Finanzas Publicas y D.

Tributario

INTRODUCCIÓN A LAS FINANZAS PUBLICAS

El objeto de estudio de la materia son las finanzas públicas. Los tributos son el otro objeto de estudio. Son
dos ramas que desarrollaron autonomía: el derecho financiero y el derecho tributario. Ambos están
interrelacionados.

La actividad financiera del Estado, la actividad del Estado tendiente a obtener recursos por un lado y
gastarlos por el otro. Es decir, el Ingreso y en contraprestación gasto público. Es decir, la actividad que
realiza el Estado con el fin de obtener recursos para aplicar a la realización de todos los gastos públicos
que hacen al funcionamiento del sistema democrático.

La actividad financiera se encuentra concentrada en dos instrumentos principales:

➢ *Recursos públicos.
➢ *Gasto público.
Todo esto está plasmado a través de una norma, que esa norma es la ley de presupuesto. Todo lo referente
a los recursos públicos, al gasto público y a la ley de presupuesto, surge de nuestro texto constitucional,
por eso Corti habla de “constitución financiera” y su libro se llama “derecho constitucional
presupuestario”.
Nos vamos a enfocar en la actividad financiera del Estado Nacional.

Esta regulado en la CN y la ley de administración financiera. Si vamos a la CN vamos a ver que no hay
de forma orgánica un capitulo dedicado a actividad financiera del Estado. Si no que son normas que están
a lo largo de toda la CN que tienen contenido financiero (sea explicito o implícito).

Normas que tienen que ver con los recursos del Estado y el gasto estatal. Ejemplo artículo 75 inciso 2.

¿Por qué encontramos explícitamente mas normas que se dediquen a los recursos que a los gastos? Si
bien hay algunas normas que nos orientan en como debe ser el gasto público, no hay tantas normas
explicitas al respecto. La CN se creo en 1853 en donde el liberalismo estaba en su apogeo, el Estado era
mínimo y no debía desembolsar dinero (únicamente debía respetar ciertas obligaciones) por lo que
parecía inútil tener tantas normas que regulen el gasto si el Estado no lo debía hacer.

Con el tiempo se fue ampliando ese gasto que el Estado debía hacer. Hay algunas normas que dan cierta
orientación sobre hacia donde debe irse ese gasto.
Los recursos están en el articulo 4 de la CN: tesoro nacional. 5 recursos con los cuales cuenta el Estado.
En rigor podríamos decir que son 4 dado que las importaciones y exportaciones y las contribuciones son
tributos. Hay un recurso que no esta mencionado pero surge del articulo 75 inciso 11 que es la facultad
de emitir moneda.

La doctrina divide los recursos en originarios y derivados.

o Originarios: son aquellos que provienen del propio patrimonio del Estado. Ejemplo: renta
publica, correo.
o Derivados: provienen del patrimonio de los ciudadanos. Tributos y operaciones de crédito
publico (prestamos).
Los tributos se imponen de forma imperativa a los ciudadanos. Solo los puede imponer el Congreso.
Tienen que respetar el principio de capacidad contributiva.

En los prestamos tenemos las dos formas financieras recurso/gasto. En principio es un gasto que luego
se va a recibir como recurso y con intereses.
Inflación: recurso propio, originario porque el Estado tiene la facultad de emitir moneda. Sin embargo,
parte de la doctrina dice que también tiene características de derivado (vamos a ver que en los hechos
funciona como un tributo, ‘’impuesto inflacionario’’).

ACTIVIDAD FINANCIERA Y DDHH:

El derecho financiero es la actividad que realiza el estado con el fin de obtener recursos para aplicar a las
actividades que necesiten de gasto público que hacen al funcionamiento del sistema democrático.
Ley de presupuesto. Recurso/gasto público. Todo surge de la CN. Para que los derechos sean efectivos es
necesario que existan fuentes de financiamiento para ellos, todos los derechos tienen un contrapeso
económico. Esta financiación se da a través de la ley de presupuesto. Esta ley de forma cuantitativa,
cualitativa y temporal financia el gasto público. Por ej. Si yo digo que tengo derecho a la educación, tiene
que haber un sistema educativo que me permita acceder a la educación (aulas, profesores, pizarrón,
evaluación, certificado de aprobación del curso, etc).

Siempre se estudiaron los tributos desde un enfoque jurídico (cuyo limite CN era el derecho a la
propiedad que garantiza que el E no tome una parte del patrimonio que lesione la libertad independencia
y libertad financiera) pero el tema del presupuesto y del gasto siempre se pensó que era meramente
político. Corti lo llama asimetría conceptual entre recursos y gastos. Corti establece que si se considera
como algo político se le quita la posibilidad de que exista un control judicial.

Derecho constitucional financiero se encuentra en:

El artículo 4 de la CN “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro
Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de
tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de
crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.”
Que establece cómo se sostiene el Tesoro de La Nación, cómo el Estado obtiene los recursos para soportar
el gasto. Este articulo nos habla de los dos elementos centrales: recursos y gastos.

El art. 75 inc. 8 “Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este
Artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al
programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.”

Pone en cabeza del Congreso la sumatoria de la potestad financiera, es decir, es el único que puede fijar
o crear los impuestos, autoriza el gasto publico y sanciona la ley de presupuesto, y no del PE. Esto es un
deber ser muy grande que no se condice con lo que pasa en la realidad.
El presupuesto a una fijación/autorización/legitimación de gastos y una estimación de recursos
porque son interdependientes de los devenires económicos.

Relación DDHH y presupuesto

Es necesario vincular el presupuesto a los derechos: no hay derechos si esos derechos no son
puestos en práctica y esa puesta en práctica siempre conlleva un gasto. La ley de presupuesto es
la que permite financiar a los derechos constitucionales. Si yo tengo derecho a algo, pero ese
derecho no está financiado, solamente tengo la consagración formal del derecho, pero no una
consagración material.
El presupuesto además de analizar el recurso/gasto en un momento determinado de un gobierno sirve
como financiamiento para los derechos constitucionales. El presupuesto desde el punto de vista
económico está limitado por la existencia de recursos escasos. Los derechos son muchos y puede que
ante la escasa existencia de recursos estos no puedan ser garantizados de forma completa, no en su
totalidad.
El presupuesto tiene una función central que es la priorización, es un instrumento que permite
priorizar derechos, políticas públicas. El Congreso va a decidir a qué política publica se le va a otorgar
recursos de manera mas inmediata. Lo que me permite ver hacia donde apunta un gobierno políticamente
es analizar hacia donde se dirigen los recursos, hacia que políticas públicas.

Otra función es la de planificación. Planifico como voy a llevar adelante las políticas públicas. Hay
políticas públicas que son a corto plazo, otras a mediano plazo y hay otras que son a largo plazo e
incumben varios periodos presupuestarios e incluso varios gobiernos.

Yo como gobierno voy a priorizar y planificar el gasto en base a la recaudación y la aprobación que me da
el Congreso con la ley de presupuesto.
El presupuesto permite hacer efectivos los derechos, el problema es que el presupuesto también permite,
además de hacer efectivos los derechos, llevar a cabo el proyecto político de quien llego al poder en un
momento determinado. Por lo tanto, existe una dicotomía, existe un choque de intereses entre el interés
político del partido que está en el poder, los opositores que manifiestan en el Congreso su posición
política y los derechos de las personas que son independientes tanto del poder político del gobierno como
la oposición que se manifiesta en el Congreso.
Corti dice que el presupuesto y el gasto no son hechos meramente administrativos, políticos, sino que
también tienen que ser analizados desde un enfoque de derecho. Tienen impacto directo en los
derechos de las personas. Corti hace un análisis del presupuesto con respecto a los DDHH.
Autores clásicos decían que la función del presupuesto es la satisfacción de necesidades públicas,
mientras que los autores modernos hablan de derechos. El problema se presentaba en el hecho de que
no hay una definición de necesidades públicas: puede que para un grupo las necesidades sean
distintas que las de otro grupo.

Si hablo de derechos me permite tener un ‘’paraguas’’ de parámetros mínimos que no me pueden

ser violados. Independientemente de la bandera política hay ciertos derechos que están
establecidos en la CN que no se me pueden negar. En cambio, si todavía se tratara de necesidades
básicas podría ir variando conforme a las distintas ideologías que tienen los gobiernos sucesivos.
En América Latina tenemos una lista más exhaustiva de derechos a diferencia de los países europeos o
EEUU.

Entonces, el presupuesto tiene varias funciones: planificar la actuación del Estado, priorizar la
satisfacción de ciertos derechos y me permite controlar la actividad de los distintos poderes (El PE, en
principio, debería llevar la actividad financiera autorizada por el PL según la ley de presupuesto).
Necesario superar la idea de que el presupuesto es algo netamente político y que sirve para satisfacer
necesidades. Analizarlo desde lo jurídico y considerar un instrumento para garantizar el cumulo de DDHH
que surgen de la CN. Este enfoque es el único que nos permite que, con independencia de la
ideología del gobierno en un momento determinado, nuestros derechos tengan un soporte
concreto.
Los derechos se sostienen a través de los tributos. No hay otra forma legítima de mantener la actividad
financiera si no es a través de la recaudación tributaria. El Estado no genera riqueza, no realiza actividad
productiva. El Estado financia su actividad a través de los impuestos, de la recaudación tributaria.
Este esquema que se aplica a la Nación también se aplica a las provincias y a los municipios. Con la
reforma constitucional se da independencia financiera a las provincias y a los municipios.
 Principio de suficiencia
Uno de los principios que rige esta actividad es el principio de suficiencia: esto quiere decir que, al
mismo tiempo que garantizo una institución, tengo que garantizar la forma de financiar esa institución.
Por ejemplo, si yo garantizo que van a existir municipios autónomos, tengo que garantizarles recursos
que permitan el ejercicio de esa autonomía.

Es por eso que existen distintos tipos de tributos (impuestos, tasas y contribuciones) que tienen una
función central, porque cada uno de estos niveles de gobierno, niveles de poder, niveles de jurisdicción
política, va a tener una fuente de financiamiento concreta, va a ver un vínculo inescindible entre el
gobierno municipal y las tasas, los impuestos provinciales y las provincias, y los impuestos nacionales
con la nación, con independencia de la coparticipación.

Hay muchas situaciones que pueden afectar el presupuesto, pero es importante entender el deber ser (lo
que dice la norma, lo que debería ser según la norma) para poder prever esas situaciones.

DERECHO FINANCIERO Y FORMA FEDERAL

Como se distribuye el poder tributario en un país nacional: entre el Estado Nacional, la Ciudad, las
provincias y los municipios.
El poder tributario es la potestad, o facultad, que tiene un Estado de imponer tributos: impuestos, tasas
y contribuciones. Este es un atributo de la soberanía. Todo Estado como tal tiene poder tributario. No hay
Estado sin poder tributario. Este poder esta incito en la definición de Estado, y es el Congreso quien crea
y establece los tributos.

En un Estado unitario no hay demasiados problemas. Pero en un Estado federal tiene que ser dividido y
distribuido de alguna forma, de modo tal para saber qué es lo que puede hacer el Estado y los otros
gobiernos (provincias, CABA, municipios). En los Estados federales hay reglas de distribución del poder
tributario Las reglas de distribuciones las encontramos en la CN.

De esta forma las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal. No ejercen el que
delegaron. Artículos 121 y 126 de la CN. Esta misma regla aplica al poder tributario. Esta misma lógica
aplica a la materia tributaria, a la distribución del poder tributario. Las provincias conservan todo el
poder tributario que no delegaron al E, y no ejercen aquel poder tributario que expresamente han
delegado. Por lo tanto, tenemos que saber qué delegaron las provincias al E. A CABA hay que considerarla
como otra provincia.

Entre las provincias y sus municipios: las reglas las encontramos en las constituciones provinciales y los
estatutos municipales. Se analizan las normas locales.

Materia delegada al E
No hay distribución explicita con respecto a las tasas y contribuciones, las normas que establecen la
distribución de este poder tributario se refieren a los impuestos. El cobro de las tasas y contribuciones
va a estar atado a la actividad de la que se trate.

Articulo 75 Le corresponde al Congreso

❖ Inciso 1: legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así
como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación. Los derechos aduaneros
son tributos, impuestos a la importación y exportación. Competencia exclusiva y excluyente del
Estado Nacional. Si una provincia intenta imponer uno de estos impuestos aduaneros va a ser
inconstitucional.
❖ Inciso 2: distribución con respecto a los demás impuestos. Distinción entre dos tipos de contribuciones:
directas e indirectas.
Los indirectos son aquellos que
 1. gravan manifestaciones mediatas de capacidad contributiva (consumo dado que hace presumir
que tengo capacidad contributiva. Si consumo se presume que gane dinero y tengo esa capacidad
contributiva).
2. están planeados para que sean trasladados, es decir, el que contribuye no soporta la carga
económica, sino que se traslada al consumidor final (y lo vemos reflejado en los precios)
3. hay una competencia concurrente entre las provincias y el Estado Nacional, es decir, que tanto las
provincias como el Estado Nacional pueden imponer estos impuestos sin ningún tipo de
restricción, están en igualdad de condiciones a la hora de imponer impuestos al consumo.
Los directos

1. gravan manifestaciones inmediatas de capacidad contributiva (renta y patrimonio).

2. no están planeados para que sean trasladados. el que contribuye soporta la carga económica
3. Pueden ser impuestos por el Estado Nacional únicamente cuando las circunstancias lo ameritan
y siempre por un tiempo determinado, fuera de esta situación lo pueden hacer las provincias, por
lo que las provincias tienen una competencia exclusiva pero no excluyente. (forma excepcional,
tiempo determinado, condición de defensa del bien común o de bienestar general del E)
Ejemplo: impuesto a las ganancias. Fue impuesto como algo transitorio por el Estado Nacional y
se fue prorrogando hasta el día de hoy. Por lo que vemos que la regla de que el Estado Nacional
solo puede imponer impuestos directos a la renta únicamente de forma temporal en la realidad
se ve burlado con herramientas como la prórroga.

Sintetizando lo que vimos hasta ahora, podemos establecer tres reglas de distribución del poder
tributario entre el Estado Nacional y el Estado provincial:

1) Impuestos aduaneros: facultad exclusiva y excluyente del Estado Nacional.

2) Impuestos indirectos: Concurrencia entre el Estado Nacional y las provincias.
3) Impuestos directos: facultad exclusiva pero no excluyente de las provincias (El Estado Nacional
los puede establecer por tiempo determinado y siempre que la defensa, la seguridad común y el
bienestar del Estado lo exijan.

Régimen de coparticipación
¿Qué pasa si las provincias y el Estado Nacional imponen al mismo tiempo impuestos indirectos o, dada
la situación, directos? Se da lo llamado la ‘’doble imposición’’. No es inconstitucional, pero es un fenómeno
no deseable.

¿Qué se ha hecho en la práctica? Recurrir a ‘’regímenes o leyes de coparticipación’’: en donde se llega a

un acuerdo de que determinados impuestos solo van a ser creados por el Estado Nacional y que la
recaudación va a ser compartida, un porcentaje va para el Estado y otra para las provincias.
La última ley de coparticipación es del 88 y es la que se aplica. Estos regímenes nacieron como una
respuesta practica al problema de la ‘’doble imposición’’. Muchos creían que era inconstitucional tener
estas leyes ya que era irrenunciable el poder tributario por parte de las provincias.
Con la reforma de la CN se dio estatus constitucional a los acuerdos de coparticipación. La CN tomo
esta realidad e impuso ciertos requisitos que deben cumplir estos acuerdos y están plasmados en el 75
inc. 2.

Características de la Ley convenio: 75.2 CN

Naturaleza jurídica de las leyes de coparticipación: leyes convenio. Dado que son leyes pero al mismo
tiempo tienen una parte contractual, en donde las partes se pusieron de acuerdo.
Puede haber uno o más regímenes.
 Automaticidad de remisión de fondos: el Estado Nacional una vez cobrados estos tributos debe remitir
su parte a las provincias de forma automática. Se busca que no se utilicen esos recursos como
herramientas de presión política, en donde el Estado retendría esas contribuciones hasta que las
provincias tomen determinada decisión política.

 Criterios de distribución:
➢ Objetivos: distribución acorde a la competencia, qué es lo que tiene a cargo cada uno y en base
a eso distribuir
➢ Subjetivos: solidaria, equitativa y posibilidad la igualdad de oportunidades en todo el
territorio (por lo que las jurisdicciones más carentes deberían recibir más que las mas
avanzadas, implica un sacrificio por parte de las jurisdicciones mas avanzadas en pos de llegar
a esa igualdad de oportunidades a la que se refiere el artículo). Pareciera que estos dos tipos
de criterios se contraponen.

Tiene origen en el Senado: dado que están todas las provincias representadas en igualdad de
condiciones (en diputados es en razón de la población por lo que las provincias con mayor población
podrían imponerse). En caso de que diputados quiera algún cambio esto permite que el Senado insista
con el texto original. Esto es relativo ya que se necesita luego que sean aprobadas por leyes provinciales,
si la provincia no está de acuerdo puede después no adherir. Se necesita mayoría absoluta, la mitad más
uno de la totalidad de los miembros de cada cámara. Además, esta ley no puede ser modificada ni
reglamentada, es la naturaleza de la ley convenio.

