DESCENTRALIZACION

La nueva organización
territorial y el nuevo modelo

de descentralización
en el Ecuador
Coodinador: Marco Morales Tobar
Marco Morales Tobar
Marco Morales Andrade
Christian Pino Garido
Ivonne Stephanie Dávila
Sebastián Espinoza Velazco
Gustavo Bedón Tamayo
Hernán Batallas Gómez
LA NUEVA ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL Y EL NUEVO MODELO
DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL
ECUADOR
QUITO-2012
CORPORACIÓN DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES (CEP)
LA NUEVA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Y EL NUEVO MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN
EN EL ECUADOR
Revisión
Departamento Jurídico Editorial - CEP
Diagramación
Departamento de Diagramación - CEP
Impresión
Talleres de la CEP
Derecho de Autor No. 042561 del 24-octubre-2013

ISBN No 978-9942-10-064-1 20-abr-2012
Depósito Legal No. 004993 del 24-octubre-2013
Tiraje. 300 ejemplares
Edición. Primera
Quito – Ecuador
Todos los derechos sobre el contenido de esta obra pertenecen a la Corporación de

Estudios y Publicaciones. Prohibida su reproducción total o parcial así como su incorporación
a sistemas informáticos, su traducción, comunicación pública, adaptación, arreglo u otra
transformación, sin autorización expresa y por escrito de la Corporación.
ÍNDICE
LA NUEVA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y EL

NUEVO MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN
EN EL ECUADOR 1
I. Introducción 1
II. Principios constitucionales 2
III. Principios del COOTAD 6
3.1. Principio de la Unidad 7
3.2. Solidaridad 9
3.3. Coordinación y corresponsabilidad 10
3.4. Subsidiariedad 11
3.5. Complementariedad 11
3.6. Equidad interterritorial 12
3.7. Participación ciudadana 12
3.8. Sustentabilidad del desarrollo 13
SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN TERRITO-
RIAL 13
Introducción 13
Estado Federal 14
Estado Unitario 17
Estado Autonómico, Estado Regional, Autonom-
ías Territoriales 19
EL NUEVO SISTEMA DE POTESTADES Y
COMPETENCIAS TERRITORIALES, DE
CARA AL TEXTO CONSTITUCIONAL
ACTUAL 27
Introducción 27
Competencia ejecutiva 29
Competencias “exclusivas” en los distintos
niveles de gobierno 29
Las competencias compartidas o concurrentes 36
Las competencias de los distritos 37
Cuestiones generales a las competencias 38
Éxito o fracaso del nuevo modelo. Conclusiones 40
EL NUEVO MARCO DE LAS TRANSFERENCIAS

DE RECURSOS FISCALES A LOS GOBIERNOS
AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS 45
I. Introducción 45
II. Antecedentes 46
III. Análisis del Modelo de distribución bajo el antiguo
esquema 53
3.1 Ley de distribución del 15% a Gobiernos Secciona-
les 53
3.1.1 Distribución 53
3.1.2 Destino 57
3.1.3 Obligaciones del Gobierno Central 59
3.2 Otras Transferencias 59
3.2.1 Fondo de Desarrollo Seccional 60
3.2.2 Fondo de Desarrollo Provincial 62
3.2.3 Leyes 010 y 047 63
IV. Nuevo modelo de Descentralización Fiscal 65
4.1 Normas Constitucionales 66
4.1.1 Participación en el Presupuesto General del Estado 67
4.1.2 Criterios de Distribución 68
4.1.3 Otros Recursos 70
4.1.4 Otras Normas Relativas al Manejo de los Recursos
Fiscales 71
4.2 Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomías y Descentralización 72
4.2.1 Monto de la Transferencia 73
4.2.2 Modelo de Equidad Territorial en la provisión de
bienes y Servicios Públicos 74
4.2.3 Fórmula de Distribución 75
4.2.3.1 Tamaño de la población 76
4.2.3.2 Densidad de la población 76
4.2.3.3 Necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas 76
4.2.3.4 Logros en el mejoramiento de los niveles de vida 77
4.2.3.5 Capacidad fiscal 77
4.2.3.6 Esfuerzo administrativo 78
4.2.3.7 Cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desa-
rrollo de cada Gobierno Autónomo 78
4.2.3.8 Ponderación de Criterios 79
4.2.4 Objetivo de la Transferencia 80
V. Conclusiones 81
LA DESCENTRALIZACIÓN PARTICIPATIVA: ENTRE

LA UTOPÍA SOCIAL Y LA PRAXIS JURÍDICA 85
I. Introducción 85
II. Los paradigmas de la reforma del Estado y la des-
centralización, sus antecedentes y su influencia en el
caso Ecuatoriano 89
III. La trilogía jurídica de la descentralización y la Parti-
cipación Ciudadana en el Ecuador 95
IV. La Nueva Gestión Pública: ¿El nuevo modelo de
gobernabilidad del Ecuador? 104
V. Conclusiones 108
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y GOBIERNO A

LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA Y
EL CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TE-
RRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN
(COOTAD) 117
I. La organización territorial dentro de la Constitución
de 2008 117
II. Los niveles de gobierno dentro de la Constitución y
el COOTAD 124
2.1. Regiones 127
2.1.1. Rol de la Región 128
2.1.2. Requisitos para su conformación 132
2.1.3. Procedimiento de conformación 133
2.1.4. Estatuto 139
2.1.4.1. Naturaleza 140
2.1.4.2. Contenido 143
2.1.4.3 Competencias exclusivas de los Gobiernos regiona-
les autónomos 145
2.1.5. Órganos de Gobierno 145
2.1.5.1. Consejo Regional 146
2.1.5.2. Gobernador 148
2.2. Las Provincias 150
2.2.1. El rol de las provincias 151
2.2.2. Competencias 154
2.2.3.1 Consejo Provincial 155
2.3. Cantones 158
2.3.2.1. Concejo Municipal 160
2.3.2.2. Alcalde 162
2.4. Parroquias Rurales 163
2.4.1. Rol de parroquia rural 165
2.4.3.1. Junta Parroquial 166
2.4.3.2. Presidente 168
2.5. Regímenes Especiales 169
2.5.1. Naturaleza Jurídica 170
2.5.2. Distritos Metropolitanos Autónomos 171
2.5.3. Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTIs) 174
2.5.4. Régimen Especial de Galápagos 178
III. Conclusiones 181
DESCENTRALIZACIÓN Y SISTEMA NACIONAL DE

COMPETENCIAS EN EL NUEVO ORDENAMIENTO
JURÍDICO ECUATORIANO 187
I. Antecedentes 187
II. Algunas reflexiones sobre la Descentralización en el
Ecuador 190
2.1. Evolución Jurídica 190
2.2. Síntesis crítica de las experiencias de Descentraliza-
ción en el Ecuador (1998-2008): “la década perdi-
da” 193
III. El nuevo modelo de Descentralización y el sistema
Nacional de Competencias en la Constitución 2008
y en el COOTAD 198
3.1. Una modalidad de la forma de gobierno: la Descen-
tralización Administrativa 198
3.2. Una herramienta para el desarrollo: un medio, no
un fin 200
3.3. Un principio de la Administración Pública 203
3.4. Lo público estatal en el territorio: la Descentraliza-
ción territorial 204
3.5. Características del proceso: obligatorio, progresivo y
definitivo 207
3.6. El Sistema Nacional de Competencias 209
3.6.1 Definición 209
3.6.2. Marco conceptual: análisis y problema 209
3.6.3. Propuesta conceptual 216
3.6.4. Marco institucional: el Consejo Nacional de Com-
petencias 223
3.6.5. Las comisiones de costeo de competencias 227
3.6.6. Marco procedimental: el Procedimiento de Transfe-
rencia de Competencias 228
3.6.7. El proceso de intervención en la gestión 233
3.6.8. Competencias exclusivas asignadas por la Constitu-
ción de 2008 237
IV. A manera de conclusión: del desmantelamiento a la
recuperación del Estado 243
RÉGIMEN TRIBUTARIO DE LOS GOBIERNOS

AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS EN EL MARCO
DEL COOTAD 249
I. Introducción 249
II. Conceptos tributarios generales 249
2.1. Los Principios Constitucionales Tributarios 250
2.2. Los Tributos 259
2.2.1. Elementos constitutivos del tributo 262
2.2.2 Clasificación de los Tributos 264
III. El acto normativo de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados en el marco tributario 271
IV. Los tributos como ingresos financieros de los Go-
biernos Autónomos Descentralizados 276
4.1. Ingresos tributarios de los Gobiernos Regionales
Autónomos 277
Impuestos Transferidos 277
Facultad Tributaria de los Gobiernos Regionales 281
4.2. Ingresos tributarios de los Gobiernos Provinciales 283
Impuesto de beneficio provincial 283
Contribuciones especiales de mejoras 285
4.3. Ingresos tributarios de los Gobiernos Municipales y
Distritos Metropolitanos Autónomos 287
Fuentes de la obligación tributaria 288
El uso del catastro y valoración de predios 289
Estímulos tributarios 292
Impuestos municipales 293
Facultad tributaria de los Gobiernos Municipales y
Distritos 306
Tasas Municipales y Metropolitanas 307
Contribuciones Especiales de Mejoras 308
V. Conclusiones 309
LA NUEVA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y EL
NUEVO MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN EN
EL ECUADOR
Marco Morales Tobar

Marco Morales Andrade
I. Introducción
Para poder hablar de los principios, resulta necesario conocer

primero su definición etimológica y de esa forma, empezar por
dejar sentado de qué estaremos hablando, cuando nos referimos
a un concepto como el de los principios.
Así entonces veremos que, el Diccionario de la Real Academia de

la Lengua Española, nos manifiesta que se entiende por princi-
pios a la “Base, origen, razón fundamental sobre la cual se pro-
cede discurriendo en cualquier materia”.
Jurídicamente, cuando hablamos de principios, de manera general

nos referimos a una especie de lo que en la doctrina se conoce
como conceptos jurídicos indeterminados. No necesariamente
todo concepto jurídico indeterminado es un principio, pero sí
todo principio resulta en un concepto jurídico indeterminado por
su vaguedad en la interpretación.
En el Derecho resultan necesarios los conceptos jurídicos inde-
terminados, justamente para permitirle ir evolucionando confor-
me va cambiando la sociedad, caso contrario, se podría correr el
riesgo de tener un Derecho muy rígido, que en lugar de permitir
el desarrollo de la sociedad termine funcionando como un freno
a ésta.
El profesor francés Jean Louis Bergel al hablarnos sobre los con-

ceptos jurídicos indeterminados nos manifiesta que:
2 CORPORACIÓN DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES
“Ciertos conceptos jurídicos son intencionalmente abandonados

en la vaguedad porque la «indeterminación intrínseca» de su
contenido es un «factor de adaptación» del derecho. Ellos «tienen
por vocación natural ser indeterminados, resultando así todo el
tiempo determinables y redeterminables» conforme a las circuns-
tancias y las épocas. Son nociones evolutivas que constituyen,
como uno podría decir, «los órganos flexibles o blandos del sis-
tema jurídico», «su carne», por oposición a las nociones determi-
nadas que son «la osamenta».
El derecho tiene, en efecto, necesidad de un cierto número de no-
ciones flexibles o elásticas, de contenido variable, como la falta,
la negligencia, la imprudencia, el interés general, la equidad, la
urgencia, las buenas costumbres, el buen padre de familia, el or-
den público (…). Hablamos de su propósito y oportunidad de
«conceptos flexibles o elásticos», «párrafos de caucho», de «no-
ciones con contenido variable», borrosos, opacos o de penumbra,
indeterminados” 1.
Por ello, en la técnica legislativa muchas veces se prefiere el no
estipular una definición de principios dentro de la norma jurídica,
pues cuando se llega a conceptualizar estos términos se corre el
riesgo de limitar demasiado un concepto que debe ser desarrolla-
do en la doctrina y de esa forma permitirle seguir manteniendo su
elasticidad al momento de la interpretación.
Sin embargo, en el caso del COOTAD el legislador ha decidido
conceptualizar estos principios, probablemente para enmarcarlos
en el desarrollo de la visión propuesta por la Constitución del
2008 y los postulados e ideología que ella guarda.
II. Principios constitucionales
Nuestra Constitución desde su primer artículo establece una serie
de principios que son aplicables a la organización territorial y
1
BERGEL, Jean Louis, Méthodologie juridique, Paris, Thémis Presses Universitaires de
France, 1ª edition, 2001, pág. 115.
LA NUEVA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y EL NUEVO MODELO 3
DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR
política de nuestro país, observemos sino lo que nos estipula el

primer párrafo del artículo 1 de la Constitución:
“Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y
justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de re-
pública y se gobierna de manera descentralizada”.
Si nos fijamos, justamente es aquí en donde la Constitución nos
enmarca el tipo de organización territorial que han escogido los
constituyentes, el Ecuador es un Estado unitario que se gobierna
de manera descentralizada. De ahí tendremos entonces que en
ningún momento podrán existir comunidades autónomas como
sucede, por ejemplo, en España y que el sistema dispuesto por el
COOTAD en ningún momento podrá irse en contra de la uni-
dad del Estado ecuatoriano.
Se deberá propender eso sí a la descentralización, otorgando cada
vez más competencias a los entes del régimen autónomo descen-
tralizado, sin que eso implique entregar competencias que pudie-
sen en un momento determinado, debido a su ejercicio, atentar
en contra del sistema de Estado unitario que nuestro constituyen-
te a partir de la Constitución de 1835,2 ha elegido.
El Título V, de la Organización Territorial del Estado, trae en su
texto dentro del capítulo primero, en el artículo 2383, los temas a
2
La Constitución quiteña de 1812, el Reglamento Provisorio del Gobierno de Guayaquil,
de 1820, la Constitución cuencana de 1820, dejan claro que en lo que ahora es el Ecuador,
existían afanes de gobiernos independientes, tanto en Guayaquil, Cuenca y Quito. Nótese
que las dos primeras constituciones nacen como “Grancolobianas”, siendo que en la de
1830, se habla de departamentos y tan solo a partir de la CONSTITUCIÓN DE 1835, se
refiere al Estado Unitario, que nació como una necesidad geopolítica de consolidación de
lo que ahora es el Ecuador.
3
Artículo 238 de la Constitución.- Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de
autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidari-
dad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En
ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los
concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos
regionales.
los que nos hemos referido. Dicha norma pone énfasis en que en
ningún caso, el ejercicio de la autonomía podrá dar paso a la sece-
sión del territorio nacional, esto para evitar tendencias separatis-
tas, que estuvieron en boga dentro del Ecuador, esencialmente en
la década de los ochentas del siglo pasado4.
Respecto de las causas de la secesión Rodrigo Borja es muy claro

cuando expresa:
“Cuando existen resentimientos regionales o regionalistas dentro

de un Estado, sea por motivos históricos, sea por predominios
políticos, sea por la injusta distribución del ingreso nacional en-
tre las circunscripciones, sea por discrepancias étnicas, culturales
o religiosas, surgen motivos movilizadores de opinión que pueden
llevar a intentos secesionistas, especialmente si hay líderes y agi-
tadores que losa saben aprovechar políticamente” 5.
El secesionismo en el Ecuador, desaparecerá cuando exista una

mejor redistribución de la riqueza, cuando los principios de soli-
daridad bien entendida se plasmen, cuando la equidad sea una
realidad, pero sobre todo cuando los gobernantes tomen en serio
que la unidad sólo se logra con la participación ciudadana en el
quehacer nacional, en la toma de decisiones, en la participación
del ingreso, en el acceso a los bienes y servicios que la moderni-
dad otorga, en la libertad de optar adecuadamente y con dignidad
por oportunidades de vida, esto es tener acceso a trabajo e ingre-
so decoroso; en pocas palabras, vivir en una real y entera demo-
cracia.
Concluye esta disposición en comento, señalando los niveles de

los gobiernos seccionales descentralizados.
4
Se debe tener presente que al menos cuatro de las cinco provincias costeras aprobaron su
plena autonomía, en sendos referéndums convocados para tal efecto.
5
BORJA CEVALLOS, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, Fondo de Cultura Económica,
México, 1997.
La Planificación, es sin lugar a dudas una de las herramientas de

mayor importancia dentro de la vida de los Estados, el constitu-
yente ha querido que no sólo se planifique para el nivel central
estadual, sino también para los niveles menores, y ese principio
fundamental, es trazado en las líneas del artículo 239 de la Ley
Primera6, que es concomitante con el texto del 241 de dicha carta;
qué es la planificación, sino fijar objetivos, señalar políticas que
sirvan de guía permanente en el diario quehacer de lo público,
habida cuenta que, las políticas y los objetivos de Estado, son
inagotables y permanentes.
No cabe la más mínima duda que, la planificación estuvo al me-

nos a partir de la última década del siglo pasado ausente en el
Ecuador, que antes de esa fecha no era considerada como un
instrumento necesario para el desarrollo y progreso del Estado y
que en muchos gobiernos se entendió por planificar mas bien
una especie de intervencionismo inapropiado del Estado. Las
estrategias, las estadísticas, los propósitos económicos, la priori-
zación de los temas ha sido asunto omitido sino al menos alejado
de los gobiernos de turno.
La Planificación, no implica dirigismo, esto es un apunte unidi-

reccional, en el que el solo pensamiento del gobernante es el váli-
do, la planificación va mucho más allá, es una serie de medios,
estrategias y condiciones que operan en lo público, para alcanzar
los propósitos fijados. Los propósitos, cometidos, fines y políti-
cas del Estado están dados en las cartas políticas de cada Estado.
El alcanzar esos propósitos conlleva la participación de todo
actor social, político y económico y no solo del gobernante, pues
6
Art. 239 de la Constitución.- El régimen de gobiernos autónomos descentralizados se
regirá por la ley correspondiente, que establecerá un sistema nacional de competencias de
carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para compensar los
desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.
Art. 241 de la Constitución.- La planificación garantizará el ordenamiento territorial y será
obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados.
se corre el riesgo de no tener la adhesión del pueblo y por tanto

volver ilegítimas las ejecutorias de la autoridad.
Estima el constituyente de Montecristi, en el artículo 240 de La

Carta Magna7 que, los gobiernos autónomos descentralizados,
tienen una organización política, administrativa y legislativa igual
que cualquier territorio dotado de real autonomía, y por ello le
dota de facultades legislativas y ejecutivas, dentro del ámbito de
sus potestades y competencias, ejercicio que se despliega en el
ámbito de la jurisdicción territorial en el que ejerzan dichas facul-
tades. Al respecto, es menester señalar que de alguna manera
también ejercen facultades de solución de conflictos que se susci-
tan entre los ciudadanos y sus administraciones, cuando tienen
plena competencia para solucionar reclamos o resolver recursos.
Así, a lo largo de nuestra Constitución podemos encontrar varios

principios que, regirán la forma en la cual se deberá organizar el
Ecuador y el legislador ha hecho una buena labor al sistematizar-
los para plasmarlos en el COOTAD; sin embargo, reitero, no era
conveniente que se conceptualice tan detalladamente los princi-
pios dentro de la ley, pues esa es una labor que debería permane-
cer en la doctrina, para de esa forma poderle brindar una mayor
maleabilidad al Derecho.
III. Principios del COOTAD
En el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y

Descentralización -COOTAD- se enuncian de manera clara cua-
les son los principios rectores de dicho código. En el presente
acápite nos propondremos comprender el alcance de estos con-
7
Art. 240.- Los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropoli-
tanos, provincias y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competen-
cias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades regla-
mentarias.
Todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas en el
ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.
ceptos, para de esta forma, poder interpretar el COOTAD a la

luz de lo que los legisladores se han propuesto elaborar.
3.1 Principio de la Unidad
Cuando el COOTAD trata a la unidad se refiere a que los distin-

tos niveles de gobierno, los mismos que tienen la obligación de
observar la unidad del ordenamiento jurídico, la unidad territorial,
la unidad económica y la unidad en la igualdad de trato, como
expresión de la soberanía del pueblo ecuatoriano.
La unidad jurídica se expresa en la Constitución como norma
suprema de la República y las leyes, cuyas disposiciones ordenan
el proceso de descentralización y autonomías, para lo que se debe
tener presente lo señalado en los artículos 4248 y siguientes de la
Constitución.
Nuestra Carta Política es muy clara al señalar un orden jurídico y

una jerarquía normativa, en donde la Carta Constitucional es
8
Art. 424 de la Constitución.- La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre
cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán
mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán
de eficacia jurídica.
La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el
Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución,
prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público.
Art. 426 de la Constitución.- Todas las personas, autoridades e instituciones están sujetas a
la Constitución.
Las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, apli-
carán directamente las normas constitucionales y las previstas en los instrumentos interna-
cionales de derechos humanos siempre que sean más favorables a las establecidas en la
Constitución, aunque las partes no las invoquen expresamente.
Los derechos consagrados en la Constitución y los instrumentos internacionales de dere-
chos humanos serán de inmediato cumplimiento y aplicación. No podrá alegarse falta de
ley o desconocimiento de las normas para justificar la vulneración de los derechos y
garantías establecidos en la Constitución, para desechar la acción interpuesta en su defensa,
ni para negar el reconocimiento de tales derechos.
Art. 427 de la Constitución.- Las normas constitucionales se interpretarán por el tenor
literal que más se ajuste a la Constitución en su integralidad. En caso de duda, se interpre-
tarán en el sentido que más favorezca a la plena vigencia de los derechos y que mejor
respete la voluntad del constituyente, y de acuerdo con los principios generales de la
interpretación constitucional.
primera y está por sobre las demás normas jurídicas y cualesquie-

ra que se le oponga pierde validez. Además, es claro el texto
constitucional en su artículo 4259, cuando en su parte in fine ex-
presa meridianamente que, se ha de estar atento al principio de
competencia, en cuanto atañe a la titularidad de competencias
que el Código Político atribuye a los gobiernos autónomos des-
centralizados, cuestión en la que no fue feliz la elaboración del
COOTAD, a pesar de que muchos de los constituyentes de
Montecristi, fueron los elaboradores de dicho código, no de otra
manera se explica el que, por ejemplo, la iniciativa que para la
elaboración de una Ley constitutiva de una región, que conforme
la Constitución le corresponde al Consejo Provincial o al Conce-
jo Municipal, según el caso, ahora por obra y gracia del COO-
TAD, esté en manos del ejecutivo10.
La unidad territorial implica que, en ningún caso el ejercicio de la

autonomía permitirá la secesión del territorio nacional, cuestión
revisada en líneas anterior.
La unidad económica se expresa en un único orden económico-

social y solidario a nivel nacional, para que el reparto de las com-
petencias no produzca inequidades territoriales.
9
Art. 425 de la Constitución.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el
siguiente:
La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes
ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las
ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes
públicos.
En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas
y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán
mediante la aplicación de la norma jerárquica superior.
La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en
especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descen-
tralizados.
10
Nótese la clara contradicción entre el artículo 16 del COOTAD, cuando en el segundo
inciso de la letra b), manda a que los prefectos pongan en conocimiento del ejecutivo el
proyecto de ley, cuando el artículo 245 del Código Político, atribuye sin más dicha potestad
a los Consejos Provinciales. Igual cosa sucede con la creación de los Distritos Metropolita-
nos, cuestión que se observa de los artículos 76 inciso segundo del COOTAD y el segundo
inciso del artículo 247 del texto constitucional.
La unidad económica se expresa a través de cuestiones geopolíti-

cas, que acercan al hombre con su hábitat, esto es con el territo-
rio en el que desenvuelve sus tareas cotidianas, habida cuenta
que, el constituyente de Montecristi revalorizó los factores am-
bientales y de la diversidad humana en el territorio nacional, cues-
tiones que deben ser recogidas en nuestra visión, en el espectro
de la riqueza que seamos capaces de producir valiéndonos de los
recursos propios de la naturaleza, entre los que obviamente están
los minerales y dentro de ellos el agua dulce; pero además, sin
perder de vista los enfoques de la economía mundial, que cada
ocasión se encuentra más globalizada y en el que los financia-
mientos externos, hacen que la inversión en las naciones en vías
de desarrollo, marquen ejes geopolíticos.
La realidad anterior, también se ve reflejada al interior de los Es-

tados, en el que hay ciudades que tienden a desarrollarse con más
ímpetu, dadas las condiciones y características con que se presen-
tan, como lo señalaremos en líneas posteriores.
Y, la igualdad de trato implica que todas las personas son iguales

y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades, en
el marco del respeto a los principios de interculturalidad y pluri-
nacionalidad, equidad de género, generacional, los usos y cos-
tumbres.
3.2 Solidaridad
Todos los niveles de gobierno tienen como obligación comparti-

da la construcción del desarrollo justo, equilibrado y equitativo de
las distintas circunscripciones territoriales, en el marco del respeto
de la diversidad y el ejercicio pleno de los derechos individuales y
colectivos. En virtud de este principio es deber del Estado, en
todos los niveles de gobierno, redistribuir y reorientar los recur-
sos y bienes públicos para compensar las inequidades entre cir-
cunscripciones territoriales; garantizar la inclusión, la satisfacción
de las necesidades básicas y el cumplimiento del objetivo del

buen vivir.
Si bien es cierto que la Constitución de 1945, tiene una ideología

social, cuestión que en alguna forma es retomada por la Constitu-
ción de 1979 y sus diversas reformas, es sólo a partir de la Consti-
tución de 1998, que venimos hablando del Estado Social de De-
recho, siendo que en la de Montecristi, se trata de profundizar
aún más este valor esencial, lo cierto es que el principio de solida-
ridad vive y se recrea en este entorno, pues lo que se quiere es
que la inequidad desaparezca y que los factores productivos en
todos los sentidos sean igualitarios, cuestión puesta de relieve en
la Carta Magna, como eje transversal de la misma.
En el Estado Social de Derecho o como ahora dice nuestro

Código Político, en el Estado de derechos y justicia social, se
debe propender a poner determinadas medidas de los avances del
desarrollo de los derechos en cada una de las localidades, así por
ejemplo en el nivel de servicios básicos, de salubridad, de viali-
dad, educación, etc., a los efectos de que un mayor desarrollo de
prestaciones y servicios en determinadas localidades, no marque
privilegios, pues aquello a la postre resulta ser inequitativo y pue-
de producir discriminaciones sociales, para lo que el Estado cen-
tral deberá buscar la mejor forma de distribución de los recursos.
Lo anterior, claro está, también hace relación con las buenas

prácticas administrativas, con la eficiencia y excelencia en el traba-
jo de los personeros públicos, con lo que se puede ir homogeni-
zando el disfrute de los servicios, prestaciones y derechos socia-
les.
3.3 Coordinación y corresponsabilidad
Todos los niveles de gobierno tienen responsabilidad compartida

con el ejercicio y disfrute de los derechos de la ciudadanía, el
buen vivir y el desarrollo de las diferentes circunscripciones terri-

toriales, en el marco de las competencias exclusivas y concurren-
tes de cada uno de ellos.
Para el cumplimiento de este principio se incentivará que todos

los niveles de gobierno trabajen de manera articulada y comple-
mentaria para la generación y aplicación de normativas concu-
rrentes, gestión de competencias, ejercicio de atribuciones; en
este sentido, se podrán acordar mecanismos de cooperación vo-
luntaria para la gestión de sus competencias y el uso eficiente de
los recursos.
3.4 Subsidiariedad
La subsidiariedad implica privilegiar la gestión de los servicios,

competencias y políticas públicas por parte de los niveles de go-
bierno más cercanos a la población, con el fin de mejorar su cali-
dad y eficacia, y alcanzar una mayor democratización y control
social de los mismos.
En virtud de este principio, el gobierno central no ejercerá com-

petencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los nive-
les de gobierno más cercanos a la población y sólo se ocupará de
aquellas que le corresponda, o que por su naturaleza sean de in-
terés o implicación nacional o del conjunto de un territorio.
Se admitirá el ejercicio supletorio y temporal de competencias

por otro nivel de gobierno en caso de deficiencias, de omisión, de
desastres naturales o de paralizaciones comprobadas en la ges-
tión, conforme el procedimiento establecido en este Código.
3.5 Complementariedad
Los gobiernos autónomos descentralizados tienen la obligación

compartida de articular sus planes de desarrollo territorial al Plan
Nacional de Desarrollo y gestionar sus competencias de manera

articulada y complementaria para hacer efectivos los derechos de
la ciudadanía y el régimen del buen vivir y contribuir así al mejo-
ramiento de los impactos de las políticas públicas promovidas
por el Estado ecuatoriano.
3.6 Equidad interterritorial
La organización territorial del Estado y la asignación de compe-

tencias y recursos garantizarán el desarrollo equilibrado de todos
los territorios, la igualdad de oportunidades y el acceso a los ser-
vicios públicos.
3.7 Participación ciudadana
La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio corres-

ponde a la ciudadanía. El ejercicio de este derecho será garantiza-
do y facilitado por el gobierno central y por los distintos gobier-
nos autónomos descentralizados de manera obligatoria, con el fin
de garantizar la elaboración y adopción compartida de decisiones
entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía; de planes,
políticas, programas y proyectos públicos; del diseño y ejecución
de presupuestos participativos de los gobiernos. En virtud de este
principio, se garantizan, además, la transparencia y la rendición de
cuentas. Se propiciará la participación ciudadana y el control so-
cial, especialmente en la formulación de políticas públicas, la pla-
nificación, diseño, ejecución, seguimiento, control y evaluación
de los programas, planes, proyectos y presupuestos, de acuerdo a
la Constitución y la ley.
En todo el territorio se aplicarán de manera particular los princi-

pios de interculturalidad y plurinacionalidad, equidad de género,
generacional, los usos y costumbres, así como los derechos colec-
tivos de las comunidades, pueblos y nacionalidades que los habi-
tan mayoritariamente, de conformidad con la Constitución, la ley

y los instrumentos internacionales.
3.8 Sustentabilidad del desarrollo
Los gobiernos autónomos descentralizados priorizarán las poten-

cialidades, capacidades y vocaciones de sus circunscripciones
territoriales para impulsar el desarrollo y mejorar el bienestar de la
población, e impulsarán el desarrollo territorial centrado en sus
habitantes, su identidad cultural y valores comunitarios. La apli-
cación de este principio conlleva asumir una visión integral, ase-
gurando los aspectos sociales, económicos, ambientales, cultura-
les e institucionales, armonizados con el territorio y aportarán al
desarrollo justo y equitativo de todo el país.
SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Introducción
Tema complejo es el referido a las distintas formas de organiza-

ción territorial, pues aquellas formas de convivencia humana, se
han constituido a través de los siglos y como bien conocemos las
realidades son distintas en todas las latitudes del globo terrá-
queo11, como lo señala Michael Keating, en su ensayo Regiona-
lismo, Autonomía y Regímenes Internacionales. No todas las
sociedades somos el resultado de un mismo desenvolvimiento
11
KEATING, Michael, en su ensayo Regionalismo, Autonomía y Regímenes Internacio-
nales, www.forcir.cat. Es más difícil aplicar este modelo a los nuevos nacionalismos en los
países porque en ellos la historia del Estado, del este de Europa, donde el Estado-nación
surgió de la disolución de los imperios, es muy distinta a la del oeste, donde el Estado
resultó de un proceso de consolidación territorial. Además, los países (y las regiones dentro
de ellos) del este carecen de sociedades civiles con estructuras sociales capaces de sostener
un proyecto de esta naturaleza y no creo que un proyecto de sociedad pueda basarse
solamente en una transición abrupta a la economía de mercado. En el contexto de Europa
debo señalar la diferencia entre aquellos que basan su nacionalismo en criterios exclusivos,
adscriptivos y étnicos y los que tratan de establecer proyectos más inclusivos. Al respecto la
Europa occidental puede presentar tanto ejemplos a seguir, como ejemplos a evitar.
histórico, cultural, social, económico y político, incluso nuestras

etnias son distintas y cada una de nuestras naciones persiguen
fines diferentes, pues a luces vista está muy claro que, los distin-
tos niveles de desarrollo que se han alcanzado traen consigo el
que, sean diferentes las necesidades a satisfacerse y por tanto los
fines que deben cumplirse.
Por lo anotado, resulta que en nuestro caso y a partir de las déca-

das de los 60s y 70s, se viene incurriendo en tratar de instalar un
modelo de desarrollo que sirva para la satisfacción de las necesi-
dades colectivas de los “ecuatorianos”12, intentos que, por las
complejidades socio culturales, en las que se desenvuelven los
grupos sociales que habitan en nuestro territorio, han resultado
fallidos.
Estado Federal
En mi criterio, este es el grado más importante de autonomía

territorial y si se quiere de descentralización territorial, si se en-
tiende como descentralización como las transferencias de potes-
tades y competencias del poder central, entiéndase no sólo aque-
llas que tiene el ejecutivo, sino también, el legislativo, judicial,
electoral y la ahora denominada función de transparencia y con-
trol social, a los efectos de que la transferencia de poder posibilite
al denominado Estado federado un desenvolvimiento cabal de
sus actividades en procura del logro de sus propias finalidades, las
que están conforme a los requerimientos colectivos de la pobla-
ción que habita en un determinado espacio territorial.
Rodrigo Borja Cevallos, eminente politólogo, en su obra Enci-

clopedia de la Política, refiere a este tipo de Estado como aquel
12
Desde la Constitución de 1967, más tarde en la del 78-79, se viene haciendo constar
textos que propenden a un modelo de desarrollo territorial, los mismos que no han tenido
acabada realización, debido de manera esencial a lo abrupto de la vida democrática del país
y a que quienes han venido gobernando o liderando el Estado, no han considerado la
necesidad de que se desarrolle y ejecute los propósitos del constituyente.
que está regido por los principios del federalismo, con un territo-
rio dividido en varias unidades autónomas, con gobierno propio,
normas propias y sometido a un ordenamiento jurídico central y
a las autoridades de la federación13.
De esta suerte ocurre que, en estos Estados, esto es, los Estados
federados, pueden gobernarse, dictar sus propias normas jurídi-
cas, desde la Constitución hasta regulaciones menores y juzgar las
actuaciones de las autoridades y de quienes habitan dentro de
dicha circunscripción territorial, llevar su propio sistema electoral
y de participación de los ciudadanos en todos y cada una de las
actividades que se desarrollen dentro del convivir de dicho Esta-
do.
Este tipo de organizaciones han nacido siendo tales, como el caso

de los E.E. U.U. y en otros casos como la Ex Unión de Repúbli-
cas Socialistas Soviéticas fue el resultado de la reunión de varias
repúblicas europeas y asiáticas. Lo cierto es que, sea cual fuese el
nacimiento de dichas formas de organización política y jurídica
de estos pueblos, no cabe duda de que se trata de organizaciones
complejas, en donde resulta que dependen también de un Estado
Central, denominado casi siempre la Federación, que tiene potes-
tades tales como dirigir la seguridad y defensa externa y llevar la
política exterior, así como una sola Constitución nacional, a pesar
de que los estados federados pueden tener, insisto la suya, empe-
ro la misma guarda conformidad con la Constitución de la fede-
ración; nótese entonces que, la trama en la que se desenvuelve
este tipo de organizaciones es bastante abultada y compleja, pues-
to que los Estados que se federan son muchos, siendo raro el
caso, de pocos estados federados dentro de una federación.
El caso de Suiza, es interesante, puesto que es la reunión de 23

Estados, dentro de un territorio de un poco más de 41.000 km2,
13
BORJA, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, 1197, pág. 391.
cada Estado tiene un cantón y la gran mayoría de cantones tienen

una población que oscila los cien mil habitantes.
Los Estados federados, en la gran mayoría de casos, han tenido
una historia en común, su propia cultura, costumbres y hasta
idioma propio, siendo que, por tanto tienen su propia identidad,
rasgo que es importante dentro del federalismo y de las regiones
autonómicas, como es el caso de España, que lo revisaremos más
adelante.
En la Enciclopedia de La Política de Norberto Bobbio y Nicola
Matteucci, con claridad se refiere a que el Estado Federal tiene
características propias y la conducta de quienes en él viven, tiene
cierto carácter federal. Así mismo, anota que esa es la gran ten-
dencia de los Estados actuales; el autor del ensayo, Lucio Levi,
señala con claridad que, por ejemplo, ese es el destino de Euro-
pa, cuando se conforman comunidades supranacionales, a los
efectos de concertar desarrollos de fuerzas productivas y de mer-
cados comunes, que ayudará a equilibrar de mejor manera las
inequidades que se dan en un mundo de relaciones distantes14.
Por qué se dan estas realidades organizativas de las sociedades,

que a partir la independencia de los EEUU, se ha ido confor-
mando en globo terráqueo, no es por otra razón que aquella que
tiene que ver con la idiosincrasia o forma de ser o pensar de los
pueblos, esto es, existe un espíritu federalista, por la conciencia de
libertad e independencia, pero así mismo existe una necesidad de
convivencia en unidad dentro de la diversidad, por razón de sub-
sistencia, esto es, pueblos y poblaciones pequeñas son si no im-
posible, difícil de subsistencia dentro de un mundo globalizado a
no ser que tenga una tradición histórica centenaria al menos o
una gran capacidad económica.
14
BOBBIO, Norberto y MATTEUCCI, Nicola, Diccionario de Política, 1984, pág. 684.
Editorial Andrómeda, México DF.
Rodrigo Borja15 encuentra en este tipo de Estados seis caracterís-

ticas esenciales y en su enciclopedia de la política y son:
1. Un alto grado de descentralización jurídica, política y

económica;
2. Coexistencia de normas jurídicas de validez nacional y
normas jurídicas de validez local, distrital, regional;
3. Prevalencia del Derecho Constitucional Federal Nacio-
nal, sobre el de los distritos o regiones;
4. Distribución del poder político con sentido regional;
5. Distribución de los centros de decisión política, cada de
los cuales tiene autonomía pero no soberanía; y,
6. Una sola personalidad jurídica en el campo internacional,
por lo que a dichos estados se los ve y así son una sola
unidad frente al mundo internacional.
De esta suerte quedan claros los elementos que tienen las federa-
ciones y las cualidades que se deben reunir para configurar una
federación.
Estado Unitario
Éste es distinto a la federación, puesto que, conlleva la centraliza-

ción del poder. Al respecto cabe recordar nuestros textos políti-
cos, el anterior que señalaba que el Ecuador es un Estado unita-
rio con administración descentralizada y el actual, que define que
el gobierno es descentralizado16. Así mismo se debe tener presen-
te que la anterior Constitución, esto es la codificada a 1998, en el
número 1 del artículo 118 enlista a las funciones del poder cen-
tral, vale decir al legislativo, al ejecutivo y al judicial, cuestión que
más o menos se repite en el texto del artículo 225 del actual
Código Político, donde se inserta la función electoral y a la de
transparencia y control social, funciones que tienen su sede en el
15
Vid Ut supra. pág. 392.
16
Ver el artículo 1 de dichos textos normativos.
centro del poder, esto es Quito DM y desde donde emanan las

directrices hacia todo el Estado. De otra parte, también tienen su
sede principal en la capital las principales empresas públicas,
creadas a la luz del artículo 315 del texto de la Constitución, tales
como CELEC EP; PETROECUADOR EP; CNT EP, entre
otras.
En el Estado unitario por tanto, existe una concentración de
poder, pero debe quedar claro que, dicha concentración de poder
no está dada en una sola función, órgano o persona, porque de lo
contrario no estaríamos dentro de un estado unitario, sino en un
estado totalitario o absolutista, con lo que además no se vive re-
publicanamente, es decir en un estado donde existe la división de
poderes, dentro de un marco democrático, social y de derecho.
Respecto del Estado unitario Wladimiro Naranjo Meza (2006, p.
305), resume diciendo:
“En el Estado unitario existe, pues, un solo Parlamento o

Congreso cuyas decisiones jurídicas y políticas tienen alcance na-
cional, un solo gobierno central cuyos decretos y resoluciones tie-
nen igualmente vigencia en todo el territorio del Estado, y una
sola Corte suprema de Justicia como máximo tribunal de justi-
cia ordinaria, con jurisdicción nacional. El Estado unitario se
rige por el principio de centralización política, que se traduce en
unidad de mando supremo, (…) y en general unidad en las deci-
siones de carácter político que tienen vigencia en todo el espacio
geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa
que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organi-
zación jurídica del Estado”.
Nótese entonces que la concepción geopolítica del Estado, una

vez más se hace presente en este tipo de forma de organización
de la sociedad, esto es la ubicación geográfica de las sociedades
en mi visión, por su propia historia, cultura, identidad e idiosin-
crasia, practican una u otra forma de organización política, empe-
ro hay que advertir que no pueden haber extremos en este tipo

de posiciones, por la misma forma de ser de los seres humanos,
esto es de animales dotados de inteligencia, raciocinio, potenciali-
dades y virtualidades que le han permitido un gran desarrollo en
los últimos tiempos. Por ello como pasamos a ver la razón de ser
de los estados autonómicos, las regiones y la autonomía territo-
rial.
Estado Autonómico, Estado Regional, Autonomías

Territoriales
Bien conocemos que el término autonomía, tiene su origen en

vocablos griegos, auto y nomykos que tiene como significado, la
posibilidad de darse sus propias normas, o auto normarse. Es
bueno recordar de donde nace dicho concepto, a los efectos de
tener presente que este concepto político estuvo antes de la mis-
ma Roma y su imperio, luego es trasladado a la Europa Napoleó-
nica; dicho pensamiento político es a su vez traído desde hace
varias centurias a América, y ya por influencia de los conquista-
dores o por la fuerza que ejerce occidente en el pensamiento
americano, hace que el presupuesto autonómico en la vida social,
antropológica o cultural, económica y política de los pueblos de
América, sea una verdad. Esto sin dejar de señalar que los distin-
tos pueblos asentados en territorios como el nuestro, desean
tener una cierta independencia y libertad de actuación, por eso
demandan autonomía en la toma de sus decisiones, aún dentro
de sus propias regulaciones.
La autonomía, tiene varias características que le son connaturales

y que se han ido robusteciendo en el devenir del tiempo. Hay que
señalar que la autonomía no es soberanía, esto es las entidades
autónomas, por mayor que sea el grado de descentralización de
las competencias del poder central –esto es del Estado en su con-
junto-, no son independientes ni pueden actuar fuera del marco o
del imperio del Estado. Estos niveles de toma de decisiones, co-

mo digo, se enmarcan dentro de las siguientes características:
a. Facultad de auto normarse; estos órganos tienen posibili-

dad de dictarse sus propias normas, en general denomi-
nadas estatuto17, que de suyo tienen regulaciones que re-
flejan el status del administrado, esto es la norma que re-
gula a los ciudadanos18 dentro del territorio de una locali-
dad, en las actividades que les son propias y atribuidas
por norma constitucional o legal;
b. Propias autoridades; esto además tiene que ver con la ca-

racterística siguiente, en el sentido de que quienes habitan
en la región, distrito, cantón o parroquia son quienes eli-
gen a sus autoridades. Igual cosa sucede con las universi-
dades y lo mismo acontecía con el IESS19.
c. Gobierno propio, como queda dicho en la letra que pre-

cede, el gobierno en las entidades autónomas institucio-
17
Esta norma debe ser la que rige los destinos de las entidades autónomas territoriales y en
mi criterio como lo veremos más adelante, con mayor fuerza de legitimidad, puesto que
será aprobado por el pueblo con capacidad política de sufragio y por mayoría absoluta de
los votos válidos, cuestión que políticamente, sin lugar a dudas dentro del territorio de la
Región o del Distrito, según sea el caso, le dará como digo mayor legitimidad y por tanto
tendrá mayor fuerza normativa, atento a lo prescrito in fine del artículo 425 de La Ley
Madre.
18
Téngase presente que existen también órganos autónomos, que sin necesidad de espacio
físico o territorio en el que se desenvuelvan sus actividades, bien pueden tener potestad de
autonormarse, como sucedió hasta hace algunos años con el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social y con la Universidad ecuatoriana, cuestión que debería ser retomada por
propia supervivencia y vigencia de los fines de esas dos nobles instituciones del Estado. Se
habla en estos casos de autonomía funcional, a estos aspectos nos referiremos en otro
ensayo.
19
A este respecto, es bueno recordar que se establecía en el artículo 58 del texto constitu-
cional de 1998, que el IESS, se regiría por un organismo técnico administrativo integrado
tripartita y paritariamente por representantes de sus estamentos, esto es asegurados, vale
decir afiliados y pensionistas, empleadores y el Estado; en el caso de las universidades
existía en la mayoría de ellas cogobierno, de modo esencial en las universidades públicas, en
donde se eligen las autoridades por todos sus estamentos, vale decir: docentes, estudiantes
y personal administrativo y los tres estamentos tienen representación en los organismos que
conforman dichas entidades, lo que en mi parecer implica una real pérdida de autonomía.
nales o con autonomía territorial, debe responder a la vo-

luntad de quienes son los actores en dichos organismos,
esto quedo claro en las líneas anteriores; Alejandro Ruiz,
en su libro Constitución y legislación autonómica, con
claridad magistral, al referirse a los contenidos de la
Constitución Española, con la jurisprudencia española
del Tribunal Constitucional, al hablar sobre el significado
del principio de autonomía dice:
“Así pues, el contenido de la autonomía hace referencia al hecho

del autogobierno, es decir, tiene un carácter claramente político,
(…)”.
d. Fines propios, sin lugar a dudas este es el punto esencial

de toda organización política y jurídica, sin fines, sin
propósitos no hay organización que valga, los fines tra-
ducen las intencionalidades, el querer, los cometidos, son
en sí la razón de ser de los distintos entes, siendo que es-
tos entes deben responder de modo eficiente y eficaz su
compromiso de cara a sus electores. Los fines no pueden
ser distorsionados; y mucho menos, utilizados en benefi-
cio personal o grupal, los fines públicos son sagrados y
deben quienes tienen el poder de ejecutarlos honrarlos.
Los fines estaduales, deben estar manifestados en los tex-
tos fundamentales o en la Ley, deben ser progresivamen-
te materializados y la sociedad en su conjunto, incumbe
tener plena conciencia de los mismos, a los efectos de
que procuren el fortalecimiento de tan nobles institucio-
nes.
e. Presupuesto propio, los presupuestos reflejan los objeti-

vos de las entidades, las entidades autónomas deben te-
ner la posibilidad de elaborar sus presupuestos y lograr en
lo posible su total financiamiento, como era el caso del
IESS, a pesar de obtener el 40% de recursos del Presu-
puesto General del Estado, para el pago de pensiones.

No está por demás indicar, que los presupuestos deben
ser equilibrados, estos es tener direccionado el gasto
hacia el cumplimiento de sus fines. La ejecución presu-
puestaria debe ser medida sólo en razón de los cometidos
alcanzados y no en consideración de la inutilidad del gas-
to o “inversión” realizada. En los organismos autóno-
mos, el logro primordial debe ser que la elaboración, así
como la ejecución presupuestaria sea participativa, cues-
tión que se aborda en los capítulos subsiguientes.
Cuando realizamos el breve estudio del Estado Unitario, estable-

cimos el criterio de unidad territorial dentro de dicho Estado, sin
embargo vimos la necesidad histórica y geográfica que marca sin
lugar a dudas los niveles de desarrollo de los entes territoriales
menores, como las regiones o las ciudades, que a lo largo esen-
cialmente de fines del siglo pasado y de lo que va del presente,
han tomado gran auge, a tal punto que a la actualidad, no se habla
de Estados exitosos sino más bien de ciudades exitosas. Esto,
debido en mi criterio, a los liderazgos locales y a las necesidades
peculiares en cada región. Sin embargo, se debe tener presente
que no todos los modelos de descentralización o consecución de
altos niveles de autonomía ayudan a solucionar los acuciantes
problemas de desarrollo de los distintos estratos sociales, (por lo
que) no se debe tomar a dicho sistema como la solución de todos
los males de la desorganización política de los Estados, por lo
que cada Estado debe escoger estos modelos, no como plantillas
sino como principios que ayuden al desarrollo de sus grandes
cometidos, los mismos que deben estar intrínsecamente vincula-
dos con los principios de eticidad y solidaridad.
Ahora bien esos criterios de grandes ciudades, medianas y pe-

queñas, de ciudades del interior, de la ruralidad, necesariamente
hacen relación con el grado de desarrollo de cada uno de esos
sectores, en esa visión es importante revisar que va sucediendo en

cada uno de esos casos.
Las grandes ciudades, más allá de su crecimiento, -en algunos

casos incluso hasta deforme,- no logran cumplir a cabalidad con
sus propios cometidos y el crecimiento en muchas ocasiones
desborda la estructura organizacional y en algunos casos en lugar
de ser entes que desconcentren sus servicios, más bien son con-
centradores y por tanto retardan aún más la prestación de servi-
cios o la llegada de las soluciones se torna inoportuna y hasta
innecesaria20. El crecimiento de las ciudades mayores, han dado
como resultado el que se creen distritos, como en el caso ecuato-
riano, de los distritos metropolitanos, en cuyo caso las caracterís-
ticas llevan a que las ciudades y sus conurbaciones con más del
7% de la población, puedan formarse como tales.
Las regiones o distritos autonómicos, o como llama nuestra Ley

Fundamental “gobiernos autónomos”21, no hay duda, para su
fortalecimiento deben mirar el nivel de competitividad que en el
espacio territorial de su incumbencia de desarrollo, puesto que los
vecinos a más de vivir adecuadamente, gozando de los beneficios
del desarrollo del suelo, como son alcantarillado, agua, luz, tele-
fonía, redes de tv y cable, también buscan que dicho espacio les
permita tener trabajo, tiendas que les provean para abastecerse en
sus necesidades primordiales, centros educativos, vías de comu-
nicación para su movilidad, esto es la territorialidad, no solo debe
ser visto como un espacio para dormir, sino como un espacio
para vivir.
20
En no rara oportunidad la falta de coordinación de las organizaciones territoriales,
produce disfuncionalidad en la prestación de los servicios que dichos gobiernos deben
brindar.
21
In fine del artículo 238 de la Constitución, se prescribe que Constituyen gobiernos
autónomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los
concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales.
Lo dicho anteriormente dará como consecuencia desarrollo terri-

torial en el sentido urbano, el ordenamiento territorial en mi pa-
recer no sólo que debe darse a nivel urbano, esto es de la ciudad,
sino que también puede darse en la ruralidad –campesina o mon-
tubia– en el caserío, la aldea o la cooperativa rural, acercando los
beneficios de la ciudad a esos sectores, esto es “urbanizándolos”,
cuestión que en gran medida se avanzó en el gobierno municipal
del Distrito Metropolitano de Quito, cuando a todas las parro-
quias rurales y a los sectores más apartados de la “ciudad”, se les
ha dotado de la infraestructura “urbana”, quedando por desarro-
llar centros de trabajo, fábricas, talleres, industrias, centros de
servicios estatales tales como educativos y de salud, amén de cen-
tros que fomenten, fortalezcan y aseguren el desarrollo agrope-
cuario, en donde los vecinos puedan acceder de modo competiti-
vo a fuentes de trabajo, es decir que le vuelva competitivo al lugar
donde se habita. Esto con mayor complejidad acontece con la
ciudad y la región.
Por otro lado, todas estas cuestiones debieron estar reflejadas de

mejor manera en la Ley -COOTAD-; aspiro que en la ley o los
estatutos, que para el efecto se dicte por parte de los Distritos
Metropolitanos o por las Regiones, y se apruebe con la participa-
ción de la vecindad, contengan normas que atribuyan a los orga-
nismos autónomos descentralizados, el mayor número de com-
petencias, posibles dentro del marco constitucional y de la reali-
dad económica y social de cada sector, al respecto es muy ilustra-
tivo la opinión de Jesús Enríquez González, en su ensayo sobre
autonomía territorial y distribución de competencia en España:
“Uno de los rasgos característicos del ordenamiento constitu-

cional es la remisión a los Estatutos de autonomía de la
conformación de buena parte de la organización territorial
del Estado, de tal modo que la forma territorial de éste lo
que habitualmente se viene denominando el Estado auto-
nómico, se perfecciona, no sólo en la propia Constitución, si-
no, además en dichos Estatutos, en los que se concreta la de-

finitiva conformación de sus perfiles, una vez que la norma
fundamental ha fijado: a) los requisitos y modos de acceder
al autogobierno, b) los distintos niveles competenciales posi-
bles, c) el mínimo institucional obligatorio, y d) las carac-
terísticas generales del sistema, según resultan de la proyec-
ción a la ordenación que se contiene en su Título VIII.
Las Comunidades autónomas son entes político-territoriales

de fundamento constitucional especialmente relevante, en
tanto que sujetos expresamente previstos y parcialmente re-
gulados por la Norma Fundamental, que, junto con los
órganos constitucionales, concuerden a cualificar el Estado
autonómico, del mismo modo que los Estados miembros
cualifican al Estado federal. En el caso Español no cabe
objetar que los perfiles institucionales de los entes autonómi-
cos sólo en parte se contienen en la Constitución. Porque,
siendo esto cierto, no lo es menos que es la propia Norma
constitucional la que remite a los Estatutos de autonomía la
definitiva fijación de los contornos de la constitución territo-
rial del Estado”.
La Ley, esto es el COOTAD, no señala con claridad los temas de

ordenación territorial, los mismos que deben ir conforme a los
niveles de economía y desarrollo, para lograr que el principio de
solidaridad prescrito en el 238 del Código Político, se plasme y
convierta en una realidad tangible, cuestión que se logrará sólo
cuando con equidad el coste del suelo, su recuperación, mejora-
miento y por tanto revalorización y plusvalía, sean trasladados
equitativamente a los distintos sectores.
De otro lado, hay que tener presente que el Ecuador tiene reali-
dades territoriales muy diversas, es común observar como a po-
cos kilómetros existen comunidades prósperas y a camino segui-
do, sectores muy deprimidos y que continúan viviendo en extre-
ma pobreza, por eso era menester que siendo La Ley, en este

caso el COOTAD, una norma de connotación nacional, permita
a los distintos sectores territoriales una mejor redistribución de la
riqueza nacional, cuestión que podría aún lograrse en alguna me-
dida, en tanto se proyecten leyes regionales que propendan al
mejoramiento de los lugares, a donde aún los servicios y presta-
ciones estatales no han llegado y peor aún la inversión de los
sectores productivos privados. Ojalá los legisladores, que son
quienes hacen las leyes, pero que ahora se llaman asambleístas,
tomen este terma con la seriedad que la historia demanda.
La ciudad y la región, deben mirar el sentido empresarial de las

cosas, es decir hacer una ciudad o región competitiva, dotada de
todos los servicios, atractiva a los capitales y al trabajo, con segu-
ridad jurídica y con ambiente de confiabilidad en sus autoridades,
sin por esto dejar de mirar lo que ahora se da por llamar respon-
sabilidad social.
En mi criterio, las grandes ciudades una vez transformadas en

distritos no es que solucionen de una buena vez los problemas de
los vecinos que en ella habitan, sino que los grandes temas de los
fines y propósitos distritales, concebidos dentro de las potestades
que la norma constitucional otorga, se han de ir materializando
conforme exista una conciencia de las vías, procedimientos y
direccionalidades de los gobernantes, todo con el principio de
progresividad constitucional; de tal guisa que, la distritalización o
en su caso, la regionalización se irá produciendo conforme en el
tiempo dichos sistemas de territorialidad vayan calando en la
conciencia nacional y la legislatura dicte las leyes que sean necesa-
rias para el desarrollo de dichos preceptos constitucionales y ade-
cue otras al mandato del Código Político.
Dejo presente que, el Código Orgánico de Organización Territo-

rial Autonomía y Descentralización, en mi parecer debió ser más
flexible, como para que se adecuen a la norma legal que, confor-
me el mandato constitucional debe dictarse para cada región y la

ley de cada región debe estar abierta a que el estatuto pueda adap-
tarse no sólo a la ley, sino y lo más importante al estatuto regio-
nal, cuestión importante, puesto que el grado de adhesión ciuda-
dana para su aprobación, como vimos en líneas anteriores es alto.
Lo mismo podemos señalar en el caso de los distritos.
EL NUEVO SISTEMA DE POTESTADES Y

