Tema 17

https://commission.europa.eu/law/law-making-process/types-eu-law_es

La Unión Europea se fundamenta en el Estado de Derecho. Por ello, las actuaciones de la UE tienen
como base los Tratados democráticamente aprobados por sus miembros. La legislación de la UE
contribuye a lograr los objetivos de los Tratados y lleva a la práctica las políticas de la UE. Hay dos
tipos principales de Derecho de la UE: "Derecho primario" y "Derecho derivado".

"Derecho primario" y "Derecho derivado"

Todas las acciones que emprende la UE se basan en los Tratados. Estos acuerdos vinculantes entre
los Estados miembros establecen los objetivos de la UE, las normas aplicables a sus instituciones, la
manera en que se toman las decisiones y la relación entre la Unión y sus integrantes.

La legislación de la UE tiene su origen en los Tratados, que reciben por ello la denominación de
"Derecho primario".

El corpus legislativo que emana de los principios y objetivos de los Tratados se conoce como
"Derecho derivado" y está integrado por reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y
dictámenes.

Actos legislativos y no legislativos

Los actos legislativos se adoptan con arreglo a alguno de los procedimientos (ordinario o especial)
establecidos en los Tratados de la UE. Los actos no legislativos quedan al margen de dichos
procedimientos y pueden ser adoptados por las instituciones de la UE según normas específicas.

La UE solo puede aprobar legislación en aquellos ámbitos en que esté autorizada a hacerlo por sus
miembros en virtud de los Tratados.

Ámbitos de actuación de la UE

Tres principios
Tres principios determinan el contenido y la forma de la actuación de la UE:

 Atribución: la UE solo tiene la autoridad concedida por los Tratados de la UE, que han sido
ratificados por todos los Estados miembros
 Proporcionalidad: la actuación de la UE no excederá de lo necesario para alcanzar los
objetivos de los Tratados
  Subsidiariedad: en los ámbitos en que pueden actuar tanto los gobiernos nacionales como la
UE, esta interviene solo si su actuación es más eficaz.

Solo la UE puede legislar

En algunos ámbitos, solamente puede promulgar leyes la UE y la función de los Estados miembros se
limita a aplicar la legislación, a menos que la UE les autorice a aprobar algunas leyes. En estos
ámbitos, la UE tiene lo que los Tratados denominan competencias exclusivas:

 Unión aduanera
 Normas de competencia en el mercado único
 Política monetaria en los países de la zona del euro
 Comercio y acuerdos internacionales (en determinadas circunstancias)
 Animales y vegetales marinos regulados por la política pesquera común

Pueden legislar la UE o los gobiernos nacionales

En otros ámbitos, tanto la UE como los países miembros pueden promulgar leyes, pero solo si la UE
no ha propuesto ya legislación al respecto o ha decidido que no lo va a hacer. En estos ámbitos, la
UE tiene lo que los Tratados denominan competencias compartidas:

 Mercado único
 Empleo y asuntos sociales
 Cohesión económica, social y territorial
 Agricultura
 Pesca
 Medio ambiente
 Protección de los consumidores
 Transporte
 Redes transeuropeas
 Energía
 Justicia y derechos fundamentales
 Migración y asuntos de interior
 Salud pública (para los aspectos definidos en el artículo 168 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea)
 Investigación y espacio
 Cooperación para el desarrollo y ayuda humanitaria

Los Estados miembros legislan y la UE ayuda

En otros ámbitos, la UE solo puede apoyar, coordinar o complementar la actuación de los países
miembros. No tiene competencias para promulgar leyes y no puede interferir con la capacidad de los
Estados miembros para hacerlo. En esos ámbitos, la UE tiene lo que los Tratados denominan
competencias de apoyo:

 Salud pública
 Industria
 Cultura
 Turismo
 Educación y formación, juventud y deporte
 Protección civil
 Cooperación administrativa
Función especial de la UE
En algunos ámbitos, la UE tiene las siguientes competencias especiales que le permiten desempeñar
un papel específico o ir más allá de lo normalmente establecido en los Tratados:

 Coordinación de las políticas económicas y de empleo

 Definición y aplicación de la Política Exterior y de Seguridad Común
 "Cláusula de flexibilidad", que le permite, bajo estrictas condiciones, intervenir fuera de sus
ámbitos habituales de responsabilidad.