Transferencia de competencias: Puede haber de una jurisdicción a otra, pero lo que manda la CN es
que hay que resignar los recursos necesarios para llevar a cabo esas funciones. Esta resignación debe ser
aprobada por el PL de la jurisdicción que se trate.

Organismo fiscal: comisión federal de impuestos. están representados el Estado Nacional, las provincias
y la Ciudad. Existía antes de la reforma del 94 y con ella se le dio jerarquía constitucional.

Ley de Coparticipación es del año 88 por lo que se contrapone con la disposición transitoria sexta de la
CN. El constituyente a la hora de reformar la CN previo que antes de que termine el año 1996 se debían
dictar nuevas leyes de coparticipación que cumplan con la reglamentación del inciso 2 del artículo 75 con
el entendimiento de que la ley que existía no cumplía con esos parámetros. Sin embargo, la ley del 88 se
sigue utilizando, nunca se cumplió con la disposición sexta. Razones políticas, no hay consenso para dictar
una nueva ley.

❖ Inciso 3 del artículo 75. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por
tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara. Determinados recursos que están bajo el ámbito de una ley de coparticipación puede
que por un tiempo determinado dejen de repartirse siendo destinados al cumplimiento de una
actividad particular. No hay Cámara de origen establecida. Esto puede hacerse siempre que sea por
un tiempo determinado y sea aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara

No se establece que hay que tener adhesión por parte de las demás jurisdicciones.

Fallo Santa Fe: se discutía la asignación especifica de recursos coparticipables. Que se destine parte de
esos recursos al ANSES mientras duren los tributos de los que se trataba. Varias provincias impugnaron
esa decisión del Congreso (que habían conseguido con la mayoría necesaria) y la Corte les dio la razón.
Se estableció que esta asignación específica no cumplía con los estándares constitucionales: no estaba
prevista por tiempo determinado (que diga que era mientras duren los tributos coparticipables no
implica determinación) y no se puede hacer una asignación especifica de forma global, sino que hay que
hacerlo de manera individual, tributo por tributo (cada tributo debe tener su asignación específica).
Ley de coparticipación Nacional - Ley 23.548.
Art. 1: se establece a partir de enero del 88 como régimen transitorio, pero se sigue aplicando. Producción
de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse están sujetos a este régimen. Objeto de la ley:
todos los impuestos nacionales

Art. 2. Excepciones: impuestos de importación y exportación (derechos aduaneros) ya que son facultad
exclusiva y excluyente del Estado Nacional por lo que nunca las provincias podrían crear estos impuestos,
no tendría sentido coparticiparlos con las provincias. Además, están fuera todos los impuestos que se
distribuyan de formas especiales y los que tengas asignación específica (siempre respetando los
parámetros de inciso 3 del artículo 75 de la CN).

El Estado Nacional recauda los impuestos y luego estos son distribuidos. Hay una distribución primaria
art. 3 y una secundaria art. 4:
➢ La distribución primaria: la totalidad de la masa hay que dividirla en
• 4: 42,34% para la Nación,
• 54,66% que le corresponde al conjunto de las provincias,
• 2% que de forma automática se divide para el recupero de determinadas provincias
establecidas en la ley (dado que en el 88 estaban atrasadas con la distribución y demás)
• 1% va a los fondos de aporte del Tesoro Nacional de las provincias (lo maneja el Estado
Nacional y puede decidir a qué provincia se los atribuye en caso de problemas o
desequilibrios financieros).
➢ La distribución secundaria: La porción que se reparte entre las provincias (54,66%) se
distribuye según determinados porcentajes establecidos en la ley entre todas las provincias. Son
porcentajes fijos. Dado que se establecieron en el 88 puede que esa distribución no refleje la
realidad de hoy. En caso de dictarse una ley tal vez lo más adecuado sería determinar ciertas
fórmulas para calcular ese porcentajes en vez de poner un número fijo. Caso contrario debería
modificare la ley cada vez que la realidad de las provincias cambia.

Obligaciones
La principal obligación del Estado Nacional es recaudar los fondos y distribuirlos según corresponde,
asegurando la automaticidad de la asignación de fondos.

Obligaciones de las provincias: articulo 9. Nos interesan dos:

La más importante es que las provincias se obligan por si y por sus municipios a no aplicar
gravámenes análogos a los coparticipables para evitar la doble imposición, sin embargo, hay
determinado impuestos provinciales quedan al margen de esta prohibición y están enumerados en la ley
explícitamente (son impuestos que hacen a la recaudación propia de la provincia, por Ejemplo: impuestos
sobre los ingresos brutos, impuestos de sellos, impuestos inmobiliarios, impuestos a los automotores,
impuesto a la transmisión gratuita de bienes, etc).

Si bien las provincias podrían crear cualquier impuesto fuera de aquellos que son los coparticipables o
análogos a ellos, en la práctica no pasa ya que el Estado Nacional ya impuso todas las posibilidades
contributivas posibles. Por lo que a las provincias nos les queda ninguna opción. Por lo que en la práctica
solo pueden establecer esos impuestos que la ley nombra como exentos de la coparticipación.
La otra obligación más importante es que las provincias se obligan a repartir entre sus municipios la
suma que reciben de la coparticipación. En caso de que un municipio incumpla con no imponer
impuestos análogos se suspende la distribución.
En caso de que una provincia incumpla con la obligación de no crear impuestos análogos está previsto
que se la autoridad fiscal puede suspender la distribución de ese impuesto análogo al que se refiere.
¿Puede un contribuyente pedir la inconstitucionalidad de un impuesto provincial análogo a uno Nacional?
Durante un tiempo esto fue discutido. Hubo gente que decía que no podían reclamar, que era un asunto
entre las provincias y el Estado Nacional, en donde si una provincia incumplía tenía su sanción que era
no recibir su suma coparticipable. Este criterio fue dejado de lado y la jurisprudencia de la Corte
estableció que los contribuyentes si pueden impugnar el impuesto provincial y municipal análogo.
El problema se presenta a la hora de definir cuando un impuesto es ANALOGO. Y esto fue resulto por la
Corte en el fallo Paramerican Energy c/ Provincia de Chubut: la provincia había establecido un impuesto
a las empresas que más consumían energía (el contribuyente era la empresa consumidora), la venta de
la electricidad esta alcanzada por el IVA y ¿Quién ingresa el IVA? El vendedor, el proveedor de energía
eléctrica y como es trasladable es el consumidor sobre el que recae ese impuesto. Impuesto Nacional
amplio que lo paga el consumidor y un impuesto provincial restringida que también paga el consumidor.
¿Hay analogía? La Corte define que es la analogía. Cuando hay una coincidencia sustancias de hechos
imponibles, de bases de medición, aun cuando no coincidan los contribuyentes. En el caso el impuesto
provincial quedaba dentro del impuesto Nacional.

DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO

El núcleo del derecho tributario.

Analizar la relación tributaria que es la que se da entre los contribuyentes y el fisco.

Tributo: prestación pecuniaria, coactiva, que el Estado establece en virtud de su poder de

imperio, de su soberanía. Debe ser impuesto por ley formal y material, emanada del PL. Tiene
que aprehender ciertas situaciones de capacidad contributiva. Tiene como finalidad
primordial que el Estado se haga recursos, sin perjuicio de que a veces puede tener objetivos
parafiscales como, por ejemplo, para desincentivar determinada conducta.

Todo tributo es una ley y como tal tiene la estructura lógica jurídica de cualquier norma. Esta estructura
implica un precedente y un consecuente que están ligados por el ‘’deber ser’’. Es decir, que si se prueba
que el hecho de la realidad coincide con lo establecido en la ley, le va a corresponder determinada
consecuencia.
En materia de tributos el antecedente de la norma se denomina ‘’hecho imponible’’ y el consecuente es la
‘’obligación tributaria’’. Cuando se verifica el hecho imponible surge, debe ser la obligación tributaria.

El hecho imponible
Define una situación, actividad, un acto, algún tipo de conducta que el legislador entiende como
revelador de capacidad contributiva y como antecedente de la obligación tributaria. Es algún tipo
de manifestación de capacidad contributiva de parte de algún sujeto en determinado momento y lugar
a la cual el legislador le otorga una obligación tributaria.

Se descompone en 4 elementos: objetivo o material, subjetivo o personal, espacial y temporal. Tienen

que darse los 4 para que se un acto o situación se considere hecho imponible. Si uno de los
elementos no se da no hay hecho imponible y no surge la obligación tributaria.

Elementos del hecho imponible

▪ Objetivo: precisamente el acto, conducta, actividad, circunstancias, situación que se busca captar con
el tributo. Responde a la pregunta ¿Qué es lo que se esta gravando? Ejemplo: IVA – venta habitual
a titulo oneroso de cosas muebles
▪ Subjetivo: tiene que ver con la persona o el sujeto que realiza el hecho imponible. Puede ser una
persona humana o jurídica y según que tantos sujetos estén considerados en el marco de un tributo
el ámbito subjetivo va a ser más o menos amplio. Al sujeto que realiza el aspecto subjetivo se lo conoce
como destinatario legal del tributo, es titular de la capacidad contributiva que el legislador
pretende captar. Es quien tiene la capacidad contributiva, esta aptitud económica
jurídicamente apreciada por el legislador. En este aspecto vemos mucho la autonomía del derecho
tributario. Ejemplo: IVA – amplio, personas humanas y jurídicas.
▪ Espacial: ámbito geográfico en donde se aplica el hecho imponible. Con los tributos nacionales
puede que el ámbito sea nacional o vaya más dado que puede aplicar esta soberanía (además de
dentro del territorio) sobre los habitantes o residentes de su país que no se encuentre en el territorio.
Por lo que hay tributos que tienen un ámbito espacial amplísimo. Cuando estamos frente a tributos
provinciales o municipales el hecho imponible no puede ir más allá del territorio que se trate (dado
que las provincias y los municipios solo tienen potestad tributaria dentro de su territorio). Ejemplo
IVA – territorio argentino
▪ Temporal: ¿En qué momento se verifica, se genera el hecho imponible? Hacer una clasificación
en tributos instantáneos (el hecho imponible se verifica en un momento especifico, de forma
inmediata) y tributos de ejercicio (el hecho imponible se verifica en un tiempo mas o menos
prologando. Hay un momento de inicio y un momento de finalización del hecho imponible). Ejemplo
IVA – instantáneo, cuando se realiza la venta.

Cuando vemos el hecho imponible de un tributo nos vamos a poder dar cuenta ante qué tipo de
tributo estamos: impuesto (en el aspecto material hay un acto o situación que no está relacionado
con ninguna actividad estatal), tasa o contribución especial (en ambas si hay relación con el
Estado, hay algún tipo de actuación estatal).
¿Qué sucede cuando se verifica el hecho imponible? Cuando se verifican en la realidad los 4 elementos
establecidos en la norma de modo abstracto surge la obligación tributaria. Probado el precedente
se da la consecuencia. Desde el instante en donde se verifica el hecho imponible se da la obligación
tributaria. Esto no significa que esa obligación sea exigible de forma inmediata, sino que
normalmente hay un plazo para que la obligación se devenga exigible.

Obligación tributaria
Como toda obligación consta de 3 elementos: objeto, sujeto y causa.

Elementos
Causa:
la inmediata es haber verificado el hecho imponible en la realidad y la mediata es la ley. Esto se da porque
todos los tributos están establecidos por ley y los hechos imponibles también (no hay tributo sin ley).

Sujetos:
hay uno activo o acreedor y un pasivo o deudor. El acreedor en principio y normalmente es el Estado
(sea nacional, provincial o municipal según el tributo que se trate) aunque puede haber casos que
sea un sujeto publico no estatal (ejemplo: el colegio de abogados).

En cuanto al sujeto pasivo hay dos posibilidades:

✓ Responsables por deuda propia o contribuyentes: son aquellos que realizan el hecho imponible, los
destinatarios del tributo, los que están nombrados dentro del elemento personal del hecho
imponible y están obligados a pagar. Están definidos de forma genérica en el artículo 5 de lay de
procedimiento tributario
✓ Responsables por deuda ajena: no son la regla. Son ciertos sujetos que están obligados a pagar al
fisco por determinado hecho imponible que no realizaron. Normalmente tienen un vinculo estrecho
con la persona que realizo el hecho imponible. No cualquiera puede serlo y debe respetar el principio
 constitucional de razonabilidad. En el artículo 6 de la ley de procedimiento tributario se hace una
enumeración y la mayoría de ellos son personas que administran el patrimonio de otra por lo que es
lógico que deban cumplir con la obligación tributaria.
Existen dos tipos de responsables por deuda ajena:
➢ Responsables por deuda ajena sustitutos: reemplazan en la obligación tributario a quien
normalmente debería haber sido él debía cumplir con la obligación. Hay un solo sujeto pasivo
y es este responsable sustituto. El único obligado en el sustituto y no la persona original.
➢ Responsables por deuda ajena solidarios: no reemplazar al sujeto pasivo sino que están a
la par de él. Hay dos sujetos pasivos: el contribuyente que verifica el hecho imponible y otro
que sin verificar el hecho imponible también debe responder. Ambos son responsables con la
totalidad de su patrimonio. En el articulo 8 de la ley de procedimiento tributario hay una
enumeración de responsables solidarios.

Objeto:
pagar una suma de dinero. Los tributos son obligaciones pecuniarias. Excepcionalmente puede
establecerse que un tributo implique una obligación de dar.

¿Cómo se determina la suma de dinero a dar en cada tributo? Hay algunos tributos que son de suma
fija en donde en la ley establecida cual es la suma que hay que pagar en caso de que se verifique el hecho
imponible

Otros son de suma variable (que son la mayoría) que se adaptan al principio de capacidad contributiva y
para ellos hay que recurrir a dos conceptos:

✓ Base imponible: medición a moneda del hecho imponible. ‘’Traducir’’ en moneda el hecho que esta
descripto en la ley siempre respetando el principio de razonabilidad.
✓ Alícuota: a esa masa imponible siempre hay que sumarle un porcentaje y a esto se lo llama alícuota.
Puede ser fija o variable: es fija cuando se mantiene constante independientemente de la base
imponible (ejemplo: IVA) mientras que es variable cuando a medida que aumenta la base imponible
aumenta la alícuota (ejemplo: impuesto a las ganancias). Podríamos decir que los de alícuota
variable son los que mas de adaptan a la capacidad contributiva.

Exención:
una exención tributaria es una norma, que tiene que estar contenida dentro de la ley del tributo, que
busca neutralizar la obligación tributaria. En caso de que se verifique le hecho imponible no surge la
obligación tributaria. Por voluntad del legislador no se debe cumplir con la obligación.
Las exenciones se dividen en:
o Temporales (plazo de vigencia previsto) o permanentes (vigentes mientras esté vigente la ley
que las establece).
o Subjetivas y objetivas: las subjetivas están previstas en razón del sujeto que realiza el hecho
imponible (ejemplo: en IVA y ganancias con respecto a fundaciones) mientras que las objetivas
no tienen en cuenta el sujeto sino la operación en cuestión (ejemplo: venta de lecho sin aditivos
está exenta al IVA independiente de que la venda un almacén o un supermercado). También
existen las exenciones mixtas: que se tiene en cuenta el sujeto y la operación al mismo tiempo, es
decir, se refiere a u tipo de operación realizada por un determinado sujeto.
Muchas veces se establecen las exenciones como forma de fomentar determinadas actividades, por
cuestiones de capacidad contributiva, porque los sujetos u operaciones a las que se refiere tienen que ver
con la satisfacción de necesidades básicas, etc. Cuestión de política legislativa tributaria.
Distinguir el concepto de exención que presupone la verificación del hecho imponible con el concepto de
no sujeción que implica que determinada situación o hecho no esta gravado por el impuesto porque no
se verifica el hecho imponible, no hay hecho imponible porque falta algún elemento de los establecidos
en la norma. Cuando no hay que cumplir con la obligación porque el hecho imponible no se verifico
hablamos de no sujeción mientras que si el hecho imponible se verifico pero por alguna razón
(establecida en la ley) no hay que cumplir con la obligación estamos frente a una exención.

¿Cómo se extingue la obligación tributaria?

Como toda obligación la principal forma de extinción es el pago, el cumplimiento de la obligación.
Existen otras formas: la más frecuente en la compensación (prevista en la ley de procedimiento
tributario. No opera automáticamente, hay que pedir autorización al fisco y cumplir determinados
requisitos) y otra también bastante frecuenta en la novación (el reemplazo de una obligación preexiste
por otra. Pasa mucho con moratorias que establece el legislador).

La prescripción no extingue la obligación, pero si la exigibilidad por parte del fisco. También esta
reglamentada en la ley de procedimiento tributario a partir del artículo 56.

¿Qué sucede cuando no se cumple con la obligación tributaria?

Tres tipos de consecuencias:

El Estado puede determinar la obligación tributaria (si no la autodetermino el contribuyente) por lo que
va a poder iniciar un procedimiento de verificación de oficio y si ya esta autodeterminada va a
poder recurrir a la ejecución fiscal. Desde el momento que se debe la obligación empiezan a correr
intereses con el fisco: sanción civil.

En determinadas situaciones el no cumplimiento puede implicar una infracción tributaria reprimida

por multas. Superado determinado monto y reunidos determinados elementos podría llegar a
constituir un delito y estar en el campo penal.

DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO

Cuando hablamos de actividad financiera tenemos en cuenta tres cosas: recursos públicos (tributos),
gasto público (erogaciones que realiza el E en virtud de una autorización legal por tiempo determinado)
y el presupuesto que es el elemento que une los primeros dos (técnica jurídica mediante la cual
se materializa el gasto). Dentro de los recursos públicos lo que más destaca son los recursos tributarios.
Muchos le dan mayor importancia a los recursos que al gasto: a esto Corti lo llama la asimetría entre el
derecho tributario y el derecho presupuestario.
Los que es el derecho tributario, los tributos está íntimamente relacionado con el derecho, pero esto no
pasa con el derecho presupuestario, con el gasto. Esta materia parece ajena al derecho, se lo ve como algo
político.
Desde el punto de vista constitucional: este esquema se sostiene básicamente sobre dos artículos, el 4 y
el 75 inciso 8. Este es articulo posterior a la reforma, en los hechos es un artículo relativamente nuevo.

Clasificación de recursos públicos

El art 4 sintetiza la clasificación más importante en relación a los recursos públicos:
 Recursos originarios: recursos propios del Estado. rentas de correos, renta y venta de tierras de
propiedad Estado (Venta y locación de tierra de propiedad nacional y renta de correo no existen
hoy
 Recursos tributarios (derivados): contribuciones que equitativamente imponga el congreso de la
nación. los recursos aduaneros son tributos. Los tributos no solamente tienen una finalidad fiscal,
en la mayoría de los casos también tienen una finalidad extra fiscal. En el caso de los tributos
aduaneros, es mucho más reveladora esa finalidad extra fiscal, ya que estos recursos operan como
una barrera arancelaria (controlan qué entra y que sale del país).
 Crédito público. para algunos es un recurso derivado y para otro originario la catedra lo considera
originario, porque tiene que ver con la facultad del Estado de poder endeudarse
Este articulo condiciona a los recursos al gasto. No se forma un Tesoro porque si, si no que ese Tesoro
tiene una función determinada: satisfacer los gastos de la Nación.

Potestad financiera
Articulo 75 inciso 8: “Corresponde al congreso fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el
tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la
administración nacional”.
Quien detenta la potestad financiera, el poder financiero del Estado es el PL. El poder de disponer de
los gastos públicos y la capacidad de crear tributos. Determina el gasto y crea los recursos para satisfacer
esos gastos. El poder legislativo es quien tiene la potestad de ordenar los gastos y, al mismo tiempo, de
crear los recursos para hacer efectivo ese gasto. El poder legislativo no solo autoriza la creación de
tributos, sino que también autoriza cómo esos tributos van a viabilizarse través del gasto.

En las practicas muchas de estas cuestiones no están presentes. Muchas veces el PL cede sus potestades
o el sistema lleva a que las decisiones estén mas en cabeza del PE que el PL. Fallas del sistema
democrático.

Incidencia de la política
Los recursos son escasos, las necesidades son ilimitadas (90% de los casos vinculados a la satisfacción de
los derechos, todos los derechos tienen un gasto del Estado. Se necesita un sistema de priorización de los
derechos. Cuando estamos frente a derechos básicos no podemos basarnos en la falta de recursos para
no satisfacerlos).

Todos los derechos tienen un costo, sea cual sea, sea de primera, segunda o tercera generación. No
queremos que porque los derechos tengan un costo el Estado no tenga que satisfacerlos, pero si
necesariamente se tiene que establecer un sistema de priorización de los derechos. La priorización es
una decisión política. El presupuesto vehiculiza una decisión política.

En definitiva, el presupuesto encierra derecho, economía y política. El derecho es el derecho

constitucional ya que las potestades financieras surgen de la CN.

Lo que nos dice el artículo 75 inciso 8 es que El presupuesto es la técnica jurídica a través de la cual
el PL autoriza por un periodo de tiempo determinado al PE sobre las bases de una determinada
recaudación a realizar el gasto (en donde se establece que debe determinar el gasto por un periodo de
un año).

El PL tiene que calcular el gasto y una aproximación de los recursos. El presupuesto se legitima, la ley del
presupuesto es la autorización cuantitativa, cualitativa y temporal para realizar el gasto.

• Si ese gasto no está debidamente aprobado por el PL a través de la ley de presupuesto no es

legítimo → regla general (hay excepciones).
• El poder legislativo es el que legitima el gasto→ esa legitimación es cualitativa (en qué gasto),
cuantitativa (cómo gasto), y temporal (por cuánto tiempo tengo esa autorización)

Las leyes impositivas están separadas de la ley de presupuesto. Nosotros vamos a tener, a nivel Nacional,
la ley de impuesto a las ganancias, la ley de IVA, la ley de bienes personales, la ley de impuesto de sellos,
etc.

La autorización a gastar no se da en relación a los derechos a satisfacer. En principio no hay una cosa
anterior a la otra. Tiene que ver con los recursos escasos y la necesidad de priorizar. Ambas conviven y
son simultáneas. El Estado posee, desde el punto de vista técnico, capacidad e idoneidad para hacer una
estimación recaudatoria. Ahora bien, la estimación recaudatoria es eso, una estimación (puede ser
totalmente variable).
No existe un gasto “lícitamente realizado”, en principio, si ese gasto no está avalado por la ley de
presupuesto. Esa autorización a gastar se hace en virtud de los recursos que el Estado estima recaudar.

Principios aplicables al presupuesto

El art 75 inc. 8 de la CN hace una referencia al inc. 2 del art 75. Este ultimo, nos habla de la ley de
coparticipación (forma por medio de la cual el gobierno Nacional distribuye a las Provincias la
recaudación fiscal). El gobierno nacional cobra tributos nacionales a través de la AFIP (que incluso
algunos tributos son competencia exclusiva de las provincias, como el impuesto a las ganancias); y a
través de la ley de coparticipación los distribuye. Para distribuirlos, utiliza principios fundamentales en
materia financiera: Equidad, Solidaridad e Igualdad.
Estos principios tienen que aplicarse tanto en la fijación de la ley de presupuesto como en lo referido a la
ley de coparticipación (la ley mediante la cual el gobierno nacional distribuye recursos públicos a las
provincias). Estos principios también se aplican a la autorización del gasto. La autorización del gasto
público tiene que ser equitativa, solidaria y con criterios de igualdad.

Tenemos un territorio físico muy grande, un país con muchas desigualdades entre jurisdicciones. El
presupuesto es una de las formas que tiene el gobierno nacional de llegar a esas jurisdicciones. Teniendo
en cuenta eso, estos criterios, permiten compensar de alguna forma, a través de la legitimación del gasto,
las diferencias entre las provincias.

Art. 27 de ley de administración financiera (24156): prevé que pasa en los casos en que el
presupuesto no fue sancionado en plazo. Establece que va a regir el presupuesto del año anterior.

Equidad e igualdad
Equidad e igualdad no son lo mismo. La equidad tiene como objetivo lograr que todas tengan las
mismas condiciones, que los derechos de todos sean respetados de la misma manera
independientemente del lugar geográfico en donde se encuentra la persona y su situación
económica.
El presupuesto es una forma de materializar la potestad financiera. No solo el PL tiene capacidad para
aprobar el presupuesto, sino que también la tiene para crear tributos, los recursos con los que el gasto va
a ser sostenido.

Programa general de gobierno

El art 75 inc 8 de la CN, cuando nos habla de la potestad del congreso para fijar el presupuesto, hace
mención a otra cuestión sumamente importante, que se vincula con el programa de gobierno.

“Corresponde al Congreso Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la

administración nacional, en base al programa general de gobierno”.

‘’Programa general del gobierno’’ es la propuesta política y económica que el partido mayoritario, aquel
que alcanza el poder ejecutivo, formaliza al congreso al momento de preparar el proyecto de ley de
presupuesto.

¿Esto convierte el presupuesto publico en un acto político? ¿En un acto de gobierno no justiciable?

Afirmar esto significa quitarle facultad al PL. Pensar en que es un acto de gobierno permite sacar como
conclusión que la aprobación del presupuesto por parte del Congreso no es más que una autorización
formal y no tiene poder de decisión. Si nosotros decimos que el presupuesto es un acto de gobierno o un
acto político no justiciable, en definitiva lo que estamos diciendo es que es un acto que queda “fuera del
control”, un acto que “no puede ser controlado”.
Esta idea es totalmente contraria a la idea dominante y a la que adhiere a la catedra: el presupuesto es
la materialización de la división de poderes, es un instrumento de control por excelencia en donde
el PL controla al PE.

El presupuesto no es un acto político ni un acto de gobierno no justiciable. Pensar lo contrario

implicaría quitarle poder a los demás poderes: al PL de analizar la propuesta al momento de la realización
del presupuesto y al PJ en caso de que exista algún tipo de lesión a derechos fundamentales por la carencia
de recursos.

Hay que ver al presupuesto como el instrumento que materializa la división de poderes y el
sistema democrático.

Esta última parte del art 75 inc 8 de la CN “Corresponde al congreso fijar anualmente el presupuesto general
de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al
plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”. hace referencia en forma directa
a la facultad de control que tiene el Congreso.

La cuenta de inversión es el balance final de la gestión de gobierno en un ejercicio anual determinado.

Una ley de presupuesto es una ley formal y material que es tratada por el Congreso en base a sus
facultades constitucionales y que además más tarde es sometida a un control.
El presupuesto vehiculiza una decisión política pero se materializa en la legitimidad que dispone
el propio texto constitucional cuando en los articulo 75 incisos 2 y 8 enmarca, limita, establece el
cauce por el que los poderes constituidos van a materializar esa norma.

Es una decisión política en tanto y en cuanto partimos de recursos escasos que van a,
necesariamente, ser priorizados por el PE en el proyecto de ley y que después van a ser aprobados
por el PL con el dictado de la ley.

La priorización es la materialización del plan de gobierno. Pero esto no convierte al presupuesto es un

acto administrativo, en un acto político o en un acto de gobierno no justiciable.

Obviamente con la priorización hay una connotación política importante. Es por esto por lo que es
necesaria la intervención de los otros dos poderes para controlar que la CN sea respetada.
El presupuesto es control (por parte del PL al momento de dictar el proyecto y cuando termina el
periodo de un año), planificación (exige por parte del PE una priorización de las necesidades o los
derechos a satisfacer y la planificación de cómo hacerlo) y priorización.

Fuente
La ley de presupuesto es una fuente de obligaciones pecuniarias. Fuente del gasto publico es el
presupuesto. Origen del gasto puede ser los derechos constitucionales, la materia provisional, un
contrato incumplido por el Estado, etc. Distinguir entre la fuente y el origen.

Gastos rigidos
Hay que tener en cuenta las obligaciones preexistentes porque conforman lo que se llama ‘’gasto rígido’’:
todos aquellos gastos que no puede dejar de lado el Estado y comprometen al presupuesto año tras año.
Si yo tengo un presupuesto muy comprometido por gastos rígidos, es decir, gastos que no puedo
desconocer, no tengo capacidad de acción en materia económica porque todos mis recursos ya
están destinados.
Gastos rígidos son el pago del sueldo de funcionarios de la administración pública, derechos básicos que
no pueden ser desconocidos (salud, educación, etc.). limitan la capacidad de acción económica que tiene
el Estado a través del presupuesto.
Inversamente proporcional la cantidad de gastos rígidos y la capacidad de acción económica dentro del
presupuesto.
No se puede destinar menos recursos a esos gastos rígidos ya que implicaría desconocer alguno de los
derechos involucrados.

El presupuesto es la norma que autorizado a la realización del gasto público. Es la ‘’ley de leyes’’ es la que
permite la realización del resto sistema jurídico. Con el presupuesto se está llenando de recursos el resto
de la administración. Según la ley de presupuesto los distintos ministerios realizan gastos según sus
programas.
Hay un procedimiento administrativo posterior para concretar ese acto. Pero este es un acto
estrictamente administrativo y que se vincula con la ejecución de la partida presupuestaria.

EL PRESUPUESTO: CICLO PRESUPUESTARIO

 La continuidad de diferentes etapas que hacen a la vida de la ley de presupuesto.
 No confundir el ciclo del presupuesto con el presupuesto mismo.
 La ejecución presupuestaria es una etapa del ciclo, es la mas conocida porque es la que plasma en la
realidad el artículo 75 inciso 8.

5 etapas (Corti):
1. preparación del proyecto de ley del presupuesto (que tiene lugar hasta el 15 de septiembre),:
quien interviene es el PE a través de su proyecto, con el plan de gobierno. Vigencia hasta el 15 de
septiembre en donde debe remitir al Congreso ese proyecto, concretamente a la Cámara de
Diputados y dentro de ella a la Comisión de Presupuesto y Hacienda.
2. etapa de debate y sanción del presupuesto (tiene lugar entre el 15 de septiembre y el 31 de
diciembre). Además de la Cámara y la Comisión interviene la Oficina de Presupuesto del Congreso
de la Nación.
3. operatividad o de ejecución presupuestaria (desde el 1 de enero hasta el 31 diciembre), Corti
considera las modificaciones presupuestarias dentro de esta etapa. Esta es realizada por el
Poder Ejecutivo, mas en especifico por el jefe de gabinete de ministros
4. la etapa de control: finalizado el ejercicio financiero, comienza esta etapa que es simultanea a la
etapa de ejecución del presupuesto del corriente año.

Todas la etapas tienen fechas rígidas y cada uno de los órganos del Estado esta encargado de forma
particular a cada una de las etapas.
Es un ciclo que se superpone: Mientras estoy ejecutando un presupuesto estoy preparando el proyecto
del año siguiente y controlando lo realizado en el ejercicio anterior, es un ciclo continuo.
Después de la reforma del 94 la estructura del ciclo presupuestario sufrió muchas modificaciones. La
figura del Jefe de Gabinete de Ministros, que es una figura central en el esquema presupuestario, fue
introducida en la reforma del 94. Previo a la reforma las funciones de ejecución del presupuesto y de
administración y preparación del proyecto de ley se concentraba en el PE, en cabeza del presidente de la
Nación (se hace referencia a la Oficina de Presupuesto bajo la orbita del Ministerio de Economía).
La reforma con miras a atenuar el presidencialismo introdujo la figura del Jefe de Gabinete de
Ministros: es el encargado de administrar el país y le compete la recaudación de la renta publica
y la preparación del proyecto de la ley de presupuesto.

El Congreso lo puede citar para que dé noticia de la marcha de los negocios de la Nación una vez por mes,
eso no es ni más ni menos que explique cómo va la economía del país en un aspecto determinado o en
general.
No se le da la suficiente importancia que tiene al JDG.

Etapa de preparación
El Articulo 100 inciso 6: establece sobre la remisión del proyecto de presupuesto al Congreso de la Nación
debe ser antes del 15 se septiembre del año anterior al que va a regir. El Congreso debe debatir ese
proyecto y tiene como fecha limite el 31 de diciembre.
Ese presupuesto no es solo el plan de gobierno del partido que esta al poder sino que también es el medio
para la realización de las políticas públicas. Nosotros hablamos de distintos derechos y estos se
materializan a través de las políticas públicas. Y para poder materializar esos derechos necesito de
presupuesto y esa dotación de fondos surge del proyecto de presupuesto.

La ley de presupuesto es una ley formal y material: dado que el Congreso puede modificarla y
analizar porque tal dinero va hacia un lugar y no otro. Se sabe que el proyecto de presupuesto es una
decisión política y dado que el Congreso tiene representación ciudadana y territorial va a poder repeler
tal proyecto cuando las prioridades no coinciden con los derechos básicos de los representados.

Requisitos que debe tener el proyecto de ley de presupuesto:

articulo 24, 25 y 26 de ley de administración financiera. No cualquier instrumento es un proyecto de ley.
Art. 25 dice: la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general. El
proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones:

a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos

descentralizados, clasificados por rubros;
b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los
que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;
c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar;
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada
organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.

El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso

Nacional tanto para la administración central como para los organismos descentralizados.

La elaboración del proyecto tiene una estimación de recursos y con esos recursos que creo que voy a
recaudar voy a pedir que se me autorice determinada cantidad de gasto.
También debe contener el máximo de endeudamiento que creo que voy a necesitar durante el ejercicio.
En nuestro país no existe un presupuesto sin déficit fiscal. El déficit fiscal se financia de dos formas:
emisión monetaria y endeudamiento público. Todas las facultades financieras están en cabeza del
Congreso y la facultad de endeudamiento es una de ellas.

Recursos disponibles o que se estime recaudar, lo que se cree que se va a gastar y el endeudamiento
tienen que estar en el proyecto del PE.
El mensaje de elevación: el PE explica como piensa recaudar ese dinero y el por qué la priorización que
hizo.

Etapa de debate y sanción

El proyecto va a ser remitido al la Cámara de Diputados (como cámara de origen) y más específicamente
a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. La Cámara de Diputados debate como recaudar y como gastar.

