EVOLUCION DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO

LUIS RENATO AMÓRTEGUI RODRÍGUEZ

BOGOTÁ, D.E.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y ADMINISTRATIVAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA
1990
EVOLUCION DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO

LUIS RENATO AMÓRTEGUI RODRÍGUEZ

Trabajo de Grado presentado como

requisito para optar al título de
ECONOMISTA

Director: Gabriel Melo Guevara

Asesor. Gabriel Aghón Barbosa

BOGOTÁ, D.E.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y ADMINISTRATIVAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA
1990
 TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION 1

1. LA DESCENTRALIZACION EN LA ECONOMIA 8
1.1. Aparición del Estado Nación 8
1.2. Papel del Estado en la economía 9
1.3. Funciones económicas del Estado 10
1.4. El gobierno centralizado frente al descentralizado 11
1.4.1. Estabilización 12
1.4.2. Distribución 12
1.4.3. Asignación 13
1.4.4. Gobierno conveniente 14
1.5. Descentralización 15
1.5.1. Descentralización administrativa 17
1.5.1.1. Asignación de los bienes y servicios 18
1.5.1.1.1. Externalidades o efectos externos 18
1.5.1.1.2. Economías de escala 18
1.5.1.1.3. Cercanía de la unidad productora a los ciudadanos 19
1.5.1.2. Tipos de descentralización 20
1.5.1.2.1. Descentralización territorial 20
1.5.1.2.2. Descentralización por servicios 21
1.5.2. Descentralización fiscal 21
1.5.2.1. Ingresos propios 21
1.5.2.1.1. Impuestos 22
1.5.2.1.2. Tasas 23
1.5.2.1.3. Contribuciones 23
1.5.2.2. Ingresos provenientes de impuestos compartidos 23
1.5.2.3. Subvenciones 24
1.5.2.4. Auxilios 24
1.5.2.5. Deuda pública 25
1.5.2.6. Objetivos de la descentralización fiscal 26
1.5.3. Descentralización política 27
1.5.4. Descentralización de la planeación 29
NOTAS 31

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 33
21. Origen del Estado colombiano 33
2.2. Constitución Política de Colombia de 1886 34
2.2.1. Antecedentes de la Constitución 34
2.2.2. Postulados de la Constitución 34
2.2.3. Reformas a la Constitución 35
2.3. Código de Régimen Político y Municipal 36
2.4. Evolución histórico-jurídico del Estado colombiano 36
2.4.1. Aspecto administrativo 36
2.4.1.1. Divisiones territoriales 37
2.4.1.1.1. División general 37
2.4.1.1.2. División para el servicio público 37
2.4.1.1.3. División para el servicio administrativo 37
2.4.1.2. Funciones del Estado 38
2.4.1.2.1. Nivel nacional 38
2.4.1.2.2. Nivel departamental 39
2.4.1.2.3. Nivel municipal 39
2.4.1.3. Establecimientos públicos 39
2.4.2. Aspecto fiscal 40
2.4.2.1. Presupuesto de rentas y gastos 40
2.4.2.2. Bienes y rentas 41
2.4.2.3. ingresos departamentales y municipales 41
2.4.3. Aspecto político 42
2.4.3.1. La ciudadanía 42
2.4.3.2. Participación popular en las elecciones 42
24.3.3. Ejecutivos de los niveles de gobierno 43
2.4.3.4. Corporaciones públicas 44
2.4.3.5. Iniciativa y toma de decisiones 44
2.4.4. Aspecto planeación 45
2.5. El sector público colombiano en la economía 45
2.5.1. El gasto público y el product0 interno bruto 46
2.5.2. La inversión y el consumo dentro del gasto publico 46
2.5.3. La formación bruta de capital fijo en el sector público 47
2.5.4. Distribución del capital fijo entre mercantes y no mercantes 47
NOTAS 49
CUADROS 50
GRAFICOS 53

3. FORTALECIMIENTO DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS 56

3.1. Creación de los establecimientos públicos 56
3.2. Aparición de la corporación autónoma regional 57
3.3. Reforma Administrativa de 1958 57
3.3.1. Ordenamiento de los servicios públicos nacionales 57
3.3.2. Descentralización de los servicios públicos 58
3.3.3. Participación comunitaria 59
3.3.4. Planeación técnica 59
3.4. Control fiscal de algunas entidades del Estado 60
3.5. División para el fomento de la economía 60
3.6. Nuevas funciones de las corporaciones autónomas 61
3.7. Fortalecimiento de los fiscos seccionales 61
3.8. Reforma Administrativa de 1968 62
3.8.1. Reorganización de la administración nacional 62
3.8.2. Estatuto de les entidades descentralizadas 63
3.8.3. Adscripción de las corporaciones autónomas regionales 63
3.8.4 Fondos Educativos Regionales 64
3.8.5. Servicios Seccionales de Salud 64
3.9. Fortalecimiento de los fiscos seccionales y municipales 65
3.9.1. Impuestos seccionales y municipales 65
3.9.2. Participación del Impuesto a las Ventas 65
3.10. Reforma Constitucional de 1968 66
3.10.1. División territorial 67
3.10.2. Funciones del Estado 67
3.10.3. Distribución de servicios y recursos financieros 67
3.10.4. Creación de entidades descentralizadas 68
3.10.5. Juntas administradoras locales 68
3.11. Situado Fiscal 68
3.12. Estatuto Orgánico del Presupuesto de la Nación 69
3.13. Cambio de adscripción de las corporaciones autónomas 69
NOTAS 71
ANEXOS 72

4. FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 73

4.1. Asociación de municipios 73
4.2. Nacionalización de la educación 75
4.3. Reasignación de la Participación del Impuesto a las Ventas 75
4.4. Ciudadanía a los 18 años 76
4.5. Prestación de servicios públicos nacionales en los dptos. 76
4.6. Consejo Nacional para la Descentralización 77
4.7. Áreas metropolitanas 77
48. Reforma Constitucional de 1979 78
4.9. Planificación municipal 78
4.10. Empréstitos internos de las Entidades Territoriales 79
4.11. Nueva reasignación de la Cesión Impuesto a las Ventas 80
4.12. Fortalecimiento de los fiscos territoriales 80
4.12.1. Impuestos seccionales 81
4.12.2. Impuestos locales 81
4.13. Rentas de destinación especifica 82
4.14. Regiones de planificación 82
4.15. Normas sobre la Administración Departamental 83
4.16. Código de Régimen Departamental 84
4.17. Estatuto Básico de la Administración Municipal 84
4.17.1. Funciones de los municipios 85
4.17.2. Juntas administradoras locales 85
4.17.3. Participación comunitaria 86
4.17.4. Entidades descentralizadas de servicios públicos 87
4.17.5. Control de la gestión administrativa y fiscal 88
4.18. Código de Régimen Municipal 88
4.19. Elección popular de alcaldes 89
4.19.1. Efectos de la elección 89
4.19.2. Resultados elecciones 90
4.20. Cesión del Impuesto a las Ventas 90
4.20.1. Distribución de la Cesión 91
4.20.2. Inversión de los recursos IVA municipales 92
4.21. Estatuto de la Descentralización Municipal 93
4.21.1. Funciones municipales 93
4.21.2. Modificación de la estructuro estatal 94
4.21.3. Liquidación de establecimientos públicos 94
4.22. Categorías de municipios 95
4.23. Reforma Urbana 96
4.23.1. Asignación de nuevas funciones 96
4.23.2. Planeación municipal 97
4.23.3. Financiación 97
4.24. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación 98
4.25. Consulta popular 99
NOTAS 100
CUADROS 101
ANEXOS 103

5. INSTRUMENTOS TECNICOS DE LA DESCENTRALIZACION 106

5.1. Bases de un Programa de Fomento para Colombia 106
5.1.1. Servicios publico0s 106
5.1.2. Administración y hacienda pública 107
5.1.3. Recomendaciones sobre el centralismo estatal 107
5.2. Estudio Fiscal de Colombia 108
5.2.1. Marco general de las recomendaciones 108
5.2.2. Recomendaciones del estudio 109
5.3. Propuesta de una Reforma Fiscal para Colombia 109
5.3.1. Administración tributaria 110
5.3.2. Relaciones fiscales intergubernamentales 110
5.4. Planes y Programas de Desarrollo 1969-1972 111
5.4.1. Descentralización 111
5.4.2. Integración regional 112
5.5. Las Cuatro Estrategias 112
5.6. Para Cerrar la Brecha 113
5.7. Reforma Nacional Constituyente 114
5.7.1. Prestación de servicios públicos 114
5.7.2. Fortalecimiento fiscal 115
5.7.3. Participación comunitaria 115
5.8. Plan de Integración Nacional 116
5.8.1. Autonomía regional 116
5.6.2. Descentralización económica 117
5.9. Finanzas Intergubernamentales en Colombia 117
5.9.1. Tendencia centralista del Estado 118
5.9.2. Trasferencias intergubernamentales 118
5.9.3. Finanzas departamentales 118
5.9.4. Finanzas municipales 119
5.9.5. Entidades descentralizadas 119
5.10. Cambio con Equidad 119
5.10.1. Desarrollo regional equitativo 120
5.10.2. Participación de la comunidad 120
5.11. Comisión del Gasto Público 121
5.11.1. Crecimiento del gasto 121
5.11.2. Descentralización fiscal y funcional 122
5.12. Plan de Economía Social 122
NOTAS 124

6. EVOLUCION DEL CRITERIO DESCENTRALISTA 126

6.1. Antecedentes históricos 126
6.1.1. Descentralización administrativa 127
6.1.1.1. Descentralización territorial 127
6.1.1.2. Descentralización por servicios 127
6.1.2. Descentralización fiscal 128
6.1.3. Descentralización política 128
6.1.4. Centralización de la planeación 128
6.2. Fortalecimiento de las entidades descentralizadas 129
6.2.1. Administración Gómez Castro (1950-1953) 129
6.2.2. Administración Rojas Pinilla (1953-1956) 130
6.2.3. Administración Lleras Camargo (1958-1962) 131
6.2.4. Administración Valencia Muñoz (1962-1966) 132
6.2.5. Administración Lleras Restrepo (1966-1970) 132
6.2.6. Administración Pastrana Borrero (1970-1974) 134
6.3. Fortalecimiento de los fiscos territoriales 135
6.3.1. Administración López Michelsen (1974-1978) 135
6.3.2. Administración Turbay Ayala (1978-1982) 136
6.3.4. Administración Betancur Cuartas (1982-1986) 137
6.3.5. Administración Barco Vargas (1986-1990) 139
6.4. La descentralización fiscal en cifras 142
6.4.1. Estructura fiscal colombiana 142
6.4.2. Ingresos tributarios de los niveles de gobierno 144
6.4.3. Finanzas departamentales 145
6.4.4. Finanzas municipales 147
NOTAS 149
CUADROS 152
GRAFICOS 154

CONCLUSION 156

BIBLIOGRAFIA 169
 LISTA DE CUADROS

Cuadro # 1. Participación gasto público en el PIB (1950 – 1983) 50

Cuadro # 2. Participación inversión y consumo en el gasto público
(1950 – 1983) 50
Cuadro # 3. Formación bruta de capital fijo público (1970 – 1986) 51
Cuadro # 4. Formación capital fijo en bienes no mercantes y mercantes
(1970 – 1986) 51
Cuadro # 5. Formación bruta de capital en bienes mercantes
(1970 – 1986) 52
Cuadro # 6. Distribución de la transferencia del IVA según
Ley 12 de 1986 101
Cuadro # 7. Inversión mínima municipal transferencia del IVA 101
Cuadro # 8. Distribución de la inversión de la transferencia del IVA 102
Cuadro # 9. Ingresos tributarios por niveles de gobierno 152
Cuadro # 10. Relación ingresos tributarios departamentales
– situado fiscal 152
Cuadro # 11. Relación ingresos tributarios municipales
– transferencias IVA 153
Cuadro # 12. Efectos Ley 12 de 1986 respecto a Ingresos
Tributarios Municipales 153
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico # 1. Gasto público – PIB (1950 – 1983) 53

Gráfico # 2. Inversión - Consumo (1950 – 1983) 53
Gráfico # 3. Capital Fijo Público (1950 – 1986) 54
Gráfico # 4. No Mercantes - Mercantes (1970 – 1986) 54
Gráfico # 5. Capital Fijo Mercantes (1970 – 1986) 55
Gráfico # 6. Ingresos Tributarios (Niveles de Gobierno) 154
Gráfico # 7. Ingresos Departamentales (Tributarios – Situado Fiscal) 154
Gráfico # 8. Ingresos Municipales (Tributarios – Transferencias IVA) 155
Gráfico # 9. Efectos Ley 12 de 1986 (Finanzas Municipales) 155
 LISTA DE ANEXOS

Anexo # 1. Corporaciones autónomas regionales 72

Anexo # 2. Regiones de Planificación 103
Anexo # 3. Estatuto descentralización (Decreto 77 de 1987) 104
 INTRODUCCION

"Los municipios colombianos: o están condenados a desaparecer muchos de ellos

porque no tienen justificación política-administrativa (...) o la redistribución de servicios

y recursos entre las distintas entidades territoriales, demostrará que el municipio sí

puede transformarse y manejar en forma más eficiente los asuntos de tipo local, sin

depender de la administración central que trata inútilmente de atender funciones a

través de los institutos descentralizados". Este planteamiento fue expresado por el

Senador Luis Carlos Galán Sarmiento, en ponencia del Proyecto de Ley que hubo de

convertirse en la Ley 12 de 1986, y de la cual fue su principal artífice. La importancia

de esta Ley radica en que ésta divide en dos el proceso de descentralización del

Estado colombiano (Anales del Congreso. 1985).

Mediante esta Ley, se adoptaron medidas tendientes al fortalecimiento municipal:

fiscal, al aumentarse la trasferencia del impuesto a las ventas hasta un 50%; y

funcionalmente, al asignarse mayores bienes y servicios públicos a los mismos. Lo

anterior, en atención a que el municipio es el nivel gubernamental más indicado para

resolver las necesidades prioritarias de los ciudadanos, o sea aquellas de carácter

local.

1
Al observarse la evolución de los Estados, se aprecia como en sus inicios se van

consolidando poco a poco sus sistemas político y económico, muy ligados entre sí e

influidos por las características del país; así mismo, se descuida el bienestar de la

sociedad, reflejado en una deficiente prestación del servicio público. En sus inicios

éste era realizado en forma centralizada (nivel nacional), dejando de lado a los otros

niveles (departamental, municipal, intendencial, comisarial) y generando que las

decisiones referentes a la producción de bienes y servicios públicos, no fueran las más

apropiadas y no reflejarán las necesidades reales de la población.

Esta ineficiente satisfacción de las necesidades ha hecho que el Estado se haya ido

modernizando, mediante la racionalización del gasto, a través de la descentralización,

buscando tener en cuenta la participación ciudadana, la cual evalúa sus prioridades y

recursos financieros, a fin de llevarse a cabo estos programas dentro de unas pautas

de planificación. Este proceso descentralizador conlleva al fortalecimiento de los

niveles regional y local, quienes tienen mayor contacto con los ciudadanos; por tanto,

se les asignan mayores recursos y responsabilidades, creándose, también,

mecanismos que faciliten el mayor acceso de la población a las decisiones. Al nivel

local, por su parte, se le fortalece más, debido a la relación casi directa que el

ciudadano común tiene con este nivel; en cambio, al regional se le otorgan funciones

de asesoría a fin de que los municipios desempeñen eficientemente sus funciones de

servicio público.

La evolución del Estado colombiano guarda mucha similitud con la

anteriormente descrita. Una vez lograda la Independencia del gobierno

2
español, se realizaron un sinnúmero de experimentos políticos y económicos hasta

1886, año de expedición de la Constitución Política que nos rige actualmente, la cual

ha sufrido grandes modificaciones a través del tiempo; en ella se consagran, en forma

implícita, los principios de centralización política y descentralización administrativa,

pero conservándose un alto grado de centralización por parte de la nación, en la

prestación del servicio público y recaudación de los ingresos tributarios. Este

centralismo en ocasiones fue contrarrestado al asignarse mayores recursos y

obligaciones a los departamentos y municipios; aunque acentuado cuando se autorizó

la intervención estatal en la economía.

Es a partir de la década del 50, cuando se comienzan a sentar las bases en forma

explícita de la descentralización administrativa territorial y por servicios: se fortalecen

los departamentos y municipios; se implementa la planificación estatal y se otorga

participación de la comunidad en la producción de bienes y servicios públicos. Vale

destacar que la descentralización por servicios a nivel nacional conlleva a un

centralismo estatal, reflejado en el sinnúmero de funciones departamentales y

municipales, asumidas por entidades del nivel nacional, tendencia que se mantiene

hasta la década del 80.

1968 marca el inicio de la descentralización territorial, al realizarse esfuerzos muy

tímidos en el fortalecimiento fiscal de los departamentos y municipios, mediante la

creación de la participación del impuesto a las ventas en beneficio de estas entidades,

tendiente a un eficiente cumplimiento de sus funciones; así mismo, durante la

década el 70 se hacen redistribuciones de esta participación en beneficio de los

3
municipios, principalmente.

La Ley 14 de 1983 es el inicio del verdadero fortalecimiento de los niveles

subnacionales, aunque benefició exclusivamente a los departamentos y municipios

fuertes industrial y comercialmente; en cambio, la Ley 12 de 1986, al beneficiar a los

municipios menores de 100.000 habitantes mediante la asignación de recursos y

funciones, se obtiene el fortalecimiento necesario para que el municipio satisfaga las

necesidades reales de la población, haciéndose, entonces, imperativo complementar

estas medidas con la participación de la comunidad en las decisiones, a través de la

elección de alcaldes y la consulta popular, y de una planificación técnica, la cual

encauzará los esfuerzos dados por el Estado, en forma eficiente y coordinada.

Este Trabajo pretende, entonces, describir la evolución de la descentralización del

Estado colombiano; proceso complejo, que no sólo ha implicado la asignación de

bienes y servicios públicos entre los niveles de gobierno, que más eficientemente los

puedan prestar. Sino también, el otorgamiento a ellos, de los recursos financieros

requeridos para que cumplan con dichas responsabilidades; al igual, que la

institucionalización de mecanismos de planificación y participación ciudadana, básicos

para la satisfacción de las necesidades reales de la población, dentro de unos marcos

de racionalización del gasto y del servicio público.

A fin de desarrollar el tema en forma organizada y clara, es importante contar

con unas bases teóricas, donde se aprecien los diferentes tópicos de la

descentralización con sus respectivos instrumentos, requeridos para que

4
este proceso sea lógico e integro; dado esto, se puede realizar la separación de los

tres grandes períodos, en los cuales se dividió esta evolución institucional: 1886-1949,

1950-1974 y 1975-1989.

En el mismo sentido, ha sido importante las opiniones de los estudiosos, a fin de darle

una orientación definida a la descentralización, lo cual se aprecia en los informes de

las misiones de estudio, y en los planes y programas de desarrollo económico y social;

de igual forma, dichos conceptos han servido para que el criterio, sea cada vez más

complejo, reflejado en las reformas institucionales y en la legislación sobre el tema, y

en las motivaciones de las mismas. Dado esto, los dos últimos capítulos reseñan lo

anterior, en forma separada.

El primer capítulo (LA DESCENTRALIZACION EN LA ECONOMIA) plantea cómo la

descentralización es una forma de organización estatal, tendiente a dar cumplimiento

a la función económica de la asignación, tanto de los bienes y servicios públicos, como

de los recursos financieros, en una forma eficiente; así mismo, recoge la opinión de

algunos teóricos respecto al tema y define las diferentes subdivisiones de la

descentralización, necesarias para un verdadero proceso: administrativo (territorial y

por servicios), fiscal, político y de planeación.

El capítulo dos (ANTECEDENTES HISTORICOS) muestra los principios de

centralización política y descentralización administrativa, contemplados

implícitamente en la Constitución Nacional de 1886 y reflejados en el Código

de Régimen Político y Municipal y en la evolución de la Legislación

Colombiana hasta la década 50, diferenciándose los campos administrativo,

5
fiscal, político y de planeación. De igual manera, se explica como el sistema

económico colombiano es capitalista mixto, dada la importancia adquirida por el sector

público en las decisiones económicas.

El tercero (FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS),

describe en forma cronológica la evolución de la descentralización (1950 - 1974) a

través de las normas legales. Este período se caracteriza por el fortalecimiento de la

descentralización administrativa por servicios, a nivel nacional, lo que generó una

tendencia a la centralización del Estado colombiano.

El capítulo cuatro (FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES)

aborda la descentralización desde 1975 hasta las últimas normas expedidas por la

Administración Barco Vargas en 1989. En este lapso se fortalece principalmente la

descentralización administrativa de carácter territorial y la fiscal, en beneficio de los

departamentos y municipios, especialmente estos últimos.

El quinto (INSTRUMENTOS TECNICOS DE LA DESCENTRALIZACION) hace un

breve estudio de las opiniones de carácter técnico, que respecto a la descentralización

se dan en este proceso actualmente; se examinan las misiones de estudio económicas

y fiscales, los planes de desarrollo económico y social y la Reforma Nacional

Constituyente.

En el último (EVOLUCION DEL CRITERIO DESCENTRALISTA) se integra y

analiza los aspectos anteriores, para contrastarlos con la evolución del

pensamiento del criterio descentralista en los diferentes períodos de

6
tiempo, discriminados por períodos y mandatos presidenciales a partir de los años 50.

Se muestra cómo paulatinamente el concepto sobre descentralización se va volviendo

más sólido, al integrar mayores elementos; de igual forma, cómo la voluntad política,

en su momento, ha sido el único dinamizador y ejecutante de los proyectos que sobre

el tema se han expresado.

7
 1. LA DESCENTRALIZACION EN LA ECONOMIA

Este capítulo tiene como finalidad mostrar como la descentralización es una forma

de organización estatal, encaminada a cumplir la función económica de la asignación,

y explicar cómo este proceso se desarrolla en los campos administrativo, fiscal y

político, dentro de un marco de planeación.

1.1. Aparición del Estado-Nación

El surgimiento del Estado-Nación actual, es el resultado de la consolidación territorial,

política y económica de un gran número de diminutos reinos; este proceso se realiza,

tanto por acuerdo de ellos, como a través del uso de la fuerza, generándose la

formación de gobiernos fuertes y centralizados, con el fin de evitar la anarquía general

y su consecuente desmembración.

Pero un gobierno poderoso no era suficiente para mantener la unidad, debido a que

la razón de ser del Estado es la prestación del servicio público para generar el

bienestar de sus pobladores, lo cual solamente se lograba a través del ordenamiento

político y económico, con el fin de fijar las normas de comportamiento en estas materias.

Por tanto, surgieron los principales sistemas económicos (capitalista y socialista) y políticos

8
(democrático y comunista) actuales, con sus respectivas combinaciones y

amoldamientos de acuerdo con las situaciones particulares de los países.

Aunque en sus inicios la forma de gobierno de los Estados-Nación fue centralista, a

medida que fueron madurando, se vio la necesidad de asignar a los niveles regionales

y locales, algunas responsabilidades políticas y económicas, con el fin de mejorar la

prestación del servicio público por parte del Estado, generando con ello estabilidad

general.

1.2. Papel del Estado en la economía

A través de la historia, el Estado ha intervenido de una u otra forma en el desarrollo

económico de los países; dicho grado de intervención está dado en función del sistema

económico adoptado por éstos, de acuerdo con un gran número de factores, entre los

que encontramos: los económicos, sociales, políticos, culturales e ideológicos.

Mientras en los países socialistas encontramos al sector público presente en todos los

campos de la actividad económica, en los capitalistas la presencia estatal es menor,

dándosele una mayor participación y decisión al sector privado. En el sistema

económico capitalista dos escuelas han hecho los mayores aportes, respecto al

tamaño y papel del Estado en la economía: la clásica y la keynesiana.

Los economistas clásicos vivieron la época de laissez-faire, o sea de la no

intervención del Estado en la economía, en la cual las actividades estatales

se limitaban hacia aquellas consideradas improductivas, a fin de que

el sector privado desarrollará su iniciativa y creatividad sin obstáculo

9
alguno; entre ellas estaban: administrar justicia, conservar el orden público interno y

proveer la seguridad exterior. Esto debido a que en general, la presencia estatal era

perjudicial. "Se respetaban las reglas del mercado, de la oferta y de la demanda

privadas, para asignar y distribuir los bienes y servicios producidos por la sociedad"(1);

además, no existían las políticas estatales de distribución del ingreso, crecimiento

económico, conservación del valor de la moneda y de generación de empleo, ya que

la economía se equilibraba automáticamente.

Los economistas keynesianos por su parte, comenzaron a atacar el laissez-faire

económico, en atención al sinnúmero de problemas que pusieron en tela de juicio, el

equilibrio automático y las reglas del mercado; por tanto, el Estado tenía que intervenir

en la economía. Así mismo, dicha intervención debía realizarse en lo social y lo

político, con el fin de procurar el bienestar de los ciudadanos, mediante la asistencia

pública.

El capitalismo moderno es un "sistema mixto que incluye una esfera bastante grande

y vitalmente importante de economía pública, paralela al sector del mercado"(2), los

que comparten a su vez, las decisiones sobre la producción de bienes y servicios.

1.3. Funciones económicas del Estado

Desde el punto de vista económico, el Estado tiene la responsabilidad de velar

por la eficiente asignación de los recursos, la distribución equitativa del

ingreso y la estabilidad de la economía, para lo cual cuenta, con las

funciones económicas de la asignación, distribución y estabilización,

10
respectivamente. Para el cumplimiento de éstas, el Estado recurre a la política fiscal y

monetaria.

La función de asignación busca proveer a la sociedad bienes y servicios, que dadas

sus características son públicos o sociales; o sea, aquellos que benefician a toda la

población sin tener en cuenta quién paga por ellos. Proveer también los bienes y

servicios privados que los particulares no pueden producir en óptimas condiciones,

debido principalmente al proceso productivo requerido. Además, busca mejorar la

combinación y uso de recursos para la producción de bienes y servicios.

La distribución busca ajustar más equitativamente la participación entre los grupos

sociales del ingreso y de la renta; y la función de estabilización, se encarga de

mantener un alto nivel de empleo de los factores productivos, con un grado razonable

de estabilidad en el nivel de precios, tendientes a la búsqueda de una tasa apropiada

en el crecimiento económico.

1.4. El gobierno centralizado frente al descentralizado

Los gobiernos centralizado y descentralizado aparecen cuando se va a mirar qué

forma de organización del sector público, es más eficiente en la ejecución de las

funciones económicas. La completa centralización se concreta cuando el gobierno

nacional asume la responsabilidad de las tres funciones económicas; en cambio, en

la completa descentralización el gobierno nacional casi no posee responsabilidades

económicas, siendo asumidas por las municipalidades. Así mismo, es necesario

examinar la forma como los tipos de gobierno realizan cada una de las funciones

11
económicas.

1.4.1. Estabilización

Las políticas tendientes al control de nivel de precios pueden llevarse a cabo mediante

el control del nivel de empleo de los recursos productivos o de la oferta monetaria en

la economía. Respecto a la primera, al existir una relación inversa entre el nivel de

empleo y los precios, cualquier política emprendida por una municipalidad será

contrarrestada por la demanda generada en las jurisdicciones vecinas, debido a la

libre movilidad de bienes y servicios entre ellas.

En el caso de la oferta monetaria, al existir una relación directa entre la cantidad de

dinero y los precios, y en caso de tener capacidad de emisión de dinero las

municipalidades, preferirán emitir, en lugar de generar esfuerzo fiscal para financiar la

compra de bienes y servicios en las jurisdicciones vecinas. Mediante este

procedimiento, se generará un crecimiento monetario, con su consecuente proceso

inflacionario. De acuerdo con los anteriores argumentos, el manejo de las políticas de

empleo y de precios deben estar bajo responsabilidad del gobierno nacional, que, a

su vez, mediante la utilización de estas herramientas y de otras de orden

macroeconómico, buscará el crecimiento económico del país.