COMPETENCIAS TERRITORIALES, DE CARA AL
TEXTO CONSTITUCIONAL ACTUAL
Introducción
El texto actual de la Constitución del Ecuador, trae varios artícu-

los a partir del 260, que definen las competencias en cada uno de
los niveles de gobierno, señala clases de competencias, como son
las exclusivas, luego la concurrente y posteriormente lo que se
puede denominar como competencia residual o complementaria.
Se debe entender que las exclusivas, son las que corresponden de

modo esencial a ese nivel de gobierno y por tanto no hay posibi-
lidad de cogobernar en el desarrollo de dichas potestades, así
como tampoco se las puede delegar o transferir a otros niveles.
Las concurrentes en mi parecer son aquellas en las que varios

niveles de gobierno pueden participar y las residuales o colatera-
les serán aquellas en las que de modo accesorio y no principal
puedan intervenir otros niveles de gobierno u otros actores.
Las competencias residuales, serán aquellas accesorias a las com-

petencias principales, por así decirlo y que por el nivel de conexi-
dad deberán transferirse a los niveles medios de gobierno.
Sobre estos temas de mucha actualidad en el ámbito jurídico

constitucional, administrativo y político, nos proponemos hacer
algunas reflexiones, a la luz del COOTAD, que manda a que en

el territorio del Estado, se desarrolle un régimen de descentraliza-
ción en lo político y administrativo, cuestión que se pretende
lograr a través de un sistema progresivo de transferencia de com-
petencias, con el objetivo básico y primero de compensar las
inequidades dentro del desarrollo territorial, conforme se expresa
en el artículo 1 del COOTAD22.
El artículo 3 del COOTAD, expresa de modo claro que todo

acto de autoridad y las potestades de los gobiernos autónomos
descentralizados, se regirán a la luz de los principios de unidad,
solidaridad, coordinación y corresponsabilidad, subsidiaridad,
complementariedad, equidad interterritorial, participación ciuda-
dana y sustentabilidad del desarrollo. Estos diría son principios
básicos y cardinales en el desarrollo territorial de los distintos
tipos de asentamientos humanos, para el logro de sus propósitos,
hemos hablado en líneas anteriores y lo diremos a lo largo de este
texto, que el territorio es único, indisoluble, que tan solo para el
logro de sus cometidos se descentraliza, pero la unidad territorial
pervive, esencialmente a partir de los dictados de la Constitución.
No puede existir redistribución sin solidaridad, dentro de los

parámetros de la equidad y el respeto al ejercicio de la cultura de
los pueblos. El Estado Central, debe complementar y subsidiar la
dotación de servicios básicos, frente a la carencia de los mismos,
en tanto el grupo humano no sea capaz de auto proveerse.
22
Art. 1.- Ámbito.- Este Código establece la organización político-administrativa del
Estado ecuatoriano en el territorio: el régimen de los diferentes niveles de gobiernos
autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su auto-
nomía política, administrativa y financiera.
Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del
sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su administración, las
fuentes de financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para compensar los
desequilibrios en el desarrollo territorial.
Competencia ejecutiva
Se debe tener presente que, conforme el artículo 9 del COO-

TAD, las primeras autoridades de los gobiernos autónomos des-
centralizados, ejercen la competencia ejecutiva, esto es son quie-
nes tienen a su cargo la responsabilidad y el ejercicio de las potes-
tades y competencias administrativas. Así, los gobernadores, pre-
fectos, alcaldes, presidentes de las juntas parroquiales, serán quie-
nes lleven las cuestiones de la contratación, designaciones y
nombramientos, formulación del presupuesto, representación de
la cámara y de la entidad, cuestión claramente definida en los
artículos 9 y 364 del COOTAD23, disposiciones que por su im-
portancia, consta al pie.
Competencias “exclusivas” en los distintos niveles de

gobierno
A partir del artículo 261, La Ley Fundamental prescribe “compe-

tencias exclusivas” para cada uno de los niveles de gobierno, con
sus tonalidades imprecisiones en cada uno de sus textos, por
23
Art. 9 del COOTAD.- Facultad ejecutiva.- La facultad ejecutiva comprende el ejercicio
de potestades públicas privativas de naturaleza administrativa bajo responsabilidad de
gobernadores o gobernadoras regionales, prefectos o prefectas, alcaldes o alcaldesas
cantonales o metropolitanos y presidentes o presidentas de juntas parroquiales rurales.
Art. 364 del COOTAD.- Potestad ejecutiva.- Los ejecutivos de los gobiernos autónomos
descentralizados podrán dictar o ejecutar, para el cumplimiento de sus fines, actos adminis-
trativos, actos de simple administración, contratos administrativos y hechos administrati-
vos.
Se entenderá por acto administrativo toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la
función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.
Por actos de simple administración se entenderán aquellos actos jurídicos de la administra-
ción pública que no crean, modifican ni extinguen derechos subjetivos.
Los contratos administrativos son aquellas declaraciones bilaterales de voluntad alcanzadas
entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de una función administrativa y un particular u
otro ente público.
Los hechos administrativos son aquellas actividades materiales traducidas en operaciones
técnicas o actuaciones físicas ejecutadas en ejercicio de una función administrativa, produc-
tora de efectos jurídicos ya sea que medie o no una decisión o un acto administrativo.
ejemplo cabe mencionar que el artículo 26824, permite que por

deficiencia en la gestión se pueda intervenir dentro de dicha
competencia, para lo que la Ley regulará dicha situación, miren lo
experimentado que debió ser el legislador para definir tan com-
pleja figura jurídico política, puesto que como bien pueden leer a
lo largo de seste capítulo, dicha competencia en buen romance se
le entrega al Consejo Nacional de Competencias, quién es el que
interviene, delegándose la intervención a un gobierno descentrali-
zado, al gobierno central, conforme señala la letra k del artículo
119 del COOTAD, dispone:
“k) Disponer la intervención temporal de un nivel de go-

bierno en la gestión de las competencias de otro nivel, de
manera excepcional, de conformidad con lo establecido en es-
te Código”.
La Legislatura debe readecuar el sentido de esta normativa, en

orden a respetar la autonomía de las entidades descentralizadas y
ajustar el sentido de la norma a las necesidades propias del go-
bierno intervenido en la competencia o a las necesidades de la
localidad. Además que, se debe señalar, de modo lógico una
jerarquía para la intervención, así en las juntas parroquiales podrá
encargarse la intervención a la municipalidad que corresponda
dicha junta; en el caso de la municipalidad o el distrito, será el
Consejo Provincial, quedando por discutirse el caso de la región,
sólo allí podría discutirse y poner parámetros claros, sobre las
competencias que pueden ser intervenidas por el nivel central, así
pues, el nivel del manejo de cuencas hidrográficas o el de la viali-
dad, que podría en un momento determinado involucrar más de
una provincia.
24
Art. 268 de la Constitución.- La ley determinará los casos excepcionales, el procedimien-
to y la forma de control, en los que por omisión o deficiente ejecución de una competencia
se podrá intervenir en la gestión del gobierno autónomo descentralizado en esa competen-
cia, en forma temporal y subsidiaria, hasta que se supere la causa que motivó la interven-
ción.
Lo anterior, sólo por plantear un tema, sin contar con el desarro-

llo del cuerpo estatutario, las normas jurídicas que se deben dictar
para adecuar de manera racional, política, económica y social-
mente al aparato estatal son del más variado género y jerarquía,
desde normas orgánicas, hasta ordenanzas, desde la legislación
marco hasta la que corresponda en particular a cada uno de los
casos, al respecto el citado autor Ruiz Huerta en su obra Consti-
tución y Legislación Autonómica señala:
“Este es el conjunto normativo que configura jurídicamente

el sistema de distribución de competencias; evidentemente la
Constitución no nos ofrece un modelo acabado, sino que “es-
tablece una atribución sólo potencial” de competencias a las
comunidades autónomas, en palabras de Rubio y Aragón.
Un reparto de competencias que es valorado por la doctrina
como “técnicamente deficiente, frecuentemente contradictorio
y claramente ambiguo””.
De suyo dejar a que el legislador diga en la Ley su criterio, ya fue

un grave error que de hecho presenta dificultades graves, como la
señalada líneas arriba. Al legislar tan solo mirando situaciones de
oportunidad y conveniencia, dejar cláusulas constitucionales tan
abiertas marca la posibilidad cierta que existan desajustes, para
que la aplicación constitucional y su desarrollo realmente tomen
el rumbo de cumplir los cometidos trazados. Es la Corte Consti-
tucional entonces, la que con criterio político y jurídico, al inter-
pretar la Constitución deberá determinar cómo se aplican y en
qué caso las competencias señaladas en el texto político.
Ahora miremos en esto de “competencias exclusivas”, lo que

señala en su conjunto el artículo 269 de la Ley Fundamental, que
por la importancia para el análisis me permito transcribir a conti-
nuación:
“Art. 269.- El sistema nacional de competencias contará con un

organismo técnico conformado por un representante de cada nivel de
gobierno, que tendrá las siguientes funciones:
1. Regular el procedimiento y el plazo máximo de trans-

ferencia de las competencias exclusivas, que de forma
obligatoria y progresiva deberán asumir los gobiernos
autónomos descentralizados. Los gobiernos que
acrediten tener capacidad operativa podrán asumir
inmediatamente estas competencias
2. Regular el procedimiento de transferencia de las
competencias adicionales que señale la ley a favor del
gobierno autónomo descentralizado.
3. Regular la gestión de las competencias concurrentes
entre los diferentes niveles de gobierno, de acuerdo al
principio de subsidiariedad y sin incurrir en la super-
posición de competencias.
4. Asignar las competencias residuales a favor de los
gobiernos autónomos descentralizados, excepto
aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles de
transferencia.
5. Resolver en sede administrativa los conflictos de
competencia que surjan entre los distintos niveles de
gobierno, de acuerdo con los principios de subsidia-
riedad y competencia, sin perjuicio de la acción ante la
Corte Constitucional”.
Significa que, es este organismo técnico, conformado por repre-

sentantes del Estado Central, como se menciona en el 261, de los
gobiernos autónomos regionales, distritales, cantonales y parro-
quiales, o representantes del ejecutivo, legislativo, judicial, electo-
ral, de la función de transparencia y control social, así se estima
conforme el número 1 del artículo 225, ¿o sólo del ejecutivo?,
imaginen por un momento delegando o descentralizando la po-
testad legislativa, judicial, electoral y de transparencia y control
social, estaríamos entrando en el federalismo, pero esa opción tal

cual está redactada el 261 y el 269, no dejan de existir, todo como
digo yo, está en manos del intérprete constitucional, que ojalá
esté a la altura de las circunstancias histórica, política, social,
económica y por sobre todo jurídica. Miren en el disparadero que
se pone a la república unitaria, por el sólo hecho de no haber
puesto ejecutivo, que es como debió haber escrito el constituyen-
te. No me preocupo en mayor grado, porque estimo que la ra-
cionalidad de políticos, gobernantes y ciudadanos en general,
entendemos que eso es lo que quiso decir el inexperto elaborador
del texto constitucional.
Cabe señalar que en el artículo 117 y 11825 del COOTAD, que-

dan aclaradas por parte del legislador secundario, las dudas sobre
el desarrollo de esta disposición constitucional, cuando se dice
que el Consejo Nacional de Competencias, es un organismo
técnico, que tiene a su cargo el sistema nacional de competencias;
y en el artículo 118 del citado cuerpo normativo, en la letra a) se
expresa que estará presidido por el delegado del ejecutivo, al pie
constan las disposiciones aludidas.
Ahora bien miren lo que dice el 2 del artículo 269 del Código
Político, las competencias adicionales son las que deben ser regu-
ladas por la Ley y claro este organismo es el encargado de dictar
el procedimiento de la transferencia de las competencias a favor
de los gobiernos autónomos descentralizados, cabe observar que,
25
Sección Segunda
Consejo Nacional de Competencias
Art. 117 del COOTAD.- Consejo Nacional de Competencias.- El Consejo Nacional de
Competencias es el organismo técnico del Sistema Nacional de Competencias; es una
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, presupuestaria y
financiera, patrimonio propio y sede en donde decida por mayoría de votos.
El Consejo Nacional de Competencias se organizará y funcionará conforme el reglamento
interno que dicte para el efecto.
Art. 118 del COOTAD.- Integración.- El Consejo Nacional de Competencias se integrará
de la siguiente manera:
a) Un delegado o delegada permanente del Presidente de la República, quien lo presidirá,
con voto dirimente.
es el constituyente quién da potestad reguladora directa a un or-

ganismo estadual, y que las competencias, son atribuidas por
norma legal. Nótese que el número 1 posibilita a este organismo
regular la transferencia de las potestades competenciales constitu-
cionales, sin necesidad de la existencia de ley, es decir, en mi con-
cepto en materia de potestades competenciales de rango consti-
tucional, este organismo tiene facultades plenas para hacerlo sin
necesidad de la existencia de la ley y así queda expresado en el
artículo 118 del COOTAD.
En fin dentro de nuestro examen, cabe señalar que no hay

“competencias exclusivas”, puesto que bien cabe que las mismas
sean transferidas a los gobiernos autónomos seccionales, así es
como se ha pronunciado el constituyente, sin embargo sería ridí-
culo pensar que algunas potestades puedan ser delegables tales
como la seguridad interna y externa del Estado en su conjunto, el
manejo de las relaciones internacionales, el manejo de la planifi-
cación nacional, de desastres nacionales, esto es todas las materias
administrativas y de gobierno que incumben a la nación toda, no
puede dejar de ser potestad del Ejecutivo.
Ahora bien, miren que hasta las competencias exclusivas para el

manejo de lo que denominan sectores estratégicos, tales como la
energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos
naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocar-
buros, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro ra-
dioeléctrico, el agua y los demás que se le ocurra por oportunidad
o conveniencia al legislador, bien pueden ser delegados en su
manejo a la iniciativa privada, todo conforme señale el legislador,
esto conforme lo dispuesto en el artículo 316 de la Carta Magna,
si se puede delegar el manejo de estas áreas a las entidades de
derecho privado, porque no transferir el manejo de dichas com-
petencias a los gobiernos autónomos seccionales.
Hemos visto el despropósito que resultaría la transferencia de

algunas potestades y competencias que, deben seguir permane-
ciendo en manos de la función ejecutiva, en su doble misión
esencial, esto es: la de gobernar y administrar, no así otras como
lo señala en el número 3 del artículo 261 del Código Político y
que se refiere a la centralización del registro de personas, naciona-
lización de extranjeros y el control migratorio, sin lugar a dudas
que, las dos últimas actividades deben estar en manos del gobier-
no central, pero la del registro de personas bien puede ser des-
centralizada en su manejo operativo. Aquí hay que ser muy cla-
ros, y tomar esto como un ejemplo, señalando que la fuerza para
tomar competencias del ejecutivo, nacen por la desidia en la pres-
tación de algunos servicios, debido a la irresponsabilidad y que-
meimportismo de empleados y funcionarios, al no brindar de un
servicio ágil, digno y adecuado a las circunstancias actuales, en-
tonces me pregunto si acaso existe posibilidad de que otros entes
estatales como los gobiernos seccionales lo pueden hacer, ¿por
qué no darles dicha competencia? Ahora bien en este tipo de
cuestiones, hay que tomar en mucho lo que el mismo Código
Político trae de modo muy claro concreto y determinado, esto es
el sistema informático, debe ser utilizado en todos los niveles de
gobierno, como una herramienta útil en la prestación de servi-
cios, ¿por qué no ser en el manejo de estos mecanismos tan efi-
cientes como las entidades de derecho privado? Entonces to-
mando todas las prevenciones técnicas, administrativas y jurídicas
que el caso amerita, este tipo de potestades bien pueden ser dis-
tribuidas hacia los gobiernos menores.
El artículo 32 del COOTAD, expresa de manera meridiana, las

competencias exclusivas de los aún no nacidos gobiernos regio-
nales; el 42 ibídem, de los gobiernos provinciales; el 55 de dicho
cuerpo normativo, de las municipalidades y el artículo 65 de los
gobiernos parroquiales. Este estudio es ampliamente detallado en
capítulos posteriores, por lo que nos eximimos de realizar mayo-
res comentarios.
Las competencias compartidas o concurrentes
Ahora bien, pasemos revisión sobre las competencias concurren-

tes, es decir aquellas que en mi visión son propias en el ámbito
territorial de cada uno de los niveles de gobierno y la primera de
ellas es la potestad planificadora, cuestión de gran importancia
dentro del desarrollo de cualquier tipo de organización, mucho
más de organizaciones complejas y diversas, en donde debe que-
dar muy establecido la sistematización necesaria en todos los
aspectos, a los efectos de que la descoordinación, falta de coope-
ración o asimetrías no vuelvan a la organización en disfuncional y
por tanto ineficiente. La planificación nos lleva a través el estudio
de estadísticas y de parámetros científicos y técnicos, definir los
objetivos y como siempre señalo determinar las metas para la
concesión de dicho objetivo. Pero en esto no es que la gran plani-
ficación o la planificación global cambiará o distará de la planifi-
cación media, entonces me pregunto si el organismo nacional
fina los objetivos, como así que el organismo regional también va
a forjar objetivos, no será que, lo que están haciendo dichos entes
es programando, más no planificando, esto es no fijando objeti-
vos sino más bien metras. Los objetivos son las políticas que se
dan para alcanzar los fines o cometidos propuestos, en tanto que
las metas son los programas que se ponen para la consecución de
los fines.
De tal suerte que habría sido mejor decir que la planificación es

nacional y la programación en las áreas que corresponda es sec-
cional o local. Veamos un ejemplo. La planificación nacional nos
lleva a dotar de vivienda digna a los ecuatorianos, por tanto esa es
el cometido o fin propuesto. Corresponderá a las entidades de
vivienda realizar los programas necesarios para tal cuestión, los
mismos que deben estar técnicamente definidos y científicamente
presupuestados. Con seguridad intervendrá el Ministerio de Vi-
vienda, el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, el sistema mutualis-
ta, las cooperativas, pero también las municipalidades tanto distri-
tales como cantonales. Ahora bien ¿cuál es el nivel de participa-

ción?, eso es lo que debe dejarse delimitado, se debe tener pre-
sente que, las municipalidades deberán hacer mejoramiento del
suelo, a los efectos que se cuente con las obras de infraestructura
adecuadas a una urbanización, para el desarrollo de los programas
de vivienda, pero ¿quién paga ese mejoramiento?, esto es la plus-
valía del bien inmueble mejorado por la municipalidad. Esos son
temas de planificación o programación. De otra parte, la pregunta
es ¿en la planificación nacional existe correspondencia seccional y
por tanto en la planificación seccional no habrá correspondencia
nacional?; esto es, la región, la provincia, el distrito, el cantón, la
ciudad y la parroquia, será que tienen sus propios modelos de
desarrollo, no será que, los niveles nacionales deben proporcionar
a los niveles locales de parámetros y herramientas con los que
deban acometer su propia planificación, habida cuenta que, los
gobiernos cantonales menores, vale decir los de la ruralidad, no
contarán ni con insumos humanos, materiales ni económicos,
como para emprender su planificación, habida cuenta que, es
precisamente en esos sectores en donde hay audiencia de tales
recursos.
Las competencias de los distritos
No quiero dejar de anotar las cuestiones referidas a los distritos,

que no pueden ser de lo más ambiguas, cuando el texto del Códi-
go Político anota que, pueden asumir las competencias que les
competen a los cantones, todas las que sean aplicables de los
gobiernos regionales y provinciales y las demás que determine la
Ley. La primera pregunta que salta a la vista es que, como así que
no las del Estado Central, habida cuenta que, como se dijo ante-
riormente, aquellas resultaban que no eran tan exclusivas, por
tanto, no será que se está tratando de delimitar el desarrollo y
progreso de los distritos? Y por tanto no será mejor que para el
progreso y desarrollo de tales localidades, formalmente no consti-
tuirse en tales cuestiones que deberán ser respondidas por el le-

gislador y obviamente por la Corte Constitucional.
Cuestiones generales a las competencias
Es bueno observar que en ningún caso se señala que las compe-

tencias otorgadas se ejercerán dentro del correspondiente ámbito
territorial, cuestión que a la postre puede traer inconvenientes si
no se actúa con racionalidad. Por ejemplo, cuando se dice en el
artículo 267.8 que son los gobiernos provinciales los que van a
supervisar la ejecución de la obra pública y la calidad de los servi-
cios públicos, nótese que, en el caso de los gobiernos municipales
y regionales tal atribución no existe, la pregunta es, ¿ellos van a
fiscalizar la obra de todos los niveles superiores de gobierno o la
que ellos acometan?, me parece que este tipo de situaciones pue-
de llevar a colapsar el sistema si no se ponen en marcha determi-
nados principios que deben conducir a que, lo que prescribe el
texto constitucional y los propósitos del constituyente, no se
queden en el papel o en simple enunciado, por ello, me voy a
permitir a modo de conclusiones anotar lo que sigue:
• Los temas organizacionales y de ordenamiento del Estado,

son de orden político, mirando siempre los contenidos socia-
les y económicos de los distintos sectores poblacionales;
• La Constitución, es la Norma Suprema del Estado y tiene
que ser respetada en todos sus contenidos, en base del prin-
cipio de jerarquía y fuerza normativa, conforme lo prescribe
el artículo 425 de la Norma Suprema;
• Se debe considerar así mismo el principio de unidad norma-
tiva, esto es todas las disposiciones de orden normativo, flu-
yen a partir de la norma constitucional, sin importar se traten
de organismos de orden nacional o seccional o de normas
subconstitucionales, ordinarias o de cualquier índole, las
normas menores o de inferior jerarquía en el tema que esta-
mos tratando, tan solo deben ayudar a que tome sentido el

todo de las normas constitucionales, de tal suerte que las au-
tonomías no puedan superponerse u oponerse al sentido de
unidad que cuida la Constitución.
En la interpretación constitucional se debe hacer énfasis en

los siguientes preceptos constitucionales:
• Los valores superiores que en mi modo de ver se
encuentran en el artículo 3 y 11 del Código Político,
tales como: 3.3 fortalecer la unidad nacional en la
diversidad; 3.6 promover el desarrollo equitativo y
solidario de todo el territorio mediante el fortaleci-
miento del proceso de autonomías y descentraliza-
ción; cuestiones que en el tema que tratamos nos
llevan a la justicia, la igualdad, el pluralismo y la par-
ticipación como elemento consustancial de la de-
mocracia;
• A lo anterior hay que agregar cuestiones jurídicas ta-
les como: la seguridad jurídica y el principio de juri-
dicidad;
• Los artículos 83.7 y 85.2, resultan decidores en los
temas referidos al interés general, al bien común, es-
to es, siempre debe prevalecer el interés general por
sobre el interés particular, sin dejar de estimar cues-
tiones que logren conciliar el interés tanto particular
como general, claro que tratándose de un concepto
jurídico indeterminado se deberá tener presente que
el objetivo nacional ha de primar sobre los intereses
particulares, los mimos que en último de los casos
deberán, de ser necesario afectarlos, indemnizarlos;
• La autonomía, como hemos dejado dicho y clara-
mente precisado, no constituye en ningún caso so-
beranía;
• Con la transferencias de competencias, no sólo es

necesario la transferencia de recursos económicos,
sino y esencialmente en mi criterio de tecnología
científica que permita el desarrollo y mantenimiento
de dichas competencias;
• Se debe tener presente en materia normativa, lo de-
terminado por el artículo 425, en cuanto se refiere a
la reserva y jerarquía de competencias en la norma-
tiva seccional; y,
• El desarrollo de las normas orgánicas que, rijan la
vida y estructura de los gobiernos autónomos, han
de mirar la diversidad, para determinar con mayor
precisión el ámbito competencial de cada uno de los
organismos autónomos, siempre garantizando la
plena vigencia del principio de igualdad y solidari-
dad, a los efectos de que se mire como iguales a to-
dos, pero que no se tienda a favorecer la ineficien-
cia de los gobiernos seccionales, cuestión que de su-
yo luce difícil, si se considera que no todos los go-
biernos gozaran de la robustez y madurez para el
manejo de una serie de competencias que en mu-
chos casos no sabrán ni de lo que se trata, en cuanto
a la solidaridad, será la capacidad de gestión la que
deba primar en la entrega de recursos, no necesa-
riamente las necesidades insatisfechas.
Éxito o fracaso del nuevo modelo. Conclusiones
Este nuevo modelo que instaura el texto constitucional actual, de

regiones y de distritos, hemos visto pasar por una gran revisión
de cuestiones de orden social, político, jurídico y económico, por
tanto el estado de la situación no se pronuncia fácil, por la misma
formación de nuestros vecinos, por la falta de cultura de vecin-
dad, por la inequitativa distribución de recursos, por la deforme
distribución y polarización de desarrollo en dos ciudades, una de
las que además de ciudad es el gran puerto marítimo del Estado

ecuatoriano.
En efecto, Quito como Guayaquil, son dos grandes polos en
donde se concentra el mayor desarrollo del Ecuador, debe enten-
derse que a través de este nuevo modelo de desarrollo, estas
grandes metrópolis irradien su crecimiento hacia los sectores
cercanos, comprometidos tanto geográfica como económica-
mente, por tanto, deben ser ejes para el desarrollo de la región,
esto es las regiones que puedan implantarse en torno al territorio
de los distritos, no deben estar ajenos ni alejarse de estos ejes de
desarrollo, sino más bien aprovechar de las ventajas competitivas
de las mismas, en otras palabras, no puede existir un divorcio
entre los distritos y las regiones, así como tampoco puede existir
divorcio entre las ciudades y parroquias, cuestión que ejemplar-
mente me parece se plasmó en el gobierno municipal del DM de
Quito26.
El ordenamiento territorial y el manejo autónomo de los distintos

gobiernos debe entenderse como eso y no como soberanía, esto
es la autonomía, ni siquiera puede acercarse a pensar en federa-
ción, esto es a crear o creer en la existencia de Estados federados,
pues como vimos no se adecúa a la realidad sociológica ni geo-
política del Ecuador, ir hacia el federalismo sería un absurdo,
pero quedarnos sin lo positivo del sistema federal sería ridículo,
hay que tomar de este sistema todo cuanto es bueno y alejarnos
de las taras que el separatismo o la secesión produzcan.
El desarrollo del territorio debe tener altos índices de competiti-

vidad, a los efectos de que la vecindad, estime que el lugar donde
habita es el mejor para su desarrollo de vida y no esté a expensas
de otros sitios en donde alcance su progreso y realización. Por
tanto la formulación del presupuesto de estos organismos, así
26
Me refiero de modo particular al modelo de desarrollo propiciado por la Izquierda
Democrática, en sus dos períodos de gobierno municipal.
como su ejecución y control deben ser participativos y con la

presencia de veedurías, a los efectos de que la silla vacía en los
cuerpos colegiados, no se transforme en una silla muerta o en
una silla de nadie.
Debo dejar anotado que el tema tratado no se agota y que es de

los más complejos en el desarrollo constitucional y como se vio
en la aprobación del COOTAD, puso en graves aprietos a la
legislatura y estimo que en su momento, lo mismo sucederá con
la Corte Constitucional y a quienes deben asumir el grave reto de
llevar adelante la nueva regionalización y distritalización del Esta-
do.
Por último y he dejado para el final, a los efectos de que no se

olvide que, el espíritu centralizador burocrático, que lleva al per-
sonal del servicio público en general, puede convertirse en gran
decidor de la efectiva y real descentralización del Estado, en su
viaje hacia las autonomías, sin lugar a duda, la preparación del
personal, su capacitación en todos los niveles y la conciencia de
servicio en todas las regiones y espacios territoriales, llevará a que
la descentralización sea tomada como una gran herramienta del
Estado, para acercar los servicios que éste brinda hacia todos los
rincones del suelo patrio.
El gran desafío por tanto está en manos de la ciudadanía, en todo

el sentido que la palabra encierra, en manos de los dignatarios de
los distintos niveles de gobierno, sin lugar a dudas en manos del
Consejo Nacional de Competencias27 y de la Corte Constitucio-
nal28.
27
A la fecha en la que se escribe este ensayo, aún no está articulado dicho Consejo.
28
Art. 436.- La Corte Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las
siguientes atribuciones:
[…].
7. Dirimir conflictos de competencias o de atribuciones entre funciones del Estado u
órganos establecidos en la Constitución.
BIBLIOGRAFÍA
RUIZ-HUERTA, Carbonell Alejandro, Constitución y Legisla-

ción Autonómica, Nueva Imprenta S. A., 1995, Madrid.
DROMI, Roberto, Ciudad y Municipio, Ediciones Ciudad Argen-

tina, 1997.
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina,

2006.
DE LA CUÉTARA, Juan Miguel, Las Potestades Administrati-

vas.
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Derecho Urbanísti-

co, Universidad del Externado, 2004.
Obra colectiva Futuro de los Departamentos en Colombia, Uni-

versidad del Externado, 2004.
BOBBIO, Norberto y MATTEUCCI, Nicola, Diccionario de

Política, siglo 21 editores, México, 1984.
BORJA CEVALLOS, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, Fon-

do de Cultura Económica, México 1997.
FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, Emilio, Diccionario de Derecho

Público, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1991.
EL NUEVO MARCO DE LAS TRANSFERENCIAS DE
RECURSOS FISCALES A LOS GOBIERNOS
AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS
Christian Pino Garrido∗
I. Introducción
La Constitución de 2008, al abordar la complejidad de elaborar

un nuevo modelo de descentralización, lo hizo de manera inte-
gral. Siguiendo esa máxima, el Constituyente de Montecristi
apostó no solo por llevar adelante un ambicioso plan de reorga-
nización territorial y el establecimiento de un nuevo modelo de
descentralización de competencias, sino que además, se propuso
re definir el modelo de transferencias de los recursos fiscales a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, que se había venido
aplicando en el Ecuador.
El presente artículo, tiene por objeto establecer los principios y

elementos conceptuales que informan el nuevo modelo de Trans-
ferencias Fiscales, establecido en la Constitución y desarrollado
por el Código de Organización Territorial Autonomía y Descen-
tralización -COOTAD-, su correspondencia con el nuevo mode-
lo de descentralización de competencias y la manera como éste
contribuye al nuevo modelo de desarrollo que establece la Cons-
titución.
Para tal efecto, se hará en primer término una relación de los

procesos de descentralización fiscal que se han llevado adelante
en el país, una descripción del esquema de asignación de recursos
del gobierno central a los gobiernos subnacionales vigente bajo el
imperio del sistema anterior a través del análisis de las normas
∗
Abogado, Universidad del Desarrollo, Concepción – Chile; Especialización en Derecho
Administrativo, Universidad Andina Simón Bolívar Quito – Ecuador.
legales que se dictaron a partir de finales de los años ochenta y

principios de los noventa; y a partir de estas consideraciones, se
abordará el nuevo esquema de transferencias de recursos del
gobierno central a los gobiernos subnacionales, sus características
y objetivos los que fueron establecidos de manera general por el
Constituyente y desarrollados en el COOTAD.
II.- Antecedentes
Las discusiones acerca de la descentralización en el Ecuador son

de antigua data, tanto es así que ya en la Constitución Política de
1945 es posible observar en algunas de sus disposiciones el ger-
men de las aspiraciones de autonomía administrativa, e incluso
algunas figuras propias de modelos avanzados de descentraliza-
ción fiscal, en ese sentido, es posible encontrar en su texto, dis-
posiciones donde se les confiere autonomía a las municipalidades1
y otras que se refieren a las rentas de los Consejos Provinciales,
incluyendo entre éstas a las provenientes del cobro de impuestos
establecidos por los mismos Consejos Provinciales mediante
ordenanzas, así como la posibilidad de contratación de deuda2.
Por otro lado, ya en la Constitución de 1979, se establece por

primera vez en nuestro ordenamiento jurídico, la necesidad de
aplicar un esquema de administración descentralizada3 para el
logro de un desarrollo territorial armónico y en consecuencia de
ello se profundiza el carácter autónomo de Consejos Provinciales
y Municipios, estableciendo que esta autonomía es funcional,
económica y administrativa4.
1
Véase los Artículos 102 y 111 del texto de la Constitución de la República del Ecuador
del año 1945.
2
Véase el Art. 110 de la Constitución Política de la República del Ecuador del año 1945.
3
El Art. 118 de la Constitución de la República del Ecuador de 1979, disponía lo siguiente:
El Estado propende al desarrollo armónico de todo su territorio mediante el estímulo de
las áreas deprimidas, la distribución de recursos y servicios, la descentralización
administrativa y la desconcentración nacional, de acuerdo con las circunscripciones
territoriales.
4
Véase el Art. 122 de la Constitución Política de la República del Ecuador de 1979.
EL NUEVO MARCO DE LAS TRANSFERENCIAS DE RECURSOS 47
FISCALES A LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS
Es a partir de este momento, que se inicia un proceso cada vez

más intenso y desordenado de transferencias de recursos del Pre-
supuesto General del Estado a las entidades del denominado
Régimen Seccional Autónomo, constituido por Municipalidades
y Consejos Provinciales, mediante la promulgación de múltiples
leyes que establecieron asignaciones a favor de ciertos y determi-
nados gobiernos seccionales, sin un adecuado análisis técnico que
considere criterios de equidad en la distribución de recursos, ni
menos aún el cúmulo de competencias o servicios públicos que
éstos debían cumplir efectivamente.
Este caótico proceso de transferencia de recursos, alcanzó su

punto más alto con las reformas a la Constitución del 79, de junio
de 1996, publicadas en el R.O. 969, en las que se estableció la
participación de las entidades del Régimen Seccional Autónomo
en el 15% del Presupuesto General del Estado como un meca-
nismo para hacer efectiva la autonomía económica de estas enti-
dades5.
Al año siguiente y para darle aplicación a esta reforma constitu-

cional, se dictó la Ley de Distribución del 15% a los Gobiernos
Seccionales, que estableció el denominado fondo de descentrali-
zación, del que participaban Consejos Provinciales y Municipios.
Las reformas constitucionales y la Ley del quince por ciento, sin

duda constituyeron la transformación jurídica más importante en
materia de distribución de recursos fiscales, y tuvieron la inten-
ción de ordenar y establecer criterios de distribución equitativa.
En ese sentido, por primera vez se establecía el derecho de las
entidades seccionales a participar, a todo evento, de una parte del
Presupuesto General del Estado, además se fijaron criterios de
distribución fundados en la población, las necesidades básicas
5
Véase el Art. 149 b, de la Constitución de la República del Ecuador de 1979, codificación
de 1996.
insatisfechas y la superficie territorial, se procuraba con ello eli-

minar la discreción en la asignación de recursos, que había sido la
regla de distribución, pues hasta ese momento, los gobiernos
seccionales se financiaban con las escasas rentas que podían ge-
nerar por la vía tributaria, o bien obtener golpeando las puertas
del gobierno central.
Sin embargo, estas intenciones no pasaron de ser buenos propó-

sitos, ello se debió no solo al hecho de que las asignaciones que
con anterioridad se habían establecido por ley a favor de ciertos y
determinados gobiernos seccionales sin criterios de equidad se
mantuvieron, sino fundamentalmente porque estas pre asigna-
ciones presupuestarias lejos de detenerse, continuaron en el
tiempo siguiente a la promulgación de las reformas constituciona-
les y legales referidas.
De esta manera en el período comprendido entre 1989 y 2003, se

promulgaron 19 leyes que repartían recursos fiscales a favor de
los gobiernos seccionales de manera desordenada pues:
1. No necesariamente abarcaban a todos los gobiernos sec-

cionales;
2. Tenían su origen en diversas fuentes de financiamiento,
en algunos casos a través de la creación de impuestos, o
participaciones en un porcentaje de ellos, o bien finan-
ciadas a través a las rentas petroleras;
3. Se establecieron para los más diversos objetivos, en algu-
nos casos para financiar obras de vialidad, en otros casos
obras de saneamiento, en otras simplemente se exigía de
manera abierta el financiamiento de obras de desarrollo y
en otros casos transferencias incondicionadas;
4. Con diversos mecanismos de distribución de los recur-
sos; y
5. En ningún caso las transferencias establecidas por estas

leyes fueron acompañadas de la transferencia efectiva de
nuevas competencias.
Se creó de esta manera, una autentica maraña legal de pre asigna-

ciones en general a favor de aquellas entidades seccionales que
mayor capacidad de lobby o presión política podían generar en el
centro del poder político, lo que acentuó la desigualdad y que
progresivamente fueron rigidizando el manejo de las finanzas
públicas para el gobierno central6. Este entramado se puede apre-
ciar en el siguiente cuadro en el que se visualizan las transferen-
cias del Presupuesto General del Estado a las diversas entidades y
organismos estatales y para estatales que tenían una pre asigna-
ción establecida a su favor al año 2006.
(Fuente: SENPLADES) Juan Antonio Zapata, Amelie Torres y

María Dolores Almeida
Esta tendencia de dispersión de recursos fiscales a favor de algu-

nas entidades seccionales autónomas, bloquearon toda posibili-
dad de que la transferencia general que establecía la Ley del 15%,
pudiera cumplir la finalidad de poner término a las inequidades
existentes en la asignación de recursos fiscales.
A continuación se presenta un cuadro, en el que se presentan

todas las leyes que establecieron asignaciones de recursos fiscales
a favor de los gobiernos seccionales en el período estudiado.
6
Al respecto vale destacar que las preasignaciones del Presupuesto General del Estado, se
beneficiaron no solamente las entidades del Régimen Seccional Autónomo, sino también
entidades autónomas de la Administración Pública e incluso algunas entidades de carácter
privado.
Beneficiario Finalidad Financiamiento Base Legal
15% de los ingresos

Municipios y Fondo de Ley 000, R.O 27,
corrientes del Presu-
Consejos Provin- Descentraliza- 20 de marzo del
puesto General del
ciales ción 1997
Estado
Entidades seccio-
Financiamiento
nales Empresas
de proyectos de Dos terceras partes del
Municipales que Ley de Régimen
agua potable y ICE que grava las
tengan a su cargo Tributario interno
saneamiento telecomunicaciones
el servicio de agua
ambiental
potable
Municipios y
Asignación “Donaciones” del
Consejo Provin- Ley 92-2002
incondicionada. impuesto a la renta
ciales
Restauración, Se financia con el im-

conservación y puesto de 3% a las Ley 82, Art. 4 y 5,
Municipio de
protección de entradas a las localidades R.O. 838 del 23-
Quito (FONSAL)
bienes históri- de espectáculos públi- DIC-1987.
cos. cos.
Proyectos de
saneamiento
Consejo Provin- 7.5% del impuesto de
ambiental, Ley 46, R.O. 281
cial y municipios 1% a las operaciones de
alcantarillado y del 22-SEP-1989.
de Bolívar crédito.
desarrollo
urbano.
5% de la facturación por
venta de energía a las
empresas eléctricas de
Consejos provin- Proyectos de
INECEL originada en
ciales y munici- desarrollo
Paute.
pios de Azuay, urbano, sanea- Ley 47, R.O. 281
Cañar, Morona miento ambien- del 22-SEP-1989.
5% de la facturación por
Santiago y Tungu- tal e infraestruc-
venta de energía a las
rahua tura.
empresas eléctricas de
INECEL originada en
Pisayambo y Agoyán.
Se financia con el 10%

Proyectos de de los ingresos de la
Consejo provin-
Saneamiento autoridad portuaria Ley 57; R.O. 344
cial y municipios
ambiental, Puerto Bolívar y con el del 28-DIC-1989.
de El Oro.
vialidad y riego. 5% del impuesto a las
operaciones de crédito.
Respaldo a
Consejos provin- créditos del
Se financia con el 2% de Ley 65, R.O. 395
ciales, INGALA y BEDE, obras
los ingresos corrientes del 14-MAR-
CONCOPE. de desarrollo y
netos del PGE. 1990.
(FONDEPRO) gastos adminis-
trativos.
Consejos Provin-
ciales, INGALA,
Gastos corrien- Se financia con el 2% de Ley 72, R.O. 441
municipios y
tes y de inver- los ingresos corrientes del 21-MAY-
cuenta de emer-
sión. netos del PGE. 1990.
gencias.
(FODESEC)
10000 millones de
Consejo Provin- Programa de Ley 75, R.O. 455
sucres hasta 2002 y otras
cial de Manabí vialidad rural del 11-JUN-1990.
pre asignaciones.
1000 millones de sucres
Consejos Provin- Créditos para Ley 93, R.O. 501
a partir de 1991 que
ciales y Munici- programas de del 16-AGO-
crecen según la tasa de
pios de Cotopaxi riego 1990.
crecimiento del PGE.
Consejo Provin- Ley 115, R.O. 612
Proyectos 12.5% del 1% de opera-
cial y Municipios del 28-ENE-
relacionados ciones de crédito.
de Chimborazo 1991.
Impuesto de 2.5% sobre
la facturación por servi-
cios petroleros a Petroe-
Consejos provin- cuador de las empresas
Obras de
ciales y Munici- nacionales Ley 122, R.O. 676
infraestructura
pios de la región Impuesto de 4.5% sobre del 3-MAY-1991.
urbana y rural
amazónica la facturación por servi-
cios petroleros a Petroe-
cuador de las empresas
extranjeras.
5 cts. de dólar por barril
Provincias de Ley 40, S.R.O.
Obras de de petróleo que se
Napo, Esmeral- 248 del 7-AGO-
infraestructura transporte por el Oleo-
das y Sucumbíos 1989.
ducto Transecuatoriano.
Impuesto de 1 dólar por

Provincias, muni- Vialidad, sa- cada barril de petróleo
Codificación Ley
cipios y parro- neamiento que se produzca en la
10, R.O. 222 del
quias de la Región ambiental y Región Amazónica y se
1-DIC-2003.
Amazónica gasto corriente. comercialice interna o
externamente.
Estudios,
construcción y
mejoramiento
de caminos
Consejo Provin- 15% del impuesto de Ley 145, R.O. 899
vecinales y
cial y Municipios 1% a las operaciones de del 23-MAR-
obras de infra-
de Pichincha crédito. 1992.
estructura en
parroquias
urbanas y
rurales.
Consejo provin-
cial del Carchi,
Hospital de
Tulcán, Federa- 15% del diferencial
ción deportiva del cambiario de las tran-
Ley 146, R.O. 899
Carchi, Casa de la Proyectos sacciones vendidas por
del 23-MAR-
Cultura del Car- varios el BCE y 15% del
1992.
chi, Hospital de impuesto de 1% a las
San Gabriel, operaciones de crédito
Hospital El
Ángel, Munici-
pios.
Consejo Provin-
Impuesto del 1% a la
cial y Municipios Obras de Ley 92, R.O. 335
compra-venta de vehí-
de Loja (FOND- vialidad del 9-JUN-1998.
culos usados.
VIAL)
100% del peaje de vías
rehabilitadas, 25% de la
renta líquida anual del
Reconstrucción Fondo de Solidaridad,
Ley 120, S.R.O.
CORPECUA- zonas afectadas 10% de la participación
378 del 7-AGO-
DOR por el Fenóme- del Estado por incre-
1998
no de El Niño mento de exportaciones
petroleras, 0.7% de las
exportaciones de bana-
no.
Fuente: SENPLADES: Carlos Uribe y Christian Pino G.
III.- Análisis del Modelo de distribución bajo el antiguo

esquema
Como ya se adelantó en nuestro país, el esquema de distribución

de los recursos fiscales hacia los gobiernos subnacionales vigente
hasta la aprobación y vigencia de la Constitución de Montecristi y
del COOTAD, se definió a finales de los años ochenta y princi-
pios de los noventas, con la promulgación de un cúmulo de dis-
posiciones legales que de manera desordenada y desarticulada
establecieron diversos mecanismos de transferencias de recursos
fiscales a los gobiernos subnacionales. A continuación se hará un
análisis de las principales fuentes de financiamiento de los go-
biernos locales en este período.
3.1 Ley de distribución del 15% a Gobiernos Seccio-

nales
De este cúmulo de disposiciones, sin duda la denominada

Ley del 15% jugó un rol fundamental, ello por cuanto es
la norma jurídica que estableció regulaciones para la prin-
cipal fuente de ingresos de los denominados gobiernos
seccionales autónomos7, que pretendió distribuir equitati-
vamente el fondo de descentralización entre sus benefi-
ciarios, y fijó una serie de obligaciones para los gobiernos
seccionales en cuanto al destino de los recursos que por
este concepto reciban y para el gobierno central en cuan-
to al modo en que tienen que operar las transferencias.
3.1.1 Distribución
En términos generales, la ley en estudio, disponía que el

15% del Presupuesto General del Gobierno Central, ex-
7
Como ya se señaló, además del 15% proveniente del presupuesto del gobierno central,
los gobiernos seccionales autónomos, se financiaban con los ingresos establecidos en su
favor en virtud de una serie de disposiciones legales, así como en virtud de los ingresos
propios que podían generar por la vía de tasas y contribuciones especiales de mejoras.
ceptuados los ingresos provenientes de créditos internos

y externos de beneficio de los gobiernos provinciales y
municipales se destinaban para la formación del denomi-
nado fondo de descentralización del que participaban los
municipios en un 70% y los gobiernos provinciales en un
30%.
A su vez, el 70% de fondo, que le correspondía a los go-

biernos municipales se distribuía entre éstos de acuerdo
con los siguientes criterios: el 10% en partes iguales, el
40% en función de la población del cantón en relación
con la población total del país y el 50% en función de la
población con necesidades básicas insatisfechas del
cantón, en relación con el total de la población con nece-
sidades básicas insatisfechas del país.
Los consejos provinciales en cambio se distribuían el 30%

que les correspondía de acuerdo con los siguientes crite-
rios: el 50 % en función de la población con necesidades
básicas insatisfechas de la provincia en relación con el to-
tal de la población con necesidades básicas insatisfechas
del país, el 10% de acuerdo con la superficie territorial de
la provincia en relación con la superficie territorial del país
y el 40% en función de la población de la provincia en
función de la población total del país.
Estos criterios de distribución tuvieron como finalidad

fundamental, mejorar los niveles de equidad en la transfe-
rencia de recursos y en ese sentido los criterios la reparti-
ción en partes iguales, o aquellos establecidos en función
de la población y el territorio en principio coadyuvan al
cumplimiento de este objetivo, sin embargo para que este
efecto se produzca con mejores resultados se deberían
haber considerado algunos elementos:
Las diferentes capacidades entre gobiernos seccionales en

función de su población, es decir procurar hacer una
comparación para efectos de la aplicación de estos crite-
rios tomando en cuenta estas diferencias y aplicarlas entre
gobiernos de similares características.
El costo real de proveer bienes y servicios, atendidas sus

obligaciones legales, en este sentido habría sido determi-
nante considerar la densidad de la población y no exclusi-
vamente el número de habitantes.
De igual manera, habría sido conveniente para efectos de

lograr mejores resultados en la equidad de la distribución,
el que se considere el esfuerzo de los gobiernos secciona-
les autónomos por lograr reducir las necesidades básicas
insatisfechas y no considerar exclusivamente, como se
hizo, a la población con necesidades básicas insatisfechas,
pues de esta manera se generó un efecto perverso, funda-
do en que la repartición de recursos aumentaba en la me-
dida en que la población con necesidades básicas insatis-
fechas era mayor, lo que no generaba incentivo efectivo
para mejorar las condiciones de la población sino más
bien el incentivo opuesto.
Tampoco se consideró dentro de estos criterios el incen-

tivo para que los gobiernos autónomos descentralizados
generen capacidades que les permitan aumentar sus ingre-
sos propios y de ese modo coadyuvar a disminuir la de-
pendencia de los gobiernos seccionales respecto de las
transferencias que les corresponde del Presupuesto Gene-
ral del Estado.
En un análisis realizado por el Banco del Estado, respecto

de las finanzas subnacionales del período comprendido
entre 1993 y 2008, se puede ver como en promedio los
gobiernos municipales alcanzan a cubrir con sus ingresos

propios el 81% de su gasto corriente, cifra que sin embar-
go es distorsionada por la presencia de los municipios de
Quito y Guayaquil, que tienen una capacidad fiscal abru-
madoramente superior a la del resto de municipios, los
municipios medianos y pequeños de acuerdo a estos da-
tos presentan promedios que van entre el 35% y el 72%8.
Así entonces ni en el mejor de los casos se alcanzan a
cubrir ni los gastos corrientes mínimos requeridos para el
funcionamiento de los gobiernos locales, es decir casi la
totalidad de su accionar depende de las transferencias que
provienen del Presupuesto General del Estado.
Para los Gobierno Provinciales, las cifras del Estudio del

Banco del Estado, reflejan una dependencia mayor pues-
to que según su análisis en este caso, los ingresos propios
en promedio no alcanzan a cubrir ni el 50% del gasto co-
rriente9.
Por otro lado la distribución de recursos no consideró en

ningún caso un análisis del peso competencial que los
Gobiernos Seccionales se encontraban soportando al
momento del establecimiento del quince por ciento cons-
titucional, ni se estableció un criterio que incentive a éstos
a cumplir al menos las competencias que por ley ya les
había sido asignadas; es decir se repartió dinero pero no
competencias o responsabilidades.
En ese contexto; es decir con un cantidad de recursos pre

asignados y distribuidos sin tener en consideración las
obligaciones competenciales, sin establecer incentivos pa-
ra mejorar el ejercicio de las competencias propias, o la
8
Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador, 1993-1998, Banco del Estado, octubre 2009,
págs. 60-61.
9
Op. cit., Banco del Estado, octubre 2009, págs. 80-81.
asunción de nuevas competencias y teniendo presente

además el modelo de descentralización de competencias
consagrado en la Constitución del 98, denominado a la
carta o uno a uno10; se allanó el camino para que el proce-
so de descentralización se estancara porque no existía el
incentivo adecuado para que los gobiernos seccionales,
asumieran a cabalidad sus responsabilidades o se entu-
siasmaran por asumir otras nuevas.
3.1.2 Destino
De acuerdo con lo dispuesto en la Ley del 15%, los Go-
biernos Municipales y Provinciales, debían destinar las
alícuotas que recibían del fondo en planes o proyectos de
desarrollo económico, social y cultural, de acuerdo con
sus competencias, con la finalidad de mejorar los niveles
de vida de los ciudadanos.
De acuerdo con la Ley, sólo se podía destinar el 10% en

el caso de los municipios y el 20% en el caso de los Con-
sejos Provinciales para el financiamiento de su gasto co-
rriente. De acuerdo con las cifras emanadas del estudio
del Banco del Estado a las que se hizo referencia ante-
riormente, no debería sorprendernos que en la mayoría de
municipios y consejos provinciales la aplicación de esta
disposición se haya convertido en letra muerta, más aún si
es que no se tiene presente como ya se manifestó que la
ley no estableció incentivos adecuados para procurar que
las entidades del régimen seccional dependiente generen
10
El sistema de descentralización a la carta o uno a uno, consistía en la facultad que tenían
los Gobiernos Seccionales Autónomos de solicitar del gobierno central el ejercicio de una
competencia, con la sola excepción de aquellas competencias que la propia Constitución
definía como exclusivas del Gobierno central, referidas fundamentalmente a la relaciones
exteriores, la defensa y la seguridad nacional, la política económica y tributaria y la gestión
del endeudamiento externo. Para el gobierno central, dicha asignación era obligatoria, para
lo que solo se exigía la capacidad operativa del gobierno seccional, la misma que era auto-
declarada. Véase Artículo 226, Constitución Política de la República del Ecuador 1998.
capacidades para lograr mejoras sustanciales en los niveles

de recaudación, de hecho el análisis de las cifras demues-
tran que los gobiernos seccionales realizaron una mayor
recaudación de ingresos propios en el tiempo que no dis-
ponían una transferencia a todo evento como la consa-
grada en las reformas constitucionales de 1996 y desarro-
lladas en la Ley del 15%11.
Finalmente, es preciso señalar que el artículo 11 de la Ley

de Descentralización establecía una regla adicional un tan-
to oscura, para determinar el uso o más bien el destino
que los gobiernos seccionales, le podían dar a los recursos
provenientes del 15%. En ese sentido la norma en cues-
tión establece que los fondos debían invertirse de acuerdo
con la siguiente “fórmula”: El 50% en función de la po-
blación con necesidades básicas insatisfechas, y el otro
50% en función de la población.
Esta fórmula muestra la necesidad de corregir la falencia

señalada de la Ley del 15%, en el sentido de que ésta al
distribuir por población con necesidades básicas insatisfe-
chas estableció más bien un incentivo perverso para su
perpetuación. No obstante, sus intenciones, los efectos de
dicha norma no parecen haberse cumplido, lo prueba la
serie de obras suntuarias que muchos municipios em-
prendieron a finales de los años noventa, o las elevadas
cantidades destinadas a gasto corriente en comparación
con los bajos índices de reducción de las necesidades
básicas insatisfechas, registrados en el mismo período.
11
Con este razonamiento no se pretende argumentar la falencia técnica de un tipo de
transferencia incondicionada como la del quince por ciento constitucional, solo se preten-
de dejar en claro que los criterios de distribución de dicha norma, no establecieron meca-
nismos adecuados que incentivaran un fortalecimiento de los ingresos propios de los
gobiernos subnacionales, capacidad donde se expresa en toda amplitud la descentralización
fiscal.
3.1.3 Obligaciones del Gobierno Central
La ley disponía para el Gobierno Central, la obligación de

incorporar obligatoriamente en el Presupuesto General
del Estado, la asignación del 15%, que financiaba el fon-
do de descentralización, con cargo al cual se hacían las
transferencias periódicas a los gobiernos seccionales, de
acuerdo al distributivo que todos los años hasta antes del
31 de enero debía preparar el Ministerio de Finanzas.
Las alícuotas respectivas debían transferirse a los gobier-

nos seccionales, a través del Banco Central en períodos
mensuales, durante los primeros diez días de cada mes. El
responsable del cumplimiento de estas obligaciones era
directamente el Ministerio de Finanzas y Crédito Público.
Finalmente es preciso señalar que el 31 de marzo de cada

año debía tener lugar la liquidación del fondo y que los
saldos existentes a la fecha debían incorporarse en el Pre-
supuesto General del Estado.
3.2 Otras Transferencias
Como ya se anticipó, la expedición de las reformas consti-

tucionales a la Constitución de 1979, ocurridas en 1996 y
en las que se estableció la participación de las entidades
del Régimen Seccional Autónomo en el 15% del Presu-
puesto General del Estado como un mecanismo para
hacer efectiva la autonomía económica de estas entidades,
se llevó a efecto; por un lado sin perjuicio de las normas
legales que establecían ingresos a favor de los gobiernos
seccionales, en ese sentido se mantuvieron vigentes todas
las leyes dictadas con anterioridad que establecían pre
asignaciones a favor de éstos; y por otro lado no prohibió
de forma expresa que con posterioridad se puedan esta-
blecer nuevas pre asignaciones. A continuación se anali-

zará el contenido de las principales leyes que además de la
Ley del 15% configuraron las finanzas subnacionales en el
Ecuador hasta la expedición de la Constitución de 2008 y
del COOTAD.
3.2.1 Fondo de Desarrollo Seccional
La ley12 que establece este fondo, es una de aquellas dicta-

das con anterioridad a la entrada en vigencia de la deno-
minada Ley del 15%, y en cierto sentido podría decirse
que constituyó el preludio de la entrega de transferencias
incondicionadas del Presupuesto General del Estado a los
Gobiernos Seccionales, pues hasta antes de la promulga-
ción de esta ley, el financiamiento de los denominados
Gobiernos Seccionales Autónomos, tenía lugar a través
del Fondo Nacional de Participaciones, que si bien au-
mentó significativamente los ingresos de los Gobiernos
Seccionales, lo hizo sin que éstos tengan efectiva auto-
nomía para su gestión13, puesto que los fondos se asigna-
ban a condición de que se inviertan en ciertas y determi-
nadas materias como es el caso de la Ley que estableció el
Fondo de Desarrollo Provincial14, que si bien asignaba a
los Consejos Provinciales una asignación equivalente al
2% del presupuesto, lo hacía bajo la condición de que los
recursos se destinen a obras de inversión.
En esta Ley se estableció la creación del fondo para el de-

sarrollo seccional, a través del cual se financiaría la gestión
de los gobiernos seccionales y del que con algunas varia-
12
Ley 72. RO 441: 21-may-1990.
13
Síntesis del Diagnóstico de la Descentralización en el Ecuador al 2006 y Propuestas para
la Descentralización Fiscal, Consejo Nacional de Modernización, pág.9; en http:
//www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/2/27472/AnabelSalazar_AmeliTorres_SintesisDz
Ecuador.pdf.
14
Ley 65. RO 395: 14-mar-1990.
ciones se transfería automáticamente incondicionadamen-

te recursos para los gobiernos seccionales a través del
Banco Central.
El fondo se financiaba con el 2% de los ingresos netos

del Presupuesto General del Estado y una suma fija de
tres mil millones de sucres con cargo a la producción y
exportación del petróleo previa a su distribución.
En su mecanismo de distribución se pueden observar los

principios de inequidad, derivados de las distintas capaci-
dades para ejercer presión política por parte de las entida-
des seccionales, en ese sentido a los municipios de las ca-
pitales de provincia les correspondía el 2% del fondo, de
ese porcentaje el 50% se repartía entre Quito y Guayaquil
y el 50% restante entre las demás capitales de provincia y
el monto total de la transferencia no estaba sujeta a
ningún condicionamiento.
El 98% restante del fondo, se repartía entre las demás

municipalidades (que no eran capital de provincia) y los
Consejos Provinciales de la siguiente manera 20% para
los Consejos Provinciales15 y 75% para las municipalida-
des y 5% para financiar una cuenta de emergencias que
podía servir a todas las entidades del denominado Régi-
men Seccional Autónomo.
En el caso de los Consejos Provinciales, el 70% de su

asignación se transfería automáticamente y el 30% restan-
te solo se transfería en el caso de inversiones en zonas ru-
rales, previa autorización del Ministerio de Finanzas y
Crédito Público en función de un cronograma elaborado
15
En la asignación de los Consejos Provinciales, se incluía al Consejo del INGALA,
entidad adscrita a la Presidencia de la República con competencias en la Provincia de
Galápagos, lo que no deja de llamar la atención puesto que Galápagos tenía como entidad
del régimen seccional a su respectivo Consejo Provincial.
por el los consejos respectivos, el que era revisado y eva-

luado por el Ministerio.
En el caso de los Municipios que no son capital de pro-

vincia, el 60% de su asignación se transfería automática-
mente y el 40% no se enteraba sino a las arcas del Banco
del Estado para la constitución de un fondo de inversio-
nes que hacía de contraparte nacional para la obtención
de créditos o como financiamiento complementario de
inversiones para el programa de desarrollo municipal e in-
fraestructura urbana que se estableció en la misma ley.
3.2.2 Fondo de Desarrollo Provincial
Como ya se anticipó este fondo, creado por la Ley 65 de

marzo de 1990, por lo tanto también anterior a la deno-
minada Ley del 15%, estableció una asignación a favor de
los Consejos Provinciales y del Consejo del INGALA del
2% del Presupuesto General del Estado, cuya distribu-
ción tenía lugar de la siguiente manera: El primer 50%
inmediatamente publicada la ley, que se repartía en un
75% en partes iguales y un 25% en proporción al número
de habitantes; y el otro 50% del fondo de la misma mane-
ra pero sólo una vez que las acciones de los Consejos
Provinciales en el Banco del Estado alcancen el 25% del
capital pagado.
En todo caso en estricto sentido se trataba de una trans-

ferencia condicionada en cuanto sus montos sólo podían
destinarse a obras de desarrollo. Aunque es dudoso el
cumplimiento efectivo de ese condicionamiento, lo cierto
es que los gobiernos seccionales en general provinciales y
municipales sólo gozaron de asignaciones incondiciona-
das efectivas hasta la publicación de la ley que creó el
Fondo de Desarrollo Seccional, los cuales se aumentaron
significativamente con la aprobación y publicación de la