No confundir la Oficina de Presupuesto del PE bajo la órbita del Ministerio de Economía con la del
Congreso (que es relativamente nueva). La ley de administración financiera cuando hace referencia a la
Oficina de Presupuesto SIEMPRE se refiere a la que esta en cabeza del PE.
El PE (el jefe de gabinete de ministros) tiene la obligación de girar el proyecto a Congreso (a la
Cámara de Diputados) y a la Oficina de Presupuesto para que ésta haga un dictamen y que al
momento en que la Cámara debate el proyecto sea tenido en cuenta. La ley de administración
financiera no se modificó en las partes relativas al JDG después de la reforma de la CN. Esto no quiere
decir que la función del Jefe de Gabinete no exista. Va a seguir refiriéndose a la Oficina de Presupuesto.
Una vez que el proyecto es tratado por la Comisión, es tratado por la Cámara en bloque (con el dictamen
de la Oficina en mano) y luego es tratado por el PE.

Este proyecto esta sujeto a toda modificación y consulta que haga el Congreso. Sin embargo, hay que tener
en cuenta que estas modificaciones que puede hacer no significa que puede ejecutar la ley de presupuesto,
el PL no debería hacer modificaciones que sea de tal magnitud que significa desarmar totalmente el
proyecto del PE (teniendo en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad).
El mensaje de elevación esta marcado en el articulo 6 de la ley 25152. Junto con el mensaje de elevación
que tiene que enviar al PL, el PE debe además enviar un proyecto de ley consolidado de tres ejercicios
seguidos: un plan más largo de política económica, proyección de tres presupuestos. Este presupuesto
plurianual tiene como finalidad la proyección del plan económico.

¿Qué pasa si llegado el 31 de diciembre no hay el proyecto de ley aprobad? El articulo 36 nos dice que va
a regir el presupuesto del ejercicio anterior, TACITA RECONDUCCION.

Etapa de ejecución
El 1 de enero comienza la ejecución del presupuesto, la ejecución no es mas que la desagregación de todo
ese presupuesto, de todas las autorizaciones dadas para gastar.
¿Quién es el que esta a cargo de la ejecución? El Jefe de Ministros. Articulo 100 inciso 7 de la CN.

¿Qué implica la ejecución? Desde el punto de vista técnica la desagregación al máximo nivel de todas las
autorizaciones para gastar.
Siempre hay que tener en cuenta que ese gasto planificado este hecho en función de lo que se supone que
se va a recaudar durante ese ejercicio. Es decir que no va a ser ‘’repartido el dinero’’ el primero de enero
del año del que se trate.
A medida que se llegue al monto de recaudación se va a ir remitiendo a quien corresponda. La Partida
presupuestaria es lo que le corresponde según el presupuesto a cada jurisdicción.

Subejecutar una partida significa que teniendo el dinero y teniendo un programa no lo llevo a
cabo. Ejemplo: un ministerio iba a utilizar le dinero para determinado plan pero decide darle solo una
parte del dinero a ese plan y remitir el restante a otro, esto lo puede hacer pero siempre está sujeto a
control.

Etapa de modificacion
¿Se pueden cambiar las partidas? Si. Se lo llama reestructuración presupuestaria y permite al PE
(específicamente al JDG) cambie el destino de las partidas siempre con autorización del PE. Esto
siempre tiene un límite.

El articulo que autoriza la reestructuración es el articulo 37 (que es la que refiere a los superpoderes ya
que da facultad al PE para realizar actividades que son facultad del PL, en este caso seria la disposición
de la renta). Con la última reforma se establecieron determinados limites a la facultad de reestructurar
(antes de la reforma esta facultad era ilimitada). Es la única vez que la ley de administración financiera
hace referencia al JDG. El articulo 37 es importante porque le otorga un poder exorbitante el PE (más
específicamente al JDG).

El JDG puede disponer de lo autorizado por el PL, modificar las autorizaciones dadas por el PL.
El primer limite es el total aprobado (es lógico ya que si da más dinero estaría comprometiéndose el
PE a recaudar mas recursos de los que puede, a menos que se endeude y emita moneda. El único que esta
facultado para generar recursos es el PL). Además establece determinados limites proporcionales de
los que el JDG no puede disponer.

Se establece la obligación del JDG de notificar la reestructuración.

El segundo limite son los gastos corrientes son los gastos que hacen a la subsistencia del Estado, no
generan ninguna contraprestación, hacen al mero mantenimiento. Los gastos de capital implican (en su
mayoría) una mejor en la calidad de vida de la población, implican (en su mayoría) una inversión
(ejemplo: las cloacas). Los gastos de capital también puede traer beneficios para el presupuesto (ejemplo:
pongo cloacas y la gente se enferma menos, lo que resulta en menos gente que necesita algo del sistema
de salud). Trae un beneficio específico para la población pero al mismo tiempo tiene un trasfondo
económico.

Los gatos corrientes y los de capital son antagónicos, uno trae beneficios y otro no. Se privilegian los
gastos corrientes por sobre los de capital en caso de que se necesite realizar algún recorte, incluso a veces
los gastos de capital son considerados suntuosos.

El límite que pone el articulo 37 sirve para que los gastos corrientes no coman la inversión del
país.

Impacto del presupuesto

Esta es una de las funciones que la ley 2747 343 la oficina de presupuesto del Congreso de la nación tiene
hoy concretamente a su cargo. Si no podemos medir la eficiencia de los diferentes programas En definitiva
no estamos pudiendo medir si el gasto que está haciendo el estado realmente tiene o no tiene sentido.
Antes de la ley 27343 el seguimiento lo hacía solamente el poder ejecutivo luego de la ley 27343 esta
función la evaluación del impacto de las políticas públicas lo hace también el congreso.

El punto concreto es saber si desde el punto de vista del derecho y del gasto puedo decir que cubrir la
prestación de ese derecho y al mismo tiempo que el gasto que utilice para cubrir esa prestación es
eficiente.

Control presupuestario
Junto con la figura del jefe de gabinete de ministros y la auditoria general de la nación (art. 85 de la CN
órgano de asesoramiento técnico) aparecen con la reforma de 1994. Se pretende hacer más riguroso el
control del presupuesto. Ninguna de las funciones que atribuye la CN puede ser disminuida a no ser con
una reforma constitucional.

Los órganos involucrados en la etapa de control son el PE con un control interno (sindicatura general de
la Nación, a través de esta y las unidades de auditoria en cada uno de los organismos que trabajan en
forma coordinada con la sindicatura) y el PL con un control externo (auditoría general de la nación). El
control interno se formula durante todo el ciclo de ejecución del presupuesto.

El control que realiza el PE en forma simultanea en que se

El control es integro, es económico, financiero, patrimonial, de gestión, normativo, de evaluación de las
políticas. Es simultaneo de la sindicatura y posterior de la auditoria.

Técnicamente el control de la auditoria general es posterior, una vez ejecutado el ejercicio financiero, y
el control de la sindicatura se hace en simultaneo con la ejecución del ejercicio financiero. La auditoria
general no tiene limite temporal, el control del presupuesto se encuentra a cargo de este órgano como
organismo de asesoramiento técnico.
El órgano de control por excelencia es la auditoria general de la nación y la oficina de presupuesto del
congreso de la nación es un órgano de asesoramiento para la auditoria. La oficina de presupuesto puede
generar materiar de calidad para que la auditoria realice el control.

La oficina recién fue creada en 2016 y puesta en operatividad en 2017.

Los organismos que tienen que dar cuenta de la gestión son: el jefe de gabinete de ministros y el ministro
de economía, acorde a la ley 25152 se deberán presentar a los 3 meses de concluido el ejercicio financiero
en el Congreso de la Nación, a dar cuentas de su gestión.

En el control interno también va a ser el jefe de gabinete uno de los órganos mas importantes, porque
todos los meses tiene que ir, alternativamente a cada una de las cámaras, a dar cuenta de los negocios de
la nación, independientemente de que el Congreso puede llamarlo cuando considere.

Cuenta de inversión
Uno de los instrumentos fundamentales con que se lleva a cabo el control es la cuenta de inversión. Es el
resultado de la gestión financiera del ejercicio determinado, es semejante un balance, pero no se limita a
la contabilidad sino que expone los motivos y fundamenta toda la gestión, y principalmente sobre los
desvíos.
Sus elementos básicos se encuentran en el Art. 95 de la ley 24156 cuya Fecha de remisión la cuenta de
inversión en el congreso: 30/06 del año siguiente al que corresponde el documento (es decir que va
referirse al balance del año anterior) estos son:

a) Los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional, a la fecha de cierre del
ejercicio (es decir al 31/12);
b) Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la administración central; (todo
relativo a los déficit de cuenta corriente, de capital y de déficit fiscal)
c) El estado actualizado de la deuda pública interna, externa, directa e indirecta;
d) Los estados contable-financieros de la administración central;
e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y
muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros.
La cuenta de inversión contendrá además comentarios sobre:

a) El grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto;

b) El comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública;
c) La gestión financiera del sector público nacional.

Se necesita todos los documentos que justifiquen la gestión de todos los organismos de la administración
pública central y descentralizada.
Es necesario evaluar si el gasto es eficiente y para poder evaluar si ese gasto es eficiente necesito, como
dice el inc A del art 95 de la ley 24156, conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y metas
propuestas.

El 30/06 tiene que estar remitida la cuenta de inversión al congreso de la nación pero no esta
reglamentada la fecha en que esta tiene que ser tratada por el PL, es decir que no hay fecha de
tratamiento limite. Desde un punto de vista teórico debería estar tratada y sancionada antes del 15/07
del mismo año debido a que ese instrumento debe remitirse para el proyecto de ley de presupuesto de
ese año. Pero si eso no llegase a ocurrir, no esta reglamentado

La cuenta de inversión debe ser remitida a la comisión mixta revisora de cuentas. Esta esta compuesta
por senadores y diputados.
A quien le corresponde hacer la cuenta de inversión es al jefe de gabinete de ministros, ya que debe
de realizar la gestión de la renta publica y realizar la ejecución de esta acorde al presupuesto es el más
idóneo para el trabajo. Si bien el trabajo técnico lo realizan la contaduría de la nación o la oficina de
presupuesto, quien tiene la responsabilidad de este trabajo es el jefe de gabinete.

En tanto y en cuanto existan fondos públicos la auditoria general de la nación es un organismo con
competencia para el control de la gestión económica financiera y contable. Es decir, que en tanto y en
cuando haya recursos públicos, hay una función de la auditoría general de la nación hay una función del
congreso.

RECURSOS FINANCIEROS
¿Qué son? Todos aquellos ingresos que obtiene el estado sea como titular del dominio de algún bien, sea
como beneficiario de confianza pública, sea en virtud del ejercicio de su poder de imperio.

El Estado necesita de estos recursos económica para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de las
necesidades públicas. Una visión mas moderna refiere a la satisfacción de los constitucionales de
derechos humanos.

Existen muchas clasificaciones de recursos públicos, muchas perdieron utilidad.

Una distingue entre ingresos ordinarios y extraordinarios: se basa en la normalidad de la percepción
del ingreso. Es ordinario cuando se percibe normalmente y perdura en el tiempo (ejemplo: impuesto)
mientras que es extraordinario cuando su percepción obedezca a situaciones extraordinarias o se
caracteriza por su irregularidad. Esta clasificación se encuentra en nuestra CN en el artículo 4
(explícitamente dice cuales van a ser los utilizados en situaciones de excepción).

La critica que se le hace a esta clasificación es que la pertenencia a uno u otro grupo va a depender de la
política financiera. Por otro lado, se resalta la circunstancia de que nuestro país atravesó tantas crisis
económicas que esta distinción esta desdibujada, ya que los empréstitos y los créditos públicos son un
recurso ordinario del Estado.
Ingresos que provienen de los bienes de propiedad del Estado (rentas, ingresos de las actividades
económicas del estado) o aquellos que provienen de una detracción del patrimonio o de la renta de los
individuos que se dan en razón del poder de imperio que tiene el Estado (inherente a su soberanía). Esta
clasificación coincide con aquella que divide los recursos el originarios y derivados

✓ Los originarios son ingresos que recibe el Estado por la venta o explotación de los bienes
que son de su propiedad y las sumas que voluntariamente le facilitan los particulares
basados en la confianza publica que les merece el propio Estado (ejemplo: empréstitos
voluntarios). En el marco de los originarios, el Estado actúa en pie de igualdad con los particulares
sin hacer uso de la coacción (ejemplo: producto de la explotación de una propiedad del Estado, la
venta de una tierra, el producto de la actividad económica del Estado a través de las empresas del
Estado).
✓ En los derivados: el Estado hace uso de su poder de imperio, exige el recurso de forma
coactiva a los particulares, este recurso proviene de los patrimonios de los particulares y
en caso de que incumplan van a ser responsables por no haber hecho la contribución. Otra
nota característica es que no hay contraprestación por parte del Estado. La exigencia del
cumplimiento de pago debe venir impuesta por una ley. Es el recurso por excelencia que tiene el
Estado para hacer frente al gasto. Dentro de esta clasificación se encuentran los tributos: los
impuestos, tasas, contribuciones especiales, empréstitos forzosos.

Tributo
¿Qué es un tributo? Es una obligación de derecho publico consistente en una prestación pecuniaria
normalmente exigida en dinero que el Estado obtiene en virtud de su poder de imperio a través de una
ley en sentido formal y material con el fin principal (aunque no exclusivo) de contribuir el financiamiento
de los gastos que demande el cumplimiento de sus funciones respetando el principio de capacidad
contributiva. En los tributos hay una cesión definitiva de riquezas que pasa del particular al Estado.

Fallo industria textil: se había creado aranceles a la producción primaria y subproductos de algodón y
debían ser pagados por las empresas de algodón. El montón de lo recaudado iba a ser destinado a la
financiación del programa de erradicación del picudo algodonero. Las empresas cuestionaron esta
normativa por entender que en realidad se trataba de un tributo. La procuradora llega a esa conclusión
argumentando que a su juicio este arancel constituía sin ninguna duda una contribución según la
definición del articulo 4 y 17 de la CN, tenía una indudable naturaleza tributaria. Era una suma de dinero
que obligatoriamente pagaban algunos sujetos pasivos según una norma en función de determinada
capacidad para contribuir y se esos ingresos se destinaban a gastos públicos. La procuradora concluye
que se establecía un hecho que verificado en el caso concreto daba origen a la obligación de dar dinero.
La procuradora luego analiza esa ley en función de la constitución y declara que ese pago es invalido
porque no respeta le principio de reserva de ley (dado que había sido creado por una resolución). Si bien
tenia notas distintas de un tributo no había sido creado por una ley emanada del Congreso de la Nación
por lo que se concluye (por la procuradora y la Corte que adhiere a su dictamen) que ese arancel era
inconstitucional.

Notas características de un tributo:

• consiste es una prestación pecuniaria normalmente exigible en dinero. No se habla de
contraprestación ya que el particular no tiene derecho directo de recibir algo de parte de la
administración.
• El particular tiene que contribuir porque tiene la obligación de hacerlo. La coactividad (que
significa la falta de voluntariedad) que viene determinada por una decisión unilateral del Estado
de hacer cumplir, es por esto que el tributo se distingue de otras contribuciones voluntaria que
provienen del patrimonio de los parciales como los empréstitos voluntarios.
• Se trata de obligaciones lex lege, es decir, que la obligación tributaria debe ser inexorablemente
impuesta por una ley en sentido formal y material.
• Su finalidad de contribuir al financiamiento del gasto es la mas importante pero no la única: a
veces son utilizados como instrumentos económicos en si mismo en donde el Estado utiliza este
poder tributario para desalentar o promover determinada conducta (fines extrafiscales de la
tributación).
• La capacidad contributiva.

Tributos vinculados y no vinculados: según si la obligación de pago de cada tributo se vinculaba con la
prestación de un servicio divisible individualizado en el contribuyente. Los vinculados serian las tasas y
las contribuciones y los no vinculados serían los impuestos.

En los tributos no vinculados la coactividad se justifica por la manifestación de una capacidad

contributiva, esta manifestación va a configurar el hecho imponible previsto en la norma dando lugar al
nacimiento de la obligación tributaria que a su vez se encuentra asegurado por un régimen sancionatorio
en caso de incumplimiento. Por lo que podemos concluir que la coactividad está dada porque el
ordenamiento jurídico le da esa característica a la ley tributaria y, en caso de inobservancia, el particular
va a ser sancionado. Por otro lado, en los tributos vinculados la cuestión es mas compleja ya que el hecho
imponible trae como consecuencia la prestación de un servicio publico en beneficio del sujeto pasivo. El
concepto de coactividad va a estar relacionado con la puesta a disposición del servicio al que la tasa o
contribución está destinada a financiar. Es difícil ver la nota de voltariedad del sujeto de adherirse a un
servicios cuando este es indispensable. La nota coactiva se va a dar cuando hay una ley que obliga al
particular a obtener tal servicio.

 Fallo laboratorios Raffo: la procuradora dijo que la tasa si bien es una categoría derivada del poder
de imperio del Estado que comparte una estructura jurídica análoga a la del impuesto se diferencia
 de este dado que el presupuesto de hecho adoptado por el Estado por la ley consiste en el desarrollo
de una actividad estatal que atañe al obligado y que por ello desde el momento en que el Estado
organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, este no puede rehusar su pago aun cuando
no haga uso de el o no le interese, ya que el servicio tiene en miras el interés general. No habrá
coactividad y no habrá tributo cuando en la contratación se haga alusión a la autonomía de la voluntad
del contribuyente. Si el pago del precio proviene de una obligación libremente decidida por el
particular no estamos frente a una tasa sino ante un precio público.