1.4.2. Distribución

La política estatal encaminada a volver más justa la distribución del ingreso y

renta entre la sociedad, busca en general, la trasferencia de recursos

desde los grupos con mayores niveles de ingreso a los grupos de

menores ingreso, mediante el uso de impuestos, subsidios y gasto,

12
principalmente. A fin de realizarse los dos últimos programas, se requiere una

estructura impositiva acorde con la necesidad de financiamiento, la cual

frecuentemente, es un sistema de impuestos progresivos.

Pero si las municipalidades adoptan una progresividad del impuesto muy alta, inducirá

a los residentes con altos ingresos a emigrar a comunidades en las cuales no existan

estas políticas; así mismo, esto hará que los residentes de bajos ingresos de otras

jurisdicciones quieran cambiarse hacia las jurisdicciones redistribuidoras. En el

momento en que se consiga "una perfecta segregación por niveles de renta, una

política distribuidora no tendrá fundamento. Las comunidades ricas no la necesitarían,

y las comunidades pobres no tendrían base impositiva para financiarla"(3).

La movilidad potencial de los residentes es un factor esencial para que un programa

redistributivo sea eficaz, esta "tiende a ser mayor cuanto más pequeña sea la

jurisdicción en cuestión. Esto sugiere que, al darse la movilidad a través de las

fronteras nacionales, generalmente mucho menor que dentro de la nación, una política

redistributiva tiene mayores perspectivas de éxito si se realiza a un nivel nacional"(4)

1.4.3. Asignación

A diferencia de las dos anteriores funciones, ésta debe ser prestada en una forma

coordinada entre la nación y las municipalidades, puesto que los bienes sociales tienen

limitación espacial en la incidencia de sus beneficios. Por tanto, es conveniente que los

servicios cuyos beneficios sean a nivel nacional, los presten a esta misma escala: los de

beneficios locales sean prestados por unidades administrativas locales, y en algunos

13
casos deben prestarse regionalmente. Cada nivel jurisdiccional, por ende, debe

"proporcionar aquellos servicios cuyos beneficios afluyan dentro de sus límites, y

debería utilizar únicamente aquellas fuentes de financiación que interioricen los

costos"(5).

El principal problema del nivel nacional es no tener en cuenta la diversidad de

preferencias de los habitantes de las diferentes comunidades; al ser ofrecidos todos

los bienes por éste, se tenderá a la uniformidad, generándose de esa forma

ineficiencia en la asignación de los recursos, al no satisfacerse las necesidades reales

en forma óptima.

En general, las municipalidades al responsabilizarse de la prestación de ciertos

bienes y servicios públicos, racionalizarán la producción de acuerdo con las

preferencias de los consumidores y de su capacidad financiera para asumir los costos;

para esto último, con frecuencia se recurre a tributación local, y en algunos casos, a

la fijación de tarifas.

1.4.4. Gobierno conveniente

De acuerdo con lo anterior, tanto el gobierno centralizado como el descentralizado

poseen ventajas, y a su vez problemas en el desempeño de las tres funciones

económicas del sector público. El centralismo, por su parte, resuelve más

eficientemente los problemas de estabilización y distribución; en cambio, para el caso

de la asignación, debe coordinarse la producción de bienes y servicios sociales entre

el gobierno centralizado y el descentralizado. El primero debe estar a cargo de los

que poseen beneficios de carácter nacional; los segundos, en cambio, de aquellos que

generan beneficios municipales y regionales.

14
Es importante mencionar como en la realidad, la descentralización ha conllevado la

aparición de niveles intermedios entre la nación y las municipalidades, el nivel regional,

el cual se encarga de realizar funciones más eficientemente que los niveles

mencionados, dadas las características de beneficio y producción.

1.5. Descentralización

La descentralización aparece, entonces, cuando el sector público busca la

organización más eficiente, con el fin de realizar la función económica de asignación.

Esta no se limita solamente a repartir entre los niveles de gobierno la responsabilidad

de producir ciertos bienes y servicios públicos, sino también la forma como éstos van

a ser financiados por cada uno de aquellos. Además, tiene que dotar a los ciudadanos

de los mecanismos para poder decidir las cantidades y calidades de los bienes que se

acerquen más a sus preferencias, con su respectiva financiación; para esto les otorga

sistemas de participación comunitaria, en la toma de decisiones y en la elección de

sus gobernantes, los que en última instancia decidirán qué producir. Para que este

proceso se realice eficiente y armónicamente se recurre a la planeación.

Antes de llegar a una definición de descentralización, se mencionarán algunas que los

estudiosos del tema han generalizado:

"La descentralización se define (...) como la trasferencia de funciones o competencias

de la persona jurídica estatal a las demás personas jurídicas públicas, territoriales o

institucionales"(6).

15
"La descentralización del sector público (...) proporciona un mecanismo a través del

cual, los niveles de producción de ciertos bienes y servicios públicos pueden ajustarse

a las preferencias de los subconjuntos geográficos de la población"(7).

La descentralización es "un proceso que va a suponer reforzamiento de la

consolidación democrática, (...) y asignación óptima de los recursos públicos (...) para

lograr una satisfacción de las necesidades colectivas (...) con criterio de eficacia y de

equidad"(8).

"El fenómeno de la descentralización se presenta, sobre todo, como un problema de

distribución de poderes (de decisión y acción o ejecución) entre el gobierno central y

las unidades de gobierno local"(9).

"La descentralización es un proceso de carácter global que supone por una parte, el

reconocimiento de la existencia de un sujeto (una sociedad o colectividad de base

territorial) capaz de asumir la gestión de intereses colectivos, y dotado a la vez de

personalidad sociocultural y político-administrativo, y por otra, la trasferencia a este

sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales),

que ahora no tiene y podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad

vigente"(10).

La descentralización es un sistema donde "la mayor parte de las decisiones

son de la competencia de los órganos locales independientes y

representativos, es decir, elegidos por la población; esas autoridades

locales son responsables lo mismo de la toma de decisiones que de su

16
ejecución"(11).

Con base en las anteriores definiciones creo que la siguiente definición de

descentralización, integra los elementos sustantivos de este proceso

político-administrativo y fiscal:

La descentralización es la distribución y/o trasferencia de funciones, competencias,

recursos, poderes y autonomías en materia administrativa, fiscal y política entre los

niveles gubernamentales del Estado, los cuales, a su vez, pueden llevarlas a cabo

directamente o por intermedio de sus entidades institucionales, dentro de unos

parámetros de planeación. Buscando como fin último de ésta, una buena asignación

de los recursos, para procurar el bienestar de sus gobernados en cuanto a bienes y

servicios públicos se refiere.

Para cumplir la descentralización sus cometidos, se le ha asignado compromisos de

responsabilidad administrativa, fiscal y política, las cuales son las materias principales

a través de las que debe realizarse este proceso, y las que, a su vez, deben estar muy

bien coordinadas a través de la planeación, con el fin de lograr sus objetivos. Por tanto,

a continuación, se verán cada uno de estos aspectos de la descentralización.

1.5.1. Descentralización administrativa

La descentralización administrativa es la atribución que el Estado hace

a sus niveles de gobierno, de aquellos bienes y servicios públicos a su cargo,

que, dadas sus características cualitativas y cuantitativas, se acoplan

mejor a los gustos, preferencias y rentas de los habitantes de cada

17
jurisdicción, buscándose con ello la prestación eficiente de esas responsabilidades,

por parte de cada nivel.

1.5.1.1. Asignación de los bienes y servicios

El Estado para poder distribuir los bienes y servicios entre sus niveles de gobierno,

debe tener en cuenta principalmente las externalidades, las economías de escala y la

cercanía y contacto de la unidad administrativa productora de los mismos, con los

ciudadanos afectados directamente por las decisiones de ésta.

1.5.1.1.1. Externalidades o efectos externos

Estos son los beneficios o perjuicios generados en la prestación de bienes y servicios

públicos, que sobrepasan los límites jurisdiccionales de la unidad productora. Por

tanto, el Estado debe tener en cuenta a fin de buscar una eficiente asignación de los

recursos, que los costos y beneficios de los servicios públicos sean interiorizados o

generados dentro del área territorial del nivel de gobierno al cual se le asigna la

producción de ellos.

1.5.1.1.2. Economías de escala

Las economías de escala resultan de la relación de cambio entre los niveles de

producción de un bien o servicio y el costo por unidad, al variarse el primero. Estas

son de tres tipos: decrecientes, crecientes y constantes. Por tanto, se debe tener en

cuenta al asignarse los bienes y servicios públicos, el área de cobertura de éstos y la

densidad poblacional del nivel gubernamental responsable de la producción, a fin de

observar los volúmenes de producción necesarios para satisfacer los requerimientos

poblacionales, y por consiguiente, asignarlos de acuerdo con la economía

18
de escala en la producción.

Dado lo anterior, el Estado atribuirá a los niveles bajos de gobierno (regional y local)

los bienes y servicios que poseen economía de escala decrecientes, debido a que a

menores escalas de producción el costo promedio por unidad será menor; en cambio,

los de economía de escala crecientes, los dejará en manos de los niveles altos

(nacional, regional), dado que a mayores escalas de producción los costos serán

menores.

1.5.1.1.3. Cercanía de la unidad productora a los ciudadanos

Cada servicio público debe prestarse por la entidad administrativa que se halle más

en contacto con la necesidad a que ese servicio corresponde y que esté mejor

capacitada para satisfacerla. Esto se debe a que los habitantes de cada nivel

gubernamental pueden expresar más fácilmente sus demandas en materia de bienes

y servicios públicos, en atención a la cercanía con la unidad productora responsable

de ellos; por tanto, "existirá un ajuste más perfecto entre la oferta y demanda sociales,

eliminando las ineficiencias derivadas de la falta de información y ajuste que existan

en la toma de decisiones desde un solo centro, alejado además, política y

geográficamente de los usuarios de los servicios"(12).

Por tanto, corresponde al municipio la prestación de los bienes y servicios públicos

relacionados con la vida diaria de los ciudadanos; a las regiones, aquellos de carácter

intermunicipal; y a la nación, los de beneficio general de la población. Respecto a los

primeros, "las autoridades locales son irremplazables para detectar la aparición de nuevas

necesidades, y llamar la atención de quién decidir sobre las que deben ser más rápidamente

19
satisfechas"(13).

1.5.1.2. Tipos de descentralización

Para poderse llevar a cabo operativamente la descentralización administrativa,

primero se reparten o distribuyen los bienes y servicios entre los niveles de gobierno,

de acuerdo con los criterios explicados anteriormente, generándose así la llamada

descentralización territorial, para luego, cada nivel en algunos casos, trasferir a sus

entidades institucionales estas responsabilidades. Surge entonces la

descentralización por servicios.

1.5.1.2.1. Descentralización territorial

La descentralización territorial o espacial es la asignación de bienes y servicios que el

Estado hace entre sus entidades territoriales, las cuales tienen sus jurisdicciones

geográficas muy bien delimitadas, respecto a los de su mismo nivel. "Algunos servicios

públicos pueden ser ofrecidos por niveles superiores de gobierno dentro de la misma

área (...), pero dos comunidades del mismo nivel no traspasarán el área geográfica

dada, para la oferta de los mismos productos. Horizontalmente, cada comunidad está

en una posición de monopolio dentro de su propia área jurisdiccional"(14).

De todas maneras, los ciudadanos están en capacidad de elegir libremente la

jurisdicción tanto local como regional, que se acerque más a sus preferencias de

acuerdo con los bienes y servicios ofrecidos, teniendo en cuenta los beneficios y

costos generados en el consumo de éstos, al igual que la cantidad y calidad de los

mismos.
20
1.5.1.2.2. Descentralización por servicios

La descentralización por servicios o funcional es la asignación que hacen los niveles

de gobierno a sus entidades institucionales u organismos especializados, de los

bienes y servicios públicos que el Estado les ha otorgado bajo su responsabilidad, y

que no pueden prestarlos en forma directa. Así mismo, todos los ciudadanos del nivel

de gobierno pueden ser beneficiados por estas entidades, o solamente aquellos

individuos a los cuales se les exija ciertas formalidades.

1.5.2. Descentralización fiscal

"La descentralización fiscal es la asignación a los niveles de gobierno de los recursos

financieros adecuados y necesarios, para que puedan llevar a cabo los programas de

bienes y servicios públicos bajo su responsabilidad, y que el Estado hace a través de

la repartición de sus rentas e ingresos entre éstos.

La repartición la hace el Estado a través de cuatro fuentes regulares de ingresos que

pueden asignarse a los niveles de gobierno: ingresos propios (impuestos, tasas y

contribuciones), ingresos provenientes de impuestos compartidos, subvenciones y

auxilios. Otra fuente muy importante con que cuentan éstos, para suplir las

necesidades de bienes y servicios, es el crédito o deuda pública (15).

1.5.2.1. Ingresos propios

Los ingresos propios o t ributos son las obligaciones que impone el Estado,

en ejercicio de su potestad soberana a sus habitantes. Existen tres tipos de

tributos, a saber: impuestos, tasas y contribuciones. Es importante tener

21
en cuenta que la repartición entre los niveles de gobierno de actividades referentes a

los servicios públicos, debe llevar consigo la distribución también de los recursos

tributarios correspondientes, a fin de que cada nivel establezca y administre dichos

recursos, y así poder prestar eficientemente sus servicios y preservar su autonomía

fiscal.

1.5.2.1.1. Impuestos

Los impuestos son pagos que hacen los contribuyentes al Estado, sin que éste les

retribuya más bienes y servicios públicos, de los que de todas maneras les

corresponde. Aunque, el individuo no podrá dejar de pagar los impuestos, si está

obligado para ello. Así mismo, los impuestos, de acuerdo con sus características,

podrán ser administrados por unidades pequeñas o grandes más eficientemente. Por

lo general, las jurisdicciones pequeñas tienen problemas en la administración de

ciertos impuestos, debido a que carecen de acceso a la información necesaria para

controlar al contribuyente, y de la posibilidad de obligarlo al pago del gravamen por

medios legales. Aunque el pago podría obtenerse coercitivamente, suele ser

demasiado costoso.

Las acciones que el Estado provee a la población con la recolección de los impuestos,

son aquellos bienes y servicios públicos difíciles de cuantificar por su consumo

individual, o que son muy costosos para que el mercado los suministre; así mismo, los

que por decisión política se hagan, en especial con fines redistributivos, de crecimiento

económico y de provisión de niveles mínimos de bienestar de la población. Los demás

bienes y servicios, el Estado los financia mediante contribuciones y tasas, las cuales

las establece teniendo en cuenta el principio de beneficio.

22
1.5.2.1.2. Tasas

Las tasas o tarifas son los precios cobrados por la prestación de servicios, teniendo el

Estado la posibilidad de ofrecerlos a la población a fin de que los consuma o no; éstos

a su vez tendrán en cuenta el principio de beneficio, y los precios son fijados mediante

mecanismos parecidos a los del mercado. El gobierno por su parte, destinará el

producto de las tasas para la financiación y mejora del bien o servicio prestado a la

comunidad.

1.5.2.1.3. Contribuciones

Las contribuciones se catalogan como una tasa obligatoria; ya que el ciudadano debe

pagar obligatoriamente la prestación del bien o servicio, sin que el Estado consulte a

éste el deseo de querer o no el beneficio del mismo. De todas maneras, el individuo

recibirá una contraprestación directa, personal y equivalente parcialmente al pago

hecho por éste; dentro de las contribuciones se encuentra especialmente, el pago por

inversiones en obras de infraestructura que el Estado hace para beneficio de la

comunidad en general.

1.5.2.2. Ingresos provenientes de impuestos compartidos

Los impuestos usualmente son asignados por el Estado a un nivel de gobierno

determinado, con el fin de recolectarlos y gastarlos él mismo, buscándose con ello una

eficiente estructura impositiva y evitando que dos o más niveles de gobierno cobren a

los contribuyentes el mismo impuesto. Pero hay ocasiones en las cuales el Estado

recurre a los impuestos compartidos, sistema mediante el cual los gravámenes son

recolectados por un nivel determinado, pero compartido para su gasto con otro. Por lo

general, la primera función corresponde a una unidad superior, haciendo la

23
distribución para el beneficio con las unidades inferiores, de acuerdo con las

necesidades de estas últimas.

El objeto principal de los impuestos compartidos es dar solución a los problemas de

insuficiencia financiera de los niveles gubernamentales, sin recurrir al incremento de

los impuestos de sus respectivos ciudadanos, y evitando con ello problemas de

desestimulo a las actividades económicas dentro de sus jurisdicciones.

1.5.2.3. Subvenciones

Las subvenciones o trasferencias intergubernamentales, al igual que los impuestos

compartidos, tienen como finalidad el traspaso de fondos de las unidades

gubernamentales superiores a las inferiores, para complementar las fuentes de

financiación de éstas, aunque las subvenciones no provienen de un impuesto

específico, sino que se trasfieren de los ingresos ordinarios del nivel gubernamental

superior.

Los impuestos compartidos y las trasferencias son de dos clases: condicionales e

incondicionales. En cuanto a las primeras, éstas tienen determinada su utilización; en

cambio, en las incondicionales no existe la destinación de ellas, por tanto, pueden

utilizarse de acuerdo con las necesidades más prioritarias.

1.5.2.4. Auxilios

Los auxilios pueden catalogarse como una subvención condicional, en

atención a que los recursos provienen de los ingresos ordinarios de los

niveles superiores de gobierno, y su utilización está condicionada a planes

24
y programas de gasto específicos. La diferencia con las subvenciones radica en que

los auxilios son temporales por la vinculación a estos planes y programas; en cambio,

las subvenciones son permanentes en el tiempo, mientras no se disponga lo contrario.

La flexibilidad de los auxilios y las subvenciones son importantes para acoplarlas a las

necesidades específicas de los entes beneficiados, ya que se pueden tener en cuenta

sus características socioeconómicas; así mismo, se les puede exigir por parte de los

otorgantes, condiciones técnicas, administrativas, redistributivas y de esfuerzo fiscal.

1.5.2.5. Deuda pública

Esta es otra fuente importante de ingresos para la ejecución de obras públicas,

especialmente en las ciudades intermedias y grandes; su utilización es recomendable

siempre y cuando las obras correspondan a verdaderas necesidades, y se lleven a

cabo con la debida asesoría técnica y eficiente administración. Tiene, entre otras

ventajas: la realización de obras prioritarias en forma más rápida; la explotación

económica de esas obras, con lo cual se puede más fácilmente financiar éstas; la

repartición del servicio de la deuda en el tiempo, con lo que la carga se hace menos

onerosa presupuestalmente a través de los años.

Cuando los entes gubernamentales son sólidos financieramente, pueden

recurrir a la emisión de bonos, tanto en el mercado interno como externo;

pero cuando son débiles, deben ir a la banca comercial, la cual es muy

onerosa, o recurrir a establecimientos especializados. Por lo general,

garantizan la deuda con sus bienes e ingresos, o con la garantía de

25
entidades superiores.

Es necesario tener en cuenta en las políticas crediticias: las condiciones, límites de

endeudamiento y acceso a los diferentes mercados, para lo que debe haber una

reglamentación adecuada donde puedan conciliarse los intereses propios de las

municipalidades, con otras políticas gubernamentales en el campo económico y

financiero. Estas políticas no podrán ser efectivas si las regiones y localidades no

cuentan con la capacidad financiera para endeudarse, por lo que el reparto adecuado

de las rentas debe contemplar estos inconvenientes.

1.5.2.6. Objetivos de la descentralización fiscal

Una verdadera descentralización fiscal implica que cada nivel de gobierno financie sus

programas de bienes y servicios públicos, a través de recursos propios, implicando

una autonomía completa en la recolección y utilización de sus ingresos y una

administración eficiente a fin de evitar mayores costos, que van en contra de las

inversiones y gastos gubernamentales.

Como se dijo anteriormente, los impuestos propios sirven para financiar aquellos

bienes y servicios que no pueden ser cobrados a los ciudadanos por su difícil

cuantificación individual, o porque su prestación se debe a políticas del gobierno; los

restantes bienes y servicios se producen con el producto de las tasas y contribuciones,

las cuales se fijan de acuerdo con principio del beneficio individual. Así mismo, existen

otros instrumentos financieros para suplir las deficiencias de recursos en la

financiación de los programas estatales de bienes y servicios públicos; algunas de

estas fuentes disminuyen autonomía de gasto a las entidades beneficiarias,

26
debido a las condiciones que los dadores de éstas imponen en su destinación, lo que

va en contra de una descentralización fiscal ideal.

En el caso de los impuestos compartidos y subvenciones incondicionales, la

autonomía en la utilización es total, ya que no se estipula la destinación especial de

estos recursos; en cuanto hace referencia a los auxilios y a la deuda, conservan esta

autonomía, debido a que el nivel de gobierno beneficiario solicita estos fondos con

destino a unos planes y programas determinados. La autonomía es menor en relación

con los mencionados inicialmente, debido a que, si el nivel beneficiario no tuviera

dichos programas concordantes con las políticas de los otorgantes, no tendría acceso

a ellos. Por último, los impuestos compartidos y las subvenciones condicionales le

quitan toda la autonomía en su utilización.

Con el fin de que la descentralización administrativa y fiscal sean una realidad, se hace

necesario que los ciudadanos, quienes son los beneficiarios y contribuyentes directos

de los programas de gasto e ingreso de los niveles de gobierno, tomen parte activa en

estas decisiones, a través de la descentralización política, reflejada en la elección

de gobernantes, consultas populares, participación en la prestación de los servicios

públicos y demás mecanismos de participación comunitaria creados por el Estado.

1.5.3. Descentralización política

La descentralización política es la posibilidad que el Estado le otorga a los

ciudadanos de los niveles de gobierno, de participar en la toma de

decisiones y elección directa de los ejecutivos y miembros de las

27
corporaciones públicas, así como el nombramiento indirecto de las autoridades

públicas en general, quienes decidirán los programas de gastos e ingresos, que el

sector público adoptará a fin de maximizar el bienestar de sus ciudadanos. Esta

participación implica, en última instancia, reforzar la democracia, ya que a través de la

toma de decisiones y la representación política los ciudadanos buscarán acoplar los

programas de gobierno de la mejor manera a sus necesidades y demandas más

apremiantes y prioritarias.

La anterior definición sobre descentralización política impulsa a los ciudadanos de los

niveles de gobierno, a intervenir en la elaboración, reglamentación, programación,

toma de decisiones, ejecución, reglamentación y gestión de las políticas, que los

afectan más directamente en su vida diaria. De todas maneras, la eficiencia estatal se

podrá conseguir en el momento en que los ciudadanos de cada jurisdicción puedan

conocer y votar los programas de gastos, con sus respectivos planes para llevar a

cabo su financiación; de esta forma, "el individuo está incidiendo directamente sobre

la dirección y el nivel que va a alcanzar la actividad económica del sector público; (...)

está de hecho controlando y decidiendo la asignación óptima de los recursos

públicos"(16).

De todas maneras, para que la descentralización sea realmente un proceso de

democratización se requiere que el Estado tenga "una estructura política

deliberante y representativa, (...) dotada de autonomía en el ejercicio de sus

competencias (...) de carácter decisorio, (...) con capacidad de coacción para

hacer ejecutar las decisiones y disponibilidad de recursos propios o trasferidos

sin un uso finalista; (...) así mismo, coordinación o por lo menos

28
seguimiento de las actuaciones de las distintas administraciones públicas en el

territorio del ente descentralizado, con una progresiva tendencia a asumir la gestión,

por delegación, de los servicios que se prestan en él y que se dirigen principalmente

a la población de este territorio, (...) y desarrollo de nuevos mecanismos de

participación política y social"(17).

1.5.4. Descentralización de la planeación

Una eficiente descentralización del Estado busca en último término la maximización

del bienestar de la población en general, a través del uso eficiente de los recursos con

que cuenta para la producción de bienes y servicios públicos a su cargo. Pero para

ello es necesario que las descentralizaciones administrativa, fiscal y política se vayan

complementando y coordinando entre sí, a medida que este proceso descentralizador

va realizándose; por tanto, es importante que también se realice la descentralización

de la planeación.

Esta descentralización de la planeación debe buscar que los niveles de gobierno no

se conviertan en "esferas o mundos diferentes, como organizaciones separadas. (...)

La Administración del Estado es única y su acción no debe ser cortada por sectores,

sino unificada en unos programas comunes, (...) el destinatario de su acción: el

individuo, la sociedad"(18). En otros términos, no será posible una distribución eficaz

de los recursos o una satisfacción de las necesidades sociales, si ambos no se

incorporan en un enfoque planificador de la entidad pública.

Con lo anterior se busca que el gasto público se ejecute en forma

coordinada y racionalizada, dado que no se deben presentar duplicidad de

29
funciones en la prestación de los bienes y servicios públicos, y en sus respectivas

fuentes de financiamiento; también se espera una interdependencia para la toma de

decisiones, con lo cual se generará cooperación financiera y técnica, sin dejarse de

lado la participación de la comunidad en ellas.

Esta planeación debe plasmarse en un plan de desarrollo nacional, en el cual se

establezcan "unos programas comunes de acción en cuya elaboración y gestión

participen el Estado y los entes regionales y locales; los planes o programas deberán

ir acompañados de una priorización de funciones y de un sistema paralelo de

asignación de las mismas, que será al mismo tiempo una estructura de

competencias"(19). Con el fin de elaborar este plan nacional, se parte de los planes

regionales y éstos, a su vez, de los locales; en estos últimos, la comunidad debe

participar en su elaboración. Dado el esquema anterior, habrá una real participación

de la comunidad, de las regiones y municipios en el plan nacional, con lo cual se

armonizan las políticas generales.

En conclusión, se puede decir que la descentralización no sólo implica asignación

eficiente de los recursos estatales, sino también participación de los ciudadanos en

las decisiones de producción y financiación de los programas de bienes y servicios

públicos de acuerdo con sus necesidades y prioridades, encuadrados en una

planeación y unas políticas generales del Estado para el desempeño de la función

pública.

30
 NOTAS

(1) ALVIAR RAMIREZ, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Elementos de finanzas

públicas en Colombia. Editorial Temis, Bogotá 1985. p. 8.

(2) MUSGRAVE, Richard A. Teoría de la hacienda pública. Aguilar S.A. Madrid. 1969.

p. 3.

(3) BIRD, Richard M. et al. Financiación de las autonomías. H. Blume Ediciones,

Madrid. 1979. pp. 100-101.

(4) OATES, Wallace E. Federalismo fiscal. Instituto de Estudios de Administración

Local, Madrid. 1977. pp. 23-24.

(5) MUSGRAVE, Richard A. y MUSGRAVE, Peggy B. Hacienda pública teórica y

aplicado. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. 1983. pp. 749-750

(6) ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Descentralización y planificación. Instituto de Estudios de

Administración Local, Madrid. 1972. p. 53.

(7) DATES. Op. cit. p. 35.

(8) GIMENEZ, Antonio La descentralización fiscal frente a la crisis económica. H.

Blume Ediciones, Madrid. 1978. pp. 75-76.

(9) REIS VIEIRA, Paulo. Em busca de una teoría de descentralizacao. Escola

Brasileira de Administracao Publica, Rio de Janeiro. 1964. p. 3.

(Traducción del autor Renato Amórtegui).

31
10) BORJA, Jordi. Persistencia, crisis y renacimiento de los poderes locales. En:

Pensamiento Iberoamericano. Valencia S.A Madrid (enero/julio 1984) p. 147.

(11) SECRETARIA DE LA PRESIDENCIA DE MEXICO. Desconcentración

administrativa. Editorial Mexicano S.A., México. 1976. p. 19.

(12) GIMENEZ, Op. cit. p. 76.