Ley de Distribución del 15% en octubre de 1997, un año
después de la aprobación de las reformas constitucionales
que les dio rango constitucional a la participación en el
Presupuesto General del Estado a las entidades del Régi-
men Seccional Autónomo.
3.2.3 Leyes 010 y 047
Estas leyes forman parte del conjunto de normas jurídicas

que establecieron preasignaciones para ciertos y determi-
nados gobiernos seccionales, sin embargo tienen una ca-
racterística que las diferencia del resto, pues tienen como
fundamento la necesidad de compensar a los gobiernos
locales en cuya zona de influencia se desarrollan activida-
des que generan ingentes recursos al erario nacional o
permiten prestar servicios a todo el país, pero que traen
aparejada una severa afectación al ambiente16.
En ese sentido en septiembre de 1992, se publica en el

Registro Oficial 30, la Ley 010, que crea el Fondo para el
Ecodesarrollo Regional Amazónico, este fondo se finan-
cia con la creación de un impuesto, equivalente a 10 cts.
de dólar por cada barril de petróleo que se produzca en la
región amazónica y comercialice en el mercado interno o
externo.
No se trata en estricto sentido de una asignación incondi-

cionada, toda vez que la ley establece que no menos del
80% de los fondos que los gobiernos locales amazónicos
reciban por este concepto debe destinarse al financia-
miento de proyectos de vialidad y saneamiento ambiental
16
Además de estas leyes, se aprobaron tres más que se financiaron con recursos petroleros,
pero no tuvieron un carácter general.
contemplados en el plan maestro para el Ecodesarrollo en

la Región Amazónica, cuya elaboración y actualización le
corresponde al Instituto para el Ecodesarrollo, entidad
creada en la ley como una entidad con autonomía finan-
ciera y administrativa vinculada con la función ejecutiva.
Son beneficiarios de este fondo los consejos provinciales
y municipales amazónicos en un 30% y 60% respectiva-
mente, el 10% restante se destina a financiar la actividad
del instituto para el Ecodesarrollo amazónico.
La Ley 047 por su parte entregaba el 5% de la facturación
por venta de energía a las empresas eléctricas de INE-
CEL cuyo origen era Paute a los Municipios de Azuay
Cañar y Morona y al CREA y el 5% de la facturación por
venta de energía a las empresas eléctricas de INECEL cu-
yo originen estaba en Pisayambo y Agoyán: al Consejo
Provincial de Tungurahua y a los Municipios de Tungu-
rahua.
En términos generales entonces el sistema se componía de 19
leyes de diferentes características, fuentes, beneficiarios, fines y
mecanismos de distribución en el que las destacaban 2 leyes ge-
nerales que repartían el 17% del Presupuesto General del Estado
a los Gobiernos seccionales y en las que con algunos matices
básicamente de distribuían los recursos en función de tres crite-
rios; población, territorio y necesidades básicas insatisfechas, los
que como hemos podido apreciar no se aplicaban uniformemen-
te y que en definitiva no redistribuyeron eficientemente los recur-
sos fiscales.
Además de estas leyes generales, existieron otras 17 leyes especí-
ficas que repartieron indistintamente a ciertos y determinados
gobiernos seccionales y cuya fuente de financiamiento principal-
mente estaba constituida por la creación o la participación en
impuestos, o la participación en los recursos petroleros. De este
conjunto de leyes hemos destacado la Ley 010 y la Ley 047 que

tenían una lógica si se quiere compensatoria y que además pre-
sentan la peculiaridad de ser las únicas leyes que resistieron las
reformas constitucionales y que expresamente fueron exceptua-
das por el Constituyente de Montecristi de la regla general que
prohíbe las preasignaciones presupuestarias17.
Finalmente la característica central de este conjunto de normas

jurídicas que asignaron desordenadamente recursos fiscales, es
que ninguna de ellas asignó o descentralizó nuevas competencias
a los gobiernos subnacionales.
IV.- Nuevo modelo de Descentralización Fiscal
Como el debate en el país a cerca de la descentralización, tenía al

momento de la instalación de la Asamblea de Montecristi un
extenso recorrido, y como los gobiernos locales habían mostrado
un inusual nivel de estabilidad y administraciones exitosas en los
años previos al resquebrajamiento progresivo de la institucional
que dio lugar una vez más a la instalación de una Asamblea Cons-
tituyente, no fue sorpresivo que una de las preocupaciones prin-
cipales de los constituyentes fuera precisamente el establecimien-
to de un nuevo modelo de descentralización que de manera inte-
gral abordara las diversas problemáticas vinculadas a la materia y
buscara una solución a través de un modelo que hiciera efectiva la
tan proclamada formulación de un Estado unitario fuertemente
descentralizado.
En tal virtud la Asamblea de Montecristi contó con una mesa

denominada de ordenamiento territorial y asignación de compe-
tencias, la que tuvo la responsabilidad de elaborar una propuesta
de articulado para conocimiento del pleno, que estableciera las
normas fundamentales que regirían en adelante las organización
17
Véase Art. 298 Constitución de la República del Ecuador 2008.
territorial, los gobiernos asignados a dichos territorios, el régimen

de competencias y el establecimiento de los recursos financieros
para los gobiernos locales. El trabajo de dicha mesa constituyen-
te, se materializó en el Título V de la constitución de 2008 deno-
minado de la Organización Territorial del Estado, que reguló las
materias señaladas.
Además de lo anterior, el constituyente consiente de la necesidad

de que las normas de rango constitucional deben ser desarrolla-
das por normas de orden legal, para efectos de tener aplicabilidad
y materialización concreta, estableció en la disposición transitoria
primera que el legislativo debía aprobar en un plazo de 120 días,
un conjunto de leyes que desarrollen los mandatos constituciona-
les, dentro de las cuales debía estar la ley “que regule la descentra-
lización territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema
de competencias, que incorporará los procedimientos para el
cálculo y distribución anual de los fondos que recibirán los go-
biernos autónomos descentralizados del Presupuesto General del
Estado (…)18”.
En función de este mandato constitucional, la Asamblea Nacio-

nal aprobó el Código de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización -COOTAD-, el mismo que se publicó en el
suplemento del Registro Oficial 303 del 19 de octubre de 2010 y
que entre otras cosas regula precisamente el procedimiento para
el cálculo y distribución anual de los recursos que deben recibir
los Gobiernos Autónomos Descentralizados -GADs-, de acuer-
do con la Constitución.
4.1 Normas Constitucionales
Como se anticipó, en la Constitución de 2008 es posible encon-

trar una serie de disposiciones que establecen reglas generales
18
Disposición Transitoria Primera, numeral 9, Constitución de la República del Ecuador
2008.
acerca de la distribución de recursos fiscales, que regulan las si-

guientes materias:
4.1.1 Participación en el Presupuesto General del Estado
En el artículo 298 de la Constitución, dentro de las disposiciones

que regulan el Presupuesto General del Estado, se establecen per
asignaciones presupuestarias para salud, educación, educación
superior y para los gobiernos autónomos descentralizados; inme-
diatamente la misma disposición establece que queda prohibida la
creación de toda otra pre asignación.
No obstante, los términos utilizados por el constituyente en esta

disposición, parecerían dejar abierta la posibilidad al estableci-
miento de una o más per asignaciones presupuestarias a favor de
los Gobiernos Descentralizados, lo que en definitiva podría im-
plicar la posibilidad del establecimiento de un sistema de transfe-
rencias similar al anterior. Sin embargo hay que recalcar que el
artículo 298, no puede leerse aisladamente y necesariamente debe
relacionarse con el artículo 271 de la misma Carta Constitucional.
El artículo 271 que dispone que los Gobiernos Autónomos Des-

centralizados participarán de al menos el 15% de los ingresos
permanentes y al menos el 5% de los ingresos no permanentes
del Gobierno Central, exceptuados aquellos que correspondan a
endeudamiento público19. Es decir en la misma Constitución se
desarrolla el contenido del artículo 298, regulando la aplicación de
la única pre asignación general que se puede establecer a favor de
los Gobiernos Autónomos Descentralizados; en este punto el
constituyente se separa del esquema tradicional de transferencias
que rigió en el Ecuador y consagra la existencia de una sola fuen-
te general de recursos provenientes del Presupuesto General del
Estado para los gobiernos locales.
19
Véase Art. 78, Código de Planificación y Finanzas Públicas, RO 306 del 22 de octubre
de 2006.
Este criterio se corrobora en la disposición transitoria vigésimo

séptima que dispone que la ley que regule la distribución de los
recursos a los gobierno locales en función de los señalado en los
artículos 270 y 273, no podrá disminuir las rentas establecidas en
las leyes 10 y 47, la misma idea se contiene en la disposición tran-
sitoria décimo cuarta que dispone que; “A partir del Presupuesto
General del Estado del año 2009, el monto de transferencias del
Estado central a los gobiernos autónomos descentralizados no
será, en ningún caso, inferior al monto asignado en el Presupues-
to del ejercicio fiscal del año 2008”.
En estas disposiciones, el constituyente reafirma la idea de que no

son compatibles con el nuevo sistema de transferencias la exis-
tencia de otras leyes que establezcan asignación de recursos por
fuera de la pre asignación constitucional del 270 y 298; sin em-
bargo reconoce la necesidad política de garantizar a los gobiernos
locales los montos asignados a éstos en función del marco legal
anterior, las que en cierto modo se miran como conquistas de los
gobiernos locales frente al Gobierno Central.
De esta manera, se consolida en los textos constitucionales ecua-

torianos la idea de que los gobiernos locales constituyen parte
integrante del Estado y en tal virtud deben participar de las rentas
de éste, idea que como ya vimos anteriormente se recoge por
primera vez con rango constitucional en las reformas del 1996 a
la Constitución del 79.
4.1.2 Criterios de Distribución
Establecida la pre asignación general, con la cual se pretende

dejar atrás la maraña de normas legales que establecían recursos a
favor de los Gobiernos Locales, el constituyente además estable-
ció que estos recursos se deben distribuir a partir de ciertos y
determinados criterios, con lo que además se persigue uniformar
el mecanismo de distribución y resolver algunas de las distorsio-
nes que se producían por los criterios que en general adoptaban

los mecanismos de distribución vigentes hasta antes del estable-
cimiento del nuevo sistema.
En ese sentido el artículo 272 de la Constitución dispone que la
distribución de los recursos entre los gobiernos autónomos des-
centralizados será regulada por la ley, conforme a los siguientes
criterios:
1. Tamaño y densidad de la población.
2. Necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y consi-
deradas en relación con la población residente en el terri-
torio de cada uno de los gobiernos autónomos descentra-
lizados.
3. Logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuer-
zo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del
Plan Nacional de Desarrollo y del Plan de Desarrollo del
Gobierno Autónomo Descentralizado.
De este modo el Constituyente fijó los elementos que deberían

considerarse a efectos de que el legislador elabore una metodo-
logía de distribución que considere estos elementos.
Tradicionalmente los criterios de distribución establecidos en las

leyes de distribución anteriores se centraban en la extensión terri-
torial, la población y las necesidades básicas insatisfechas –NBI-,
por lo que el artículo 273 constituye una innovación que tiene
por objeto superar las distorsiones que en términos de equidad
generaron estos criterios, particularmente el del índice de NBI y
el relativo al tamaño de la población. Es así que el constituyente
expresamente agrega la necesidad de considerar la densidad po-
blacional más allá del cálculo proporcional de la población, así
como un criterio de esfuerzo fiscal y esfuerzo administrativo con
la intensión de neutralizar las perversiones de la asignación de
recursos por NBI.
Además de lo anterior y con la finalidad de vincular la acción de

los Gobiernos locales en el ejercicio de sus competencias con el
Sistema Nacional Descentralizado de Planificación20, se dispone
que debe considerarse como criterio de distribución de recursos
económicos los logros en el cumplimiento de los objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo, así como de los planes de desarrollo
de cada gobierno local.
De esta manera el constituyente marcó los elementos generales

que deberían considerarse para los efectos de establecer un nuevo
mecanismo de distribución de recursos fiscales llamado a poner
término a las distorsiones y la inequidad en la distribución de los
recursos del Presupuesto General del Estado hacia los Gobiernos
Autónomos Descentralizados.
4.1.3 Otros Recursos
Además de la participación que les corresponde a los Gobiernos

Autónomos Descentralizados, éstos pueden generar sus propios
recursos financieros, que en el caso particular de los Gobiernos
Regionales, Provinciales y Municipales se traduce principalmente
en el ejercicio de la potestad tributaria para generar por vía de
ordenanza, tasas y contribuciones especiales de mejoras, así lo
establece el artículo 270 de la Constitución, en relación con los
artículos 120, 132, 240 y 301 también del Código Constitucional.
Además de lo anterior, el proceso obligatorio y progresivo de

transferencia de competencias deberá ir acompañado de recursos
fiscales para su ejercicio, a través del respectivo costeo de compe-
20
El artículo 280 de la Constitución dispone que “EI Plan Nacional de Desarrollo es el instru-
mento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del
presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las competencias
exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de
carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores”.
tencias, así lo disponen expresamente el artículo 273 de la Consti-

tución.
También, les corresponde a los Gobiernos Autónomos Descen-

tralizados, participar de las rentas que reciba el Estado por la ex-
plotación o industrialización de recursos naturales no renovables
que tenga lugar en su circunscripción territorial.
Finalmente en el artículo 298 del texto constitucional, admite la
posibilidad de que los Gobiernos Autónomos Descentralizados
puedan contratar deuda pública sujetándose a las restricciones y
requisitos que establece la Constitución, que son también aplica-
bles al Gobierno Central.
En definitiva, es posible identificar de acuerdo con la Constitu-

ción fuentes principales de ingresos a favor de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados:
1. Los ingresos propios;

2. Las Transferencias;
3. Directas del Presupuesto General del Estado;
4. Las que correspondan por la transferencia de nuevas
competencias, de acuerdo con lo que se determine en el
costeo respectivo;
5. Las que les correspondan por la explotación de recursos
naturales no renovables en sus circunscripciones territo-
riales; y,
6. Endeudamiento.
4.1.4 Otras Normas Relativas al Manejo de los Recursos

Fiscales
En concordancia con la autonomía financiera que se les confiere

a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, la Constitución
establece para éstos la obligación de someterse de manera análo-
ga a las reglas fiscales y de endeudamiento que la ley pudiera es-
tablecer para el Presupuesto General del Estado; en ese mismo

orden de ideas el Constituyente consagra expresamente también
para los Gobiernos Autónomos Descentralizados, la subordina-
ción del presupuesto a la planificación y les establece la obliga-
ción de que cada ejecutivo de un gobierno local, informe al res-
pectivo órgano legislativo cada seis meses, el estado de ejecución
de sus presupuestos.
Finalmente, es preciso señalar además, que el nuevo marco cons-

titucional por primera vez fijó un conjunto de competencias ex-
clusivas constitucionales por niveles de gobierno, en las cuales es
posible distinguir:
• Un conjunto de competencias que ya estaban ejerciendo los

Gobiernos Autónomos Descentralizados en función de
normas jurídicas anteriores y cuyo ejercicio debe entenderse
financiado por la participación que les corresponde a éstos en
el Presupuesto General del Estado, de acuerdo con el artículo
298 de la Constitución; y
• Otro conjunto de competencias nuevas las que si bien ya han

sido transferidas, aún no se han ejercido en los hechos y por
lo tanto deberán entrar en un proceso de transferencia efecti-
va que incluirá su costeo y entrega de recursos adicionales.
4.2 Código Orgánico de Organización Territorial Auto-

nomías y Descentralización
En el marco de este paraguas general que establece la Constitu-

ción respecto de los ingresos de los Gobiernos Autónomos Des-
centralizados, el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomías y Descentralización, desarrolla un conjunto de nor-
mas que regulan en detalle las diferentes fuentes de financiamien-
to de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, en particular
aquellos ingresos correspondientes a las transferencias provenien-
tes de ingresos permanentes y no permanentes del Presupuesto

General del Estado.
4.2.1 Monto de la Transferencia
Como ya se señaló, de acuerdo con la Constitución corresponde

a los GADs, participar de al menos el 15% de los ingresos per-
manentes y el 5% de los ingresos no permanentes del Presupues-
to General del Estado; en concordancia con la disposición seña-
lada, el COOTAD fija la participación de los GADs en el Presu-
puesto General del Estado en el 21% de los ingresos permanen-
tes y el 10% de los ingresos no permanentes.
El monto que corresponda a dichos porcentajes del Presupuesto

General del Estado, se reparte entre los diferentes niveles de go-
bierno, según lo dispone el artículo 192 del COOTAD, de la
siguiente manera:
1. Gobiernos Provinciales 26%.

2. Gobiernos Municipales 67%.
3. Gobiernos Parroquiales Rurales 6%.
El COOTAD, no se refiere en la disposición señalada a los futu-

ros Gobiernos Regionales, lo que deja abierta la interrogante de
cuál será en su oportunidad el camino que se empleará para hacer
efectiva la participación constitucional de los futuros Gobiernos
Regionales, en el Presupuesto General del Estado, ello puesto
que la creación de una Región como Gobierno Autónomo Des-
centralizado, no trae aparejada la desaparición de las Provincias
que opten por su conformación.
De esta manera la creación de la primera Región Autónoma,

deberá sortear además de los requisitos constitucionales y legales,
la falta de un criterio cierto de participación en el Presupuesto
General del Estado.
Para la distribución de estos porcentajes entre los GADs de un

mismo nivel, se aplicará el modelo de equidad territorial en la
provisión de bienes y servicios públicos.
4.2.2 Modelo de Equidad Territorial en la provisión de bie-

nes y servicios públicos
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 193 del COOTAD, el

modelo de distribución se aplicará en dos tramos; el primero que
comprende un monto equivalente a lo recibido por cada Gobier-
no Autónomo Descentralizado en el año 2010, y el segundo por
el saldo que reste hasta cubrir el monto equivalente al 21% de los
ingresos permanentes y el 10% de los ingresos no permanentes
del Presupuesto General del Estado, el que se distribuirá en fun-
ción a los criterios establecidos en el artículo 272 de la Constitu-
ción, mediante la fórmula de distribución que se regula en los
artículos 194 y siguientes del COOTAD.
De acuerdo a datos no oficiales, el 21% de ingresos no perma-

nentes y el 10% de ingresos no permanentes ascienden aproxi-
madamente a 2.550 millones de dólares, de los cuales 2.300 co-
rresponden a lo que de acuerdo con las leyes vigentes hasta la
aprobación le correspondió en el año 2010 a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados. Es decir, de acuerdo con el mode-
lo de distribución consagrado en el COOTAD, del monto total
quedarán 250 millones que deberán distribuirse de acuerdo con
una fórmula de distribución que aplica los criterios del artículo
272 de la Constitución.
El primer tramo de la transferencia a la que alude el literal a) del

artículo 193 del COOTAD, responde al legítimo interés de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados de asegurar al menos
los mismos ingresos recibidos hasta la aprobación del Código,
argumento que en su oportunidad fue esgrimido al momento de
la elaboración de Montecristi y que tuvo como resultado la con-
sagración de la Disposición Transitoria Décimo Cuarta de la

Constitución que dispone que “a partir del Presupuesto General
del Estado del año 2009, el monto de transferencias del Estado
central a los gobiernos autónomos descentralizados no será, en
ningún caso, inferior al monto asignado en el Presupuesto del
ejercicio fiscal del año 2008”.
Tanto la Disposición Transitoria Décimo Cuarta de la Constitu-

ción como el artículo 193 del COOTAD, que aseguran a los
GADs respetar el monto de las asignaciones históricas recibidas
por los Gobiernos Autónomos Descentralizados, constituyen
una severa restricción a cualquier intento efectivo de alcanzar la
aplicación de un mecanismo de distribución que pretenda dejar
atrás las inequidades y distorsiones de los mecanismos de distri-
bución anteriores, ello puesto que la fórmula de distribución que
por mandato constitucional debía elaborarse para eliminar estas
distorsiones, sólo será aplicable a 250 millones de los 2550 millo-
nes de dólares que les corresponde al los Gobiernos Autónomos
Descentralizados por su participación constitucional en el Presu-
puesto General del Estado.
4.2.3 Fórmula de Distribución
Como ya se estableció entonces la fórmula de distribución del

COOTAD, que en principio debería ser el mecanismo para dis-
tribuir la participación de los GADs en el Presupuesto General
del Estado, sólo se aplica al segundo tramo del modelo de distri-
bución, es decir, al saldo que quede de restar al monto total del
21% y del 10% establecido en el COOTAD, el monto equivalen-
te a lo recibido por los GADs hasta el año 2010, en función de
las diferentes leyes vigentes hasta la aprobación del COOTAD.
La Constitucionalidad misma del modelo es por tanto discutible,

al menos en la parte en la que el Código va más allá de lo dispues-
to en la transitoria catorce de la Constitución y que permite que
respecto de esos montos tampoco opere la aplicación de los cri-

terios constitucionales de distribución.
Sin perjuicio de la discutible constitucionalidad del mecanismo de

distribución, a continuación se hará una breve descripción de la
fórmula de distribución que regula el COOTAD en su artículo
194 y que pretende desarrollar y aplicar los criterios generales de
distribución, señalados en el artículo 272 de la Constitución
4.2.3.1 Tamaño de la población.- Es decir la población del

Gobierno Autónomo Descentralizado cuya asignación presu-
puestaria se quiere calcular, para este criterio en el caso de los
gobiernos provinciales y cantonales, el Código prevé la necesidad
de dar mayor peso a la población rural. En esa virtud la disposi-
ción transitoria décima del COOTAD dispone que en estos casos
la población rural equivaldrá al 120% de la población urbana; un
criterio similar se aplica respecto de los cantones fronterizos,
respecto de los cuales se establece que la población fronteriza
equivaldrá al 150% de la población no fronteriza.
4.2.3.2 Densidad de la población.- Entendida como la razón

entre el número de habitantes del gobierno autónomo descentra-
lizado y la superficie de su territorio.
4.2.3.3 Necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas.- En

función del índice establecido para tal efecto por el organismo
nacional de estadísticas y censos. Al respecto es preciso establecer
que de acuerdo con la disposición transitoria décimo tercera el
organismo competente, deberá elaborar un índice específico de
NBI que considere aspectos territoriales y que permita una medi-
ción de los cambios anuales en su reducción, para los efectos de
la aplicación de la fórmula, puesto que el índice tradicionalmente
utilizado para medir las necesidades básicas insatisfechas con-
templa aspectos que no necesariamente guardan relación con las
competencias exclusivas de los GADs.
4.2.3.4 Logros en el mejoramiento de los niveles de vida.-

Entendida como la disminución del porcentaje de población con
necesidades básicas insatisfechas en el año inmediatamente ante-
rior a aquel en el que se está realizando la medición.
4.2.3.5 Capacidad fiscal.- Este criterio compara la generación

efectiva de ingresos propios de cada Gobierno Autónomo Des-
centralizado, con su capacidad potencial para generarlos, con la
finalidad de incentivar el esfuerzo fiscal.
La descentralización fiscal en un sentido restringido, está vincula-

da íntimamente con la posibilidad de que los Gobiernos Autó-
nomos Descentralizados, sean capaces de generar sus propios
recursos fiscales y de esta manera puedan ir cerrando la depen-
dencia de la transferencias de recursos del Presupuesto General
del Estado, lo que entre nosotros es aún un horizonte lejano,
puesto que de los tres niveles de gobierno actualmente existente,
tan solo los Gobiernos Municipales que cuentan con un arsenal
efectivo de impuestos municipales creados por ley, así como un
conjunto de bienes y servicios que podrían dar lugar al estableci-
miento de tasas o contribuciones especiales de mejoras para me-
jorar sus ingresos financieros; los Gobiernos Provinciales tiene
escasas posibilidades de por esa vía mejorar sus ingresos, mien-
tras que los Gobiernos Parroquiales Rurales por su naturaleza
están impedidos de generar ninguna clase de tributos.
Es por ello que las ponderaciones para este criterio como se

verán son marcadamente diferentes y para el caso de las Juntas
Parroquiales Rurales, no tienen peso alguno como lo dispone
expresamente el artículo 195 literal e) del COOTAD.
En la Disposición Transitoria Décimo Tercera del Código, se

establece la necesidad de que el Consejo Nacional de Competen-
cias y el Ministerio de Finanzas establezcan en el plazo máximo
de dos años una metodología que permita calcular efectivamente
el potencial de recaudación de los Gobiernos Autónomos Des-

centralizados, así como la necesidad de que el organismos rector
de las cuentas nacionales elabore una metodología para calcular el
Producto Interno Bruto territorial, a fin de determinar efectiva-
mente la capacidad fiscal de los Gobiernos Autónomos Descen-
tralizados.
En el tiempo intermedio, que no puede ser superior a diez años

la disposición que comento contempla un mecanismo temporal
de cálculo del esfuerzo fiscal que relaciona el ingreso propio per
cápita de cada Gobierno Autónomo Descentralizado con su tasa
de necesidades básicas insatisfechas.
4.2.3.6 Esfuerzo administrativo.- Este criterio consiste en rela-

cionar los ingresos totales de cada GAD con su gasto corriente.
Para la determinación de los ingresos totales, no se considerarán
aquellos ingresos provenientes de financiamiento, así lo dispone
expresamente el literal f) del artículo 195 del COOTAD.
De acuerdo con la disposición señalada este criterio tendrá una

aplicación parcial, pues el 50% de lo que corresponda repartir en
función del esfuerzo administrativo en realidad se va a repartir en
partes iguales.
4.2.3.7 Cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desa-

rrollo y del Plan de Desarrollo de cada Gobierno Autónomo
Descentralizado.- De acuerdo con lo dispuesto en el literal g)
del artículo 195 para la aplicación de este criterio deberán identi-
ficarse las metas prioritarias de los planes respectivos vinculadas a
las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno.
No existe en la actualidad un indicador que permita medir efecti-

vamente el cumplimiento de los objetivos de los planes en el
sentido señalado, es por eso que la Disposición Transitoria
Décimo Segunda establece la obligación de que de manera coor-
dinada el Consejo Nacional de Competencias y el órgano nacio-

nal de planificación establezcan una metodología para el cálculo
de este criterio, para lo cual se establece un plazo de un año al
efecto, tiempo durante el cual se calculará este criterio a través de
la relación entre el gasto de inversión ejecutado en el año y el gato
de inversión presupuestado en el mismo año.
4.2.3.8 Ponderación de los criterios.- Cada uno de estos crite-

rios recibe una ponderación diferente, según se trate de un go-
bierno provincial, cantonal o parroquial rural, que se traduce en el
monto de dinero del total a distribuir por la fórmula, que se va a
asignar por cada criterio. De acuerdo con la transitoria octava del
COOTAD la ponderación de los criterios durante los siguientes
2 años a la aprobación del COOTAD se hará de la siguiente ma-
nera:
Nivel de Población Densidad Necesidades Mejoramiento Esfuerzo Esfuerzo Cumplimien-
Gobierno Poblacional Básicas en los Niveles de Fiscal Administrativo to de Metas
Insatisfechas Vida
Provincia 10% 14% 53% 5% 2% 6% 10%

Cantón 10% 13% 50% 5% 6% 6% 10%
Parroquia 15% 15% 50% 5% 0% 5% 10%
Rural
(Disposición Transitoria Octava, Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía
y Descentralización).
Así entonces, estimando que el 21% de ingresos permanentes y el

10% de los ingresos no permanentes equivale a 2.550 millones de
dólares, de los cuales 2300, corresponden a lo recibido por los
GADs en el año 2010, monto que de acuerdo con el literal a) del
artículo 193 debe respetarse a cada gobierno local, quedan por
tanto 250 millones a repartir de acuerdo con la fórmula de distri-
bución del artículo 194 del COOTAD, en virtud del literal b) del
De los 250 millones restantes el 27% corresponde a los Gobier-

nos Provinciales, el 67% corresponde a los Gobiernos Municipa-
les y el 6% a los Gobiernos Parroquiales Rurales.
El monto que corresponda a dichos porcentajes deberá distri-

buirse entre los gobiernos de cada nivel de acuerdo a los criterios
del artículo 272 de la Constitución y desarrollado por el artículo
194 del COOTAD. Siguiendo con nuestro ejemplo entre los
Gobiernos Provinciales deberían repartirse 67,5 millones de dóla-
res, de los cuales de acuerdo con la Disposición Transitoria Oc-
tava del COOTAD, el 10% debería repartirse por población, el
14% por densidad poblacional, el 53% por necesidades básicas
insatisfechas, el 5% por el mejoramiento en los niveles de vida, el
2% por esfuerzo fiscal, el 6% por esfuerzo administrativo y el
10% en función del cumplimiento de metas del plan nacional y
de los planes locales de desarrollo.
4.2.4 Objetivo de la Transferencia
El legislador se fijó como objetivo de estas transferencias garanti-

zar la provisión equitativa de bienes públicos, a todos los ciuda-
danos independientemente de su lugar de residencia, en función
de las competencias exclusivas por nivel de gobierno a objeto de
lograr la equidad territorial, así lo dispone el artículo 191 del
COOTAD.
No obstante lo anterior, el establecimiento expreso de este obje-

tivo, que en estricto rigor es el mismo al que apuntó el constitu-
yente, tiene un pecado de origen que está determinado por la
existencia de la Transitoria décimo cuarta de la Constitución, que
dispuso que “a partir del Presupuesto General del Estado del año
2009, el monto de transferencias del Estado central a los gobier-
nos autónomos descentralizados no será, en ningún caso, inferior
al monto asignado en el Presupuesto del ejercicio fiscal del año
2008”.
A lo anterior, hay que agregar la disposición contenida en el artí-

culo 193 del COOTAD, por lo cual la aplicación del nuevo mo-
delo de transferencias tendrá lugar en dos tramos, el primero en
función del cual las transferencias a los GADs tomará el año
2010 como año base, en función de lo cual se deberá asegurar a
cada GAD los que por ley le haya correspondido en ese año y el
segundo tramo, referido al excedente se repartirá en función del
denominado modelo de equidad territorial. Es decir, el COO-
TAD de cierta manera prorroga los efectos de la transitoria ca-
torce de la Constitución por dos años más.
Los efectos de estas disposiciones, tienen incidencia en la efecti-

vidad misma del modelo, por lo menos hasta que el monto co-
rrespondiente al segundo tramo de la transferencia sea igual o
mayor a la primera, es decir, al total de lo transferido hasta el año
2010, sólo a partir de ese momento se podrán empezar a sentir,
medir y evaluar los efectos distributivos del modelo de equidad
propuesto por el COOTAD.
V.- Conclusiones
Como hemos podido apreciar, a través de este nuevo marco

normativo contenido en la Constitución de la República del
Ecuador y desarrollado por el COOTAD, se han dado pasos
significativos en el establecimiento de nuevo modelo de descen-
tralización fiscal, que se constituya en un primer paso hacia la
existencia de gobiernos locales que cuenten con fuentes de finan-
ciamiento que efectivamente les permitan cumplir sus fines y que
aseguren a los ciudadanos en el territorio, gozar de un conjunto
de bienes y servicios de calidad, independientemente del lugar en
el que fijen su residencia. En apoyo a este criterio podemos des-
tacar los siguientes elementos:
1. El establecimiento de una sola fuente de participación en

el Presupuesto General del Estado, acompañada de la
prohibición constitucional de que por vía legal se puedan

establecer otras fuentes de distribución de éste.
Este primer criterio de uniformidad permitirá asegurar un
principio de equidad, pues a través de él se puede definir
una única metodología de distribución que permitirá me-
dir las capacidades efectivas de los GADs en la provisión
de servicios públicos, más allá de sus capacidades políti-
cas de incidir en las decisiones a nivel central.
En este punto, es necesario recalcar la importancia de

haber incorporado como criterios de distribución de re-
cursos, elementos de evaluación en el cumplimiento de
los roles y la satisfacción de necesidades públicas, como
lo constituyen el logro en el mejoramiento de los niveles
de vida, el esfuerzo fiscal y administrativo y el cumpli-
miento de los planes de desarrollo.
2. Por otro lado, la transferencia del Presupuesto General

del Estado, así como las transferencias posteriores, se
atan al paquete competencial de cada Gobierno Autó-
nomo Descentralizado, de este modo se rompe con la
lógica tradicional entre nosotros, de transferir recursos
sin tomar en cuenta las obligaciones efectivas de los
GADs, en este aspecto el Consejo Nacional de Compe-
tencias, a través de su comisión de costeo deberá desem-
peñar un rol central.
3. El establecimiento de obligaciones de responsabilidad fi-

nanciera para los Gobiernos Autónomos Descentraliza-
dos, que aseguren manejos fiscales adecuados, articulados
a la planificación y a la satisfacción de necesidades públi-
cas.
4. El ordenamiento y la depuración de la maraña de dispo-

siciones legales que establecían ingresos para los GADs,
constituye un logro en pos de la transparencia y flexibili-

dad en el manejo del Presupuesto General del Estado.
Sin perjuicio de lo anterior, existen algunos puntos en los que no

se puede sostener que ha existido un avance, estos tienen que ver
con las facultades efectivas de autofinanciamiento de los gobier-
nos locales.
Es posible sostener que en materia tributaria no hay todavía una

propuesta efectivamente descentralizadora y modernizadora; lo
que en cierta medida puede estar atribuido a la naturaleza misma
del modelo de Estado que consagra la Constitución, no obstante
lo cual, es preciso avanzar en la construcción de un Estado efec-
tivamente descentralizado que requiere del dotamiento a los Go-
biernos locales de efectivas herramientas tributarias para el finan-
ciamiento de su actividad. Aquí sin embargo es necesario tener
presente, que se requiere también de la decisión política de los
gobernantes locales de hacer uso efectivo de esas herramientas,
las que como sabemos no son políticamente rentables.
Finalmente y tal vez la mayor crítica que se puede hacer a la

Constitución y al COOTAD en esta materia, es sin duda el hecho
de que la efectiva aplicación del modelo de equidad, va a quedar
prorrogada hasta que los efectos de la transitoria catorce de la
Constitución y del artículo 193 del COOTAD desaparezcan y
hayan sido absorbidos por un crecimiento suficiente del Presu-
puesto General del Estado, que permita una efectiva aplicación
de la fórmula de distribución y sus criterios de equidad.
LA DESCENTRALIZACIÓN PARTICIPATIVA:
ENTRE LA UTOPÍA SOCIAL Y LA PRAXIS JURÍDICA
Ivonne Stephanie Dávila M.
“La descentralización no es positiva ni negativa en sí misma. Es sólo otro

ámbito de confrontación y definición de políticas desde actores sociales y políticos
específicos”. (Ibarra: 2000).
Resumen: El Ecuador inicia un nuevo proceso de reforma del

Estado cuyo pilar fundamental es la descentralización, donde la
participación ciudadana juega un papel preponderante y llega a
imponerse con tal fuerza, que se plasma en la actual Carta Magna
como un eje fundamental, además de la creación de leyes como la
de participación ciudadana y el nuevo Código Orgánico de Orga-
nización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD).
Éste es un proceso que deviene de los paradigmas latinoamerica-
nos de reforma del Estado, que en la actualidad se caracterizan
por una fuerte tendencia a la democratización, el fortalecimiento
y el retorno del Estado. En este artículo analizaremos a la descen-
tralización y la participación ciudadana desde un punto de vista
científico social y jurídico, cuyo resultado en el Ecuador ha sido la
derivación del enfoque de la Nueva Gestión Pública.
Palabras claves: Reforma del Estado, descentralización, partici-

pación ciudadana.
I. Introducción
Cuando hablamos de descentralización participativa, nos viene a

la mente dos conceptos: por un lado, la descentralización pro-
piamente dicha entendida (en un concepto politológico) como la
intervención “en la estructura político – administrativa del Estado
con el fin de modificar la forma y el grado de regulación estatal
en determinados campos políticos” (Von Haldewang; 1990: 5); y
por otro lado, el concepto de participación ciudadana entendido

como “el conjunto de técnicas que permiten la intervención de
los ciudadanos en la organización o en las actividades de la Ad-
ministración Pública, sin integrarse en las estructuras burocráticas
y apartándose de las técnicas tradicionales de los particulares con
la Administración Pública” (Lliset Borrel; 1985: 309).
En si la conjugación de estos dos conceptos es una categoría

teórica que sirve para crear un nexo entre estos procesos, que
aunque no se encuentra tipificado como tal en el caso ecuatoria-
no, se pueden identificar algunos elementos de este modelo al
que se lo conoce también como descentralización democrática y
que se lo está empezando a utilizar en Latinoamérica, principal-
mente en Montevideo desde 1990, mediante una propuesta de
gestión pública para diferenciarse de otras formas tradicionales de
descentralización del Estado (Gugliano; 2006). Para Veneziano
(2008:4) es “la descentralización del aparato institucional del gobierno
municipal a través del cual se descentraliza o desconcentra diversas
políticas, ensayando formas de participación en el diseño e implementa-
ción de ellas y en el propio proceso de diseño institucional”.
Pero la descentralización no siempre ha sido un escenario de

poder compartido entre el Estado y el pueblo, pues durante la
década de los noventa en Latinoamérica se inician cambios noto-
rios a nivel de prácticas de gobierno, mediante las llamadas re-
formas del Estado. Las secuelas de la crisis latinoamericana de
mediados de los ochenta produjo una serie de transformaciones
políticas, que tenían como fin la modernización económica y
política de los Estados, cuyo objeto era enfrentar la crisis origina-
da de la ingobernabilidad política, la falta de representatividad de
los partidos políticos y el déficit fiscal de los Estados, con refor-
mas económicas, políticas, administrativas y sociales, que más
bien significaron el planteamiento de políticas neoliberales y que
respondía a la necesidad de los grandes capitales, olvidándose de
la parte social y el ejercicio pleno de la democracia participativa.
LA DESCENTRALIZACIÓN PARTICIPATIVA: ENTRE LA 87
UTOPÍA SOCIAL Y LA PRAXIS JURÍDICA
Una vez que este modelo neoliberal llega a su debilitamiento

aparece la necesidad de retomar al Estado y de fortalecerlo, para
corregir las consecuencias que había dejado la ola modernizadora
de los años ochenta y noventa, por lo que en este último tiempo
“se ha ido consolidando un discurso que ve en el incremento de la parti-
cipación una especie de panacea contra todos los males y sobre todo, el
único remedio posible contra los problemas que asolan a nuestras demo-
cracias” (Benedicto: 2004; 1). Nos viene a la mente por tanto, que
la descentralización y la participación ciudadana se encuentran
estrechamente unidas, convirtiéndose en una estrategia democrá-
tica para enfrentar las demandas sociales, pretendiendo ser
además el eslabón perdido que une a la administración pública
con la sociedad civil, entonces la participación deja de ser un me-
dio para convertirse en un fin.
Dentro de este contexto económico, político y social en Latino-

américa el caso ecuatoriano no fue la excepción, en los años no-
venta se expidieron leyes que propendían la modernización del
Estado bajo el precepto neoliberal, cuyo propósito era la descen-
tralización política pero con pocos elementos de participación, es
así que en los actuales debates de la nueva organización territorial
se plantea la descentralización administrativa como una estrategia
para impulsar la participación ciudadana, con una serie de herra-
mientas y mecanismos que son desarrollados bajo la redefinición
del nuevo rol del Estado y la reconstrucción de marcos legales
como la Constitución de la República del 2008, el nuevo Código
Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentrali-
zación (COOTAD) y la Ley Orgánica de Participación Ciudada-
na y Control Social.
La nueva Constitución difiere de las anteriores por tener como

eje transversal el promover el derecho a la participación ciudada-
na con el fin de contribuir a la democratización del poder públi-
co, con retos y desafíos tanto para gobernantes como para go-
bernados. En cuanto al nivel territorial se contemplan espacios e
interfaces que van desde lo local a lo nacional donde la participa-

ción ciudadana pretende mejorar la inversión pública, gestionar el
presupuesto participativo, formular y ejecutar las agendas de de-
sarrollo además de las políticas públicas, la planificación en todos
los niveles de gobierno, y el reconocimiento de diferentes instan-
cias de participación, temas que son ampliados en el COOTAD y
la Ley de Participación Ciudadana y que los desarrollaremos más
adelante.
Nos queda claro por tanto que este nuevo escenario democrático
pretende una mejor descentralización de la administración públi-
ca, donde la participación es un requisito indispensable. ¿Pero
hasta qué punto el ejercicio de este derecho ciudadano deja de ser
una utopía social y se convierte en práctica?, ¿cómo se relacionan
y se complementan estos dos conceptos (descentralización y
participación)?, ¿es vinculante y efectivo este derecho?, ¿los ciu-
dadanos encuentran limitaciones al ejercerlo?.
A lo largo de este trabajo se responderá a estas preguntas, para lo

cual inicialmente realizaremos un acercamiento a los paradigmas
teóricos sobre la reforma del Estado y la descentralización en
América Latina como son: la corriente neoliberal y el nuevo mo-
delo democratizante, pues es en este último paradigma donde la
participación ciudadana encuentra su apogeo y llega a arraigarse,
con este análisis no pretendemos profundizar el debate de refor-
ma del Estado, sino más bien plantearlo como un criterio dia-
crónico del proceso de la descentralización. En un segundo mo-
mento se analizará la nueva legislación ecuatoriana sobre esta
materia, para aportar a la reflexión sobre la “descentralización
participativa”, identificaremos los puntos de convergencia entre
estos dos conceptos presentes en la ley que se orientan a dar go-
bernabilidad a través de un diseño de implementación de políticas
públicas en forma participativa. Como punto final se realizará un
análisis de la nueva perspectiva de la gestión pública que involu-
cra los dos temas pilares de esta discusión, como es la Nueva
Gestión Pública conocida también como New Public Manange-

ment.
II. Los paradigmas de la reforma del Estado y la descentra-

lización, sus antecedentes y su influencia en el caso Ecua-
toriano
Este apartado tiene como finalidad desarrollar los dos paradigmas

de la reforma del Estado y la descentralización en América Lati-
na: la corriente neoliberal y la democratizante, para lo cual se hará
un acercamiento teórico de los antecedentes de la descentraliza-
ción desde la perspectiva de dos autores como son Montesquieu
y Tocqueville, para luego determinar como estas dos corrientes
llegan a imponerse en Latinoamérica sobre todo en el Ecuador.
Con respecto a los antecedentes de la descentralización, se puede

decir que estos se remontan al siglo XIX con los primeros deba-
tes del Estado Francés. Desde el absolutismo puro sintetizado en
la frase de Luis XIV “El Estado soy yo”, la humanidad sintió la
necesidad de buscar formas para impedir la negación de sus
derechos. Con la Revolución de 1789 en Francia, la sociedad
empieza a generar una racionalización política del Estado, por lo
que la idea de la separación de poderes de Montesquieu (1748)
juega hasta hoy un papel preponderante en la vida democrática
de los Estados, cuyo argumento fue que la concentración del
poder político era la principal amenaza a libertad de las personas,
pues podía conducir al despotismo, para lo cual la solución sería
dividirlo en tres áreas: la de crear leyes, la de administrar el Esta-
do y la de impartir justicia (Dávila: 2010).
Siguiendo a Montesquieu los primeros indicios de la descentrali-

zación se los puede identificar en la división de poderes por él
propuesta como una forma de freno y control para desconcentrar
la autoridad política, de la que se deriva el federalismo que es
pues “una forma de organización estatal, que entraña una manera de
dividir y desconcentrar el poder en función del territorio” (Borja; 2008:

20). Pero la idea de descentralización en sí fue acuñada por
Alexis de Tocqueville (1835) quien lo haría inspirado en las ideas
de Montesquieu, “aunque las razones a favor a la descentralización
de Tocqueville, son precisamente las contrarias a las que hoy nos hacen
defenderla: no trataba de acercar el poder político al pueblo y facilitar
su participación, sino defenderse del pueblo y facilitar su actuación”
(Cruz Mina; 1987: 2). El avance de la sociedad liberal de aquella
época hacía pensar a Tocqueville que la democracia debía tener
una visión estatista, desconcentrada y desburocratizada, por lo
que la descentralización estaba más bien vista simplemente como
una mera forma de organización de los ciudadanos con el fin de
generar un espíritu cívico y político.
Pero las ideas de la descentralización que son parte de estos ante-

cedentes, no llegan a consolidarse e imponerse en la agenda lati-
noamericana sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial,
precisamente en la década de los años ochenta y noventa, bajo
la tendencia de un modelo neoliberal donde la reducción del Es-
tado era la solución perfecta para enfrentar las diversas crisis de la
época, como la financiera dada en los países desarrollados y la
crisis política de los países dictatoriales, sumándose además los
problemas causados por la deuda externa y los procesos inflacio-
narios, que daría pie al inicio de un nuevo período de reformas
inspirado en la democracia. Autores como Oszlak, Lechner,
Kliksberg, Assies, Coraggio y Canel entre otros, confirman estos
sucesos.
En ese sentido Oszlak (1999) sostiene que en Latinoamérica se

pueden identificar dos tipos de reforma a las que denomino de
primera y segunda generación. La primera reforma para este au-
tor estaba caracterizada por la crisis económica producida por el
fracaso de un modelo de organización social, fundado en una
matriz estadocéntrica de intervencionismo excesivo del Estado,
donde la salida era el remplazo del Estado por Mercado. Y la
segunda generación de reformas vendría a reeditar asuntos que

quedaron pendientes en la primera fase, cuyo objetivo actual será
el de “afrontar desafíos mucho más arduos: ‘fortalecer’ lo que queda e
incorporar nuevas funciones que procuren restablecer los equilibrios
políticos y sociales perdidos, más allá de mantener los macroeconómicos
ya logrados” (Oszlak; 1999: 12).
William Assies (2003) coincide con estos dos momentos de la

descentralización en América Latina, señala este autor que entre
los años ochenta y noventa la descentralización fue enmarcada en
un proceso de doble transición, por un lado el retorno de gobier-
nos civiles que se encontraban en dictadura y por otro el encami-
namiento a una economía de libre mercado, para pasar en la ac-
tualidad a un contexto caracterizado por la globalización y la rei-
vindicación de la democracia.
Las reformas de primera generación fueron dirigidas a la reduc-

ción del tamaño del Estado, siguiendo las pautas del Consenso de
Washington considerado erróneamente en aquella época como el
mejor programa económico que los países latinoamericanos deb-
ían aplicar para impulsar su desarrollo. Por otra parte las reformas
de segunda generación se presentan años después como reflexi-
vas, en el sentido de considerar “que las políticas de reforma del
Estado ya no pueden concebirse como meras respuestas a los problemas
de legitimidad y de la crisis fiscal; implican al mismo tiempo un cues-
tionamiento más profundo del modelo del Estado-nación acostumbra-
do” (Assies; 2003:5), por lo que se empiezan a involucrar nuevos
elementos donde la parte social sobrepasa al interés económico.
Paradójicamente la necesidad de retorno del Estado fue plantea-

da por el propio Banco Mundial (BM), que dos décadas atrás
había sugerido según el Consenso Washington todo lo contrario.
“Se podría tomar como punto inicial del regreso del Estado en América
Latina el informe del Banco Mundial de 1997 sobre el Estado en un
mundo en transformación, que coincide paradójicamente con el comien-
zo de la crisis asiática que revelaría no sólo la vulnerabilidad del nuevo

modelo económico latinoamericano, sino sobre todo la inseguridad que
creaba a los ciudadanos esa vulnerabilidad en condiciones de retirada
del Estado”. (Paramio; 2008: 4). Según Paramio el contenido de
este informe que si bien aún tenía ideas neoliberales propias de la
época, planteaba la necesidad que los gobiernos concibieran la
idea de aumentar las capacidades del Estado, para hacer frente a
tareas que estuvieran inicialmente más allá de sus recursos
económicos, humanos o técnicos. Es decir, reconocía que el
desarrollo de los países no consistía sólo en limitar la presencia
del Estado en la economía por considerarla ineficaz, sino también
que el Estado debía cumplir tareas propias de su naturaleza para
el buen funcionamiento de la sociedad y de los mercados. Debe-
mos sumar que este retorno del Estado no sólo es el resultado de
la experiencia empírica del BM sino además del surgimiento de
nuevos actores sociales que reclamaban su presencia, como el
movimiento indígena en el caso del Ecuador a finales de la déca-
da de los noventa.
Este período es conocido también como Democratizante, y aunque

se encuentra menos sistematizado y divulgado, reúne diferentes
contribuciones ideológicas de autores que intentan proponer la
transformación de la gestión pública a partir de su democratiza-
ción, pensando “la estructura del Estado como una red, con un
funcionamiento flexible y una geometría política variable, capaz
de procesar informaciones y asegurar el proceso de decisiones
compartidas” (Fleury; 2002: 13. Citando a Castells: 1998).
Después de esta argumentación teórica se hace necesario

aproximarnos conceptualmente a nuestro objeto de estudio en el
Ecuador. Este paraguas conceptual está inmerso entre las dos
corrientes teóricas ya descritas: el neoliberalismo o moderniza-
ción del Estado, y en el ímpetu teórico de la “izquierda” y los
movimientos sociales por crear un Estado más democrático y
paritario, por lo que observamos una permanente identificación
de estas dos vertientes teóricas de la descentralización, en traba-

jos como los de Larenas (2010), Carrión (2007), Barrera (2007).
Tomaremos como referencia a estos tres autores cada uno de
ellos con diferentes perspectivas, es así que Fernando Carrión
nos da su apreciación de la descentralización en el Ecuador como
un proceso ciudadano, mientras que Augusto Barrera realiza un
análisis cronológico al determinar períodos concretos.
Para Fernando Carrión (2007) la descentralización en el Ecuador

se enmarca en tres momentos: el primero que construye los ante-
cedentes y “aparecen dos formas de autonomía: una de carácter fun-
cional que permite crear instituciones como el Seguro Social, el Banco
Central, la Casa de la Cultura. Y otra de carácter territorial que
determina a los municipios y consejos provinciales como autónomos, ya
sea política, económica y administrativamente” (Larenas 2010. Citan-
do a Carrión 2007). Un segundo momento que es caracterizado
por una fuerte corriente municipalista: “Se convalida con la Ley del
15% y la Constitución del 98 que consagra la plurinacionalidad, las
circunscripciones indígenas, las competencias indelegables, el mecanismo
de transferencia de competencias y los recursos del régimen seccional
autónomo y la fase del gobierno intermedio” (Ibídem). Y un tercer
momento marcado por la asamblea de Montecristi, que discute y
define un nuevo modelo descentralizador-autonómico más de-
mocrático, que llegó a plasmarse en la actual Constitución del
2008 y en leyes conexas como el COOTAD y la Ley de Partici-
pación Ciudadana.
Por otro lado Augusto Barrera (2007) considera cinco momentos

del proceso descentralizador en el Ecuador, los mismos que son
sintetizados por René Larenas (2010). El primero que da impulso
al desarrollo regional desde el gobierno central, con propuestas
de desarrollo sectorial tanto en las provincias como en organis-
mos regionales como PREDESUR, CREA, CRM, URDENOR.
Un segundo momento comprendido entre los años de 1990 y
1995, donde se crea la Ley de Modernización del Estado (1993)
que sin duda estuvo influenciada por el paradigma neoliberal,

donde la descentralización no es más que una herramienta de
reforma del Estado que propendía a la desburocratización, desre-
gulación, liberalización del mercado de capitales y la privatización
de empresas públicas. El tercer período comprende los años de
1996 y 1998, caracterizado por la crisis generada de la caída del
gobierno de Abdalá Bucaram y por la redacción de la Constitu-
ción de 1998 que determinaba el carácter del Estado como “uni-
tario de administración descentralizada”, además de la creación
de otras leyes como la de descentralización y la del 15% del pre-
supuesto. El cuarto momento empieza con la crisis política del
año de 1999, es aquí donde la descentralización se institucionaliza
como un nuevo modelo de gestión con propuestas regionales. Y
por último el quinto momento comprendido entre el año 2001 al
2004, “con los gobiernos de Noboa, Gutiérrez y Palacio, donde el
CONCOPE desarrolla una propuesta de competencias unificadas en
las provincias, pero las condiciones de la crisis institucional impiden
que se efectivicen estos procesos” (Larenas: 2010. Citando a Barrera:
2007).
Podríamos argüir que la fase neoliberal en el Ecuador, empieza

con la llamada Modernización del Estado Ecuatoriano en el go-
bierno de Sixto Duran Ballén (1992) y su ente promotor el Con-
sejo Nacional de Modernización (CONAM), que se crea en me-
dio de un contexto de creación y reformas a distintas leyes, esta-
blecidas como garantía para los acuerdos con el FMI y la banca
privada internacional dados en aquella época y exigidas por estos
organismos internacionales. La idea que se impuso como moder-
nización era la de encaminar al país a los cambios que se daban
en la economía mundial, sin reparar en cuáles eran las necesida-
des de nuestra economía interna. Para Santiago Ortiz el contexto
de la Modernización del Estado orientó la reforma neoliberal del
Ecuador cuyo objeto fue reducir al Estado para ganar en gober-
nabilidad, “generando instancias autónomas de decisión, con participa-
ción de las élites vinculadas directamente con los organismos multilate-
rales y por fuera del control democrático de la población” (Ortiz; 2008:

14).
Por otro lado la nueva fase democratizadora que se vive en el

Ecuador pretende ampliar los espacios de participación ciudada-
na, podríamos decir que es iniciada en el 2008 con la nueva Cons-
titución ecuatoriana y como lo hemos dicho repetidamente repre-
sentada en la actual Ley de Participación Ciudadana y el COO-
TAD tema que seguidamente lo analizaremos más ampliamente,
pero podemos citar anticipadamente que según el Plan Nacional
del Buen Vivir (2008: 52) “la reforma democrática del Estado
aparece como medio y fin del proceso de relanzamiento de la
acción pública al primer plano de la coordinación de lo social.
Dicha reforma contiene elementos de racionalización, moderni-
zación y descentralización del poder y la gestión pública, en la
perspectiva de acercar el Estado a los territorios y de volverlo
más eficiente en sus intervenciones públicas”. Lo que nos permi-
te reflexionar a la vez que este nuevo momento que está en cons-
trucción en el Ecuador, puede encontrarse como lo diría Evelina
Dagnino (2005) en un instante de “confluencia perversa” entre
un proyecto democratizante participativo que empieza y un pro-
yecto Neoliberal que termina.
III. La trilogía jurídica de la descentralización y la partici-

pación ciudadana en el Ecuador
Sin lugar a dudas el nuevo marco legal ecuatoriano ha dado un

giro de noventa grados en cuanto a la agenda participativa de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados (en adelante GADs),
que se ven inmersos en una trilogía jurídica integrada por la
Constitución del 2008, la Ley Orgánica de Participación Ciuda-
dana y Control Social y el COOTAD, que genera nuevas expec-
tativas en torno a estas reformas y a las oportunidades que se
pueden presentar para contribuir a la superación de las inequida-
des políticas, económicas y sociales. Parafraseando a Norberto
Bobbio (2001), podemos decir que las transformaciones por las

que ha pasado el sistema democrático demuestran que hay un
futuro para la democracia moderna, porque es allí donde los de-
rechos de libertad y participación de los ciudadanos se reconocie-
ron constitucionalmente, por lo que Bobbio concibe a la demo-
cracia como un conjunto de reglas procesales para la toma de
decisiones colectivas, en el que se prevé y se propicia las condi-
ciones necesarias para que exista una amplia participación de los
interesados.
De esta forma vamos a responder a una de nuestras preguntas

iniciales, ¿cómo se relacionan y se complementan la descentrali-
zación y la participación ciudadana? El artículo 1 de la Constitu-
ción identifica estos dos elementos al decir que “el Ecuador es un
Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático
(…) y se gobierna de manera descentralizada”; nos queda claro
entonces que la nueva Carta Política amplía y renueva el marco
participativo de la Constitución de 1998, pues reconoce en el
artículo 95 a la participación ciudadana como un derecho “que se
ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representa-
tiva, directa y comunitaria”. En cuanto al tema que nos compete
el artículo 100 incluye a la participación en todos los niveles de
gobierno, he aquí el punto de convergencia entre estos dos ele-
mentos, la misma que servirá para: elaborar los planes y las políti-
cas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciuda-
danía, mejorar la calidad de la inversión pública definiendo las
agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participativos, forta-
lecer la democracia promoviendo la formación ciudadana. El
ejercicio de esta participación se realizará mediante audiencias
públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos con-
sultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la
ciudadanía.
Por otro lado el nuevo Código Territorial (COOTAD), hace

efectivas las contemplaciones de la Constitución vigente en cuan-
to al tema de la participación ciudadana, en esta parte es necesario

hacer referencia a los antecedentes de esta Ley, la misma que
nace de la primera disposición transitoria de la Constitución y que
ordena al órgano legislativo la creación de una norma que regule
la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno
y el sistema de competencias, cuyo propósito sea el de agrupar
leyes en esta misma materia que se encontraban dispersas como:
la Ley de Régimen Municipal, de Régimen Provincial, Juntas Pa-
rroquiales Rurales, Descentralización del Estado y de Distribu-
ción del 15% del Presupuesto.
Uno de los objetivos de este Código es “la democratización de la

gestión del gobierno central y de los gobiernos autónomos des-
centralizados, mediante el impulso de la participación ciudadana”
(Art. 2 lit. f. COOTAD). Este Código destaca a la participación
como uno de sus principios, la misma que es considerada como
“un derecho cuya titularidad y ejercicio corresponde a la ciudadanía
(…), con el fin de garantizar la elaboración y adopción compartida de
decisiones entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía, así
como la gestión y el control social de planes, políticas, programas y
proyectos públicos, el diseño y ejecución de presupuestos participativos de
los GADs” (Art. 3 literal g. COOTAD).
Para completar esta trilogía tenemos a la Ley de Participación

Ciudadana y Control Social, cuyo propósito entre tantos es pro-
piciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de parti-
cipación además de crear instancias, mecanismos, instrumentos y
procedimientos de deliberación pública entre el Estado y sus
diferentes niveles de gobierno (Art. 1 LOPC). Este texto legal
dedica su título VI a la participación ciudadana en los diferentes
niveles de Gobierno, para lo que se crean instancias de participa-
ción en distintos planos como: el nacional mediante los consejos
nacionales para la igualdad, el consejo nacional de planificación,
la asamblea ciudadana plurinacional e intercultural para el buen
vivir, como espacios de consulta y diálogo directo entre el Estado
y la ciudadanía con el que se llevará adelante el proceso de formu-

lación, aprobación y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo
(Art. 48 y siguientes LOPC). A nivel regional se crean los conse-
jos ciudadanos sectoriales como instancias de diálogo, delibera-
ción y seguimiento de las políticas públicas de carácter nacional y
sectorial, además de la planificación participativa intersectorial
(Art. 52 y siguientes LOPC). Y a nivel local mediante las asam-
bleas locales y las asambleas en las circunscripciones territoriales
indígenas, afroecuatorianas y montubias, así como los consejos
locales de planificación (Art. 56 y siguientes LOPC). Además de
otros espacios de deliberación pública a nivel local considerados
como mecanismos para el ejercicio de estos derechos (observato-
rios, veedurías, silla vacía, presupuesto participativo, etc.).
Según Santiago Ortiz la nueva Constitución “mantiene los logros en

cuanto a participación ciudadana de la Constitución anterior, pero los
amplía, renueva y articula mejor con el Estado” (Ortiz; 2008: 15). La
constituyente reconoce a las organizaciones sociales como titula-
res de derechos con facultad de intervención en la política públi-
ca, a reclamar, proponer obras, formular propuestas o debatir
presupuestos (Ibídem: 16), precepto contenido en el artículo 10
de la Constitución de la República del Ecuador. “Al interior de la
organización estatal se abre la puerta (que en la Constitución del 98
no existía) para que los pueblos indígenas puedan en parroquias, mu-
nicipios y provincias decidir mediante consulta sus formas propias de
autogobierno, con territorio y presupuesto” (Ibídem). El reconoci-
miento a estos derechos los encontramos en el artículo 57 y si-
guientes de la Constitución.
Según Ortiz en la nueva Constitución “una de las principales inno-

vaciones tiene que ver con la definición de la planificación como partici-
pativa, en donde a los actores de la sociedad les corresponde intervenir
en ‘todas las fases y espacios de política pública y la planificación’ cons-
tituyendo consejos en todos los niveles de gobierno” (Ortiz; 2008: 16),
según lo establece el artículo 279 y 280 de la CRE. En concor-
dancia el COOTAD a lo largo de su texto incluye a la participa-

ción ciudadana, en especial cuando habla de los planes de desa-
rrollo en todos sus espacios (desde lo nacional a lo local) y esta-
blece una planificación estratégica con políticas elaboradas parti-
cipativamente y articuladas entre todos los niveles de gobierno
para la construcción de la planificación estratégica. El artículo 304
del COOTAD contempla un sistema de participación ciudadana
donde los gobiernos autónomos descentralizados, conformarán
un sistema de participación ciudadana que se constituye para:
deliberar prioridades de desarrollo, participar en la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial, elaborar presupuestos participativos,
definir políticas públicas, fortalecer la democracia local, promover
la participación e involucramiento de la ciudadanía, entre otros.
Según Ortiz la Constitución actual “a nivel territorial recoge las

experiencias locales en cuanto a la intervención de la ciudadanía. Aquí
la participación aparece como un factor importante para mejorar la
inversión pública, formular agendas de desarrollo, planificar y gestionar
el presupuesto participativo” (Ortiz; 2008: 16). Principalmente lo
notamos en el artículo 85, 95 y 100 de la CRE, en relación el
COOTAD establece que cada nivel de gobierno del Estado tiene
la facultad de emitir sus políticas públicas, además de establecer
cuerpos colegiados para fiscalizar la gestión del gobierno local.
Establece de acuerdo a la Constitución la obligatoriedad de que
existan espacios de participación ciudadana, para participar pro-
positivamente exigiendo la mejora de los servicios que competen
a cada nivel de gobierno y al mismo tiempo priorizar la inversión
presupuestaria de acuerdo a las competencias que se deben ejer-
cer. En este sentido la Ley de Participación Ciudadana incentiva
de igual forma la organización local mediante asambleas locales
en cada nivel de gobierno y las asambleas en las circunscripciones
territoriales según los artículos 56, 57, 58 y 59 de esta Ley, las
mismas que deben Interrelacionarse entre los distintos niveles
territoriales, su finalidad será de elaborar planes y políticas locales,
definir agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participati-

vos, fortalecer la democracia, etc.
Un cambio muy importante que debemos notar en la reforma de

la legislación ecuatoriana es que la Constitución reconoce a las
comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas
como unidades básicas de participación ciudadana en los gobier-
nos autónomos descentralizados y en el sistema nacional de pla-
nificación (Art. 248 CRE). Disposición que se refuerza con el
artículo 306 del COOTAD que textualmente dice: “se reconoce a
los barrios y parroquias urbanas como unidades básicas de parti-
cipación ciudadana en los gobiernos autónomos descentralizados
municipales o distritales. Los consejos barriales y parroquiales
urbanos así como sus articulaciones socio-organizativas, son los
órganos de representación comunitaria y se articularán al sistema
de gestión participativa, para lo cual se reconocerán las organiza-
ciones barriales existentes y se promoverá la creación de aquellas
que la libre participación ciudadana genere”.
Se reconoce en la legislación otro tipo de mecanismos de partici-

pación ciudadana en la gestión pública, como instrumentos de la
“democracia representativa, directa y comunitaria” con los que
cuenta la ciudadanía para participar en todos los niveles de go-
bierno, en relación el artículo 303 del COOTAD en su interior
expresa: “El derecho a la participación ciudadana se ejercerá en todos
los niveles de los gobiernos autónomos descentralizados a través de los
mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria, en
forma individual o colectiva, tiene derecho a participar en las audiencias
públicas, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, de acuerdo
con lo establecido en la Constitución, la ley y demás normativa”. Vea-
mos de qué se trata cada uno de estos mecanismos:
Las audiencias públicas según lo determina el artículo 73 de la

Ley de Participación Ciudadana, son instancias de participación
que permiten atender pronunciamientos o peticiones ciudadanas

y para fundamentar decisiones o acciones de gobierno.
El cabildo popular según lo establece el artículo 76 de la ley de

participación ciudadana, es otra instancia de participación que se
aplica de manera cantonal y es de convocatoria abierta, sirve para
discutir asuntos específicos vinculados a la gestión municipal.
Los consejos consultivos por otro lado según el artículo 80 de la

Ley de Participación, son mecanismos de asesoramiento com-
puestos por ciudadanos o por organizaciones civiles que se cons-
tituyen en espacios y organismos de consulta.
Existe de igual manera las consultas previas con respecto a los

planes y programas de prospección, explotación y comercializa-
ción de recursos no renovables que se encuentren en los territo-
rios de las nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatorianos y
montubios, por lo que pueden recibir indemnizaciones por los
eventuales perjuicios que se causen (Art. 81 LOPC, Art. 57 y 398
CRE).
Existe otro tipo de mecanismos de democracia participativa co-

mo las veedurías, los observatorios, los presupuestos participati-
vos y la silla vacía. Así pues las veedurías ciudadanas para el con-
trol de la gestión pública, son aquellas que están destinadas a la
vigilancia de todo lo que involucre al Estado y a los niveles de
gobierno, a las instituciones privadas que manejen fondos públi-
cos y a las personas naturales o jurídicas del sector privado que
presten servicios o desarrollen actividades de interés público,
según lo estipula el artículo 78 de la Ley de Participación.
Por otro lado los observatorios tendrán como objetivo elaborar

diagnósticos, informes y reportes con criterios técnicos además
de gozar de independencia, con el objeto de impulsar, evaluar,
monitorear y vigilar el cumplimiento de las políticas públicas (Art.

79 LOPC).
El artículo 67 de la Ley de Participación Ciudadana define al pre-

supuesto participativo como el “proceso mediante el cual, las
ciudadanas y los ciudadanos, de forma individual o por medio de
organizaciones sociales, contribuyen voluntariamente a la toma
de decisiones respecto de los presupuestos estatales”.
En complemento el artículo 68 de la misma Ley, establece las

características del presupuesto participativo determinándolo co-
mo: “abierto a las organizaciones sociales y ciudadanía que dese-
en participar; suponen un debate público sobre el uso de los re-
cursos del Estado; otorgan poder de decisión a las organizaciones
y a la ciudadanía para definir la orientación de las inversiones
públicas hacia el logro de la justicia redistributiva en las asigna-
ciones’’. Además de ser obligatorio según lo establece el artículo
71 de la LOPC, también deben estar articulados a los planes de
desarrollo los mismos que se realizarán de forma anual.
La silla vacía es otra de las innovaciones de la reforma jurídica en

el Ecuador, según la Constitución las sesiones de los gobiernos
autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la
silla vacía que ocupará un representante de la ciudadanía, con el
propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones,
en relación al artículo 77 de la Ley de Participación Ciudadana y
al artículo 311 del COOTAD.
A manera de resumen estas tres leyes obligan a los GADs a pre-

supuestar y a planificar con la ciudadanía. El sistema de participa-
ción ciudadana deberá ser construido en todos los niveles de los
gobiernos autónomos descentralizados, pero de todos los ele-
mentos que vinculan tanto a la descentralización como a la parti-
cipación habrá que medir hasta qué grado se vuelven vinculantes
y eficientes, por ejemplo la silla vacía cuya principal crítica es que
quien la ocupe tendrá derecho a voz y voto, siempre y cuando la

posición ciudadana respecto del tema a tratarse fuere unánime, en
el caso de que las personas acreditadas representen posturas dife-
rentes, se establecerá un mecanismo para consensuar su voto. No
obstante, si no se logra un consenso en el tiempo determinado en
la sesión, los representantes sólo serán escuchados pero sin voto,
por lo que la silla vacía pierde el poder de decisión.
En cuanto a la toma de decisiones de las circunscripciones terri-

toriales indígenas un vacío que claramente se nota es que la parti-
cipación se presenta como consultiva y no como vinculante. Po-
demos citar dos ejemplos: Con la ley minera, los pueblos involu-
crados querrán dialogar con las industrias multinacionales y to-
mar sus posturas y decisiones, pero si la ley no garantiza que esa
decisión sea vinculante, no existe una verdadera participación
ciudadana. Otro ejemplo que podemos citar es que la Ley de
Recursos Hídricos establece, que la participación de los ciudada-
nos en la gestión del agua sea a través de consejos de cuenca que
son espacios únicamente consultivos.
Si bien es cierto el nuevo marco jurídico ecuatoriano como

hemos visto contempla mecanismos para hacer efectivo el ejerci-
cio de la participación ciudadana donde se destacan las veedurías
ciudadanas, los observatorios, las asambleas, los consejos consul-
tivos, etc. nominalmente presentes en las tres leyes analizadas,
pero operativamente con grandes vacios, lo que nos lleva a inter-
rogantes como: ¿estos mecanismos generan los resultados espe-
rados?, ¿las autoridades respetan las posturas de la ciudadanía?
Este es un punto crítico en la ley con un fuerte antagonismo,
considerando que los unos tienen la legitimidad del voto popular
y los otros tienen la legitimidad del debate ciudadano.
Cabe preguntarse si la participación tiene en realidad impacto

sobre la toma de decisiones e incide en el mejoramiento de las
condiciones de vida de la gente, pues caso contrario la ciudadanía
no generará la importancia necesaria a este tema, ni tampoco

llegará a apropiarse de estos procesos pues no alcanza a palpar
resultados. Como solución a futuro nuestra propuesta es fortale-
cer el nexo entre el sistema de participación ciudadana que ahora
la ley garantiza y el sistema de planificación en todos los niveles
de gobierno, así como también fortalecer los vínculos con el sis-
tema político.
IV. La Nueva Gestión Pública: ¿El nuevo modelo de go-

bernabilidad del Ecuador?
A lo largo de este texto hemos venido señalando que el debate de

la reforma del Estado en Latinoamérica tuvo dos momentos
conocidos como de “primera y de segunda generación”. El pri-
mero con la propuesta de la Modernización del Estado, para
pasar a un segundo momento de reformas donde la propuesta de
la descentralización aparece bajo la influencia del enfoque de la
Nueva Gestión Pública o New Public Management (en adelante
NPM), el mismo que trata del traspaso de un paradigma burocrá-
tico de la gestión pública a un paradigma gerencial.
Para Cabrero (2005) el NPM es un conjunto de diversas perspec-

tivas disciplinarias, herramientas de acción, métodos de análisis,
así como de ideas en torno a lo público y a las estrategias de
cambio gubernamental. Este enfoque se enmarca bajo una pers-
pectiva neo estructuralista, donde la descentralización aparece
como una forma de fortalecimiento del Estado que va desde el
nivel central hasta el nivel local, con una visión estratégica a fin de
garantizar la equidad territorial y las políticas sectoriales. Por lo
que la descentralización se convierte en una herramienta básica
de desconcentramiento del Estado central y una forma de inte-
grar a los gobiernos locales en los procesos de desarrollo.
En líneas generales los principios de este concepto son los si-

guientes: regreso del Estado a las funciones básicas, involucra-
miento de la sociedad civil en la administración pública, adopción

de los principios del mercado, descentralización y delegación de
competencias, focalización en la gerencia, Rightsizing government
(un Estado de “proporciones” óptimas), institucionalización del
gobierno electrónico y otras nuevas tecnologías (Andrisani y
otros; 2002). En esta parte cabe realizar una breve aclaración y es
que en el presente texto se está tomando el modelo de la Nueva
Gestión pública en el sentido único de aplicabilidad de la descen-
tralización y a las formas de participación social, más no en el
sentido de aplicabilidad de los principios económicos o de mer-
cado que puede involucrar esta corriente.
Para el NPM el involucramiento del ciudadano en la vida pública

es un objetivo que asegura la democratización de la gestión, don-
de la participación resulta además un requisito indispensable para
activar los mecanismos de eficiencia en la administración pública.
En cuanto a la descentralización, este modelo permite a los ciu-
dadanos participar en la toma de decisiones priorizando sus nece-
sidades, estos aportes no sólo incentivan la participación, sino
también abren una posibilidad de evitar el clientelismo político al
momento de repartir las obras, por ejemplo la Parroquia de Pio-
ter en el Cantón Tulcán, Provincia del Carchi necesitaba de una
planta para tratamiento del agua para que ésta sea apta para el
consumo humano, por lo que la comunidad priorizó esta necesi-
dad convocando al presupuesto participativo y a mediados del
año 2010 comenzó a ejecutarse el proyecto por parte de la junta
parroquial de Pioter y la municipalidad de Tulcán. Podemos ver
que la localidad antepuso una de sus necesidades antes de aceptar
la entrega de una cancha de fútbol o una nueva casa comunal,
ofrecimiento al que comúnmente las autoridades tradicionales
están acostumbradas.
El involucramiento de la sociedad civil en la gestión pública, con-

sigue despertar el interés ciudadano de participar en la planifica-
ción de programas, proyectos y políticas públicas exigiendo
además su cumplimiento, o del control del manejo de los recur-

sos públicos y de la gestión de las autoridades. Este enfoque de la
descentralización permite una relación sinérgica con la participa-
ción ciudadana abriendo la posibilidad que la Administración
Pública sea más efectiva.
El NPM permite que la administración pública pueda desarrollar-

se a partir de la implementación de criterios de calidad, eficiencia
y eficacia, de manera especial en lo que concierne a la prestación
de los servicios públicos, promoviendo el criterio de una adminis-
tración orientada al cliente, dando una mayor delegación de po-
der no solo a los gobiernos locales sino también a la sociedad
civil como parte del control social. Es así que se entiende como
cliente aquel sujeto que utiliza y se beneficia de un servicio públi-
co, cuyo acceso está garantizado por el Estado a través de sus
representantes. Sobre este aspecto la Nueva Constitución deter-
mina en el artículo 85 lo siguiente: “En la formulación, ejecución,
evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos
se garantizará la participación de las personas, comunidades, pue-
blos y nacionalidades”, intervención que es garantizada por la ley
de participación ciudadana en el artículo 3 numeral 2 que permite
a la ciudadanía el control de los servicios públicos.
La participación ciudadana en el ámbito local permite de igual

forma crear redes territoriales, con intervención de organizacio-
nes de la sociedad civil que son potenciales en el territorio con lo
que se pueden crear lazos fundados en el capital social, en este
punto podemos notar que la muestra más grande de articulación
es la mancomunidad y la asociación de territorios. El incentivar
estas dos formas de agrupación entre parroquias, cantones, pro-
vincias y regiones, (en el caso ecuatoriano según el artículo 243 de
la constitución de la República), permite a los gobiernos autóno-
mos descentralizados aumentar su capacidad de autogestión,
viabilizar el desarrollo territorial, articular las iniciativas ciudada-
nas en busca de formas de desarrollo local que estén dirigidas a
crear condiciones óptimas para el desarrollo territorial sustenta-

ble, mejorando las condiciones de vida de los habitantes.
Por otro lado podemos decir que en este nuevo enfoque de ges-
tión pública, la planificación es un instrumento básico, que invo-
lucra no sólo a los actores estatales, sino también a los sociales.
Para Blanco (2003:6) estas prácticas de planificación participativa
local se ubican en un nuevo paradigma de regulación del conflic-
to social, caracterizado por dos elementos: “a) la participación de
actores diversos en el marco de redes más o menos estables y
más o menos formalizadas de interacción, intercambio y conflic-
to; y b) la proximidad como espacio desde el cual desarrollar
nuevas políticas adaptadas a la diversidad y nuevos estilos de
gobierno basados en la gestión de redes participativas”.
Otra característica que sobresale en el modelo del NPM, es el uso

de nuevas tecnologías para la gobernanza conocidas también
como TICs (Tecnologías para la Información y la Comunica-
ción), tanto así que en la actualidad se habla del “gobierno
electrónico” o de “la gobernanza de internet”, el mismo que es
entendido como “el desarrollo y la aplicación por los gobiernos, el
sector privado y la sociedad civil, en las funciones que les competen
respectivamente, de principios, normas, reglas, procedimientos de adop-
ción de decisiones y programas comunes que configuran la evolución y la
utilización de Internet” (Menou; 2006: 21).
En este sentido encontramos algunas características del gobierno

electrónico en disposiciones como el artículo 101 de la Ley de
Participación Ciudadana denominado como “democracia
electrónica” y que en su interior contempla que todos los GADs
puedan expedir “políticas específicas e implementar mecanismos
concretos para la utilización de los medios electrónicos e in-
formáticos en los procesos de información, consulta, constitu-
ción de grupos, foros de discusión y diálogos interactivos”. Por lo
que cada gobierno local deberá disponer y actualizar su portal
web, el mismo que deberá contener información relativa “a leyes,

ordenanzas, planes, presupuestos, resoluciones, procesos de con-
tratación, licitación y compras entre otros”. Todas las autoridades
públicas están obligadas además a mantener un espacio “para
poder informar, dialogar e interactuar con la comunidad”. Sin
duda esta innovación en la ley es una oportunidad para fortalecer
a la participación, pues permite abrir canales para el ejercicio de
los derechos, sociales, políticos y económicos, así como la cons-
trucción de condiciones más equitativas para la ciudadanía.
La gobernanza participativa sólo puede ir avanzando en la medi-

da que avance también culturalmente su dimensión normativa y
ética, pero sobre todo esa transición sólo puede producirse en la
medida que los distintos actores estén dispuestos y capacitados a
adoptar los nuevos roles que este nuevo escenario exige (Blanco;
2003: 9). Como vemos hay muchas similitudes entre los postula-
dos del NPM y el nuevo modelo de gestión que se está impo-
niendo en el Ecuador en cuanto a la gobernanza, el manejo de la
organización territorial, la planificación estratégica, donde la par-
ticipación ciudadana aparece siempre como el componente bási-
co por lo que nos atrevemos a decir que el Ecuador está adop-
tando dentro de sus prácticas y políticas de gobierno el modelo
del New Public Management.
V. Conclusiones
1. Desde principios de los años noventa el Ecuador se ve

inmerso en el proceso descentralizador el mismo que no
es ajeno a la realidad latinoamericana, pues su influencia
es tan fuerte que hace que se determinen dos etapas, co-
mo la neoliberal y la democratizante, por lo que la des-
centralización se muestra por un lado como una forma
de modernizar al Estado y por otro para democratizarlo,
con notables avances políticos bajo condiciones indis-
pensables como la participación ciudadana.
2. El modelo actual de descentralización en el Ecuador tie-

ne como protagonistas a los Gobiernos Autónomos des-
centralizados (GADs) desde el nivel central al local,
creándose un nivel intermedio con una nueva figura que
antes no existía: “la región” pensada para hacer al Estado
más fuerte. En todos los niveles de gobierno la participa-
ción ciudadana se hace presente, ya sea mediante la plani-
ficación o la organización territorial, con herramientas de
aplicabilidad propias (veedurías, observatorios, asamble-
as, silla vacía, presupuesto participativo, etc.).
3. La descentralización hoy en día es vista como un proceso

democratizador que debe ir de la mano de la moderniza-
ción de la gestión pública, entendida a esta última no co-
mo un instrumento del “racional choise”, sino más bien
en el sentido de que el Estado debe volverse más eficien-
te al servicio de los ciudadanos, superando el modelo
tradicional e institucional y encaminándose hacia la ge-
rencia pública moderna más conocida como la “Nueva
Gestión Pública”.
4. La Nueva Gestión Pública y como lo demuestra Monte-

sinos (2005), dentro de los nuevos debates de la descen-
tralización y reforma del Estado en Latinoamérica frente
al mundo globalizado, propende a la satisfacción de las
necesidades sociales con más participación, transparencia,
rendición de cuentas, con mejores servicios por parte de
los gobiernos centrales y locales. Como lo diría Norberto
Bobbio (2001) hacia “el futuro de la democracia” donde
los derechos de libertad y participación de los ciudadanos
son reconocidos.
5. Algunos estudios señalan que este proceso implica algu-
nos riesgos, ya que al impulsar la descentralización sin
hacer coincidir sus objetivos con la capacidad humana,
técnica y administrativa que poseen los gobiernos locales

para cumplirlo, se pueden generar más problemas que
beneficios como: cacicazgo, caudillismo, clientelismo
político, mala utilización de los recursos fiscales que más
bien debilitan los procesos democráticos.
6. La descentralización y la participación ciudadana juegan
en la actualidad un rol muy importante en el papel que
desempeña el Estado, cuyo éxito está en el desarrollo lo-
cal que puede ser en el ámbito, provincial, cantonal y pa-
rroquial. La sumatoria de éxitos de desarrollo local des-
plegados en el territorio donde el Estado participe como
articulador de todo el conjunto, permite que exista una
igualdad de oportunidades en el espacio nacional.
7. En cuanto al contenido de la trilogía de leyes (Constitu-
ción de la República, Ley de participación ciudadana,
COOTAD) que fortalecen el proceso de la descentrali-
zación democrática en el Ecuador, si bien estas normas
jurídicas no establecen nominalmente límites a la partici-
pación otras leyes si lo hacen, como la ley de hidrocarbu-
ros y la ley de recursos hídricos o ley de aguas, por lo que
los espacios de participación se vuelven meramente con-
sultivos, únicamente de aval de las acciones y de las deci-
siones del Estado. Entonces hay una contradicción entre
lo que la Ley de Participación Ciudadana promueve y lo
que otras leyes están promoviendo.
8. La participación ciudadana en el Ecuador es un proceso
en construcción, por lo que existen temas pendientes,
expectativas y muchas incógnitas, sin embargo nuestro
anhelo es que este trabajo sirva de motivación para quie-
nes desean cambiar la administración pública y hacerla
más eficiente, mediante un nuevo modelo de gestión más
participativo y transparente. Hay que tener conciencia
que nuestra sistema está lleno de irregularidades que sólo
pueden cambiar con nuestro aporte por cualquiera que

sea nuestra postura, ya sea por un lado los que están de-
ntro de la administración pública para volverla más eficaz
al servicio de los ciudadanos y por el lado de la ciudadan-
ía ejerciendo nuestros derechos de participación y exi-
giendo el buen desempeño de la gestión pública y sus
servicios, generando la cultura del reclamo.
BIBLIOGRAFÍA
ANDRISANI, Paul J. HAKIM, Simón. SAVAS, E. S. Savas,

The New Public Management: Lessons from Innovating Governors
and Mayors (Norwell, MA: Kluwer, 2002).
BARRERA, Augusto, Agotamiento de la descentralización y opor-

tunidades de cambio en el Ecuador. En: CARRIÓN, Fernando, La
Descentralización en el Ecuador: opciones comparadas, Flacso, Sen-
plades, Quito, 2007.
BENEDICTO, Jorge, El cambiante escenario de la participación

política: ¿hacia una política participativa?, Publicación en Zona
Abierta, 2004, Departamento de Sociología II, Centro de Estruc-
turas Sociales Comparadas UNED.
BLANCO, Ismael y GOMÀ, Ricard, Gobiernos locales y redes

participativas: retos e innovaciones, Revista del CLAD Reforma y
Democracia, Nº 26, 2003.
BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, México, Fondo

de Cultura Económica, (Cap. I), 2001.
BORJA, Rodrigo, Descentralización y Autonomía en el Ecuador.

En: CARRIÓN Fernando, Descentralizar: un derrotero a seguir,
FLACSO Ecuador, Quito – 2008.
BORREL, Francisco Lliset, Iniciativa y colaboración particular, El

Funcionario Municipal, num. 213, Ayuntamiento de Madrid Es-
paña, 1998.
CABRERO, Enrique, La nueva gerencia pública y los procesos de

reforma gubernamental en municipios de América Latina: ¿avance o
retroceso para una gobernanza democrática?”, X Congreso Interna-
cional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Adminis-

tración Pública, Santiago, Chile 2005.
CANEL, Eduardo, Dos modelos de Descentralización y participa-

ción en América Latina: una discusión conceptual, Caracas: Nueva
Sociedad, 2001.
CARRIÓN, Fernando, Implosión nacional y explosión local: descen-

tralización y autonomías en el Ecuador, En: CARRIÓN, Fernando,
La descentralización en el Ecuador: opciones comparadas, FLACSO,
SENPLADES, GTZ, COSUDE, PPL, PRODESSIMI-BTC,
Quito, 2007.
CORRAGIO, José Luis, Descentralizar: barajar y dar de nuevo,

Quito: FLACSO - Sede Ecuador, 2004.
CRUZ MINA, María, Tocqueville, el antiguo régimen y los Fueros,

Historia Contemporánea, Nº 1, España, Bilbao, 1987.
DAGNINO, Evelina, Sociedad civil, participación y ciudadanía.

¿De qué estamos hablando? En Democratización, rendición de cuentas
y sociedad civil (Ernesto Isunza Vera y Alberto J. Olvera, coord.)
México / Xalapa, CIESAS / Universidad Veracruzana 2005.
DÁVILA, Ivonne, Plan de Tesis de la Maestría en Desarrollo

Local y Territorio: La descentralización en juego: Estudio de la des-
centralización en la reforma del Estado ecuatoriano en el contexto de la
Asamblea Constituyente de Montecristi, FLACSO Sede Ecuador,
Quito 2010.
FINOT, Iván, Descentralización en América Latina: teoría y prácti-

ca, Serie Gestión pública, Nº 12, Santiago de Chile, Instituto La-
tinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social –
ILPES, 2001.
FLEURY, Sonia, Reforma del Estado Banco Interamericano de

Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (IN-
DES) “Diseño y gerencia de políticas y programas sociales”, diciem-
bre, 2000, INDES 2002. Gobierno Nacional del Ecuador, 2008.
GUGLIANO, Alfredo Alejandro, Balance de experiencias recientes

de participación ciudadana: la descentralización participativa en Mon-
tevideo y el presupuesto participativo en Porto Alegre, Temas y Deba-
tes, Diciembre 2006.
IBARRA, Hernán, Descentralización del Estado y Poder Local:

presupuestos teóricos analíticos, En revista Ecuador Debate, # 50,
2000.
LARENAS, René, Curso virtual de descentralización, FLACSO

Ecuador, 2010, Mimeo.
LECHNER, Norbert, La reforma del Estado entre modernización

y democratización. En Estado y globalización, TORTOSA, José
María. ILDIS, Quito 1998.
MENOU, Michel, TIC utopía: los ciudadanos y la gobernanza de

Internet. En Gobernanza, políticas públicas y aplicaciones de In-
ternet, eds. Mauro Cerbino y Alicia Richero, Quito: FLACSO
Ecuador, IRDC, CRDI, 2006.
MONTECINOS, Egon. Los estudios de descentralización en

América Latina: una revisión sobre el estado actual de la temática,
Revista EURE, Vol. XXXI, Nº 93: 77-88, 2005.
ORTIZ, Santiago, Participación ciudadana: la Constitución de 1998

y el nuevo proyecto constitucional, ICONOS Nº 32, FLACSO sede
Ecuador, 2008.
OSZLAK, Oscar, De menor a mejor: el desafío de la “segunda”

reforma del Estado. Artículo publicado en: Revista Nueva Socie-
dad, Número 160, Venezuela, 1999.
PARAMIO, Ludolfo, El regreso del Estado: entre el populismo y la

regulación, Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 42.
2008.
República del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacio-

nal para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plu-
rinacional e Intercultural.
VENEZIANO ESPERON, Alicia, La participación ciudadana

en la descentralización de Montevideo: aprendizajes y reflexiones desde
los noventa, Rev. Urug. Cienc. Polít. [online]. Vol.17. 2008.
VON HALDENWANG, Christian, Hacia un concepto politológi-

co de la descentralización del Estado en América Latina, EURE Vol.
XVI, Nº 50, Santiago de Chile, 1990.
Leyes:
Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449

de 20 de octubre de 2008.
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Des-

centralización (COOTAD). Registro Oficial 303, de 19 de octu-
bre de 2010.
Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control

Social, Registro Oficial 22, de 9 de septiembre de 2009.
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y GOBIERNO A
LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA
Y EL CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y
DESCENTRALIZACIÓN (COOTAD)
Sebastián Espinosa Velasco∗
El presente artículo examina la organización territorial del Estado
y los distintos niveles de gobierno que la rigen, así como su cons-
titución, órganos, conformación y principales competencias a la
luz de la Carta Política de Montecristi y el COOTAD.
I. La organización territorial dentro de la Constitución de
2008
Sobre la base del artículo precedente que aborda los principios
constitucionales que sustentan el nuevo ordenamiento territorial
así como la organización de los distintos niveles que componen
los gobiernos autónomos descentralizados, es indispensable ate-
rrizar en el análisis de la estructura y particularidades que los ca-
racterizan, a raíz de las innovaciones que se introdujeron en el
texto constitucional de Montecristi.
En primer lugar es necesario comprender la organización territo-
rial del Estado para posteriormente intentar vislumbrar con ma-
yor claridad, la lógica de los niveles de gobierno que los rigen.
Bien vale recordar que el territorio es uno de los elementos bási-
cos del Estado al ser “la superficie de suelo dentro del cual es válido el
poder y soberanía de un gobierno”1.
Sobre la organización territorial, el tratadista colombiano, Augus-
to Hernández Becerra indica:
∗
Abogado por la Escuela de Jurisprudencia de la Universidad San Francisco de Quito. Máster
en Derecho Administrativo de la Universidad Andina Simón Bolívar.
1
Diccionario de Administración Pública Chilena, Ministerio del Interior- Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo, LOEM Ediciones, Santiago, 2002, pág. 196.
El ordenamiento territorial no es, como alguno han creído,

simple cuestión de “técnica administrativa”, sino un asunto
eminentemente político, pues define las reglas de relación en-
tre el individuo y su comunidad, por una parte, y el gobierno
por la otra. Tras la diversidad geográfica resultante de la divi-
sión del territorio estatal se ocultan las realidades demográfi-
cas y socio económicas, que subyacen a cualquier sistema de
“ordenamiento territorial”2.
En esta línea, el precitado autor destaca dos puntos de vista que

provocan una importante tensión a la hora de arribar al diseño de
la organización territorial y que devienen del Estado y la comuni-
dad:
Por una parte, el del Estado: predomina la visión del interés

general, elevado a un gran nivel de abstracción, que se encar-
na en la nación, el pueblo, la república, el país. Se expresa en
términos macroeconómicos, se diagnostica a partir del com-
portamiento de los grandes indicadores de la actividad
económica. Por otra parte está el de la comunidad, en donde
el interés general adopta las proporciones a escala local y sec-
cional. Así se concibe el gobierno en función de problemas
reales y específicos que afectan a las personas en condiciones
concretas de su existencia, en su hábitat real, en su vida coti-
diana: servicios, derechos humanos, empleo, calidad y costo
de vida, democracia local. Según los términos que se desarro-
lle en contrapunto de fuerzas e intereses, aparece una amplia
gama de tipos de organización territorial3.
Dentro de un proceso de construcción de un modelo territorial

resulta imprescindible un debate que confronte las distintas vi-
siones acerca del desarrollo de los mecanismos más adecuados
2
Augusto Hernández Becerra, Fundamentos constitucionales del ordenamiento territorial
colombiano en Regímenes de las Entidades Territoriales, Universidad Externado de Colom-
bia, Bogotá, pág. 18.
3
Op. Cit, Becerra, pág. 18.
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y GOBIERNO A LA LUZ DE LA 119
CONSTITUCIÓN Y DEL COOTAD
que logren la consolidación de un Estado que acerque su gestión

a los ciudadanos. La apuesta del nuevo modelo territorial se
orienta a la consolidación de un Estado fuerte pero policéntrico,
cuyo desarrollo tiene como carta de navegación, el Plan Nacional
de Desarrollo4.
Conforme se analizó en detalle en el capítulo correspondiente a
los principios constitucionales que inspiran la organización terri-
torial y el diseño de gobierno de nuestro Estado, uno de sus de-
beres primordiales, es la promoción del “desarrollo equitativo y
solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de
autonomías y descentralización”. (Art. 3, numeral 6, CRE).
Correlativamente el artículo 4 de la Carta Magna consagra al
territorio del Ecuador como una unidad geográfica e histórica
que comprende el “espacio continental y marítimo, las islas adyacen-
tes, el mar territorial, el Archipiélago de Galápagos, el suelo, la plata-
forma submarina, el subsuelo y el espacio suprayacente continental,
insular y marítimo, circunscrito a los límites determinados por los tra-
tados vigentes”.
En un sentido amplio, el ejercicio de las competencias de los

organismos que conforman el Estado se circunscribe a un
espacio territorial; por lo tanto el criterio de atribución de
competencias es inescindible de la organización territorial que lo
rige. Al respecto la Corte Suprema de Justicia, acerca de la
jurisdicción territorial, dictaminó:
Es imposible que un Juez o funcionario cualquiera pueda

despachar todos los asuntos que ocurran en la nación. Por
pequeña que esta sea, la división de su territorio es in-
4
Constitución de la República del Ecuador, Art. 280.- El Plan Nacional de Desarrollo es el
instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación
y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos;
y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos
descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público e indicati-
vo para los demás sectores.
dispensable para la organización de los Poderes y el

ejercicio de las funciones públicas; y, dividido el territo-
rio, cada funcionario local debe ejercer sus atribuciones
únicamente dentro de su respectiva jurisdicción y en
ella han de ventilarse los asuntos inherentes a la misma.
Aplicando este principio al Poder Judicial, constituye la
distribución de la jurisdicción por el territorio; produce dos
consecuencias: 1a. que ningún Juez pueda ejercer jurisdicción
fuera de su territorio; 2o. que cada cuestión judicial se ha de
ventilar en el Juzgado territorial a que corresponda. La
primera, relacionada íntimamente con la organización de los
Poderes Públicos, no puede ser alterada por la voluntad de las
partes, ni está sujeta de ningún modo al consentimiento de
ellas. La segunda, encaminada, en lo civil, al objeto de facilitar
a los individuos el acceso a los Tribunales y el ejercicio de los
medios de defensa, es de orden privado y puede ser objeto de
transacciones o renuncias; pues, ningún interés social exige
que una cuestión civil se ventile en un lugar y no en otro; y
aquello atañe exclusivamente al interés de las partes.5 (Lo
subrayado me pertenece).
Sin duda, la organización del territorio se orienta a la consecución
de objetivos nacionales que conforme se analizó en el artículo
pertinente, reposan en la Norma Fundamental y se trazan con
detalle dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Concretamente, el
Plan Nacional de Desarrollo (Plan Nacional del Buen Vivir 2009-
2013) menciona que el territorio y la geografía al ser, “las deposita-
rias de la historia económica, política, social de un país o región”,
constituyen “la expresión espacial de los diversos modos de acumula-
ción y distribución de riqueza”, por lo que dichos fueros deben ser
“entendidos con funciones específicas y articularse de una manera com-
plementaria que promuevan la igualdad de oportunidades, asegurando
el acceso equitativo a servicios básicos, salud, educación, nutrición,
hábitat digno y a los recursos productivos”.
5
Gaceta Judicial. Año LXXXIV. Serie XIV. No. 4. Pág. 928. (Quito, 20 de octubre de 1983).
Justamente el objetivo octavo del Plan Nacional de Desarrollo

2009-2013, al demarcar la estrategia nacional territorial reafirma la
determinación del constituyente y el gobierno central por pro-
mover asociaciones entre diversos espacios geográficos del país y
“particularmente impulsar la conformación de sistemas estructurados en
red que favorezcan el desarrollo endógeno del país”, cometido que
implica “rebasar concepciones planas que propugnan la competencia y
no la complementariedad, que pretenden hablar de territorios ganadores
sin comprender que no debería haber territorios perdedores”. Eviden-
temente, el Plan Nacional de Desarrollo 2009-2013, atribuye a la
configuración del territorio ecuatoriano, el condicionamiento de
la localización de infraestructuras, los modos de transporte, los
sistemas de producción agrícola y la ubicación industrial.6 En
virtud de todo lo anotado, puede resumirse que el territorio es el
espacio “donde se concretizan y plasman las diferentes políticas, tanto
públicas como privadas”7.
En función de las perspectivas y objetivos enunciados, la nueva

orientación territorial del Estado apunta a que la acción de los
distintos niveles de gobierno que tradicionalmente han regido y
en alguna medida, se mantienen tanto en la Constitución vigente
como en el flamante COOTAD, se traduzca gradualmente en la
conexión horizontal de las regiones a fin de disminuir los des-
equilibrios territoriales, reconociendo la existencia de provincias
extremadamente pobres y otras con alta concentración de rique-
za.
Dentro de sus objetivos el COOTAD apunta a “la organización

territorial del Estado ecuatoriano equitativa y solidaria, que compense
las situaciones de injusticia y exclusión existentes entre las circunscrip-
ciones territoriales” (Art. 2, literal d) y señala como uno de sus
principios el de equidad interterritorial en virtud del cual “la asig-
6
Objetivo 8: Estrategia Territorial Nacional, Plan Nacional de Buen Vivir 2009-2013, pág. 89.
7
Objetivo 8.1: Estrategia Territorial Nacional, Plan Nacional de Buen Vivir 2009-2013, pág.
89.
nación de competencias y recursos garantizarán el desarrollo equilibra-

do de todos los territorios, la igualdad de oportunidades y el acceso a los
servicios públicos” (Art. 3, literal f).
En resumen, la organización territorial planteada en la Carta
Constitucional y en el COOTAD se orienta a la consecución de
una progresiva articulación y complementación de los territorios,
a los que se les dota de distintos niveles de gobierno en función
de las categorías reconocidas por el capítulo segundo del título
tercero de la Carta Magna, que desarrolla la organización territo-
rial del Estado. En tal sentido, el artículo 28 del COOTAD es
claro en determinar que cada circunscripción territorial tendrá un
gobierno autónomo descentralizado. Por lo tanto no deben con-
fundirse los tipos de organización territorial con los niveles de
gobierno que los rigen8.
El artículo 242 de la Constitución, dispone que la organización
territorial del Estado se conforma por regiones, provincias,
cantones y parroquias rurales, al tiempo que reconoce la
constitución de regímenes especiales por razones de
conservación ambiental, étnico-culturales o de población. Se
incluye dentro de la categoría de regímenes especiales a los
distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y
las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales9.
8
COOTAD, Artículo 28.- Gobiernos autónomos descentralizados.- Cada circunscripción
territorial tendrá un gobierno autónomo descentralizado para la promoción del desarrollo y la
garantía del buen vivir, a través del ejercicio de sus competencias.
Estará integrado por ciudadanos electos democráticamente quienes ejercerán su representa-
ción política.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados:
a) Los de las regiones:
b) Los de las provincias;
c) Los de los cantones o distritos metropolitanos; y,
d) Los de las parroquias rurales.
En las parroquias rurales, cantones y provincias podrán conformarse circunscripciones
territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias, de conformidad con la Constitución y la
ley. La provincia de Galápagos, de conformidad con la Constitución, contará con un consejo
de gobierno de régimen especial.
9
COOTAD, Artículo 10.- Niveles de organización territorial.- El Estado ecuatoriano se
organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. En el marco
A continuación, la Norma Fundamental desarrolla con amplitud

(artículos 243-247 CRE), la conformación de las regiones
autónomas. Tal articulación territorial debe procurar el equilibrio
interregional, la afinidad histórica y cultural, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas.
En consonancia con esta lógica territorial, la Constitución con-

templa la creación de distritos metropolitanos ante la propuesta
del cantón o conjunto de cantones contiguos en los que existan
conurbaciones10, con un número de habitantes mayor al siete por
ciento de la población nacional.
Del mismo modo la Carta Política reconoce las comunidades,

comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas, encargando a la
norma legal correspondiente regular su “existencia” con la
finalidad de que sean consideradas como unidades básicas de
participación en los gobiernos autónomos descentralizados y en
el sistema nacional de planificación (Art. 248 CRE)11.
Merece especial atención el tratamiento consignado al territorio
de las provincias amazónicas, mismo que constituye una
de esta organización territorial, por razones de conservación ambiental, étnico culturales o de

población, podrán constituirse regímenes especiales de gobierno: distritos metropolitanos,
circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y
montubias y el consejo de gobierno de la provincia de Galápagos.
10
El diccionario de la Real Academia de la Lengua define la palabra conurbación como el
“conjunto de varios núcleos urbanos inicialmente independientes y contiguos por sus márge-
nes, que al crecer acaban formando una unidad funcional.” Diccionario de la Lengua Españo-
la, Real Academia Española, Vigésima segunda edición, www.rae.es. Página consultada en el
mes de octubre del 2010.
11
COOTAD, Artículo 306.- Barrios y parroquias urbanas.- Se reconoce a los barrios y parro-
quias urbanas como unidades básicas de participación ciudadana en los gobiernos autónomos
descentralizados municipales o distritales. Los consejos barriales y parroquiales urbanos, así
como sus articulaciones socio-organizativas, son los órganos de representación comunitaria y
se articularán al sistema de gestión participan va, para lo cual se reconocerán las organizacio-
nes barriales existentes y se promoverá la creación de aquellas que la libre participación
ciudadana genere.
Ejercerán la democracia representativa a través de una asamblea general de delegados barria-
les o parroquiales urbanos de manera permanente. Ejercitarán la democracia directa mediante
elecciones de sus directivos de manera universal directa y secreta de todos los pobladores
empadronados en cada barrio o parroquia urbana. Todas las organizaciones podrán desarro-
llar formas alternativas de mediación y solución de conflictos, en los casos que permita la ley.
circunscripción territorial especial, la cual debe contar con una

planificación integral recogida en una ley que incluya aspectos
sociales, económicos, ambientales y culturales, con un ordena-
miento territorial que garantice la conservación y protección de
sus ecosistemas y el principio del sumak kawsay. En consonancia,
con lo prescrito en el artículo 250 de la Constitución se denomina
al territorio de las provincias amazónicas como “ecosistema
amazónico” lo que inextricablemente ata su ordenamiento a la
precautela de la biodiversidad, determinándose la obligación del
Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados de
adoptar políticas de desarrollo sustentable que, adicionalmente,
compensen las inequidades de su desarrollo y consoliden la
soberanía (Art. 259 CRE).
El siguiente gráfico ilustra los estamentos territoriales estableci-
dos en la Constitución y el COOTAD12:
Organización Territorial
Territorio Gobiernos Regímenes Especiales
Regiones Gobierno
Regional
Provincias Gobierno Galápagos
Provincial
Circunscripciones
Cantones Gobierno Distritos Indígenas
Municipal Metropolitanos Afroecuatorianas
Autónomos y Montubias
Parroquias Junta Parroquial
Rurales Rural
II. Los niveles de gobierno dentro de la Constitución y el

COOTAD
Revisado el marco general de la organización territorial del Esta-

do, la Constitución reconoce como gobiernos autónomos des-
12
Documento interno de trabajo, Subsecretaría de Reforma Democrática del Estado e Inno-
vación de la Gestión Pública- Secretaría Nacional de Planificación de Desarrollo, 2010.
centralizados a las juntas parroquiales rurales, los concejos

municipales, los concejos metropolitanos, los consejos
provinciales y los consejos regionales (Art. 238). El régimen de
tales gobiernos se rige por el Código Orgánico de Orgnización
Territoral, Autonomía y Descentralización (COOTAD), al que
constitucionalmente se le ordena establecer un sistema nacional
de competencias de carácter obligatorio y progresivo, así como
definir las políticas y mecanismos para compensar los
desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo (Art. 239).
Dentro del artículo 240 de la Norma Fundamental, se confiere a

los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones,
distritos metropolitanos, provincias y cantones, “facultades legisla-
tivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales”,
estatuyéndose además, “facultades reglamentarias” para las juntas
parroquiales. Finalmente se enuncia la potestad de tales
gobiernos, para ejecer facultades ejecutivas.
Es de cardinal importancia señalar que dentro de este ámbito, el

COOTAD confiere personalidad jurídica de derecho público, así
como autonomía política, administrativa y financiera a los
gobiernos seccionales autónomos señalados en el artículo 238 de
la Constitución.
La separación de las facultades, normativa y ejecutiva, que se

aprecia en las normas constitucionales referidas, se expresa en el
COOTAD a través de la atribución de la primera, a los consejos
regionales, provinciales, concejos metropolitanos y municipales
(Art. 7)13 y de la segunda, a los gobernadores regionales, prefec-
13
COOTAD, Artículo 7.- Facultad normativa.- Para el pleno ejercicio de sus competencias y
de las facultades que de manera concurrente podrán asumir, se reconoce a los consejos
regionales y provinciales, concejos metropolitanos "y municipales, la capacidad para dictar
normas de carácter general, a través de ordenanzas, acuerdos y resoluciones, aplicables dentro
de su circunscripción territorial.
El ejercicio de esta facultad se circunscribirá al ámbito territorial y a las competencias de cada
nivel de gobierno, y observará lo previsto en la Constitución y la Ley.
tos, alcaldes cantonales o metropolitanos y presidentes o presi-

dentas de juntas parroquiales rurales (Art. 9)14. Debe indicarse que
a las juntas parroquiales se les atribuye facultades reglamentarias,
conforme se analizará en detalle al abordarse las competencias de
dicho nivel de gobierno.
Antes de emprender el análisis detallado de cada circunscripción
territorial y su correspondiente nivel de gobierno, debe indicarse
que la inclusión de la región como un nuevo nivel dentro de la
organización territorial del Estado, no ha estado exenta de críti-
cas. En el contexto ecuatoriano, el jurista español Roberto Vicia-
no, asesor cercano a la Asamblea Constituyente de Montecristi,
indica que la nueva Carta Magna, mantuvo la fisonomía tradicio-
nal de la organización territorial del Estado ecuatoriano15:
El constituyente de 2008 no ha procedido a la simplificación

de la compleja estructura territorial diseñada en la Constitu-
ción de 1998 que se mostraba inadecuada para un país con
escasos recursos y con graves problemas de funcionamiento
administrativo. Pues resulta evidente que una multiplicación
de instancias de gobierno encarece el coste del funcionamien-
to del Estado y dificulta la gestión pública por la yuxtaposi-
ción de administraciones a las que el ciudadano debe recurrir
para resolver sus problemas, las cuales muchas veces acaban
Los gobiernos autónomos descentralizados del régimen especial de la provincia de Galápagos

ejercerán la facultad normativa con las limitaciones que para el caso expida la ley correspon-
diente.
Las circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias asumirán las
capacidades normativas que correspondan al nivel de gobierno en las que se enmarquen, sin
perjuicio de aquellas que le otorga la Constitución y la ley.
14
COOTAD, Artículo 9.- Facultad ejecutiva.- La facultad ejecutiva comprende el ejercicio de
potestades públicas privativas de naturaleza administrativa bajo responsabilidad de goberna-
dores o gobernadoras regionales, prefectos o prefectas, alcaldes o alcaldesas cantonales o
metropolitanos y presidentes o presidentas de juntas parroquiales rurales.
15
La Constitución Política de la República de 1998 en su artículo 224 disponía: El territorio
del Ecuador es indivisible. Para la administración del Estado y la representación política
existirán provincias, cantones y parroquias. Habrá circunscripciones territoriales indígenas y
afroecuatorianas que serán establecidas por la ley.
colisionando entre sí y, fruto de la descoordinación, no re-

suelven las necesidades sociales16.
Agrega el autor, que el constituyente no solo desperdició la opor-

tunidad de racionalizar la organización de territorial del Estado,
sino que la complejizó aún más al incluir el nivel de gobierno
regional que “auto configurado desde la voluntad de las provincias
limítrofes y con una legitimidad autónoma del Estado incluso podría
conducir a agravar algunos de los problemas que se querían combatir,
pues los criterios identatarios de la población pueden no coincidir con
los tecnocráticos del Estado”17.
No obstante, fluye con claridad que la inclusión de las regiones

autónomas, constituye la principal innovación dentro de la orga-
nización seccional del Estado, cuyos cimientos se asientan en el
seno de decisiones impulsadas por los gobiernos seccionales pro-
vinciales.
2.1.- Regiones
Como se había anotado previamente ni la Constitución ni el