Principio de reserva de ley:

es una garantía para que en la creación de los tributos intervenga el órgano más representativo (sea
el Congreso, las legislaturas provinciales o los consejos deliberantes). Esto incluye a toda clase de
tributos, no solo la definición de impuestos, tasas y contribuciones. Este principio no solo alcanza a los
tributos, que se materializa a través del hecho imponible, sino que también se aplica al gasto público y se
materializa a través de la ley de presupuesto.

Existen distintos sistemas:

• rígido (la ley tiene que definir la hipótesis de incidencia en su totalidad, todos los aspectos del
hecho imponible tienen que estar definidos en la norma),
• atenuado (se limita a que el tributo se establezca con arreglo a la ley. Hay ciertos aspectos que
tienen que ser si o si definidos en la ley. Sin embargo, se permite que en determinados aspectos
intervenga otro poder bastando que a través de la ley se imponga cierto límite a la
discrecionalidad de ese poder)
• ortodoxo (exige que en la creación de los tributos se sigan procesos parlamentario más estrictos,
con mayorías calificadas. Ejemplo: la constitución de CABA que exige mayoría absoluta). Este
principio se extiende a todos los tributos (que no son solo impuestos, tasas y contribuciones).

Fallos
 Fallo Swiss medical: la Corte por unanimidad hace suyo el dictamen de la procuradora. A través de
una ley se estableció el régimen de regulación de las empresas de medicina privada, el articulo 2
establecía que la financiación de este sistema iba a estar compuesto, además por otros ingresos, por
una matrícula anual que debía ser abonada por cada entidad de medicina privada y que el monto
debería ser establecido por la reglamentación. El PE a través de un decreto le otorgó esta facultad al
Ministerio de Salud. La Superintendencia de Salud (delegada por el Ministerio) dicto una resolución
que establecía una matricula anual equivalente al 2% sobre la base del total de los ingresos
devengados en el año calendario por cada entidad de medicina privada. La procuración llega a la
conclusión tal pago podría ser encuadrado dentro de lo que es una tasa y que por ello la solución de
la controversia se debería analizar el texto en cuestión en base a las delimitaciones que establece la
CN para la creación de este tipo de tributos.
La Corte, teniendo en cuenta el principio de reserva de ley, hace referencia al caso selcro en
donde se decía que la materia tributaria sustancial no encuadraba en las materias delegables
del articulo 76 de la CN por lo que era invalida esa tasa. Se concluye que la matricula no es valida
ya que no cumple con el requisito de ser creado por el PL y no es una de las materias que puede ser
delegada el PE según el articulo 76 de la CN.
 Fallo montarse: la Corte reconoce los fines extrafiscales de la tributación. El contribuyente
había iniciado una acción de repetición para que le devolvieron lo abonado en concepto de derecho
de exportación por entender que las alícuotas que se le habían aplicado era confiscatorias ya que le
retenían el 33% de la mercadería que había importado que eran discos para uso personal. La
confiscatoriedad es cuando el tributo absorbe una parte sustancial de la renta o del patrimonio del
contribuyente, es un porcentaje. Su antigua doctrina que decía que si la retención era del 33% o mas
era confiscatorio y violada la propiedad privada no era aplicable ya que se trataba de derechos de
importación y si el Estado tenia el poder de prohibir que se importen determinadas cosas debía
concluirse que también tenia el poder de retener una parte a través de su poder tributario. El poder
 fiscal tiende no solo a proveer el tesoro público sino que también constituye un valioso instrumento
de regulación económica que a veces lindará con el poder de policía en la medida en que se
corresponda con las exigencias del bienestar general. Cuando se trata de desincentivar una conducta
se utiliza lo que conocemos como multas. Si bien en la definición de multa podemos ver similitudes
con la definición de tributo, podemos distinguirlos dado que a la multa le precede una conducta
antijuridica cosa que no pasa con los tributos.

La capacidad contributiva
Denota una aptitud que las personas tienen para pagar los tributos. Determinada posesión de riqueza
que resulta suficiente para hacer frente a la obligación fiscal. No cualquier riqueza es capaz de hacer
frente a la obligación fiscal sino que tiene que haber en el patrimonio del particular recursos disponibles.
No solo un único hecho manifiesta la capacidad que tiene la persona sino que varios hechos son los que
demuestran que la persona tiene capacidad contributiva. El tributo grava un hecho imponible que es
revelador de la capacidad económica y se encuentra fijado en la ley. La contribución a los servicios
públicos siempre debe hacerse en función a la capacidad económica de las personas. Esto es un limite
dado que el Estado no va a poder gravar en donde no hay capacidad para contribuir. Si bien en la CN no
esta establecido este principio (aunque si lo está en la constitución de CABA y otras), algunos doctrinarios
lo encuentran relacionado con otros principios como el de igualdad, el de razonabilidad en el
establecimiento de categorías que demuestren la misma capacidad contributiva, el de equidad y
proporcionalidad, la garantía de la propiedad privada. Otro autores encuentran incluido este principio en
el articulo 33 de la CN. Además se resalta que este principio se encuentra establecido en numerosos
tratados que adquirieron jerarquía constitucional con la reforma del 94.

Existen distintas manifestaciones de la capacidad contributiva: la renta que obtenga un individuo

(el ingreso), el patrimonio y el consumo. En la actualidad estas manifestaciones se encuentran gravadas
por tributos (impuesto a las ganancias, impuesto sobre bienes personales y el IVA). A partir de estas
manifestaciones el legislador puede inferir de manera directa o indirecta la capacidad que tiene la
persona de responder frente a las obligaciones fiscales. La renta y el patrimonio son manifestaciones
directas e inmediatas de la capacidad contributiva. El consumo es solo una consecuencia de tener
determinados recursos, es una forma indirecta de capacidad contributiva. En este último grupo
(indirectos) también se encuentra la circulación de riqueza (impuesto al cheque).
Hay que entender esta garantía desde tres maneras: fundamento ético-jurídica (como el deber de
contribuir), como base de medida (a partir de la base contributiva que tiene que aportar cada
contribuyente) y como limite infranqueable a la potestad tributaria normativa (no podría haber
gravamen donde no hay capacidad contributiva o donde se exceda esa capacidad, esto último está
relacionado al principio de no confiscatoriedad).
La capacidad contributiva seria el primer elemento a tener en cuenta para poder exigir el pago de los
tributos.
La estructura del hecho imponible en cada una de las especias tributarias permite respetar en mayor o
menos medida el principio de capacidad contributiva. En el impuesto las posibilidad alcanzan el punto
mas alto y en las tasas el punto mas bajo. Esto se da porque en la tasa esta relacionado a la prestación de
un servicio por lo que esa tasa únicamente va a ser pagada por aquellas personas que lo reciban, de allí
que lo recaudado va a estar destinado principales al gasto que el servicio demande. Parecería que el
principio de capacidad contributiva no tiene mucha injerencia dado que lo recaudado tiene como destino
el mantenimiento del servicio, sin embargo la corte en el fallo banco contra municipalidad de San
Rafael afirmo la injerencia de este principio en estos tributos. En el caso de los impuestos no hay una
prestación de servicios, únicamente hay una captación de determinada manifestación de capacidad
contributiva que el legislador estableció en la ley. Con respecto a tributos que tienen finalidad extrafiscal
puede haber independencia del principio de capacidad contributiva (que no significa un total desapego
ya que el primer requisito para legitimar el cobro de los tributos es esta capacidad).
Tipos de tributo
Impuestos:
 La principal diferencia que tiene con respecto a las otras dos especies de tributos es que los impuestos
se exigen con independencia de las actividades que el Estado pueda desarrollar en forma directa con
relación al sujeto obligado al pago.
 Tributo cuya obligación tiene como hecho generador algo independiente de toda actividad relativa al
contribuyente. Esta definición fue criticada ya que define a través de una negación, de la ausencia de
actuación estatal.
 Podríamos decir que forma positiva que el deber de contribuir se da a base de determinada
manifestación de capacidad contributiva.
 Prestaciones en dinero o en especie que exige el Estado en virtud de su poder de imperio a quienes
se hayan en las situaciones que la ley considera como hecho imponible.
 La manifestación de todos los elementos del hecho imponible en la realidad hace nacer la obligación
tributaria. En el caso de los impuestos, esa manifestación hace dar cuenta de una cierta capacidad
contributiva que da lugar al deber de contribuir.
 Esa determinada capacidad contributiva fue elegida por el legislador y está plasmada en la ley.

Clasificaciones de impuestos:
✓ Directos e indirectos: expresa recepción en el articulo 75 inciso 2 de la CN. Los indirectos pueden
ser creados en concurrencia entre las provincias y el Estado Nacional mientras que los directos solo
pueden ser creados por la Nación en determinadas circunstancias excepcionales. Hay distintos
criterios para saber si nos encontramos frente a uno u otro tipo de impuesto:
o Teoría basada en el mecanismo de recaudación de impuestos: los directos se recaudan de
personas a las que se las ha incluido en una lista, padrón o censo de contribuyentes. Los
indirectos se aplican a personas que no están previamente identificadas. Esta teoría fue dejada
de lado.
o Posibilidad de la traslación del impuesto: los directos son aquellos que por su propia naturaleza
no eran trasladables (ejemplo: renta y patrimonio) mientras que los indirectos eran
susceptibles de traslación (ejemplo: impuesto a bienes y servicios). En la practica esta forma de
distinción ha perdido uso porque sucede que hay grandes contribuyentes que lograron
trasladar los impuestos directos.
o De acuerdo a la manifestación de capacidad contributiva que gravan: la renta y el patrimonio
son manifestaciones directas mientras que el consumo es indirecta (ya que solo demuestra la
tenencia de determinados recursos en un momento determinado). Por lo que el impuesto va a
ser directo o indirecto según si alcanza a una manifestación directa o indirecta.
✓ Reales o personales, simples o complejos, de ejercicio o instantáneos y progresivos o
regresivos: estos se dan según la característica del hecho imponible.
o Los reales o personales se distinguen según si el hecho imponible toma o no determinadas
características del contribuyente. Ejemplo: impuesto a las ganancias vs. Impuesto automotor.
o Cuando el hecho imponible es un acto aislado estamos frente a un tributo simple (ejemplo:
sellos) pero cuando el hecho imponible se compone de una adición o sustracción de
determinado elementos nos encontramos a un impuesto complejo (ejemplo: ganancias).
o Relacionado con el elemento temporal. Instantáneos surge en un momento, en un solo acto.
Mientras que los periódicos o de ejercicio suceden a lo largo de un periodo determinado de
tiempo (ejemplo: sellos vs ganancias). Si bien lo normal es que si un hecho imponible es simple
también va a ser instantáneo no siempre es así.
o Vinculada al carácter redistributivo de los tributos. Explicar el carácter positivo (o no) de las
consecuencias que puede tener un impuesto con respecto a la distribución de las riquezas
dentro de una sociedad. Ejemplo: ganancias vs IVA.
Tasas:
Uno de los tributos mas discutidos. No hay una definición en nuestro ordenamiento.
Cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio publico
individualizado en el contribuyente. Ese ‘’potencial’’ al que se refiere la definición fue tomado por el
ordenamiento brasilero y se refiere únicamente a una potencialidad vista desde el punto de vista del
individuo, en donde está obligado al pago desde el momento que el Estado crea el servicio pero sin
perjuicio de si quiere o no utilizarlo, ese esta puesto a su disposición. Desde el punto de vista de la
administración el servicio siempre debe ser EFECTIVO. Se hace referencia a esta ‘’efectividad’’ del servicio
en la ley de coparticipación.

En caso de que el contribuyente se niegue al pago de la tasa alegando que el servicio no existe, la prueba
estará a cargo del Estado. Se invierte la carga de la prueba (no es quien alega prueba), por lo que el Estado
debe probar la existencia de ese servicio. Esto es así porque se cree que cargar con la prueba al individuo
seria algo ‘’diabólico’’ y algo de muy difícil obtención para el particular.

Se diferencia de los impuestos en tanto en este el hecho imponible no se relaciona a una actividad del
Estado mientras que en las tasas se presume ese servicio que va a recaer sobre el individuo que esta
obligado al pago.
Es un tributo por lo que tiene que respetar las características generales de los tributos: prestación
pecuniaria que se obtiene de forma coactiva por el Estado en función de su poder de imperio a través de
una ley y tiene que respetar el principio de capacidad contributiva.

Notas características:
sustanciales o esenciales que definen a la tasa y notas accidentales.

✓ Sustanciales: la existencia de un servicio y que este se preste de forma efectiva, concreta e

individualizada en el contribuyente. El hecho que hace exigible la tasa es la existencia de un
servicio publico individualizado en el contribuyente. Divisibilidad del servicio: implica una suerte
de inmediatez entre la tasa y el contribuyente (hay muchos autores que difieren en tenerlo como
elemento característico de la tasa o no ya que definir la divisibilidad o indivisibilidad es muy difícil,
mas cuando se trata de un servicio publico ya que siempre tiene una nota de indivisibilidad.
✓ Accidentales: la naturaleza del servicio que las tasas están determinadas a contribuir (algunos lo
consideran una nota sustancial mas que nada a la hora de distinguir este tipo de tributo con el
precio publico en aquellos casos en donde es difícil distinguir si hubo un acuerdo de voluntades o
si es una exigencia coactiva por parte del Estado). La ventaja para el usuario o contribuyente,
incluso en muchos casos el beneficiario puede que no este interesado en ese servicio (sin embargo,
el Estado al crear el servicio y ponerlo a disposición del individuo hace que este último no pueda
rehusarse al pago). La demanda del servicio (si la voluntad del individuo es necesaria para crear
el servicio que va a dar lugar al pago de la prestación. El servicio puede ser brindado incluso en
contra de la voluntad del contribuyente por lo que la demanda no es una nota esencial). El destino
de lo recaudado en concepto de tasa (hay determinado sector de la doctrina que cree que lo
recaudado debe ser destinado completamente al servicio a que se refiere y no a otros, de lo
contrario se desvirtuaría el tributo. Los que critican esta postura creen que el destino de lo
recaudado es cuestión de materia presupuestaria y no incumbe al derecho tributario).
 Fallo Compañía Química: al cobro de una tasa siempre le corresponde la efectiva, concreta e
individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado del acto del
contribuyente. La Corte convalido que la prestación debe ser efectiva, no hipotética, no a futuro.
Además, la Corte adhirió a la divisibilidad del servicio como nota característica, esencial de una tasa.
Importante en voto de Belluscio en donde distingue los servicios singulares de los universales, llega
a la conclusión de que la tasa que se quería cobrar era invalida ya que se quería exigir el pago a un
determinado grupo de contribuyente para sostener un servicio que beneficiaria a toda una
 comunidad. En el caso no estaba determinado el servicio al que sostendría la tasa, esto incumplía con
los requisitos que debe tener un servicio para que sea exigible este tipo tributario.
 Fallo Quilpe: sobre la carga de la prueba en caso de la inexistencia del servicio.
 Un autor concluyo que cuando haya una necesidad publica indivisible y de demanda coactiva se va a
financiar con un impuesto mientras que cuando sea una necesidad publica divisible y de demanda
coactiva se va a financiar a través de una tasa.
 Fallo laboratorios Raffo: la procurado hizo referencia a que la ventaja para el usuario o
contribuyente era una nota accidental. A esta postura adhirió la corte.

Cuantificación del montón de la tasa:

Es un tema muy discutido. No hay discusión de que son un tributo por lo que deben respetar el principio
de capacidad contributiva como limite infranqueable al poder del Estado. No puede haber especie
tributaria valida que pueda regularse con justicia si se crean a base de un criterio contrario al de
capacidad contributiva. Lo que se discute es si ese principio puede incidir en el acrecentamiento de la
base imponible respecto a aquellos contribuyentes alcanzados por la tasa o si el acrecentamiento tiene
que responder a un principio de razonabilidad o equidad para determinar el monto que debe aportar el
contribuyente sin apreciación de su capacidad para contribuir.
Base imponible: la magnitud sobre la que opera el tipo de gravamen. Si el hecho imponible es obtener
renta la base va a ser en que grado se ha obtenido esa renta.

El hecho generador es decisivo para definir la base de calculo del tributo, la base imponible. Esta base de
calculo debe ser una circunstancia inherente al hecho generador de manera que aparezca como su
verdadera y autentica expresión económica. La base de calculo va a estar estrechamente vinculada con el
hecho imponible del tributo.
Cuando la base imponible adoptada por la ley fiscal sea incompatible con el presupuesto del hecho
material, con su hecho imponible el orden normal de las cosas se invierte y la naturaleza jurídica del
tributo pasa a ser determinada por su base de calculo y no por la definición legal de su incidencia.
Nos tenemos que fijar en su hecho imponible para saber de qué tributo estamos hablando, no importa la
definición o nombre que se le dio al tributo.

Hay autores que dicen el cálculo del monto debe tener en cuenta las características de la actividad estatal
vinculada a la tasa. Villegas rechaza que se utilicen los bienes o las características personales de los
individuos como indicador para hacer el cálculo de la base imponible de las tasas. Sin embargo, este no
es estrictamente el criterio seguido por la Corte.