(13) DE SAVIGNY, Jean. ¿El Estado contra los municipios? Instituto de Estudios de

Administración Local, Madrid. 1978, p. 8.

(14) BIRD. Op. Cit. p. 71.

(15) LORDELLO DE MEOLLO, Diogo. Crecimiento demográfico y administración

municipal. En: Revista Interamericana de Planificación. Bogotá, Número 30 (julio

1974).

(16) GIMENEZ. Op. Cit. p. 76.

(17) BORJA. Op. Cit. pp. 148-149.

(18) ARIÑO. Op. Cit. pp. 135-136.

(19) GIMENEZ. Op. Cit. p. 141.

32
 2. ANTECEDENTES HISTORICOS

A través de este capítulo, se describe cómo los principios de centralización política y

descentralización administrativa consignados en la Constitución Política de Colombia

de 1886, han sido desarrollados a través de los actos legislativos y normas legales.

Dicho recuento histórico-jurídico cubre desde la expedición de la Constitución

Nacional y del Código de Régimen Político y Municipal en l913, hasta mediados del

presente siglo.

2.1. Origen del Estado colombiano

La consolidación territorial de Colombia se remonta a la creación del Nuevo Reino de

Granada por parte de España en el siglo XVI, lo cual implicó el sometimiento de los

diferentes pueblos indígenas existentes. Así mismo, el asentamiento de españoles en

estas tierras generó la aparición de una clase administradora de esta colonia, dentro

de unos parámetros de dependencia y funcionalidad económica y política, a fin de

consolidar y mantener a un imperio europeo.

La Independencia de España a comienzos del siglo XIX fue el inició de la

consolidación económica y política, ya que territorialmente se

mantuvieron los mismos límites. Entre 1810 y 1886 se expidieron un gran

33
número de Constituciones Políticas, las que iban desde el centralismo al federalismo;

generando inestabilidad permanente, y reflejado en las luchas entre las regiones del

país, o contra el gobierno central.

2.2. Constitución Política de Colombia de 1886

"El año de 1886 nos trae Constitución nueva y con ella la estabilidad política"(1). La

aseveración anterior, se sustenta sobre la base de que ésta ha sido la Carta que ha

regido al país durante los últimos cien años. Además, su expedición se debió a la

inestabilidad general que el país venía afrontando, y de la cual se culpaba a la

Constitución de Rionegro de 1863.

2.2.1. Antecedentes de la Constitución

La situación imperante durante la época mencionada hacía necesaria "una estructura

política-administrativa distinta"(2), por lo cual se adoptó "la sabia y conciliadora fórmula

de la centralización política y de la descentralización administrativa"(3), la cual resume

la filosofía de la Carta.

2.2.2. Postulados de la Constitución

Los principios sobre el manejo político y administrativo del Estado colombiano se

aprecian en el texto de la Carta y en las bases de esta Reforma Institucional. Para el

caso de la centralización política, el artículo primero dice: "la nación colombiana se

reconstituye en forma de república unitaria"; y respecto a la descentralización

administrativa, los lineamientos generales, entre otros son: "los Estados o secciones

en que se divide el territorio nacional, tendrán amplias facultades municipales,

y las demás que fueren necesarias para atender el desarrollo de sus peculiares

34
intereses y adelantamiento interno"(4).

La centralización política se refleja en la designación constitucional del presidente, los

gobernadores y alcaldes como ejecutivos de sus respectivos niveles de gobierno

(nacional, departamental y municipal); el primero, es el jefe del poder ejecutivo y con

capacidad para nombrar los gobernadores, quienes a su vez serán sus agentes para

el cumplimiento de las órdenes y políticas de gobierno que imparta. Así mismo, los

gobernadores nombraban los alcaldes que los ayudaban en la ejecución de las

políticas, tanto nacionales como departamentales.

La descentralización administrativa por su parte, se aprecia en la designación de los

ejecutivos, como jefes superiores de sus respectivas jurisdicciones, con atribuciones

para nombrar los funcionarios que necesiten en sus labores de gobierno, otorgándoles

autonomía en la gestión administrativa de los asuntos internos, sin dejar de tener en

cuenta las políticas generales y las normas legales que enmarcan las actuaciones de

cada gobernante en su administración (5).

2.2.3. Reformas a la Constitución

El Acto Legislativo 3 de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, fue la última y

más importante reforma que la Carta sufrió desde el año de su aprobación hasta 1913,

año en el cual se expidió el Código de Régimen Político y Municipal mediante la Ley

4a. La importancia de esas modificaciones radica en que las leyes, decretos,

ordenanzas, acuerdos y demás actos administrativos son una reglamentación más

amplia de la Constitución, y por consiguiente no pueden contravenirla.

35
2.3. Código de Régimen Político y Municipal

Este Código expedido en 1913, y que como se verá más adelante es revisado y

actualizado mediante el Decreto 1222 de 1986, contempla la legislación relativa al

ejercicio de los poderes legislativo y ejecutivo; la organización general de los

departamentos, provincias y municipios; las atribuciones de los empleados o

corporaciones de estas tres últimas entidades, y las reglas generales de

administración. De igual forma que la Constitución, éste conserva los postulados de

centralización política y descentralización administrativa. Son antecedentes de este

Código, la Ley 149 de 1888 sobre régimen político y municipal, la Ley 20 de 1908 por

la cual se reforma la anterior, y la Ley 80 de 1910 que desarrolla el Acto Legislativo 3

de 1910 en lo referente a la administración departamental y municipal.

2.4. Evolución histórica-jurídica del Estado colombiano

Esta evolución se extiende desde la Constitución de 1886 y el Código de Régimen

Político y Municipal hasta mitad del presente siglo, analizando los aspectos

administrativo, fiscal, político y de planeación que la nación, los departamentos y

municipios han sufrido durante este período.

2.4.1. Aspecto administrativo

Este contempla las distintas divisiones del territorio de la República; las funciones,

bienes y servicios bajo responsabilidad de cada nivel de gobierno; y los

establecimientos públicos, como medio para la prestación del servicio público.

36
2.4.1.1. Divisiones territoriales

Debido a la diversidad de funciones que el Estado debe desarrollar para la prestación

del servicio público, en la búsqueda del bienestar general de la población; se hace

necesario dividir el territorio de acuerdo con dichos requerimientos, como se aprecia a

continuación.

2.4 .1.1.1. División general

La Reforma de 1910 divide al territorio nacional en departamentos, y estos a su vez

en municipios o distritos municipales. Posteriormente, la Reforma Constitucional de

l936 divide a la nación, además, en intendencias y comisarías. Respecto a estas

últimas, la Ley 2a de 1943 las asimila a los departamentos, pero con algunas

excepciones y restricciones de las normas legales; igual fórmula, se aplica a sus

municipios y corregimientos.

2.4.1.1.2. División para el servicio público

El artículo 7o. de la Constitución dice que, dentro de los límites de los departamentos,

habrá divisiones para arreglar el servicio público, las que pueden no coincidir con la

división general del territorio. Esto se puede aplicar a las empresas y entidades

descentralizadas de los niveles de gobierno (nacional, departamental, municipal).

2.4.1.1.3. División para el servicio administrativo

La Reforma de 1910 autoriza la creación de provincias dentro de los

departamentos, y otro tipo de divisiones, con el fin de mejorar el servicio
administrativo, por lo cual, el Código creó los corregimientos dentro del
sector rural municipal. La finalidad de estos entes es la ayuda a los
ejecutivos departamental y municipal respectivamente, en el cumplimiento

37
de sus funciones, mediante la delegación de éstas. Las provincias fueron derogadas

por la Reforma Constitucional de 1945. Así mismo, en 1986 se crean las comunas

para dividir el sector urbano del municipio.

Esta Reforma también establece que se pueden categorizar los municipios con sus

respectivos regímenes administrativos, teniendo en cuenta para ello: población,

recursos fiscales e importancia económica; ésta organizó también a Bogotá como un

distrito especial.

2.4.1.2. Funciones del Estado

El Estado al ser el responsable de velar por el bienestar de sus habitantes, busca que

el servicio público sea prestado de la forma más eficiente posible, para lo cual asigna

las funciones, bienes y servicios públicos a los niveles de gobierno de acuerdo con las

características de los mismos. Respecto a esto, la Reforma de 1936 le asigna al

Estado, como función de éste, la asistencia pública.

2.4.1.2.1. Nivel nacional

De acuerdo con la Constitución, corresponde a la nación brindar una eficaz

administración de justicia, conservar el orden público interno, dirigir las relaciones

diplomáticas y comerciales con las naciones extranjeras, proveer la seguridad exterior,

dirigir la instrucción pública, regular el servicio público, fomentar las empresas útiles o

benéficas, modificar la división general del territorio, y celebrar contratos para la

prestación de servicios y ejecución de obras públicas.

38
2.4.1.2.2. Nivel departamental

La Constitución le atribuyó la apertura de caminos y canales navegables, la

construcción de vías férreas, el fomento de la industria, la creación y supresión de

municipios, y todo lo referente a los intereses seccionales. El Código por su parte, le

especifica que debe conservar y arreglar las vías públicas y los puentes de las mismas.

2.4.1.2.3. Nivel municipal

De acuerdo con la Reforma de 1910, a los municipios se les encarga de todas aquellas

funciones de interés municipal que estipule la ley; la Ley 97 de 1913 por su parte, les

asigna el trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles. Posteriormente, la Ley

69 de 1939 le exige que debe aportar conjuntamente con la nación, para la

construcción de los edificios destinados a las escuelas primarias e industriales. Así

mismo, la Ley 1a. de 1943 lo responsabiliza de ejecutar obras de utilidad pública e

interés social, tales como obras de ornato, embellecimiento, seguridad, saneamiento,

construcción o modernización de barrios, edificaciones para mercados, plazas,

parques y jardines públicos. Posteriormente, la Ley 12 de 1986 y el Decreto 77 de

1987 establecen nuevas funciones, y los responsabiliza de éstas.

2.4.1.3. Establecimientos públicos

La Constitución hace referencia a éstos, dentro de las atribuciones del

gobernador, el cual debe ejercer el derecho de vigilancia y protección sobre las

corporaciones oficiales y establecimientos públicos. El Código por su parte,

asigna dentro de las funciones de los ejecutivos de los tres niveles de

gobierno, la de inspeccionar y velar por la buena marcha de los

39
establecimientos públicos de su jurisdicción respectiva, sin tener en cuenta el género

de ellos (colegios, hospitales, cárceles y asilos del nivel departamental). Estos fueron

creados como entidades dependientes de su respectivo nivel gubernamental;

independencia que se les otorga mediante el Acto Legislativo 5 de 1954.

A través de la Ley 109 de 1936, el Estado comienza a intervenir las empresas de

servicios públicos de energía y acueducto, a través de la reglamentación de éstas y

fijación de tarifas; posteriormente, la Reforma de 1936 lo autoriza para que

intervenga mediante leyes la explotación de industrias o empresas públicas o

privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las

riquezas.

2.4.2. Aspecto fiscal

Este punto contempla las normas generales del presupuesto de rentas y gastos, y las

atribuciones que respecto a este campo tienen los ejecutivos y las corporaciones de

elección popular de los niveles de gobierno.

2.4.2.1. Presupuesto de rentas y gastos

La Constitución y el Código de Régimen Político establecieron que corresponde a los

ejecutivos de los niveles de gobierno, la elaboración del presupuesto, los cuales lo

pasarán a las corporaciones para su aprobación; así mismo, se les encomienda cuidar

la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, de acuerdo

con el presupuesto aprobado. Al Congreso por su parte, se le atribuye la

reglamentación del crédito público, y la creación y destinación de los impuestos y

gastos estatales.
40
Mediante la Ley 5 de 1918 se dictaron normas generales sobre presupuestos

municipales. Respecto a las rentas, se estipularon las siguientes: el producto de la

explotación económica de las propiedades, y de las acciones y derechos en empresas

municipales, que presten servicios públicos mediante tarifas, tales como tranvías,

acueductos, mercados, mataderos, alumbrado, teléfonos y teatros; el producto de los

impuestos directos e indirectos municipales; la participación de los municipios en las

rentas departamentales de licores, tabacos y deguello de ganado mayor, al igual que

auxilios departamentales específicos; las entradas extraordinarias, como empréstitos

y auxilios nacionales; y las deudas a favor de los municipios.

2.4.2.2. Bienes y rentas

La Constitución de 1886 establece que los bienes y rentas que pertenecían a la Unión

Colombiana y a los Estados Soberanos, pasarán a ser posesión de la República de

Colombia y de los departamentos, respectivamente. De otra parte, la Reforma de 1910

estipula que los bienes y rentas de los departamentos y municipios son propiedad

exclusiva de éstos, y por consiguiente, tienen las mismas garantías que las

propiedades y rentas de los particulares; por tanto, el Gobierno Nacional deberá

respetar éstas, y no podrá disminuirles los derechos a los departamentos y municipios.

2.4.2.3. Ingresos departamentales y municipales

Las estructuras impositivas departamental y municipal actuales, se conformaron a

partir de las Leyes 8 de 1909 y 97 de 1913, respectivamente; así mismo, se expidieron

algunas normas complementarias, entre las cuales está, la Ley 88 de 1923 (sobre

licores).
41
En materia de tarifas de los servicios públicos, se expidió la Ley 109 de 1936. El

fortalecimiento actual de los ingresos propios de estos niveles se debió a la Ley 14

de 1983; y a la creación de la cesión del impuesto a las ventas, a través de la Ley 33

de 1968. Posteriormente, se otorga el beneficio de ésta última, solamente a los

municipios, y mediante la Ley 12 de 1986 se aumenta esta participación en beneficio

de los municipios, especialmente los menores de 100.000 habitantes.

2.4.3. Aspecto político

En este punto se hace un recuento de cómo ha sido la participación ciudadana en las

elecciones, la forma de elección o nombramiento de los ejecutivos y miembros de

corporaciones públicas de los niveles gubernamentales, y la toma y ejecución de las

decisiones estatales.

2.4.3.1. La ciudadanía

La Constitución estableció que son ciudadanos los colombianos varones mayores de

veintiún años, y mediante la Reforma de 1945, se amplía este derecho a las mujeres.

La ciudadanía da capacidad a las personas para ejercer funciones electorales, y

desempeñar ciertos cargos públicos; aunque, de todas maneras, las mujeres no

podían ejercer el derecho del voto; ésta facultad se les otorgó, en el Acto Legislativo 3

de 1954. De igual forma, el Acto Legislativo 1 de 1975 amplía la ciudadanía a todos

los mayores de dieciocho años.

2.4.3.2. Participación popular en las elecciones

La Constitución otorgó la capacidad a todos los ciudadanos de elegir

42
directamente, a los concejales municipales y diputados a las asambleas

departamentales; en cambio, la de representantes a la Cámara, para los ciudadanos

que cumplieran ciertos requisitos. Para el caso de senadores y presidente de la

República, esta se realizaba en forma indirecta. La elección directa se va ampliando

progresivamente; es así como a partir de la Reforma de 1945, todos los cargos de

elección popular se designan de esa forma (excepción de alcaldes municipales, la cual

se institucionaliza en el Acto Legislativo 1 de 1986).

2.4.3.3. Ejecutivos de los niveles de gobierno

Con anterioridad a 1986, el único ejecutivo elegido popularmente era el presidente de

la República, el cual es el jefe del Poder Ejecutivo Nacional, con potestad para

designar los gobernadores, los que, a su vez, nombraban los alcaldes; de esta

manera, las políticas estatales se trasmitían descendentemente. Estos, además de

ser Ejecutivos de sus niveles de gobierno, tienen la investidura de jefes Superiores de

sus administraciones, cuya finalidad es cumplir las funciones propias de su nivel en

materia de servicio público.

A fin de realizar las funciones de jefes de la Administración, estos funcionarios pueden

nombrar sus colaboradores directos, reglamentar las normas legales para la ejecución

de las mismas a través de decretos, y celebrar contratos administrativos en

representación de su respectivo nivel gubernamental. Según el Código, los

gobernadores y alcaldes estaban autorizados para nombrar como sus agentes

directos, a los prefectos y corregidores en las provincias y corregimientos,

respectivamente.
43
2.4.3.4. Corporaciones públicas

El Senado y la Cámara de Representantes conforman el Congreso Nacional, el cual,

de acuerdo con la Constitución, representa el Poder Legislativo del Estado; las

asambleas departamentales y concejos municipales son corporaciones de carácter

administrativo, dentro de sus niveles de gobierno. En sentido amplio, el Congreso

interpreta la Constitución mediante leyes, y las corporaciones administrativas expiden

ordenanzas y acuerdos, para ajustar las normas legales de acuerdo con sus

requerimientos.

Las corporaciones de elección popular tienen la función de dirigir y fomentar mediante

la expedición de normas, las tareas atribuidas a su respectivo nivel gubernamental, a

fin de cumplir (los ejecutivos) eficientemente con sus responsabilidades

administrativas; así mismo, pueden otorgar atribuciones especiales a las

corporaciones y ejecutivos de los niveles inferiores.

2.4.3.5. Iniciativa y toma de decisiones

El Estado con el fin de cumplir su función en materia de servicio público, procura

asignar y delimitar entre los niveles de gobierno sus responsabilidades, las cuales

son realizadas conjuntamente por el ejecutivo y la corporación pública del

respectivo nivel. La iniciativa para el cumplimiento de las funciones puede partir de

uno de los entes, aunque según el negocio ésta se puede estipular. De todas

maneras, quien toma la decisión es la corporación pública, la cual expide las

normas y autorizaciones respectivas, a fin de que sean cumplidas por el ejecutivo.

Dado esto, se ve la necesidad de una cooperación mutua para que las

44
decisiones se tomen, de la manera más acertada, teniendo en cuenta el bienestar de

la población, en materia de bienes y servicios públicos, principalmente.

2.4.4. Aspecto Planeación

La planeación del Estado en Colombia se inicia en el año de 1945, a través de la

Reforma Constitucional; en la que se asigna al nivel nacional, la fijación de planes y

programas para el fomento de la economía nacional y el desarrollo social, tendiente a

racionalizar la inversión pública de acuerdo con las necesidades más prioritarias.

2.5. El sector público colombiano en la economía

El Estado colombiano posee un sistema político democrático, y un sistema económico

capitalista; los que se complementan entre sí, y se caracterizan porque “la oportunidad

de participar en las decisiones es ampliamente compartida por todos los ciudadanos

adultos (...), y (...) la mayoría de las actividades económicas importantes son llevadas

a cabo, por empresas de propiedad y control privados"(6).

En la práctica la democracia no es tan perfecta, debido al alto grado de abstencionismo

electoral: falta de credibilidad en el sistema, dada la incapacidad para satisfacer las

necesidades primarias de la mayor parte de los ciudadanos. El capitalismo por su

parte, es de carácter mixto, en atención a la importancia que desempeñan tanto el

sector público como el privado en las decisiones económicas.

45
2.5.1. El gasto público y el producto interno bruto

En las últimas décadas, el gasto público ha ido aumentando su participación dentro

del producto interno bruto; (Cuadro # 1 Gráfico # 1): de representar el 8.79% en

1950, se convierte para 1983 en un 20.25%. Se logra el mayor crecimiento durante la

década del 60, el cual coincide con el fortalecimiento de las entidades

descentralizadas, generándose de esa forma, aumento del radio de acción del Estado,

en la vida diaria del pueblo colombiano.

Esta tendencia creciente en la participación del sector público en la economía es muy

lógica: desde 1886 la legislación le ha ido asignando mayor injerencia en los

diferentes campos. La Constitución por su lado, le asignó la regulación del servicio

público; la Reforma de 1936, lo responsabilizó de la asistencia pública y de la

intervención en la economía, con el fin de racionalizar la distribución y el consumo de

las riquezas. Y a partir de 1968, se le ordena la dirección general de la economía, a

través de la planificación, en la búsqueda del desarrollo económico y social del país.

2.5.2. La inversión y el consumo dentro del gasto público

Una forma de poder evaluar la eficiencia del gasto público es mediante la evolución

de la inversión y el consumo dentro de éste. De igual forma, una economía para crecer

requiere de una asignación creciente de recursos, con destino a la inversión en bienes

intermedios y de capital, para ser utilizados en la producción de bienes y servicios

públicos y privados.

Para el caso colombiano, se presenta una participación creciente de la

46
inversión en detrimento del consumo: mientras en 1950 era de 21.01%, para 1983 fué

de 43.15% (Cuadro # 2 y Gráfico # 2). Su mayor crecimiento se presenta también en

la década del 60, y se obtiene una participación máxima del 46.14% dentro del gasto

público total en 1977.

2.5.3. La formación bruta de capital fijo del sector público

La formación bruta de capital fijo, es aquella parte de la inversión destinada a la

adquisición o construcción de bienes durables, que serán utilizados para períodos

productivos, superiores a un año (7). En atención, a que ésta corresponde a la

inversión de mediano y largo plazo, se cataloga como prioritaria para la generación

del desarrollo económico y social.

El Sector Público desempeña una gran importancia dentro de la economía

colombiana, dado que genera la mitad del capital fijo en promedio. Mientras que en

1970 aportaba el 30.95% de éste, en 1986 era el 49.30%; alcanzando su mayor nivel

en 1983, con un 52.69% (Cuadro # 3 y el Gráfico # 3).

2.5.4. Distribución del capital fijo entre mercantes y no mercantes

La inversión pública realizada en la formación bruta de capital fijo, puede destinarse a

producir bienes y servicios públicos, mercantes o no mercantes. En el primer caso, la

inversión se realiza en las empresas públicas no financieras, e instituciones financieras

públicas; en los segundos, en las administraciones locales.

Así mismo, las empresas públicas tienen como finalidad desarrollar

actividades de carácter industrial o comercial, y las instituciones

financieras encauzar recursos para ser invertidos en los sectores claves

47
para el crecimiento y bienestar general. En ambos tipos de instituciones, se

encuentran sociedades de economía mixta, empresas industriales y comerciales del

Estado y algunos establecimientos públicos.

Las administraciones públicas por su parte, tienen como finalidad la prestación de

bienes y servicios públicos colectivos, con destino a la redistribución del ingreso,

especialmente; estas administraciones incluyen las tres ramas del Poder Público

(Ejecutiva, Legislativa y Jurisdiccional) de los tres niveles de gobierno y ciertos

establecimientos públicos.

En el mismo sentido, para 1970 la participación en la formación de capital entre

mercantes y no mercantes, fue respectivamente de 43.11% y 56.89%; para 1986 de

65.82% y 34.18%, mostrando un cambio de tendencia en favor de los últimos (Cuadro

# 4 y Gráfico # 4).

Por otra parte, la participación correspondiente a la producción de no mercantes se

orientó en favor de las empresas públicas; ésta fue el 86.15% del total en 1970, y de

96.45% en 1986. La máxima participación se obtuvo en 1985, con el 99.57% (Cuadro

# 5 y el Gráfico # 5).

Vista muy brevemente la forma como el Estado ha realizado el gasto público durante

las últimas décadas, se puede concluir que ha procurado disminuir el déficit fiscal

crónico de las finanzas públicas, y la financiación de los bienes y servicios públicos

colectivos, mediante la inversión pública en empresas rentables para el Estado. Lo

que, a su vez, sirve para el desarrollo económico y social del país, en la búsqueda de

maximizar el bienestar ciudadano.

48
 NOTAS

(1) MELO GUEVARA, Gabriel. El Estado y la Constitución. Editorial Temis, Bogotá.

1967 D. 84

(2) SACHICA, Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano. Editorial Temis, Bogotá.

1969. p. 19.

(3) ALVIAR RAMIREZ, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Elementos de finanzas

públicas en Colombia. Editorial Temis, Bogotá. 1985. p. 200.

(4) ACADEMIA COLOMBIANA DE HISTORIA. Antecedentes de la Constitución de

Colombia de 1886. Plaza & Janes. 1983, Bogotá p. 29.

(5) URIBE VARGAS, Diego. Las Constituciones de Colombia. Ediciones Cultura

Hispánica, Madrid. 1985.

(6) DALH, Robert A. Análisis político moderno. Editorial Fontanela, Barcelona. 1976.

p. 13.

(7) DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA. El sector

público colombiano 1970-1986. En: Boletín de Estadística. Bogotá, Número 435

(junio). 1989.

49
 3. FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

Este capítulo tiene como finalidad hacer una descripción de la evolución cronológica

de los diferentes tópicos, de la descentralización estatal, desde mediados del presente

siglo, hasta la reglamentación de las asociaciones de municipios en 1975. Es

importante anotar que durante este período se consolidan y fortalecen las entidades

descentralizadas del Estado, en especial las del nivel nacional; por lo cual, la

descentralización por servicios es la que prevalece en el campo administrativo.

Así mismo, se dieron pasos prioritarios en la descentralización fiscal, política y de la

planeación. Respecto a la descentralización territorial, se dejan algunos bases

importantes en este campo. De todas maneras, durante este período se inicia

realmente el proceso descentralista, en el cual el Estado Colombiano se encuentra

empeñado.

3.1. Creación de los establecimientos públicos

Como se anotó anteriormente, el Estado al asumir funciones económicas y sociales,

amplió su radio de acción, generando la creación de empresas y establecimientos

públicos; estos últimos eran completamente dependientes del nivel gubernamental

que los había creado, en el cumplimiento de sus responsabilidades.

56
Esta dependencia se mantuvo hasta la expedición del Acto Legislativo 5 de 1954, por

el cual se autorizaba a los niveles de gobierno la creación de establecimientos

públicos, dotados con personería jurídica autónoma, para la prestación de uno o más

servicios públicos especialmente determinados; de igual forma, se les otorgó

competencia para ejecutar los actos necesarios en el cumplimiento de sus objetivos,

pudiendo abarcar todo el territorio jurisdiccional o parte de él.

3.2. Aparición de la corporación autónoma regional

El Estado con el fin de velar más eficazmente por el manejo de las aguas, suelos,

fauna, flora, bosques y recursos minerales de las zonas del país, creó inicialmente la

Corporación Autónoma Regional del Cauca, mediante el Decreto 3110 de 1954,

como un establecimiento público del orden nacional y con calidad de entidad

autónoma descentralizada, cuya finalidad principal era buscar la conservación y

desarrollo de los territorios de su jurisdicción, en los tópicos mencionados; así mismo,

se le atribuyó la generación de energía eléctrica, y el fomento de las comunicaciones

y sistemas de trasporte.

3.3. Reforma Administrativa de 1958

Dentro de los primeros pasos dados para convertir al Estado colombiano en un

organismo eficiente, racional y moderno, en la búsqueda del bienestar de la población

y del desarrollo económico y social del país, se encuentra la Reforma Administrativa

de 1958, basada en la Ley 19 de 1958.

3.3.1. Ordenamiento de los servicios públicos nacionales

A fin de prestarse eficientemente los bienes y servicios públicos a cargo

57
de la nación, se autorizó la reorganización de los ministerios y departamentos

administrativos, y de sus institutos oficiales y semioficiales. Continuándose así, la

política de fortalecimiento de las entidades descentralizadas.

3.3.2. Descentralización de los servicios públicos

Es la primera vez que en la legislación colombiana se menciona la descentralización

de los servicios públicos. Se asignó a cada nivel de gobierno el papel que debía

desempeñar en este proceso. Al Gobierno Nacional, la Reforma le encargó definir

los servicios a delegar en los departamentos y a descentralizar en los municipios,

teniendo en cuenta, para estos últimos, su categoría de acuerdo con la población y

al presupuesto de ingresos. Así mismo, se debían determinar los servicios

municipales, que deberían estar sujetos a tutela administrativa y asistencia técnica,

tanto nacional como departamental.