COOTAD proveen de manera explícita el rol de las regiones, sin
embargo de la lectura global del texto constitucional, de los
objetivos del mencionado código y de los objetivos del Plan
Nacional del Buen Vivir (2009-2013), se observa a grandes
rasgos, que la construcción de este espacio territorial y de su nivel
de gobierno seccional apuntan a la integración de gestión de
territorios horizontalmente y equilibradamente agrupados a fin de
superar la atomización del territorio nacional, así como a alcanzar
el desarrollo equitativo, solidario y sustentable del territorio, la
integración y participación ciudadana y el desarrollo social y
económico de la población (Art. 2, literal b del COOTAD).
16
Roberto Viciano, “Algunas consideraciones sobre la organización territorial del Estado” en
“La nueva Constitución del Ecuador”, Corporación Editora Nacional, Quito, 2009, pág. 106.
17
Íbidem, pág. 107.
2.1.1. Rol de la Región
Los principales objetivos y pautas para la conformación de regio-

nes son los siguientes:
− “La integración de zonas más amplias que las actuales 24

provincias a través de la agrupación de territorios provincia-
les a fin de facilitar mediante un nivel de gobierno interme-
dio la planificación y gestión de políticas de desarrollo sus-
tentable.
− El impulso de territorios equilibrados que se estructuren en
espacios con equivalentes pesos poblacionales, de infraes-
tructura, aparato productivo y económico18.
− La estructuración de territorios que cuenten con recursos
naturales y espacios que preferiblemente, comprendan diver-
sos niveles altitudinales y que obtengan ventajas comparati-
vas de sus condiciones especiales.
− El liderazgo de las provincias con mayores niveles de desa-
rrollo para que impulsen de manera solidaria y complemen-
taria el crecimiento de sus provincias colindantes con las que
integren el nuevo nivel de gobierno.
− La supresión de la atomización del territorio nacional.
− La consecución de un nivel de gobierno autónomo mediante
la conformación voluntaria de un gobierno seccional regio-
nal con mayores competencias, a través de la elaboración de
un estatuto autonómico ratificado en consulta popular por
las provincias que autodefinan conformarse como región
autónoma.
− La generación de procesos de articulación horizontal del
territorio nacional que permita potenciar las complementa-
18
La integración de las provincias actuales dará paso a la región, por ello, ésta será el nuevo
gobierno intermedio donde las provincias NO desaparecerán, ni tampoco los consejos pro-
vinciales, éstos podrán fortalecer su papel ejecutivo y administrativo de la provincia dentro de
la región.
riedades productivas entre diversos pisos ecológicos, pro-

moviendo nuevos espacios de intercambio y construcción
identitaria19.
En el tema que ocupa el presente acápite, las regiones se consti-

tuyen por dos o más provincias con continuidad territorial,
superficie regional mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un
número de habitantes que en conjunto sea superior al cinco por
ciento de la población nacional. Debe procurarse que la
constitución de regiones se efectúe en el marco del equilibrio
interregional, la afinidad histórica y cultural, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas.
Al respecto el artículo 15 del COOTAD, dispone:
Artículo 15.- Conformación.- Dos o más provincias con con-

tinuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil
kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en su
conjunto sea superior al cinco por ciento (5%) de la pobla-
ción nacional, formarán regiones, de acuerdo con la Consti-
tución y la ley. Para la conformación de regiones se requerirá
y garantizará obligatoriamente que exista equilibrio interre-
gional, afinidad histórica y cultural, complementariedad
ecológica y manejo integrado de cuencas, en los términos es-
tablecidos en la Constitución, y que el territorio de la región a
conformarse no supere el veinte por ciento del total del terri-
torio nacional. Se crearán incentivos económicos y de otra
índole para que las provincias se integren en regiones.
En ese contexto, una buena prueba de la apuesta del

constituyente para fomentar la conformación de regiones, es la
19
Juan Fernando García, Ana María Larrea y Pabel Muñoz, El nuevo pacto territorial: Des-
centralización y autonomías en la nueva Constitución, Documento Conceptual Interno de la
Subsecretaría de Reforma del Estado de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo,
2009.
obligatoriedad de creación de incentivos económicos para

promover su constitución (Art. 244, CRE). Adicionalmente,
merece la pena resaltar que la disposición transitoria primera de la
Constitución establece el plazo de 8 años para la conformación
de regiones autónomas.20 En este contexto, la disposición
transitoria tercera del COOTAD, dispone que dicho plazo debe
contarse a partir de su expedición.
A continuación, la disposición transitoria sexta del mismo código,

confiere significativos incentivos adicionales para las regiones que
se constituyan en un plazo menor al referido.21 Finalmente, es
remarcable la disposición transitoria tercera del COOTAD, la
cual dispone que la situación de las provincias que no hubieren
concluido el proceso de regionalización, así como de aquellas que
no se integraren a este tipo de régimen, será resuelta mediante ley
por la Asamblea Nacional, por supuesto, ante la iniciativa del
Presidente de la República.
Los claros derroteros marcados por la Constitución y el

COOTAD para la conformación de regiones, han provocado las
críticas de diversos sectores que han calificado a dicho proceso
como “dirigido”, a espaldas de las preferencias políticas de los
ciudadanos y por lo tanto empeñado en la organización del país
20
Disposición transitoria primera:- En el plazo máximo de trescientos sesenta días, se apro-
barán las siguientes leyes:
9. La ley que regule la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y el
sistema de competencias, que incorporará los procedimientos para el cálculo y distribución
anual de los fondos que recibirán los gobiernos autónomos descentralizados del Presupuesto
General del Estado. Esta ley fijará el plazo para la conformación de regiones autónomas, que
en ningún caso excederá de ocho años.
21
COOTAD, Disposición transitoria cuarta.- Incentivos adicionales para regiones equitativas
y equilibradas.- Las regiones que se conformen en un plazo menor al establecido en este
Código recibirán, adicionalmente, durante diez años, a más de los recursos que por ley les
correspondan, transferencias adicionales por las nuevas inversiones que se realicen en la
región, en la forma que establezca la ley que regule las finanzas públicas.
Recibirán la transferencia inmediata de activos no productivos del Estado que se encuentren
en la circunscripción, los cuales se orientarán a la redistribución y al desarrollo productivo; y,
el financiamiento total de un proyecto estratégico para el desarrollo regional.
en unidades territoriales, predeterminadas desde el gobierno

central22.
No obstante de que los requisitos de la conformación de regiones

van de la mano de un intenso proceso de generación de acuerdos
entre las provincias involucradas, por un lado, porque su
nacimiento se circunscribe a la voluntad popular y por el otro,
porque la generación del proyecto de estatuto supone la
consecución de consensos políticos entre los actores
involucrados, la determinación de un procedimiento y plazo
inexpugnables como los anteriormente referidos, no deja ninguna
duda la intención del legislador , a fin de que todas las provincias,
se integren , sin excepción, a una región.
Empero, debe advertirse que tal disposición transitoria

condiciona tal procedimiento a las provincias “que no hubieren
concluido el proceso o no integraren ninguna región”. En este marco y
a la luz del pronunciamiento popular requerido en consulta para
la constitución de regiones, bien puede afirmarse, que en el caso
de provincias, que hubieren emprendido o integrado el
procedimiento especial para la constitución de regiones
establecido en el artículo 245 de la Constitución, truncado
finalmente por el rechazo de la ciudadanía en las urnas, tal
proceso debería considerarse como “concluido”.
En ese sentido, puede asumirse que el plazo establecido en la

referida disposición transitoria, rige para las provincias que no
hubieren siquiera, iniciado o formado parte de un proceso para la
conformación de una región. Sin perjuicio de la potestad del
Presidente de la República para remitir un proyecto de ley a la
Asamblea Nacional, para decidir la situación de tales provincias, a
la luz del artículo 245 de la Constitución que dispone un
22
César Coronel Jones y César Coronel Ortega, El régimen de organización político territorial
y distribución de competencias en la nueva Constitución del Ecuador en La Constitución
Ciudadana, Taurus, Quito, 2009.
procedimiento especial para la conformación de regiones, queda

claro que ni a título de ley, podría integrarse a tales provincias en
regiones, de acuerdo a las previsiones de la referida norma
constitucional.
Conforme se aprecia, las regiones autónomas regentadas por los

gobiernos regionales constituyen la principal innovación del nue-
vo modelo de organización territorial y de gobierno consagrado
en la Carta Política, cuyo proceso de edificación precisa de la
participación de distintas funciones del Estado así como de la
ciudadanía, cuyo pronunciamiento favorable es un requisito in-
eludible para la constitución de dicho nivel.
2.1.2. Requisitos para su conformación
El marco general que provee los requisitos de conformación de

las regiones consta en el artículo 244 de la Constitución:
Artículo 244.- Dos o más provincias con continuidad

territorial, superficie regional mayor a veinte mil kilómetros
cuadrados y un número de habitantes que en conjunto sea
superior al cinco por ciento de la población nacional, for-
marán regiones autónomas de acuerdo con la ley. Se procu-
rará el equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural,
la complementariedad ecológica y el manejo integrado de
cuencas. La ley creará incentivos económicos y de otra índole,
para que las provincias se integren en regiones.
Como requisitos iniciales a verificarse previo a la constitución de

regiones se observan, la unión de dos o más provincia con conti-
nuidad territorial, la superficie regional mayor a veinte mil kiló-
metros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto
sea superior al cinco por ciento de la población nacional, que en
la actualidad se encuentra en los catorce millones doscientos se-
tenta y cinco mil habitantes (14.275.000). Es decir, que además de
los requisitos de superficie de dos o más provincias con continui-
dad territorial se precisa de una población de aproximadamente a

setecientos quince mil habitantes (715.000)23.
En este orden, debe anotarse que el artículo 13 del COOTAD
dispone que la inobservancia de los requisitos en la creación de
regiones, provincias, cantones y parroquias rurales, previstos en la
Constitución y el COOTAD, acarreará la nulidad del acto norma-
tivo. Excede las fronteras del presente análisis, el examen de las
nulidades de los actos de poder público y su declaración dentro
del COOTAD, sin embargo teniéndose en cuenta que a excep-
ción de las parroquias rurales, la creación de regiones, provincia y
cantones, precisan de ley, la omisión de requisitos en tales casos
merecerá una acción de inconstitucionalidad.
El artículo 14 del COOTAD define a la región como “la circuns-

cripción territorial conformada por las provincias que se constituyan
como tal de acuerdo con el procedimiento y requisitos previstos en la
Constitución, este Código y su estatuto de autonomía”.
A continuación el artículo 15 del mismo Código, recoge los mis-
mos requisitos previstos en el artículo 244 de la Constitución,
pero se incluye una limitación a la extensión del territorio de la
región, el cual no deberá superar el veinte por ciento del total del
territorio nacional.
2.1.3 Procedimiento de conformación
La iniciativa para la conformación de regiones autónomas
corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados
provinciales:
COOTAD, Artículo 16.- Proceso de conformación de regio-
nes.- De conformidad con lo previsto en la Constitución, el
proceso de conformación de regiones tendrá lugar de acuer-
do con las siguientes reglas:
23
www.inec.gov.ec. Página consultada en el mes de octubre del 2010.
a) Iniciativa para la conformación de las regiones.- La iniciati-

va para la conformación de una región corresponderá a los
gobiernos autónomos descentralizados provinciales y se ini-
ciará con las resoluciones adoptadas por los consejos provin-
ciales respectivos, con el voto favorable de las dos terceras
partes de los integrantes de cada consejo (…).
Del artículo transcrito se desprende que la iniciativa de la con-

formación de regiones, inicia con la verificación de la concurren-
cia de las resoluciones de los gobiernos provinciales de constituir-
se en región, cuya adopción precisa del voto favorable de las dos
terceras partes de los integrantes de cada cuerpo colegiado. Tal
decisión constituye el punto de partida para la preparación de los
proyectos de regionalización y de estatuto de autonomía regional
de acuerdo al artículo 245 de la Constitución.
Con las resoluciones adoptadas por los respectivos consejos pro-

vinciales, se da paso a la preparación del proyecto de ley de re-
gionalización y un proyecto de estatuto de autonomía regional de
acuerdo al inciso final del artículo 16, literal a) del COOTAD.
Proyecto de Ley
El literal b) del artículo 16 determina:
b) Proyecto de ley.- El proyecto de ley orgánica de creación

de la región contendrá la declaración de creación y la delimi-
tación de su territorio. En la exposición de motivos se incluirá
la información de sustento que justifique el cumplimiento de
los principios, requisitos y criterios constitucionales de la or-
ganización territorial. El proyecto de ley no podrá modifi-
car los límites territoriales de las provincias que confor-
man la región.
El proyecto será presentado por los prefectos o prefectas al

Presidente de la República quien verificará el cumplimiento y
apego obligatorio a los principios, requisitos y criterios previs-
tos en la Constitución para el proceso de conformación de
regiones y organización del territorio; y, lo remitirá a la
Asamblea Nacional para el inicio del procedimiento legislati-
vo correspondiente, sólo en caso de que cumpla con los
criterios y requisitos constitucionales y legales. (Lo sub-
rayado me pertenece).
A la luz de este literal, debe advertirse que las regiones constitu-

yen la agrupación territorial de dos o más provincias; por lo tanto
no opera una modificación de límites de las provincias que con-
forman la región. En resumen, la región se constituye por una
determinada congregación territorial a la que se le dota de un
nivel de gobierno que si bien no afecta los límites de la provincia
que la conforman, efectivamente modifica la división política
administrativa del país.
Paralelamente, debe resaltarse que el Presidente de la República

ejerce el control constitucional y legal del referido proyecto de
ley, el cual se traduciría en la práctica a un examen previo de las
iniciativas de constitución de regiones, al amparo del artículo 135
de la Constitución, que establece como facultad exclusiva del
Presidente de la República, la presentación de proyectos de ley
que modifiquen la división política administrativa del país. De la
lectura de la disposición constitucional que consta en el referido
artículo 135 en consonancia con lo dispuesto en el artículo 245
de la Carta Política, puede asumirse que si bien la iniciativa de la
conformación de una región autónoma corresponde a los go-
biernos provinciales, la iniciativa para presentar el proyecto de ley
que la constituya, es facultad privativa del Presidente de la Re-
pública.
Sin duda alguna la interpretación de la titularidad de la presenta-

ción del proyecto de ley, así como la eventual negativa del Presi-
dente de la República para la constitución de determinadas regio-
nes, será una importante fuente de conflictos. La Ley Orgánica
de la Función Legislativa tampoco esclarece la titularidad de la
iniciativa para la presentación de leyes de constitución de regio-
nes, al transcribirse dentro de su artículo 67, lo dispuesto en el
artículo 245 de la Constitución.
Posteriormente el tercer inciso del literal c) del artículo 16 del

COOTAD, impone a la Asamblea Nacional la obligación de
aprobar el proyecto de ley en un plazo máximo de ciento veinte
días contados desde su recepción; en caso de no pronunciarse
dentro de este plazo, éste se considerará aprobado (Art. 245;
CRE).
Para negar o archivar el proyecto de ley, la Asamblea requerirá de

los votos de las dos terceras partes de sus integrantes, por tratarse
de ley orgánica a la luz del artículo 133, numerales 3 y 4. En el
caso que se decidiera el rechazo o archivo del proyecto de ley,
deberá contarse con el voto de las dos terceras partes de los
asambleístas.
Proyecto de estatuto de autonomía
El literal c) del artículo 16 del COOTAD dispone que el estatuto

aprobado por el gobierno provincial será la norma institucional
básica de la región. Corresponde al estatuto señalar la denomina-
ción, símbolos, principios, instituciones del gobierno autónomo
descentralizado regional y su sede, así como la identificación de
sus competencias, bienes, rentas y recursos propios. Además el
estatuto preverá, de manera obligatoria, estructuras desconcen-
tradas para la gestión de sus competencias.
No obstante, debe precisarse que los gobiernos provinciales que

pretenden constituir una región, aprueban meramente un
proyecto de estatuto que debe ser remitido por parte de los

respectivos prefectos provinciales, a la Corte Constitucional, a fin
de que dicho organismo emita el dictamen de constitucionalidad
correspondiente en un plazo máximo de 45 días, el mismo que se
entenderá como favorable si dicha magistratura no se pronuncia
dentro del tiempo indicado.
En el evento de que al Corte Constitucional considerase que el

proyecto es contrario a las disposiciones constitucionales, deberá
devolver el proyecto a los prefectos o prefectas proponentes, a
fin de que enmienden los errores observados por la Corte e in-
corporen las modificaciones que aseguren la conformidad del
proyecto de estatuto de autonomía con la Constitución. Con las
modificaciones, la Corte Constitucional emitirá su dictamen en
un plazo máximo de diez días, contados desde que el estatuto
vuelva a su conocimiento. En caso de que el dictamen sea negati-
vo se podrá volver a presentar el estatuto con las reformas que
permitan su conformidad con la Constitución, e iniciar el trámite
nuevamente (Art. 16, literal d) del COOTAD).
Consulta popular
Finalmente, una vez aprobado el proyecto de ley de la región por
parte de la Asamblea y emitido el dictamen favorable por la Corte
Constitucional, se convocará a consulta popular en las provincias
que la pretenden constituir, a fin de que se pronuncien sobre el
estatuto regional, el cual regirá únicamente si es aprobado con la
mayoría absoluta de los votos válidamente emitidos en cada
provincia, aprobación que también pondrá en vigencia la ley
orgánica de creación de la región. Conformada la región por la
promulgación de la ley y el estatuto, comienza a transcurrir el
plazo de 45 días para convocar a elecciones regionales a fin de
nombrar a las autoridades y representantes correspondientes
(Art. 245 CRE).
El Consejo Nacional Electoral realizará la convocatoria a consul-

ta popular dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha
de presentación de la solicitud. La consulta popular se realizará en
la misma fecha en dichas provincias, de conformidad con lo pre-
visto en la Constitución, y será financiada por los respectivos
gobiernos provinciales (Art. 16, literal e del COOTAD)
Vigencia de la ley y estatuto
Si la consulta se aprobase por la mayoría absoluta de los votos
válidamente emitidos en cada provincia, la ley y el estatuto en-
trarán en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial
y empezará a transcurrir el plazo de cuarenta y cinco días para
que el Consejo Nacional Electoral realice la convocatoria a elec-
ciones de gobernador o gobernadora regional, y de consejeros o
consejeras regionales. En el caso de la consulta popular no obtu-
viere la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos en cada
provincia, ésta podrá volver a convocarse posteriormente en las
provincias donde no haya sido aprobada, sin necesidad de iniciar
otro proceso, por iniciativa del consejo provincial respectivo. No
se establece, si la repetición de un resultado adverso, conllevaría
al archivo de la propuesta.
Además debe indicarse que tampoco se demarca con claridad el
canal que debe seguirse para resolver el conflicto que devendría
en el evento de que, en el marco de un proceso de creación de
regiones se cuente con un proyecto de estatuto provisto de un
dictamen favorable de constitucionalidad pero carente de la ley
orgánica de creación de la región, por la negativa del Presidente
del República a remitir dicho proyecto a la Asamblea Nacional,
dentro del polémico control previo de constitucionalidad y legali-
dad que se le atribuye en el artículo 16 del COOTAD, en suje-
ción a la facultad privativa del Ejecutivo para presentar proyectos
de ley que modifiquen la división política-administrativa del país,
de acuerdo al artículo 135 de la Constitución. No obstante queda
claro que, o bien la falta del proyecto de estatuto o del proyecto
de ley de creación de la región, imposibilita que se lleve a cabo la

convocatoria a consulta popular. De todas maneras, se colige la
responsabilidad política del Presidente de la República de no
obstaculizar tales iniciativas, facilitando la enmienda de proyectos
de ley que no cumplan con determinados requisitos.
2.1.4 Estatuto
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua, dentro de las
varias acepciones que consigna a la palabra “estatuto”, la define
como el régimen jurídico o legal al “cual están sometidas las perso-
nas o las cosas, en relación con la nacionalidad o el territorio”, así
como “el establecimiento, regla que tiene fuerza de ley para el gobierno
de un cuerpo”24.
En base a estas definiciones, el Dr. Marco Morales Tobar define

al estatuto como “aquella categoría que permite a un conglomerado
social determinado, conocer a ciencia cierta el mundo del desenvolvi-
miento de sus relaciones jurídicas, sus obligaciones, prohibiciones, dere-
chos y garantías, cuestiones éstas que le dan una determinada condición
jurídica dentro del convivir social, esto es lo que se denomina estatus, de
cara a dicho estatus deviene la relación jurídica del estatuto, téngase en
cuenta que, como dijimos al inicio dichas atribuciones están contempla-
das en el Código Político, para organizaciones jurídicas como las ano-
tadas, siendo que el conglomerado social regulado por dichas normas,
no debe renunciar en ningún caso al ser autonómico de dichas entida-
des.”25 Adentrándose en el tratamiento constitucional conferido
por la Norma Fundamental al estatuto dentro del ámbito seccio-
nal, el referido jurista remarca la atribución constitucional señala-
da para las regiones para la emisión de su propio estatuto, bajo
los requisitos previos de constitucionalidad a la luz de los artícu-
los 245 y 246 de la Ley Primera26.
24
Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Vigésima segunda edición,
www.rae.es. Página consultada en el mes de octubre del 2010.
25
Marco Morales Tobar, El Procedimiento Administrativo, UTPL, Loja, 2010, pág. 16
26
Ibídem, pág. 16.
2.1.4.1 Naturaleza
Conforme se desprende del procedimiento de creación de regio-

nes tanto la iniciativa de la elaboración del proyecto de ley de
regionalización como la presentación del proyecto de estatuto,
alumbradas por la decisión mayoritaria y concurrente de los go-
biernos provinciales que pretenden conformar la región, consti-
tuye la primera expresión jurídica necesaria para iniciar el proceso
de regionalización.
Evidentemente la posterior refrendación popular del proyecto de

estatuto supone su obligatorio e inmediato cumplimiento , de
acuerdo al inciso tercero del artículo 106 de la Constitución, dis-
posición que se articula con lo establecido en su artículo primero
que además de proclamar la organización republicana y el gobier-
no descentralizado del Ecuador, radica a la soberanía en el pue-
blo, “cuya voluntades el fundamento de la autoridad, y se ejerce a
través de los órganos del poder público y de las formas de participación
directa previstas en la Constitución”.
El procedimiento de aprobación del estatuto demanda la

intervención de los gobiernos provinciales y la Corte
Constitucional y su refrendación final precisa del
pronunciamiento popular favorable a través de la consulta, como
forma de participación directa reconocida en la Constitución. De
modo que el procedimiento especial que reviste la puesta en
vigencia tanto del estatuto regional como de la ley de creación de
la región los dota de un carácter especial, cuya reformación debe
igualmente seguir, determinados recaudos.
En este orden, el artículo 6, literal a), del COOTAD garantiza la

autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos
autónomos descentralizados, prohibiendo particularmente a
cualquier autoridad o funcionario, “derogar, reformar o suspender la
ejecución de estatutos de autonomía; normas regionales; ordenanzas
provinciales, distritales y municipales; reglamentos, acuerdos o resolu-

ciones parroquiales rurales; expedidas por sus autoridades en el marco
de la Constitución y leyes de la República”.
Las normas estatutarias que constituyen la región confieren fun-

ciones al gobierno autónomo regional (Art. 31, literal j) y al con-
sejo regional (Art. 34), el cual es el órgano de legislación y fiscali-
zación del mencionado nivel de gobierno y en tal virtud tiene la
potestad para reformar el estatuto de autonomía regional con
sujeción al proceso en él establecido y previo dictamen favorable
de la Corte Constitucional (Art. 34, literal t). Además dichas
normas estatutarias pueden establecer causales de destitución de
los consejeros, asignar atribuciones a los consejeros regionales
(artículo 35, literal e), gobernador regional (artículo 37, literal t) y
vicegobernador regional (artículo 39, literal e).
Debe subrayarse que tanto el artículo 3 literal e) como la disposi-
ción general cuarta del COOTAD consagran la “complementarie-
dad con los estatutos de autonomía”, disponiendo que las normas
contenidas en el “título VII y IX” de dicho código, “regirán en
todo aquello que no se encuentre específicamente regulado en sus corres-
pondientes estatutos de autonomía”.
De manera que se establece un mecanismo de cooperación, que
en el ejercicio de la potestad normativa de los gobiernos regiona-
les se engarza con lo dispuesto en el COOTAD y demás norma-
tiva especial.
El artículo 425 de la Carta Magna no enlista dentro de las normas

a considerarse en el orden jerárquico de aplicación, a los estatutos
de autonomía. Sin embargo el procedimiento especial que la
Norma Primera precisa para su creación, aprobación y reforma
dentro de los artículos 245 y 246, impide equipararlo ya sea a una
ley orgánica o una norma regional. En este orden el referido artí-
culo 425 de la Constitución consagra el principio de competencia,
en cuya virtud la aplicación del principio de jerarquía normativa,
debe atender de modo especial, las competencias exclusivas de

los gobiernos autónomos descentralizados. Tal recaudo sumado
al dictamen de constitucionalidad previo para su aprobación y
reforma, revestidos por la garantía de autonomía de los gobiernos
autónomos descentralizados, confiere a la norma estatutaria de
especial protección frente a las demás normas del ordenamiento
jurídico, lo que en el ámbito de las competencias que le corres-
ponde regir y en la mayoría de los casos fundar, confiere a tales
normas estatutarias prevalencia sobre todas normas inferiores a la
Constitución.
En este marco, las normas regionales sí son consideradas dentro

del artículo 425 de la Constitución, sin embargo su ubicación en
el orden jerárquico determinado en dicho artículo, en inicio su-
pondría asumir su subordinación a las normas de rango legal. Sin
embargo debe reiterarse el alcance del principio de competencia
dentro de la aplicación del principio de jerarquía normativa, pues
no obstante de que una norma regional dentro de la pirámide
normativa nacional se ubica en un peldaño inferior al de las nor-
mas legales, su aplicación en el ejercicio de competencias exclusi-
vas de los gobiernos seccionales, en caso de conflicto con una ley,
prevalecería sobre provisiones legales que la contradigan.
Tal argumentación es consistente con el reconocimiento del prin-

cipio de complementariedad, mismo que entraña el reconoci-
miento de competencias distintas entre la legislatura y los gobier-
nos regionales, cuyo ejercicio debe observar las disposiciones del
COOTAD conforme lo dispone el artículo 23927 y 26028 de la
27
Constitución de la República del Ecuador, Art. 239.- El régimen de gobiernos autónomos
descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un sistema nacional de
competencias de carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para
compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.
28
Constitución de la República del Ecuador, Art. 260.- El ejercicio de las competencias
exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios
públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de
gobierno.
Constitución, en el marco de las competencias exclusivas asigna-

das a cada nivel de gobierno.
2.1.4.2 Contenido
Conforme se enunció previamente, el estatuto aprobado

constituye la norma institucional básica de la región. De acuerdo
a la definición provista por el Diccionario de la Real Academia de
la Lengua, “básico” es aquello “pertenciente o relativo a la base o
bases sobre que se sustenta algo, fundamental”29.
Al respecto el artículo 246 de la Constitución dispone:
Artículo 246.- El estatuto aprobado será la norma institucional

básica de la región y establecerá su denominación, símbolos,
principios, instituciones del gobierno regional y su sede, así
como la identificación de los bienes, rentas, recursos
propios y la enumeración de las competencias que
inicialmente asumirá. Las reformas al estatuto se realizarán
con sujeción al proceso en él establecido y requerirán de
dictamen favorable de la Corte Constitucional.
De la lectura de esta norma se observan varios grados de defini-

ción reconocidos al estatuto regional. En lo concerniente a la
denominación, símbolos, principios, instituciones del gobierno y
su sede, le corresponde precisamente al estatuto su constitución.
Es decir, la norma estatutaria debidamente aprobada funda tales
elementos.
En el caso de bienes, rentas y recursos propios, dicha norma
simplemente se limita a identificarlos. Del mismo modo, en lo
referente a la asunción de competencias, la norma estatutaria
cumpliría únicamente tal función de “identificación”. De manera
que puede colegirse, que solamente en el primer caso la norma
29
Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Vigésima segunda edición,
www.rae.es. Página consultada en el mes de octubre del 2010.
estatuaria tiene efectos constitutivos, desde luego, en el marco de

del control previo de constitucionalidad. Mientras en los casos de
“identificación” y “enumeración”, tal señalamiento activa meca-
nismos de validación posterior que de ser el caso, los ratifican y
cuando corresponde, gradúan su transferencia.
Del mismo modo, el inciso final del artículo 251 de la Ley Fun-
damental dispone que se establezca en cada estatuto regional, los
mecanismos de participación ciudadana previstos constitucio-
nalmente. Además el artículo 16 h) del COOTAD, obliga a que
se incluya dentro del estatuto, las estructuras desconcentradas
para la gestión de competencias.
Finalmente debe observarse el trámite especial que se se consigna

a las reformas del estatuto las cuales requieren de dictamen
favorable de la Corte Constitucional, limitación que debe
prevenir especialmente, conflictos de competencia y dotar de
coherencia al proceso progresivo de descentralización.
El siguiente gráfico resume el proceso descrito de conformación

de regiones30:
Conformación de Regiones
Requisitos: Dos o más provincias con continuidad territorial,

superficie veinte mil km2 y un número de habitantes 5% de la
población nacional. (Máximo 20% territorio).
30
Documento interno de trabajo, Subsecretaría Nacional de Reforma Democrática del
Estado e Innovación de la Gestión Pública- Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo,
2010.
• Criterios: Equilibrio interregional, complementariedad

ecológica, manejo integrado de cuencas, afinidad histórica y
cultural.
• Proyecto de ley: Presentado por Prefectos al Presidente y
éste verifica requisitos y criterios constitucionales.
• Proyecto de estatuto: Dictamen de constitucionalidad de la
Corte Constitucional.
• Consulta popular: Si la consulta no es aprobada se abre
posibilidad a una nueva consulta en las provincias que no lo
ha sido, sin necesidad de iniciar otro proceso.
2.1.4.3 Competencias exclusivas de los gobiernos regiona-
les autónomos
El artículo 262 de la Constitución enlista las competencias exclu-

sivas de los gobiernos regionales autónomos que se transcriben
en el artículo 32 del COOTAD, sin agregarse nuevas competen-
cias con dicho carácter.
2.1.5 Órganos de Gobierno
El artículo 251 de la Constitución dispone que cada región

autónoma, deberá elegir por votación a su consejo regional y a su
gobernador, quien lo presidirá y tendrá voto dirimente. Por su
parte los consejeros regionales será elegidos de forma
proporcional a la población urbana y rural por un período de
cuatro años; de sus miembros, será elegido el vicegobernador
regional.
El COOTAD dentro de artículo 29, estructura el ejercicio de

cada gobierno autónomo descentralizado a través de 3 funciones
integradas:
a) De legislación, normatividad y fiscalización;
b) De ejecución y administración: y,
c) De participación ciudadana y control social.
En conexión con esta disposición, el artículo 30 del COOTAD

dispone que los gobiernos regionales estén integrados por “las
funciones de participación ciudadana; de legislación y fis-
calización: y ejecutiva previstas tanto en el Código como en
el estatuto de autonomía”.
Probablemente la denominación de “funciones” no es la más
afortunada en razón de que la Constitución reconoce explícita-
mente cinco funciones del Estado provistas, por supuesto, de sus
órganos titulares. En el ámbito del COOTAD, se observa la dis-
tribución de competencias de legislación, normatividad y fiscali-
zación en el seno de los consejos regionales y de ejecución y ad-
ministración en el acervo de atribuciones del gobernador regio-
nal. Sin embargo en el caso de la “función” de participación ciu-
dadana y control social, se establecen únicamente las obligaciones
de garantizar un sistema de rendición de cuentas y control social
así como la de canalizar la participación de los ciudadanos en la
toma de decisiones, destacándose el mecanismo de la “silla
vacía”, regulado en el artículo 311 del COOTAD.
En resumen, el consejo regional es el órgano de legislación y fis-

calización del gobierno autónomo descentralizado regional. En
este orden, la fiscalización ejercida por el consejo regional se ex-
presa en la facultad de destituir a cualquiera de los integrantes del
cuerpo colegiado al incurrir en una o varias de las causales previs-
tas en el estatuto de autonomía y el código y en general (Art. 34,
lit. f del COOTAD), así como la de vigilar las acciones del ejecu-
tivo regional (Art. 34, lit. b y 35, lit. d del COOTAD), es decir,
el gobernador.
2.1.5.1 Consejo Regional
Conformación
El consejo regional, órgano de legislación y fiscalización del go-

bierno autónomo regional, se encuentra integrado por el gober-
nador regional quien lo preside con voto dirimente y por el

número de consejeros regionales que determine la ley de materia
electoral, en la actualidad el Código de la Democracia, de entre
los cuales, se deber elegir un vicegobernador regional. Al respecto
el artículo 152 del Código de la Democracia dispone:
Artículo 152.- Los Consejos Regionales y los Concejos Distritales
Metropolitanos Autónomos se integrarán de la siguiente manera:
1. Con menos de un millón de habitantes, quince represen-
tantes;
2. Con más de un millón de habitantes, diecinueve repre-
sentantes;
3. Con más de dos millones de habitantes, veintiún repre-
sentantes; y,
4. Con más de tres millones de habitantes, veinte y cinco
representantes (…).
Le corresponde establecer al Consejo Nacional Electoral, las

circunscripciones urbanas y rurales para la elección de los
consejeros regionales y distritales, en función del porcentaje de la
población de la circunscripción correspondiente. Se agrega de-
ntro del artículo 152 que “las circunscripciones urbanas que elijan
entre ocho y doce representantes se subdividirán a su vez en dos circuns-
cripciones, aquellas que pasen de trece y hasta diez y ocho se subdivi-
dirán en tres y las que pasen de diez y ocho lo harán en cuatro circuns-
cripciones”. Se advierte que la potestad del Consejo Nacional Elec-
toral para determinar circunscripciones territoriales tiene directa
influencia en la elección de representantes; dicha competencia se
encuentra reconocida en el artículo 4, numeral 1 del Código de la
Democracia.
Atribuciones
Las atribuciones del Consejo Regional se encuentran reguladas en

detalle en el artículo 34 del COOTAD al amparo de lo dispuesto
en el artículo 262 de la Constitución, sin embargo, merecen des-

tacarse: la facultad normativa que se expresa a través de la expe-
dición de normas regionales (literal a), la de fiscalización de la
gestión del gobernador (literal b), la de regulación de aplicación
de tributos previstos en la ley a favor de este gobierno (literal c),
la de creación, modificación y extinción de tasas y contribuciones
especiales (literal d), la de expedición de acuerdos o resoluciones
para regular temas institucionales específicos o reconocer dere-
chos particulares (literal e), la de destitución al gobernador o con-
sejeros regionales al incurrir en causales determinadas por el esta-
tuto regional y el código (literal f), la de aprobación de creación
de empresas públicas o participación en empresas de economía
mixta (literal g), del plan regional de desarrollo y de ordenamiento
territorial (literal j), del presupuesto del gobierno autónomo re-
gional (literal j) y del traspaso de partidas presupuestarias y reduc-
ciones de crédito ante el pedido del gobernador (literal m), así
como, la autorización de contratación de empréstitos (literal n), y
la reforma del estatuto de autonomía regional (literal t).
A la luz de las competencias enlistadas, se observa que el espectro

de acción del consejo regional excede el ámbito normativo y de
fiscalización, reconociéndose facultades ejecutivas a dicho cuerpo
colegiado (reconocimiento de derechos particulares).
2.1.5.2 Gobernador
El artículo 251 de la Constitución dispone que cada consejo

regional sea presidido por un gobernador regional, a quien se le
confiere voto dirimente. De conformidad con el artículo 36 del
COOTAD, el gobernador es la primera autoridad “del ejecutivo del
gobierno autónomo descentralizado regional”.
En resumen, le corresponde al gobernador organizar las tareas de

ejecución para la satisfacción de las necesidades públicas en el
ámbito del su competencia.
Atribuciones
El artículo 37 del COOTAD detalla las atribuciones del goberna-

dor entre las que se destacan: el ejercicio de la representación
legal del gobierno autónomo regional (literal a), el ejercicio de la
facultad ejecutiva del gobierno descentralizado autónomo regio-
nal (literal b); la convocatoria y presidencia con voz y voto diri-
mente de las sesiones del consejo regional (literal c); la facultad
privativa de presentación de proyectos de ordenanzas tributarias
al consejo regional (literal e); la dirección en la elaboración del
plan regional de desarrollo y de ordenamiento territorial (literal f);
la de elaboración del plan operativo anual y la correspondiente
proforma presupuestaria institucional conforme al plan regional
de desarrollo y de ordenamiento territorial (literal g); la resolución
administrativa de los asuntos correspondientes a su cargo, la ex-
pedición de la estructura orgánico-funcional del gobierno autó-
nomo descentralizado regional; el nombramiento y remoción de
los funcionarios de dirección, procurador síndico y demás servi-
dores de libre nombramiento y remoción (literal h), la distribu-
ción de los asuntos que deban pasar a las comisiones del gobier-
no autónomo regional (literal i); la suscripción de contratos con-
venios e instrumentos que comprometan al gobierno autónomo
descentralizado regional (literal k), la coordinación de un plan de
seguridad ciudadana (literal n); la designación del modelo de ges-
tión administrativa mediante el cual deben ejecutarse el plan re-
gional de desarrollo y de ordenamiento territorial de acuerdo con
la ley (literal o); y, la presentación al consejo y a la ciudadanía en
general de un informe anual escrito, para su evaluación a través
del sistema de rendición de cuentas y control social, acerca de la
gestión administrativa realizada, destacando el estado de los ser-
vicios y de las demás obras públicas realizadas en el año anterior,
los procedimientos empleados en su ejecución, los costos unita-
rios y totales y la forma como se hubiere cumplido los planes y
programas aprobados por el consejo (literal s).
En virtud de estas disposiciones, debe subrayarse que en el caso

de suscripción de créditos que comprometan el patrimonio insti-
tucional se requerirá la autorización del consejo, de conformidad
con el artículo 37, literal k, disposición que se repite en los subsi-
guientes niveles de gobierno.
2.2 Las Provincias
En consonancia con el artículo 242 de la Constitución, el artículo

17 del COOTAD define a las provincias como circunscripciones
territoriales integradas por los cantones que legalmente le corres-
pondan. Debe remarcarse que la creación de provincias precisa
de la expedición de ley y conforme el artículo 135 de la Constitu-
ción, su proyecto de creación debe ser presentado por el Presi-
dente de la República, el cual deberá contener la descripción del
territorio que comprende la provincia, sus límites, la designación
de la capital provincial y la demostración de la garantía de cum-
plimiento de sus requisitos.
El artículo 19 del COOTAD dispone como requisitos de crea-

ción de la provincia:
Artículo 19.- Requisitos.- Para la creación de provincias se re-
quiere el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Una población residente en el territorio de la futura pro-

vincia de al menos el tres por ciento de la población total
nacional;
b) Una extensión territorial de al menos diez mil kilómetros
cuadrados;
c) Delimitación física del territorio provincial de manera de-
tallada, que incluya la descripción de los accidentes ge-
ográficos existentes: provincialización deberán tener al
menos diez años de creación; y,
d) Informe favorable del gobierno autónomo descentraliza-

do regional y del organismo nacional de planificación; y.
Decisión favorable de la ciudadanía de los cantones que
van a conformar la nueva provincia a través de consulta
popular convocada, a solicitud del Presidente o Presiden-
ta de la República, por el organismo electoral nacional
conforme a la ley.
Conforme se ha analizado en el presente artículo, tanto la Consti-

tución como el COOTAD son reluctantes a la creación de nue-
vas provincias, lo cual se aprecia de la introducción de requisitos
más rigurosos para su creación, que además de las esenciales exi-
gencias de población y extensión territorial, informes favorables
del gobierno autónomo descentralizado regional y del organismo
nacional de planificación, precisa del pronunciamiento favorable
de la ciudadanía de los cantones que van a conformar la nueva
provincia a solicitud del Presidente de la República31. A tales exi-
gencias se agrega una prohibición expresa de creación de nuevas
provincias (disposición transitoria sexta del COOTAD) mientras
dure el proceso de regionalización sujeto al plazo de ocho años,
ante cuyo vencimiento corresponderá a la Asamblea Nacional,
previa iniciativa del Presidente de la República, expedir la ley que
determine la “situación de las provincias que no hubieren concluido el
proceso o no integraren ninguna región” (disposición transitoria ter-
cera del COOTAD).
2.2.1 El rol de las provincias
Una de las principales interrogantes que surgen de la implanta-

ción de la nueva organización territorial una vez que surjan las
regiones autónomas, radica en el aseguramiento de su conviven-
cia pacífica con la provincia, pues a la luz de la similitud de las
31
La disposición transitoria sexta del COOTAD prohíbe la creación de más provincias a fin
de precautelar y sostener el proceso de regionalización dispuesto por la Constitución de la
República durante el tiempo que dure el mencionado proceso.
competencias reconocidas a ambos niveles de gobierno dentro de

un mismo espacio territorial, no es inútil cuestionarse acerca de la
incidencia y vigencia real de las provincias como nivel de gobier-
no, cuando se conformen las regiones.
En un documento conceptual elaborado dentro de la Subsecre-

taría de Reforma del Estado de la Secretaría Nacional de Planifi-
cación y Desarrollo, en el cual se aborda el nuevo modelo territo-
rial y sistema de competencias dentro de la Constitución, acerca
del rol histórico de la provincia y la necesidad de replantearlo, se
indica:
Aunque la provincia ha cumplido durante la historia nacional una

importante función política y administrativa, al acercar a la pobla-
ción a una instancia de gobierno de carácter más local, su estruc-
tura se vuelve limitada ante la actual dinámica social y a las nece-
sidades de la gestión integrada en ámbitos como cuencas
hidrográficas, cadenas productivas, etc.
Sin embargo, actualmente, una mayor integración de la población
ecuatoriana ha rebasado las fronteras provinciales y ha dado paso
a una identidad más amplia y compleja; una de los elementos en
los que se observa este comportamiento es la migración interna,
que convierte en migrante a buena parte de la población que
constituye cada provincia. En tanto, aumenta la intercomunica-
ción y se superan los aislamientos internos. Es evidente, también,
que la resolución de los actuales problemas requiere una adminis-
tración que comprenda un espacio más amplio que el de la pro-
vincia y una mayor cantidad de recursos para promover el desa-
rrollo desde las bases sociales32.
Como se aprecia de dicho documento, el nivel de identificación y
pertenencia de los ciudadanos con la provincia es indiscutible, no
32
Juan Fernando García, Ana María Larrea y Pabel Muñoz, El nuevo pacto territorial:
Descentralización y autonomías en la nueva Constitución, Documento Conceptual Interno-
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, 2009.
obstante su papel como nivel intermedio de gobierno ha estado

lejos de consolidarse, tanto más la nueva apuesta de regiones
teniendo como eje el principio de equidad interterritorial, supone
el desincentivo para la creación de nuevas provincias, que en la
actualidad suman 24.33 Lastimosamente tales cometidos no pue-
den ser identificados dentro del flamante COOTAD, debiendo
condenarse la inobservancia constitucional por parte del Ejecuti-
vo y la Asamblea Nacional de incluir dentro de todo cuerpo
normativo, una debida exposición de motivos34, que en el caso del
código analizado, no sólo supone un mínimo requisito de validez
jurídica de una ley, sino una exigencia democrática a fin de que
sus destinatarios comprendan con claridad los objetivos de la
nueva organización territorial del Estado.
Vale la pena recordar que la Constitución Política de 1998 orga-

nizaba territorialmente el Estado, en provincias, cantones y pa-
rroquias, reconociendo además, las circunscripciones territoriales
indígenas y afroecuatorianas establecidas por la ley (Art. 228,
Constitución de 1998). Como nivel de gobierno, los Consejos
Provinciales, presididos por el prefecto y conformados por con-
sejeros, estaban encargados de la promoción y ejecución de obras
de alcance provincial en vialidad, medio ambiente, riego y manejo
de cuencas y microcuencas hidrográficas de su jurisdicción, ex-
clusivamente en el ámbito rural (Art. 233, Constitución de 1998).
En comparación con la normativa constitucional derogada, el

artículo 263 de la Carta Magna vigente, mantiene las competen-
cias exclusivas previamente referidas, a excepción del manejo de
cuencas y microcuencas hídricas, atribución que debe gestionarse
en coordinación con el gobierno regional y adiciona las de plani-
33
José Suing, op. Cit, pág. 26.
34
Constitución de la República del Ecuador, Art. 136.- Los proyectos de ley deberán referirse
a una sola materia y serán presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional
con la suficiente exposición de motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de
los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían. Si el proyecto no reúne estos
requisitos no se tramitará.
ficación de desarrollo provincial, formulación de planes de orde-

namiento territorial, fomento de las actividades productivas y
agropecuarias, así como la cooperación internacional relativa a
sus competencias35.
Debe subrayarse que la integración de las provincias a fin de

constituir una región, implica la creación de un nuevo gobierno
intermedio, dentro del cual ni las provincias ni los gobiernos pro-
vinciales desaparecen, lo que en inicio supondría que los gobier-
nos provinciales deban fortalecer su papel ejecutivo y administra-
tivo dentro de la región.
En tal sentido demanda un gran esfuerzo de precisión jurídica la

debida atribución de las competencias a los distintos niveles de
gobierno.
2.2.2 Competencias
En consonancia con las competencias constitucionales exclusivas

enunciadas, que se transcriben en el artículo 42 del COOTAD en
el ámbito de los gobiernos regionales autónomos, se enuncian
como sus funciones primordiales dentro del artículo 41 del códi-
go, la promoción del desarrollo sustentable de su circunscripción
territorial (literal a), la elaboración y ejecución del plan provincial
de desarrollo, la de ordenamiento territorial y las políticas públi-
35
Constitución de la República del Ecuador, Art. 263.- Los gobiernos provinciales tendrán las
siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las otras que determine la ley:
1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial.
2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las
zonas urbanas.
3. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.
4. La gestión ambiental provincial.
5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
6. Fomentar la actividad agropecuaria.
7. Fomentar las actividades productivas provinciales.
8. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirán ordenan-
zas provinciales.
cas (literal d); la ejecución de competencias exclusivas y concu-

rrentes reconocidas por la Constitución y la ley, la prestación de
servicios públicos, la construcción de obra pública provincial, el
fomento de las actividades provinciales productivas, así como las
de vialidad, gestión ambiental, riego, desarrollo agropecuario y
otras que le sean expresamente delegadas o descentralizadas (lite-
ral e); el fomento de las actividades productivas y agropecuarias
provinciales, en coordinación con los demás gobiernos autóno-
mos descentralizados; el desarrollo de planes y programas de
vivienda de interés social en área rural de la provincia (literal h) y
la coordinación con la Policía Nacional, la sociedad y otros orga-
nismos lo relacionado con la seguridad ciudadana.
Se aborda la dinámica de distribución y descentralización de

competencias en el capítulo correspondiente al sistema nacional
de competencias. En el presente acápite merece prestarse especial
atención a la composición del consejo provincial.
Se identifican como órganos de gobierno de dicho nivel al conse-
jo provincial y al prefecto que lo preside.
2.2.3.1 Consejo Provincial
El artículo 252 de la Constitución dispone que las provincias sean

gobernadas por un consejo provincial, integrado por un prefecto
y un viceprefecto, elegidos por votación popular, además de los
alcaldes y concejales delegados por los cantones, así como los
representantes elegidos por quienes presidan las juntas
parroquiales. Dichos delegados cantonales y parroquiales son
denominados “consejeros provinciales”.
En el caso de los representantes de los cantones, cada cantón que

conforme la circunscripción territorial provincial, tendrá un re-
presentante dentro del consejo provincial, que deberá ser el alcal-
de o máxima autoridad de la circunscripción territorial especial de

cada nivel cantonal (Art. 44 del COOTAD).
Por su parte, la representación de los gobiernos autónomos des-

centralizados rurales, se canaliza a través de los presidentes de las
juntas parroquiales rurales en función de los siguientes criterios
demográficos en el marco de los principios de paridad de género
y representación intercultural:
a) En las provincias que tengan hasta cien mil habitantes del

área rural, el consejo provincial contará con tres presiden-
tes o presidentas de las juntas parroquiales rurales:
b) En las provincias que tengan de cien mil uno hasta dos-
cientos mil habitantes del área rural, el consejo provincial
contará con cinco presidentes o presidentas de las juntas
parroquiales rurales;
c) En las provincias que tengan más de doscientos mil un
habitantes del sector rural, el consejo provincial contará
con siete presidentes o presidentas de las juntas parro-
quiales rurales; y,
Merece indicarse que el artículo 92 del Código de la De-
mocracia dispone los plazos para la conformación de los
consejos provinciales.
Artículo. 92.- La primera reunión de los Consejos Provincia-

les se realizará, previa convocatoria realizada por la Prefecta o
Prefecto, en el décimo quinto día posterior a la posesión de
las alcaldesas y los alcaldes, concejalas y concejales municipa-
les y de las y los vocales de las juntas parroquiales rurales. En
el plazo señalado, los concejos municipales y las juntas parro-
quiales designarán sus representantes al Consejo Provincial.
La alternabilidad de tales representaciones se garantiza mediante

la limitación de su duración a la mitad del período por el que fue
elegido el prefecto, en el se designan nuevos representantes pro-
venientes de los restantes gobiernos autónomos descentralizados

rurales (“elección indirecta de representantes de los gobiernos
autónomos descentralizados parroquiales rurales”, artículo 46 del
COOTAD).
Atribuciones
Al desarrollar las atribuciones de los distintos niveles de gobierno,

el código se inscribe en la lógica de denominar al cuerpo colegia-
do, en este caso el consejo provincial, como órgano de legislación
y fiscalización (Art. 43 del COOTAD), mientras que el personero
que lo preside con voto dirimente (Art. 48 del COOTAD), es la
primera autoridad ejecutiva del gobierno autónomo descentrali-
zado provincial (Art. 49 del COOTAD). En este orden, dicha
autoridad corresponde al prefecto quien es elegido en binomio
con el vice prefecto, quien subroga a la primera autoridad en caso
de ausencia temporal mayor a tres días e integra el consejo pro-
vincial con voz y voto, además de que se encuentra investido de
las mismas atribuciones de los consejeros provinciales (Art. 52
del COOTAD)36.
Dentro de esta lógica, es claro que las atribuciones consignadas al

consejo provincial son de naturaleza normativa y de fiscalización
salvo en casos debidamente tasados, en los cuales el cuerpo cole-
giado resuelve sobre casos particulares en ejercicio de potestades
ejecutivas. En lo relativo a los consejeros, sus atribuciones radi-
can en su capacidad de intervenir y deliberar en las decisiones del
consejo, presentar proyectos de ordenanzas provinciales y fiscali-
zar las acciones del ejecutivo provincial (Art. 48 del COOTAD).
En lo tocante a la función de “participación ciudadana” se obser-

va, la obligatoriedad en todos los niveles de proveer mecanismos
36
Dentro del artículo 52, numeral 5 del COOTAD se prohíbe a los viceprefectos pronunciar-
se en su calidad de consejeros, sobre la legalidad de los actos o contratos que hayan ejecutado
durante sus funciones como ejecutivos.
que canalicen la intervención de la ciudadanía en la toma de deci-

siones, pero no se estatuye ningún órgano que ejerza tal “fun-
ción”.
En lo que respecta al prefecto, sus competencias tienen inextri-

cable relación con las tareas cotidianas de la administración, las
cuales son muy similares a las enunciadas previamente en el
ámbito del gobierno regional, salvando las diferencias de cada
nivel de gobierno.
2.3 Cantones
Conforme se advirtió previamente, el cantón constituye un nivel

de organización territorial, cuyo principal órgano de gobierno es
el concejo municipal de acuerdo al artículo 238 de la Constitución
que regula los gobiernos autónomos descentralizados.
El artículo 20 del COOTAD define a los cantones como “circuns-

cripciones territoriales conformadas por parroquias rurales y la cabecera
cantonal con sus parroquias urbanas, señaladas en su respectiva ley
de creación, y por las que se crearen con posterioridad, de conformidad
con la presente ley”. (Lo subrayado me pertenece).
Los requisitos de creación de cantones se los enlista en el artículo