 Fallo Banco Nación c/ municipalidad de San Rafael: la Corte convalido la utilización del principio
de capacidad contributiva para la determinación del Quantum de la tasa que el municipio pretendió
cobrarle al banco. Entendió que si bien el monto había sido calculo en base al canon locativo del
servicio (relacionado con el servicio) este no era un impuesto inmobiliario. La Corte entiende que la
aplicación de la capacidad contributiva equilibraría el costo final del servicio publico de manera en
que los que mas tienen tengas que soportar el mayor medida el valor total del servicio público. Parece
que la Corte entiende que importa mas la capacidad contributiva que las necesidades del servicio
público. Sin embargo, esto no significa afirmar que la contribución va a ser en función de la capacidad
contributiva de las personas independientemente de las necesidades del servicio, sino que
simplemente quiere decir que tener en cuenta este principio ayudaría a equilibrar el costo final del
servicio. Otra conclusión que se puede sacar de este precedente es que en caso de esto suceda (el
tenerse en cuenta la CC) no va a desvirtuarse el tipo tributario, no va a convertirse en otro tipo de
tributo.
 Fallo Sniafa: la contribuyente inicia acción de repetición para que se le restituyan las sumas
abonadas argumentando que la tasa era ilegitima. Alegaba que era un impuesto encubierto dado que
 la base imponible era determinada en función de a las ventas brutas de la actora. La Corte resolvió
que lo argumento no era suficiente para declarar la invalidez y que se había considerado equitativo y
aceptable que para fijar la cuantía de las tasas se tome en cuenta no solo el costo efectivo de los
servicios públicos vinculados sino también la capacidad tributario de los contribuyentes
representadas, en ese caso, por el costo anual de las ventas. Esta sentencia fue muy criticada por
cierto sector de la doctrina. Un autor expresó que era una gravamen a las ventas y que no se respetaba
la regla de que lo importante no es el nombre del tributo sino la naturaleza del hecho imponible para
definir ante que tipo estamos.
 Fallo moto grupo: el contribuyente impugno la tasa por entender que era ilegitima porque el monto
a abonar se determinada exclusivamente por los ingresos mensuales del contribuyente. La tasa se
incrementaba o disminuía en función de los ingresos y no tenía en cuenta la prestación efectiva del
servicio. El Tribunal superior de La Rioja hizo lugar a la demandar por entender que el tributo había
mutado en su naturaleza convirtiéndose en un verdadero impuesto. Tanto la procuración como la
Corte declaran que la demanda es improcedente citando el artículo 280 del código procesal. Pero el
juez Maqueda formula una disidencia basada en las opiniones que la Corte tenía en relación al tema:
hizo lugar al recurso extraordinario y revoco el fallo del tribunal superior de La Rioja. Entendió que
resultaba equitativo y aceptable que para fijar las cuantías de las tasas se tenga en cuenta no solo el
costo efectivo de los servicios sino también la capacidad contributiva de los sujetos obligados al pago
sea representada por el valor de la renta o de los ingresos brutos generados por la actividad industrial
(citando los dos fallos anteriores respectivamente).
 Fallo empresa pesquera de la Patagonia: se pedía que se declare la inconstitucionalidad del
articulo 3 de una ley que establecía una determinada tasa. La empresa entiende que al determinarse
la base imponible teniendo en cuenta el valor FOV había creado un impuesto encubierto, un derecho
a la exportación. La Corte hace lugar a la acción, entendió que al final la provincia si había creado un
derecho a la exportación y esto era violatorio del artículo 75 inciso 1 de la CN. Considerando 14: la
Corte establece que no se entiende por que no se utilizo el costo del servicio como base para calcular
la cuantía de la tasa, es por esto que parte de la doctrina entiende que hay un pequeño apartamiento
por parte de la Corte de su propia doctrina de que es equitativo y aceptable que se tenga en cuenta la
capacidad contributiva para fijar la cuantía y no solo el costo del servicio. Habrá que esperar lo que
se resuelve en Esso petrolera.
 Esso petrolera: pendiente que la Corte falle. Dictamen de la procuradora. También se discute que
hay una desproporción entre el valor del servicio y el monto que debe aportar la empresa actora.
Hasta ahora solo hay un dictamen favorable de la procuración que llega a la conclusión de que tiene
que haber una relación entre el costo del servicio y el monto de la tasa. Sin embargo, deja a salvo la
idea de que utilizar el principio de capacidad contributiva es aceptable y equitativo más allá del costo
del servicio citando al primer fallo mencionado. Además, la municipalidad no logro demostrar la
proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto de la tasa, desfavorable. Concluye su dictamen
dando la razón a la parte actora.

Problemas en la caracterización de las tasas:

 Fallo laboratorios Raffo: la actora había impugnado una tasa entendiendo que si se trataba de una
tasa se contradecía con un antiguo concepto de la Corte que una tasa se relaciona con la efectiva,
concreta e individualizada prestación de un servicio y como la actora no tenía presencia física en el
municipio era imposible que se le prestara un efectivo servicio. Por otro lado establecía que la tasa
era invalida ya que se calculaba en función de los ingresos brutos (y no daba como contraprestación
un servicio por lo que se desnaturalizaba la definición de una tasa) y que si se pasaba a considerar un
impuesto era violatorio del régimen de coparticipación federal porque era análogo al IVA. La
sentencia apelada decía que tal tributo iba a actuar como tasa o como impuesto según sobre que
recaía, la procuradora discrepa totalmente de esa solución. La procuradora concluye que ese tributo
se trataba de una tasa haciendo referencia a la ventaja o demanda del usuario (e donde no importa la
 no utilización o el no interés del contribuyente por el servicio. Desde el momento que el Estado
organiza el servicio puede reclamar el pago de la tasa en función de su poder de imperio. La creación
se un servicio tiene en miras el interés general). Sin embargo, la conclusión final es que la tasa era
ilegitima porque no coincidía con la doctrina de la Corte de que al pago de la una tasa le corresponde
la prestación efectiva, concreta e individualizada de un servicio dado que los laboratorios no tenían
presencia física en el municipio (sin perjuicio de que se habían probados sus actividades lucrativas).

Contribuciones especiales:
 Cuya obligación tiene como hecho generador beneficios de la realización de obras publicas o de
actividades estatal y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o
actividades que constituyen el presupuesto de su obligación.
 Va a requerir para su caracterización de la existencia de beneficios individuales o de determinados
grupos derivados de la realización de obras o gastos públicos o actividades especiales del Estado.
 Notas esenciales: la actividad por parte del Estado y esa actividad debe redundar en un beneficio
para el contribuyente.
 Es posible establece una diferencia con respecto a las tasas ya que, en este tributo, el beneficio SI es
un elemento caracterizador (cosa que no pasa en las tasas. La ventaja del contribuyente no es una
nota esencial).
 A pesar de que en ambos tributos existe la prestación de un servicio por parte de la administración,
por lo que ambos están dentro de los tributos vinculados, en las tasas hablamos de una puesta a
disposición de un servicio mientras que en las contribuciones hablamos de beneficios de carácter
económico que perciben determinados contribuyente que se ocasionan a través de esa prestación
estatal.
 El elemento objetivo es la prestación estatal y el subjetivo es el beneficio.
 Existe un autor que cree que entre el elemento objetivo y subjetivo hay una relación de causalidad y
la carga de la prueba esta en cabeza de la administración.
 A diferencia de la tasas, si hay consenso del destino que se debe dar a lo recaudado en virtud de la
contribución estatal. Se debe destinar a esas prestaciones que darían el beneficio al individuo.
 La contribución mas utilizada en la actualidad es la de mejoras y la podemos definir como la
recuperación del enriquecimiento obtenido por un propietario en virtud de una obra publica
efectuada en el lugar de situación del inmueble. Como limite tenemos el total del gasto realizado y
como limite individual el incremento del valor del bien inmueble que fue objeto del beneficio.
 Fallo arenera del libertador: Demanda de la arenera para que se le devuelva lo abonado en
concepto de peaje entendiendo que era inconstitucional por cuanto vulneraba derechos
constitucionales (libre circulación y prohibición de aduanas interiores) y porque sus busques era de
pequeña envergadura y el uso de ese canal era forzoso ya que no tenía vías alternativas. La Corte
resolvió que el peaje era una especia de tributo o contribución y por lo tanto debía reunir todos los
requisitos característicos de un tributos (del articulo 4, 16 y del, en aquel entonces, 67 de la CN).
También resolvió que el peaje iba a ser una contribución cuya obligación de pago estuviera
condicionada al efectivo uso de una obra determinada, por lo que la imposición se iba a materializar
con motivo del uso voluntario de la obra por parte del contribuyente quedando excluido todos
aquellos que no tenían acceso a aquella. Una tercera característica es que le producto de la
contribución iba a ser destinado al mantenimiento del servicio u obra sujeto al derecho de paso. El
pago de ese peaje constituía un tributo o una contribución e iba a ser cobrado a quien
voluntariamente haga uso de su derecho, además lo recaudado iba a ser utilizado de forma exclusiva
al mantenimiento de ese servicio u obra.
 Comentario:
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
 Principio o pautas básicas que rigen en materia tributaria.
 Son un limite al poder del Estado.
 Cada tributo debe respetar todos los principios.
 Además el Estado al crear y exigir el cobro deberá respetarlos.
 Tanto el sujeto activo como el pasivo se encuentran en pie de igualdad.
 Aquellos principios de todo el ordenamiento publico que son aplicables al derecho tributario
(legalidad, igualdad, etc.) y también de principios tributarios constitucionalizados que son principios
de derecho tributario que obtuvieron la jerarquía (capacidad contributiva).

Principio de legalidad:
uno de los mas importantes dentro del campo del derecho tributario. Nullo tributo sine lege. No hay
tributo valido si no es creado por una ley. Por ley deben determinarse todos los elementos esenciales del
tributo (sujetos, ámbito especial y temporal, quantum, exenciones, hecho imponible, base imponible).
Requiere de la necesaria participación del órgano de Estado depositario de la voluntad popular. Parte de
la doctrina prefiere hablar del principio de ‘’reserva de ley’’. La propiedad es inviolable pero con los
tributos se permite reclamar una parte del patrimonio de los contribuyente para poder solventar los
gastos del Estado.

Sistemas:
✓ Ortodoxo o rígido: la ley además de crear el tributo debe especificar todos los elementos
esenciales.
✓ Atenuado o flexible: se traslada la responsabilidad legislativa al PE mediante delegaciones y este
podrá establecer determinados aspectos del tributo relacionados al Quantum o la base
imponible. En algunos sistemas se requiere la aprobación del decreto por parte del legislativo.
✓ Agravado: ha dejado de seguirse. Se requiere trámite parlamentario o mayorías agravadas para
aprobar leyes tributarias, basándose en la idea de que con estas leyes se están violando los
derechos de libertad y propiedad del ciudadano.

Proyecciones del principio de legalidad:

✓ Normativa: no va a haber tributo sin una ley previa que lo establezca.
✓ Aplicativa: importa la subordinación del obrar de la administración a la ley. la administración al
momento de exigir el tributo debe atenerse a la ley y no puede extralimitarse. Tampoco puede
interpretar más allá de lo que el legislador dispuso.

En la CN: artículos 4, 17, 19, 52, mandato positivo a un determinado poder para crear tributos. Y un
mandato negativo en donde se prohíbe a un determinado poder para crear tributos y lo vemos en los
artículos 76 (donde se prohíbe la delegación) y 99 inciso 3 (prohibición de DNU en materia tributaria).

Fallo Selcro: sobra la delegación al PE para que pueda determinar ciertos aspectos del tributo. Estableció
que el principio de reserva de ley impide que cualquier otro poder que no sea el PL establezca impuesto,
tasas o contribuciones. Ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una ley creada
por el poder investido de la potestad creadora. Además no hay delegación valida si el PL no estableció las
pautas para que el PE pueda actuar dentro de determinados límites. Concluye que esta vedado que el PL
delegue al PE la reglamentación de aspectos esenciales de los tributos.

Fallo camaronera patagónica: se volvió al mismo criterio. Al tratar de una facultad exclusiva y
excluyente del PL resulta invalida una delegación hacia el PE.
Fallo Swiss medical: fallo reciente en donde la Corte vuelve sobre esta decisión. Se discutía el carácter
tributario o no del cobro de una matricula y, una vez determinado el carácter tributario, la Corte concluyo
que al haber delegado la cuantía de la alícuota sobre el PE se establa violando el principio de legalidad.
Fallo videoclub dreams: sobre DNU. La Corte fue categórica estableciendo que está vedado que el PE
mediante un DNU extienda el hecho imponible a situaciones que no están incluidas en la ley. En el caso
de concluyo que el DNU estaría creando otro hecho imponible distinto al que establecía la ley y además
no existía la emergencia con la que justificaba la administración el cobro de tal tributo. Considerando 14.

Aplicación temporal de la norma:

Si es constitucional una ley tributaria que se aplica retroactivamente. Existen dos tipos de retroactividad:
la propia (en donde la ley interviene en casos ya acabados) y la impropia (la ley incide en relaciones
jurídicas que todavía no hay finalizado cuando entra en vigor la ley. La situación de hecho se inició en el
pasado pero la situación jurídica no ha finiquitado). La irretroactividad de las leyes no esta prevista en el
ordenamiento (salvo en el derecho penal). No hay dudas que leyes tributarias que intenten alcanzar
situaciones ya finiquitadas violan ciertos garantías constitucionales como el de legalidad o propiedad,
siendo que quiere alcanzar una riqueza que ya no existe. Sin embargo, la retroactividad impropia si es
valida siempre que no afecte las garantías constitucionales.

Fallo Georgalos: la Corte convalido la aplicación retroactiva impropia de la ley tributaria. Lo justifico a
través de las fechas.

Prohibición de analogía: en la interpretación de la ley tributaria.

Fallo f. argentina: se exigía al contribuyente un impuesto interno que aplicaba a las bebidas. El
inconveniente era porque el contribuyente vendía una bebida en polvo que cuando era hidrataba se
convertía en un juga natural. La Corte fue categórica al establecer la prohibición de analogía en la
interpretación de leyes tributarias para extender el hecho imponible a situaciones que no habían sido
previstas por el legislador. El elemento material del hecho imponible debe estar establecido en la ley y solo
van a estar obligados a contribuir aquellos que realicen el acto que esta expresamente establecido en la
norma.

Principio de igualdad:
surge con la revolución francesa. En el derecho tributario la definición va a ir más allá de la simple
premisa de que todos los hombres son iguales ante la ley.

En nuestra CN este principio aparece en el articulo 16. En materia tributaria es una norma imperativa
que obliga al PL al momento de dictarse la norma (que debe respetar este principio). Es un límite al poder
fiscal.

 Distintas percepciones: podemos hablar de una igualdad ante la ley, en la ley, por la ley, en la
interpretación y aplicación de la ley y la igualdad entre los sujetos que forman parte de la relación
tributaria.
✓ Ante la ley: surge con la revolución francesa. En donde los hombres nacen libres e iguales en
derecho. Descarta cualquier criterio de diferenciación. No resulta de mucha utilidad en
materia tributaria ya que no tiene en cuenta para llamar a contribuir la riqueza o capacidad
contributiva de los individuos. Una contribución que se imponga a todos por igual podría
resultar injusta sino se tiene en cuenta el aspecto subjetivo.
✓ En la ley: los tratamiento legislativos deben ser iguales en igualdad de condiciones y
desiguales cuando haya desigualdades. Surge en el fallo criminal contra Guillermo Olivar :
admite la facultad legislativa de formular normas tributarias con tratamientos singulres
creando distintas categorías de contribuyentes, siempre que esa caracterización se haga en
función de criterios razonables y se establezcan teniendo en cuenta la capacidad contributiva.
No se puede hacer diferencias, por ejemplo, en razón al sexo, la raza, etc. Este criterio lo vamos
a ver reflejo en el fallo Unanue c/ municipalidad de capital.: la Corte entendió que no se
afectaba el principio de igualdad al establecer categorías de contribuyentes entendiendo que
la igualdad a la que refiere el artículo 16 trata de una igualdad ante situaciones análogas entre
 los contribuyentes, teniendo en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos obligados al
pago.
✓ Por la ley: intenta trazar una idea de justicia social. Busca una igualdad sustancial de la
población y obliga a intensificar la imposición directa y progresiva, es decir, que contribuyan
quienes más riqueza tienen. Se proyecta la idea de la progresividad de las cargas públicas.
✓ En la interpretación y aplicación de la ley: debemos descartar los criterios de interpretacion
que sean in dubio pro fisco o in dubio pro contribuyente. Hay una relación entre iguales: Tanto
contribuyentes como administración deben respetar la ley (ambos sometidos a la ley). Está
relacionado con el principio de legalidad, de reserva de ley. No puede haber interpretaciones
analógicas o extensivas del hecho imponible o aplicar la norma de manera desigual o
analógica en situaciones que son similares.
✓ Igualdad de las partes de la relación tributaria (Casas): ambos están sometidos a la ley ya que
no hay tributo si una ley no lo establece. Hace desaparecer la idea del contribuyente como
súbdito o sumiso, es una relación de iguales. En caso de controversia entre ambos, van a ser
sometidos a un órgano independiente que podrá ser el tribunal fiscal de la nación o el poder
judicial.