A los departamentos se les autorizó, crear o reformar organismos encargados de la

asesoría técnica a los municipios, y de la prestación de los servicios delegados por la

Nación. De la misma manera, el Gobierno Nacional podía destinar fondos para

contribuir al sostenimiento de los organismos nacionales que prestaran servicios en

las jurisdicciones departamentales, como también para ayudar al financiamiento de

los servicios delegados en los departamentos. Así mismo, el Decreto 2703 de 1959

delegó a los gobernadores el nombramiento de ciertos cargos en institutos oficiales o

semioficiales de carácter nacional, y el control en la utilización de los auxilios

nacionales en beneficio de los departamentos y municipios.

58
A los municipios se les responsabilizó del aumento y mejoramiento de los

establecimientos de enseñanza y de asistencia pública, la difusión de prácticas de

higiene contra las enfermedades, la administración de las aguas, la construcción de

vivienda popular, la construcción y mantenimiento de caminos vecinales, y el fomento

del deporte y de espectáculos de recreación y cultura, entre otros. De la misma

manera, los departamentos podían asignarles fondos departamentales o rentas

locales, para sostener los servicios a cargo de los municipios, y la nación podía crear

nuevos impuestos municipales, con igual finalidad.

3.3.3. Participación comunitaria

Se autorizó a las juntas de acción comunal y a otras entidades de carácter local, para

la administración de los bienes y servicios públicos municipales, a través de funciones

de control o vigilancia y de intervención en el manejo de ellos. Posteriormente, esta

participación llega a su máxima expresión en 1986, al institucionalizarse la elección

popular de alcaldes, la consulta popular, y la presencia de los usuarios de los servicios

públicos, en las juntas directivas de las entidades prestatarias.

3.3.4. Planeación técnica

Se dictaron normas generales sobre la planeación técnica, como medio para

la eficiente prestación de los bienes y servicios públicos; se creó el
Departamento Administrativo de Planeación, con el fin de realizar estudios
económicos y técnicos para la elaboración de los planes de desarrollo
económico y social, que debían implementarse para racionalizar la
inversión y coordinar la ejecución y control de los planes. También se
creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación con el

59
propósito de decidir las políticas generales de carácter económico y de planeación;

posteriormente se comenzó a implementar la planeación departamental y municipal,

con las Reformas Administrativa y Constitucional de 1968.

3.4. Control fiscal de algunas entidades del Estado

Dentro del proceso de consolidación de las entidades descentralizadas, se expidió la

Ley 151 de 1959, con el fin de asignar el control de la gestión fiscal de las empresas,

establecimientos públicos descentralizados y de aquellas instituciones y organismos

que manejen dineros del Estado, a la Contraloría General de la República. A los dos

primeros, se les catalogó como parte de la administración nacional, los cuales están

encargados de la prestación de servicios públicos, culturales o sociales, y de la

regulación del fomento de la economía nacional.

De igual forma, en las empresas e instituciones en las cuales la nación, los

departamentos, municipios u otras personas jurídicas poseen el 50% o más de su

patrimonio, se encuentran algunas compañías, establecimientos bancarios,

asociaciones, institutos y organismos oficiales o semioficiales.

3.5. División para el fomento de la economía

Dentro de las divisiones especiales para el servicio público, las que pueden
no coincidir con la división general del territorio y que rigen en especial para
las entidades descentralizadas, se creó la del fomento de la economía,
a través del Acto Legislativo 3 de 1959. Esta tenía como finalidad que
las corporaciones autónomas regionales sujetaran sus objetivos y
jurisdicciones a tal finalidad; así mismo, la Reforma Constitucional de

60
1968, la cambia por la relativa al desarrollo económico y social, al tiempo que crea la
relativa a la planificación.

3.6. Nuevas funciones de las corporaciones autónomas

La aparición de la corporación autónoma regional, como entidad encargada de buscar

el desarrollo regional, impulsó la proliferación de éstas y la adición de otras funciones.

De esta manera, el Decreto 1707 de 1960 asigna nuevas funciones a la Corporación

Regional del Cauca, entre las cuales estaban: la cooperación en programas

educativos, de salud y de acción comunal; y la promoción y participación en

sociedades o establecimientos destinados a la prestación de servicios públicos, al

fomento de la economía en general, y al mejor aprovechamiento de los recursos

naturales.

Además, la Ley 3a. de 1961, al crear la Corporación Autónoma Regional de la Sabana

de Bogotá y los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, le señaló como objetivo principal la

búsqueda del desarrollo económico de su jurisdicción, adicionándole también, las

funciones de promover o construir sistemas telefónicos, acueductos y obras

hidráulicas, y el fomento de la tecnificación de la administración pública municipal y

del sector agrícola. La Ley 66 de 1964, por la cual se crea la Corporación Autónoma

Regional del Quindío, le encarga además la realización de campañas para la

tecnificación agrícola.

3.7. Fortalecimiento de los fiscos seccionales

Dentro de las políticas de fortalecimiento fiscal de los departamentos, se

expidió la Ley 4 de 1963, por la cual se reestructuraba su sistema

61
impositivo, en lo relacionado con los impuestos al consumo de cerveza y cigarrillos y

a las apuestas; todo lo anterior, con el fin de fortalecer los fiscos seccionales, para la

financiación de sus responsabilidades, las cuales no estaban siendo bien

desarrolladas por falta de recursos.

3.8. Reforma Administrativa de 1968

En atención a que la Reforma Administrativa de 1958 fué útil en su momento, para la

búsqueda de la eficiencia del Estado colombiano, se hizo necesario realizar una nueva

Reforma Administrativa en 1968, mediante la expedición de más de un centenar de

decretos, con base en las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1967.

La finalidad de esta era la modificación de la estructura y funcionamiento de la

administración nacional, tanto del ámbito central como descentralizado.

3.8.l. Reorganización de la administración nacional

Dentro de los lineamientos generales de la Reforma, se expidieron las normas

generales para la reorganización y funcionamiento de la Administración Nacional

(Decreto 1050 de 1968); tendiente al ordenamiento racional de los distintos servicios

públicos, y a la preservación de su calidad técnica. Se designa a los establecimientos

públicos como adscritos a ella, y encargados de atender funciones administrativas a

las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía

mixta, como vinculadas y desarrollando actividades de naturaleza industrial y

comercial. En el caso de los dos primeros organismos, se les otorgó autonomía

administrativa y financiera, pero sujetos a tutela gubernamental a fin de controlar sus

actividades; en el caso de las sociedades de economía mixta, que son organizadas de

62
acuerdo con el derecho privado, en atención a los aportes de capital que el sector

privado hace, se les otorgó autonomía en dichos campos.

3.8.2. Estatuto de las Entidades Descentralizadas

Este Estatuto tiene su origen en el Decreto 3130 de 1968, el cual señala que los

institutos, organismos y empresas oficiales y semioficiales, son de tres tipos:

Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y

Sociedades de Economía Mixta; las que a su vez se denominan Entidades

Descentralizadas. Así mismo, cuando los dos primeros no tengan jurisdicción

territorial delimitada, podrán extender sus actividades a todas las regiones, las que

pueden no coincidir con la división general del territorio; además, deben coordinar e

integrar sus actividades con las de los departamentos y municipios, cuando se trate

de servicios similares.

En esta Reforma Administrativa se crearon 14 entidades descentralizadas, entre otras:

Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, Instituto Nacional del Transporte,

Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Instituto Colombiano de Comercio

Exterior, Empresa Colombiana de Esmeraldas; Empresa de Astilleros y Servicios

Navales de Colombia. Se reorganizaron 8, entre las cuales se encontraban: Instituto

Nacional de Fomento Municipal, Escuela Superior de Administración Pública, Instituto

Nacional de Aguas y Fomento Eléctrico; Servicio Nacional de Aprendizaje; asi mismo,

se dictaron normas administrativas para otras 4 (1).

3.8.3. Adscripción de las corporaciones autónomas regionales

De acuerdo con la importancia de las entidades descentralizadas, en el

63
desarrollo económico y social del país, estas se adscribieron a un ministerio o
departamento administrativo. A las corporaciones autónomas regionales, como
establecimientos públicos que son, les correspondió el Ministerio de Agricultura, el cual
debía ejercer su tutela administrativa (Decreto 3120 de 1968).

Por otra parte, el Decreto 760 de 1968, por el cual se crea la Corporación Nacional

para el Desarrollo del Chocó, le encarga además, la promoción del desarrollo industrial

de sus áreas, y la coordinación de sus programas con los generales para el desarrollo

del país, a través del Departamento Nacional de Planeación; y el Decreto 1100 de

1969, por el cual se reglamenta la Corporación Autónoma Regional de Urabá, le

adicionó promover, ayudar o ejecutar la construcción de vías y medios de

comunicaciones, escuelas, centros de salud y hospitales, mataderos y puertos aéreos

y marítimos.

3.8.4. Fondos Educativos Regionales

Debido a la importancia que la educación tenía dentro de la formación de la población

y el desarrollo del país, el Gobierno procuró mejorar su funcionamiento mediante la

promulgación del Decreto 3157 de 1968, por el cual se crearon los Fondos Educativos

Regionales, dependientes del Ministerio de Educación, pero administrados por los

departamentos, distritos especiales y áreas metropolitanas, con el fin de sostener y

expandir los servicios educativos prestados por los planteles de educación primaria,

secundaria y de carreras técnicas. Así mismo, se acordó que la financiación

provendría de los tres niveles de gobierno, y su presupuesto sería independiente del

ente administrador.

64
3.8.5. Servicios Seccionales de Salud

La salud al ser catalogada también como esencial para el bienestar de la población y

de su productividad económica, se procuró su eficaz funcionamiento a través de la

creación de los Servicios Seccionales de Salud, mediante el Decreto 2470 de 1968,

con el fin de ejecutar los planes y programas nacionales emitidos por el Ministerio de

Salud, en el nivel departamental y municipal; su forma de administración, dependencia

y procedencia de los recursos, es similar a la de los Fondos Educativos Regionales.

3.9. Fortalecimiento de los fiscos seccionales y municipales

La modernización estatal emprendida por el Gobierno a partir de la Reforma

Administrativa de 1968, no sólo implicaba el ordenamiento de la nación y de sus

entidades descentralizadas, sino que también debía involucrar a los departamentos y

municipios. Por esto, se buscó el fortalecimiento de sus fiscos, mediante la Ley 33 de

1968, la cual cedió algunos impuestos nacionales, y se comenzó a compartir entre la

nación, los departamentos y municipios el impuesto a las ventas.

3.9.1. Impuestos seccionales y municipales

La nación cedió a los departamentos, intendencias y comisarías, el impuesto sobre

loterías, licores nacionales y el de registro y anotación; a los municipios, por su parte,

el impuesto de espectáculos, de ventas por el sistema de clubes, de rifas, y el de

industria y comercio a los establecimientos de crédito y compañías de seguros.

65
3.9.2. Participación del Impuesto a las Ventas

La nación cedió a los departamentos y al Distrito Especial de Bogotá, el 10% del

producido nacional del impuesto a las ventas en 1969, el 20% en 1970 y a partir de

1971 el 30%. Esta distribución se hará así: 70% proporcional a la población de estas

entidades, y el 30% restante, por partes iguales. A su vez, los departamentos

distribuirán entre sus municipios el 50% de su participación, proporcional a la

población de ellos.

3.10. Reforma Constitucional de 1968

Como complemento de la Reforma Administrativa y la Ley 33 de 1968, se realizó la

Reforma Constitucional mediante el Acto Legislativo 1 de 1968, la cual contempló

cambios del Estado en general, entre otros: la división territorial, la distribución de

funciones y recursos financieros entre los niveles de gobierno, la creación de las

entidades descentralizadas, la participación de la comunidad en las juntas

administradoras locales; y el fortalecimiento de la planeación estatal.

3.10.1. División territorial

Se designaron como Entidades Territoriales de la República, a los departamentos,

intendencias, comisarías y municipios o distritos municipales; se cambió la

designación de la división para el servicio público del fomento económico, por la

relativa al desarrollo económico y social; así mismo se creó la división relativa a la

planificación. Además, se estableció que dos o más municipios de un mismo

departamento podían formar asociaciones de municipios, con el fin de mejorar la

administración y la prestación de los servicios públicos, exigiéndoseles que tuvieran

en conjunto las características de un área metropolitana.

66
3.10.2. Funciones del Estado

Al Estado se le asignó la dirección general de la economía, por lo cual debía intervenir

en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y servicios públicos

y privados, a fin de racionalizar y planificar la economía en la búsqueda del desarrollo

integral del país, lo que implicaba una mayor justicia social y mejoramiento del nivel

de vida en general.

A los departamentos se les encargó la prestación de los servicios públicos a su cargo,

al igual que los asumidos por delegación de la nación; además, debía elaborar planes

y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, en coordinación

con los planes nacionales y regionales, en la búsqueda del desarrollo armónico del

país. Así mismo, debía ejercer la tutela administrativa sobre sus municipios, en los

campos de la planificación y coordinación del desarrollo regional y local, y de la

prestación de los servicios públicos.

3.10.3. Distribución de servicios y recursos financieros

Al Gobierno Nacional se le asignó la responsabilidad de determinar los servicios a

cargo de los niveles de gobierno, teniendo en cuenta para ello, la naturaleza,

importancia y costos de los mismos; además, distribuir entre los departamentos,

intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, un porcentaje de sus

ingresos ordinarios, a fin de que atendieran sus servicios y los de sus municipios, de

acuerdo con los planes y programas establecidos. Esta se haría así: 70% proporcional

a la población de la entidad beneficiaria y el restante 30% por partes iguales entre ellas.

Esta asignación de recursos dio origen al Situado Fiscal que hubo de

67
crearse en 1971. Estos dineros se orientaron a sufragar los gastos de los Fondos

Educativos Regionales y de los Servicios Seccionales de Salud, debido a que estos

organismos eran los encargados del funcionamiento de la educación y la salud.

3.10.4. Creación de entidades descentralizadas

Consolidado el sector descentralizado estatal, la Reforma fijó las normas para la

creación de las entidades descentralizadas, cuya iniciativa correspondía

exclusivamente a los ejecutivos de los niveles de gobierno, los cuales debían someter

esta decisión, a la aprobación de la corporación popular respectiva.

3.10.5. Juntas administradoras locales

Desde la Reforma Administrativa de 1958 no se expedían normas relativas a la

participación de la comunidad en los asuntos del Estado. Se autoriza entonces a los

concejos municipales, la creación en sus jurisdicciones de juntas administradoras

locales, con el fin de ayudarle a la administración municipal en sus labores, y en

especial en la prestación de servicios públicos, asignándoseles un sector territorial

determinado. Estas juntas fueron reglamentadas hasta el año de 1986, a través del

Estatuto Básico de la Administración Municipal.

3.11. Situado Fiscal

Como se anotó anteriormente, el Situado Fiscal tuvo su origen en las

Reformas Constitucional y Administrativa de 1968, y creado a través de

la Ley 46 de 1971. Este consistía en la distribución entre las secciones del

país, del 13% de los ingresos ordinarios de la nación en 1973, el 14% en

68
1974, y a partir de 1975, el 15%. El 74% de estos ingresos se destinarían a gastos de

funcionamiento de la educación primaria, y el restante 26%, en salud. Los dineros

serían administrados respectivamente, por los Fondos Educativos Regionales y

Servicios Seccionales de Salud de las entidades beneficiarias; los departamentos de

todas maneras, debían aportar parte de sus ingresos ordinarios con la misma finalidad.

Los excedentes de los aportes nacionales y seccionales, se utilizarían en inversión,

de acuerdo con los planes y programas seccionales.

3.12. Estatuto Orgánico del Presupuesto de la Nación

Dentro de las políticas de mejoramiento del Estado, en lo referente a la racionalización

del gasto, se expidió mediante el Decreto 294 de 1973 el nuevo Estatuto de

Presupuesto, el cual debía ser un instrumento para el cumplimiento del plan de

desarrollo económico y social; así mismo, sería un marco de referencia para que las

entidades territoriales elaborarán sus normas presupuestales. Al supeditarse el

presupuesto a los planes de desarrollo, se buscaba racionalizar la inversión, en

atención a que estos planes son elaborados técnicamente, y teniendo en cuenta las

necesidades más prioritarias de la población. De igual forma, en 1989 como se verá

más adelante, se vuelve a expedir un nuevo estatuto presupuestal.

3.13. Cambio de adscripción de las corporaciones autónomas

Como consecuencia del cambio de la división del servicio público relativa

al fomento de la economía, p or la relativa al desarrollo económico y social,

y de la sujeción del presupuesto nacional a los planes de desarrollo

económico y social, el cual es elaborado técnicamente por el Departamento

Nacional de Planeación; las corporaciones autónomas cambiaron en el

69
mismo sentido sus objetivos, y quedaron bajo tutela de Planeación, a través de los

Decretos 627 de 1974 y 127 de 1976. Esta medida tenía como finalidad, una

coordinación más eficiente del desarrollo económico y social del país por parte de la

nación, demostrándose que las corporaciones no eran tan autónomas como su

nombre lo indicaba, en la priorización y ejecución de sus funciones en beneficio

regional.

De igual forma, al crearse la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y

San Jorge, mediante el Decreto 1137 de 1974, se le asignó como finalidad la

búsqueda del desarrollo económico y social de su jurisdicción. La proliferación de

estas entidades ha sido constante, con la asignación de funciones tanto para la

conservación de los recursos naturales, como para la prestación de bienes y servicios

públicos (las últimas facultades le fueron suprimidas por el Decreto 77 de 1987, por

ser éstos de competencia municipal en su mayoría).

La creación de las corporaciones autónomas regionales presenta una importante

tendencia creciente, existiendo en promedio una por departamento; dicha proliferación

fue la siguiente: 2 en la década del 50; 5 en la del 60; 3 en la del 70, y 9 en la del 80,

para un total de 19 (Anexo #1) (2).

70
 NOTAS

(1) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. La Reforma Administrativa de 1968.

Imprenta Nacional, Bogotá. 1970.

(2) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Corporaciones autónomas

regionales. DNP, Bogotá. 1986.

71
 Anexo # 1
Corporaciones autónomas regionales

Corporación Autónoma Regional Creación

Corporación Autónoma Regional del Cauca – CVC Decreto 3110 de 1954

Corporación Autónoma de Tumaco y Colonización del Río Mira Decreto 037 de 1957

Corporación Autónoma Regional de las Sabanas de Bogotá y los Valles

de Ubaté y Chiquinquira – CAR Ley 3ª. de 1961

Corporación Regional de los Valles del Zulia Ley 61 de 1962

Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ Ley 66 de 1964

Corporación Nacional para el Desarrollo del Choco – CODECHOCO Decreto 760 de 1968

Corporación Regional de Desarrollo de Urabá – CORPOURABA Ley 65 de 1968

Corporación Autónoma Regional para la Defensa de las Ciudades de

Manizales, Salamina y Aranzazu – CRAMSA Ley 40 de 1971

Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS Ley 13 de 1973

Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga Esc.Pub. 3872 de 1979

Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORPOTOLIMA Ley 10 de 1981

Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER Ley 66 de 1981

Corporación Autónoma Regional de Nariño – CORPONARIÑO Ley 27 de 1982

Corporación para la Reconstrucción del Departamento del Cauca Ley 11 de 1983

Corporación Autónoma Regional del Norte de Santander – CORPONOR Decreto 3450 de 1983

Corporación Autónoma Regional del Putumayo – CAP Decreto 3451 de 1983

Corporación Autónoma Regional de la Guajira – CORPOGUAJIRA Decreto 3453 de 1983

Corporación Autónoma Regional del César – CORPOCESAR Decreto 3454 de 1983

Corporación Autónoma Regional Rionegro Nare – CORPONARE Ley 60 de 1983

____________________________________________________________________________________________

Fuente: Planeación y Desarrollo Municipal. 1987.

Corporaciones Autónomas Regionales. 1996.

72
 4. FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Este capítulo se extiende desde la reglamentación de las asociaciones de municipios

en 1975, hasta la de la consulta popular (Ley 42 de 1989). Aquí se puede apreciar

cómo a nivel administrativo, se descentraliza territorialmente, dándosele mayor

importancia a los municipios que a los departamentos; esta descentralización tambien

abarca los campos fiscales, políticos y de la planeación, así como la administrativa

por servicios.

Como se podrá observar, la descentralización estatal ha sido un objetivo de los

diferentes estamentos de la vida nacional, por lo cual se verán los pasos tan

importantes dados en este proceso, aunque de todas maneras no puede

desconocerse todos los esfuerzos hechos en los años anteriores.

4.1. Asociación de municipios

La reglamentación de las asociaciones de municipios refleja la preocupación

estatal de volver al municipio una entidad, cuya finalidad sea la prestación

de aquellos servicios de carácter local, los cuales tienen que ver con la vida

diaria de los ciudadanos; de igual forma, es una forma para el

aprovechamiento de las economías de escala, en atención a que ni el

departamento, ni la nación son eficientes para la producción de ciertos

73
bienes y servicios públicos.

Dado esto, la Ley 1a. de 1975 y el Decreto 1390 de 1976 reglamentaron las

asociaciones de municipios, creadas por la Reforma Constitucional de 1968,

estableciendo que dos o más municipios de distintas entidades territoriales pueden

asociarse para la prestación de servicios municipales, a fin de procurar el desarrollo

integral de sus comunidades, siempre y cuando los servicios se presten más eficiente

y económicamente. Así mismo, los municipios miembros deben conformar una región

con posibilidad de desarrollo económico, de acuerdo con sus características físicas,

sociales y económicas.

Estas asociaciones se catalogan como entidades descentralizadas del orden

intermunicipal, independiente de los municipios que la componen, y con capacidad

para participar y asociarse en la creación de sociedades de economía mixta y

organismos descentralizados; los gobernadores, por su parte, ejercen la tutela

administrativa en la planeación y coordinación de los servicios públicos. Con el fin de

cumplir sus funciones, deben elaborar planes y programas tendientes a la planeación

integral del desarrollo económico y social.

Dentro de sus funciones se encuentran: la generación y trasmisión de

energía; la construcción y reparación de redes telefónicas, acueductos y

alcantarillados, al igual que de centros asistenciales, educativos,

sanitarios, hospitalarios y recreativos; la promoción de obras de fomento

municipal y económico de los municipios asociados. Para financiar las

anteriores funciones, cuentan con los aportes de las diferentes entidades

74
estatales y el producto de la explotación de los servicios públicos.

4.2. Nacionalización de la educación

Tendiente a aliviar la precaria situación fiscal de los departamentos y de algunos

municipios, la nación asumió totalmente el pago de la educación primaria y secundaria.

Este proceso se realizó progresivamente entre 1976 y 1980, y ejecutado a través

de la Ley 43 de 1975, con lo cual el servicio de la educación se volvió de carácter

nacional; por tanto, los gastos, nombramiento y creación de nuevas plazas, al igual

que la construcción de nuevos planteles, recaen en ésta.

Aunque el Situado Fiscal es una trasferencia condicional del nivel nacional en favor de

los departamentos, con destino a los gastos de educación y salud, esta figura es un

híbrido, en atención a que los Fondos Educativos Regionales y los Servicios

Seccionales de Salud dependen financieramente de la Nación, pero algunas

decisiones pueden ser tomadas a nivel departamental. De todas maneras, tienen

mayor dependencia de la nación.

4.3. Reasignación de la Participación del Impuesto a las Ventas

Dentro de las políticas de fortalecimiento municipal, la Ley 43 de 1975 redistribuyó

la Participación del Impuesto a las Ventas entre sus beneficiarios así: a los

municipios el 22,08% del producido nacional del impuesto a las ventas, el 4,92%

al Ministerio de Educación con destino a gastos educativos y el 3% a las cajas de

previsión departamentales. Así mismo, el 50% de la participación del Distrito Especial

de Bogotá y de las ciudades capital de departamento, se retendrá para gastos de

educación. De igual forma, se estipuló que a partir de 1981 la participación de los

75
municipios se incrementará al 27%, suprimiéndose el porcentaje destinado al

Ministerio de Educación.

Esta Ley aunque favoreció a los departamentos, al quitarle la carga educativa; les

suspendió la participación que tenían en el impuesto a las ventas, la cual pasó a los

municipios. Posteriormente en 1983, se hace una nueva redistribución en favor de los

municipios, y en 1986 la participación del impuesto se aumenta progresivamente del

30% hasta llegar al 50% en 1992, beneficiando especialmente a los municipios con

una población menor a 100.000 habitantes.

4.4. Ciudadanía a los 18 años

Ante el alto abstencionismo electoral por parte de los ciudadanos, se procuró mejorar

el proceso democrático, otorgándole el voto a un segmento con grandes inquietudes

y expectativas: los jóvenes entre los 18 y 21 años. Así, el Acto Legislativo 1 de 1975

amplió la ciudadanía, a los colombianos mayores de 18 años. De igual forma, esta

participación se había extendido a la mujer en 1957.

4.5. Prestación de servicios nacionales en los departamentos

Uno de los pasos que un Estado debe dar, al iniciar un proceso de descentralización,

es otorgarles a los niveles subnacionales, ciertas atribuciones nacionales en materia

de servicio público, aunque la responsabilidad continúa en cabeza de la Nación. Lo

primero que se hizo, fueron las delegaciones otorgadas a los departamentos en la

Reforma Administrativa de 1957; de igual manera, el Decreto 84 de 1976

autorizó a los gobernadores participar en la elaboración de los planes y programas

76
de las entidades nacionales, que prestan servicios dentro de su jurisdicción

departamental, y recomendar también qué funciones y servicios nacionales, era

aconsejable delegar en los departamentos y municipios. Lo anterior, con el fin de ser

más eficientes en la prestación de servicios.

De igual forma, el Decreto 2274 de 1978 estableció que los establecimientos públicos

y las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional podían

delegar en los departamentos y municipios la prestación de servicios públicos a su

cargo; el Decreto 2275 de 1978 le otorgó a los gobernadores la función de dirigir,

coordinar y supervisar los servicios nacionales prestados en sus jurisdicciones, por

organismos nacionales.

4.6. Consejo Nacional para la Descentralización

De las medidas anteriores se puede observar la voluntad del Estado a

descentralizarse. Mediante el Decreto 2273 de 1978 se creó el Consejo Nacional para

la Descentralización, con el fin de asesorar al presidente de la República en la

adopción de medidas tendientes a la delegación y descentralización de funciones

nacionales a los departamentos y municipios, respectivamente. Posteriormente, en el

mismo sentido, el Decreto 2348 de 1980 creó estos mismos consejos a nivel

departamental.

4.7. Áreas metropolitanas

Las áreas metropolitanas son muy similares a las asociaciones de

municipios, en sus fines últimos dentro del proceso descentralista;

solamente difieren en requisitos para la conformación de ésta, por parte de

77
los municipios. El Decreto 3104 de 1979 estipuló que las áreas metropolitanas son

entidades que tienen como finalidad la promoción, planificación y coordinación del

desarrollo y prestación de servicios de dos o más municipios de un mismo

departamento, requiriéndose para su formación que los municipios, en conjunto,

constituyan una unidad territorial con estrechas relaciones de carácter físico,

demográfico, económico, social y cultural, con algunos requisitos poblacionales. A fin

de desarrollar sus actividades, deben elaborar un plan integral de desarrollo con su

respectivo programa de inversiones, el cual será financiado con aportes del Estado y

el producto de la explotación de los servicios públicos.

4.8. Reforma Constitucional de 1979

En 1973 el presupuesto nacional se supeditó a los planes de desarrollo económico y

social. En el mismo sentido, el Acto Legislativo 1 de 1979 estableció que el plan de

desarrollo es un instrumento necesario para señalar los propósitos, metas y

prioridades de la acción del Estado, como también buscar el impulso del desarrollo

regional y de los diferentes sectores de la sociedad y de la economía, y determinar los

recursos, medios y sistemas necesarios para la ejecución del plan, por lo cual el

presupuesto nacional deberá ajustarse a éste (Estatuto del Presupuesto de la Nación

de 1973).