22 del COOTAD:
Artículo 22.- Requisitos.- Para la creación de cantones se re-

quiere el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Una población residente en el territorio del futuro cantón

de al menos cincuenta mil habitantes, de los cuales, al
menos doce mil deberán residir en la futura cabecera can-
tonal,
b) Delimitación física del territorio cantonal de manera de-

tallada, que incluya la descripción de los accidentes ge-
ográficos existentes,
c) La parroquia o parroquias rurales que promueven el pro-
ceso de cantonización deberá tener al menos diez años
de creación;
d) Informes favorables del gobierno provincial y del orga-
nismo nacional de planificación:
e) Informe previo no vinculante de los gobiernos autóno-
mos municipales descentralizados que se encuentren in-
volucrados; y,
f) La decisión favorable de la ciudadanía que va a confor-
mar el nuevo cantón expresada a través de consulta po-
pular convocada por el organismo electoral nacional, de-
ntro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha de
presentación de la solicitud por el Presidente de la Re-
pública.
El requisito de población para la creación de cantones en las pro-

vincias amazónicas y de frontera será de diez mil habitantes en el
territorio del futuro cantón.
De los requisitos de este artículo, se observa una similitud con las

exigencias determinadas en el artículo 18 del COOTAD que re-
gula la creación de provincias, con las obvias diferencias de grado.
Se resalta, desde luego, la introducción del requisito del pronun-
ciamiento favorable de la ciudadanía que va a conformar el nuevo
cantón a través de la consulta popular a solicitud del Presidente
de la República.
2.3.1 Competencias
Del análisis del COOTAD se establece que dicho cuerpo legal, al

regular cada nivel de gobierno determina tanto funciones (artícu-
lo 54) como competencias exclusivas, distinción que no se apre-
cia dentro del texto constitucional y que ciertamente provoca

confusiones al mezclarse objetivos con atribuciones.
Conforme se aprecia a lo largo del COOTAD, dentro de las

competencias exclusivas se transcribe lo que prevé la Constitu-
ción en su artículo 264, lo cual se proyecta en el artículo 55 del
código, en el caso de los gobiernos autónomos descentralizados
municipales.
Los órganos de gobierno de dicho nivel, son el concejo munici-

pal y el alcalde, de acuerdo al artículo 253 de la Constitución. En
este orden, el artículo 53 del COOTAD estatuye a los gobiernos
autónomos descentralizados municipales como personas jurídicas
de derecho público, con autonomía política administrativa y fi-
nanciera.
2.3.2.1 Concejo Municipal
Siguiendo la regulación provista tanto a los gobiernos autónomos

regionales (Art. 30) y provinciales (Art. 40), se establece que el
gobierno seccional municipal, se integrará por “las funciones de
participación ciudadana; legislación y fiscalización: y, ejecutiva, previs-
tas en este Código”. Se agrega dentro del referido artículo, que la
sede del gobierno autónomo descentralizado municipal será la
sede cantonal prevista en la ley de creación del cantón. Queda
claro por tanto que la creación de cantones está revestida de re-
serva legal.
En lo que respecta a los concejales se observa que sus competen-

cias son equivalentes a la de los miembros de los cuerpos cole-
giados previamente analizados, tales como la intervención con
voz y voto en las sesiones y deliberaciones, la presentación de
proyectos de ordenanzas excepto en el ámbito tributario, la parti-
cipación en el consejo cantonal de planificación y la fiscalización

de las acciones del ejecutivo cantonal (Art. 58). Debe indicarse
que el Código de la Democracia establece el número de conceja-
les en función de criterios demográficos37 así como confiere al
Consejo Nacional Electoral, la facultad de establecer las circuns-
cripciones urbanas para la elección de los concejales municipales
de cada cantón38.
Atribuciones
El artículo 57 del COOTAD, enlista las atribuciones de los con-

cejos municipales, las cuales, conforme se ha venido observando
en los casos de los órganos con potestad de “legislación y fiscali-
zación”, radican en competencias normativas y fiscalización de-
ntro de su ámbito, tales como, la expedición de normativa en las
materias de su competencia (literal a), la creación, modificación o
exoneración de tasas y contribuciones especiales (literal b), la
fiscalización de la gestión del alcalde (literal m) , así como la regu-
lación y control del uso del suelo (literal x), por citar las que mo-
dulan con mayor claridad la naturaleza de dicho órgano. Debe
recordarse que la calificación de los cuerpos colegiados del
COOTAD como “órganos de legislación y fiscalización” no los
exonera del ejercicio de determinadas funciones ejecutivas, como
la creación, supresión o fusión de parroquias urbanas rurales, el
37
Código de la Democracia, Art. 156.- Los Concejos Municipales estarán integrados por
concejales de acuerdo con el número siguiente:
1. Los municipios con más de cuatrocientos mil un habitantes, quince concejales;
2. Los municipios con más de trescientos mil un habitantes, trece concejales;
3. Los municipios con más de doscientos mil un habitantes, once concejales;
4. Los municipios con más de cien mil un habitantes, nueve concejales;
5. Los municipios con más de cincuenta mil un habitantes, siete concejales; y,
6. Los municipios con menos de cincuenta mil habitantes, cinco concejales.
38
Código de la Democracia, Art. 157.- El Consejo Nacional Electoral establecerá las circuns-
cripciones urbanas y rurales para la elección de los concejales municipales de cada cantón. En
cada circunscripción se elegirá el número que resulte de multiplicar el total de concejales del
cantón por el porcentaje de la población de la circunscripción correspondiente. El resultado
se aproximará al entero más cercano. Cuando el valor no alcance la unidad en la circunscrip-
ción se elegirá un concejal. Las circunscripciones urbanas que elijan entre ocho y doce repre-
sentantes se subdividirán a su vez en dos circunscripciones.
reconocimiento de derechos particulares (literal d) o la concesión

de licencias a sus miembros (literal s).
2.3.2.2 Alcalde
El artículo 59 del COOTAD estatuye al alcalde como la primera

autoridad del ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado
municipal, elegido por votación popular39.
Atribuciones
En consonancia con el tratamiento atribuido por el COOTAD,

la primera autoridad del ejecutivo de los gobiernos autónomos
descentralizados, le corresponde al alcalde (Art. 60). Entre sus
atribuciones principales aparecen, el ejercicio de la representación
legal del gobierno autónomo descentralizado municipal y su re-
presentación judicial en conjunto con el procurador síndico (lite-
ral a); la titularidad exclusiva de la facultad ejecutiva dentro del
gobierno autónomo descentralizado municipal (literal b); la pre-
sentación de proyectos de ordenanza la cual es exclusiva dentro
del ámbito tributario (literal e); la decisión del modelo de gestión
administrativa mediante el cual deben ejecutarse el plan cantonal
de desarrollo y el de ordenamiento territorial, los planes de urba-
nismo y las correspondientes obras públicas; la resolución admi-
nistrativa de todos los asuntos correspondientes a su cargo (literal
i); la designación de representantes institucionales en entidades,
empresas u organismos colegiados donde tenga participación el
gobierno municipal (literal l); la presidencia directa o a través de
delegación del consejo cantonal para la igualdad y equidad (literal
39
Código de la Democracia:
Art. 90.- Las elecciones para prefectas o prefectos y vice prefectas o vice prefectos provincia-
les, alcaldesas o alcaldes distritales y municipales, concejales o concejalas distritales y munici-
pales, y vocales de las juntas parroquiales rurales se realizarán cada cuatro años y no serán
concurrentes con las elecciones nacionales.
Art. 155.- Las alcaldesas y los alcaldes de los distritos metropolitanos y de los municipios
cantonales, serán electos en la circunscripción territorial correspondiente. Se proclamará
electo al candidato y candidata que hubiere alcanzado el mayor número de votos.
m); la coordinación con la Policía Nacional, la comunidad y otros

organismos relacionados con la materia de seguridad en la formu-
lación y ejecución de políticas locales, planes y evaluación de re-
sultados sobre prevención, protección, seguridad y convivencia
ciudadana; la concesión de permisos para juegos, diversiones y
espectáculos públicos (literal r); la organización y empleo de la
policía municipal en los ámbitos de su competencia dentro del
marco de la Constitución y la ley (literal s); la resolución de los
reclamos administrativos que le corresponda (literal x); y, la solici-
tud de colaboración a la Policía Nacional para el cumplimiento de
sus funciones (literal z).
Previo a emprender el análisis de las parroquias rurales, merece

indicarse que las parroquias urbanas se circunscriben a la regula-
ción de los gobiernos autónomos descentralizados municipales y
por lo tanto no constituyen un nivel de gobierno en el marco del
Constitución y el COOTAD. Precisamente el artículo 306 del
COOTAD uniforma el tratamiento de los barrios y parroquias
urbanas, definiéndolas como “unidades básicas de participación
ciudadana en los gobiernos autónomos descentralizados municipales o
distritales”40.
2.4 Parroquias Rurales
El artículo 24 del COOTAD define a las parroquias rurales como

circunscripciones territoriales integradas a un cantón a través de
40
COOTAD, Artículo 306.- Barrios y parroquias urbanas.- Se reconoce a los barrios y parro-
quias urbanas como unidades básicas de participación ciudadana en los gobiernos autónomos
descentralizados municipales o distritales. Los consejos barriales y parroquiales urbanos, así
como sus articulaciones socio-organizativas, son los órganos de representación comunitaria y
se articularán al sistema de gestión participan va, para lo cual se reconocerán las
organizaciones barriales existentes y se promoverá la creación de aquellas que la libre partici-
pación ciudadana genere.
Ejercerán la democracia representativa a través de una asamblea general de delegados barria-
les o parroquiales urbanos de manera permanente. Ejercitarán la democracia directa mediante
elecciones de sus directivos de manera universal directa y secreta de todos los pobladores
empadronados en cada barrio o parroquia urbana.
Todas las organizaciones podrán desarrollar formas alternativas de mediación y solución de
conflictos, en los casos que permita la ley.
ordenanza expedida por el respectivo concejo municipal o me-

tropolitano. Salta a la vista el grado inferior del instrumento nor-
mativo requerido para la creación de parroquias en relación a las
regiones, provincias y cantones a cuya constitución, se la reviste
de reserva de ley.
Siendo potestad del concejo metropolitano o municipal, la crea-

ción o modificación de parroquias rurales, su proyecto de crea-
ción deberá contener la descripción del territorio que comprende
la parroquia rural, sus límites, la designación de la cabecera parro-
quial y la demostración de la garantía de cumplimiento de sus
requisitos.
El artículo 26 del COOTAD determina los requisitos para la

creación de parroquias:
Artículo 26.- Requisitos.- Son requisitos para la creación de

parroquias rurales los siguientes:
a) Población residente no menor a diez mil habitantes, de

los cuales por lo menos dos mil deberán estar domicilia-
dos en la cabecera de la nueva parroquia;
b) Delimitación física del territorio parroquial rural de ma-
nera detallada, que incluya la descripción de los acciden-
tes geográficos existentes, y que no implique conflicto
con parroquias existentes;
c) Cuando la iniciativa sea de la ciudadanía de la parroquia
rural, la solicitud deberá estar firmada por al menos el
diez por ciento de los ciudadanos de la futura parroquia,
mayores de dieciocho años;
d) Informe técnico del gobierno cantonal o distrital corres-
pondiente; y,
e) Para las parroquias que tienen límites con otro país se
requerirá el informe técnico del ministerio correspon-
diente.
En las provincias amazónicas y fronterizas, por razones,

entre otras, de interés nacional como la creación de fron-
teras vivas, las necesidades del desarrollo territorial, la
densidad poblacional debidamente justificadas, el requisi-
to de población para la creación de parroquias rurales
será de dos mil habitantes en el territorio de la futura pa-
rroquia rural.
En los cantones conformados mayoritariamente por po-
blación indígena, afroecuatoriana y/o montubia, se
podrán crear parroquias rurales con un mínimo de cinco
mil habitantes.
De los requisitos enunciados se advierte que en el literal c), se

establece que en el caso de que la iniciativa sea de la ciudadanía,
su solicitud deberá ser firmada por al menos del diez por ciento
de los ciudadanos de la futura parroquia, mayores de dieciocho
años. Llama la atención que pese al reconocimiento constitucio-
nal del voto facultativo para los mayores de dieciséis años (artícu-
lo 62 de la Constitución y 11 del Código de la Democracia), se
limite su participación en dicha iniciativa.
2.4.1 Rol de parroquia rural
Históricamente se ha concebido a la parroquia como el nivel

territorial y de gobierno base del Estado. Al amparo del nuevo
marco jurídico establecido por la Constitución y el COOTAD, el
gobierno autónomo descentralizado rural apunta “a consolidar el
primer nivel de planificación, participación y ejecución, con un fuerte
anclaje a nivel comunitario”41.
41
Juan Fernando García, Ana María Larrea y Pabel Muñoz, El nuevo pacto territorial: Des-
centralización y autonomías en la nueva Constitución, Documento Conceptual Interno de la
Subsecretaría de Reforma del Estado de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo,
2009.
2.4.2 Competencias
El artículo 267 de la Constitución señala las competencias exclu-

sivas de los gobiernos rurales entre las que sobresalen: la planifi-
cación del desarrollo parroquial y su correspondiente ordena-
miento territorial en coordinación con el gobierno cantonal y
provincial (numeral 1); la planificación construcción y manteni-
miento de la infraestructura física, los equipamientos y espacios
públicos de la parroquia contenidos en los presupuestos planes
participativos anuales (numeral 3) ; la planificación y manteni-
miento, en coordinación con los gobiernos provinciales, de la
vialidad parroquial rural (numeral 3);y, la gestión, coordinación y
administración de los servicios públicos que le sean delegados o
descentralizados por otros niveles de gobierno (numeral 5).

El artículo 255 de la Constitución estatuye que las juntas
parroquiales estarán conformadas por vocales de elección
popular, cuyo vocal más votado la presidirá.
2.4.3.1 Junta Parroquial
El artículo 63 del COOTAD estatuye a los gobiernos autónomos

descentralizados parroquiales rurales como personas jurídicas de
derecho público, con autonomía política, administrativa y finan-
ciera. Tales gobiernos se integran por los órganos previstos en el
Código, los cuales son la Junta Parroquial y su Presidente.
Conformación
En virtud del artículo 158 del Código de la Democracia, cada

circunscripción que corresponda a una parroquia rural tendrá una
Junta Parroquial conformada por cinco vocales electos en su
jurisdicción, salvo en aquellas que su población sobrepase los
cincuenta mil habitantes, en cuyo caso se elegirán siete vocales.

La Junta será presidida por el vocal más votado.
Atribuciones
Entre las principales facultades asignadas a las juntas parroquiales

destacan (Art. 67 del COOTAD): expedir acuerdos, resoluciones
y normativa reglamentaria en las materias de competencia del
gobierno autónomo descentralizado parroquial rural (literal a):
aprobar el plan parroquial de desarrollo y el de ordenamiento
territorial formulados participativamente con la acción del conse-
jo parroquial de planificación y las instancias de participación, así
como evaluar su ejecución (literal b); aprobar u observar el pre-
supuesto del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural
en concordancia con el plan parroquial de desarrollo y con el de
ordenamiento territorial (literal c); proponer al concejo municipal
proyectos de ordenanzas en beneficio de la población (literal f);
resolver su participación en la conformación del capital de em-
presas públicas o mixtas creadas por los otros niveles de gobierno
(literal h); solicitar a los gobiernos autónomos descentralizados
metropolitanos, municipales y provinciales la creación de empre-
sas públicas del gobierno parroquial rural o de una mancomuni-
dad de los mismos (literal i); delegar a la economía social y solida-
ria, la gestión de sus competencias exclusivas asignadas en la
Constitución, la ley y el Consejo Nacional de Competencias (j);
fiscalizar la gestión del presidente o presidenta del gobierno pa-
rroquial rural (k); destituir al presidente o presidenta o vocales del
gobierno autónomo descentralizado parroquial rural que hubiere
incurrido en las causales previstas en la ley con el voto conforme
de cuatro de cinco miembros, garantizando el debido proceso
(literal l); decidir la participación en mancomunidades o consor-
cios (literal m); promover la implementación de centros de me-
diación y solución alternativa de conflictos (literal q); e, impulsar
la conformación de organizaciones de la población parroquial,
tendientes a promover el fomento de la producción, la seguridad
ciudadana, el mejoramiento del nivel de vida y el fomento de la

cultura y el deporte (literal r).
En función de lo dispuesto por la Constitución y el COOTAD,

fluye con claridad que las juntas parroquiales ostentan las faculta-
des normativas y de fiscalización en el marco de los gobiernos
autónomos descentralizados. Finalmente destacan entre las com-
petencias de los vocales de las juntas parroquiales (Art. 68 del
COOTAD), la participación con voz y voto en las sesiones de la
junta parroquial rural (literal a); la presentación de proyectos de
acuerdos y resoluciones (literal b) y la fiscalización de las acciones
del ejecutivo parroquial (literal d).
2.4.3.2 Presidente
De acuerdo al artículo 69 del COOTAD, el presidente de la junta
parroquial es la primera autoridad del ejecutivo del gobierno
autónomo descentralizado parroquial rural.
Atribuciones
Entre las principales atribuciones del presidente de la junta pa-

rroquial rural (Art. 70, COOTAD) en el ejercicio de su autoridad
ejecutiva (literal b), se enlista el ejercicio de la representación legal,
y judicial del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural
(literal a); la presentación a la junta parroquial de proyectos de
acuerdos, resoluciones y normativa reglamentaria (literal d); la
dirección de la elaboración del plan parroquial de desarrollo y el
de ordenamiento territorial, en concordancia con el plan cantonal
y provincial de desarrollo en el marco de los principios de pluri-
nacionalidad, interculturalidad y respeto de la diversidad (literal e);
la elaboración participativa del plan operativo anual y la corres-
pondiente proforma presupuestaria institucional conforme al
plan parroquial rural de desarrollo y de ordenamiento territorial,
la cual deberá someterse a consideración de la junta parroquial
para su aprobación (literal f); la decisión del modelo de gestión
administrativa mediante el cual deben ejecutarse el plan parro-

quial rural de desarrollo y de ordenamiento territorial (literal g); la
expedición del el orgánico funcional del gobierno autónomo
descentralizado parroquial rural (literal h); la suscripción de con-
tratos, convenios e instrumentos que comprometan al gobierno
autónomo descentralizado parroquial rural (literal l); la coordina-
ción de un plan de seguridad ciudadana, acorde con la realidad de
cada parroquia rural y en armonía con el plan cantonal y nacional
de seguridad ciudadana (literal n); la designación de los funciona-
rios del gobiernos autónomo descentralizado parroquial rural
(literal o);y, la aprobación bajo su responsabilidad civil, penal y
administrativa de los traspasos de partidas presupuestarias, su-
plementos y reducciones de crédito literal r).
Queda claro que el COOTAD en el ámbito de los niveles de

gobierno seccional autónomo regional, provincial, municipal y
parroquial establece una matriz análoga de competencias a sus
órganos que ejercen la facultad normativa y de fiscalización así
como la ejecutiva.
2.5 Regímenes Especiales
Conforme se refirió previamente, la Constitución regula los regí-

menes especiales dentro del capítulo tercero de su título quinto.
De acuerdo al artículo 72 del COOTAD, conforman dicha cate-
goría, las regiones autónomas, los distritos metropolitanos autó-
nomos, las circunscripciones territoriales indígenas, afroecuato-
rianas y montubias el distrito especial que rige en la provincia de
Galápagos.
En ese orden, los regímenes especiales son tanto una forma de

organización de gobierno como de administración de territorio
(Art. 72 del COOTAD). En el ámbito territorial se observa que
los regímenes especiales en el caso de las regiones autónomas y
distritos metropolitanos autónomos, se constituyen por dos o
más provincias con continuidad territorial (Art. 244. Constitu-

ción), así como por el cantón o conjunto de cantones contiguos
en los que existan conurbaciones (Art. 247. Constitución,), res-
pectivamente. A tales regímenes, se les impone además, una su-
perficie territorial y un número de habitantes mínimos.
En este marco, las circunscripciones territoriales indígenas, mon-

tubias y afroecuatorianas integran la división político - administra-
tiva del país. En tal sentido, el proceso de conformación de tales
regímenes, cuya aprobación sin excepción, precisa de consulta
popular, será determinado, por el nivel gobierno que se pretenda
asumir en virtud de la circunscripción territorial que corresponda
(provincia, cantón, parroquia). Por lo tanto la mera conformación
de una CTI únicamente precisa de consulta popular y no de ley.
Por el contrario, si la instauración de tal régimen especial fusiona

varias CTI, lo cual es un paso posterior a su conformación, la
inminente modificación del régimen político administrativo del
país, requerirá de la expedición de la ley respectiva, de conformi-
dad con los artículos 132 numeral 5 y 135 de la Constitución. Por
su parte, si tal conformación tiene incidencia meramente parro-
quial, corresponderá su constitución al concejo municipal o me-
tropolitano, mediante la expedición de la ordenanza respectiva.
2.5.1 Naturaleza Jurídica

El artículo 72 del COOTAD define a los regímenes especiales
como “formas de gobierno y administración del territorio”, constitui-
das por razones de población, étnico culturales o de conservación
ambiental, enlistando dentro de esta categoría a los distritos me-
tropolitanos autónomos, las circunscripciones territoriales indí-
genas afroecuatorianas y montubias, así como la provincia de
Galápagos. Debe indicarse que el COOTAD reconoce persona-
lidad jurídica de derecho público únicamente a los “gobiernos
autónomos descentralizados”, los cuales dentro del ámbito en
examen se conforman en función de la circunscripción territorial

que se establezca.
2.5.2 Distritos Metropolitanos Autónomos
De acuerdo al artículo 73 del COOTAD, los Distritos Metropoli-
tanos Autónomos son regímenes especiales de gobierno de nivel
cantonal establecidos por consideraciones de concentración de-
mográfica y de conurbación, a los que les corresponde el ejercicio
de las competencias atribuidas a los gobiernos municipales,
además de las que puedan asumir de los gobiernos provinciales y
regionales en el marco del sistema nacional de competencias.
Dado que este nivel de gobierno puede acceder a las mismas

competencias que las regiones autónomas y provincias, se evi-
dencia la apuesta del constituyente por dotar a las principales
ciudades del país de un mayor nivel de autonomía, facultades y
recursos, al reconocerles un régimen de organización especial
dotado de la totalidad de facultades que los distintos niveles de
gobierno pueden ejercer en una circunscripción territorial.
Conformación
En consonancia con lo dispuesto en el artículo 247 de la Consti-

tución, el artículo 74 del COOTAD dispone que el cantón o
conjunto en los que existan conurbaciones, con un número de
habitantes mayor al siete por ciento de la población nacional,
podrán constituir un distrito metropolitano autónomo. Se incluye
en el inciso final del mentado artículo del COOTAD que la con-
formación de los distritos metropolitanos autónomos no supone
la escisión del territorio provincial respectivo.
En lo concerniente a su iniciativa de conformación, corresponde

al o los gobiernos municipales, mediante resolución adoptada con
el voto favorable de la mayoría absoluta de los integrantes del o
los órganos normativos y de fiscalización, léase concejo munici-
pal, decidir llevar adelante el proceso de constitución de un distri-

to metropolitano autónomo.
En armonía con lo dispuesto en el inciso final del artículo 247 de

la Carta Magna que asigna al estatuto del distrito metropolitano
los mismos requisitos que el estatuto de las regiones, la
Constitución y el COOTAD ha conferido a la conformación de
distritos, un procedimiento idéntico al establecido para las
regiones. Además de los requisitos procedimientales analizados
en el acápite correspondiente a las regiones, se reitera la necesidad
de la expedición de una ley orgánica, rango normativo que no se
justifica a la luz del artículo 133 de la Constitución, toda vez que
la ley de constitución de una región o distrito metropolitano no
regula de manera general el ejercicio la organización,
competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos
autónomos descentralizados, sino que funda una determinada
organización territorial y de gobierno con características propias.
Dado que se examinó a detalle el procedimiento de constitución
de regiones, resulta infructuoso volver sobre los requisitos ya
abordados.
Órganos de gobierno y naturaleza jurídica
El artículo 254 de la Constitución estatuye como órganos de

gobierno de los distritos metropolitanos autónomos, al concejo
metropolitano y al Alcalde, quien lo preside y ejerce la máxima
autoridad administrativa dentro de dicho nivel de gobierno.
Correlativamente el artículo 83 del COOTAD confiere

personalidad jurídica de derecho público a los gobiernos de los
distritos metropolitanos autónomos descentralizados, además
que reconoce su autonomía política, administrativa y financiera.
En la misma lógica de la clasificación de funciones de las

regiones, provincias y cantones se establece que los gobiernos de
los distritos autónomos estarán integrados por las funciones de
“participación ciudadana, legislación y fiscalización; y ejecutiva”

de acuerdo a las competencias previstas en el COOTAD y en su
estatuto de autonomía.
En el ámbito de este mismo artículo, se establece que al distrito

metropolitano autónomo, le corresponde un único gobierno
metropolitano autónomo descentralizado, lo que supondría la
derogación de los gobiernos municipales y sus órganos de
gobierno (alcalde y concejo municipal) a favor del nuevo régimen
especial.
Competencias y ámbito territorial
De acuerdo al artículo 266 de la Constitución, los distritos

metropolitanos autónomos ejercerán las competencias que
corresponden a los gobiernos cantonales y “todas las que sean
aplicables de los gobiernos provinciales y regionales, sin perjuicio de las
adicionales que determine la ley que regule el sistema nacional de com-
petencias”. Debe recordarse que la facultad normativa de dichos
gobiernos se ejerce a través de ordenanzas distritales.
A la luz del artículo 266 de la Carta Política, fluye con claridad

que las competencias de los órganos de gobierno del distrito me-
tropolitano autónomo, concejo metropolitano y alcalde metropo-
litano, son análogas a la de los alcaldes y concejos municipales
cantonales. Sin embargo pueden agregarse al elenco de compe-
tencias de los órganos de gobierno de los distritos metropolitanos
autónomos (artículos 84-92 del COOTAD), las atribuciones pre-
vistas a los consejos provinciales y regionales así como las que se
definan en el estatuto de autonomía correspondiente. Tal asun-
ción de atribuciones provinciales y regionales por parte del distri-
to metropolitano, implica desde luego, la supresión del ejercicio
de competencias de los gobiernos de tales niveles, en la circuns-
cripción territorial en la que se constituye dicho distrito.
2.5.3 Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTIs)
Conformación
El artículo 93 del COOTAD concibe a las circunscripciones te-

rritoriales de comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas
como regímenes especiales de “gobierno autónomo descentralizado”.
En este contexto debe resaltarse lo prescrito en el artículo 60 de
la Constitución que establece la facultad de los pueblos
ancestrales, indígenas, afroecuatorianos y montubios para
constituir circunscripciones territoriales para la preservación de su
cultura.
A continuación el artículo 94 del COOTAD dispone que las

parroquias, cantones o provincias conformadas mayoritariamente
por comunas, comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas
podrán adoptar tal nivel de gobierno, luego de una consulta
aprobada por al menos las dos terceras partes de los votos váli-
dos, correspondientes al registro electoral de la respectiva cir-
cunscripción, en la que se incluirá el estatuto de constitución y
funcionamiento. Tal estatuto no se sujeta a los recaudos y filtros
que se impone al mismo instrumento en el caso de las regiones
autónomas y distritos metropolitanos, pese a que su conocimien-
to es sometido a la aprobación directa de la ciudadanía.
Posteriormente el artículo 95 del código en examen, dispone que

la iniciativa para conformar tal régimen especial del diez por cien-
to de los habitantes de la respectiva circunscripción o de la ma-
yoría absoluta de las autoridades de los gobiernos comunitarios.
En el caso de que la iniciativa provenga de un gobierno autóno-

mo descentralizado, se deberá contar con el voto favorable de las
tres cuartas partes de los integrantes del órgano normativo y fis-
calización.
Dentro de los cuarenta y cinco días a la fecha de petición, le co-

rresponde al Consejo Nacional Electoral, realizar la convocatoria
para que se efectúe la consulta popular de la propuesta, la cual se
entenderá aprobada si cuenta con las dos terceras partes de los
votos válidos.
Llama la atención lo regulado en el artículo 96 que norma la fu-

sión de las CTI, lo que presupondría un estadio posterior a la
aprobación de su constitución como regímenes especiales de
acuerdo al artículo 257 de la Constitución, que precisamente or-
dena su “conformación”. Por lo tanto deben diferenciarse debi-
damente los procesos de conformación con los de fusión de CTI.
La iniciativa de fusión de varias CTI presupone la convergencia

de voluntades de los órganos de gobierno de la CTI involucradas,
previa decisión del voto favorable de la mayoría de los integrantes
de cada cuerpo colegiado, decisión que debe someterse a consulta
popular. Hemos visto que la modificación política administrativa
del país en el caso de regiones, provincias, distritos metropolita-
nos y cantones está revestida de reserva legal de acuerdo a los
artículos 132, numeral 5 y 125 de la Norma Fundamental. En
sujeción a tales disposiciones, el artículo 96 del COOTAD esta-
blece que, una vez aprobada en consulta popular la propuesta de
fusionar varias CTI, en el caso de provincias y cantones, sus
órganos ejecutivos presentarán el proyecto de ley correspondien-
te al Presidente de la República para que lo someta sin modifica-
ciones, a conocimiento y aprobación de la Asamblea Nacional.
En el caso de que la nueva CTI solo involucrase parroquias, tal
propuesta debe someterse al respectivo concejo municipal.
En este orden, fluye con claridad que la conformación de una

CTI solamente precisa de consulta popular y no de ley, pues no
opera una modificación política administrativa del país, que sí se
lleva a cabo en la fusión de varias CTI y por tanto su
procedimiento, además de la refrendación popular, precisa de la

expedición de una norma de rango legal.
Adicionalmente, el artículo 98 del COOTAD, dispone que en las

circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indíge-
nas, afroecuatorianas y montubias que se conformen de acuerdo
con el procedimiento legalmente establecido, regirá el gobierno
autónomo descentralizado que corresponda al nivel territorial en
el que éstas se encuadren. Por ejemplo si la circunscripción terri-
torial se inscribe en el ámbito cantonal, su gobierno autónomo
seccional, será el municipio.
No obstante, debe mencionarse que dentro del referido artículo

se reconoce a los gobiernos de tales circunscripciones el derecho
de elaborar a través de su órgano legislativo, sus normas pertinen-
tes de acuerdo a “sus condiciones específicas, usos, costumbres y tradi-
ciones”.
Tal reconocimiento se enmarca en las normas constitucionales

que garantizan los derechos colectivos de las comunas, comuni-
dades, pueblos y nacionalidades indígenas, del pueblo afroecuato-
riano y pueblos montubios (Arts. 56-60 de la Constitución). Sin
embargo de que el artículo 57 enlista de manera detallada única-
mente los derechos colectivos de las “comunas, pueblos y nacionali-
dades indígenas”, de la lectura general del texto constitucional se
entiende que aquellos son aplicables también, a los pueblos
afroecuatorianos y montubios. Concretamente los numerales 9 y
15 del artículo 57 de la Constitución, estatuyen como derechos
colectivos de tales pueblos, la conservación y desarrollo de for-
mas de convivencia y organización social propias en sus territo-
rios legalmente reconocidos, así como la construcción y conser-
vación de las organizaciones que los representen en el marco del
respeto al pluralismo y la diversidad cultural, política y organizati-
va, respectivamente.
En concordancia con tales derechos colectivos, el artículo 257 de

la Constitución, determina que el ejercicio de las competencias
concernientes al gobierno territorial autónomo correspondiente,
debe regirse por los principios de interculturalidad, plurinaciona-
lidad y de acuerdo a la referida categoría de derechos. Tal recono-
cimiento implicaría que los órganos de gobierno de la CTI con-
formada, puedan introducir mecanismos de organización y de
adopción de decisiones, distintos a los que rigen de modo general
a los órganos de gobierno seccionales. Es decir podrían optar por
una estructura diferente de gobierno e integración al que rige a la
circunscripción territorial, cuyo control asumen, así como
podrían determinar nuevas reglas de procedimiento para la toma
de decisiones, por supuesto, en el marco de la Constitución.
Asimismo, debe resaltarse que la asunción de competencias de

los gobiernos descentralizados autónomos correspondientes a la
circunscripción en la que se establezca una CTI, involucra su
desaparición en la referida circunscripción (Art. 99, COOTAD).
Del mismo modo, el COOTAD regula a los territorios ancestra-

les de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas afroe-
cuatorianos y montubios que se encuentren en áreas protegidas,
disponiendo que su administración se ejerza de forma comunita-
ria, armonizando los conocimientos y prácticas propias con los
planes de conservación del Sistema Nacional de Áreas protegidas
del Estado (Art. 100). En lo referente, a los pueblos indígenas
recientemente contactados, se reconoce su derecho a organizarse
y administrar su territorio “de la manera que mejor sirva para man-
tener su cultura y su forma de subsistencia, de acuerdo con la Constitu-
ción y la ley”.
Finalmente, debe subrayarse que la Constitución y el COOTAD

estatuyen al territorio de las provincias amazónicas como una
circunscripción territorial especial denominado “ecosistema

amazónico”42 (Arts. 250 de la Constitución y 11 del COOTAD).
Competencias y ámbito territorial
En consonancia con lo que se anticipó, los regímenes especiales
en examen asumirán las competencias correspondientes a los
niveles de gobierno que regenten las circunscripciones territoria-
les que conformen. Por ejemplo, si la conformación de la cir-
cunscripción territorial se inscribe dentro del ámbito provincial,
asumirán las competencias correspondientes a tales niveles de
gobierno.
2.5.4 Régimen Especial de Galápagos
El artículo 258 de la Constitución estatuye un gobierno de régi-

men especial para la provincia de Galápagos, cuya planificación y
desarrollo debe organizarse en función de un estricto apego a los
principios de conservación del “patrimonio natural del Estado y
del buen vivir, de conformidad con lo que la ley determine”.
Consejo de Gobierno
La administración de dicho régimen especial se encuentra a cargo

de un Consejo de Gobierno presidido por un representante de la
Presidencia de la República e integrado por las alcaldesas y
alcaldes de los municipios de la provincia de Galápagos, un
42
Tal calificación reviste un tratamiento tutelar en el marco de los derechos de la naturaleza,
que establece como obligaciones del Estado, la promoción del respeto a todos los elementos
que forman un ecosistema (Art. 71 CRE), la aplicación de medidas de precaución y restric-
ción para las actividades que puedan conducir a la extinción de especies, la destrucción de
ecosistemas o la alteración permanente de los ciclos naturales (Art. 73, CRE), la conservación
de la biodiversidad y la capacidad de regeneración natural de los ecosistemas (Art. 395, nume-
ral 1, CRE), la adopción de políticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambienta-
les negativos que se consolida con la imposición de la responsabilidad objetiva por daños
medioambientales (Art. 396 CRE) y la regulación, conservación, manejo y uso sustentable,
recuperación, y limitaciones de dominio de los ecosistemas frágiles y amenazados; entre otros,
los páramos, humedales, bosques nublados, bosques tropicales secos y húmedos y manglares,
ecosistemas marinos y marinos-costeros (Art. 397, CRE).
representante de las juntas parroquiales, así como los

representantes de los organismos que determine la ley.
Son obligaciones de dicho Consejo de Gobierno, la planificación,

manejo de los recursos y organización de las actividades que se
realicen en la provincia. Corresponde a la la ley definir el
organismo que actuará en calidad de secretaría técnica.
Para la protección del distrito especial de Galápagos se limitarán

los derechos de migración interna, trabajo o cualquier otra
actividad pública o privada que pueda afectar al ambiente. En
materia de ordenamiento territorial, el Consejo de Gobierno
dictará las políticas en coordinación con los municipios y juntas
parroquiales, quienes las ejecutarán.
El artículo 104 del COOTAD no desarrolla lo previsto en el artí-

culo referido, remitiéndose a la ley que regule el régimen especial
de Galápagos, instrumento legal que si bien aún no se expide, no
obsta a que el Consejo de Gobierno de Galápagos funcione efec-
tivamente. Las disposiciones transitorias vigésimo sexta, vigésimo
séptima y vigésimo octava de la constitución prevén, la confor-
mación, procedimiento de toma de decisiones y principales atri-
buciones de dicho cuerpo colegiado.
De las mentadas disposiciones, llama la atención la integración

del Consejo prevista por la disposición vigésimo sexta, que enlista
los miembros determinados en el artículo 258 de la Constitución
y agrega a los ministros del área ambiental, turística y
planificación. De manera que, tanto el Ejecutivo como los
gobiernos autómomos descentralizados de la provincia, contarían
con 4 representantes, advirtiéndose desde luego, el voto
dirimente del Presidente del Consejo en la toma de decisiones.
La especial composición del Consejo de Gobierno de Galápagos

podría generar determinadas confusiones, especialmente ante la
tarea de encuadrar dicho órgano en una de las funciones del Es-

tado. Justamente, el artículo 2, literal ch) del ERJAFE incluye
dentro de la Función Ejecutiva, a “las personas jurídicas del sector
público autónomas cuyos órganos de dirección estén integrados en la
mitad o más por delegados o representantes de organismos, autoridades,
funcionarios o servidores que integran la Administración Pública Cen-
tral.”(Lo subrayado me pertenece).
Aparentemente, el Consejo de Gobierno de Galápagos se encua-

draría en dicho supuesto normativo y por tanto le aplicarían las
disposiciones del ERJAFE, sin embargo y de acuerdo a la dispo-
sición transitoria vigésimo séptima del COOTAD, sus resolucio-
nes están revestidas de jerarquía de ordenanzas provinciales. De
modo que si bien su estructura orgánica se subsume a la categoría
regulada por el ERJAFE, la naturaleza jurídica de sus decisiones
corresponde a la de los órganos de “legislación y fiscalización” de
los gobiernos autónomos seccionales provinciales, por tanto, con
un diferente tratamiento inclusive, en el orden jerárquico de apli-
cación de normas que debe mirarse en conjunto con el principio
de competencia a la luz del artículo 425 de la Constitución.
Conforme se analizó previamente, el artículo 238 de la Constitu-

ción reconoce la autonomía de los gobiernos autónomos descen-
tralizados, garantía que también se extrapola a los regímenes es-
peciales de gobierno como la provincia de Galápagos, de acuerdo
al ámbito del COOTAD, que se regula en su artículo primero.
De manera que la composición paritaria del Consejo de Gobier-

no de Galápagos por delegados del Ejecutivo y de los gobiernos
seccionales autónomos en conjunto con la naturaleza jurídica de
sus decisiones, evidencian el reconocimiento nítido del Consejo
de Gobierno de Galápagos como un órgano de gobierno autó-
nomo dotado de autonomía política, administrativa y financiera.
Su tratamiento constitucional y su inclusión expresa en el COO-
TAD descartan de plano su integración a la Función Ejecutiva,
independientemente de la conformación de su órgano de gobier-

no y la disposición anotada del ERJAFE.
III. Conclusiones:
1. Dado que la contribución del presente artículo radica en
la descripción de la organización territorial y los niveles
de gobierno establecidos por la Constitución de la Re-
pública y por el Código Orgánico de Organización Te-
rritorial, Autonomía y Descentralización.
2. En el primer caso, debe recordarse que la organización
territorial del Estado se compone de regiones, provin-
cias, cantones, parroquias rurales y regímenes especiales.
En el segundo caso, se reconocen como gobiernos
seccionales autónomos descentralizados a los consejos
regionales, consejos provinciales, concejos
metropolitanos, concejos municipales y juntas
parroquiales rurales, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 238 de las Constitución, cuya redacción es
desafortunada, en virtud de que se confunde el órgano
normativo y legislación con la persona jurídica que
efectivamente constituye cada gobierno seccional
autónomo. Tal limitación produce confusiones cuando
se observan los artículos del COOTAD que
correctamente confieren personalidad jurídica de
derecho público a los gobiernos seccionales
autónomonos, en conjunto con lo establecido por la
referida norma constitucional que equipara a tales
personas jurídicas con su máximo órgano de gobierno.
3. En la aplicación del principio de jerarquía normativa
previsto en el artículo 425 de la Constitución debe tener-
se presente el principio de competencia, especialmente
en lo que respecta a la titularidad de las competencias
exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados.
Adicionalmente, debe tenerse presente la separación de
las facultades, normativa, de fiscalización y ejecutiva,

través de la atribución de las dos primeras, a los consejos
regionales, provinciales, concejos metropolitanos y
municipales (Art. 7)43 y de la segunda, a los gobernadores
regionales, prefectos, alcaldes cantonales o metropolita-
nos y presidentes o presidentas de juntas parroquiales
rurales. Por su parte a las juntas parroquiales se les atri-
buye facultades reglamentarias.
4. Dentro de la constitución de regiones, se reconoce la
iniciativa para llevar a cabo su proceso de conformación
a los gobiernos autónomos seccionales provinciales, la
que dentro del procedimiento establecido en los artícu-
los 244, 245 y 246 de la Constitución, precisa de la vo-
luntad presidencial para la revisión y remisión de su pro-
yecto de ley de conformación a la Asamblea Nacional,
en el marco de lo establecido por el artículo 135 de la
Carta Magna. Dentro del procedimiento determinado
por el COOTAD no se establecen los mecanismos para
dirimir un eventual conflicto ante la negativa o moratoria
presidencial. Tampoco se establece si la repetición de un
resultado adverso, ante la convocatoria de una nueva
consulta, conllevaría al archivo de la propuesta. En este
ámbito no se establece el plazo de un año para la repeti-
ción de la consulta, como sí se lo hace en el caso de la
conformación de los distritos metropolitanos.
43
COOTAD, Artículo 7.- Facultad normativa.- Para el pleno ejercicio de sus competencias y
de las facultades que de manera concurrente podrán asumir, se reconoce a los consejos
regionales y provinciales, concejos metropolitanos "y municipales, la capacidad para dictar
normas de carácter general, a través de ordenanzas, acuerdos y resoluciones, aplicables dentro
de su circunscripción territorial.
El ejercicio de esta facultad se circunscribirá al ámbito territorial y a las competencias de cada
nivel de gobierno, y observará lo previsto en la Constitución y la Ley.
Los gobiernos autónomos descentralizados del régimen especial de la provincia de Galápagos
ejercerán la facultad normativa con las limitaciones que para el caso expida la ley correspon-
diente.
Las circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias asumirán las
capacidades normativas que correspondan al nivel de gobierno en las que se enmarquen, sin
perjuicio de aquellas que le otorga la Constitución y la ley.
5. No obstante de la enérgica predisposición constitucional

y legal para la conformación de regiones, ni siquiera el
vencimiento del plazo previsto en ambos cuerpos nor-
mativos para la conclusión de dicho proceso por parte
de las provincias, es óbice para desconocer u obviar al
pronunciamiento popular en consulta como su único
mecanismo de refrendación.
6. La asunción de atribuciones provinciales y regionales
por parte del distrito metropolitano implica la supresión
del ejercicio de tales competencias a los gobiernos de di-
chos niveles, dentro de la circunscripción territorial me-
tropolitana.
7. La constitución de una circunscripción territorial indíge-
na solamente precisa de consulta popular y no de ley,
pues no opera una modificación política administrativa
del país, que sí se lleva a cabo en la fusión de varias CTI
y por tanto su procedimiento, además de la refrendación
popular, precisa de la expedición de una norma de rango
legal. Debe resaltarseque la asunción de competencias de
los gobiernos descentralizados autónomos correspon-
dientes a la circunscripción en la que se establezca una
CTI, involucra su desaparición en la referida circunscrip-
ción, reconociéndose al órgano normativo de los go-
biernos que se instituyan, la determinación de sus nor-
mas orgánicas de acuerdo a “sus condiciones específicas,
usos, costumbres y tradiciones”.
8. Sin embargo de la especial composición del Consejo de
Gobierno de Galápagos, su categoría de régimen espe-
cial, su subordinación al ámbito del COOTAD y la natu-
raleza de sus resoluciones, impiden que se pretenda cir-
cunscribir a su estructura orgánica al ámbito de la Fun-
ción Ejecutiva.
BIBLIOGRAFÍA
CORONEL JONES, César y CORONEL ORTEGA César,

El régimen de organización político territorial y distribución de
competencias en la nueva Constitución del Ecuador en La Cons-
titución Ciudadana, Taurus, Quito, 2009.
Diccionario de Administración Pública Chilena, Ministerio del In-

terior- Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo,
LOEM Ediciones, Santiago, 2002.
Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española,

Vigésima segunda edición, www.rae.es Página consultada en el
mes de octubre del 2010.
GARCÍA, Juan Fernando, LARREA Ana María y MUÑOZ

Pabel, El nuevo pacto territorial: Descentralización y autonomías en
la nueva Constitución, Documento Conceptual Interno de la Sub-
secretaría de Reforma del Estado de la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, 2009.
HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto, Fundamentos consti-

tucionales del ordenamiento territorial colombiano en Regímenes
de las Entidades Territoriales, Universidad Externado de Colom-
bia, Bogotá.
VICIANO, Roberto, “Algunas consideraciones sobre la organi-

zación territorial del Estado” en “La nueva Constitución del Ecua-
dor”, Corporación Editora Nacional, Quito, 2009.
MORALES TOBAR, Marco, El Procedimiento Administrativo,

UTPL, Loja, 2010.
Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013.
www.inec.gob.ec
www.senplades.gob.ec
DESCENTRALIZACIÓN Y SISTEMA NACIONAL DE
COMPETENCIAS EN EL NUEVO ORDENAMIENTO
JURÍDICO ECUATORIANO
Gustavo Bedón Tamayo∗
I. Antecedentes
El modelo de Estado en América Latina vigente a lo largo del

siglo XX no ha podido canalizar ni satisfacer adecuadamente las
demandas de la población cada vez más sumergida en el subdes-
arrollo y víctima de una injusta distribución de la riqueza. Por este
motivo, emprender y concretar un proceso de reforma del Esta-
do que cambie esas condiciones, ha sido una preocupación per-
manente en estos países en las últimas décadas, aunque los enfo-
ques, opciones, procesos y modelos adoptados han sido disímiles
y hasta contradictorios, y no siempre han logrado alcanzar los
resultados esperados.
La mayor parte del siglo XX da cuenta de innumerables intentos
de reforma estatal, desde las misiones Kemmerer, en los años 20
e inicios de los 30, en Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia y Perú;
iniciativas similares en la década de los 30 y 40 en Brasil, Argenti-
na, Paraguay y Panamá; la creación de escuelas e institutos de
administración pública, como la EBAP en Brasil y del ICAP en
Costa Rica en los años 50.
En las décadas de los 60 y 70, la Alianza para el Progreso, que

impulsó importantes reformas en los países de la región; al igual
que los postulados de la CEPAL sobre planificación y desarrollo;
∗
Doctor en Jurisprudencia y Abogado PUCE. Postgrado en Ciencia Política y Administración
Pública. Consultor nacional e internacional en Descentralización. Profesor PUCE y UDLA.
Ha sido asesor de la AME y de SENPLADES. Responsable técnico de la elaboración del
anteproyecto de Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, COO-
TAD, Subsecretario de Descentralización SEMPLADES, Secretario Ejecutivo (e) Consejo
Nacional de Competencias.
y la creación del CLAD de la mano de México y Venezuela en

1974, entre otros1.
Sin embargo, de allí en adelante, al hablar de la reforma del Esta-

do, resaltan dos generaciones por las cuales han atravesado los
países latinoamericanos durante las últimas décadas (desde finales
de los 70`s), las que configuran dos fases o etapas, que caracteri-
zan las orientaciones de las acciones realizadas, y definen lo que
ha significado la reforma en la región2.
La primera fase -década de los 80 e inicios de los 90- obedeció a

un imperativo reduccionista, una reforma económica que res-
pondió a una orientación financiera y tecnocrática, donde se bus-
caba encoger al Estado, mediante políticas de ajuste estructural,
que respondían más que a un afán racionalizador, a una concep-
ción ideológica hegemónica (Consenso de Washington), según la
cual el objetivo era lograr estabilidad macroeconómica y desman-
telar el Estado desarrollista. En definitiva, esta fase se caracterizó
por: a) la necesidad de menos Estado; b) el énfasis en cambios a
nivel nacional, sin atender al nivel subnacional; c) una reforma
funcional, que no abarcó lo relativo a la redistribución del poder y
del ingreso; d) una aparente autonomía del Estado, especialmente
del Ejecutivo, en lo referente a la toma de decisiones, descono-
ciendo la influencia de factores internos, así como de externos o
internacionales; y, e) disciplina fiscal, liberalización de los regíme-
nes comerciales y de inversión, desregulación de los mercados y
privatización de las empresas públicas. La evaluación de esta pri-
mera generación de reformas evidencia que, no sólo no cumplió
sus objetivos macroeconómicos, sino que, acentuó la inequidad
social en los países.
1
OSZLAK, Óscar, De Menor a Mejor: el desafío de la segunda reforma del Estado, en Revista
Nueva Sociedad Nº 160, Venezuela, 1999.
2
OSZLAK, Oscar, Estado y Sociedad: ¿nuevas reglas de juego?, en Revista CLAD Reforma y
Democracia Nº 9, octubre, 1997.
DESCENTRALIZACIÓN Y SISTEMA NACIONAL DE COMPETENCIAS 189
La segunda fase -años 90-, en general, reorientó la reforma, y se

impulsó, a pesar de que, en la mayoría de los casos, no se haya
completado la primera. Esta nueva etapa implica principalmente
replantear el rol y la agenda del Estado, así como sus relaciones
con la sociedad civil; de tal manera que se obtenga: a) un mejor
Estado, no sólo más chico, sino más eficiente, avanzado tecnoló-
gica y culturalmente; b) nuevos equilibrios, en lo referente a la
redistribución del ingreso y del poder social; c) cambios en las
instancias subnacionales; d) la inclusión de la participación ciuda-
dana; e) reformas en la legislación y prácticas laborales, en el ser-
vicio civil, reestructuración del gobierno especialmente en los
ministerios de índole social, en el sistema judicial, actualización de
capacidades regulatorias, conversión y reestructuración sectorial,
replanteamiento de las privatizaciones, desarrollo de la capacidad
de promoción de exportaciones3.
En este contexto, la descentralización, en su concepción actual,

aparece como un componente importante, especialmente, de esta
segunda fase, pues en la primera generación de reformas tenía
una óptica conceptual totalmente distinta, en donde, la búsqueda
del desmantelamiento del Estado propiciaba la transferencia de
sus competencias y recursos, directa o indirectamente, no necesa-
riamente a los gobiernos subnacionales, sino al sector privado,
asimilando, de manera inexacta, los procesos de privatización o
descentramiento, como una forma de descentralización; situación
que, hasta hoy, ha generado a este proceso una carga de prejui-
cios, hasta cierto punto entendibles.
El Ecuador no se ha mantenido al margen de estas fases y con-

cepciones y, específicamente, ha iniciado procesos de descentrali-
zación a partir de varios hitos jurídicos, como la expedición de la
Ley de Descentralización y Participación Social, en 1997; y las
reformas y Codificación Constitucional de 1998, hasta llegar a la
3
NAIM, Moisés, Latinoamérica: La segunda fase de la reforma, en Revista Occidental, Estudios
Latinoamericanos, Año 12, Nº 2, México, 1995.
perspectiva que se abre con el proceso constituyente de Monte-

cristi y la Constitución del 2008, en el marco del nuevo “Estado
constitucional de derechos y justicia”, y la expedición del Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentrali-
zación -COOTAD- en el 2010, que plantean la construcción de
un “sistema nacional de competencias” como mecanismo para
operar un proceso de descentralización paralizado por años. El
presente documento pretende, a partir de las experiencias existen-
tes en la última década en nuestro país, explicar el nuevo escena-
rio técnico y jurídico que se inicia con este nuevo modelo de
asignación de competencias.
II. Algunas reflexiones sobre la Descentralización en el
Ecuador
Para comprender de mejor manera el nuevo esquema de descen-
tralización en nuestro país, y el funcionamiento del denominado
Sistema Nacional de Competencias, resulta importante hacer una
revisión previa de la evolución normativa que ha regido a este
proceso, así como de las experiencias existentes, a efectos de
contextualizar la razón de ser del nuevo esquema, y los nudos
críticos que se intentan superar con la nueva normativa, pues
debemos considerar que no se trata de un concepto meramente
jurídico, sino adicionalmente, político.
2.1 Evolución Jurídica
En el campo jurídico, los principales instrumentos normativos
que hacen relación al régimen de descentralización y su vincula-
ción con el Estado de Derecho, previos a la Constitución del
2008, se podrían resumir en los siguientes literales4:
4
A la evolución jurídica planteada, debe añadirse la Constitución de la República de 2008,
y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, COO-
TAD, publicado en el Suplemento del Registro Oficial 303 del 19 de octubre de 2010, y
que no constan en esta parte porque son materia de análisis específico más adelante.
a) Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y

Prestación de Servicios Públicos por parte de la ini-
ciativa privada5 (1993): Esta Ley creó el Consejo de
Modernización del Estado –CONAM-, como organismo
ejecutor de las políticas neoliberales de reduccionismo es-
tatal, y en ese marco, se encargó de coordinar la descen-
tralización en el país.
b) Ley Especial de Distribución del 15% del Presu-
puesto del Gobierno Central para Gobiernos Sec-
cionales6 (1997): Aquí se estableció una preasignación
presupuestaria a favor de los gobiernos subnacionales. Se
criticó a esta Ley acusándola de asignar recursos sin res-
ponsabilidades; pero las competencias corresponden a las
asignadas en las leyes de régimen municipal y provincial.
El financiamiento de tales competencias a través de esta
Ley fue un paso importante en materia de descentraliza-
ción fiscal.
c) Ley Especial de Descentralización del Estado y Par-
ticipación Social7 (1997): Previó competencias descen-
tralizables tanto a las municipalidades como a los conse-
jos provinciales, mediante la figura de convenios indivi-
duales. Sin embargo, esta lista de competencias pierde vi-
gencia al siguiente año, cuando se expide la Constitución
de 1998, que amplía radicalmente el panorama compe-
tencial.
d) Reformas y Codificación de la Constitución Política
de la República (1998): El mayor avance en términos
jurídicos en materia de descentralización en este período
lo encontramos en las reformas constitucionales codifi-
cadas en 1998 que, bajo el marco conceptual del Estado
Social de Derecho, introducen un régimen bastante am-
plio en materia de descentralización. Así, por ejemplo, en
5
RO 349: 31-dic-1993.
6
RO 27: 20-mar-97.
7
RO 169: 8-oct-97.
el tema de competencias, establece un modelo en donde

todas las competencias del gobierno central son descentraliza-
bles, excepto las expresamente señaladas en la Constitu-
ción; éstas son: la defensa y seguridad nacional, la direc-
ción de la política exterior y las relaciones internacionales,
la política económica y tributaria del Estado, y la gestión
del endeudamiento externo.
Adicionalmente, consagra un modelo facultativo para los

gobiernos subnacionales, pero obligatorio para el gobierno cen-
tral, con lo que, teóricamente, dejaba abierta una gama
prácticamente interminable de posibilidades de descen-
tralización de competencias, propiciando un posible caos
competencial que, sin embargo, nunca se produjo8.
Finalmente, crea un tercer nivel de gobierno seccional, al con-

ceder a las juntas parroquiales rurales el carácter de go-
bierno seccional autónomo, las cuales hasta esa fecha
tenían la naturaleza de espacios de participación social.
e) Reformas y Codificación de la Ley Orgánica de

Régimen Municipal (2005): Finalmente, resulta impor-
tante señalar estas reformas a través de las cuales, para el
caso de municipios, se eleva a nivel de ley orgánica un
procedimiento contemplado ya en el Reglamento a la Ley
de Descentralización (RO 349: 18-jun-2001), que esta-
blecía términos perentorios obligatorios para la transfe-
rencia de las competencias y recursos solicitados, de ma-
nera que la descentralización opere obligatoriamente, por
8
Mucho se ha criticado el modelo uno a uno, o a la carta que establecía esta Constitución,
sea por la debilidad política para la negociación de los gobiernos subnacionales, o porque
podría abrir un caos competencial y en número de convenios posibles. Sin embargo, no se
dio tal caos, pues las demandas no fueron ni arbitrarias, ni excesivas, y aquellos procesos
en que la demanda de descentralización no fue a la carta, ni uno a uno, como en ambiente
y turismo, sino en conjunto, tampoco se concretaron eficientemente. Por lo tanto, si bien,
este modelo no fue el mejor, tampoco es la única causa para el estancamiento del proceso.
el simple paso del tiempo, aun sin la voluntad del gobier-

no central, y bajo pena de destitución de los ministros
que incumplan dichos plazos.
En definitiva, y como puede observarse, en nuestro país, este

proceso tuvo un importante impulso jurídico a partir del marco
constitucional de 1998, con un modelo en donde, prácticamente,
todas las competencias del gobierno central podían ser descentra-
lizadas a favor de los entonces llamados, gobiernos seccionales
autónomos (consejos provinciales, municipios, e inclusive, juntas
parroquiales rurales); y bastaba la sola voluntad del gobierno sec-
cional y su autodeclaratoria de capacidad operativa, para que em-
piece a regir un plazo perentorio y forzoso para la transferencia
de las competencias y recursos que éstos hayan decidido solicitar9.
Si vencidos los plazos no se suscribían los convenios de transfe-
rencia, las competencias y recursos pasaban por mandato de la
ley, automáticamente, al gobierno seccional, en los mismos
términos en los que éste los solicitó. No obstante, la descentrali-
zación no operó, a pesar de haberse iniciado varios procesos,
bajo distintas modalidades (en grupo, uno a uno, por bloques,
aislados, por sectores, etc.), y se puede afirmar que no se produjo
ninguna experiencia significativa en el que se haya concretado
totalmente la transferencia de competencias y recursos, tal como
lo disponía el marco jurídico.
2.2 Síntesis crítica de las experiencias de Descentralización
en el Ecuador (1998-2008): “la década perdida”
Ahora bien, con el marco jurídico descrito, y durante una década,
el Ecuador inició varios procesos de descentralización en los que,
sin embargo, se puede advertir resultados muy modestos en la
mayoría de los casos, tanto por la inejecutabilidad de las compe-
9
Art. 226 de la Codificación de la Constitución de 1998, y Arts. 9 y 10 del Reglamento a la
Ley de Descentralización.
tencias, como por la ausencia de recursos financieros que las

acompañen.
Los principales sectores donde se produjeron procesos, se pue-

den resumir en el siguiente cuadro10:
RESUMEN DE LOS PRINCIPALES PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN
EL ECUADOR (1998-2008).
GOBIERNOS COMPETENCIAS
SECTOR
AUTÓNOMOS SOLICITADAS
TURISMO 76 municipios: Legislación turística, actualiza-
(2002: Guayaquil, Salinas, Santa Elena, ción y uso catastros turísticos,
Esmeraldas, Atacames, Manta, Sucre, inventarios, control de cali-
San Vicente, Puerto López, Huaquillas, dad, protección, supervisión,
Zaruma, Portoviejo, Babahoyo, Queve- promoción, cobro de la
do, Machala, Pasaje, Santa Rosa, Playas, licencia única anual de fun-
La Libertad, Samborondón y Durán, cionamiento de establecimien-
Quito, Tulcán, Ibarra, Cotacachi, tos turísticos.
Otavalo, Antonio Ante, Latacunga,
Pujilí, Riobamba, Baños de Agua Santa,
Ambato, Guaranda, Guamote, Alausí,
Colta, Cuenca, Cañar, Chordeleg,
Gualaceo, Loja, Cayambe, Rumiñahui,
Santo Domingo de los Colorados,
Espejo, Guano Azoguez y Saraguro,
Tena, Pastaza, Zamora, Sucúa, Guala-
quiza, Lago Agrio, Orellana, Mera,
Morona; Santa Cruz, San Cristóbal e
Isabela.
2006: 16 municipios adicionales )
AMBIENTE Convenio Macro VATA (Vialidad, 11 competencias en calidad
Ambiente, Turismo, Agricultura): 20 ambiental.
Consejos provinciales. 11 competencias en manejo
68 Convenios específicos (2002: 5 de bosques.
consejos provinciales, 63 municipios: C.
P. Tungurahua y 8 municipalidades
(Ambato no presentó demanda); C. P.
Manabí y 20 municipalidades a excep-
ción de Portoviejo y Manta; C. P.
Guayas y 2 municipalidades; C. P. El
Oro y las municipalidades; C. P. Loja y
las municipalidades).
Delegación: Parque Nacional Cajas
(Municipio de Cuenca).
10
Dada la amplitud de marco jurídico y la poca sistematización existente de los procesos,
el número exacto de gobiernos autónomos que constan en el cuadro en cada sector podría
variar aunque no significativamente.
SALUD 8 municipios: Primer nivel de atención