Fallo Bayer y Berkley c/ provincia de Chaco: inconstitucionalidad de la alícuota diferencial de ingresos

brutos. Se imponía una alícuota mayor para aquellos contribuyentes o responsables que no tenían
domicilio en esas jurisdicciones. La Corte concluyo que la discriminación según el lugar de radicación del
contribuyente violaba el principio de igualdad consagrado en el articulo 16 de la CN. Además afectada el
comercio interjurisdiccional y actuaba como una especia de aduana interior cosa que está prohibida por
la CN, perjudicando a los productores provenientes de otras provincias.

El principio de igualdad está íntimamente ligado al principio de capacidad contributiva que es esa
característica según la cual el legislador podrá definir distintas categorías de contribuyentes. La
capacidad contributiva puede ser tomado como un fundamento ético-jurídico de contribuir, como la base
según la cual hay que fijarse la carga publica que va a soportar cada contribuyente y va a actuar como
limite a la potestad tributaria del Estado ya que solo podrá haber un gravamen donde haya capacidad
contributiva. Este principio fue tomado en varios fallos de la Corte.

Fallo Hermitage: la Corte volvió a resaltar la necesidad de respetar el principio de capacidad

contributiva. La presunción de renta solo por el hecho de tener activos no respetaba el principio, no se
tenia en cuenta si le contribuyente había detentado en el ejercicio perdidas, no tenia en cuenta los pasivos.
Se presumía el tener ganancias por el simple hecho de tener activos y no admitía prueba en contrario.
Inconstitucionalidad del tributo. El contribuyente logro demostrar que esa renta presumida por la ley en
los periodos en cuestión no había existido. La Corte concluye que el criterio establecido por el legislador
no respetaba el principio de capacidad contributiva por lo que resultaba inconstitucional la norma para
el caso concreto.

Principio de no confiscatoriedad:
 creación pretoriana de la Corte y surge como corolario de la protección de la propiedad privada.
 Se configura cuando los tributos absorben una parte sustancial de la propiedad o de la renta que esta
produce o tiene aptitud de producir.
 Protege al ciudadano contra el exceso de potestad tributaria del Estado poniendo un límite.
 Para que la confiscatoriedad exista debe haber una absorción de la renta o capital.
 Fallo Candy: la Corte hizo lugar al planteo del contribuyente. El criterio de ajuste por inflación
resultaba inaplicable la alícuota efectiva a ingresar constituía una sustracción sustancial de la renta
obtenida por el contribuyente que excedía cualquier limite razonable de imposición.
CREDITO PUBLICO
El crédito público tiene la particularidad de explicitar o poner de manifiesto esa interrelación entre la
actividad recaudatoria y erogatoria. Esto es así porque, básicamente, el crédito presupuestario implica
un recurso presente y genera una deuda futura; es decir, las dos actividades centrales que se manifiestan
a través de la actividad financiera se unifican en éste instituto

La actividad financiera es una mezcla de política, economía y derecho; es imposible analizarla

desconociendo una de éstas ramas. Cualquier análisis del crédito publico que no considere todas las
ramas hace que el análisis sea erróneo, cuya consecuencia pueda tener mas perjuicios que beneficios.

Sus bases jurídicas están en la CN, art. 4 este nos dice, en la última parte, cuando nos habla del tesoro, “los
empréstitos y operaciones de crédito público que decrete el mismo Congreso para urgencia de la Nación
y para empresas de utilidad nacional”.

En las finanzas clásicas se consideraba que el crédito público, que las operaciones de empréstito, eran
operaciones extraordinarias y, por tanto, solamente se autorizaban a realizar operaciones de crédito
público para satisfacer necesidades extraordinarias (ejemplo: desarrollo de una guerra, o invasion de
territorio).
También se autorizaban las operaciones de crédito publico para empresas de utilidad nacional (ejemplo:
construcción de una empresa hidroeléctrica, o grandes caminos, que implicaban un gran costo. No
solamente generaciones presentes sino también futuras van a verse beneficiadas con esa obra).
La idea de crédito público como “recurso extraordinario” hoy por hoy no es así. La idea era que el Estado
no debia tomar erogaciones del pueblo o de otro Estado implicaba lapidar recursos.

Una de las violaciones más constantes a lo largo de la historia al texto constitucional está en el art
4, que nos dice que es competencia del Congreso de la nación arreglar tanto el pago de la deuda
como el crédito.

El Congreso tiene, de forma total, la potestad financiera del Estado. Autoriza tributos, autoriza gastos
y celebra las operaciones de crédito público. De éstas tres manifestaciones, solo una se “respeta” con
mayor dureza, lo referente a tributos; todo lo referente al gasto, a la deuda pública y operaciones de
crédito son lagunas gigantes donde las delegaciones legislativas se llevan puesto al texto constitucional.
El art 75 inc 4 CN nos dice que corresponde al Congreso contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
El art 75 inc 7 CN nos dice que corresponde al Congreso arreglar el pago de la deuda interior y exterior de
la Nación.
Desde el punto de vista constitucional, una de las manifestaciones inequívocas de la capacidad financiera
del Estado, es la celebración de operaciones de Crédito público que le corresponde al Congreso de la
nación. Implican una obligación del Estado de devolver los ingresos que obtuvo por este medio.

Naturaleza del crédito

➢ Naturaleza contractual: cuando el Estado ofrece bonos en el mercado y las personas
voluntariamente los aceptan. De esta forma es cada uno de los inversores quienes contraen una
deuda con el Estado, en su carácter de acreedores, quienes prestan de forma voluntaria.
➢ Naturaleza tributaria: el término utilizado es el empréstito forzoso. Este se vincula con
aquellas operaciones en donde el Estado obliga a los ciudadanos, según su capacidad
económica, a celebrar operaciones de crédito público. Directamente toma esos recursos de los
ciudadanos. Se diferencia con los tributos, porque el Estado se compromete a devolver en un
futuro el dinero (por ésta razón no es un tributo, sino que es una operación de crédito público
con naturaleza tributaria).
Puntos de vista sobre el crédito publico
La economía establece que, el crédito público, se asienta en la estabilidad del Estado y con la confianza
en el crecimiento de la economía
Desde el punto de vista jurídico, las cuestiones más importantes son:

❖ Seguridad jurídica: la estabilidad es seguridad jurídica. Es importante la seguridad jurídica porque

cuanto mayor sea ésta aumenta también la previsibilidad de la capacidad de repago que tiene ese
Estado para el pago de la deuda.
❖ Sistema de DDHH: una deuda abultada implica una obligación muy importante para el Estado, en un
momento determinado, por lo tanto, forma parte de los gastos rígidos y quita posibilidad a ese Estado
de poder realizar política pública. Siempre detrás de una política pública hay un determinado derecho
a satisfacer. Mayores compromisos de deuda tiene un Estado, mayor es el gasto rígido de ese
Estado, menor es la posibilidad de realizar políticas económicas, menor es la posibilidad de
realizar o satisfacer derechos básicos.

Contradicciones entre la CN y la ley 24156

El texto constitucional, en el art 4, reafirma la potestad financiera que tiene el Estado en materia de deuda
pública. Que a su vez lo reafirma el art 75 inc 4: “le corresponde al Estado contraer empréstitos”, y el inc
7: “le corresponde al Estado arreglar la deuda interna y externa”. Estos arts deben leerse en concordancia
con el art 76: la puesta en práctica de la delegación legislativa, cuáles son las condiciones, límites y
requisitos para el ejercicio de la delegación legislativa.

En el caso de la ley de administración financiera, a partir del art 56, se legisla todo lo referente al crédito
público. En los hechos, muchas de las normas que contiene la ley 24156 son violatorias de los
principios del art 4, 75 inc 4 y 7, y el art 76.

En general, la CSJN ha sido bastante flexible con la interpretación de delegación en materia de

crédito público.

Art. 56 de la ley 24156

En principio, dice se entenderá por “operaciones de crédito público” a la capacidad de endeudarse que tiene
un Estado para obtener métodos de financiamiento, realizar inversiones productivas, atender casos de
evidente necesidad nacional y para restructurar su organización o refinanciar pasivos. Se prohíbe realizar
operaciones de crédito público para gastos operativos.

El art 56 nos habla de la capacidad que tiene el Estado para endeudarse, esa es una de las definiciones
más clásicas de crédito público.
Otra cuestión a tener en cuenta. La ley 24156 es anterior a la reforma del 94; por lo tanto lo lógico sería
que la ley se hubiese adaptado al texto constitucional. Muchas delegaciones que contiene el texto de
la ley 24156, hoy por hoy no son lícitas, legítimas ni constitucionales a raíz del art 76 (como
consecuencia de la reforma de la CN).

Otra cuestión central, es que todas las operaciones de crédito público que realice el E deben constar
en el presupuesto, y en su proyecto de ley debido a que este tiene una estimación total de recursos y
una fijación total de gastos en función a la estimación de recursos. Si yo celebro operaciones de crédito
publico que están por fuera del presupuesto, de alguna forma estoy alterando todo el equilibrio
que intento sostener el presupuesto en el inicio del ejercicio financiero. La lógica nos indica que ese
presupuesto va a tener modificaciones, pero esas modificaciones tienen que ser fundamentadas y
realizadas bajo el mecanismo que prevé la CN y las leyes.

El artículo 56 nos dice que “se prohíbe realizar operaciones de crédito público para gastos operativos”.
Hay que considerar al “gasto operativo” como “gasto corriente”.
Art. 57 de la ley 24156
Este explica las diferentes formas que puede tomar la deuda pública. “El endeudamiento que resulte
de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y puede originarse en:
a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un
empréstito. (La emisión de bonos, lecot, leliq, levaq, pueden ser operaciones de corto, mediano y
largo plazo. Corto plazo es hasta 5 años, mediano plazo es de 5 a 10, largo plazo es más de 10.)
b) “La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero”. El art
lo tenemos que relacionar con el 82. Las letras del tesoro son un instrumento que suele utilizar el
tesoro del Estado cuya finalidad es resolver déficits estacionales de caja. Estas tienen un plazo de
emisión de 1 año . Es una especie de préstamo que hace el tesoro nacional a las provincias, pero las
provincias tienen la obligación de devolverlo en ese mismo ejercicio financiero. Si pasó el
ejercicio financiero y esa letra de tesorería no se pagó, pasa a formar parte de lo que se
considera “deuda pública del Estado” y es necesario el procedimiento que lleva la toma de la
deuda para legitimarla. (uno de esos pasos es avisarle al Congreso [Inc 4 art 75 CN]; que sea el
Congreso el que tome intervención de la operación de crédito público que se ha realizado entre el
Estado Nacional y esa provincia).
Por ej.: cuando una provincia tiene un problema de financiamiento, tiene un gasto más importante y no ha recibido
aún los fondos de la coparticipación, lo que hace el tesoro es adelantar una “letra de tesorería”; esa letra de tesorería
resuelve el problema estacional de financiamiento, pero debe ser devuelta dentro del año financiero.

c) La contratación de préstamos. nos habla que la deuda pública puede tomar forma de préstamo.
Hace referencia a los préstamos que puede tomar el Estado con Organismos internacionales,
Bancos mundiales, Organismos de desarrollo, etc. Acá, a diferencia de lo que pasa con títulos o
bonos en donde tenemos una multiplicidad de inversores y, por lo tanto, de acreedores, acá
tenemos uno solo (el banco, el FMI, o quien nos preste el dinero).
d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en
el transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los
conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías cuyo vencimiento supere el período del ejercicio
financiero. Muchas veces pasa que el E es garante de las operaciones de crédito que realiza
una provincia, o que realiza un organismo del Estado (una empresa del Estado por ej). Ahora
bien, existe una cierta contingencia de que esa provincia o empresa no pague y pase a ser el
principal obligado el Estado, por lo tanto, esa prestación de la fianza o aval que realiza el
Estado Nacional se considera una deuda (más bien una deuda indirecta).
f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas. Si hacemos una comparación con el
derecho civil, esto sería una novación.
A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o
recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o
darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de
cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a
contraerse.
No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del
artículo 82 de esta ley”.

En el sistema financiero hay un principio general; “principio de unidad de caja”. Establece que
solamente hay una caja y que todos los recursos del Estado van a esa caja. La posibilidad de
realizar afectaciones específicas es muy limitada y, en principio, ni siquiera los impuestos pueden
tener afectación específica. Éste principio tiene una excepción, dada en materia de operaciones de
crédito público, a donde las operaciones de crédito público sí pueden tener afectación
específica. Todos los recursos que surgen de la celebración de una operación de crédito pueden
 afectarse al pago de una determinada actividad, o al sostenimiento de una determinada política
pública o a la satisfacción de un determinado derecho.
En relación a esto, es importante ver el artículo 23 de la ley 24156: “No se podrá destinar el producto
de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados
gastos, con excepción de:
a) Los provenientes de operaciones de crédito publico; b) Los provenientes de donaciones, herencias
o legados a favor del Estado nacional, con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan
afectación especifica.
Entonces, esto reafirma el criterio de unidad de caja y, por otro lado, la universalidad (que es otro
principio del derecho financiero). Es imposible la afectación de un recurso a un determinado gasto,
con excepción de las operaciones de crédito público.
Ejemplo: el Banco Mundial presto fondos para el saneamiento del Riachuelo. Ahí hay afectación específica y la
finalidad del crédito es una afectación específica.

Art. 58 de la ley 24156

El art 58 de la ley 24156 nos habla de la clasificación de deuda. Hay muchas más clasificaciones de
deuda, pero nos vamos a quedar con el art 58 porque es básicamente lo que dice la norma:

➢ Deuda interna: Se considerará deuda interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas
residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del
territorio nacional.
➢ Deuda externa: se entenderá por deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo
internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la
República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio.

• Directa: La deuda pública directa de la administración central es aquella asumida por la misma en
calidad de deudor principal.
• Indirecta: La deuda pública indirecta de la Administración central es constituida por cualquier
persona física o jurídica, pública o privada, distinta del E, pero que cuenta con su aval, fianza o
garantía.

En relación al tiempo la deuda puede ser de corto (hasta 5 años), mediano (de 5 a 10 años) o largo plazo
(de 10 años en adelante), según cuál va a ser la fecha de repago.

Art. 60 de la ley 24156

El art 60 toca uno de los puntos centrales en relación a los elementos que integran a la reserva de ley en
materia de crédito público. La autorización a endeudarse debe contener, en forma clara y concreta, para
qué se formula el crédito, cómo se formula crédito y cómo se paga crédito (obligación cualitativa,
cuantitativa y temporal). Las operaciones de crédito público están amparadas por el principio de reserva
de ley.

¿Qué tiene que especificar la ley?

1) Tipo de deuda: interna o externa, directa o indirecta, plazo.

2) Monto máximo autorizado para gastar: si las finanzas funcionan prolijas, ésta operación de crédito
publico debería, además, haber sido autorizada por el congreso cuando autorizo el proyecto de ley de
presupuesto. Algo que aclarar: que en el proyecto de ley del congreso exista una operación de crédito, no
implica que esa operación necesariamente deba realizarse. Puede ser que se haya previsto pero que después
haya alcanzado la recaudación fiscal y entonces no fue necesaria hacerse.
3) Plazo mínimo de amortización: plazo en el que van a empezar a pagarse los intereses.
4) Destino del financiamiento: se tiene que especificar la finalidad, porque no se permiten ciertos destinos
como ya vimos. Según el art. 56 se prohíbe realizar operaciones de crédito público para gastos operativos”,
es decir, para “gastos corrientes”

Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la

ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente
Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las
operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros
internacionales de los que la Nación forma parte. Acá está la inconstitucionalidad de la que
hablábamos hace un rato (A la luz del art 76 de la CN).

La ley no nos dice nada acerca de límites, queda a discrecionalidad plena y total del PEN.

Excepción sobre el ppio de reserva de ley

Otra de las excepciones al principio de reserva de ley para las operaciones de crédito público, tiene
que ver con las operaciones que celebran las empresas del Estado con organismos internacionales
o colocación de títulos.
En esos casos se acepta que sea el PE quien autorice la realización de esas operaciones de crédito público
y se limita a las autorizaciones del artículo 59 y 64. El 59 nos dice que “Ninguna entidad del sector público
nacional podrá iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público sin la autorización previa del
órgano coordinador de los sistemas de administración financiera”. El art 64 nos dice “Los avales, fianzas o
garantías de cualquier naturaleza, que cualquier ente público otorgue a personas ajenas a este sector,
requerirán de una ley. Se excluyen de esta disposición a los avales, fianzas o garantías que otorguen las
instituciones públicas financieras”. Ésta posibilidad que se le da al Estado Nacional de ser quien
autorice las operaciones de crédito público que celebran las empresas del Estado sin la
intervención del congreso, son inconstitucionales. Se arroga el PE una función de disponer los
recursos públicos que no le corresponde.

Excepción sobre la posibilidad de reestructurar la deuda

La otra excepción que también contiene la ley 24156 es la posibilidad de restructurar la deuda; la
restructuración de la deuda es la novación, la capacidad que tiene el Estado de, ante una deuda ya
existente, fijar nuevos términos (plazos de pago, quitas en capitales o intereses, etc). Cuando existen
operaciones de restructuración de deuda se libera al Congreso de intervenir y puede hacerlo de
forma particular el ejecutivo.
El art 65 es clarísimo en esto “El PEN podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la
deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su consolidación,
conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o
intereses de las operaciones originales”. Restructurar una deuda existente es crear una deuda nueva,
ésta facultad ejercida por el PEN es inconstitucional.