Cómo se adopta la legislación de la UE

Adopción por el Parlamento y el Consejo

Procedimiento legislativo ordinario
La mayor parte de la legislación de la UE se adopta mediante el procedimiento legislativo ordinario,
en el que participan en pie de igualdad el Parlamento Europeo (elegido por sufragio directo) y el
Consejo de la UE (representantes de los 27 Estados miembros). La Comisión presenta su propuesta
de legislación ante el Parlamento y el Consejo, que deben llegar a un acuerdo sobre el texto para
que se convierta en acto legislativo de la UE.

¿Cómo funciona?
A través de una serie de lecturas, el Parlamento y el Consejo revisan y modifican el texto de la
propuesta de legislación. Si ambas instituciones llegan a un acuerdo sobre las modificaciones, la
propuesta se adopta. Si el Parlamento y el Consejo no alcanzan un acuerdo sobre las modificaciones,
se efectúa una segunda lectura. Si no se llega a un acuerdo en la segunda lectura, la propuesta se
presenta ante un "comité de conciliación" integrado por un número igual de representantes del
Consejo y del Parlamento. A las reuniones también asisten los representantes de la Comisión, que
aportan sus contribuciones. Una vez que el comité ha alcanzado un acuerdo, el texto se envía al
Parlamento y al Consejo para una tercera lectura, al objeto de que puedan adoptarlo
definitivamente como legislación. En las raras ocasiones en que no lo consiguen, la legislación no se
aprueba.

Más información sobre el papel del Parlamento y el papel del Consejo en el proceso legislativo
ordinario de la UE.

Procedimientos legislativos especiales

Estos procedimientos solo se aplican en determinados casos. Por lo general, el Consejo de la UE es el
único legislador y el Parlamento Europeo solo tiene que dar su aprobación a la propuesta de
legislación o ser consultado al respecto. Más raramente, el Parlamento en solitario puede adoptar
actos jurídicos (tras consultar al Consejo).

Adopción por la Comisión

Tanto el Consejo como el Parlamento pueden facultar a la Comisión para adoptar dos tipos de actos
no legislativos:

 Actos de ejecución por los que se adopten medidas para garantizar una aplicación uniforme
de la legislación en todos los Estados miembros de la UE.
 Actos delegados por los que se modifique o complemente la legislación vigente, en
particular para añadir normas no sustanciales
Actos de ejecución y actos delegados

Revisión de los Tratados

Los Tratados de la UE, que constituyen la base de todo el Derecho comunitario, pueden revisarse
para adaptar la legislación y las políticas de la Unión a nuevos desafíos. Cualquier modificación de los
Tratados requiere la aprobación unánime de todos los 27 Estados miembros de la UE.

La revisión de los Tratados se puede hacer de dos formas:

 el procedimiento de revisión ordinario se utiliza para introducir modificaciones importantes

(por ejemplo, con el fin de aumentar o reducir las competencias de la UE)
 el procedimiento de revisión simplificado se puede utilizar para efectuar cambios
relacionados con las políticas y actuaciones internas de la UE (por ejemplo en ámbitos como
la agricultura y la pesca, el mercado interior, los controles fronterizos o la política económica
y monetaria), a condición de que no amplíen sus competencias.

Papel de los parlamentos nacionales

Los parlamentos nacionales reciben todas las propuestas legislativas de la Comisión al mismo tiempo
que el Parlamento Europeo y el Consejo, lo que les permite formular dictámenes para manifestarse
al respecto.

En los ámbitos de competencia compartida entre la UE y los Estados miembros, los parlamentos
nacionales verifican si las actuaciones podrían ser más eficaces a nivel nacional o regional (principio
de subsidiariedad). Este procedimiento se conoce como "mecanismo de control de la
subsidiariedad".

Relations with national parliaments

Tipos de actos jurídicos de la UE

Tratados de la UE

Los Tratados establecen los objetivos de la Unión Europea, las normas que deben seguir sus
instituciones, los procedimientos para la toma de decisiones y la relación entre la UE y los Estados
miembros. Los Tratados se han ido modificando con el tiempo para reformar las instituciones de la
UE, ampliando sus ámbitos competenciales, o para permitir la adhesión de nuevos países.

Todos los Estados miembros de la UE negocian y aprueban los Tratados, que después se someten a
la ratificación de los parlamentos nacionales, en su caso previo referéndum.

Reglamentos

Los reglamentos son actos jurídicos que se aplican de manera automática y uniforme en todos los
países de la UE desde su entrada en vigor, sin necesidad de incorporación al Derecho nacional. Son
obligatorios, en todos sus elementos, en los Estados miembros.