(2002-2004: Cotacachi, Loja, Bucay,
Chordeleg, Santo Domingo, Cuenca,
Santa Cruz y Quito).
EDUCACIÓN 13 municipios: Capacitación docente, alfabe-
(2001-2002: Alausí, Cayambe, Cuenca, tización, patrimonio cultural,
Gualaceo, Jama, Loja, Oña, Pimampiro, promoción cultural, bibliote-
Pucará, Quito, Sigsig, San Vicente, cas, infraestructura, supervi-
Chunchi. sión, régimen escolar, crédito
educativo, becas escolares,
reconocimiento y expedición
de diplomas de educación
básica y bachillerato, permisos
de funcionamiento, adminis-
tración de escuelas, redes
amigas.
AGRICULTURA Convenio Macro VATA (Vialidad, Sanidad agropecuaria, seguri-
Ambiente, Turismo, Agricultura): 20 dad alimentaria, organizacio-
Consejos provinciales. nes agroproductivas.
BIENESTAR SOCIAL 40 municipios Defensa civil, defensa contra
incendios, discapacidades,
niñez y adolescencia.
TRÀNSITO Y TRANS- 6 municipios Planificación, organización y
PORTE (1999: Cuenca, Loja, Ibarra, Otavalo, regulación.
Manta, y Ambato)
AEROPUERTOS 4 municipios Administración.
(2000 – 2003: Delegación: Quito,
Guayaquil, Manta. Descentralización:
Cuenca).
Fuente: Investigación y elaboración propia.
No obstante, podemos afirmar que los tres grandes objetivos del

proceso que se plantearon en la codificación constitucional de
199811: a) el desarrollo armónico del país; b) el fortalecimiento de
la participación ciudadana y de las entidades seccionales; y, c) la
mejor distribución de los ingresos públicos y de la riqueza, no
fueron alcanzados satisfactoriamente. Esto no significa que la
descentralización no haya cumplido sus objetivos, sino simple-
mente, que no terminó de arrancar y, por tanto, ciertamente, no
es posible evaluar su eficacia en este período.
Las causas de este estancamiento o de la poca concreción obede-

cen a variables de índole tanto técnica como política, las cuales
11
Artículo 225 Codificación Constitucional de 1998.
deberán ser evitadas para no fracasar en el nuevo intento de des-

centralizar la administración del Estado que inicia con la Consti-
tución del 2008. De los elementos comunes detectados en los
sectores y experiencias existentes, podemos resaltar principal-
mente los siguientes nudos críticos:
a) El divorcio entre lo técnico y lo político.- El proceso se

convirtió en una iniciativa impulsada desde sectores meramente
técnicos y tecnocráticos de ambos lados del Estado (central y
subnacional), sin respaldo de actores políticos determinantes.
b) La descentralización no fue un proyecto de país.- Conse-

cuentemente con su sesgo tecnocrático, no constaba en la agenda
inmediata ni del gobierno central, ni de los gobiernos autónomos.
En cambio sí la encontramos en la agenda de los organismos de
cooperación internacional, en ciertos casos convertidos en acto-
res del proceso, más que los propios niveles de gobierno12.
c) No hubo una apropiación local del proceso con la ciuda-
danía.- Parte de la debilidad política del proceso se corrobora
con la poca apropiación de la ciudadanía a la hora de defender las
iniciativas. El incumplimiento de las transferencias no agitó ma-
yormente a la población local en ningún caso.
d) No se crearon modelos de gestión descentralizados.-
Pese al perfil técnico del proceso, aún en ese campo, se omitió
construir paralelamente modelos de gestión descentralizados
necesarios en cada sector, de forma que el proceso no termine
con las transferencias, sino que empiece con ellas.
e) El excesivo peso de los recursos financieros en el proce-
so.- Si bien, una de las características constitucionales de la des-
12
Evalúese por ejemplo la eficacia del Programa de Apoyo a la Descentralización – PAD:
Contrato de Préstamo BID 1358/OC-EC 30 de julio de 2003, y reactivado en el 2005 por
un monto aproximado de 6 millones de dólares, y la participación de cooperantes interna-
cionales en la ejecución del préstamo.
centralización radica en el principio de que no puede haber trans-

ferencia de competencias sin la de recursos, y viceversa13; los ac-
tores demostraron su interés en el proceso dependiendo de los
recursos financieros que las competencias podían representar, y
no por el grado de beneficio que asumir las competencias le
podía generar a la población.
f) El modelo de descentralización (uno a uno y a la carta).-
Como se describió en el marco jurídico normativo, el modelo de
descentralización se caracterizó por ser uno a uno, es decir, cada
gobierno autónomo debía negociar individualmente con el go-
bierno central; pero también a la carta, pues podía solicitar cual-
quier cosa, salvo las competencias expresamente excluidas por la
Constitución. Este modelo, sin ser la única causa del estanca-
miento, no fue ciertamente efectivo, pues la presión política de
un gobierno autónomo individual resultó muy débil al momento
de la negociación con el Estado Central.
g) La falta de institucionalidad debida.- Finalmente, y sin
pretender agotar los nudos críticos de la descentralización, la falta
de una institucionalidad suficientemente legítima y decidora, con
facultades para obligar jurídicamente a los actores a transferir y
recibir competencias, y a costear las mismas, constituye una omi-
sión que afectó el proceso.
Esto es, a breves rasgos, lo que sucedió en el Ecuador en esta
“década perdida” de la descentralización. Con esta experiencia,
observemos a continuación las perspectivas que tiene el proceso
en el futuro, y el nuevo marco jurídico que lo regirá.
13
Art. 225 de la Codificación de la Constitución (1998), y Art. 273 de la Constitución 2008.
III. El nuevo modelo de Descentralización y el Sistema

Nacional de Competencias en la Constitución 2008 y en el
COOTAD
Como se mencionó anteriormente, los desafíos del proceso a
partir de la vigencia de la Constitución de 2008 son grandes, y
parten de importantes lineamientos constitucionales que constru-
yen el concepto de descentralización con el que nuestro país
abordará un nuevo intento por distribuir sus competencias entre
sus diferentes niveles de gobierno. Esto significa que la descen-
tralización en el Ecuador se configura, incluso conceptualmente,
con criterios y definiciones producto de la realidad nacional, un
concepto propio de descentralización, que se sostiene en los si-
guientes elementos:
3.1. Una modalidad de la forma de gobierno: la Descentrali-
zación Administrativa
La primera aproximación frente a la descentralización que esta-
blece la nueva Constitución, nos permite afirmar que la descen-
tralización es fundamentalmente una modalidad de la forma de
gobierno.
Partiendo del marco de la tradición del pensamiento político, que
va desde la teoría clásica aristotélica, donde se distinguen las tres
formas de gobierno: la monarquía, la aristocracia y la democracia
(y sus respectivas formas corruptas o impuras: tiranía, oligarquía y
demagogia); pasando por la teoría medieval, de derivación roma-
na y la elaboración de la teoría de la soberanía popular; hasta lle-
gar a la teoría moderna, nacida con el surgimiento del Estado
moderno, según la cual las formas históricas de gobierno son la
monarquía y la república en sus dos formas (aristocracia y demo-
cracia); el Ecuador en el 2008, ratifica su calidad de república
como forma de gobierno. Y así mismo, mantiene la característica
de unitario, como su forma de Estado.
En este sentido, el artículo 1 de la Constitución dice: “El Ecuador

es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, de-
mocrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, pluri-
nacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna
de manera descentralizada”.
Consecuentemente, la descentralización no es, ni afecta a la for-

ma de Estado. El Estado ecuatoriano es unitario, no es federal
como Brasil o Argentina, ni autonómico, como España14. La
descentralización es la modalidad de la forma de gobierno republicana
del Estado unitario ecuatoriano. Todos éstos son conceptos perfec-
tamente compatibles, pues un Estado unitario puede ser descen-
tralizado administrativamente, lo mismo o en mayor medida que
un federal o un autonómico.
Por consiguiente, el nuevo modelo de descentralización en el

Ecuador, apunta fundamentalmente al concepto de descentraliza-
ción administrativa, más que al de descentralización política, pues
al ser una modalidad de la forma de gobierno que no ha cambia-
do la forma de Estado, implica la transferencia de competencias
de la Administración Pública Central15, más no la transferencia de
potestades estatales legislativas e incluso jurisdiccionales que ca-
racteriza, en cambio, a la descentralización política en Estados fede-
rales o autonómicos16. La Constitución de Montecristi no optó
14
Se ha confundido mucho la creación de las regiones autónomas que prevé nuestra
Constitución (Art. 244) con el establecimiento del Estado autonómico establecido en la
Constitución española de 1978, pero no son situaciones iguales, pues nuestras futuras
regiones no son sino un nivel de gobierno subnacional tal como los consejos provinciales,
municipios y juntas parroquiales rurales, que no alcanzan el nivel autonómico de las comu-
nidades autónomas españolas, ni trastocan la forma de gobierno unitario como en el caso
español.
15
Según el Art. 5 del Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
(ERJAFE), la Administración Pública Central se identifica con los órganos superiores de la
Función Ejecutiva a quienes les corresponde la dirección de la política interior y exterior
del Estado, así como su administración civil y militar. Para el caso de la descentralización
no aplicaría temas de política exterior, y menos aún potestades legislativas y jurisdiccionales
que ni siquiera corresponden a la Función Ejecutiva.
16
Cfr. PÉREZ, Efraín, Derecho Administrativo, tomo I, Corporación de Estudios y
Publicaciones, Quito, 2009, págs. 255-256.
por estos modelos. Esto no significa que nuestro país no haya

tenido importantes avances en materia de descentralización polí-
tica, al atribuir competencias, otorgar facultad normativa com-
plementaria a los gobiernos subnacionales, o elegir democrática-
mente a sus autoridades locales; sin embargo, los avances especí-
ficamente en este nuevo marco jurídico, en materia de descentra-
lización, apuntan más a fortalecer la gestión administrativa del
Estado, lo cual no necesariamente debe ser considerado como
una debilidad, sino como una estrategia para consolidar paulati-
namente la descentralización política.
En definitiva, el Ecuador es un Estado unitario, en el que la des-

centralización es la forma administrativa de gobernarse. Esa fue
la decisión adoptada a través de la Constitución vigente. No cabe,
consecuentemente, el debate sobre Estado federal o autonómico,
tampoco si se descentraliza o no las competencias del gobierno
central, lo pendiente y el reto es hacer efectivo “un ejercicio de
gobierno descentralizado en la organización republicana de nuestro
Estado unitario”.
3.2. Una herramienta para el desarrollo: un medio, no un fin
La descentralización, adicionalmente, es una “herramienta para el

desarrollo”. Según el artículo 3, número 6 de la Constitución:
“Son deberes primordiales del Estado: (…) 6. Promover el desarrollo
equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento
del proceso de autonomías y descentralización.” Con esta disposición,
y los regímenes de desarrollo y del buen vivir establecidos en los
títulos VI y VII de la Constitución, la descentralización encuentra
su objetivo fundamental: “el desarrollo equitativo y solidario de todo
el territorio”.
Al respecto, una de las características fundamentales de la nueva

Constitución es recuperar el rol de la planificación en el Estado, y
para el efecto establece un “sistema nacional descentralizado de
planificación participativa” donde intervienen todos los niveles

de gobierno y la ciudadanía, lo cual se desarrolla tanto en el
COOTAD, en la Ley de Participación Ciudadana, como en el
Código de Planificación y Finanzas Públicas.
De igual manera, se prevé la existencia del Plan Nacional de De-

sarrollo denominado “Plan Nacional para el Buen Vivir”17 que,
conforme el artículo 280 de la Constitución, es el instrumento al
que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la
programación y ejecución del presupuesto del Estado, y la inver-
sión y la asignación de los recursos públicos; y constituye la
herramienta necesaria para coordinar las competencias exclusivas
del Gobierno Central y de los gobiernos autónomos descentrali-
zados.
Este Plan recurrentemente plantea y profundiza a la descentrali-

zación en diferentes dimensiones, de la siguiente manera:
a) Como parte de la estrategia territorial nacional, la descen-

tralización debe ser entendida como una estrategia de or-
ganización del Estado para el eficiente cumplimiento de
sus fines y para garantizar los derechos de la ciudadanía
en cualquier parte del país, a través de la transferencia de
poder político como de recursos y competencias del Es-
tado central a los demás niveles de gobierno. Al respecto,
añade el Plan, que proponer un nuevo modelo de des-
centralización implica pensar un Estado diferente, que
profundice el sistema democrático con un enfoque terri-
torial y espacial. Desde esta perspectiva, la descentraliza-
ción es una cuestión que compete al conjunto de la so-
ciedad. La descentralización, la desconcentración y el de-
sarrollo territorial son temas nacionales y no únicamente
17
SENPLADES, Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado
Plurinacional e Intercultural, Quito, 2009.
locales o regionales, pues se trata de la distribución equi-

tativa del poder estatal hacia todos sus niveles territoriales
y administrativos18.
b) Como estrategia inmediata para el período 2009-2013,
donde la descentralización y la desconcentración corres-
ponden a mecanismos de re-distribución del poder y
democratización de la sociedad que deben estar funda-
mentados en un nuevo modelo de Estado cimentado en
la recuperación de su capacidad de rectoría, regulación,
control, coordinación y se reafirma el rol de la re-
distribución; y, dentro de un proceso de racionalización
de la administración pública con una clara división de
competencias19.
c) Como dimensión y política para alcanzar los objetivos
nacionales de desarrollo, la descentralización aparece vin-
culada con el objetivo No. 12 (Construir un Estado de-
mocrático para el Buen Vivir). Según este objetivo, un
Estado radicalmente democrático es necesariamente un
Estado cercano a la ciudadanía, que se reconoce en su di-
versidad territorial y cultural. De ahí la necesidad de im-
pulsar un profundo proceso de desconcentración del eje-
cutivo en los territorios y de descentralización hacia los
gobiernos autónomos descentralizados, como lo estable-
ce la Constitución de la República20.
En otras palabras, y como puede deducirse, la descentralización

no es un fin en sí mismo, sino un medio para lograr los objetivos
de desarrollo propuestos.
18
Ibídem, págs. 398-399.
19
Ibídem, pág. 130.
20
Ibídem, págs. 353-354.
3.3. Un principio de la Administración Pública
Adicionalmente, la descentralización es un principio de la admi-

nistración pública, pues según el artículo 227 de la Constitución:
“La administración pública constituye un servicio a la colectividad que
se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, des-
concentración, descentralización, coordinación, participación, planifica-
ción, transparencia y evaluación”.
Si bien, el concepto de administración pública es aún impreciso y

difícil de definir debido a los múltiples elementos que conlleva,
podríamos decir, siguiendo a Diez, que comprende el conjunto
de organizaciones públicas que realizan la función administrativa
y de gestión del Estado, y pone en contacto directo a la ciuda-
danía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de
manera inmediata, en contraste con las funciones legislativa y
judicial21. La administración pública se diferencia de la administra-
ción convencional por la existencia de los siguientes elementos
característicos: fines públicos, personal público, patrimonio
público, función pública, autoridad pública, responsabilidad
pública y estatuto normativo22.
A esta entrada inicial al concepto de administración pública, la

Constitución ecuatoriana le aporta con algunos principios que la
rigen, entre ellos, el de descentralización, lo cual es compatible
con la noción de cercanía del poder político a la ciudadanía, que
vendría a matizar a cada uno de los elementos diferenciadores de
la administración pública señalados anteriormente. Es decir, a
diferencia de lo que podría acontecer en el ejercicio del poder
político en el campo legislativo o judicial, la descentralización es
un elemento sustancial del ejercicio del poder político en el cam-
21
Cfr. DIEZ, Manuel María, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus
Ultra, pág. 20.
22
Diccionario de Administración Pública Chilena, Ministerio del Interior de Chile, Subse-
cretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2ª edición, Santiago, 2002, pág. 16.
po de la administración pública, por lo tanto, por definición con-

ceptual y, en nuestro caso, por mandato constitucional, no podría
concebirse una administración pública “centralizada”; aunque sí
una administración pública “central” que coordine el ejercicio de
sus competencias y facultades con el resto de administraciones
públicas del Estado en el territorio.
3.4. Lo público estatal en el territorio: la Descentralización

Territorial
Ya desde la codificación constitucional de 1998, así como en la

Constitución vigente, los únicos posibles receptores de compe-
tencias y recursos por la vía de la descentralización son los go-
biernos autónomos descentralizados. El artículo 273 de la actual
Norma Suprema dispone que: “Las competencias que asuman los
gobiernos autónomos descentralizados serán transferidas con los corres-
pondientes recursos”. No existe otra posibilidad constitucional de
que el gobierno central transfiera sus competencias, se desprenda
de ellas y “cambie el titular jurídico de las mismas”. Si bien, sí es
posible que en la gestión de las competencias puedan intervenir
otros actores públicos e incluso privados (encargo, delegación,
cogestión, etc.), la transferencia de competencias sólo opera hacia
los gobiernos autónomos. Por ende, la descentralización es un
proceso político administrativo que se puede producir exclusiva-
mente en la esfera de lo público estatal a nivel territorial. En
ningún caso procede la descentralización hacia espacios descon-
centrados del mismo nivel central, y menos aún, hacia espacios
privados.
En otras palabras, conforme el marco constitucional ecuatoriano,

en nuestro país al hablar de descentralización, se hace referencia
fundamentalmente a la “descentralización territorial”, que consiste
en la atribución de potestades a personas jurídicas locales y regio-
nales (comunidades locales) y se sustenta en una base geográfica
cuyas competencias se determinan en razón de un determinado
territorio23, es decir, nuestros gobiernos autónomos descentrali-

zados.
Por lo tanto, el énfasis constitucional de la descentralización en

nuestro sistema, no apunta a lo que una parte de la doctrina jurí-
dica administrativista denomina “descentralización funcional” 24, por
la cual el Estado “delega” a personas jurídicas de derecho público
que integran la Administración Pública Institucional25, determina-
das funciones especiales, o incluso a personas jurídicas de dere-
cho privado, o a la propia sociedad civil. Esto no significa que no
haya habido en el Ecuador importantes experiencias de descen-
tralización funcional, sino que el modelo actual no se correspon-
de con esta forma, debido a lo siguiente:
a) La mera delegación, sin que implique transferencia defini-

tiva de competencias, no es descentralización de ningún
tipo, pues no ha cambiado el titular jurídico de la compe-
tencia26;
b) Aún cuando operase este tipo de descentralización, el
hecho de que los receptores de las competencias sean
personas jurídicas que integran la Administración Pública
Institucional de la propia Función Ejecutiva, la convierte
en una forma de “desconcentración”, no de descentraliza-
ción; y,
c) Ampliar su alcance a personas jurídicas de derecho pri-
vado, aun con capitales públicos, o a la sociedad civil
desnaturaliza el objetivo de distribuir el ejercicio del po-
23
VEDEL y DEVOLVÉ, t. 2, p. 399, citado por PÉREZ, Efraín, op. cit., pág. 262.
24
PÉREZ, Efraín, op. cit., pág. 254.
25
La Administración Pública Institucional conforme el Art. 7 del ERJAFE está conforma-
da por las entidades de derecho público creadas por o en virtud de una ley, con personali-
dad jurídica y patrimonio propio, diferente al de la Administración Pública Central, a las
que se les ha encargado la dirección, organización y control del funcionamiento de los
servicios públicos propios de ésta, bajo los principios de especialidad y variedad, pero ello
no las convierte en niveles de gobierno distintos del cual más bien se adscriben necesaria-
mente.
26
Ver artículo 105 del COOTAD. Retomaremos este concepto más adelante.
der político entre niveles de gobierno, donde exclusiva-

mente caben los gobiernos autónomos descentralizados,
en su calidad de parte constitutiva del aparato del Esta-
do27.
Esto no implica que no exista la posibilidad constitucional y legal

de que operen formas de delegación, desconcentración, cogestión
con actores privados, etc., sino que a esas formas no las debería-
mos identificar como “descentralización”, ni siquiera funcional, a
pesar de la doctrina administrativista que, además, se corresponde
con el impulso de la descentralización funcional en el derecho
administrativo francés de comienzos del siglo XIX, sobre la base
del aparecimiento del concepto de establecimiento público que
valdría la pena repensarlo ya en el siglo XXI.
Ahora bien, conforme el artículo 238 de la Constitución, “consti-

tuyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas parro-
quiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropoli-
tanos, los consejos provinciales y los consejos regionales”.
Al respecto, debe aclararse que los concejos metropolitanos no

son sino los mismos concejos municipales extendidos en su nivel
competencial hacia los gobiernos provinciales y regionales, según
lo dispone el artículo 266 de la Constitución que dice: “Los go-
biernos de los distritos metropolitanos autónomos ejercerán las compe-
tencias que corresponden a los gobiernos cantonales y todas las que sean
aplicables de los gobiernos provinciales y regionales (…)”. No son un
nivel de gobierno distinto del cantonal.
Y con respecto a los otros regímenes especiales como las cir-

cunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montu-
bias que se pudieran constituir en el futuro, éstas son formas
especiales de gobierno en el marco de la provincia, cantón o pa-
27
Art. 173 de la Constitución y 105 del COOTAD.
rroquia en la que se conformen, según lo dispuesto por el artículo

257 de la Constitución, que dice: “En el marco de la organización
política administrativa podrán conformarse circunscripciones indígenas
o afroecuatorianas, que ejercerán las competencias del gobierno territo-
rial autónomo correspondiente (…). Las parroquias, cantones o pro-
vincias conformados mayoritariamente por comunidades, pueblos o
nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios o ancestrales
podrán adoptar este régimen de administración especial, luego de una
consulta aprobada por al menos las dos terceras partes de los votos
válidos (…)”.
En definitiva, la descentralización opera exclusivamente hacia los

gobiernos regionales, provinciales, cantonales y parroquiales rura-
les; todos ellos, parte constitutiva del Estado ecuatoriano en cali-
dad de niveles de gobierno.
3.5 Características del proceso: obligatorio, progresivo y

definitivo
Otro elemento constitucional que aporta a la configuración del

concepto de descentralización es la determinación de sus carac-
terísticas fundamentales: la obligatoriedad y la progresividad. El
artículo 239 determina que: “El régimen de los gobiernos autónomos
descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un
sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo y
definirá las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios
territoriales en el proceso de desarrollo”.
Al respecto, y a diferencia del modelo constitucional de 1998

donde el proceso era facultativo para los gobiernos subnacionales
y obligatorio para el gobierno central28, actualmente, la descentra-
lización se deberá ejecutar a través de un sistema de competen-
28
Art. 226, inciso final, Constitución 1998: “La descentralización será obligatoria cuando
una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla” (Lo subrayado
es nuestro).
cias de los distintos niveles de gobierno, de carácter obligatorio,

es decir, donde la voluntad de los actores no determina la proce-
dencia o no del proceso. El criterio para asignar las competencias
son por tanto la efectividad, eficiencia, conveniencia y oportuni-
dad para que sean ejercidas de mejor manera por un nivel de
gobierno que por otro.
Pero además, el proceso es progresivo, es decir, deberá concre-

tarse paulatinamente. No procede de manera inmediata o repen-
tina como sucedió en algunas experiencias latinoamericanas29.
Esta progresividad es indispensable en un país como el nuestro
donde las potencialidades y capacidades institucionales de go-
biernos autónomos del mismo nivel son radicalmente distintas30.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y

Descentralización (COOTAD), en su artículo 105 recoge ade-
cuadamente estos principios, y define a la descentralización co-
mo: “(…) la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de com-
petencias, con los respectivos talentos humanos y recursos financieros,
materiales y tecnológicos, desde el gobierno central hacia los gobiernos
autónomos descentralizados”; aunque como se analizó, el concepto
tiene elementos mayores que los expresados en esta definición.
En todo caso, este Código completa la trilogía que caracteriza a la
descentralización al haberle dotado expresamente el carácter de
“definitiva”. Esto es fundamental, pues si fuera posible revertir la
descentralización, entonces estaríamos frente a un proceso de
mero encargo o delegación de competencias que desnaturaliza el
concepto mismo de transferencia de la titularidad jurídica de las
competencias, que es la esencia de la descentralización.
29
Por ejemplo, la descentralización de educación primaria y secundaria, y salud primaria en
Chile hacia los municipios a inicios de los 80’s.
30
Por ejemplo, las capacidades de municipios como Quito y Guayaquil frente a las de la
mayoría del resto de municipios del país son sustancialmente mayores.
3.6 El Sistema Nacional de Competencias
La descentralización, conforme el marco constitucional vigente,

se concreta a través de la construcción de un sistema nacional de
competencias, según el precitado artículo 239, que permita la
asignación de las mismas, y regule adecuadamente su ejecución y
financiamiento. A continuación los principales elementos que
configuran el sistema nacional de competencias.
3.6.1 Definición
El artículo 108 del Código de Organización Territorial, Auto-

nomía y Descentralización –COOTAD-, que es la norma jurídica
que regula la construcción y el funcionamiento de este sistema, lo
concibe como el conjunto de instituciones, planes, políticas, pro-
gramas y actividades relacionados con el ejercicio de las compe-
tencias que corresponden a cada nivel de gobierno guardando los
principios de autonomía, coordinación, complementariedad y
subsidiaridad, a fin de alcanzar los objetivos relacionados con la
construcción de un país democrático, solidario e incluyente.
De aquí se desprende la necesidad de abordar al sistema nacional

de competencias desde tres dimensiones fundamentales: a) el
marco conceptual con el que debe funcionar; b) el marco institu-
cional que lo debe concretar; y, c) un marco procedimental, que
dé cuenta de los mecanismos para su ejecución. Es decir, el sis-
tema nacional de competencias tiene un ¿qué?, un ¿quién? y un
¿cómo?, que se explicarán a continuación.
3.6.2 Marco conceptual: análisis y problema
Un primer nudo crítico que presenta la construcción del sistema

nacional de competencias radica en la elaboración del marco
conceptual con el cual va a operar, debido fundamentalmente a
ciertas inconsistencias técnicas en la utilización de los conceptos

en la Constitución. Para abordar el tema, partiremos de un análi-
sis de los conceptos doctrinarios existentes, y pasaremos a la
identificación de los problemas conceptuales detectados en la
Constitución, antes de explicar las salidas logradas en la ley.
a) Las Competencias administrativas
La competencia, según la doctrina administrativista, se puede

definir como el conjunto de acciones que un agente puede ejercer
legítimamente, es decir, constituye la medida de las actividades
que corresponden a cada órgano administrativo de acuerdo al
ordenamiento jurídico31. En otras palabras, la competencia es el
conjunto de atribuciones, funciones y potestades que el ordena-
miento jurídico atribuye a cada órgano administrativo. Por tanto,
la competencia constituye la aptitud legal de obrar de un órgano
administrativo32.
Ahora bien, la atribución de competencias del Gobierno Central,

es la esencia de la descentralización administrativa, por consi-
guiente, resulta indispensable definir cómo se atribuye una com-
petencia. Al respecto, la doctrina no es unánime, pues una parte
sostiene que la competencia tiene su fuente necesariamente en la
Constitución y en la ley y, por consiguiente, normas como el re-
glamento no podrían atribuir competencias33. No obstante, otro
sector considera que este principio es un criterio rígido y critica-
ble, pues lo que no puede el reglamento es establecer competen-
cias en superposición o contravención con lo determinado por
las leyes34, pero el reglamento sí es fuente de competencia35.
31
PÉREZ, Efraín, op. cit., pág. 126.
32
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, F.D.A., Buenos Aires,
2004, t. 1, p. XII-5, citado por PÉREZ, Efraín, ibídem, pág. 126.
33
DIEZ, Manuel María, op. cit., pág. 39.
34
Cfr. GORDILLO, Agustín, op. cit., págs. XII-6 y 7.
35
DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires –
Madrid, 2004, pág. 361.
No obstante, la clave de la discusión teórica radica no en si el

reglamento es o no fuente de competencias, sino en general, si se
puede atribuir competencias a través de mecanismos distintos y
no contradictorios a la expresa asignación de competencias que
realice la Constitución y la ley. En este sentido, la mayoría de
autores sostienen que esto sí es posible. Al respecto, conviene
resaltar entonces, por ejemplo, la asignación de competencias que
se puede realizar en ejercicio de la denominada “delegación legisla-
tiva”, es decir, en este caso, “la competencia que da la ley a algún
órgano para asignar competencias”.
La Constitución ecuatoriana, aparentemente consagra exclusiva-

mente el principio de reserva legal para asignar competencias,
pero decimos “aparentemente”, porque, a la vez, contempla la
excepcionalidad de la delegación legislativa, lo cual no conside-
ramos que sea una inconsistencia conceptual, pues como se citó
anteriormente, la doctrina considera estas posibilidades.
Así, si observamos el artículo 226 de la Constitución, se dice:

“Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las
servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en
virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competen-
cias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley.
Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de
sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reco-
nocidos en la Constitución”. Pero, la propia Constitución en su
artículo 151, delega al Presidente de la República esta facultad, al
disponer que: “(…) El número de ministras o ministros de Esta-
do, su denominación y las competencias que se les asigne serán
establecidos mediante decreto expedido por la Presidencia de la
República”.
De igual manera, el artículo 132 de la Norma Suprema determina

que: “La Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas
generales de interés común. Las atribuciones de la Asamblea
Nacional que no requieran de la expedición de una ley se ejer-

cerán a través de acuerdos o resoluciones. Se requerirá de ley en
los siguientes casos: (…) 4. Atribuir deberes, responsabilidades y
competencias a los gobiernos autónomos descentralizados”. No
obstante, el artículo 269 dispone que: “El sistema nacional de
competencias contará con un organismo técnico conformado
por un representante de cada nivel de gobierno, que tendrá las
siguientes funciones: (…) 4. Asignar las competencias residuales a
favor de los gobiernos autónomos descentralizados, excepto
aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles de transferen-
cia”.
Esto no significa que la Constitución no mantenga el principio de

reserva de ley como principio general para la asignación de com-
petencias, sino que, la misma Constitución delega su ejercicio en
materias determinadas, a algunos órganos administrativos. En
otras palabras, si la Constitución no les delegase esta facultad,
esos órganos no podrían atribuir competencias, precisamente por
el principio de reserva legal. Pero, al tenor de las disposiciones
constitucionales, es perfectamente válido que lo hagan.
b) Criterios para determinar la competencia y su traspaso:
La determinación de la competencia se ejerce, fundamentalmente

en razón de cuatro criterios: la materia, el territorio, el tiempo y el
grado. La materia, determina las tareas que un órgano puede rea-
lizar legítimamente. El territorio, comprende el ámbito espacial
dentro del cual puede ejercer su actividad. El tiempo, se refiere al
lapso o período dentro del cual puede obrar. El grado, es la posi-
ción o situación jerárquica que ocupa el órgano, de manera que la
competencia no puede ser desempeñada por otro órgano36.
Al respecto, es importante señalar que una competencia descen-

tralizada es tal, fundamentalmente, en razón del territorio y del
36
Cfr. PÉREZ, Efraín, op. cit., págs. 141, 142.
grado. En razón del territorio, dada la asignación a un gobierno

territorial distinto del nacional; y en razón del grado, atendiendo a
su carácter autónomo, no dependiente del gobierno central, y no
por un criterio jerárquico, pues éste más bien operaría, para la
identificación de una competencia desconcentrada.
Por esta razón, el “traspaso” de competencias procede no sólo a

través de la delegación (traspaso de competencias que un órgano
superior hace a sus inferiores); avocación (ejercicio de las compe-
tencias del inferior jerárquico por el superior); sustitución (el tras-
paso que realiza de un órgano a otro, el superior común de los
dos órganos); y subrogación (la autorización para que un órgano
ejerza las funciones de un órgano ausente); pues todas ellas co-
rresponden al elemento jerárquico del criterio en razón del grado.
Adicionalmente, también en razón del grado, aunque no jerárqui-
co, se enmarca el traspaso de competencias del nivel de gobierno
central a otros niveles de gobierno, es decir, la descentralización;
no obstante de que, en este caso, lo propio es hablar de “transfe-
rencia”.
c) Problema conceptual de las competencias en la Consti-

tución
Con los elementos anotados, se identifican en la Constitución

algunas imprecisiones conceptuales en esta materia, que podrían
generar erróneas interpretaciones, así:
a) El artículo 261 denomina “competencias exclusivas”, tanto

a grandes áreas de responsabilidad del Estado como la
defensa nacional o las relaciones internacionales (No. 1 y
2), así como a las facultades dentro de un sector: la políti-
ca de salud y educación (No. 6). Es decir, se pone al
mismo nivel a todo un sector, y a las capacidades especí-
ficas que se pueden ejercer (por ejemplo, emitir políticas),
y que son tan solo un componente del funcionamiento

del sector.
b) Existen, paralelamente, otras disposiciones constituciona-
les que, en cambio, consideran “competencias exclusivas” a
acciones absolutamente concretas y específicas de mucho
menor alcance, pero que se denominan igual, como por
ejemplo: “otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar
las organizaciones sociales de carácter regional”, por parte de
los gobiernos regionales (Art. 262, No. 5); “planificar,
construir, operar y mantener sistemas de riego”, por parte de
los gobiernos provinciales (Art. 263, No. 5); “crear, modi-
ficar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones
especiales de mejoras”, por parte de los gobiernos munici-
pales (Art. 264, No. 5); “vigilar la ejecución de obras y la ca-
lidad de los servicios públicos”, por parte de los gobiernos
parroquiales rurales. (Art. 267, No. 8); entre otros mu-
chos ejemplos, que pese a tener un ámbito radicalmente
distinto también se denominan “competencias exclusi-
vas” tal como el sector íntegro de la defensa nacional. Es-
ta diversidad material nos lleva a afirmar que no existe un
criterio único constitucional que permita conceptualizar
uniformemente el significado y alcance jurídico de una
competencia. ¿Una competencia, al margen de a quién le
corresponde, es una responsabilidad general o es un con-
cepto de alcance específico?
c) Similar imprecisión sucede con “competencias exclusi-
vas” como: el espectro radioeléctrico, las telecomunica-
ciones, los recursos energéticos, hidrocarburos, hídricos,
biodiversidad, etc., (Art. 261 No. 10 y 11) que, paralela-
mente, la propia Constitución, los considera “sectores es-
tratégicos”. Así el artículo 313, inciso 3ro., dice: “Se consi-
deran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las
telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el
transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y
el patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, el agua, y los
demás que determine la ley”. ¿Un sector estratégico es una

competencia exclusiva o viceversa?, ¿pueden tener el
mismo alcance o tienen ámbitos diferentes?
d) Adicionalmente, el concepto natural de competencia ex-
clusiva, que se asocia a la exclusión de cualquier otro or-
ganismo diferente a su titular, ha sido radicalmente modi-
ficado por el artículo 260 de la Constitución, al establecer
que: “El ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el
ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios
públicos y actividades de colaboración y complementariedad en-
tre los distintos niveles de gobierno”. Por tanto, ya no puede
entenderse, como se lo ha hecho tradicionalmente, que
en las competencias exclusivas de un nivel de gobierno,
nada tienen que ver los otros niveles. Las competencias
exclusivas pueden ser tales, pero su gestión podría ser
compartida por mandato constitucional. ¿En qué se dife-
rencian entonces de las competencias concurrentes? Pero
adicionalmente, el problema se podría radicalizar por el
hecho de que, si se interpreta literalmente como compe-
tencias exclusivas a todas las áreas señaladas en el artículo
261 de la Constitución, entonces, por ejemplo, la defensa
nacional o las relaciones internacionales, tendrían tam-
bién que ser gestionadas concurrentemente con los go-
biernos autónomos descentralizados según el artículo
260, y por ejemplo, ¿sería posible que cantones fronteri-
zos sean responsables del manejo de las relaciones bilate-
rales del país, o del cuidado militar en las fronteras? Cla-
ramente, esa no fue la intención del constituyente, pero
podría surgir de la imprecisión jurídica conceptual de
ciertos pasajes del texto constitucional.
e) Finalmente, la Constitución denomina “atribuciones” a
lo que técnicamente son “facultades”. Así, artículo141,
inc. 2do. determina: “La Función Ejecutiva está integrada
por la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los Mi-
nisterios de Estado y los demás organismos e instituciones ne-
cesarios para cumplir, en el ámbito de su competencia, las

atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de
las políticas públicas nacionales y planes que se creen para eje-
cutarlas”.
No obstante las ambigüedades señaladas, no debe olvidarse que
la Constitución marca los principios y conceptos fundamentales
del Estado, pero que es la ley la que debe desarrollar de manera
adecuada esos principios y conceptos, en este caso, el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentrali-
zación. Una Constitución no es un documento eminentemente
técnico, sino, fundamentalmente político.
En otras palabras, consideramos que todas las dudas planteadas
sobre el alcance de los conceptos en la Constitución, pueden y
deben ser articuladas, despejadas y desarrolladas técnicamente en
la ley, aunque esto signifique una innovación conceptual respecto
de los marcos tradicionales que sobre descentralización y compe-
tencias nos ha presentado la teoría administrativista del derecho,
pues cabe recalcar que el derecho finalmente es una construcción
social dinámica que debe responder a las necesidades sociales en
permanente evolución, y que la descentralización y la competen-
cia no son conceptos exclusivamente jurídicos, sino que contie-
nen elementos de carácter político, económico, social e histórico.
3.6.3 Propuesta conceptual
En efecto, al amparo de la Constitución ecuatoriana, y de la nece-

sidades pragmáticas de un proceso, como el de descentralización,
que como se dijo, no sólo es jurídico administrativo, sino técnico
y político, las doctrinas clásicas del derecho administrativo sobre
competencias aportan elementos importantes, pero que pudieran
resultar insuficientes o de difícil aplicabilidad a la nueva realidad
ecuatoriana, y a los mandatos de la Constitución vigente de frente
al siglo XXI. Ante estos desafíos, no se debe renunciar a la posi-
bilidad de la creación conceptual, a través de consensos sociales
que se plasmen en leyes que desarrollen los mandatos constitu-

cionales.
En este sentido, consideramos que, para resolver los nudos jurí-

dicos conceptuales señalados se debe:
1. Definir necesariamente los conceptos del sistema na-

cional de competencias en la ley, de la forma más
apegada a los términos constitucionales, de manera
que se dote de una coherencia integral a los concep-
tos del Sistema;
2. Considerar que cuando la Constitución se refiere a
competencias exclusivas (Arts. 261, 262, 263, 264 y
267), se refiere al ámbito dentro del cual éstas se ejer-
cen, y no solamente a las competencias en sí mismas.
Estos ámbitos pueden ser: a) una categoría mayor: un
sector (defensa, relaciones internacionales); b) los
componentes del sector en sí mismos (competencias
propiamente dichas); o c) la capacidad para realizar
ese ejercicio, que se traduce en una facultad o atribu-
ción, e incluso una actividad;
3. Introducir el concepto de “sector”, aunque éste no
sea propio del derecho administrativo, y dentro de
ellos, especificar una categoría de “sectores privati-
vos”, que se refieran sólo a aquellas materias en don-
de absolutamente todas las facultades le corresponde
al nivel central (defensa, relaciones internacionales,
política económica, etc.), y que por su naturaleza no
pueden ser materia de la gestión concurrente a la cual
se refiere el artículo 260 de la Constitución, precisa-
mente, por no ser competencias en estricto sentido,
sino sectores (privativos) diferentes de los demás;
4. Unificar los conceptos de facultad y atribución, en
razón de las referencias constitucionales, aunque lo
recomendable es tratar de limitar la utilización del

término “atribución”; y,
5. Distinguir las meras “actividades” que pueden reali-
zar los niveles de gobierno, entendidas como las ac-
ciones concretas atribuidas por la ley a sus organis-
mos en ejercicio de sus facultades.
Bajo esta lógica, el COOTAD acertadamente acoge estas pro-

puestas conceptuales, y pese a no ser el fin específico de una ley,
define, por necesidad, los conceptos básicos con los que debe
funcionar el sistema nacional de competencias, éstos son: secto-
res, competencias y facultades, y los desarrolla de la siguiente
manera37:
a) Sectores.- Son las áreas de intervención y responsabilidad que
desarrolla el Estado en general. Esta definición que se recoge en
el artículo 109 del COOTAD, implica que tienen el alcance más
amplio e integral y, según su organización, pueden constituir un
sistema sectorial, por ejemplo, salud, educación, ambiente, etc. Se
clasifican en: privativos, estratégicos y comunes.
- Sectores privativos.- Son aquellos sectores en los que, por su
naturaleza estratégica de alcance nacional, todas las competencias
y facultades corresponden exclusivamente al gobierno central y,
por tanto, no son descentralizables. Según el artículo 110 del
COOTAD son sectores privativos: la defensa nacional, protec-
ción interna y orden público; las relaciones internacionales; las
políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y mo-
netaria; de comercio exterior; y de endeudamiento externo. Es
decir, se rescata, fundamentalmente, la razonable limitación que
constaba en este sentido en la codificación constitucional de
199838, y con ello, se descarta además una posible gestión concu-
37
Artículos 109 a 116 del COOTAD.
38
Art. 226 Constitución 1998: “Las competencias del gobierno central podrán descentrali-
zarse, excepto la defensa y seguridad nacionales, la dirección de la política exterior y las
relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión del
rrente. Como se mencionó anteriormente, el concepto de secto-

res privativos es una innovación del Código, con la intención de
ordenar y evitar una indebida aplicación de la Constitución en la
gestión.
- Sectores estratégicos.- Son aquellos en los que el Estado39, en
sus diversos niveles de gobierno, se reserva todas sus competen-
cias y facultades, dada su decisiva influencia económica, social,
política o ambiental. En estos sectores, la facultad de rectoría y la
definición del modelo de gestión corresponden de manera exclu-
siva al Gobierno Central. El ejercicio de las restantes facultades y
competencias puede ser concurrente entre los distintos niveles de
gobierno, en aplicación del artículo 260 de la Constitución. La
posibilidad de la concurrencia, y adicionalmente el hecho de que,
conforme el artículo 316 de la Constitución, en estos sectores
puede “delegarse”40 cierta participación a empresas mixtas de
mayoría accionaria estatal y, excepcionalmente, a la iniciativa pri-
vada y a la economía popular y solidaria; los diferencia de los
sectores privativos, donde no cabe ni concurrencia, ni delegación.
Son sectores estratégicos, de acuerdo con el artículo 313 de la
Constitución y el artículo 111 del COOTAD: la generación de
energía en todas sus formas; las telecomunicaciones; los recursos
naturales no renovables; el transporte y la refinación de hidrocar-
buros; la biodiversidad y el patrimonio genético; el espectro ra-
dioeléctrico; el agua; y los demás que determine la Ley.
- Sectores comunes.- Son todos los demás sectores de respon-
sabilidad del Estado, susceptibles de mayor o menor nivel de
descentralización y desconcentración, de acuerdo con el principio
endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y convenios internacionales expre-

samente excluyan”.
39
Nótese que se refiere al “Estado”, no exclusivamente el Gobierno Central, para quien se
reserva la rectoría y la definición del modelo de gestión, no el resto de facultades, espe-
cialmente, la gestión.
40
Cabe una mera delegación, por lo tanto, el Estado, nunca pierde la titularidad sobre las
competencias y facultades.
de subsidiariedad41, la naturaleza de los servicios públicos y las

actividades a los que éstos se refieren. En estos sectores, que son
la mayoría, es donde procede fundamentalmente la descentraliza-
ción.
b) Competencias.- Son las capacidades de acción que un nivel

de gobierno tiene en un sector. Las competencias son estableci-
das por la Constitución, la ley, pero también por el Consejo Na-
cional de Competencias, según el artículo 269, No. 4 de la Cons-
titución, y el artículo 113 del COOTAD. Es decir, se ha estable-
cido una delegación legislativa al Consejo Nacional de Compe-
tencias para asignarlas. Las competencias pueden ser exclusivas o
concurrentes, y el criterio diferenciador entre ellas es el de su
“titularidad”, no el de su gestión, pues ésta, salvo en los sectores
privativos, siempre puede ser concurrente, según el artículo 260
de la Constitución. En otras palabras, tanto una competencia
exclusiva como una concurrente se pueden gestionar de manera
concurrente entre distintos niveles, pero ello no cambia el carác-
ter exclusivo o no del titular de la competencia. De allí que:
- Competencias exclusivas.- Son aquellas cuya titularidad co-

rresponde a un solo nivel de gobierno. La gestión puede realizar-
se de manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno, de
acuerdo con la Constitución y la ley. (Art. 114 COOTAD).
- Competencias concurrentes.- Son aquellas cuya titularidad

corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o la
materia. Su gestión se sustenta en el principio de subsidiariedad.
Su ejercicio se debe regular en el modelo de gestión de cada sec-
tor, sin perjuicio de las resoluciones obligatorias que pueda emitir
41
El principio de subsidiariedad ha debido evolucionar desde un criterio liberal de exclu-
sión de la presencia del Estado, a uno social de acercamiento del poder a la población. En
este sentido implica privilegiar la gestión de los servicios, competencias y políticas públicas
por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la población, pero con el fin de mejo-
rar su calidad y eficacia, y alcanzar una mayor democratización y control social de los
mismos.
el Consejo Nacional de Competencias para evitar o eliminar la

superposición de funciones entre los niveles de gobierno. Para el
efecto, se debe observar el interés y naturaleza de la competencia
y, como se dijo, el principio de subsidiariedad (Art. 115 COO-
TAD).
En otras palabras, la concurrencia en la gestión puede darse tanto

en las competencias exclusivas como en las concurrentes, pero
mientras en las concurrentes es obligatoria, en las exclusivas es
facultativa y depende de la voluntad del titular de la competencia
y del modelo de gestión del sector al cual pertenece. Esta aclara-
ción es fundamental para desarrollar adecuadamente la aplicación
del artículo 260 de la Constitución, y la podemos encontrar en el
Finalmente, la Constitución habla de competencias adicionales y

residuales (Art. 269, No. 2 y 4), pero éstos no son conceptos
materiales, sino meramente referenciales y relacionados con la
progresividad por fases para la transferencia (Art. 149 y 150 del
COOTAD), como se verá más adelante al analizar el procedi-
miento de transferencia.
c) Facultades.- Son las atribuciones para el ejercicio de una

competencia que se concede a un nivel de gobierno. Son faculta-
des: la rectoría, la planificación, la regulación, el control y la ges-
tión, y son establecidas por la Constitución o la ley. Su ejercicio, a
excepción de la rectoría, puede ser concurrente.
- La rectoría.- Según el artículo 116, inciso segundo del COO-

TAD, es la capacidad para emitir políticas públicas que orientan
las acciones para el logro de los objetivos y metas del desarrollo,
así como para definir sistemas, áreas y proyectos estratégicos de
interés público, en función de su importancia económica, social,
política o ambiental. Como puede observarse, dada su naturaleza,
esta facultad es propia del gobierno central. Esto no significa que
los gobiernos autónomos descentralizados no puedan emitir polí-

ticas públicas, pues lo pueden hacer, pero siempre dentro del
límite determinado por dos criterios fundamentales: a) el ámbito
de sus competencias, y b) la circunscripción territorial al que co-
rrespondan. El COOTAD reconoce el carácter nacional de la
facultad de rectoría, aunque confunde su alcance cuando deter-
mina que “los gobiernos autónomos descentralizados también
ejercerán esta facultad en el ámbito de sus competencias exclusi-
vas y en sus respectivos territorios, bajo el principio de unidad
nacional”. En todo caso, la rectoría es una facultad integral, y
resulta indispensable para el ejercicio territorial de las competen-
cias de los niveles de gobierno, dado el carácter unitario del Esta-
do ecuatoriano.
- La planificación.- Es la capacidad para establecer y articular

las políticas, objetivos, estrategias, y acciones como parte del di-
seño, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos, en
el ámbito de las competencias y de la circunscripción territorial de
cada nivel de gobierno, y en el marco del Sistema Nacional de
Planificación estipulado en el artículo 279 de la Constitución. La
planificación corresponde concurrentemente a todos los niveles
de gobierno. Con ello, podemos afirmar que existen dos grandes
sistemas fundamentales para el manejo y ejercicio del gobierno en
todos sus niveles: el de planificación y el de competencias, que
deben funcionar articulada y coordinadamente, pues interactúan,
se alimentan y dependen el uno del otro.
- La regulación.- Es la capacidad de emitir la normatividad ne-

cesaria para el adecuado cumplimiento de la política pública y la
prestación de los servicios, con el fin de dirigir, orientar o modifi-
car la conducta de los administrados. Se ejerce en el marco de las
competencias y de la circunscripción territorial correspondiente.
Por lo tanto, la regulación nacional sólo puede corresponder por
el Gobierno Central y está de la mano del ejercicio de la rectoría,
en tanto que, la facultad normativa de los gobiernos autónomos
descentralizados se concreta en normas regionales y ordenanzas

provinciales y cantonales, de alcance territorial42.
- El control.- Es la capacidad para velar por el cumplimiento de
objetivos y metas de los planes de desarrollo, de las normas y
procedimientos establecidos, así como los estándares de calidad y
eficiencia en el ejercicio de las competencias y en la prestación de
los servicios públicos, atendiendo el interés general y el ordena-
miento jurídico.
- La gestión.- Es la capacidad para ejecutar, proveer, prestar,

administrar y financiar servicios públicos. Como se mencionó,
puede ejercerse concurrentemente entre varios niveles de gobier-
no, dentro del ámbito de competencias y circunscripción territo-
rial correspondiente, según el modelo de gestión de cada sector.
d) Actividades.- Son las acciones previstas por las leyes y nor-

mas de cada sector para el gobierno central y los gobiernos autó-
nomos descentralizados. No contiene el COOTAD esta referen-
cia, pero se desprende del ejercicio de las competencias y faculta-
des.
3.6.4 Marco institucional: el Consejo Nacional de Compe-

tencias
El Consejo Nacional de Competencias y las Comisiones de Cos-

teo integran el marco institucional del Sistema Nacional de Com-
petencias. Este Consejo se define a partir de los siguientes ele-
mentos:
a) Naturaleza.- Según el artículo 269 de la Constitución, se trata

de un organismo técnico, pero de su integración se desprende
que en realidad es una instancia de representación política. Según
42
Según el artículo 267 de la Constitución, las juntas parroquiales rurales podrán emitir
acuerdos y resoluciones, pero éstos son actos más de carácter administrativo, que regulato-
rio.
el artículo 117 del COOTAD, es una persona jurídica de derecho

público, con autonomía administrativa, presupuestaria y financie-
ra, patrimonio propio y sede en donde decida el propio Consejo,
que se organizará y funcionará conforme el reglamento interno
que dicte para el efecto.
b) Integración: La norma constitucional citada determina que

estará conformado por un representante de cada nivel de gobier-
no. De allí la necesidad de establecer con claridad cuáles son los
niveles de gobierno. Para el efecto, es indispensable recalcar que
los niveles territoriales del Estado, conforme el artículo 242 de la
Constitución son: las regiones, provincias, cantones y parroquias
rurales, y a ellos les corresponde un gobierno autónomo descen-
tralizado: regional, provincial, cantonal y parroquial rural. Si a ello,
se adiciona el nivel central, entonces, son cinco los niveles de
gobierno, y por tanto, cinco los miembros del Consejo Nacional
de Competencias, y en este sentido se determina en el artículo
118 del COOTAD.
Esta aclaración es válida por cuanto, pueden confundirse los
niveles territoriales y sus respectivos gobiernos, con los regíme-
nes especiales que establece la Norma Suprema: distritos metro-
politanos autónomos, la provincia de Galápagos, y las circuns-
cripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias
(Art. 242 de la Constitución). Estos regímenes especiales son
formas de gobierno, no niveles de gobierno43, que se pueden
constituir por razones de conservación ambiental, étnico cultura-
les o de población, pero en el marco de la organización política
administrativa del Estado, es decir, en el marco de las provincias,
cantones y parroquias respectivos, y por lo tanto, representados
por los gobiernos correspondientes a esos niveles.
43
El COOTAD tal como fue aprobado en segundo debate por la Asamblea adolecía de
este error, pero que fue corregido en el veto parcial por parte del Presidente de la Repúbli-
ca.
c) Atribuciones: La propia Constitución, en su artículo 269, le

asigna a este organismo las siguientes funciones:
1. Regular el procedimiento y el plazo máximo de trans-
ferencia de las competencias exclusivas, que de forma
obligatoria y progresiva deberán asumir los gobiernos
autónomos descentralizados;
2. Regular el procedimiento de transferencia de las
competencias adicionales que señale la ley a favor del
gobierno autónomo descentralizado;
3. Regular la gestión de las competencias concurrentes
entre los diferentes niveles de gobierno, de acuerdo al
principio de subsidiariedad y sin incurrir en la super-
posición de competencias;
4. Asignar las competencias residuales a favor de los
gobiernos autónomos descentralizados, excepto
aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles
de transferencia; y,
5. Resolver en sede administrativa los conflictos de
competencia que surjan entre los distintos niveles de
gobierno, de acuerdo con los principios de subsidia-
riedad y competencia, sin perjuicio de la acción ante
la Corte Constitucional.
Las dos primeras son atribuciones procedimentales, la tercera es

una atribución técnica de gestión, la cuarta es una delegación
legislativa, y la quinta, es una atribución administrativa resolutiva.
Sin embargo, la ley (Art. 119 COOTAD) le asigna funciones
adicionales, entre las que destacan principalmente las siguientes:
• Organizar e implementar el proceso de descentralización;