4.9. Planificación municipal

En atención a la importancia que tiene para el desarrollo económico y

social del país la planificación estatal, la Ley 61 de 1978 puntualiza esto,

y en su artículo 3º . explicita lo anterior, en relación con los municipios.

78
Por tanto, el Decreto 1306 de 1979 ordena al Distrito Especial de Bogotá, áreas

metropolitanas y municipios con una población urbana superior a los 20.000

habitantes, la formulación y adopción de un plan integral de desarrollo, el cual estará

en concordancia con los planes nacionales, departamentales, de las áreas

metropolitanas y de las corporaciones autónomas regionales De igual forma, se

categorizaron los centros urbanos de acuerdo con su población en: mayores,

intermedios y menores. Siguiendo estas directrices se previó desde el Departamento

Nacional de Planeación, con el apoyo financiero del FONADE, ayudar a los municipios

en la elaboración de dichos planes.

4.10. Empréstitos internos de las Entidades Territoriales

Como se anotó, el Congreso Nacional tiene las facultades para reglamentar el crédito

público; éste por su parte, se ha ido acoplando a los requerimientos del momento. Por

tanto, la Ley 7a. de 1981 estableció el régimen de contratación de empréstitos internos

para las entidades territoriales y sus organismos descentralizados, los cuales no tienen

garantía de la nación, y se pactan en moneda nacional o extranjera, pero se reciben

o pagan en pesos colombianos, sin que afecte la balanza de pagos. Así mismo, se

estipuló que todo préstamo debe ir sustentado por los planes de desarrollo económico

y social de la entidad beneficiaria.

La iniciativa para el préstamo, por su parte, corresponde al ejecutivo de la

administración, y aprobado por la corporación pública respectiva; para el caso

de los municipios, debe ser aprobada también por el jefe del nivel seccional, y

para las intendencias y comisarías y sus municipios debe tener

aprobación, además, del Departamento Administrativo de Intendencias y

79
Comisarías. Cuando el beneficiario del préstamo es una entidad descentralizada, la
junta directiva autoriza a su representante legal para la consecución de éste, y debe
ser aprobada por el ejecutivo del nivel gubernamental respectivo. Cuando estas
entidades descentralizadas son de carácter intendencial, comisariar o municipal, se
seguirá el trámite mencionado para dichas entidades territoriales.

4.11. Nueva reasignación de la Cesión del Impuesto a las Ventas

Dentro de la política de fortalecimiento fiscal de los municipios, a través de la

Participación del Impuesto a las Ventas y vista la reasignación en favor de éstos,

realizada en 1975; nuevamente, el Decreto 232 de 1983 establece una nueva

reasignación de la participación del impuesto a las ventas entre las entidades

beneficiarias así: el 25% del producido nacional a los municipios, el 1.5% a las

intendencias y comisarías y el 3.5% a las cajas de previsión departamentales. Para el

caso de los primeros, podrá destinarla a gastos de funcionamiento o inversión; en

cambio, las segundas mínimo el 80% para inversión. También se establecen

retenciones de la participación municipal, con destino a educación, así: para

municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes, el 10% en 1983, 20% en 1984 y a

partir de 1985, el 30%; para los mayores de 500.000 habitantes, el 15%, 30% y 50%,

respectivamente.

4.12. Fortalecimiento de los fiscos territoriales

Aunque se dieron pasos importantes en el fortalecimiento fiscal de las

entidades territoriales, éstas no fueron suficientes, en atención a que sus

estructuras impositivas seguían siendo obsoletas; es por ello que se

expidió la Ley 14 de 1983, a fin de solucionar esto. Esta Ley reformo, creó

80
y cedió algunos impuestos de los niveles gubernamentales. En general, se buscó

adaptar tasas impositivas de carácter ad-valorem o %, en remplazo de los impuestos

específicos; o sea, aquellos que tienen fija una cantidad del gravamen sobre la base.

4.12.1. Impuestos Seccionales

La Nación cedió al nivel seccional y al Distrito Especial de Bogotá, el impuesto de

timbre nacional sobre automotores, se reestructuró el impuesto a la gasolina, del cual

son también estos beneficiarios, ocurrió lo mismo con el impuesto sobre cigarrillos

nacionales y extranjeros, el que recudan las secciones; por último, el impuesto de

licores sufrió modificaciones y se le dio participación a las intendencias y comisarías.

4.12.2. Impuestos locales

Se reimplantó el impuesto de industria y comercio al sector financiero. En cambio, los

impuestos de industria y comercio al sector industrial y comercial, predial y de

circulación y tránsito, sufrieron modificaciones. Por otra parte, la Ley 50 de 1984 cedió

a los municipios menores de 100.000 habitantes, el producto de la sobretasa del

impuesto predial contemplado en la Ley 128 de 1941.

Esta Ley fue fundamental para el fortalecimiento fiscal de los

departamentos y municipios sólidos financieramente, en atención a que

los principales impuestos de éstos son consumo de cigarrillos, licores,

gasolina, el predial y el de industria y comercio, respectivamente. Su

recaudo es mayor en éstos, debido a los mayores niveles de ingreso y

consumo, y al mayor valor de la propiedad. Esta situación conlleva a que los

81
recaudos por dichos conceptos sean más altos que en los departamentos y municipios

con bases gravables bajas.

4.13. Rentas de destinación específica

Las rentas de destinación específica al ser recursos presupuestales, que están atados

a programas específicos, generan inflexibilidad e ineficiencia en el gasto. Dado lo

anterior, y a que la situación de desequilibrio regional en Colombia, es debida en parte

a la falta de recursos departamentales y municipales para solucionar sus necesidades

de bienes y servicios públicos, la Ley 55 de 1985 autorizó a los organismos y entidades

beneficiadas con rentas de destinación específica, para poder reasignar parte de sus

recursos hacia actividades complementarias o afines a su objeto social, en especial

aquellas que benefician a los habitantes de los municipios, entre las que se

encontraban: el Fondo Vial Nacional, el Fondo de Caminos Vecinales, el SENA y el

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

4.14. Regiones de planificación

Las regiones de planificación tienen su origen en la Reforma Constitucional de

1968, al crearse la división para el servicio público relativa a la planificación, se

podían constituir organismos con jurisdicción diferente a la división general

territorial. Estas regiones, por su parte, están conformadas por departamentos

con similitudes de carácter físicas, poblacionales y económicas, entre otras.

Por ello, la Ley 76 de 1985 crea la Región de Planificación de la Costa Atlántica,

con el fin de buscar el desarrollo económico de la región, el fortalecimiento de

la integración económica y social de los departamentos que conforman la región, la

82
autonomía administrativa de su desarrollo, la coordinación con los tres niveles de

gobierno en especial lo relativo a la planificación y la participación en la elaboración

del plan de desarrollo económico y social y el presupuesto nacional.

De igual forma, se crearon las regiones de planificación de la Amazonía, la Orinoquía,

del Occidente y del Centro-Oriente mediante los Decretos 3083, 3084, 3085 y 3086

de 1986 (Anexo # 2); estas entidades son dirigidas por un Consejo Regional de

Planificación. De igual forma, éstas son tenidas en cuenta en la elaboración del

presupuesto nacional, de acuerdo con el último Estatuto.

4.15. Normas sobre la Administración Departamental

Debido a que un proceso descentralista no sólo es otorgar recursos y funciones a los

departamentos y municipios, la administración Betancur Cuartas, en apoyo de su

ministro de Gobierno Jaime Castro Castro, presentó al Congreso proyectos de ley

tendientes a procurar la eficiencia administrativa de los niveles subnacionales y otros

que buscaban la descentralización política, a través de la elección de alcaldes y la

consulta popular.

Por tanto, se expidió la Ley 03 de 1986, la cual dictaba las Normas sobre

la Administración Departamental, en la búsqueda de la eficiencia en el

desarrollo de las funciones de este nivel. Asi mismo, otorgó facultades

extraordinarias al Gobierno Nacional para codificar las disposiciones

vigentes sobre este mismo tema. Entre otros puntos, establece las

funciones de los departamentos, entre las cuales están las siguientes:

83
participar en la elaboración del plan de desarrollo económico y social, y coordinar su

ejecución; cumplir las funciones y prestar los servicios públicos bajo su

responsabilidad y los nacionales asumidos por delegación; prestar asistencia

administrativa, técnica y financiera a los municipios, promoviendo su desarrollo y

ejerciendo la tutela que la ley le señale, entre otras.

4.16. Código de Régimen Departamental

De acuerdo con los objetivos de eficiencia departamental que buscaba el Gobierno,

se expidió el Código de Régimen Departamental mediante el Decreto 1222 de 1986,

con base en las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 03 de 1986, como se

mencionó anteriormente; éste es una recopilación de las normas generales sobre la

organización y funcionamiento de la administración departamental. Entre otros

puntos, estipula que las rentas departamentales son los siguientes impuestos: de

timbre sobre vehículos automotores, a la gasolina, de degüello de ganado mayor, de

registro y anotación, de previsión social, sobre premios y venta de loterías, sobre

eventos hípicos y similares y al consumo de licores, cerveza, cigarrillo y tabaco. Otros

ingresos son: emisión de estampillas, la contribución de valorización por obras

departamentales, el Situado Fiscal, las loterías y los juegos de apuestas permanentes.

4.17. Estatuto Básico de la Administración Municipal

Respecto a la eficiencia de la administración municipal se expidió la Ley

11 de 1986, la cual dictó el Estatuto Básico de la Administración

Municipal, con el fin de dotar a los municipios de un estatuto

administrativo y fiscal; le otorgó igualmente, facultades extraordinarias

84
al Gobierno Nacional para la codificación de las normas vigentes sobre la

administración municipal.

4.17.1. Funciones de los municipios

Los municipios tienen como finalidad la prestación de servicios y el cumplimiento de

funciones dentro de un marco de autonomía, a fin de buscar el desarrollo de su

jurisdicción y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la

participación de la comunidad en todos aquellos asuntos de interés local, propiciando

de esa forma la integración regional. Así mismo, las funciones, servicios y obras a su

cargo las podrá prestar a través de sus entidades descentralizadas, o mediante la

integración con otros municipios, en áreas metropolitanas y asociaciones de

municipios.

4.17.2. Juntas administradoras locales

Los concejos podrán dividir el territorio municipal, para la mejor administración y

prestación de los servicios públicos, en Comunas cuando es área urbana y en

corregimientos en el área rural. Estos tendrán su respectiva Junta Administradora

Local, la que se encargará de vigilar y controlar la prestación de los servicios y cumplir

por delegación del concejo lo necesario para la administración de su jurisdicción.

La elección de mínimo la tercera parte de sus miembros, se hará por la votación directa

de los ciudadanos de la respectiva comunidad, para un período igual al de los

concejos municipales. Así mismo, la administración municipal, el presidente del

concejo y los gerentes o directores de las entidades descentralizadas, tendrán voz en

las juntas administradoras.

85
Las Comunas por su parte, no podrán tener una población superior a 10.000

habitantes, y las juntas no podrán tener menos de tres miembros, ni más de siete.

Dentro de las funciones de estas últimas se encuentran entre otras, las siguientes:

proponer al concejo municipal partidas presupuestales para la ejecución de

programas, recomendar la aprobación de impuestos y contribuciones, fomentar la

microempresa y velar por la eficiente prestación de los servicios públicos.

Ya han sido elegidas algunas juntas administradoras locales en varias ciudades del

país, reflejándose en las elecciones, la participación de la comunidad cívica para

resolver sus necesidades; evitandose al máximo la interferencia política. Asi mismo,

se ha buscado la representatividad en las juntas, de personas capaces de buscar el

bien común, antes que el individual.

4.17.3. Participación comunitaria

La comunidad en general podrá participar en el desarrollo y mejoramiento del

municipio, a través del ejercicio de funciones y prestación de servicios municipales,

mediante la vinculación de éstos a juntas de acción comunal, sociedades de mejora y

ornato, juntas y asociaciones de recreación, defensa civil y usuarios, constituidas sin

ánimo de lucro; estas instituciones, a fin de cumplir estos objetivos celebrarán

contratos con los municipios y sus entidades descentralizadas.

Esta forma de prestación de los servicios públicos refleja un alto grado de

madurez de la comunidad local, al propender conscientemente por el

bienestar general. La celebración de un contrato implica estar de acuerdo

86
las partes que intervienen en el: el concejo municipal, el alcalde autorizado por el

concejo y la entidad sin ánimo de lucro, que va a prestar el servicio. Así mismo, los

cuadros directivos que actúan en representación de la comunidad en la administración

de los servicios, son por lo general, personas interesadas en el bien común, dado el

alto grado de responsabilidad.

4.17.4. Entidades descentralizadas de servicios públicos

Las juntas directivas de los establecimientos públicos y empresas industriales y

comerciales del Estado que presten servicios municipales directamente, estarán

conformadas en terceras partes por representantes de la administración municipal,

concejo municipal y las entidades cívicas o de usuarios de servicios. Aquí la

comunidad participa en las políticas generales y toma de decisiones de estas

entidades descentralizadas. Según los Decretos 3446 de 1986 y 700 de 1987, se

catalogan como servicios públicos municipales la energía, acueducto, alcantarillado,

teléfono y el aseo.

Esta forma de administración de los servicios públicos compromete a todas las partes:

la comunidad (tercera parte de los miembros de la junta directiva), la administración

municipal (nombrados en forma indirecta) y el concejo (elegidos por voto directo). Por

tanto, estas también deben buscar el bien de la comunidad que representan, aunque

en la práctica prima el interés particular sobre el general.

Por otra parte, se presentan problemas en la representatividad de los

usuarios, en las juntas directivas de estas entidades descentralizadas:

87
actualmente se escogen los representantes de la comunidad con base en el consumo.

Esta fórmula es injusta, en atención a que las personas naturales o jurídicas con mayor

capacidad económica, serán las escogidas, dejándose de lado a las comunidades

más necesitadas. Es estos casos, no queda otra alternativa que esperar que dichas

personas actúen con sentido común.

4.17.5. Control de la gestión administrativa y fiscal

El personero es la autoridad encargada de velar por el eficiente desempeño de la

administración municipal, hacer cumplir las normas legales y defender los intereses

de la comunidad; obligado a recibir y atender las quejas que la ciudadanía presente

sobre estos asuntos. En cuanto hace referencia al control de la gestión fiscal, esta

recae sobre la contraloría del departamento, pero cuando se cumplen ciertas

formalidades presupuestales, los municipios podrán tener sus propias contralorías.

4.18. Código de Régimen Municipal

Es básico para una entidad del Estado conocer sus parámetros de acción, dentro del

contexto general; por tanto, en la búsqueda de la eficiencia de la administración

municipal se expidió el Código de Régimen Municipal mediante el Decreto 1333 de

1986, con base en las facultades otorgadas en la Ley 11 de 1986, el cual es una

recopilación de las normas vigentes sobre la administración municipal.

En cuanto hace referencia a las rentas municipales, se estipulan las

siguientes: impuesto predial, de industria y comercio, de circulación y

tránsito, de avisos y tableros, de parques y arborización, de espectáculos

públicos, a las ventas por el sistema de clubes, de casinos, degüello de

88
ganado menor; sobre billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas, y premios de las

mismas, y sobre apuestas mutuas. Además, cuenta con los ingresos por expedición

de estampillas pro-electrificación rural, el producido de impuestos menores, la

contribución de valorización por obras municipales y la participación del impuesto a

las ventas.

4.19. Elección popular de alcaldes

Dentro de los lineamientos de la descentralización política y de la participación

comunitaria en las decisiones, el Acto Legislativo 1 de 1986, acuerda que todos los

ciudadanos eligen directamente alcalde municipal por un período de dos años, el cual

es jefe de su Administración y con capacidad para nombrar al tesorero. El jefe de la

administración seccional respectiva deberá revisar los actos proferidos por éste. Para

reglamentar esta elección se dictaron las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987. Este Acto

Legislativo también crea la consulta popular como medio para que la comunidad

participe en las decisiones que afectan directamente sus intereses locales (Ley 42 de

1989).

4.19.1. Efectos de la elección

La importancia del alcalde elegido popularmente radica en la vinculación que éste

debe tener con la comunidad, en razón de los requisitos exigidos para tal cargo, lo

cual conduce a un mayor conocimiento de las necesidades y prioridades reales

afrontadas por el municipio. Además, el fortalecimiento municipal en materia de

recursos financieros y las mayores responsabilidades asignadas en la prestación de

los bienes y servicios públicos, han hecho que sobre estas entidades recaiga la

solución de las necesidades cotidianas de la población.

89
Por otra parte, la realización de la primera elección popular en 1988, ha impulsado la

toma de conciencia y el sentido de responsabilidad de los electores, en atención al

papel tan importante que un alcalde desempeña, en la búsqueda del bienestar

ciudadano. Mayor importancia ha ido adquiriendo la trayectoria del candidato, sus

programas y planes de gobierno y sus capacidades políticas y administrativas, más

que su filiación política, asociada esta última con incapacidad para la búsqueda del

bien común.

4.19.2. Resultados elecciones

Los resultados electorales de marzo de 1988 dentro de los 1009 municipios de

Colombia, muestran a 74 alcaldes elegidos por movimientos cívicos y 24 de

coaliciones entre partidos (7.8% y 2.4% del total, respectivamente). Así mismo, hubo

casos en los cuales un partido obtenía la mayoría en los votos de concejo, pero no era

elegido su candidato a la alcaldía; por otro lado, fueron elegidos 13 alcaldes con

menos del 30% del total de la votación (1).

Estas cifras muestran la aparente madurez política que ha ido adquiriendo el

electorado, al apoyar a los candidatos de acuerdo con sus capacidades y no según su

filiación política. Con base en las gestiones administrativas de los actuales alcaldes,

dependerá que los movimientos cívicos proliferen en el país, como forma de darle

mayor oportunidad a los ciudadanos, en la participación de la solución de sus

verdaderas necesidades.

4.20. Cesión del Impuesto a las Ventas

De acuerdo con las medidas en materia administrativa, fiscal, política y

90
de la planeación, se ha ido consolidando un verdadero proceso descentralista, al cual

solamente le faltaba la asignación de mayores recursos fiscales y de

responsabilidades en materia de servicios públicos a los municipios y en especial a

los financieramente débiles y pequeños.

Este proceso se dividió en dos a partir de la Ley 12 de 1986, al dársele un vuelco total

al papel del municipio dentro de la vida nacional y la de sus ciudadanos; esta Ley

ordena que la Participación del Impuesto a las Ventas o Impuesto del Valor Agregado

(IVA), se incremente progresivamente del 30% del producido nacional, al 50%, entre

el 1o. de julio de 1986 y el año de 1992, año a partir del cual se mantendrá dicha

proporción. Los beneficiarios de esta cesión son los municipios, las intendencias y

comisarías, las cajas seccionales de previsión, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi

y la Escuela Superior de Administración Pública.

De esta manera se estipulan los servicios y bienes públicos que deben ser asumidos

por los municipios, a fin de utilizar estos recursos y convertirse en el ente que debe

resolver los problemas locales, que son los que afectan más directamente a los

ciudadanos.

4.20.1. Distribución de la Cesión

La parte correspondiente a los municipios se divide en dos partes a saber: una con

destino a todos los municipios, la cual será del 25.8% del producido del impuesto en

1986, que se incrementará hasta el 28.5% a partir de 1992; y la otra, es adicional para

aquellos municipios que tengan una población inferior a los 100.000 habitantes, la cual

será de 0,4 y 16.8%, respectivamente. La primera se distribuye de acuerdo con la

91
población de los municipios, y la segunda con base en la población y el esfuerzo fiscal

municipal (Cuadro # 6).

Los municipios, por su parte, no podrán destinar a gastos de funcionamiento más del

25.8% del producido del impuesto, y el restante porcentaje con destino a gastos de

inversión. Además, cuando la mayor parte de la población es rural, se invertirá en

dicho sector al menos el 50% de la participación correspondiente: en caso de ser

urbana la población, se destinará al sector rural, al menos el 20%. Lo destinado al

Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a la Escuela Superior de Administración Pública

se utilizará en asesoría técnica a las entidades territoriales, en especial a los

municipios (Cuadros # 7 y 8).

4.20.2 Inversión de los recursos IVA municipales

Los recursos para inversión se destinarán a la construcción y mantenimiento de

acueductos, alcantarillados, calles, carreteras veredales, caminos vecinales, puentes,

puertos fluviales, centrales de transporte, planteles educativos de primaria y

secundaria, puestos de salud, ancianatos, plazas de mercado y de ferias, casas de la

cultura, campos e instalaciones deportivas, parques y redes de electrificación,

reforestación, pago de deuda pública de inversión, inversión en bonos del Fondo

Financiero de Desarrollo Urbano destinados a obtener crédito y los demás que

autorice el Departamento Nacional de Planeación.

Los municipios, a fin de prestar estos bienes y servicios públicos podrán

celebrar contratos con entidades estatales; la retención de la cesión con

destino a educación será del 30% para los municipios entre 100.000 y

92
500.000 habitantes, y del 50%, para los municipios con más de 500.000.

Esta Ley también otorgó facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, con el fin de

reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones o

asignarlas a los municipios u otras entidades descentralizadas.

4.21. Estatuto de la Descentralización Municipal

Por ser tan importante la Ley 12 de 1986 en el proceso de descentralización, ésta no

podía regir sin una reglamentación, la cual se hizo a través del Decreto 77 de 1987

principalmente, llamado Estatuto de la Descentralización Municipal. En él se estipulan

las nuevas funciones que en materia de bienes y servicios públicos asumen los

municipios, señalando las normas necesarias para su cumplimiento; así mismo, sirvió

para dictar los procedimientos de los regímenes presupuestal, laboral y de

retenciones. Para este efecto desempeñaron gran papel las recomendaciones de la

Comisión del Gasto Público y de la Misión de Finanzas Intergubernamentales en

Colombia (Wiesner-Bird).

4.21.1. Funciones municipales

Este Decreto, con el fin de reglamentar la prestación de los servicios asignados a los

municipios en la Ley 12 de 1986, agrupó en grandes sectores los servicios: agua

potable y saneamiento ambiental, salud, educación, agropecuario (asistencia técnica,

adjudicación de baldíos y desarrollo rural integrado), desarrollo urbano y obras

públicas. Así mismo, se establecieron las funciones administrativas que cada una de

las entidades estatales, involucradas en la prestación de los diferentes servicios

públicos, debían desempeñar (Anexo # 3).

93
Reglamentarios de la Ley 12 de 1986 también fueron: el Decreto 78, por el cual se

dictan normas sobre planes de vivienda e infraestructura de los mismos; el Decreto

80, que asigna al municipio funciones sobre el transporte urbano; y el Decreto 81,

sobre los programas nutricionales y de bienestar social.

4.21.2. Modificación de la estructura estatal

A fin de poder los municipios asumir las responsabilidades mencionadas, este Decreto

ordenaró la liquidación, fusión y reforma de establecimientos públicos; así mismo, a

nivel ministerial la supresión y creación de algunas dependencias. Las funciones de

estas entidades se trasfirieron a los municipios, a otros establecimientos públicos o

ministerio, o dependencia de éstos. A las corporaciones regionales por su parte se le

suprimieron todas aquellas funciones que fueron asignadas a los municipios. En

general, el nivel nacional prestará asesoría técnica, administrativa y financiera a los

municipios y el seccional podrá ayudar a la prestación de servicios públicos.

4.21.3. Liquidación de establecimientos públicos

Dentro de los establecimientos públicos del orden nacional cuya liquidación fue

ordenada por este Decreto, se encuentran: el Instituto de Fomento Municipal

(INSFOPAL), el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE), los

EMPOS y los ACUAS, lo cual va en contra de la proliferación creciente de entidades

nacionales.

Dicha tendencia se puede apreciar en las siguientes cifras, en las cuales

se discrimina el año y el número de entidades nacionales existentes en ese

94
momento:

Año # Entidades

----------------------------------

1940 35
1950 53
1960 85
1970 128
1980 150
1983 158
1987 172
1988 195
---------------------------------

Las cifras anteriores demuestran cómo el nivel nacional ha extendido su radio de

acción en los diferentes campos de la vida económica y social del país, en forma

vertiginosa, respaldado en los cuadros sobre participación creciente del sector público

dentro de la economía. La década en la cual se creó el mayor número de entidades

fue durante la del 60, 43 entes, o sea un crecimiento del 50%. De igual forma, para el

año de 1980 en el nivel departamental y municipal existían 400 y 200 entidades,

respectivamente (2)(3).

4.22. Categorías de municipios

La Reforma Constitucional de 1945 crea la categorización municipal con

fines administrativos y fiscales principalmente; esta varía de acuerdo con

las necesidades específicas de utilización. En este sentido, el Decreto

222 de 1988 estableció cinco categorías de municipios, con el fin de

95
asignar el salario a los alcaldes municipales, obteniéndose para ello un índice de

categorización, con base en la población, recursos fiscales e importancia económica.

La distribución de los municipios en dichas categorías fue la siguiente: en la primera,

el Distrito Especial de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla; en la segunda, los núcleos

principales de las áreas metropolitanas, las demás capitales de departamento, y los

señalados por el índice de categorización; en las terceras, las capitales de

intendencias y comisarías, y los designados por el índice; y en la cuarta y quinta, los

municipios señalados por el índice, solamente.

4.23. Reforma Urbana

Dentro del proceso de mejoramiento de la vida ciudadana, se expidió la Ley 09 de

1989 sobre Reforma Urbana; con la finalidad de reordenar las ciudades y planificar el

desarrollo de las mismas. Se busca la racionalización del espacio público para la

eficiente prestación de los bienes y servicios públicos y para el crecimiento urbanístico

ordenado.

4.23.1. Asignación de nuevas funciones

Entre otras funciones, se le asignó al municipio: la ejecución de planes de vivienda

social, la creación de zonas de reserva para el crecimiento urbano y para la protección

del medio ambiente, la construcción de infraestructura para la prestación de los

servicios públicos, la reubicación de asentamientos ubicados en sectores de alto

riesgo, la legalización de títulos en urbanizaciones ilegales y velar por la eficiencia del

sistema de transporte masivo.

96
Para el cumplimiento de lo anterior, se reglamentó la enajenación voluntaria y por

expropiación de los inmuebles urbanos, necesarios para el desarrollo de tales fines;

así mismo, se otorgó la capacidad a la comunidad de defender sus intereses ante

abusos de las autoridades. Además, tendiente a la racionalización y coordinación de

la Reforma Urbana, se dictaron normas sobre la planificación municipal y financiación

de dichos planes y programas.

4.23.2. Planeación municipal

A los planes de desarrollo municipal se les otorgó la función de buscar las condiciones

óptimas para el desarrollo de los municipios y de sus áreas de influencia de carácter

físico, económico, social y administrativo; estos planes por su parte, se catalogan en

dos tipos de acuerdo con su contenido esencial: uno para los municipios con población

mayor de 100.000 habitantes, y otro para los que poseen una población inferior a la

mencionada. Para el caso de los primeros, los planes deben elaborarse de acuerdo

con las técnicas modernas, los planes nacionales y departamentales y las políticas

sobre desarrollo urbano-regional; en cambio para los municipios con menos de

100.000 habitantes, se exigen unos requisitos mínimos, donde se contemplen los

planes de inversión en infraestructura y sobre utilización del suelo urbano.

4.23.3. Financiación

Esta Reforma para su funcionamiento cuenta con los siguientes ingresos:

el impuesto a las ventas del 10% sobre el cemento, el impuesto de

estratificación socioeconómica, la sobretasa del impuesto predial, la

contribución de desarrollo municipal y los pagarés y bonos de Reforma

97
Urbana. Estos recursos los destinarán los municipios para la compra de predios, la

dotación de infraestructura de servicios públicos y la construcción de vivienda popular,

principalmente; es importante mencionar, como los municipios se han beneficiado de

ésta, al obligárseles a invertir recursos IVA en la construcción de acueductos urbanos

y rurales.