Directivas
Las directivas imponen a los Estados miembros de la UE la consecución de un determinado
resultado, dándoles libertad para elegir los medios. Para alcanzar los objetivos fijados por cada
directiva, los países de la UE deben adoptar medidas que permitan incorporarla al Derecho nacional
(transposición). Las autoridades nacionales están obligadas a comunicar tales medidas a la Comisión
Europea.

La transposición al Derecho nacional debe producirse en el plazo establecido en la propia directiva

(suele ser, por lo general, de dos años). En caso de que un Estado miembro no incorpore una
directiva a su Derecho interno, la Comisión puede incoar un procedimiento de infracción.

Etapas del procedimiento de infracción

La Comisión detecta las posibles infracciones de la legislación de la UE basándose en sus propias
investigaciones o a partir de las denuncias de los ciudadanos, las empresas y demás partes
interesadas.

Procedimiento formal
La Comisión puede iniciar un procedimiento formal de infracción si el Estado miembro afectado no
notifica las medidas adoptadas para transponer plenamente las disposiciones de las directivas o no
subsana el supuesto incumplimiento de la legislación de la UE. El procedimiento se desarrolla
siguiendo una serie de etapas contempladas en los Tratados de la UE, que culminan con la adopción
de una decisión formal:

1. La Comisión envía una carta de emplazamiento solicitando más información al Estado

miembro, que dispone de un determinado plazo de tiempo (por lo general, dos meses) para
remitir una respuesta detallada.
2. Si la Comisión llega a la conclusión de que el Estado no cumple sus obligaciones con arreglo a
la legislación de la UE, puede enviar un dictamen motivado es decir, una petición formal
para que se dé cumplimiento a dicha legislación—, en el que explica por qué considera que
se está infringiendo el Derecho de la Unión. La Comisión también insta al Estado miembro a
que le informe de las medidas adoptadas, en un determinado plazo de tiempo (por lo
general, dos meses).
3. Si el Estado miembro mantiene el incumplimiento, la Comisión puede optar por remitir el
asunto al Tribunal de Justicia. Sin embargo, la mayoría de los asuntos se resuelven antes de
llegar a este extremo.
4. Cuando un Estado miembro no comunica a tiempo las medidas por las que incorpora las
disposiciones de una directiva, la Comisión puede pedir al Tribunal de Justicia que imponga
sanciones.
5. Si el Tribunal de Justicia aprecia que un Estado miembro ha infringido la legislación de la UE,
las autoridades nacionales están obligadas a tomar medidas para ajustarse a la sentencia del
Tribunal.

Incumplimiento de la resolución del Tribunal de Justicia

Si, a pesar de la sentencia del Tribunal de Justicia, el Estado miembro sigue sin corregir la situación,
la Comisión puede devolver el asunto al Tribunal.
Sanciones económicas
Cuando devuelve el asunto al Tribunal de Justicia por segunda vez, la Comisión propone que este
imponga sanciones económicas (consistentes en una suma a tanto alzado y/o en multas diarias).

Las sanciones se calculan teniendo en cuenta:

 la importancia de las normas infringidas y las repercusiones de la infracción para los

intereses generales y particulares
 el periodo durante el que no se ha aplicado la norma en cuestión
 la capacidad del Estado miembro para abonar las sanciones, con el fin de garantizar que
estas tengan un efecto disuasorio.

El Tribunal de Justicia puede modificar en su sentencia el importe propuesto por la Comisión.

Cómo se adopta la legislación de la UE

La legislación de la UE y su aplicación
 los reglamentos y las decisiones adquieren automáticamente carácter vinculante en toda la
UE a partir de su fecha de entrada en vigor
 las directivas tienen que ser incorporadas a la legislación nacional por los Estados miembros
de la UE.

Types of EU law

Papel de los Estados miembros

Reglamentos y decisiones
Las autoridades nacionales deben velar por que se apliquen correctamente.

Directivas
Cada directiva señala un plazo para que los Estados miembros incorporen sus disposiciones a la
legislación nacional e informen de ello a la Comisión.

La Comisión asiste a los Estados miembros en la correcta aplicación de la normativa europea. Para
ello, les proporciona información online, planes de aplicación y documentos de orientación y
organiza reuniones de grupos de expertos.