Art. 61 de la ley 24156

Otra de las cuestiones importantes a tener en cuenta es que, cuando celebramos operaciones de
crédito público con organismos internacionales, es necesario que intervenga el BCRA ¿Por qué?
Porque acá es fundamental el rol del banco central al momento de analizar la balanza de pagos.
Esto tiene que ver con que, si yo voy a tener que pagar deudas en dólares, tengo que, de alguna forma, poder prever
que voy a tener la cantidad de dólares suficientes al momento del pago de la deuda, y cómo van a incidir esos pagos.
Entonces, la actividad del BCRA, se vincula con ésta posibilidad.

Art 61: “En los casos que las operaciones de crédito público originen la constitución de deuda pública
externa, antes de formalizarse el acto respectivo y cualquiera sea el ente del sector público emisor o
contratante, deberá emitir opinión el BCRA sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos”.
Esta cuestión de la balanza de pagos tiene que ver con, en nuestro caso, el ingreso de los dólares y el
egreso de los dólares. El BCRA tendrá que dictaminar de la posibilidad de afrontar esos pagos con la
moneda de pago.

La ley 27343, ley que crea la oficina de presupuesto de la Nación, señala dentro de las funciones
específicas que tiene la oficina de presupuesto la siguiente: “son funciones, responsabilidades y facultades
de la oficina de presupuesto del Congreso efectuar estudios sobre la sostenibilidad intertemporal de la deuda
pública, incluyendo análisis de la deuda registrada, de la deuda no registrada y de pasivos contingentes”
(Art 2 inc 7). Al congreso, por lo tanto, le corresponde hacer el análisis acerca de la sostenibilidad de la
deuda ¿Por qué? Porque tiene la potestad financiera. Ésta ley tiene 3 años, por eso no está mencionada
en el Libro de Corti.

Operaciones de crédito público que celebran las provincias:

Arts 120 y 124 de la CN. El único límite en materia de crédito público se vincula con todas aquellas
operaciones a donde, de alguna forma, la operación de la provincia compromete a la operación del Estado
Nacional. Por ejemplo: si una provincia quisiera pedir un préstamo al FMI, y esa operación de la provincia
está impidiendo que sea la Nación quien pida esa autorización. En esos casos hay una limitación concreta.
Siempre que hablamos de una operación con un organismo del exterior es necesario que
intervenga el BCRA, más allá de que sea la provincia quien pida el crédito.

Gasto público
Hasta acá nos ocupamos del presupuesto y de los recursos públicos.

Toda la actividad financiera tiene dos instrumentos fundamentales: recursos públicos y gastos públicos.
Esta actividad financiera se asienta sobre la norma presupuestaria, sobre el presupuesto. La sumatoria
de la potestad financiera se encuentra en cabeza del Congreso, razón por la cual la manifiesta a través de
una norma formal y material; precisamente por eso finanzas públicas se estudia en ésta carrera, porque
la actividad financiera pública es la forma, por excelencia, de manifestar soberanía por parte de un Estado.

La actividad financiera es la conjunción de determinadas materias: política, economía y derecho. Toda la

actividad financiera está interrelacionada con éstas tres ramas de estudio.
Dijimos que el presupuesto tenía tres funciones centrales:
• Planificación. Planificar la actividad del estado estableciendo prioridades,
• Establecimiento de prioridades. para poder saber cuál es la esencia de la actividad política en
cierto momento
• Autorizar el gasto público (Se formaliza una autorización cualitativa, cuantitativa y temporal).
• resultar un instrumento de control, y de equilibrio de poderes

La actividad financiera es una actividad política materializada a través de todo un entramado jurídico a
donde el centro estaba puesto precisamente las facultades financieras del Congreso que se materializaba
básicamente a través de la posibilidad de crear impuestos, autorizar las operaciones de Crédito Público,
y autorizar la realización de gastos a través de la norma presupuestaria, a través de la ley de presupuesto.
Vamos a intentar analizar el gasto público desde sus dos cuestiones centrales: la jurídica y la económica.

Hay varias normas fundamentales en la CN relacionadas a la materia financiera, pero las más importantes
son el art 4 y el art 75 inc 8.
El art 4 comienza diciendo “el gobierno federal provee a los gastos de la Nación”. Esta es un poco la idea
central de toda la actividad financiera, el Estado recauda, y no recauda porque sí, el Estado recauda para
satisfacer los gastos de la Nación.

El art 75 inc 8 nos dice que “el presupuesto representa la fijación del gasto y el cálculo de recursos”;
nuevamente vuelve a hacer mención a estos dos elementos estructurantes de la actividad financiera
(gastos y recursos).

Definición clásica
¿Qué es el gasto público? Cualquier libro clásico de derecho presupuestario nos diría que son las
erogaciones dinerarias que realiza el Estado con la finalidad de hacer efectivas las necesidades públicas
o las necesidades colectivas.

Esta definición le quita todo contenido legal, lo aparta con la actividad constitucional, “son erogaciones
que efectúa el Estado”; esta es, básicamente, la idea de gasto.
Desde una postura clásica, toda la actividad financiera está supeditada a ésta idea de “necesidades
públicas”; el problema de esto es, precisamente, que las necesidades públicas representan las
necesidades que un determinado grupo político tiene en un momento determinado. Entonces, no
debemos vincular la actividad financiera a las necesidades públicas, sino que debemos vincularla
al cumplimiento del texto constitucional (satisfacción de derechos).

El gasto público fue considerado siempre un instrumento que quedaba a discrecionalidad del gobernante.
¿Qué gastos se hacen? Esto era una cuestión meramente política. Por eso muchos administrativistas
sostenían que el presupuesto era una ley netamente formal, porque la decisión sobre el gasto era una
cuestión política y no una cuestión de competencia del Congreso, el Congreso lo único que tenía que hacer
era darle forma de ley a ésta decisión política.

Hoy por hoy sabemos que el gasto público no es una cuestión política, sino que es una cuestión jurídica.
El gasto no debe satisfacer necesidades públicas, sino que debe satisfacer todo el entramado
constitucional que es la razón de ser de toda la actividad financiera pública.

Sabemos que no podemos separar la actividad financiera del texto constitucional, porque la finalidad de
la actividad financiera es hacer posible al texto constitucional, los derechos que representa el texto
constitucional. Por lo tanto, la actividad financiera (recursos y gastos) tiene por encima esa finalidad.

A través del presupuesto financiamos políticas públicas, y éstas, a su vez, tienen por objeto hacer efectivos
los derechos.
La partida presupuestaria implica un gasto, y ese gasto tiene por encima un derecho;
independientemente del partido político que éste en el gobierno, la exigibilidad no surge por la
discrecionalidad política, sino que la exigibilidad surge del propio texto constitucional.

Definición actual
La definición de gasto sería la siguiente:

“El gasto público son las erogaciones dinerarias realizadas por el Estado, mediante una
autorización legal, con la finalidad de hacer efectivo el sistema constitucional. Son solventados o
sostenidos mediante recursos públicos”.

❖ “erogaciones dinerarias”; no hay otra forma de hacer efectivo el gasto que no sea a través de
erogaciones dinerarias.
❖ “Realizadas por el Estado”; cuando hablamos de Estado nos referimos a todo el sector público
en los términos del art 8 inc a y b de la ley 24156. Son gastos públicos en tanto y en cuanto el
sujeto que realiza la erogación sea el Estado. Esto es importante tenerlo en cuenta, porque si
 el gasto lo hace una empresa del Estado no es un gasto público (en relación al sujeto). Lo
importante es el sujeto que realiza el gasto.
Una empresa del Estado va a actuar en base a una actividad del derecho privado, ejemplo:
aerolíneas argentinas. Si aerolíneas argentinas compra un avión con dinero público, éste no es
estrictamente un gasto público, porque la función que está llevando a cabo la empresa es en el
ámbito del derecho privado, sin perjuicio de que esa erogación tenga un impacto concreto (por
eso debe ser controlada). Por el contrario, el gasto que lleva a cabo el ministerio de salud,
claramente es un gasto público desde el sujeto y desde el objeto (ver art 8 inc a y b de ley 24156).
❖ “Mediante autorización legal”; esta quizá es la nota distintiva del gasto público. No cabe hablar
de un gasto público legítimo si no está autorizado por una norma (la ley de presupuesto
autoriza de forma cuantitativa, cualitativa y temporal el gasto publico).
❖ “con la finalidad de hacer efectivo el sistema constitucional”; La finalidad del gasto público
es hacer efectivo el sistema de derecho que consagra el texto constitucional. Loas autores clásicos
se limitan a decir que su finalidad es adquirir factores de producción, bienes y servicios.
❖ “solventada mediante recursos públicos”. Siempre se sostiene atrás de los recursos
públicos, La totalidad de lo recaudado sostiene a la totalidad de lo gastado.
➢ El déficit fiscal es la diferencia entre lo recaudado y lo gastado; cuando el Estado gasta
más de lo que recauda se genera el déficit fiscal. Déficit fiscal = déficit en función a lo
recaudado.
El déficit fiscal tiene dos formas de ser saneado o cubierto:
✓ Emisión monetaria. Problema: generador de inflación. Al no existir un correlato
entre la emisión monetaria y el aumento de los bienes y servicios, esa emisión
monetaria genera inflación. No implica aumento de recursos, solo aumento de papel
moneda en circulación.
✓ Operaciones de crédito público. Problema: gastos rígidos.

Límites jurídicos constitucionales del gasto público:

En nuestra legislación, si bien no existe una cláusula expresa que hable de los límites del gasto público, el
art 75 inc 2 nos da guías muy puntuales que nos permiten hacer una interpretación similar a los límites
impuestos al gasto por la CN española (límites expresamente puestos en el texto constitucional español
art 31).
Art 31 CN Española: “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su
programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”. Esto de “programación y
ejecución” lo vinculamos a los ciclos del presupuesto que ya vimos. Dice de forma clara que la asignación
será equitativa.

En nuestro texto constitucional no tenemos una expresión tan clara en relación a la finalidad o utilidad
del gasto, pero sí en nuestra legislación el art 75 inc. 2 nos habla de forma muy concreta en la equidad en
la aplicación de los impuestos al momento de distribuirlos vía coparticipación fiscal.

Es decir, si bien en nuestro caso no tenemos una norma que lo explique claramente, de todas
formas nuestro texto Constitucional nos permite interpretar lo mismo. Nuestra constitución habla
del principio de equidad y agrega otro que es el de solidaridad.

Art 75 inc 2: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando
criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

A esto debemos sumarle que la finalidad de nuestra actividad financiera es hacer efectivo el cúmulo de
derechos que garantiza el texto constitucional. Si bien no lo dice tan claramente, la CN tiene garantizado
el principio de equidad, igualdad y solidaridad al hablar del 75 inc 2
En el art 75 inc 8, al hablar del presupuesto vuelve a referirse a éste punto: “Corresponde al congreso fijar
anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo (el principio
de igualdad, solidaridad y equidad), el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos”.

En relación al gasto público existen tres criterios centrales:

 Igualdad.
 Solidaridad.
 Equidad.

Aunque no existe una mención tan expresa como en la Constitución Española, si podemos hacer
esa interpretación de nuestra CN. La distribución del gasto debe respetar éstos criterios para, de
alguna forma, garantizar uno de los principios rectores de todo el sistema financiero que es el
principio de igualdad.
La equidad es un concepto bastante difuso. La equidad se refiere a la posibilidad de que todos tengan
los mismos derechos, no es igualdad.

Cuando nos referimos a una distribución equitativa, hacemos referencia a que esa distribución permita
que todos se encuentren en una situación más o menos similar en relación al goce de los derechos.
Nuestro país es muy extenso y tenemos provincias más ricas que otras; por lo cual, la distribución
presupuestaria que toma éste art 75 inc 8 y la distribución de la coparticipación que hace el Estado
Nacional, deben responder a los mismos parámetros. Las dos formas de distribución que hace el Estado
Nacional (presupuesto y coparticipación) deben responder a los mismos parámetros (igualdad,
solidaridad, equidad).

A todo este circuito debemos sumarle la satisfacción de los derechos consagrados en la CN y en

los tratados internacionales con jerarquía constitucional.
Encontramos acá límites muy concretos que debe respetar el Gobierno Nacional al momento de diseñar
su plan de gobierno, y el propio Congreso al momento de intervenir en el análisis de este presupuesto.
Esto nos lleva a tirar por tierra el decir que el presupuesto es un acto de gobierno y, como acto de
gobierno, presupone llevar adelante actos públicos no justiciables. Si fuese un acto de gobierno no
habría límites constitucionales, quedaría al arbitrio discrecional del poder ejecutivo. No es un acto
público no justiciable, existen criterios concretos en la CN que obligan al legislador, al evaluar el proyecto
de ley, y al PE, al momento de elaborar el proyecto de ley, a considerar la justicia social que representa
ese presupuesto

Los dos instrumentos centrales a través de los cuales el Estado hace política económica porque implican
redistribución de los ingresos son a través de los impuestos y de los gastos. Por eso imposible separar
esta noción de la igualdad, solidaridad y equidad, de la función redistributiva del Estado.
La redistribución del ingreso puede darse en forma vertical u horizontal. Si redistribuyo de forma
horizontal, retiro de un sector para darle a otro (retiro del sector agrícola para darle al sector industrial,
por ejemplo). Cuando hablamos de redistribución vertical hablamos de zonas, de mayores ingresos a
menores ingresos.

Keynes es uno de los mentores de este análisis, observo que el gasto público puede ser un instrumento
importante para generar una activación económica que los particulares por si solos, en esa coyuntura de
crisis, no iban a poder afrontar. Percibió que las personas de menores ingresos son las que tienen una
mayor propensión marginal a consumir, es decir, al tener mayores necesidades insatisfechas van a ser
quienes al recibir una determinada cantidad de dinero más rápidamente va a generar consumo y que iba
a tener una onda expansiva alrededor de todo el sistema económico. Para la generación de ese gasto,
sosteniéndose en estos dos recursos tanto el Crédito Público como la emisión monetaria. Hay que tener
en cuenta que en un momento de crisis económica el recurso tributario es básicamente nulo o inexistente.
Esta es una de las cuestiones que tienen que tener en cuenta en un momento de crisis el recurso tributario
no es un recurso que tenga un importancia cuantitativa y cualitativa en un sistema económico.

Al hablar de la influencia del gasto y de la utilidad del gasto esto obviamente también modificó los
patrones clásicos en relación al que el Crédito Público solamente se utilizaba para causas extraordinarias
y que la emisión monetaria era un instrumento nocivo. La idea de Keynes era volcar recursos en la
economía en este caso a través de un trabajo de algún trabajo útil Pero puede ser un volcarlo a través de
una transferencia directa la idea de ir a volcar recursos en la economía y que sus recursos genera en una
onda expansiva que incentiva el consumo.

La idea de Keynes era generar esa onda expansiva de movimiento a través de quienes tenían una mayor
propensión marginal a consumir, (Quiénes tenían mayor necesidades insatisfechas, porque las tienen
más iban a gastar). Si el estado volcaba recursos en personas que no tenían necesidades o tanta cantidad
de necesidades parte de ese dinero no iba a ir a generar un movimiento económico sino iba ir al ahorro y
si el dinero va al ahorro básicamente es dinero que no genera en este contexto no generaba una movilidad
económica tan importante. Por eso él hablaba puntualmente de volcar el dinero a quienes tienen una
mayor propensión marginal a consumir a mayor propensión marginal a consumir mayor cantidad de
mayor impacto reproductivo tienen esos ingresos es lo que quienes llama el efecto multiplicador del gasto
público.

El efecto multiplicador del gasto público tiene que ver con la capacidad que tiene ese gasto en quienes
tienen mayores necesidades insatisfechas Cómo volcar recursos en esos sectores genera una onda
expansiva y multiplica la importancia de ese gasto. Ahora bien, Keynes dejaba muy en claro que una vez
que la economía está básicamente había alcanzado un nivel mínimo de actividad el E debía retirarse y era
el mercado quién debía impulsar el crecimiento. La idea de Keynes se asienta en Estos principios, o sea,
generar las condiciones que los particulares no pueden generar, en generar la confianza para que el
mercado Vuelva a tener una actividad normal y en ese momento el E debe necesariamente retirarse.
Keynes no era Cómo se sostiene un economista que básicamente tenga la idea de suplir la función del
Estado sino la idea básicamente era la contraria era que sea el estado quien intervenga para generar esas
condiciones de confianza y esa esa es el movimiento económico a través de una de las variables
fundamentales del gasto público (reitero no podemos hablar de crédito de impuestos porque la situación
coyuntural básicamente muy compleja Entonces no hay recursos disponibles para cobrar impuestos el
recurso tiene que venir a través del gasto), qué volcado al mercado va a generar esa onda expansiva a la
economía. Las políticas keynesianas siempre son políticas que tienen básicamente a eso a reemplazar a
la actividad privada en la generación de ingresos y gastos e ingresos se vuelcan al mercado través del
gasto y básicamente la forma que encontramos de financiar los fondos a través de crédito o a través de la
emisión