4.24. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación

La racionalización del gasto público es uno de los objetivos de un Estado moderno y

eficiente, y una de las herramientas importantes con las que se cuenta para el

desarrollo económico y social de un país es el presupuesto nacional. En nuestro país,

se expide el nuevo Estatuto Presupuestal mediante la Ley 38 de 1989. Según su

Artículo 6o., "La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el

instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico

y social", por lo cual tendrá en cuenta todos los planes a corto, mediano y largo plazo

expedidos. Así mismo, a partir de la vigencia, los superávits y rendimientos financieros

de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del

Estado formarán parte de los ingresos presupuestales y destinados de acuerdo con

los planes y programas del Consejo Nacional de Política Económica y Social.

De igual forma, en la elaboración del presupuesto intervendrán los ministros como

coordinadores sectoriales, el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de

Planeación y los consejos regionales de planificación; de igual forma, los

departamentos, intendencias y comisarías tendrán participación en los rubros de gastos,

a través de la cofinanciación de proyectos por parte de la Nación. Lo anterior, con el fin

98
de contrarrestar los desequilibrios regionales existentes.

4.25. Consulta popular

La consulta popular o referéndum local tiene como finalidad la vinculación de la

ciudadanía a las decisiones sobre asuntos administrativos del orden local; fue creada

por el Acto Legislativo 1 de 1986 y reglamentada mediante la Ley 42 de 1989. Debido

a su reciente aprobación, hasta el momento no se ha realizado la primera consulta.

Corresponde al alcalde la convocatoria de la consulta popular, aunque la iniciativa para

su realización puede provenir también, del concejo, juntas de acción comunal y

comunidad. Se pueden realizar máximo dos veces al año, los primeros domingos de

abril y octubre, y los ciudadanos contestan SI o NO al asunto consultado. En ella se

podrán involucrar atribuciones que la Constitución, leyes, decretos y ordenanzas le

confieren al alcalde; pero nunca, temas referentes al presupuesto, ingresos

municipales y estructura administrativa.

99
 NOTAS

(1) PINZON DE LEWIN, Patricia. Alcaldes y partidos en su primera elección

popular. En: Revista Procomún. Bogotá, # 2 (marzo) 1988

(2) BIRD, Richard M. Finanzas Intergubernamentales en Colombia. DNP, Bogotá.

1981.

(3) CASTRO CASTRO, Jaime. La Reforma Municipal: perestroika colombiana.

Editorial Oveja Negra, Bogotá. 1989

100
 5. INSTRUMENTOS TECNICOS DE LA DESCENTRALIZACION

En este capítulo se hace una breve síntesis desde la década de los 50, sobre las

recomendaciones hechas por las misiones de estudios fiscales y económicos que han

estudiado la organización del Estado colombiano, en lo relacionado a la

descentralización estatal; así mismo, se contempla la Reforma Constituyente de 1976

y los planes de desarrollo económico y social adoptados por los diferentes gobiernos,

los cuales son elaborados mediante estudios técnicos.

5.1. Bases de un Programa de Fomento para Colombia

Este es el Informe Final de la misión económica que vino al país bajo la dirección del

Profesor Lauchlin Currie, y el auspicio del Banco Mundial entre los años 1949 y 1950,

con el fin de formular un programa de desarrollo tendiente a elevar el nivel de vida del

pueblo colombiano, analizando las potencialidades que influyen directamente sobre

éste.

5.1.1. Servicios públicos

La Misión atribuía importancia a los servicios públicos, tanto por el

mejoramiento en la calidad de vida de la población, como por el desarrollo

industrial, el aumento en la eficiencia del trabajo y progreso en todos

los campos de la vida diaria nacional; por tanto, el Estado debía invertir

106
recursos a fin de satisfacer la demanda creciente de éstos. De igual forma, se hacía

necesario el establecimiento de una eficiente estructura tarifaria, la cual servirá para

la financiación y mejoramiento en la prestación de los diferentes servicios.

Así mismo, aconsejaba al Gobierno Nacional la formulación de una política clara

respecto a la prestación de los servicios públicos, con el fin de armonizar las acciones

de las diferentes entidades públicas nacionales responsables de éstos: debía

reorganizar y fortalecer estas entidades al igual que crear otras, buscándose con ello

una eficiente asesoría técnica, administrativa y financiera a los municipios.

5.1.2. Administración y hacienda pública

Respecto a esto, el Estudio hacía énfasis sobre la revisión y posible distribución de

los servicios públicos, y fuentes de ingresos entre el Gobierno Nacional, y los

gobiernos departamentales y municipales; se buscaba el ajuste entre los recursos

financieros y las funciones de estos niveles de gobierno, mediante fuentes más

seguras y apropiadas a sus condiciones. Lo anterior, con el fin de "fortalecer la posición

de los gobiernos locales, aumentar su capacidad para el desempeño de sus crecientes

responsabilidades, e invertir la actual tendencia de la centralización de la autoridad y

de la administración"(1).

5.1.3. Recomendaciones sobre el centralismo estatal

Las consideraciones anteriores acerca del centralismo, son la base del

proceso descentralista, en el cual se encuentra empeñado el Estado

colombiano. Se aconsejaba entonces, la adopción de un sistema equilibrado

107
y coordinado para el manejo de las relaciones intergubernamentales, en materia de

funciones y recursos financieros.

Dado lo anterior, se requería de una distribución equitativa de las rentas y las

responsabilidades, buscándose con ello el autofinanciamiento para satisfacer las

necesidades de sus ciudadanos, sin recurrir a la ayuda de otro nivel gubernamental.

A la nación se le encarga de velar por el suministro de niveles mínimos de algunos

bienes y servicios bajo responsabilidad de los departamentos y municipios, al igual

que disminuir los desequilibrios regionales. Para cumplir estas responsabilidades, la

nación podía hacer uso de los auxilios.

5.2. Estudio Fiscal de Colombia

En el año de 1966, el Programa de Tributación de la Organización de los Estados

Americanos (OEA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión

Económica para la América Latina (CEPAL) entregaron este Estudio realizado bajo la

dirección del Profesor Milton C. Taylor, con el fin de asesorar al gobierno en la

realización de una reforma fiscal. Esta se orientaba hacia el logro de una distribución

más equitativa de los ingresos, el aumento de los ingresos públicos, la utilización más

eficiente de los recursos financieros y ayuda a las políticas económicas encaminadas

hacia el desarrollo económico del país.

5.2.1. Marco general de las recomendaciones

La Misión señaló como marco de referencia, entre otras observaciones, la

necesidad de aumentar los ingresos fiscales de los tres niveles de

gobierno para frenar las presiones inflacionarias, financiar la inversión de los

108
programas de desarrollo y conseguir los recursos de los gastos crecientes de consumo

del gobierno. De igual forma, sostuvo que los ingresos del Estado pueden aumentarse,

ya que no se presentaban problemas de carácter económico o técnico importantes. El

obstáculo, en cambio, era de carácter político.

5.2.2. Recomendaciones del Estudio

En general, la Misión de Estudio Fiscal propuso el mejoramiento de algunos

impuestos, entre otros: los de renta, los indirectos, al comercio exterior y sobre los

bienes raíces. Así mismo, hace referencia a las empresas y establecimientos

descentralizados, en los cuales ve la necesidad de coordinar las actividades que

desarrollan, mediante la asignación clara de funciones, a fin de mejorar su grado de

eficiencia. Se busca, por último, que el sector central de los niveles de gobierno

adquiera y recobren la importancia que deben tener frente a sus entidades

descentralizadas (2).

5.3. Propuesta de una Reforma Fiscal para Colombia

El Gobierno Nacional encargó al profesor Richard A. Musgrave en el año de 1968, la

Presidencia de una Misión de Estudio Fiscal, a fin de proponer una reforma al sistema

tributario colombiano, para promover los objetivos generales de la política económica

como son: el crecimiento con estabilidad interna y externa, distribución equitativa del

ingreso y la riqueza, y asignación eficiente de los bienes y servicios entre los niveles

gubernamentales. Respecto a estos últimos, era preciso delimitarles claramente sus

rentas e ingresos.

109
5.3.1. Administración tributaria

La Misión consideró como importante simplificar la estructura tributaria, con el fin de

mejorar la administración en términos de eficiencia técnica y económica, generándose

así mayores ingresos para el Estado; por ello, se propuso cambios en la tributación de

las personas naturales y jurídicas, en los impuestos indirectos y en el impuesto predial.

5.3.2. Relaciones fiscales intergubernamentales

Se aconsejaba fortalecer los departamentos y municipios, a fin de buscarse cierto

grado de descentralización necesarios para que los ciudadanos participen en la

solución de los problemas de su región y en las políticas de desarrollo. El

fortalecimiento se refuerza porque estos niveles subnacionales son a un mismo

tiempo, agentes administrativos del gobierno nacional y entes políticos con derechos

y responsabilidades.

De igual forma, se recomienda examinar la distribución de los bienes y servicios

públicos por niveles de gobierno, y las rentas e ingresos que poseen para financiarlos;

en especial las departamentales y municipales, ya que debido a la falta de recursos

financieros no pueden desempeñar eficientemente sus responsabilidades. También

se debía examinar la capacidad administrativa en la recolección tributaria de los

niveles de gobierno, para buscar la asignación eficiente de los impuestos.

A fin de solucionar los problemas mencionados, el Gobierno Nacional debe

encargarse de prestar aquellos servicios que son importantes para la

población en general; en cambio a los departamentos, ciudades grandes y a

los demás municipios se les asignan sus responsabilidades de acuerdo con

110
sus capacidades financieras y al beneficio de éstas. Debido a las desigualdades

regionales en materia de fuentes de ingreso, se hace importante establecer

trasferencias "hacia las zonas más pobres, no sólo porque deben reducirse las

diferencias regionales, sino también porque no se debe despojar a las áreas más

pobres de su responsabilidad en los esfuerzos de desarrollo económico, simplemente

por falta de capacidad fiscal"(3).

5.4. Planes y Programas de Desarrollo 1969-1972

Este Plan de Desarrollo, adoptado por la Administración Lleras Restrepo, buscaba

dejar unas bases sólidas y duraderas para la política económica y de desarrollo del

país, creando las condiciones necesarias para que el sector privado de la producción,

se vinculará al crecimiento económico y al cambio social propuestos por el Gobierno.

Entre otros temas, "se refiere al complicado asunto de los desequilibrios regionales,

de las fuertes corrientes migratorias a que dan lugar los desequilibrios, y al agudo y

desordenado proceso de urbanización, que, como consecuencia de lo anterior, se está

produciendo en varios centros importantes del país"(4). Con el fin de solucionar estos

desequilibrios, se propuso la descentralización y la integración regional, como medios

para generar progreso y mejora en el nivel de vida regional, reorientando los flujos

migratorios, la inversión pública, el crecimiento urbano, la productividad y la

cooperación entre los sectores público y privado.

5.4.1. Descentralización

A través de la descentralización fiscal y administrativa se buscaba que los

111
departamentos y municipios asumieran eficientemente el costo de la producción de

los bienes y servicios a su cargo, y se invirtiera la tendencia del Gobierno Nacional de

asumir funciones de estos niveles por falta de recursos, restándole de esa forma

autonomía. La descentralización económica por su parte, se debe reflejar en la

inversión pública en infraestructura, tendiente a que el sector privado invierta en

industrias generadoras de desarrollo.

5.4.2. Integración regional

Se propendía la asociación y cooperación sectorial a nivel departamental y municipal,

con el fin de crear entidades superiores para la prestación más eficiente de los bienes

y servicios públicos; de igual forma, se buscaba la integración económica al gran

mercado nacional y a la inversión privada en el sector productivo. Además de lo

anterior, se impulsaba la integración socio-política, con el fin de buscar la participación

de la población en la toma de decisiones, en los campos de los servicios públicos y de

la planeación.

5.5. Las Cuatro Estrategias

Este fue el Plan de Desarrollo adoptado por la Administración Pastrana Borrero.

Buscaba el desarrollo económico con una distribución equitativa del ingreso, a través

de un manejo macroeconómico, mediante sectores estratégicos a partir de los cuales

se generaba crecimiento con justicia; estas estrategias fueron cuatro, a saber: la

construcción de vivienda y el desarrollo urbano, el fomento de las exportaciones, el

aumento de la productividad agrícola y una mejor distribución del ingreso. En este

Plan de Desarrollo, el tema sobre la descentralización del Estado y el desarrollo

112
regional no se menciona, aunque el papel de los departamentos y municipios era

proporcionar los bienes y servicios públicos a la población en forma eficiente.

Respecto a las tarifas de servicios públicos, éstas debían ser "suficientes para cubrir

los gastos corrientes de la prestación del servicio, incluyendo el servicio de la deuda y

debía facilitar el financiamiento de la expansión del sistema"(5); además, debía

establecerse un sistema de tarifas tal que, los beneficiarios paguen de acuerdo con su

capacidad monetaria, con el fin de evitar que los servicios se financien a través de

impuestos.

5.6. Para Cerrar la Brecha

Este Plan de Desarrollo bandera de la Administración López Michelsen, buscaba el

crecimiento económico con creación masiva de empleo, lo mismo que la

racionalización de los recursos fiscales en la producción de bienes y servicios públicos,

y el desarrollo regional; este último, a través del desarrollo rural, la descentralización

industrial y el ordenamiento urbano, principalmente. Mediante el desarrollo rural se

perseguía mejorar la prestación de servicios, trasferir tecnología y ensanchar los

mercados, con lo cual se generaba crecimiento de la producción y mayor nivel de vida;

la política urbana pretendía este mejoramiento mediante el ordenamiento urbano, el

cual era propicio para la eficiente prestación de servicios y para atraer inversión en el

sector industrial y generar descentralización industrial.

Así mismo, "un desarrollo económico regionalmente desequilibrado

tiene altos costos al desperdiciar recursos naturales y subemplear recursos

113
humanos. Por la tanto, una política de desarrollo regional es una condición necesaria

para lograr una mayor eficiencia de la economía, y para llevar los beneficios del

desarrollo a toda la población colombiana"(6).

5.7. Reforma Nacional Constituyente

La Administración López Michelsen convocó a una Asamblea Constituyente, con el fin

de reformar la Constitución Nacional, en aspectos tales como la estructura

departamental y municipal. Buscaba la descentralización y la eficiencia y calidad de

los servicios públicos; se argumentaba que debían ser asignados a los entes

descentralizados las rentas suficientes para la prestación de éstos, sin tener que

recurrir a la nación para solicitar ayuda financiera.

De igual forma, para lograrse una eficiente descentralización, se debía adoptar como

objetivo "el fortalecimiento municipal, por ser esta entidad territorial la que mayor

incidencia tiene en la vida ciudadana; (...) ya que, a nivel local, es donde se perciben

las necesidades de los ciudadanos, sus aspiraciones y posibilidades. (...) Por tanto, el

fortalecimiento debía hacerse tanto desde el punto de vista económico como del de

poder de decisión; (...) siendo responsable asignarle la responsabilidad de la

prestación de los servicios públicos"(7).

5.7.1. Prestación de servicios públicos

Los servicios públicos debían redistribuir teniéndose en cuenta que éstos

deben ser prestados por el nivel de gobierno que más eficientemente puede

suplir estas necesidades; de igual forma, cuando estos sean administrados

por entidades estatales, se hace necesario evitar su politización debido a

114
la ineficiencia que esto conlleva. De otra parte, las diferencias en la capacidad

administrativa y financiera de las regiones y de los municipios, creaba la necesidad

de establecer diferentes clases de municipios, con sus respectivas responsabilidades,

con lo cual se estimularía la iniciativa local y favorecía el proceso de descentralización.

A fin de consolidar el Estado, en los aspectos políticos y administrativos, era necesario

crear un nivel intermedio entre la nación y los departamentos, el cual sería la región,

a través del cual se encauzarían más fácilmente las necesidades de éstos. Así mismo,

el Gobierno Nacional debía elaborar planes de desarrollo más coherentes, donde se

reflejará la coordinación de todos los entes gubernamentales.

5.7.2. Fortalecimiento fiscal

Se proponía la cesión de algunos impuestos nacionales en favor de los

departamentos, en atención a que el Situado Fiscal era insuficiente; de igual forma,

éstos y los municipios debían contar con los recursos suficientes para no recurrir a la

ayuda nacional en el cumplimiento de sus obligaciones.

5.7.3. Participación comunitaria

Los servicios debían asignarse a aquella entidad donde el ciudadano tenga mayor

acceso y pueda intervenir en su manejo, haciendo sentir que sus necesidades se

satisfacen. Con ello se espera que "no solamente se llegue a una administración más

efectiva, sino que esta efectividad no esté (...) en contraposición con el papel político

y la representación democrática que debe existir en los diferentes niveles

gubernamentales"(8).
115
Se debían fortalecer también, las funciones de control y fiscalización de las

corporaciones de elección popular de los niveles subnacionales; al igual que nombrar

al gobernador por dos años mínimo, a fin de garantizar continuidad en las acciones

administrativas, el cual debía ser ratificado en el cargo por la asamblea departamental.

Aunque esta Reforma se expidió mediante el Acto Legislativo 2 de 1977, fue declarada

inexequible, por la Corte Suprema de Justicia el 5 de mayo de 1978.

5.8. Plan de Integración Nacional

Este Plan de Desarrollo de la Administración Turbay Ayala buscó los objetivos de

crecimiento económico y social mediante inversiones en infraestructura. Se

plantearon políticas concretas, respecto a la descentralización económica y la

autonomía regional, en el transporte y los medios de comunicación, en el sector

energético y minero y en el desarrollo social. Esta inversión en infraestructura debía

realizarse con sanos criterios de eficiencia y eficacia en su utilización.

5.8.1. Autonomía regional

La descentralización, en este Plan, es un medio para alcanzar la autonomía regional,

la cual es la “política de apoyo a la provincia colombiana y a sus actuales y futuros

polos de desarrollo, para que en esas regiones existan condiciones que retengan en

ellas la iniciativa local, los recursos propios, y el compromiso de su clase política para

autodirigir con independencia su propio desarrollo"(9). Así mismo, al buscarse esta

autonomía regional no deben dejarse de lado las políticas tendientes al mejoramiento

del sector urbano, ya que a través de éste, también se van a situar focos de

inversión para el desarrollo económico. Además, se debe contar con unas claras
116
directrices en el crecimiento racional de las ciudades y una dotación de infraestructura

para la prestación de servicios públicos. Pero lo anterior requiere de una planeación

del desarrollo regional y urbano tendiente a una eficiente autonomía regional.

5.8.2. Descentralización económica

La descentralización económica es una herramienta muy compleja, ya que lleva

consigo redistribución de funciones o responsabilidades, delegación de mayor

autonomía regional y local, mayor responsabilidad en su financiamiento y en su

desarrollo económico y social. Respecto a esto último, deben realizarse inversiones

en infraestructura tendientes al ensanche de los mercados a través de medios de

comunicación, para crear condiciones necesarias y atraer la inversión privada en el

sector industrial. Se debían entonces, fomentar políticas con el fin de descentralizar la

industria en ciudades diferentes a los principales centros urbanos, lo cual implicaba

ejecutar proyectos de parques industriales en los cuales se den garantías y

tratamientos especiales a los inversionistas.

5.9. Finanzas Intergubernamentales en Colombia

El Gobierno Nacional creó la Misión de Finanzas Intergubernamentales (Wiesner-Bird)

en abril de 1980, bajo la dirección del profesor Richard M. Bird, con el fin de "indagar

sobre la organización del Estado, en términos de las funciones y recursos que se les

asigna a los diversos órdenes de gobierno (nacional, departamental y municipal) y a

sus correspondientes entidades y empresas descentralizadas. Su objetivo central

era el análisis de las relaciones fiscales intergubernamentales y la formulación

de propuestas para obtener una mayor eficiencia en la utilización de los

117
recursos públicos, una mejor distribución del ingreso, y un adecuado balance regional

en la prestación de los servicios públicos"(10). Esta Misión entregó el informe a la

Administración Turbay Ayala en julio de 1981.

5.9.1. Tendencia centralista del Estado

La Misión, respecto a este tópico, recomendó hacer una revisión de las funciones y

recursos de los niveles de gobierno, en especial el departamental y municipal, a fin de

reducir e invertir la tendencia centralista que el Estado colombiano venía presentando.

5.9.2. Trasferencias intergubernamentales

Había necesidad de modificar la fórmula de asignación del Situado Fiscal y la Cesión

del Impuesto a las Ventas, ya que no habían sido suficientes y no eran acordes con

las necesidades de los departamentos y municipios: además de haberse generado

ineficiencia en la asignación, se había disminuido también el esfuerzo fiscal de estos

entes.

5.9.3. Finanzas departamentales

Se requerían cambios en la estructura de los ingresos departamentales, debido a que

cada vez aumentaba la participación de las trasferencias nacionales en su interior.

Además, los gastos al seguir aumentando, no podían ser prestados eficientemente los

bienes y servicios públicos, y a debían ser asumidos por la nación. Debía también,

fortalecerse la planificación y el control de sus actividades, y de las entidades

nacionales que actúan en su jurisdicción y la de los municipios bajo tutela.

118
5.9.4. Finanzas municipales

Los municipios al igual que los departamentos, habían seguido la misma tendencia en

materia de ingresos y gastos, por lo que se consideraba necesario disminuir esa

centralización, a través de la autonomía fiscal y administrativa. De igual forma, debían

establecerse categorías de municipios así: las grandes ciudades con autonomía fiscal

y administrativa, y por tanto, autofinanciamiento, complementando con una

estructura política acorde (la elección popular de alcaldes); las ciudades intermedias

debían poseer una semiautonomía con tendencia al esquema de las grandes; y los

municipios menores, que debían tener un régimen con dependencia fiscal, a través de

apoyo gubernamental superior y con tutela administrativa por parte de ellos.

5.9.5. Entidades descentralizadas

Para este tiempo se ha observado cómo el sector descentralizado del Estado ha

crecido rápidamente y se ha convertido en una estructura muy grande e ineficiente, a

la vez que, ha adquirido gran importancia en la actividad económica del país. Debía

solucionarse estas ineficiencias administrativas y técnicas, mediante una definición

clara de los objetivos que el Estado busca a través de estos entes y una

reestructuración de los mismos.

5.10. Cambio con Equidad

Con este Plan de Desarrollo, la Administración Betancur Cuartas buscó la

participación de todos los colombianos en las ventajas del crecimiento

económico del país; se partía de la reactivación de la economía, para

consolidarse el desarrollo económico, y de esa forma obtenerse el

119
ordenamiento del cambio social. Dentro de esta última fase, se encontraban políticas

tendientes al desarrollo regional y a la participación comunitaria, entre otras.

5.10.1. Desarrollo regional equitativo

En este punto, los desequilibrios económicos e institucionales de las secciones del

país, la tendencia decreciente de la participación de estos mismos en los ingresos

totales del Estado y la falta de recursos tanto de las regiones como de los municipios,

había generado un grado alto de centralización estatal, lo cual conllevó a que "la oferta

de servicios por parte del Estado no se ajustara enteramente a las demandas de la

comunidad, a que las instituciones y recursos frecuentemente no llegaran donde la

urgencia reclama, y a que los programas de gasto tendieran a ignorar las

características regionales"(11).

Dado lo anterior, era importante responsabilizar a las regiones de la generación y

administración de sus recursos, para lo cual debía fortalecerse los fiscos

departamentales y municipales, para darles la oportunidad de responsabilizarse de

sus necesidades reales. Además, debía fortalecerse la planificación de estos niveles

de gobierno, los mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones de

carácter local y las atribuciones de los gobernadores para intervenir en las políticas de

las entidades descentralizadas nacionales, que realizaban actividades en su

jurisdicción.

5.10.2. Participación de la comunidad

Esta participación comunitaria debía fomentarse a fin de que los

120
ciudadanos sean sujetos activos en las decisiones, en especial aquellas sobre la

producción y financiamiento de los bienes y servicios públicos, lo mismo que en las

políticas generales de gobierno. Por tanto, debía implantarse la elección popular de

alcaldes, al igual que fortalecerse el papel de los personeros en el control de la

eficiencia de la administración municipal. Pero todo lo anterior sería infructuoso, sino

se establecían sistemas tendientes a la participación de la comunidad en la

planeación, ya que de ésta partían los planes de desarrollo tendientes al mejoramiento

económico y social de los respectivos niveles de gobierno.

5.11. Comisión del Gasto Público

Esta Comisión fue creada por la Administración Betancur Cuartas en el año de 1985,

y debía rendir su informe final el siguiente año. Tuvo como finalidad la creación de

mecanismos para controlar el gasto público de acuerdo con los recursos disponibles,

evitando que la estabilidad financiera generara problemas de carácter monetario y

cambiario.

Dentro de los objetivos específicos, entre otros se encontraban: "proponer la

distribución de servicios a cargo de la nación y las entidades territoriales, teniendo en

cuenta la naturaleza, importancia y costo de los mismos (...), y proponer reformas para

eliminar el déficit de la administración, mediante la fusión de organismos o entidades

descentralizadas y la reasignación de sus funciones"(12).

5.11.1. Crecimiento del gasto

Se ve la necesidad de que el Estado seleccionara las actividades que en

materia de bienes y servicios públicos va a brindar a la comunidad,

121
teniendo en cuenta que se acoplaran a su naturaleza y responsabilidades, evitando

de esa forma desperdicio de recursos. La demanda por bienes y servicios es cada vez

más grande, y el Estado no podía responder a esto, por lo cual, al controlar la oferta,

estaría controlando el gasto público, a la vez que lo volvía más eficiente.

5.11.2. Descentralización fiscal y funcional

La Comisión consideró necesario que el Gobierno Nacional comenzara a trasladar a

los municipios todas aquellas funciones que ha ido absorbiendo, y que tienen que ver

con los intereses de la comunidad. Este es el nivel que mejor le puede resolver este

tipo de necesidades, para lo cual, debía liquidar o fusionar institutos nacionales o

suprimirles funciones. Además, el Estado les había dado recursos en materia fiscal

como las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986, y en el campo político, la elección popular

de alcaldes, las cuales les servían para que asumieran las obligaciones que realmente

le pertenecen.

5.12 Plan de Economía Social

Este corresponde al Plan de Desarrollo Económico y Social de la Administración Barco

Vargas, el cual "se basa en la economía social. Esta estrategia establece

convergencia directa entre el cambio económico y el cambio social, bajo una nueva

orientación de la política. Según ésta, el crecimiento cumple una clara función social,

y a la vez el desarrollo social es factor fundamental del crecimiento"(13). Este Plan da

gran importancia a la descentralización y a la autonomía regional como medios, para

disminuir los desequilibrios de carácter regional; al igual, que promueve la

participación comunitaria para adecuar los programas estatales a los

122
requerimientos reales de los ciudadanos y la planeación como medio de articulación

de los anteriores.

El Gobierno ve la necesidad de coordinar el presupuesto nacional y los planes de

desarrollo, de tal forma que los recursos se orienten hacia las inversiones

consideradas prioritarias para el desarrollo económico y social. Respecto a la política

urbana, se debía racionalizar la utilización de la tierra y la inversión en infraestructura,

tendientes al mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes.

123
 NOTAS

1 CURRIE. Lauchlin. Programa de Fomento para Colombia. Talleres Editoriales de

Librería Voluntad S.A, Bogotá. 1951.p. 655.

(2) DEA Y BID. Estudio Fiscal de Colombia. Programa conjunto de tribulación. Unión

Panamericana, Washington D.C. 1969

3) MUSGRAVE, Richard A. Propuesta de una Reformo Fiscal poro Colombia. Banco

de la Repúblico, Bogotá. 1971. Tomo 1, p. 25.

(4) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Planes y Programas de

Desarrollo 1969-1972. DNP, Bogotá. 1969. p. 3.

(5) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Las Cuatro Estrategias. DNP,

Bogotá. 1971. p. 375.