Medidas nacionales de ejecución – Cómo encontrarlas en EUR-Lex

La Comisión supervisa
La Comisión debe garantizar que la legislación de la UE se aplique correctamente en todos los
Estados miembros. Esta tarea se deriva de su condición de "guardiana de los Tratados".

La Comisión interviene cuando un país de la UE:

 no incorpora plenamente una directiva a su legislación nacional en el plazo establecido

 no aplica correctamente la normativa de la UE.

La comunicación de 2016 Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación
explica la forma en que la Comisión garantiza la aplicación, la ejecución y el cumplimiento de la
legislación de la UE en beneficio de todos los ciudadanos, los consumidores y las empresas.
Monitoring implementation of EU directives

Better regulation: why and how

Aplicación incorrecta por los Estados miembros

Si las autoridades de un Estado miembro no aplican correctamente la legislación de la UE, la
Comisión puede incoar un procedimiento formal de infracción contra ese Estado. En el caso de que
no se resuelva el problema, la Comisión puede someter el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión
Europea.

Infringement procedure

Cómo presentar una reclamación

Gracias a la legislación de la UE, los ciudadanos, residentes y empresas de la Unión están protegidos
por una serie de derechos. Si cree que las autoridades nacionales de un Estado miembro de la UE no
han respetado estos derechos, dispone de diversas vías de ayuda y de recurso.

Lo más conveniente es que trate primero el asunto con los organismos o autoridades nacionales,
como el Defensor del Pueblo o un órgano jurisdiccional local, ya que las autoridades públicas de los
Estados miembros son las principales responsables de la aplicación del Derecho de la UE.

Aunque suele ser más fácil hacer valer sus derechos en el país donde reside, la Unión Europea
también puede ayudarle. Puede exponer su queja a la Comisión presentando una reclamación
oficial.

Encontrará información más específica en la sección:

Problems and complaints

Decisiones

La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, solo será
obligatoria para éstos.

Recomendaciones

Las recomendaciones permiten a las instituciones de la UE dar a conocer sus puntos de vista y
sugerir una línea de actuación sin imponer obligaciones legales a quienes se dirigen. No son
vinculantes.

Dictámenes

Un dictamen es un instrumento que permite a las instituciones de la UE emitir una opinión, sin
imponer obligación legal alguna sobre el tema al que se refiere. Los dictámenes no son vinculantes.

Actos delegados
Los actos delegados son actos jurídicamente vinculantes por los que la Comisión completa o
modifica elementos no esenciales de los actos legislativos de la UE (por ejemplo, para establecer
medidas detalladas).

La Comisión adopta el acto delegado y, si el Parlamento y el Consejo no formulan objeciones, se

produce su entrada en vigor.

Actos de ejecución

Los actos de ejecución son actos jurídicamente vinculantes a los que recurre la Comisión —bajo la
supervisión de comités integrados por representantes de los Estados miembros— para establecer
condiciones que garanticen una aplicación uniforme de la legislación de la UE.

Tratados de la UE

Acuerdos fundacionales
La Unión Europea se fundamenta en el Estado de Derecho. Así pues, todas las acciones que
emprende se basan en los tratados, que han sido aprobados voluntaria y democráticamente por
todos sus países miembros. Por tanto, si un ámbito de actuación determinado no se cita en ningún
tratado, la Comisión no puede proponer legislación al respecto.

Un tratado es un acuerdo vinculante entre los países miembros de la UE. Establece los objetivos de
la UE, las normas aplicables a sus instituciones, la manera en que se toman las decisiones y la
relación existente entre la Unión y sus países miembros.

Los tratados se modifican para aumentar la eficiencia y la transparencia de la UE, para preparar la
llegada de nuevos países miembros y para introducir nuevos ámbitos de cooperación, como la
moneda única.

Según los tratados, las instituciones de la UE pueden adoptar legislación, que los países miembros
aplican a continuación. Pueden consultarse los textos completos de los tratados, la legislación, la
jurisprudencia y las propuestas legislativas utilizando la base de datos Eur-Lex del Derecho de la UE.
Por orden cronológico del más reciente al más antiguo, los principales tratados son:

Los tratados constitutivos se han ido modificando al hilo de la adhesión de nuevos países a la UE:

 2013 (Croacia)
 2007 (Bulgaria y Rumanía)
 2004 (Chequia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y
Polonia)
 1995 (Austria, Finlandia y Suecia)
 1986 (España y Portugal)
 1981 (Grecia)
 1973 (Dinamarca, Irlanda y Reino Unido).