(6). DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Para Cerrar la Brecha. DNP,

Bogotá. 1975. p. 89

(7) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Testimonio final - Mensaje al Congreso.

Banco de la República, Bogotá. 1978. pp. 532-533.

(8) BOTERO RESTREPO, Camila. Propuestas sobre descentralización en Colombia.

Producciones Editoriales S.A., Bogotá. 1982. p. 18.

(9) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan de Integración Nacional.

DNP, Bogotá. 1979. Tomo I, p. 44.

124
(10) BIRD, Richard M. Finanzas Intergubernamentales en Colombia. DNP. Bogotá.

1981. p. 349.

(11) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Cambio con Equidad 1983-

1986. DNP, Bogotá. 1983. p. 44.

(12) COMISION DEL GASTO PUBLICO. Informe final. 1986. Ministerio de Hacienda

y Crédito Público, Bogotá. 1986. p. 11.

(13) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan de Economía Social.

DNP, Bogotá 1989. p. 25.

125
 6. EVOLUCION DEL CRITERIO DESCENTRALISTA

Este capítulo plantea y analiza los criterios y pensamientos, que sobre

descentralización poseían los legisladores, a fin de expedir las normas jurídicas

mencionadas, con base en una cronología propuesta; también considera los

instrumentos técnicos tenidos en cuenta para la toma de estas mismas decisiones. El

concepto de Descentralización es cada vez más complejo, al tomarse mayores

elementos requeridos para la búsqueda de la eficiencia estatal: necesidad institucional

manifestada por los diferentes estamentos de la vida nacional y reflejada en los

esfuerzos de carácter administrativo, fiscal, político y de planeación.

6.1. Antecedentes históricos

A pesar de que el debate entre centralismo y descentralización se haya dado en el

pasado siglo, para los efectos de este Trabajo, se tomaron los antecedentes que

sobre Descentralización se dieron en la primera parte del presente siglo, junto con los

tópicos de la Constitución Política que no fueron modificados desde su expedición en

1886. De esta forma, el período comprendido entre 1913 y 1950 puede caracterizarse

por estar implícita en las normas jurídicas, la descentralización estatal en lo

administrativo, fiscal y político, y el centralismo en la planeación.

126
6.1.1. Descentralización administrativa

Tanto en la descentralización administrativa territorial como por servicios, se dieron

importantes pasos durante este tiempo, tendientes a la eficiente prestación de

funciones, bienes y servicios públicos.

6.1.1.1. Descentralización territorial

Al dividirse la Nación en departamentos, intendencias y comisarías, y éstos a su vez

en municipios, a los cuales se les asignan sus responsabilidades, de acuerdo con las

características de éstas; aparece así, implícita la descentralización territorial. Así

mismo, a los departamentos y municipios se les autorizó la creación de provincias y

corregimientos respectivamente, con el fin de ayudar a los ejecutivos de estos niveles

de gobierno en el cumplimiento de las normas legales, políticas gubernamentales y

funciones administrativas, tanto por delegación como por asignación; de igual forma,

se dio la posibilidad de categorizar los municipios, con el fin de crear regímenes

administrativos acordes con sus necesidades; Bogotá es designada Distrito Especial.

6.1.1.2. Descentralización por servicios

Los niveles de gobierno, con el fin de prestar más eficientemente los bienes y servicios

a su cargo, crearon establecimientos públicos dependientes de ellos. Así mismo, el

Estado al intervenir paulatinamente en la industria y la economía, asignó dichas

funciones principalmente al nivel nacional, el cual creó empresas públicas. Las

entidades mencionadas, por ser instrumentos estatales para la prestación del servicio

público, podían tener jurisdicciones diferentes a la división general del territorio.

127
6.1.2. Descentralización fiscal

Aunque la legislación en general referente a este tema es expedida por el Congreso

Nacional, los departamentos y municipios tenían autonomía para la elaboración de

sus presupuestos y para la posesión de sus bienes y rentas; de otra parte, el desarrollo

económico conllevó a la modernización paulatina de la estructura impositiva de los

niveles de gobierno, por lo que se crearon reestructuraron, suprimieron y trasfirieron

gravámenes entre ellos. Estas fueron las bases de las actuales estructuras

impositivas departamental y municipal, y de las tarifas para la prestación de los

servicios públicos.

6.1.3. Descentralización política

Durante este período, se observa que la participación ciudadana en el sistema

electoral es progresiva, tanto por su capacidad en la elección directa, como por la

extensión del voto a la mujer, dándose la posibilidad de intervenir en la toma de

decisiones estatales, de acuerdo con su representación política. A nivel departamental

y municipal se podían presentar contraposiciones en las decisiones, debido a que los

ejecutivos eran nombrados por su superior y los miembros de las corporaciones

administrativas por los ciudadanos.

6.1.4. Centralización de la planeación

En este campo, se ordenó que el nivel nacional debía someter su desarrollo

económico y social a la elaboración de planes y programas, institucionalizándose de

esa manera la planeación técnica.

128
6.2. Fortalecimiento de las entidades descentralizadas

Este periodo cubre los años 1950 - 1975, en los cuales seis administraciones

presidenciales gobernaron al país y tomaron las decisiones sobre descentralización

estatal, sentando las bases del proceso descentralista actual. Se caracterizó por la

importancia otorgada a la descentralización administrativa por servicios, sin haberse

dejado de lado las demás; igualmente, se comienza a utilizar el término

Descentralización como tal.

6.2.1. Administración Gómez Castro (1950-1953)

La tendencia centralista del Estado, formulada en las Bases de un Programa de

Fomento para Colombia, alertó a la Nación sobre las consecuencias que dicho

proceso traería en la eficiencia estatal. Dado lo anterior y la situación de inestabilidad

general que afrontaba el país, esta Administración propuso una Reforma a la

Constitución en 1951, en la cual desempeñaba un papel muy importante la

Descentralización.

Se propuso que el artículo primero de la Constitución quedara así: "Colombia es

una República unitaria con descentralización administrativa”; se proclamaba,

también, el fortalecimiento departamental y municipal, debido a que el centralismo

fiscal y de los servicios en el nivel nacional, quebrantaba el principio de

descentralización administrativa. Además, había conllevado al recorte de algunas

"atribuciones de las comarcas o secciones, dejándolas prácticamente como

elementos decorativos, quitándoles rentas, desamparándolas en su vida, en forma

que no podían desarrollar iniciativas de mejoramiento social; (..) y a la imposición

de (...) gastos superiores a sus capacidades, en forma que les absorbían todos los
129
recursos que podían obtener del contribuyente"(1).

Por tanto, era prioritario el fortalecimiento de los departamentos y municipios, a fin de

que asumieran sus verdaderas responsabilidades en materia de bienes y servicios

públicos dentro de su jurisdicción. Aunque la Reforma Constitucional no se hizo

realidad, se comenzaron a poner los primeros granos de arena en el proceso de

Descentralización, así como a cuestionar la situación centralista del Estado (2).

6.2.2. Administración Rojas Pinilla (1953-1958)

Esta manifestaba la necesidad de dotar a las localidades de servicios públicos,

tendientes al mejoramiento del nivel de vida de los ciudadanos y para ayudar al

desarrollo de las regiones más atrasadas. Para lograr lo anterior, se expidieron normas

tendientes a la creación de establecimientos públicos autónomos y de corporaciones

autónomas regionales, como entidades de carácter técnico. Las medidas anteriores

se enmarcan dentro de las observaciones hechas por el profesor Currie en las Bases

de un Programa de Fomento para Colombia, donde se aconsejaba la mejora de los

servicios públicos en cuanto a calidad, cubrimiento y organización, se refiere (3).

Esta Administración retomó la iniciativa de Reforma Constitucional propuesta por el

anterior Gobierno, la cual tampoco prosperó; por otra parte, una Junta Militar de

Gobierno dirigió los destinos del país entre 1957 y 1958.

130
6.2.3. Administración Lleras Camargo (1958-1962)

La situación del momento era muy parecida a la descrita por el profesor Currie:

penuria fiscal de los departamentos y municipios y falta de autonomía de éstos, para

la toma de decisiones, impidiéndose la prestación eficiente de sus responsabilidades.

Dado lo anterior, el Gobierno veía como solución la implementación de la

Descentralización, la cual no podía limitarse "a una mayor participación de los

departamentos en las rentas nacionales, o de los municipios en las rentas

departamentales, y a una autonomía de acción más o menos halagadora pero más o

menos ineficaz. Ella debía comprender (...) la certeza de que los recursos y las

atribuciones que se ceden van a ser bien empleadas, y de que las entidades

beneficiadas están en condiciones de hacer uso eficaz de esas ventajas; o sea una

planeación técnica que garantice un empleo coordinado y armónico de esas facultades

y rentas, en forma que confluyan a los planes nacionales de conjunto"(4).

Con lo anterior, se planteó la Reforma Administrativa de 1958, la cual buscaba la

eficiencia estatal mediante el reordenamiento de los servicios nacionales, la

delegación a los departamentos y descentralización a los municipios de servicios y

rentas, la participación comunitaria en los servicios públicos y la planeación técnica en

la elaboración de los programas estatales. Así mismo, se dictaron normas sobre el

control fiscal de las entidades descentralizadas, y se creó la división del servicio

público para el fomento de la economía, otorgándosele tal matiz a las corporaciones

autónomas regionales, la que cambiaría en la Reforma Constitucional de 1968, por la

relativa al desarrollo económico y social.

131
6.2.4. Administración Valencia Muñoz (1962-1966)

Fue de gran preocupación para esta Administración, la precaria situación fiscal de los

departamentos, la cual les impedía atender eficientemente sus responsabilidades; por

tanto, se requería una descentralización administrativa y fiscal que distribuyera en

forma equitativa los servicios y las rentas públicas, fortaleciéndolas para que se

desarrollaran armónicamente. De esta manera, se reestructuraron algunos de sus

impuestos. Por otra parte, a las corporaciones autónomas regionales se les otorgó

importancia por generar integración económica de carácter regional que favorecía el

desarrollo y el fomento de la economía, al centrar la atención el Estado sobre núcleos

homogéneos en problemas y necesidades (5)(6).

6.2.5. Administración Lleras Restrepo (1966-1970)

Esta otorgó gran importancia a: la reorganización estatal con el fin de delimitar su radio

de acción, la racionalización de la inversión, el reordenamiento de los servicios

nacionales y la reestructuración del sector descentralizado, el cual había crecido en

forma descoordinada, antitécnica y desproporcionada. Buscó la eficiente distribución

entre los niveles de gobierno de los bienes y servicios públicos, y de sus respectivos

recursos financieros, procurándose el fortalecimiento de los fiscos seccionales y

municipales para poder atender sus responsabilidades. También promovió la

coordinación de las actividades estatales, mediante el planeamiento del desarrollo y

la participación comunitaria en la toma de decisiones para fortalecer el proceso

democrático (7)(8).

Este Gobierno opinaba que la Descentralización ayudaba al desarrollo

132
nacional y al mejor control sobre sus actividades fiscales, aunque no era posible la

descentralización administrativa, si no se fortalecían los fiscos regionales, a fin de que

los departamentos atendieran los servicios y obligaciones asignados por la ley. Así

mismo, se comenzó a diferenciar la descentralización territorial y la técnica. La

primera, es aquella que le otorga a los niveles de gobierno (en especial a los

departamentos y municipios) ciertas autonomías y competencias (de tipo

administrativo y fiscal); y la técnica, la creación de entes administrativos con el fin de

realizar la prestación de bienes y servicios públicos, con cierta autonomía y mayor

eficiencia.

De todas maneras, lo anterior debía respaldarse por la descentralización económica,

la cual consistía en fomentar el desarrollo industrial de las regiones atrasadas, a fin de

generar desarrollo con el respectivo mejoramiento en el nivel de vida, haciéndose

necesaria la inversión en infraestructura para atraer al sector productivo (9)(10).

Dentro de las acciones emprendidas por el Gobierno, se encuentran entre otras, las

siguientes: la consolidación y el reordenamiento de las entidades descentralizadas;

el fortalecimiento de los fiscos seccionales y locales, mediante la creación de la Cesión

del Impuesto a las Ventas , del Situado Fiscal y de algunos impuestos; la participación

de la comunidad en las decisiones, a través de las juntas administradoras locales; la

creación de la división del servicio público para la planificación a fin de encuadrar a las

corporaciones autónomas regionales dentro de ésta, y la implementación de planes

de desarrollo a nivel departamental.

133
Así mismo, se estableció el plan de desarrollo “Planes y Programas de Desarrollo

1969-1972", donde se resaltaba la importancia de la descentralización y el desarrollo

regional. Por otra parte, el Gobierno tomó en cuenta para las anteriores decisiones,

las recomendaciones hechas por los profesores Taylor y Musgrave, en el Estudio

Fiscal para Colombia y en la Propuesta de una Reforma Fiscal para Colombia,

respectivamente.

6.2.6. Administración Pastrana Borrero (1970-1974)

Respecto a la Descentralización, esta Administración opinaba que aquella no sólo

debía conllevar a una trasferencia de funciones, sino que también debía revisar la

precaria situación fiscal de los departamentos y municipios, ya que era imposible la

descentralización administrativa si éstos estaban imposibilitados para cumplir sus

responsabilidades asignadas o delegadas. Para este evento, el Estado, al asumir

mayores responsabilidades, fue creando entidades para atender asuntos específicos,

generando la descentralización por funciones, expresada en institutos

descentralizados, estructura a través de la cual se pueden realizar más fácilmente

ciertos asuntos (11)(12).

Así mismo, otorgaba importancia a la comunidad para que participara en la toma de

decisiones en la producción de bienes y servicios públicos, en especial a nivel

municipal, ya que este nivel estaba más cerca y era el más indicado para ofrecer

respuesta a sus necesidades; por lo tanto, "la participación popular no podía operar ni

concebirse, sin una vinculación estrecha a la descentralización del poder y de las

iniciativas"(13). De todas formas, no se dio paso alguno, para hacer realidad este

planteamiento.
134
En este período se reglamentó el Situado Fiscal como forma de trasferir rentas

nacionales al nivel seccional, dando comienzo a una verdadera Descentralización, la

cual se reflejaría en el fortalecimiento de las regiones colombianas, las que

presentaban desequilibrios económicos y sociales, requiriéndose crear incentivos y

generar inversión en forma planificada en las más atrasadas. De igual forma, para

racionalizar los recursos públicos se sometió el presupuesto nacional a los planes de

desarrollo, se adscribieron las corporaciones autónomas regionales al Departamento

de Planeación Nacional, para coordinar los planes de éstas a los generales de la

Nación, y se otorgó importancia a la autofinanciación de los servicios públicos

mediante tarifas, en el plan de desarrollo "Las Cuatro Estrategias"(14).

6.3. Fortalecimiento de las Entidades territoriales

Este período 1975 - 1989, en el que cuatro administraciones presidenciales han

dirigido los destinos del país; se caracteriza por la implementación de la

descentralización administrativa de carácter territorial, aunque se dan importantes

avances en lo fiscal, político y de planeación, dentro del proceso descentralizador

actual.

6.3.1. Administración López Michelsen (1974-1978)

Argumentaba que la Descentralización debía asignar los servicios, con sus

respectivos recursos financieros sobre el nivel con mayor capacidad para

prestarlos, donde el ciudadano tuviera mayor acceso a la toma de

decisiones, permitiendo de esta forma una escala de operación eficiente y

asegurando un equilibrio entre los costos y beneficios, y estimulándolos a

participar y responsabilizarse en la satisfacción de sus necesidades. Así

135
mismo, la Descentralización no debía solamente realizarse a nivel nacional, o sea

entre la nación y los departamentos, sino también a nivel departamental, procurando

contrarrestar el centralismo presentado por parte de la capital departamental

respecto a sus municipios(15)(16).

Este Gobierno reglamentó las asociaciones de municipios para la eficiente prestación

de ciertos servicios públicos, nacionalizó la educación primaria y secundaria, autorizó

a los gobernadores para intervenir en la elaboración de los programas de las entidades

nacionales que realicen actividades en su jurisdicción, reasignó la Cesión del Impuesto

a las Ventas en favor de los municipios, amplió el voto a los mayores de dieciocho

años, y dio oportunidad a los gobernadores para hacer sugerencias sobre los servicios

nacionales a delegar en los departamentos, y descentralizar en los municipios.

El plan de desarrollo “Para Cerrar la Brecha" otorgó importancia al desarrollo

regional y urbano, y a la descentralización industrial, como se mencionó en el capítulo

anterior. A pesar de que la Reforma Constituyente no se hizo realidad, se dejó

planteado, entre otras cosas, las siguientes: la redistribución de los servicios públicos

entre los niveles gubernamentales, la creación de la región como nivel intermedio entre

la nación y los departamentos, la cesión de mayores recursos financieros a los

departamentos y municipios, y la asignación de ciertos servicios al nivel en el cual el

ciudadano pueda intervenir más fácilmente en las decisiones.

6.3.2. Administración Turbay Ayala (1978-1982)

El plan de desarrollo "Plan de Integración Nacional" anota que la

136
Descentralización es un medio para la búsqueda del desarrollo regional y urbano, y

que la descentralización es de carácter económico y de planeación. La económica por

su parte, sirve para generar desarrollo, ya que al invertirse en infraestructura física en

las regiones más atrasadas, se atrae al sector privado; y la de planeación busca que

los niveles gubernamentales hagan uso de ésta, con el fin de racionalizar el gasto para

resolver el gran número de necesidades de acuerdo con prioridades de la población,

la cual debe participar en la elaboración de los planes y programas estatales (17).

Este Gobierno, mediante la creación de los Consejos para la Descentralización a nivel

nacional y departamental y al impartir instrucciones directas a sus funcionarios, buscó

la delegación a los departamentos y la descentralización a los municipios de

funciones, bienes y servicios públicos; asi mismo, reglamentó las áreas metropolitanas

para la eficiente prestación de servicios, dictó normas sobre los empréstitos de las

entidades territoriales, estableció que los planes de desarrollo debían proveer el

desarrollo regional, institucionalizó la planificación municipal y contrato la Misión de

Finanzas Intergubernamentales (Wiesner-Bird) para estudiar las finanzas de los

niveles estatales. En cuanto a la planificación, también se expidieron normas sobre el

contenido y alcance de los planes de desarrollo nacionales y departamentales.

6.3.3. Administración Betancur Cuartas (1982-1986)

Se caracteriza por el gran avance del proceso descentralista en los

diferentes campos, orientado hacia el fortalecimiento del municipio;

137
respecto a éstos, se había formulado un dilema referente a su futuro, el cual era: "o

están condenados a desaparecer muchos de ellos porque no tienen justificación

político-administrativa (...) o la redistribución de servicios o recursos entre las distintas

entidades territoriales, demostrara que el municipio sí puede transformarse y manejar

los asuntos de tipo local, sin depender de la administración central que trata inútilmente

de atender estas funciones a través de institutos descentralizados"(18). Por atra parte,

la Misión de Finanzas Intergubernamentales en Colombia fue de gran ayuda en este

proceso descentralizador emprendido por el gobierno, y en la conformación de la

Comisión del Gasto Público para estudiar la racionalización del gasto.

Era partidario el Gobierno, de una Descentralización en la cual se trasfirieran

atribuciones y recursos por parte de la nación a los departamentos y municipios, con

el fin de fortalecerlos, vinculando a la comunidad en el desarrollo de las actividades

tendientes al mejoramiento de su nivel de vida, con lo cual, se acoplaba la producción

de bienes y servicios a las necesidades reales de la comunidad. Se requería también,

la modernización y eficiencia de la administración estatal necesaria para el logro de

este objetivo (19)(20)(21)(22).

Dentro de los mecanismos de participación comunitaria propuestos, se

encontraba la elección popular de alcaldes, la cual establecía un mayor

compromiso entre el gobernante y sus electores en la búsqueda del

bienestar; así mismo, generaba autonomía y democratización en las

decisiones municipales, continuidad en las políticas, eficiencia en la

gestión municipal, y racionalización del gasto de acuerdo con las

138
necesidades de la ciudadanía. Con relación al referéndum local y al cabildo abierto,

se argumentaba que eran importantes para que la administración municipal adoptará

dentro de sus programas, las necesidades y preocupaciones más urgentes de los

miembros de su comunidad. (23)(24).

Con base en los anteriores criterios, el Gobierno asignó funciones y servicios a los

departamentos y municipios, autorizó a algunas instituciones que reciben rentas de

destinación específicas para colaborar con los municipios, ordenó la reestructuración

de algunas entidades descentralizadas, fortaleció los fiscos seccionales y municipales,

aumentó la Cesión del Impuesto al Valor Agregado a los municipios, institucionalizó

la elección popular de alcaldes y el referéndum local o consulta popular, creó los

consejos regionales de planificación para fortalecer la planificación estatal, reordenó

la administración departamental y municipal, y en el plan de desarrollo "Cambio con

Equidad" se otorgó importancia al desarrollo regional mediante el fortalecimiento fiscal,

la planificación y la participación comunitaria.

6.3.4. Administración Barco Vargas (1986-1990)

Al Gobierno actual le ha correspondido reglamentar la asignación de servicios y rentas

a los municipios, de acuerdo con la Ley 12 de 1986; la elección de alcaldes y la

consulta popular.

Para esta Administración, la Descentralización es una herramienta para que

los municipios asuman la prestación de aquellos servicios, que han

venido siendo prestados por entidades descentralizadas del orden nacional.

139
Así mismo, esta descentralización requiere la participación de los ciudadanos en la

toma de decisiones, con lo cual se responsabilizan de su financiación y de la

racionalización de las inversiones y utilización de los servicios, al sopesar los costos

de éstos. De igual forma, su representación política defenderá sus intereses en las

decisiones gubernamentales (25)(26).

Todo lo anterior, ha sido desarrollado a través del Estatuto de Descentralización

Municipal (Decreto 77 de 1987), el cual impartió normas sobre la prestación de los

servicios asignados a los municipios, la utilización de los recursos cedidos y la

liquidación, fusión y reestructuración de algunas entidades descentralizadas

nacionales. En este contexto, en el plan de desarrollo "Plan de Economía Social”,

otorgó importancia a los desequilibrios regionales, por su inconveniencia para el

desarrollo armónico del país, tanto social como económico, formulándose como

solución el impulso a la descentralización, la autonomía regional, y el reordenamiento

urbano.

Respecto a este último, se expidió la Reforma Urbana tendiente al buen uso del

espacio citadino, el fomento de la vivienda popular y el mejoramiento de los servicios

públicos; asignándose servicios y recursos a los municipios, con el fin de

racionalizarlos y lograr el bienestar ciudadano. Estos esfuerzos se encauzaron

mediante una eficiente administración del desarrollo urbano, a través de planes

integrales de desarrollo municipal. De igual forma, el presupuesto nacional por ser un

instrumento para el cumplimiento de las funciones estatales, introdujo en el nuevo

Estatuto Presupuestal, la descentralización territorial como elemento a tener en

140
cuenta en la elaboración de éste(27)(28). En último término, se expidió la Ley 42 de

1989 en la cual se dictan normas generales sobre la consulta popular, como medio

para que la comunidad participe en las decisiones que la afectan directamente o sea

aquellas de carácter local.

Hasta la fecha, ésta fue la última norma importante expedida por el Estado colombiano

en busca de la consolidación de la Descentralización. Con la consulta popular

prácticamente se vuelve íntegro este proceso, ya que se dieron pasos en los campos

administrativos, fiscales, políticos y en la planeación. Una sugerencia a propósito: es

importante que todas esta normas se integren en una publicación, donde se hagan

conocer y se expliquen los alcances de éstas, a los municipios y a todas las entidades

del Estado, que de una u otra forma se encuentran involucradas en el proceso

descentralista; de lo contrario, por más que se haya realizado una gran labor en la

obtención de ésto, no podrá llevarse a la práctica en una forma eficiente, y por

consiguiente el Estado no se modernizará en todas sus dimensiones.

De todas maneras, al ser la Descentralización muy dinámica, deberán perfeccionarse

continuamente los mecanismos creados, de acuerdo con la situación del momento,

vale la pena aclarar que no es fácil analizar este proceso en el corto plazo, aunque los

hechos ya muestran grandes avances. Lo anterior, debido a que sus beneficios y

demás consecuencias en los diferentes campos de la vida nacional y estatal, requieren

de una madurez política de los ciudadanos y de sus gobernantes; quienes serán

los ejecutores y partícipes de estas reformas, tendientes a la eficiencia del

Estado, en la búsqueda de un mayor bienestar de la población, reflejado en

141
la eficiente prestación del servicio público.

6.4. La descentralización fiscal en cifras

Como se ha podido observar, dentro de un proceso descentralista el aspecto fiscal

desempeña un papel muy importante, dado que el otorgamiento de funciones y

autonomías a los departamentos y municipios en la prestación de los bienes y

servicios públicos, exige de una capacidad financiera sólida. De lo contrario o la

prestación será ineficiente con los respectivos problemas en el bienestar ciudadano,

o el nivel sobre el cual anteriormente recaían dichas obligaciones, deberá reasumirlas

o transferirles recursos condicionados a tal fin, en detrimento de la descentralización;

o el nivel nacional procederá a hacer esto último también.

6.4.1. Estructura fiscal colombiana

Vistas en un comienzo las fuentes de ingreso de los niveles gubernamentales, se hace

necesario ordenarlas de acuerdo con la estructura fiscal de Colombia, la cual se

compone de ingresos corrientes y de capital, con sus respectivas subdivisiones.

Veámoslas:

Ingresos corrientes

A. Tributarios

- Impuestos directos

- Impuestos indirectos
142
B. No Tributarios

1. Venta de bienes y servicios públicos

- Tasas

- Contribuciones

2. Ingresos sobre la propiedad

- Arrendamientos

- Ventas

C. Trasferencias

- Subvenciones

- Participación de impuestos

- Auxilios

Ingresos de capital

A. Deuda pública

- Nacional

- Internacional

B. Recursos del balance

- Superávits de vigencias anteriores.

La descentralización fiscal puede lograrse a través de los tres componentes de los

ingresos corrientes; en cambio, los ingresos de capital, al ser fuentes de

complementación, dependen de la solidez financiera de los niveles, dados los

primeros.

Hasta 1968, las herramientas utilizadas para el fomento de la

143
descentralización fiscal fueron los ingresos tributarios, los no tributarios y los auxilios,

dado que en dicho año se creó la Participación del impuesto a las Ventas como un

ingreso proveniente de impuestos compartidos semicondicional (educación), y el

Situado Fiscal como una subvención condicional (educación y salud). Así mismo, es

importante mencionar como la Descentralización en un principio se hizo en favor de

los departamentos, y posteriormente hacia los municipios, consolidándose más con el

aumento de la Cesión del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

Mientras que los ingresos tributarios y las trasferencias dependen de la asignación que

el Estado hace de sus recursos, los no tributarios dependen principalmente de la

capacidad empresarial y solidez financiera, de los niveles de Gobierno en la

administración de éstos; por tanto, se palpará la evolución de los ingresos tributarios

de los tres niveles, al igual que la relación entre los tributarios departamentales y

municipales, respecto a las trasferencias intergubernamentales. Sin dejar de lado, por

supuesto, los ingresos no tributarios y los de capital.

6.4.2. Ingresos tributarios de los niveles de gobierno

Entre 1930 y 1986, se presentó una centralización de los ingresos tributarios en favor

de la Nación; de participar con un 54.3% se pasa al 83.3%, generando una situación

fiscal deplorable para los departamentos y municipios, en la prestación de los bienes

y servicios públicos de beneficio colectivo (Cuadro # 9 y Gráfico # 6). En cambio, la

relación entre los niveles subnacionales se mantuvo estable, ya que en promedio, los

ingresos municipales equivalen a un 60% de los departamentales.

144
Mientras la participación nacional se aumentó en un 53.4%, los ingresos

departamentales y municipales disminuyeron en un 66% y 59%, respectivamente. De

todas maneras, en la presente década se logra estabilizar la participación de la Nación

respecto a los subnacionales, en un 83% aproximadamente, dándose un pare a esa

tendencia creciente. Para eso fue muy importante la Ley 14 de 1983, por la cual se

reestructuran los principales impuestos de los niveles regional y local, aunque ésta

benefició realmente a los estes sólidos económicamente, dadas las características de

dichos recursos.

Debido a que esta centralización fiscal de los ingresos tributarios, son consecuencia

de la repartición de los impuestos entre los niveles de gobierno, de acuerdo con las

características de eficiencia para su administración, es difícil invertir dicha

participación, en razón de que las principales fuentes de recursos son complejos para

ser administrados por un ente diferente a la nación. Se hizo necesario entonces,

contrarrestar en algo dicha situación, a través del uso de las trasferencias

intergubernamentales en favor de los departamentos y municipios.

6.4.3. Finanzas departamentales

Los efectos de la Ley 14 de 1983 para las finanzas de los departamentos fue

muy fructífera, en atención a que se invirtió la tendencia decreciente de los

ingresos tributarios. Aunque en sus inicios se alcanzaron aumentos

importantes en los recaudos (74% entre 1982 y 1983), en los siguientes los

aumentos fueron mermando cada vez más (18% entre 1985 y 1986). A pesar

de que el efecto no ha sido suficiente, sin esta Ley se estaría en peores

circunstancias, ya que se cambió la tasa específica po r una ad-valorem

145
(Cuadro # 10 y Gráfico # 7).

El Situado Fiscal al ser una subvención nacional con destino a educación y salud

(condicional), mina los principios descentralistas en cuanto a autonomía en la

utilización de los recursos. Sin embargo, lo anterior no es tan cierto, debido a la libertad

para la utilización de dichos recursos que tienen las secciones, y al destino final tan

importante para el bienestar general. Por otra parte, al establecer una relación entre

el Situado Fiscal y los ingresos tributarios departamentales, se puede apreciar cómo

el primero siempre ha sido superior a la trasferencia, y con una tendencia creciente en

la participación total.

Dado lo anterior, los mayores gastos son efectuados en gastos de salud y educación,

tendencia cada vez creciente. Así mismo, vale la pena mencionar, como los

administradores de estos dineros, los Servicios Seccionales de Salud y los Fondos

Educativos Regionales, son unos híbridos que se sostienen con recursos nacionales,

pero con gran independencia departamental para su administración. Un caso muy

parecido ocurre con las corporaciones autónomas regionales, pues, aunque tengan

una jurisdicción territorial definida en uno o varios departamentos, éstas dependen del

nivel nacional.

Por otra parte, los ingresos no tributarios y de capital desempeñan un papel

muy importante para el financiamiento departamental, según cifras del

Departamento Nacional de Planeación. Para 1987, éstas representaban el

31% y 37% de los tributarios, respectivamente (29). De todas formas, es

importante tener en cuenta que los departamentos más sólidos

146
económicamente poseen la mayor parte de estos recursos, dado el fomento de las

actividades de bienes y servicios públicos, loterías, licoreras, etc., y el respaldo

económico para la contratación de empréstitos.

Para el año de 1989, los departamentos cuentan con una capacidad de

endeudamiento de 165.543 millones de pesos, recursos muy importantes para el

desarrollo de programas de beneficio común, dada la situación de inequidad por la

que atraviesa el país (30).

6.4.4. Finanzas municipales

Para el caso municipal, los efectos de la Ley 14 de 1983 han significado que los

recursos tributarios mantengan un gran dinamismo; así mismo, la tendencia futura

presenta las mismas características (Cuadros # 11 y 12, y Gráficos # 8 y 9). Porque al

reestructurarse los impuestos de industria y comercio e impuesto predial, su

crecimiento en el recaudo depende del crecimiento y desarrollo municipal, lo cual es

muy importante en las ciudades medianas y grandes, generando un recaudo mayor,

que la misma trasferencia del IVA, por lo general. Esta situación, en cambio, para el

caso de los municipios pequeños es todo lo contrario: o sea, los ingresos tributarios

son bajos y la trasferencia es superior.

Al tomarse en conjunto los ingresos tributarios y la Cesión del IVA,

esta última presenta tasas de crecimiento más dinámicas, incrementada con

la expedición de la Ley 12 de 1986, al aumentarse el porcentaje de la

Cesión. Entre 1980 y 1992 se van a invertir los porcentajes de participación,

entre dichos recursos. Mientras el IVA representaba el 40%, esta participación

será del 60%, con sus respectivas consecuencias en los tributarios.

147
Además, la Cesión a partir de 1987 comenzó a ser superior.

La trasferencia del IVA, por su parte, no afecta la autonomía del gasto por parte de los

municipios, aunque esta tenga un componente de obligatoria inversión en

determinados ítems; lo anterior debido a que la utilización de dichos recursos está

destinada a resolver las necesidades prioritarias de los ciudadanos, dada la fácil

identificación de ellas y la participación comunitaria en las mismas.

Por otra parte, cifras del Departamento Nacional de Planeación muestran que el 80%

de los recaudos tributarios fueron recolectados por las capitales departamentales; al

igual que el 85% de los recursos del crédito y el 39% de los ingresos no tributarios.

Así mismo, como los no tributarios fueron superiores a los tributarios en un 13%, en

cambio los ingresos de capital representaron un 46% de los últimos. Además, la

capacidad de endeudamiento municipal se calcula en 87.159 millones de pesos.

148
 NOTAS

(1) MINISTERIO DE GOBIERNO. Estudios Constitucionales. Imprenta Nacional,

Bogotá. 1953. p.19.

(2) MINISTERIO DE GOBIERNO. Proyecto de Reforma Constitucional. Imprenta

Nacional, Bogotá. 1954.

(3) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Mensajes y discursos 1955. Empresa

Nacional de Publicaciones, Bogotá. 1955.

(4) LEYES, DECRETOS, ETC. Historia de las Leyes - Legislatura de 1958. Imprenta

Nacional, Bogotá. 1964. Tomo 1, p. 440.

(5) LEYES, DECRETOS, ETC. Historia de las Leyes - Legislatura de 1963. Imprenta

Nacional, Bogotá, 1980.

(6) LEYES, DECRETOS, ETC. Historia de los Leyes - Legislatura de 1964. Imprenta

Nacional, Bogotá. 1983.

(7) LEYES, DECRETOS, ETC. Historia de las Leyes - legislatura de 1967. División de

Edición DANE, Bogotá. 1980. Tomo II.

(8) LEYES, DECRETOS, ETC. Historia de las Leyes - Legislatura de 1968. División

de Edición DANE, Bogotá. 1981. Tomo I.

(9) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Historia de la Reforma Constitucional de

1968. Imprenta Nacional, Bogotá. 1969.

149
10) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Mensaje del Presidente de la Republica al

Congreso Nacional. Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá. 1969.

(11) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Misael Pastrana Borrero - Esbozo de una

política. Presidencia de la República, Bogotá, 1970.

(12) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Mensaje del Presidente de la República al

Congreso Nacional. Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá 1972.

(13) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Misael Pastrano Borrero - Esbozo de una

política. Op. Cit. p. 12.

(14) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Mensaje del presidente de la República al

Congreso Nacional. Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá. 1973

(15) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Mensaje del presidente de la República al

Congreso Nacional. Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá. 1978.

(16) LEVES, DECRETOS, ETC. Anales del Congreso. Imprenta Nacional, Bogotá.

1975. # 40.

(17) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Memorias de un Cuatrienio 1978-1982.

Editorial Presencia Ltda., Bogotá. 1982.

(18) LEYES, DECRETOS, ETC. Anales del Congreso. Bogotá, Imprenta Nacional,

Bogotá. 1985. # 88, p. 7.

(19) CAMARA DE REPRESENTANTES. Ley 14 de 1983 - Fiscas de las entidades

territoriales. Fondo de Publicaciones Honorable Cámara de Representantes, Bogotá.

1985.

(20) MINISTERIO DE GOBIERNO. Reforma Departamental. MinGobierno, Bogotá.

1985.

150
(21) MINISTERIO DE GOBIERNO. Reforma Municipal. MinGobierno, Bogotá. 1985.

(22) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Mensaje del presidente de la Republica al

Congreso Nocional. Banco de la República - Departamento Editorial, Bogotá. 1986.

(23) LEYES, DECRETOS, ETC. Anales del Congreso. Imprenta Nacional, Bogotá.

1980. # 46

(24) LEYES, DECRETOS, ETC. Anales del Congreso. Imprenta Nacional, Bogotá.

1984. # 39

(25) ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA. Democracia local

Reforma Política y descentralización administrativa. ESAP, Bogotá. 1987.

(26) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, Autonomía Municipal. Imprenta Nacional,

Bogotá. 1987.

(27) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. La Reforma Urbana en Colombia. Imprenta

Nacional, Bogotá. 1989.

(28) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDTO PUBLICO. Ley 33-1989, Estatuto

Orgánico del Presupuesto General de la Nación. MinHacienda, Bogotá 1989.

(29) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Consolidación cifras fiscales

departamentales y municipales. (1980-1987). Finanzas Municipales -Unidad de

Desarrollo Regional y Urbano-DNP, Bogotá. 1989.

(30) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Cálculo de la capacidad de

endeudamiento municipal y departamental 1989-1993. DNP-UDRU-DEFA, Bogotá.

1989.

151
 CONCLUSIONES

El actual proceso de Descentralización en Colombia, además de buscar el eficiente

cumplimiento de la función económica de la asignación, es un instrumento necesario

para resolver la crisis institucional por la que atraviesa el Estado, en lo relacionado con

su legitimidad y razón de ser. Debido, a la baja participación de los ciudadanos en los

debates electorales y a la situación de pobreza de la mayor parte de la población, se

requiere, aumentar la participación en las decisiones y en los beneficios del servicio

público.

La Descentralización por su parte, es un proceso muy complejo que involucra

aspectos de diferentes materias en atención a que consiste en la asignación que hace

el Estado entre sus niveles de gobierno de los bienes y servicios públicos

(administrativa), con sus respectivas fuentes financieras (fiscal), y teniendo como una

de sus premisas básicas la opción de la comunidad a tomar parte activa en dichas

decisiones (política), mediante la armonización y coordinación (planeación). Así

mismo, los niveles gubernamentales pueden prestarlos a través de su sector central o

de sus entidades descentralizadas; de todas maneras, este proceso se encuentra

sujeto a la voluntad política, para su implantación e implementación de acuerdo con

los requerimientos del momento.

156
El marco teórico del presente Trabajo de Grado muestra la evolución de los objetivos

del Estado, el cual tiene como finalidad principal la prestación del servicio público, para

la busqueda del bienestar general de sus asociados; con base en esto, aparecen las

funciones económicas, dentro de las que se encuentra la Asignación, como la forma

eficiente en la utilización de los recursos para la producción de los bienes y servicios

públicos. También se mencionan los instrumentos necesarios para que la

Descentralización, se efectúe de manera íntegra y lógica en sus diferentes áreas:

administrativa, fiscal, política y de planeación.

Así mismo, a través del Escrito se aprecia la relación existente entre las bases teóricas

y la evolución de los diferentes tópicos de la descentralización en Colombia; lo cual,

se hace explícito en algunos apartes, se menciona brevemente en otros, o se

encuentra implícito dentro de dicho ordenamiento. De todas formas, se mantiene una

gran relación entre la teoría y la evolución de la Descentralización del Estado

colombiano; lo que hace necesario, el tener presente dichos fundamentos teóricos

durante el desarrollo del Trabajo.

La descentralización administrativa y fiscal se remonta a la expedición de la

Constitución Política de 1886, al igual que la centralización política; aunque, para

mediados del presente siglo la situación era de centralismo en todos los aspectos,

reflejado en la poca importancia de los departamentos y municipios, en la satisfacción

de las necesidades de sus habitantes. Dicho estado cuestionó la conveniencia de un

cambio en la estructura estatal, en favor de estos entes gubernamentales; por lo que

en la época de los 50, se comienza a hablar sobre Descentralización, y se sientan las

157
bases del proceso actual. Lo anterior se refleja en la asignación de algunos bienes y

servicios públicos a los niveles seccionales y locales, en el otorgamiento a los

ciudadanos de participar en la prestación de los servicios, y en la institucionalización

a nivel nacional de la planeación. Pero las circunstancias del momento, conllevaron a

una mayor centralización en lo administrativo (por servicios), debido a que se fomentó

el sector descentralizado nacional, el cual asumió un gran número de

responsabilidades departamentales y municipales.

Las Reformas Institucionales de 1968 acaban por consolidar el sector descentralizado

nacional, al igual que establecen las asociaciones de municipios para la prestación

eficiente de los servicios, al tenerse en cuenta las economías de escala y buscándose

con ello la descentralización territorial. De igual forma, se fortalecen los fiscos

departamentales y municipales, al crearsen y redistribuirse algunos impuestos, y

establecerse la Trasferencia del Situado Fiscal y el Impuesto Compartido de la Cesión

del Impuesto a las Ventas; la participación que en esta última tenían los

departamentos, se trasfiere posteriormente a los municipios. También aparecen las

juntas administradoras locales tendiente a la participación de la comunidad, en los

asuntos locales, y se adopta la planeación a nivel departamental, debiendo velar

además por los municipios.

El período crucial para la descentralización ha sido la década del 80, en

la cual se ha presentado la voluntad política de hacerla realidad; se

fortalecen los fiscos subnacionales, mediante la reestructuración y

modernización de sus principales impuestos, y, el aumento progresivo de la

158
Cesión del IVA hasta llegar en 1992 al 50%, en beneficio especialmente de los

municipios menores de 100.000 habitantes. Esto dio origen al traslado de la prestación

de algunos bienes y servicios públicos de la nación a los municipios, a la asesoría que

los departamentos deben prestar a éstos, y al desmonte de algunas entidades

descentralizadas del orden nacional, aunque la nación dará los lineamientos generales

en dichas materias. Así mismo, se da oportunidad a los ciudadanos de tomar parte

activa en las decisiones de carácter local, a través de la elección popular de alcaldes,

consulta popular y participación en las juntas administradoras de servicios públicos.

Al hacer un balance de la Descentralización del Estado colombiano se aprecia una

dinamización real de este proceso, el cual se viene ejecutando en forma racional y

armónica en los diferentes campos, no obstante, las dificultades propias que se

derivan de la adecuación institucional del Estado a este nuevo contexto de gestión

descentralizada. En este sentido es importante la madurez política y técnica, reflejada

en la evolución de su criterio y en las recomendaciones de las Misiones y teóricos, que

han examinado la estructura estatal. Al ser un proceso irreversible deberá someterse

a los cambios institucionales y al sentir del pueblo colombiano, en la necesidad de

buscar el mejoramiento del bienestar general antes que el individual. A continuación,

se enunciarán algunas conclusiones sobre la evolución de la Descentralización del

Estado colombiano, teniendo en cuenta los diferentes componentes de ésta, los que

fueron explicados en la parte teórica del trabajo.

El aspecto administrativo de la Descentralización es muy complejo, ya que

159
al igual que el fiscal, este ha sido muy dinámico en el tiempo; su evolución se remonta

al siglo pasado, en el cual los niveles de gobierno comenzaron a desempeñar ciertas

funciones propias de su rango, al igual que se dió autonomía en los asuntos de

carácter interno. Así mismo, con el transcurrir del presente siglo, el Estado fué

asumiendo nuevas responsabilidades, las que fué asignando a sus niveles, de

acuerdo con las características de estos, tales como: economías de escala,

externalidades y cercanía a los beneficiarios del servicio. Lo anterior, muestra como

en la primera mitad del siglo, lo imperante fué la Descentralización Territorial, aunque

para estos años, existían establecimientos públicos dependientes del gobierno

central del nivel gubernamental respectivo, los cuales eran principalmente de

asistencia social y de servicios locales; también habían empresas públicas en sectores

estratégicos para la economía, como el bancario.

Con la autonomía otorgada a los establecimientos públicos en 1954, se inicia la

descentralización por servicios en Colombia; ya que esto dió vía libre para que el

Estado y sus niveles, comenzarán a ampliar su radio de acción en las diferentes

sectores económicos y sociales del país. La nación por su parte, asumió la prestación

de un gran número de bienes y servicios públicos de carácter regional y local, en

atención a que estos no contaban con los recursos necesarios para cumplir

eficientemente con dichas responsabilidades; al igual, que asumió nuevos servicios.

La consolidación de este proceso se realizó en 1968, mediante el

reordenamiento de todo el sector descentralizado nacional; esta tendencia se

mantuvo hasta 1987, en el cual se ordena la liquidación, fusión y

160
reorganización de unas entidades descentralizadas. Las corporaciones autónomas

regionales al ser entidades nacionales, fueron asumiendo la mayor parte de las

responsabilidades de los departamentos y municipios en su jurisdicción, por lo que la

única solución fué suprimirles éstas.

La Descentralización Territorial nuevamente comienza a surgir en 1968, en el cual se

crean las asociaciones de municipios y áreas metropolitanas, como formas eficientes

para la prestación de los servicios ( con el fin de aprovechar las externalidades y las

economías de escala), y se autoriza a la nación para distribuir bienes y servicios entre

los niveles gubernamentales, al igual que se dan los primeros pasos para el

fortalecimiento fiscal de los departamentos y municipios, necesario para poder asumir

dichas responsabilidades. La Ley 14 de 1983 y la Ley 12 de 1986, son el principal

resultado de la evolución de la Descentralización, ya que con dichos recursos se le

devolvieron a los municipios el verdadero papel, de oferentes de servicios públicos

locales; además de disminuir la centralización de la nación, también se descentralizó

a nivel departamental, ya que la capital de estos, era privilegiada frente a los demás

municipios.

En el aspecto fiscal por su parte, la tendencia de participación creciente de los ingresos

tributarios nacionales dentro del total del Estado, se estabiliza en la década de los 80,

como resultado del fortalecimiento de los impuestos departamentales y municipales,

de lo cual se puede concluir, que de tiempo atrás se observa una centralización fiscal

del Estado. Esta situación es imposible de invertirla por lo menos a corto plazo, debido

a que no se pueden trasferir impuestos nacionales generadores de altos

161
recaudos, hacia los niveles subnacionales, en atención a que la administración y

recaudo de ellos por su naturaleza y características, como es el caso del impuesto a

las ventas, impuesto a la renta y complementario e impuesto sobre el comercio

exterior, resulta bastante compleja.

Ante estas circunstancias, el Estado como medio para la descentralizar los recursos

debe utilizar las trasferencias intergubernamentales e impuestos compartidos, desde

la nación hacia los departamentos y municipios, dentro de las cuales, las más

importantes son, respectivamente, el Situado Fiscal y la Cesión del Impuesto a las

Ventas (IVA). Estas dos son de carácter condicional, dado que su destino se encuentra

estipulado por ley; mientras el Situado solamente puede destinarse para gastos de

educación y salud, el IVA tiene una parte que puede ser destinada a gastos de

funcionamiento o inversión, y otra hacia inversión exclusivamente, para la prestación

de un número de bienes y servicios públicos, los cuales encierran prácticamente las

necesidades diarias de los ciudadanos locales.

Aunque, teóricamente, para que se genere una verdadera Descentralización Fiscal se

requiere que las trasferencias intergubernamentales disminuyan su participación

dentro de los ingresos municipales, con lo cual se disminuye la injerencia del nivel

gubernamental dador de dichos recursos en los asuntos locales, esto no es tan cierto,

ya que hay trasferencias que siendo condicionales, se deben destinar hacia las

necesidades prioritarias de beneficio común, las cuales están bajo responsabilidad

del nivel beneficiario, como es el caso del Situado Fiscal y de la Cesión del IVA.

Esto no ocurre cuando se ceden recursos para la prestación de servicios,

162
que no son responsabilidad del beneficiario. Para el caso del Situado Fiscal, aunque

la educación y salud son responsabilidad de la Nación, su gasto es realizado por los

departamentos, pero con una autonomía en la prestación del servicio.

Con base en lo anterior, se puede afirmar que el Estado colombiano adelanta acciones

significativas en términos de Descentralización Financiera, ya que los ingresos

tributarios son complementados con trasferencias intergubernamentales, aunque son

condicionales, las características de su gasto no están generando inflexibilidad para

su gasto, o dependencia del nivel dador. A pesar de que no son recolectados por los

departamentos y municipios, entran como ingresos disponibles para ser gastados en

forma autónoma.

No se hace referencia a los ingresos no tributarios, en atención a que ellos dependen

del monopolio estatal en algunas actividades económicas, como es el caso de las

loterías y licoreras a nivel departamental, y a nivel nacional, en el sinnúmero de

actividades a las cuales ha irradiado su campo de acción. Así mismo, de acuerdo con

la capacidad empresarial de los niveles de gobierno, en la prestación de los bienes y

servicios públicos mediante tasas, son lucrativas estas actividades. De todas formas,

los ingresos no tributarios tienen una gran importancia para la nación, y para los

departamentos y municipios fuertes económicamente; así mismo, la trasferencia del

IVA en el municipio promedio representa la mayor parte de los ingresos.

En el aspecto político, se ha ido otorgando participación a la comunidad, en

163
las decisiones relacionadas con la asignación de recursos y producción de servicios

públicos. Se dio autonomía a las localidades para regir su propio destino, mediante la

elección de su alcalde. El concejo municipal y el alcalde son los principales rectores

de los destinos locales, pertenecen a la comunidad, y por consiguiente conocen

realmente los problemas locales; por otra parte, se da la posibilidad a los usuarios de

los servicios, para formar parte de las juntas directivas de las entidades

descentralizadas que prestan éstos, al igual que de las juntas administradoras de los

servicios, cuando éstos son prestados directamente por el municipio.

La creación de las juntas administradoras locales sirve para que los beneficios del

Estado lleguen a todos los habitantes de las ciudades, dado que el gran tamaño de

éstas aísla al ciudadano común. Al asignarse presupuesto a las juntas se podrán

realizar obras prioritarias para el desarrollo social. La consulta popular es un

mecanismo a través del cual la ciudadanía puede pedir el mejoramiento del servicio

público, tanto al solicitar nuevas cosas, como la reconsideración de algunas decisiones

locales.

En el aspecto de planeación, la Descentralización fortalece esta herramienta a nivel

municipal, a fin de ayudar a que las decisiones y programas locales tengan un sustento

técnico adecuado, racionalizando de esa forma los recursos limitados, para la

satisfacción de las necesidades locales en crecimiento. Por otra parte, la planificación

regional pretende velar por el desarrollo de sus departamentos miembros, y

contrarrestar así los desequilibrios regionales, tanto hacia adentro como hacia

afuera: aprovechamiento de condiciones socioeconómicas similares de sus

164
asociados, en busca del beneficio de las economías de escala.

Al contrastar las bases teóricas de este Trabajo, y la evolución de la Descentralización

del Estado colombiano, se aprecia como a medida que se integran un mayor número

de elementos de carácter administrativo, fiscal, político y de planeación, este proceso

se vuelve más sólido; de igual forma, la Descentralización por Servicios y la Territorial,

han jugado un papel muy importante en su momento. Aunque en la Legislación

colombiana se encuentra consignado todo el proceso, este no se ejecuta a cabalidad,

por lo cual, comienza a fallar, dada la necesidad de aplicarlo de forma íntegra y

compleja; conllevando a que los objetivos de modernización estatal, no se alcanzan

en su totalidad.

Dado lo anterior, se aprecia como la función económica de la Asignación no se está

cumpliendo eficientemente en Colombia, por tanto, la prestación de los bienes y

servicios públicos, debido a un gran número de factores, entre otros los siguientes:

- Los recursos provenientes de la Cesión del Impuesto a las Ventas (IVA), no son

girados oportunamente; generando problemas en la programación de esta; al igual,

que son insuficientes para que los municipios atiendan, todas las responsabilidades

asignadas por la Ley 12 de 1986.

- Los municipios pequeños, no cuentan con unos planes y programas de

desarrollo económico y social, necesarios para programar y priorizar el

gasto público, de acuerdo con unos parámetros claros, de carácter

económico, social y político; ocasionando, atomización de los recursos,

165
inversiones innecesarias, e insatisfacción de las necesidades.

- No se están implementando los mecanismos de participación comunitaria en la

prestación de servicios, debido a los intereses políticos y personales; por lo que, no se

satisfacen las necesidades reales de la población, al igual que lo marginan cada vez

más de los beneficios del Estado, con sus respectivas consecuencias.

Además de lo anterior, la Descentralización se vuelva más incierta en la mayoría de

los municipios para su implementación, debido a:

- Falta de capacitación e idoneidad de los gobernantes (alcalde Municipal y Concejo)

para afrontar las responsabilidades, del nuevo municipio colombiano; trayendo

problemas, en la estructuración administrativa.

- No se conoce el marco legal completamente, al igual que los alcances reales de la

Descentralización; por tanto, cualquier acción que se quiera adelantar, no tiene el

sustento necesario para su implementación.

- Los interés políticos y personales dentro de la Administración Municipal, entorpece

la eficiencia del municipio, debido a la colaboración que debe existir entre el alcalde y

el Concejo, a fin de lograr los verdaderos frutos de la Descentralización.

Como se puede observar, la Descentralización afronta serios problemas, pero

lo importante es que los bagajes necesarios para su implantación, ya se

tienen; a fin de volver este proceso realidad, deben adoptarse entre otras,

166
las siguientes medidas:

- Hacer un estudio sobre la capacidad financiera real de los municipios, para ver si con

los recursos actuales, se pueden prestar los bienes y servicios públicos que tienen

asignados.

- Fomentar la creación de las Juntas Administradoras Locales en las grandes

ciudades, y buscar que se asimilen en sus funciones a los Concejos Municipales,

debiendo tener un presupuesto propio para el cumplimiento de ellas. El presupuesto

puede ser el resultado de distribuir, en forma equitativa, una parte de los ingresos de

los municipios: en las grandes ciudades las comunidades no tienen acceso al Estado

en ninguna forma, y por consiguiente, se alejan de él cada vez más, con sus

consecuentes problemas en las prácticas democráticas. De igual forma, se puede

disminuir la concentración de poder de los concejos municipales en las grandes

ciudades, el cual no puede compararse desde el punto de vista administrativo y fiscal

con el del promedio municipal colombiano.

- Se requiere que haya una cabeza visible en el Estado, que este liderando y

controlando el proceso de Descentralización, que como se ha podido observar es muy

importante dentro de la vida institucional de Colombia, para evitar que la legislación

expedida no esté en contra de los principios descentralistas.

- Se debe procurar la implementación de la Descentralización, en forma íntegra en

todos los municipios, a través de la capacitación y la publicación periódica en forma

clara de las normas y su aplicación.

167
- Separar la circunscripción electoral de Bogotá D.E. y Cundinamarca, en atención a

que los habitantes del primero están tomando la mayor parte de las decisiones por los

otros, dejando de lado a la provincia de los beneficios del Estado, y de la

representación en el Congreso y Asamblea.

- Procurar que las personas que intervienen en los procesos electorales en los

municipios pequeños, sean realmente los habitantes de estos, a los cuales les interesa

realmente, que la Descentralización se implemente; evitando también, que

ciudadanos de otras partes, tomen las decisiones por ellos.

Finalmente vale la pena recalcar la importancia que la Descentralización desempeña,

para la participación en las decisiones y en los beneficios del Estado de toda la

población colombiana; aunque se han realizado esfuerzos muy importantes para

implementar este proceso, no han sido suficientes, dados los inconvenientes para la

aplicación de ésta. Y como ello depende, en gran parte de la voluntad política de

querer mejorar el servicio público, y de implementar y ejecutar las normas expedidas;

ya que la crisis actual, se resuelve interpretando la Constitución y la Legislación

existente en beneficio general, más que expidiendo más normas.

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