• Aprobar el plan nacional de descentralización diseñado con la
participación de todos los niveles de gobierno;
• Disponer a los ministros de Estado y demás autoridades la

transferencia de las competencias y recursos de conformidad
con lo establecido en la Constitución y la ley;
• Exigir a la autoridad nominadora que corresponda la imposi-
ción de la sanción de destitución de los servidores públicos
que no cumplan con lo dispuesto en el COOTAD, previo
proceso administrativo;
• Promover y vigilar que se cumpla con los mecanismos de
participación ciudadana en la gestión de los gobiernos autó-
nomo descentralizados;
• Monitorear y evaluar de manera sistemática, oportuna y per-
manente la gestión adecuada de las competencias transferi-
das;
• Disponer la intervención temporal de un nivel de gobierno
en la gestión de las competencias de otro nivel, de manera
excepcional;
• Aplicar la cuantificación de los costos directos e indirectos
del ejercicio de las competencias descentralizadas que deban
ser transferidos a los gobiernos autónomos descentralizados,
previo informe vinculante de la comisión técnica de costeo
de competencias;
• Coordinar con las asociaciones de cada nivel procesos de
fortalecimiento institucional, y realizar el acompañamiento
técnico para el ejercicio de las competencias descentralizadas
a los gobiernos autónomos descentralizados; y,
• Realizar evaluaciones anuales de los resultados alcanzados en
la descentralización de las competencias a cada uno de los ni-
veles de gobierno, así como balances globales del proceso,
que serán socializados entre los diferentes niveles de gobier-
no y la ciudadanía.
El artículo 121 del COOTAD concede al organismo la facultad

para emitir resoluciones de carácter obligatorio para todos los
niveles de gobierno, y que constituyen el instrumento jurídico por

el cual adopta sus decisiones.
3.6.5 Las comisiones de costeo de competencias
El Consejo Nacional de Competencias no es el único órgano que

establece la Constitución en el marco del sistema nacional de
competencias; pues, adicionalmente, el artículo 273, inciso 2do.
determina que: “Los costos directos e indirectos del ejercicio de las
competencias descentralizables en el ámbito territorial de cada uno de
los gobiernos autónomos descentralizados se cuantificarán por un orga-
nismo técnico, que se integrará en partes iguales por delegados del Eje-
cutivo y de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados, de
acuerdo con la ley orgánica correspondiente”. Claramente, vista su
integración, este organismo es distinto al Consejo, y cumple una
función específica: costear las competencias descentralizables.
Éste es un avance fundamental en el proceso de descentraliza-

ción pues, como se vio anteriormente, la falta de identificación de
los recursos correspondientes fue uno de los nudos críticos de-
terminantes para la no concreción del proceso en la década pasa-
da. Por ello, la necesidad de que sea un espacio eminentemente
técnico, por un lado, y adicionalmente, de carácter sectorial, pues
no es lo mismo costear una competencia en educación, que una
en vialidad, por ejemplo. Esto nos conduce a que en realidad
debamos hablar en plural de comisiones sectoriales de costeo de
competencias.
En este sentido, el artículo 123 del COOTAD recoge este análisis

y plantea que: “Para el costeo de nuevas competencias asignadas
a cada gobierno autónomo descentralizado, el Consejo Nacional
de Competencias, dispondrá la integración de una comisión
técnica por sector compuesta en partes iguales de la siguiente
manera: a) Por el gobierno central, un representante del organis-
mo encargado de dirigir la planificación del Estado, un represen-
tante del Ministerio de Finanzas y un representante del ministerio

titular de la competencia del sector objeto del costeo correspon-
diente, todos ellos con capacidad de decisión institucional. b) Por
los gobiernos autónomos descentralizados, tres representantes
técnicos con capacidad de decisión institucional, designados de
manera concertada entre los gobiernos autónomos descentraliza-
dos, previa convocatoria de las respectivas asociaciones”.
Sin embargo, es importante señalar que estas comisiones no son

de carácter permanente, sino que se deberán integrar conforme
las necesidades de costeo, pero su decisión es de carácter vincu-
lante para el Consejo, tratando con ello de mantener y garantizar
el fundamento técnico de las decisiones que adopte. En este sen-
tido manifiesta la misma disposición legal citada que: “La comi-
sión funcionará de manera temporal, conforme las necesidades de costeo
de competencias, y con los miembros que corresponda según el caso.
Presentarán obligatoriamente el informe vinculante respectivo, en los
plazos que determine el Consejo Nacional de Competencias. En caso
de no existir acuerdo en cuanto al contenido del informe, el representan-
te del organismo encargado de dirigir la planificación del Estado,
tendrá voto dirimente”.
3.6.6 Marco Procedimental: el Procedimiento de Transfe-

rencia de competencias
Otro de los avances significativos que aporta el COOTAD para

la concreción de esta nueva etapa del proceso de descentraliza-
ción, es la determinación de un procedimiento claro y ordenado,
pues la Constitución solamente dispone su carácter obligatorio y
progresivo. En este sentido, se deja de lado la figura de los con-
venios uno a uno que poco resultaron en el modelo anterior,
adoptándose en su lugar las resoluciones obligatorias del Consejo
Nacional de Competencias, como el instrumento jurídico con el
cual operaría la transferencia de competencias, en ejercicio de la
delegación legislativa realizada por la Constitución, conforme se

analizó anteriormente.
1. Pasos para la transferencia.- Este procedimiento se puede

resumir en los siguientes cinco pasos44:
Informes habilitantes.- El proceso de transferencia se inicia

con la elaboración de tres informes: uno, del estado de situación
de la ejecución y cumplimiento de las competencias a ser descen-
tralizadas; otro, sobre los recursos financieros para la gestión de
las competencias; y un tercero, sobre la capacidad operativa de
los gobiernos autónomos descentralizados para asumir las nuevas
competencias.
El primer informe le corresponde elaborar “al organismo nacional

de la Función Ejecutiva correspondiente”. No establece la ley cuál es
este organismo, pero debe entenderse que es el ministerio secto-
rial titular de la competencia a transferir. Este informe constituye
una línea base del estado actual de las competencias, con el deta-
lle de los talentos humanos, los recursos materiales y tecnológicos
correspondientes, así como de los déficit existentes y una estima-
ción total de los recursos no financieros necesarios para alcanzar
la suficiencia. El segundo informe es eminentemente financiero, y
corresponde elaborarlo al Ministerio de Finanzas. Su objetivo es
contar con un insumo para determinar la brecha entre lo que
destina actualmente el Estado para el ejercicio de las competen-
cias, y lo que se debería considerar como suficiente para ejercerlas
en cada territorio, en concordancia con lo determinado en el artí-
culo 273 de la Constitución. Por lo tanto, exige una territorializa-
ción presupuestaria. El tercer informe, de capacidades operativas,
corresponde a los propios gobiernos autónomos descentraliza-
44
Artículo 154 del COOTAD.
dos, en ejercicio de su autonomía, aunque para el efecto, se cuen-

te con sus asociaciones nacionales45.
Informe de la comisión de costeo de competencias.- Con los
informes levantados se integrará la comisión técnica sectorial de
costeo de competencias correspondiente, que deberá considerar
las diferencias de escala en los costos según las densidades de
población, así como también una cuantificación de los déficits
financieros que servirán para definir las políticas y mecanismos
para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de
desarrollo, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 239 de
la Constitución.
Identificación de los gobiernos autónomos descentraliza-

dos.- Una vez que se cuente con esta información, en el plazo
que el Consejo Nacional de Competencias determine, éste deberá
identificar tanto a los gobiernos autónomos descentralizados que
se encuentran en condiciones de recibir las nuevas competencias,
como a aquellos que requieran un proceso de fortalecimiento
institucional, los cuales recibirán las competencias en una segun-
da y tercera fase. Mientras tanto, el Gobierno Central continuará
ejecutando temporalmente estas competencias.
Resolución de transferencia de competencias y recursos.- El
siguiente paso consiste en la resolución motivada del Consejo
Nacional de Competencias mediante la cual se transfiere las
competencias y los recursos a cada gobierno autónomo descen-
tralizado. La resolución debe contener el detalle de las competen-
cias, talentos humanos, y recursos financieros, materiales y tec-
nológicos transferido, y entrará en vigencia desde su publicación
en el Registro Oficial.
Entrega efectiva de recursos.- El procedimiento termina en el
plazo máximo de tres meses contados desde la publicación en el
45
AME, CONCOPE y CONAJUPARE cuya existencia se garantiza y consolida en el
Registro Oficial de la resolución, fecha en la cual los ministerios

correspondientes deben hacer la entrega efectiva de los recursos
materiales, tecnológicos y financieros, y de los talentos humanos
correspondientes.
Paralelamente, debe anotarse, que se prevé el desarrollo de un

proceso permanente de fortalecimiento institucional de los
GADs que los prepare para recibir las competencias correspon-
dientes.
2. Fases y etapas de las transferencias (Progresividad).- El

principio de la progresividad encuentra su concreción en la iden-
tificación de tres fases de transferencias (grupos de GADs) de-
ntro de tres etapas en las que operaría la descentralización. El
objetivo es que todos los gobiernos autónomos descentralizados
de un mismo nivel, en un momento determinado, sean titulares y
responsables de las mismas competencias, como mecanismo de
seguridad jurídica para los ciudadanos –o administrados, según el
derecho administrativo- para efectos de hacer valer sus derechos
frente al órgano de la administración que sea responsable de ejer-
cer una competencia.
Sin embargo, no todos los GADs, aunque sean de un mismo

nivel, tienen el mismo grado de capacidad y desarrollo, distorsión
real que llevó al modelo anterior a pensar en el mecanismo de
negociación y transferencia uno a uno, pero que bajo ninguna
circunstancia lo reproduce la Constitución 2008. El sistema na-
cional de competencias resuelve esta heterogeneidad entre los
GADs con la progresividad de las transferencias, según el grado
de capacidad de cada uno, pero en grupos o fases, hasta alcanzar
un punto de llegada común. Para el efecto, y tan solo con este
propósito, se deben distinguir las siguientes competencias: a) las
exclusivas constitucionales; b) las adicionales; y c) las residuales.
Esto se lo puede visibilizar en el siguiente cuadro:
PROGRESIVIDAD EN EL PROCESO DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS

SEGÚN EL COOTAD
COMPETENCIAS FASES
BASE
POR ETAPAS (GRUPOS DE PLAZO MÁXIMO
JURÍDICA
GAD`S)
1. Competencias Constitución: Artícu- 1er. Grupo Determinado por el
Exclusivas Constitu- los 262, 263, 264 y 267 2do. Grupo Consejo Nacional de
cionales 3er. Grupo Competencias. (Puede
COOTAD: Art. 125 y ser inmediato, pero se
Primera Transitoria tiene previsto el cierre de
esta etapa en un plazo
máximo de 4 años)
2. Competencias Constitución: Art. 269. 1er. Grupo 8 años
adicionales (nuevas, 2do. Grupo
sean exclusivas o COOTAD: Art. 149 y 3er. Grupo
concurrentes) Primera Transitoria.
3. Competencias Constitución: Art. 269. Conforme lo Permanente
residuales determine el
(el resto) COOTAD: Art. 150 Consejo Nacional
de Competencias
En otras palabras, un gobierno autónomo descentralizado que
tenga las condiciones para el efecto, puede recibir las competen-
cias exclusivas constitucionales que le corresponden inmediata-
mente, o en un segundo o tercer grupo, pero en ningún caso
después del plazo fijado por el Consejo de Competencias, que se
calcula no será superior a cuatro años, por ser la mitad del tiempo
fijado por el COOTAD para las adicionales. Es decir, en cuatro
años todos los GADs deberán estar en ejercicio de todas sus
competencias constitucionales.
El Consejo Nacional de Competencias deberá determinar un

segundo paquete de competencias “adicionales” a las establecidas
en la Constitución, las cuales también serán transferidas en tres
fases y grupos de GADs, pero de modo que, a los ocho años,
todos los GADs de un mismo nivel deberán ser titulares de las
mismas competencias adicionales.
Finalmente, la tercera etapa es abierta, pues en ella entrarían el

resto de competencias “residuales” a ser transferidas en las fases
que determine el Consejo, y sin límite de tiempo, pues el proceso
de descentralización no se cierra, sino que permanece permanen-

temente en la gestión del Estado.
En este marco temporal, se debe entender el concepto de com-

petencias adicionales y residuales que, como se explicó, no tienen
significado en sí mismas, sino que están definidas simplemente
por el momento en que son transferidas.
En todo caso, el cumplimiento de los avances de este proceso

deberá ser informado anualmente a la Asamblea Nacional.
3.6.7 El proceso de intervención en la gestión
Cierra el marco procedimental del sistema nacional de competen-

cias, la regulación de un proceso muy delicado que consiste en
autorizar la intervención en la gestión de la competencia de un
gobierno autónomo descentralizado. Decimos que es un proceso
delicado, porque podría entrar en juego el principio de autonomía
de los GADs, pero es indispensable de preverlo, pues lo que se
está protegiendo es la garantía de los derechos de las personas
que, en un Estado constitucional de derechos y justicia, prevalece
sobre cualquier otro principio.
En este sentido, y volviendo a la doctrina del derecho administra-

tivo, según Dromi, la demora o el no ejercicio inexcusable de la
competencia constituyen faltas reprimibles, según su gravedad46,
pues la competencia establece para el órgano respectivo un deber
de obrar. Pero aquí el asunto va más allá, pues si bien la ineficien-
cia u omisión en el ejercicio de la competencia puede conllevar la
sanción correspondiente al funcionario infractor, qué pasaría con
los finalmente perjudicados por este hecho, en este caso, por los
ciudadanos no atendidos o deficientemente provistos de los ser-
vicios públicos de responsabilidad de un gobierno autónomo
descentralizado. Es necesario un mecanismo que restituya el ejer-
46
Cfr. DROMI, Roberto, op. cit., pág. 702, citado por PÉREZ, Efraín, op. cit., pág. 135.
cicio eficiente de la competencia, en garantía de los derechos

ciudadanos, es decir, la competencia tendría que ser redistribuida
“ratione temporis”, es decir, atribuida a otro órgano de manera
temporal.
Al respecto, la Constitución en su artículo 268 dispone que: “La

ley determinará los casos excepcionales, el procedimiento y la
forma de control, en los que por omisión o deficiente ejecución
de una competencia se podrá intervenir en la gestión del gobier-
no autónomo descentralizado en esa competencia, en forma
temporal y subsidiaria, hasta que se supere la causa que motivó la
intervención”.
Para el efecto se deberán considerar los siguientes elementos47:
a) Autorización.- El Consejo Nacional de Competencias es el

único órgano que podría autorizará la intervención temporal y
subsidiaria, de las competencias de un gobierno autónomo des-
centralizado, hasta que se supere la causa que la motivaron.
b) Causales.- Esta autorización procede exclusivamente en los

siguientes casos estipulados en el artículo 157 del COOTAD:
1. Por omisión del ejercicio de una competencia o la

prestación de un servicio que es titular;
2. Por ineficacia en el ejercicio de la competencia o la
prestación del servicio, debidamente comprobada
por el Consejo Nacional de Competencias; y,
3. Por solicitud, expresa y voluntaria, del propio go-
bierno autónomo descentralizado.
c) Procedimiento.- Según el artículo 158 del COOTAD, para la

autorización de la intervención en la gestión de la competencia de
47
Arts. 157 a 162 del COOTAD.
un gobierno autónomo descentralizado, se observará el siguiente

procedimiento:
1. El Consejo Nacional de Competencias, a través de la secre-

taría ejecutiva, de oficio o a petición debidamente susten-
tada de la ciudadanía, presentada por las instancias de par-
ticipación ciudadana, procederá a comprobar la existencia
de las causales. Esto sin embargo, excluye que un ciudada-
no individualmente, en ejercicio de su derecho de petición,
solicite al Consejo que verifique la existencia de tales causa-
les. Bastaba con establecer que el Consejo puede actuar de
oficio o a petición de cualquier persona.
2. El gobierno autónomo descentralizado presentará al Con-
sejo Nacional de Competencias la información técnica so-
bre el ejercicio de la competencia cuestionada y su posición
al respecto.
3. De haberse comprobado la existencia de la causal, el Con-
sejo Nacional de Competencias emitirá una resolución
mediante la cual dispondrá la intervención temporal y sub-
sidiaria en el ejercicio de la competencia a otro gobierno
autónomo descentralizado o al Gobierno Central. Al res-
pecto, hace bien el COOTAD al evitar referirse al nivel de
gobierno “superior”, como erróneamente suele entenderse
el principio de subsidiariedad, por dos razones: la primera,
no cabe niveles de gobierno superiores unos de otros, pues
se diferencian por su ámbito competencial y territorial, más
no por un nivel jerárquico; y segundo, porque el criterio
para determinar a quién encargar el ejercicio de una com-
petencia es su naturaleza y el contenido material de la
competencia.
4. El Consejo Nacional de Competencias notificará inmedia-
tamente la resolución a los titulares de los niveles de go-
bierno correspondientes. Dicha resolución entrará en vi-
gencia desde su publicación en el Registro Oficial. En la re-
solución se determinará el cronograma de fortalecimiento
institucional del gobierno autónomo descentralizado inter-

venido en la ejecución de la competencia, la misma que re-
cuperará cuando este fortalecimiento se haya comprobado;
5. El gobierno autónomo descentralizado intervenido pondrá
a disposición del gobierno interventor, los talentos huma-
nos y los recursos correspondientes para el ejercicio de la
competencia;
6. Previo a la finalización de la intervención, el Consejo Na-
cional de Competencias procederá a evaluar la capacidad
del gobierno autónomo descentralizado intervenido en la
ejecución de la competencia, y comprobará si ha alcanzado
las condiciones necesarias para reasumir su gestión. En ca-
so contrario, mantendrá la intervención hasta que se hayan
generado las condiciones institucionales.
d) Características de la intervención.- Debe quedar claro que

la intervención en la gestión de la competencia de un gobierno
autónomo descentralizado es, en todos los casos, de carácter
temporal, subsidiaria y excepcional, conforme el artículo 268 de
la Constitución, y no atenta contra la autonomía, pues es autori-
zada por la propia Constitución, y busca la plena vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, mediante la aplica-
ción de los principios de complementariedad y subsidiariedad
entre los distintos niveles de gobierno.
En este sentido, el artículo 159 del COOTAD dispone que en

ningún caso, la intervención implicará una sustitución del gobier-
no autónomo descentralizado, ni de ninguna de las autoridades
que lo integran; y que la intervención comprende la potestad de
autorizar y controlar la adopción de las medidas necesarias para
subsanar la omisión o deficiente ejecución de la competencia
intervenida.
Una vez terminada la intervención, el gobierno interventor ren-

dirá cuentas sobre su gestión ante el Consejo Nacional de Com-
petencias, el gobierno intervenido y la ciudadanía de la circuns-

cripción territorial correspondiente.
e) Restitución de la gestión.- Finalmente, se contempla que

por decisión del Consejo Nacional de Competencias, se podrá
restituir la gestión de la competencia al gobierno autónomo des-
centralizado intervenido en cualquier momento, aun antes del
vencimiento del tiempo, mediante resolución motivada o por el
solo transcurso del tiempo establecido en el cronograma, si no
existe resolución que mantenga la intervención del otro gobierno.
Para terminar, uno de los aportes positivos que complementan

este esquema de intervención es el tratamiento similar que se
prevé cuando el Gobierno Central es el que incurre en las mismas
causales. En este caso, si bien no procede autorizar la interven-
ción, el artículo 162 del COOTAD sí faculta al Consejo Nacional
de Competencias a que exija a la máxima autoridad del organis-
mo central correspondiente, los inmediatos correctivos en la
prestación del servicio, dentro de un plazo determinado. Las
consecuencias de la inobservancia de esta exigencia podría trasla-
dar la responsabilidad al campo político y de fiscalización por
parte de la Asamblea Nacional.
3.6.8 Competencias exclusivas asignadas por la Constitu-

ción de 2008
Como se mencionó anteriormente, la Constitución vigente, en el

marco del sistema nacional de competencias, ha delimitado un
primer grupo de competencias (que incluye sectores, facultades y
actividades), para cada nivel de gobierno, conforme las siguientes
disposiciones:
El artículo 261 dispone que el Estado Central tendrá competen-

cias exclusivas sobre:
1. La defensa nacional, protección interna y orden

público.
2. Las relaciones internacionales.
3. El registro de personas, nacionalización de extranje-
ros y control migratorio.
4. La planificación nacional.
5. Las políticas económica, tributaria, aduanera, arance-
laria; fiscal y monetaria; comercio exterior y endeu-
damiento.
6. Las políticas de educación, salud, seguridad social, vi-
vienda.
7. Las áreas naturales protegidas y los recursos natura-
les.
8. El manejo de desastres naturales.
9. Las que le corresponda aplicar como resultado de
tratados internacionales.
10. El espectro radioeléctrico y el régimen general de
comunicaciones y telecomunicaciones; puertos y ae-
ropuertos.
11. Los recursos energéticos; minerales, hidrocarburos,
hídricos, biodiversidad y recursos forestales.
12. El control y administración de las empresas públicas
nacionales.
El artículo 262 dispone que los gobiernos regionales autónomos

tendrán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las
otras que determine la ley que regule el sistema nacional de com-
petencias:
1. Planificar el desarrollo regional y formular los corres-

pondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificación nacional, pro-
vincial, cantonal y parroquial.
2. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas

y propiciar la creación de consejos de cuenca, de
acuerdo con la ley.
3. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transpor-
te regional y el cantonal en tanto no lo asuman las
municipalidades.
4. Planificar, construir y mantener el sistema vial de
ámbito regional.
5. Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar las
organizaciones sociales de carácter regional.
6. Determinar las políticas de investigación e innova-
ción del conocimiento, desarrollo y transferencia de
tecnologías, necesarias para el desarrollo regional, en
el marco de la planificación nacional.
7. Fomentar las actividades productivas regionales.
8. Fomentar la seguridad alimentaria regional.
9. Gestionar la cooperación internacional para el cum-
plimiento de sus competencias.
Según el artículo 263, los gobiernos provinciales tendrán las si-

guientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las otras que
determine la ley:
1. Planificar el desarrollo provincial y formular los co-

rrespondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificación nacional, re-
gional, cantonal y parroquial.
2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de
ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas.
3. Ejecutar, en coordinación con el Gobierno Regional,
obras en cuencas y micro cuencas.
4. La gestión ambiental provincial.
5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de
riego.
6. Fomentar la actividad agropecuaria.
7. Fomentar las actividades productivas provinciales.

Por su parte, el artículo 264, determina que los gobiernos muni-

cipales tendrán las siguientes competencias exclusivas sin perjui-
cio de otras que determine la ley:
1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los co-

rrespondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificación nacional, re-
gional, provincial y parroquial, con el fin de regular el
uso y la ocupación del suelo urbano y rural.
2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo
en el cantón.
3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcan-
tarillado, depuración de aguas residuales, manejo de
desechos sólidos, actividades de saneamiento am-
biental y aquellos que establezca la ley.
5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, ta-
sas y contribuciones especiales de mejoras.
6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transpor-
te público dentro de su territorio cantonal.
7. Planificar, construir y mantener la infraestructura físi-
ca y los equipamientos de salud y educación, así co-
mo los espacios públicos destinados al desarrollo so-
cial, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.
8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arqui-
tectónico, cultural y natural del cantón y construir los
espacios públicos para estos fines.
9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios ur-
banos y rurales.
10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las
playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagu-
nas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la

ley.
11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las perso-
nas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y
lagunas.
12. Regular, autorizar y controlar la explotación de mate-
riales áridos y pétreos, que se encuentren en los
lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.
13. Gestionar los servicios de prevención, protección,
socorro y extinción de incendios.
Finalmente, el artículo 267 establece que los gobiernos parroquia-

les rurales ejercerán las siguientes competencias exclusivas, sin
perjuicio de las adicionales que determine la ley:
1. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondien-

te ordenamiento territorial, en coordinación con el
gobierno cantonal y provincial.
2. Planificar, construir y mantener la infraestructura físi-
ca, los equipamientos y los espacios públicos de la
parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e
incluidos en los presupuestos participativos anuales.
3. Planificar y mantener, en coordinación con los go-
biernos provinciales, la vialidad parroquial rural.
4. Incentivar el desarrollo de actividades productivas
comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la
protección del ambiente.
5. Gestionar, coordinar y administrar los servicios
públicos que le sean delegados o descentralizados
por otros niveles de gobierno.
6. Promover la organización de los ciudadanos de las
comunas, recintos y demás asentamientos rurales,
con el carácter de organizaciones territoriales de base.

8. Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servi-
cios públicos.
Al respecto, y más allá del análisis conceptual que se realizó ante-

riormente, cabe resaltar que muchas de estas competencias “ex-
clusivas”, o son atribuidas a varios niveles, o por lo menos, para
su ejercicio tienen una vinculación directa entre ellos, es decir, la
exclusividad plena no existe, tal como puede observarse en el
siguiente cuadro que contiene una síntesis de las competencias
asignadas por la Constitución a más de un nivel de gobierno
autónomo:
PRINCIPALES COMPETENCIAS EXCLUSIVAS CONSTITUCIONALES POR
SECTOR Y NIVEL DE GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO
SECTOR G. REGIONAL G. PROVIN- G. MUNICIPAL G. Parroquial

ART. 262 CIAL ART. 263 ART. 264 ART. 267
VIALIDAD Planificar, Planificar, Planificar, cons- Planificar y
construir y construir y truir y mantener mantener el
mantener el mantener el el sistema vial sistema vial en
sistema vial sistema vial coordinación con
los G. Provincia-
les
AGRICULTU- Fomento de Fomento de Fomento activi-
RA, INCLU- actividades actividades dades productivas
SIÓN SOCIAL, Productivas y Productivas y comunitarias
PRODUCCIÓN Agropecuarias Agropecuarias
/ Seguridad
Alimentaria
TRÁNSITO Tránsito y Tránsito y trans-
transporte porte
(y lo cantonal
mientras no lo
asuman los
municipios)
RECURSOS Gestión de Ejecución de Prestación de
HÍDRICOS, Cuencas obras en Servicios públicos
HÁBITAT, Hidrográficas Cuencas / de agua potable,
VIVIENDA Y Riego saneamiento y
URBANISMO, alcantarillado
AMBIENTE
COOPERA- Gestión de la Gestión de la Gestión de la Gestión de la
CIÓN INTER- Cooperación Cooperación Cooperación Cooperación
NACIONAL Internacional Internacional Internacional Internacional
AMBIENTE Gestión Incentivar la

Ambiental biodiversidad y la
protección del
ambiente
SALUD, EDU- Planificar, cons- Construir y
CACIÓN, truir y mantener mantener la
CULTURA Y la infraestructura infraestructura
DEPORTE y equipamientos física de los
en salud y educa- espacios públicos
ción, así como (Art. 145 COO-
espacios públicos TAD: En coordi-
para desarrollo nación con los
social, cultural y municipios y
deportivo. consejos provin-
ciales)
PATRIMONIO Preservar, mante-
ner y difundir el
patrimonio
cultural
Esto implica, por tanto, la necesidad de construir modelos de

gestión descentralizada de las competencias de manera integral y
transversal a todos los niveles de gobierno que constitucional o
legalmente tengan facultades en esas competencias. Es decir, por
las razones expuestas, ningún nivel de gobierno podría tomar su
competencia supuestamente exclusiva, y ejercerla sin coordina-
ción con los otros niveles de gobierno involucrados.
IV. A manera de conclusión: del desmantelamiento a la

recuperación del estado
Para terminar, y considerando los elementos analizados, pode-

mos afirmar que el proceso de descentralización y el sistema na-
cional de competencias a través del cual se prevé su concreción, a
partir de la expedición de la Constitución de Montecristi de 2008,
y del Código de Organización Territorial, Autonomía y Descen-
tralización –COOTAD-, se levantan sobre una base conceptual e
ideológica que consiste en la recuperación del rol del Estado en
su conjunto, y de su responsabilidad en el ejercicio de las compe-
tencias de frente a los ciudadanos, en aplicación de la noción de
Estado constitucional de derechos y justicia.
En otras palabras, podemos verificar una ruptura ideológica entre

lo que fue la descentralización en los años ochentas y noventas
como estrategia para reducir el Estado, con lo que se plantea en
este nuevo modelo, un mecanismo para alcanzar lo contrario:
recuperar el Estado. Esto, por paradójico que parezca, se logra
solamente a partir de la adopción de una premisa inicial que
constituye el fundamento del nuevo modelo, y que consiste en
asumir que el Estado, no es sólo el Gobierno Central, sino, adi-
cionalmente, todos los niveles de gobiernos autónomos descen-
tralizados establecidos en la Constitución. Entonces, podemos
entender por qué descentralizar el Estado, no implica debilitarlo,
sino por el contrario, fortalecerlo, al distribuir sus competencias y
facultades entre los distintos niveles, pero del mismo Estado.
El éxito del proceso, sin embargo, dependerá del acierto en los
criterios de distribución de competencias, es decir, de si se atina o
no al asignar responsabilidades al nivel que efectivamente las
pueda cumplir de mejor manera, en directo beneficio de la pobla-
ción.
La descentralización viene a ser una apuesta conceptual y opera-

tiva para mejorar la prestación de los servicios públicos más im-
portantes, y directamente relacionados con la vigencia de los de-
rechos ciudadanos y, por tanto, una segunda premisa que marca
la diferencia de este nuevo esquema, es que los gobiernos autó-
nomos descentralizados tampoco pueden desprenderse de sus
responsabilidades como Estado en el ejercicio de las competen-
cias que les sean asignadas y, consecuentemente, son correspon-
sables, y no beneficiarios, del proceso.
Con estos presupuestos, nuestro país ha desarrollado una nueva

propuesta de descentralización propia, que no tiene precedentes
en otros países de la región, en cuanto a sus definiciones concep-
tuales, institucionales y procedimentales; y que de lograr sus obje-
tivos, bien podría convertirse en un modelo a seguir por otros
países latinoamericanos con realidades similares. Para ello, sin
embargo, es necesario romper tanto en el Gobierno Central co-

mo en los gobiernos autónomos descentralizados la lógica de
acomodo al status quo con la cual se han garantizado ciertos espa-
cios de poder o de elusión de responsabilidades, en desmedro de
lograr mejores condiciones de vida de la población mandante. La
descentralización, por tanto, debe dejar de ser un discurso retóri-
co de los actores políticos, y convertirse en la herramienta para el
desarrollo que todos deseamos.
BIBLIOGRAFÍA
DIEZ, Manuel María, Manual de Derecho Administrativo, Buenos

Aires, Plus Ultra.
DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argenti-

na, Buenos Aires – Madrid, 2004.
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo,

F.D.A. Buenos Aires, 2004, t. 1.
Ministerio del Interior de Chile, Subsecretaría de Desarrollo Re-

gional y Administrativo, Diccionario de Administración Pública
Chilena, 2da. Edición, Santiago, 2002.
NAIM, Moisés, Latinoamérica: La segunda fase de la reforma, Re-

vista Occidental, Estudios Latinoamericanos, Año 12, No. 2,
México, 1995.
OSZLAK, Oscar, De Menor a Mejor: el desafío de la segunda re-

forma del Estado, Revista Nueva Sociedad, No. 160, Venezuela,
1999.
OSZLAK, Oscar, Estado y Sociedad: ¿nuevas reglas de juego?, Re-

vista CLAD Reforma y Democracia, No. 9, Octubre 1997.
PÉREZ, Efraín, Derecho Administrativo, tomo I, Corporación de

Estudios y Publicaciones, 3ra. Edición, Quito, 2009.
SENPLADES, Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013:

Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural, Quito,
2009.
Leyes:
Constitución de la República, 2008.

Codificación de la Constitución Política de la República 1998,

RO 1: 11-ago-1998.
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Des-

centralización, COOTAD, RO-S 303: 19-oct-2010.
Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación

de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada, RO 349:
31-dic-93.
Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Go-

bierno Central para Gobiernos Seccionales RO 27: 20-mar-97.
Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación

Social, RO 169: 8-oct-97.
Ley Orgánica de Régimen Municipal, Codificación 2005-016,

RO-S 159: 5-dic-2005.
Reglamento a la Ley de Descentralización, RO 349: 18-jun-2001.

RÉGIMEN TRIBUTARIO DE LOS GOBIERNOS
AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS EN EL
MARCO DEL COOTAD
Abg. Mcs. Hernan Batallas

I. Introducción
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización, en adelante COOTAD o simplemente Códi-
go, entró a regir a partir del 19 de octubre de 2010, y con ello se
implementó un nuevo régimen tributario para los gobiernos
autónomos descentralizados, estableciendo en un primer orden
facultades tributarias a cada uno de ellos, creando ingresos tribu-
tarios a los nuevos gobiernos y, finalmente, trasladando los im-
puestos municipales y distritales previstos en la Ley Orgánica de
Régimen Municipal a este Código, junto con algunos cambios
importantes merecedores de un detallado análisis.
En el presente trabajo se analizará bajo una mirada crítica y obje-

tiva el régimen tributario de los gobiernos autónomos descentra-
lizados dentro del marco del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización. No solo se obser-
varán los aspectos centrales de la normativa con respecto a los
gobiernos autónomos y sus facultades tributarias, sino también
aquellos aspectos fundamentales en todo régimen fiscal que per-
miten su ejercicio como una potestad soberana del Estado. De
esta manera, este estudio se constituirá en una herramienta de
consulta enfocada principalmente a visualizar los aspectos rele-
vantes del campo tributario y los conceptos fiscales establecidos
en el Código.
II. Conceptos tributarios generales
Dentro del estudio de los diversos regímenes tributarios vigentes

en un Estado, resulta trascendental analizar varios conceptos y
figuras de carácter fiscal que nos permitan, en un primer término,

dimensionar la importancia del derecho tributario en el ámbito
público y, consecuentemente, relacionarlo al campo de los go-
biernos autónomos descentralizados, ahora regulados a través del
COOTAD. En este sentido, realizaré un breve análisis a los prin-
cipios constitucionales tributarios, como lineamientos esenciales
en la creación, regulación y aplicación de los mismos, para poste-
riormente estudiar la clasificación tripartita de los tributos, enten-
didos como los impuestos, tasas y contribuciones especiales.
2.1 Los Principios Constitucionales Tributarios
Principio de Legalidad.- El Principio de Legalidad representa

sin duda alguna la principal regla a ser ejecutada dentro del ámbi-
to tributario, producto de todo Estado de Derecho que en fun-
ción a su Poder de Imperio, crea, modifica o suprime cargas tribu-
tarias a sus ciudadanos. Este principio constitucional aplicado en
el ámbito tributario parte del conocido aforismo nullum tributum
sine lege (no hay tributo sin una ley que lo establezca), el mismo
que refleja lo trascendental de contar con una ley o acto legislati-
vo de órgano competente a fin de establecer un tributo. A decir
del tratadista Dino Jarach1, este principio es producto del aforis-
mo antes citado y adicionalmente el aforismo de origen anglo-
sajón cuya implicación denota la representación del pueblo o
soberano en la actividad legislativa, no taxation without representa-
tion (no tributos sin representación). En este sentido, el principio
de legalidad en el orden tributario obtiene su fundamento en el
hecho de que el Estado sustrae del ciudadano parte de su patri-
monio a través de los tributos, originando así la necesidad de
legitimar dicha acción por medio de la ley como expresión de la
voluntad soberana.
1
Dino Jarach, Finanzas Públicas y Derecho Tributario, tercera edición, Buenos Aires, Abele-
do-Perrot-2001; Pág. 314.
RÉGIMEN TRIBUTARIO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS 251
DESCENTRALIZADOS
Previo al análisis sobre el alcance de este principio, me veo en la

necesidad de abordar la entendible comparación y confusión que
se ha desarrollado dentro del campo doctrinario en lo que respec-
ta al “principio de legalidad” y la denominada “reserva de ley”,
son varios los tratadistas que se refieren a ambos conceptos co-
mo un sinónimo, considerando que la reserva de ley denota la
exclusividad que posee una norma para crear, modificar o extin-
guir un tributo. Sin embargo, Juristas como Cesar Montaño Ga-
larza2 ven en la reserva de ley como una exclusividad de la misma
para afectar a la esfera de la propiedad y la libertad de cada indi-
viduo, mientras que el principio de legalidad responde a una regla
de establecer los tributos por los órganos legislativos correspon-
dientes.
Así mismo, cabe indicar que nuestro Código Tributario hace

referencia textual a la reserva de ley, estableciendo una interesante
definición de esta figura y que ayudaría a distinguirla del principio
de legalidad. El artículo 4 del señalado cuerpo normativo, esta-
blece que las leyes tributarias, de manera exclusiva y reservada
para ellas, señalarán en su articulado los elementos principales del
tributo, esto es el sujeto pasivo y activo, el objeto imponible, la
cuantía del tributo o la forma de establecerlo, así como las exen-
ciones y deducciones que se aplique sobre el mismo, en este sen-
tido, se podría interpretar que la denominada reserva de ley hace
referencia a que los elementos esenciales de un tributo deben ser
tratados única y exclusivamente por un acto legislativo, no así por
una norma de inferior categoría. De lo expuesto me atrevería a
señalar que efectivamente ambos conceptos son de difícil dife-
renciación entre sí, sin embargo considero que el principio de
legalidad denota en efecto una reserva de la misma a establecer
los tributos y sus aspectos esenciales o estructurales, tal como lo
señala el Código Tributario.
2
Cesar Montaño Galarza, La obligación de contribuir y los principios de la tributación en las
constituciones de los estados miembros de la Comunidad Andina, Revista Tópicos Fiscales
Contemporáneos; Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2004, Pág. 8.
En relación al alcance del principio de legalidad, es importante

identificar lo que nuestra Constitución denomina un “acto nor-
mativo de órgano competente”, el mismo que es asimilado con
los efectos de una ley pero con un campo de creación exclusiva
para las tasas y contribuciones especiales por parte de los gobier-
nos autónomos. Si nos remontamos a los inicios del principio de
legalidad en el área tributaria, tenemos que dicho concepto era
absoluto, es decir, que taxativamente solo mediante ley se podía
crear, modificar o extinguir tributos, concepto que aún se man-
tiene en la doctrina de manera figurativa, pero que en la práctica,
gracias a las nuevas corrientes de descentralización y autonomía
que se han dado en los últimas décadas con respecto a los orga-
nismos seccionales, y las cuales están claramente marcadas en el
COOTAD, el concepto de una auténtica reserva de ley se ha
visto superada. En este sentido, estas nuevas corrientes produje-
ron en los Estados la necesidad de reconocer en los organismos
seccionales una potestad tributaria delegada, al punto de que di-
chas entidades, a través de sus órganos legislativos puedan gene-
rar tributos acordes a las tareas y servicios que se brindan dentro
de un campo territorial, como es el caso de las tasas y contribu-
ciones especiales. De ahí a que nuestra Constitución, exterioriza
el principio de legalidad a través de dos campos específicos como
son los de la ley para la creación, modificación o extinción de los
impuestos; y, el acto normativo de órgano competente (ordenan-
za) para lo que se refiere a las tasas y contribuciones especiales, es
decir, nuestra Constitución reconoce la facultad legislativa en
materia tributaria a más de un órgano dentro de la institucionali-
dad del Estado.
Adicional a ello, es importante tomar en consideración que el

COOTAD establece, dentro de las facultades y competencias de
los Alcaldes municipales y metropolitanos, la facultad privativa de
presentar proyectos de ordenanza tributarias que creen, modifi-
quen, exoneren o supriman tributos, en el ámbito de su compe-
tencia. Es decir que bajo esta corriente de establecer una dualidad
DESCENTRALIZADOS
en el principio de legalidad, el propio Código establece un símil

con la facultad privativa que posee el primer mandatario de pro-
poner la creación o modificación de tributos mediante leyes.
Al recapitular los argumentos y criterios expuestos, se desprende

una dualidad en el principio de legalidad como tal, teniendo por
un lado que este principio guarda un carácter formal al determi-
nar que solo a través de una ley o de un acto normativo de auto-
ridad competente puede crearse, modificarse o simplemente ex-
tinguirse un tributo, y por el otro, un principio de legalidad de
carácter material en donde se establece que los elementos funda-
mentales de un tributo deberán necesariamente ser tratados a
través de una ley como es el caso de los impuestos, o a través de
un acto normativo de gobierno autónomo en el caso de las tasas
y contribuciones especiales. Sobre este último punto, es necesario
enfatizar la importancia de la legalidad en los aspectos estructura-
les del tributo; debe quedar claro que la legalidad no solo abarca a
la regulación o creación del tributo como tal, sino que también
están sus elementos esenciales que le dan una eficacia, alcance y
sentido en su regulación, de tal manera que ningún reglamento,
decreto o resolución general pueden delinear dichos aspectos
como por ejemplo establecer un hecho generador, una nueva
base imponible o peor aún una exención en el pago del tributo.
En este mismo orden, Dino Jarach3 alerta sobre una arriesgada

tendencia a la degradación de este principio, sobre todo en lo que
se relaciona a los impuestos, cuando el organismo legislativo de-
fine a través de las normas legales los elementos fundamentales
del gravamen y delega al gobierno central o seccional la labor de
complementar lo establecido por la ley sobre aspectos aparente-
mente secundarios del tributo. Este hecho claramente palpable
en nuestra realidad legislativa debe ser cuidadosamente evaluado
a fin de no alterar el espíritu del tributo a través de normas se-
3
Dino Jarach, Op. Cit., pág. 315
cundarias, hecho que pondría en serio riesgo el principio de lega-

lidad.
Principio de Igualdad y Capacidad Contributiva.- A decir de

Guillermo Cabanellas4, la igualdad no es otra cosa que el “trato
uniforme en situaciones similares”, concepto que sin duda algu-
na, a través de palabras sencillas, pone en manifiesto la dimensión
y alcance de este principio fundamental dentro de todo Estado de
derecho. El principio de igualdad guarda su origen constitucional
en dos acontecimientos que sin duda alguna transformaron la
visión del Estado y su restructuración social, me refiero a la inde-
pendencia de los Estados Unidos de América a través del con-
cepto de la “igualdad ante la ley” y la revolución francesa bajo la
inclusión del lema “libertad, igualdad y fraternidad”. Ahora bien,
es Aristóteles quien visualiza a la igualad relacionándola con la
justicia y estableciendo varios sentidos en su aplicación, destacan-
do en un primer término la denominada igualdad numérica como
la igualdad ante la ley, y por otro lado la igualdad proporcional
como aquella que reparte a cada uno lo que le corresponde en
función a sus capacidades5.
Ya en el campo tributario, a decir del reconocido tratadista

Héctor Villegas6, la igualdad fiscal implica en un primer término
la denominada “capacidad contributiva”, es decir que sean consi-
derados como iguales quienes tengan una similar aptitud de pago
público y consecuentemente, tengan un trato diferencial quienes
tengan una desigual capacidad de tributar. En un segundo plano y
al margen de la capacidad contributiva, este principio en el área
fiscal reconoce la igualdad ante la ley con el que cuentan todos y
cada uno de los sujetos pasivos en una obligación tributaria, con-
4
Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico Elemental, Edición 1997, Buenos
Aires, Heliasta, Pág. 194.
5
Javier Moreno Padilla, Principios Tributarios Constitucionales, México, Pág. 249
6
Héctor Belisario Villegas, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, novena edición,
Buenos Aires, 2005, Astrea, Pág. 268
DESCENTRALIZADOS
cepto que no debe confundirse con el principio de generalidad

del cual me referiré más adelante.
Consecuentemente, nuestra Constitución hace referencia a la

igualdad en un primer plano como el derecho inherente de todo
ser humano, como lo son el derecho a la vida y el derecho a la
libertad. Derecho a ser tratado con semejante condición sin im-
portar las creencias, raza u orientación sexual, es decir, que todos
los hombres y mujeres sean iguales ante la ley, sin que existan
privilegios ni prerrogativas. La igualdad a la que hace referencia la
Carta Política en el capítulo del Régimen Tributario, a mi manera
de ver, se proyecta más allá, exclusivamente a la idea que la con-
tribución de los administrados sea según su aptitud patrimonial
de prestación, también llamada capacidad contributiva. En este
sentido Dino Jarach7 considera que el principio de igualdad en el
campo tributario no hace mención a que los jueces o la adminis-
tración tributaria deban tratar a todo contribuyente con igualdad
ante la ley, sino que ella debe ser paraje para los sujetos, convir-
tiéndose así en un verdadero límite para el Poder Legislativo.
La capacidad contributiva para la gran mayoría de la doctrina es

considerada como un principio constitucional tributario inde-
pendiente del principio de igualdad, sin embargo, considero que
ambos principios guardan una estrecha relación entre sí, pues es a
través de la capacidad contributiva como se transmite de mejor
manera el principio de igualdad entre los contribuyentes según su
riqueza y la disposición económica de aportar con los gastos del
Estado. La capacidad contributiva, según lo señala Sáinz de Bu-
janda8, supone en el sujeto pasivo de la obligación la titularidad de
un patrimonio capaz de hacer frente al pago del impuesto una
vez cubiertos los gastos que dicho sujeto realice. En otras pala-
bras, la capacidad contributiva, es la que tiene el sujeto tributario
7
Dino Jarach, Op. Cit., pág. 318
8
Héctor Villegas, Op. Cit., pág. 263
para contribuir con el Estado los gastos que éste genere, contri-
bución que debe ser establecida en función a los gastos de subsis-
tencia en los que incurra cada sujeto y su capacidad de ahorro. En
consecuencia, la capacidad contributiva es un elemento impor-
tante a tener en cuenta a la hora de establecer los impuestos, toda
vez que dichas cargas deben corresponder al potencial que tiene
el sujeto pasivo para asumirlos, es decir, la capacidad contributiva
y su aplicación al campo fiscal lleva consigo los conceptos de
patrimonio, renta, consumo y ahorro.
Frente al análisis de esta figura, resulta trascendental reconocer y

diferenciar lo que es la capacidad económica de la capacidad con-
tributiva, conceptos que en algunas legislaciones son tratados
como sinónimos pero que en mi opinión guardan una marcada
diferenciación. La capacidad económica de un contribuyente hace
referencia a los ingresos que éste percibe periódicamente en fun-
ción a sus actividades económicas, ahora bien, frente a iguales
ingresos pueden surgir varias capacidades contributivas, en fun-
ción a las cargas que deba asumir cada contribuyente. El caso
más práctico para ejemplificar ambos conceptos es el de las de-
ducciones que puede realizar todo contribuyente sobre sus gastos
personales para efectos de establecer el impuesto a la renta. Su-
pongamos que dos contribuyentes obtienen anualmente el mis-
mo ingreso económico, es decir, ambos comparten la misma
capacidad económica, sin embargo el primero de ellos tiene una
familia con tres hijos y el segundo no tiene cargas familiares, es
evidente que el primer contribuyente tiene que asumir una mayor
carga al sustentar los gastos personales y los de su familia, mien-
tras que el segundo contribuyente debe asumir únicamente sus
gastos personales. Bajo este supuesto, se desprende que si bien
ambos contribuyentes poseen igual capacidad económica, difie-
ren con respecto a la capacidad contributiva, siendo el caso del
segundo contribuyente, quien no responde por cargas familiares,
el que cuenta con mayor capacidad contributiva y por ende cum-
plirá en un mayor valor el pago de su impuesto a la renta.
DESCENTRALIZADOS
En conclusión, la igualdad en los impuestos se transmite a través

de la igualdad en la capacidad contributiva, factor que queda en la
responsabilidad del legislador a través de las medidas fiscales que
decida adoptar. Sin embargo, se advierte que la figura de la capa-
cidad contributiva no puede ser aplicada en todos los casos, toda
vez que los tributos que se recaudan a nivel nacional son de di-
versa naturaleza, por lo tanto, no todos responden a la capacidad
económica de cada contribuyente o lo que se conoce como tribu-
tos de carácter progresivo (a mayor renta, mayor porcentaje de
impuesto), adicionalmente, es una lamentable realidad que el
Estado y en especial el Poder Ejecutivo, en su afán de aumentar
la recaudación tributaria, ha puesto un especial empeño en in-
crementar los impuestos indirectos (los que gravan el consumo),
factor que no solo contradice el mandato constitucional sino que
así mismo alarga el vínculo que debería existir entre la carga de un
tributo y la capacidad contributiva del obligado. Ahora bien,
frente a esta realidad que hace esquiva de cierta manera la aplica-
ción del principio de igualdad en el campo fiscal, entra en aplica-
ción varios métodos que logran de cierta manera emparejar las
desigualdades de los contribuyentes, tales como las exoneraciones
ante el pago de un tributo y los incentivos tributarios, claro está
aplicándolos en una medida moderada y sobre todo dirigida a los
grupos sociales correctos, a fin de no contrastar el principio de
generalidad tributaria que analizaré a continuación.
Principio de Generalidad.- En un primer término, de manera

abstracta, se podría señalar que el principio de generalidad hace
referencia a que todo sujeto fiscal, sin exención alguna, debe
cumplir con sus obligaciones tributarias, o visto desde otra pers-
pectiva, contribuir con el financiamiento de los gastos públicos.
Sin embargo, este principio de rango constitucional determina de
manera específica que cualquier persona cuya situación se en-
marque con los elementos contenidos en el hecho generador,
debe ser sujeto pasivo del impuesto, es decir, este principio no
hace referencia a que toda persona pague los tributos, sino que
nadie puede ser eximido por privilegios sociales u económicos

que no estén previstos en la ley y que no guarden una lógica de
igualdad y equidad. Por lo tanto, son las exenciones y los benefi-
cios tributarios los que limitan a este principio en el sentido de
que ciertos sujetos, a pesar de cumplir con las condiciones de
sujeto pasivo, tributan menos o simplemente estén excusados a
hacerlo.
Principio de Equidad.- El término equidad implica la correcta

aplicación de la justicia en casos concretos, es decir, tratando
igual a los iguales y en forma desigual a los desiguales. En el cam-
po tributario, este principio constitucional se traduce en términos
generales a que la carga tributaria deberá ser repartida de manera
equitativa, consecuentemente, que los sujetos pasivos de un mis-
mo impuesto deben guardar una situación de paridad frente a la
norma que establece y regula dicho gravamen.
Para el jurista Héctor Villegas9, la equidad representa el funda-

mento ideológico y antológico de la justicia en las contribuciones,
siendo invocado a través de un principio por el sujeto cuando se
ve sometido a una contribución cuya falta de razonabilidad y
equilibrio la transforma en una exigencia claramente injusta.
Principio de no confiscatoriedad.- Si bien este principio no

está reconocido por nuestra Carta Magna como principio tributa-
rio de rango constitucional, está claro que su connotación y tras-
cendencia lo hace uno de los principales principios a considerar
dentro del campo fiscal, tal como lo recoge la doctrina y jurispru-
dencia internacional, así como múltiples Constituciones latinoa-
mericanas y europeas que lo tienen dentro de sus enunciados. El
principio de no confiscatoriedad busca controlar el cobro de los
tributos al contribuyente a tal punto que no se vean afectadas su
capacidad económica y su disposición de ahorro, es decir que es a
9
Héctor Villegas, Op. Cit., págs. 275, 276
DESCENTRALIZADOS
través de este principio que el órgano legislativo fiscal debe medir

el límite en la imposición de cargas, de tal manera que estas no
absorban una parte sustancial de la renta del contribuyente.
Al señalarse que el sistema tributario no tendrá una connotación

confiscatoria, se reconoce que bajo ninguna circunstancia se
podrá, a pretexto de la imposición fiscal, despojar a los contribu-
yentes de los bienes necesarios para una subsistencia digna. Aho-
ra bien, más allá de la subjetividad que esta premisa pueda tener,
se debe tener en cuenta que la efectividad de este principio de-
pende en gran medida a la aplicación de otros principios consti-
tucionales como la igualdad, equidad y la capacidad contributiva.
A criterio de la Corte Suprema Argentina, según lo relata Héctor
Villegas10, la razonabilidad de la imposición se debe establecer de
acuerdo a cada caso, según las exigencias del tiempo, del lugar, así
como de los fines económicos sociales del tributo. Sin embargo,
está claro que la ley no puede establecer un límite fijo a cada im-
posición, sino que estará en manos del legislador, ya sea a través
de la Asamblea o de los gobiernos autónomos, el plantear cada
tributo bajo un análisis de razonabilidad y sin que se afecte consi-
derablemente el patrimonio del contribuyente.
2.2 Los Tributos
Los tributos responden a la necesidad del Estado y organismos

seccionales de recaudar recursos económicos con el fin de desti-
narlos para múltiples propósitos, consecuentemente, los tributos
representan una carga sobre el contribuyente ya sea cuando existe
una manifestación de riqueza, la posesión de un patrimonio, el
consumo de bienes y servicios, entre otras circunstancias. Nues-
tro Código Tributario, conocido como un cuerpo normativo
poco conceptualista, establece en mi apreciación, una definición
taxativa de lo que es esta carga económica, señalándola en térmi-
10
Héctor Villegas, Op. Cit., pág. 276
nos generales como una prestación en dinero, especies o servi-

cios, al verificarse el hecho generador previsto por la ley; presta-
ción que se genera en función al vínculo jurídico personal exis-
tente entre el contribuyente y la administración tributaria. De
igual manera, el reconocido Modelo de Código Tributario para
América Latina11, define al tributo como: “Las prestaciones en dine-
ro que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto
de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”.
De las definiciones planteadas, considero oportuno hacer men-

ción en primer lugar al carácter netamente público que envuelve a
los tributos, pues está claro que su implementación no surge de
una circunstancia contractual entre el Estado y el contribuyente,
sino que se trata de una vinculación de derecho público entre
ambos sujetos, de ahí a que la contribución fiscal no es tan solo
un compromiso del ciudadano sino, un deber del mismo con la
respectiva administración tributaria, sea Estado central o gobier-
nos autónomos. En definitiva, el Estado se ha visto beneficiado
por el propio soberano con la figura denominada “Poder Tribu-
tario”, la misma que le permite a la administración competente,
exigir a cada ciudadano la prestación económica mediante méto-
dos coercitivos.
Así mismo, en lo que se refiere a la forma de contribución, está

claro que si bien nuestra legislación permite de una manera inde-
terminada o poco precisa el pago del tributo a través de especies
o prestación de servicios que puedan ser valoradas económica-
mente, la forma de pago predominante es a través del dinero.
Ahora bien, de la posibilidad otorgada por el Código Tributario
en que las obligaciones tributarias sean canceladas a través de
servicios o especies, debe ser visto como una posibilidad alta-
mente excepcional y, así mismo, de darse esta alternativa, no solo
11
Modelo de Código Tributario para América Latina, Programa Conjunto de Tributación
OEA/BID, 1967.
DESCENTRALIZADOS
que el servicio o bien debe ser valuable pecuniariamente, sino que

a mi opinión, dicha posibilidad debe constar de manera expresa
en la norma que regule el tributo en particular.
Finalmente, de las definiciones expuestas, cabe recalcar que los

tributos en un término general, representan un importantísimo
ingreso al Estado y sus instituciones beneficiarias, sirviendo para
el cumplimiento de sus fines. En este sentido, el destino que se
dé a los ingresos fiscales precisamente se relaciona con la clasifi-
cación tripartita que se ha dado a los tributos, siendo su finalidad
un elemento diferenciador entre unos y otros, tal como lo vere-
mos más adelante. Ahora bien, más allá a que el fin primordial de
los tributos es el de cubrir las cargas públicas y atender sus nece-
sidades financieras, la evolución del derecho tributario nos con-
duce a una nueva finalidad de los tributos, lo cual lleva el nombre
de finalidad extra-fiscal, es decir, que hoy en día los tributos no
solo son vistos como una fuente de ingresos públicos, sino tam-
bién, como un mecanismo para orientar, conducir o regular las
actuaciones del administrado; tal es el caso de los tributos o exo-
neraciones de índole ambiental que buscan en el fondo controlar
las repercusiones que puedan generar las acciones u omisiones de
los sujetos, dentro de este campo fundamental para la conserva-
ción del planeta.
Así también, nuestras últimas Constituciones ya recogen un con-

cepto innovador sobre el tributo y sus finalidades, señalando que
estas cargas asumidas por los ciudadanos, además de ser medios
para recaudar ingresos públicos, servirán como instrumento es-
timulador de la inversión, la política económica en general, el
ahorro y la reinversión; serán un propulsor hacia los fines pro-
ductivos y de desarrollo nacional, el progreso social y procurarán
una mejor distribución de la renta nacional.
2.2.1 Elementos constitutivos del tributo
Como un punto fundamental dentro del estudio de los tributos,

está naturalmente sus elementos constitutivos, es decir, aquellos
componentes que configuran su estructura y características, y que
deben ser regulados en la propia ley junto con el tributo en sí.
Tributaristas de la talla de Eusebio González12, clasifican a los
elementos constitutivos tributarios en dos grupos principales,
siendo el primero de ellos los “elementos cualitativos”, es decir
aquellos que definen el campo de aplicación; y, en un segundo
grupo, los “elementos cuantitativos”, los mismos que tienen por
finalidad determinar el importe de la deuda tributaria. Así, cada
grupo está conformado por los siguientes elementos constituti-
vos:
Elementos Cualitativos
Hecho Imponible.- A mi concepto, el hecho imponible o tam-

bién conocido como hecho generador, representa sin duda algu-
na el principal elemento del tributo, ya que de su configuración
nace precisamente la obligación de tributar. Este elemento en
conceptos generales no es otra cosa que el presupuesto de hecho
establecido por la ley que de cumplirse, genera la obligación tribu-
taria; elemento que a su vez conlleva consideraciones de orden
objetivo, subjetivo, espacial y temporal para su configuración.
Sujetos de la obligación.- Dentro de toda prestación económi-

ca existe por un lado el sujeto activo como beneficiario de la
obligación, en este caso tributaria, y por otro lado un sujeto pasi-
vo de la obligación, que en este caso es el contribuyente del tribu-
to, ya sea una persona natural o una persona jurídica. En el caso
del sujeto activo, está claro que lo conforma el Estado, como
ente del poder tributario, y dentro del mismo se ubican dos gran-
12
Eusebio González, Derecho Tributario, Salamanca, 1994, Plaza Universitaria, Pág. 189.
DESCENTRALIZADOS
des beneficiarios como es el caso de la administración central y

los gobiernos autónomos descentralizados.
En cuanto al sujeto pasivo de la obligación, llamado generalmen-

te como contribuyente, es importante diferenciar esta última de-
nominación de lo que también se conoce como responsable de la
obligación tributaria, ya que si bien ambas figuras pueden contra-
er una obligación tributaria, entre ellas guardan una importante
diferenciación. De conformidad con el Código Tributario, el
contribuyente es la persona natural o jurídica a quien la ley impo-
ne la prestación tributaria por la verificación del hecho generador;
mientras que el responsable es aquel que sin tener el carácter de
contribuyente debe, por disposición expresa de la ley, cumplir las
obligaciones atribuidas a éste, ejemplo, el agente de retención en
el impuesto a los espectáculos públicos.
Elementos Cuantitativos
La Base Imponible.- En términos simples, la base imponible es

la cantidad sobre la cual se calcula el tributo o también conocida
como la valoración económica del hecho imponible. Dentro de
los elementos cuantitativos, la base imponible tiene su trascen-
dencia ya que da la pauta, tanto al contribuyente como a la Ad-
ministración Tributaria, de, una vez configurado el hecho gene-
rador, cuantificar o calcular la cuantía del tributo que debe pagar-
se.
Cuantía del tributo.- Como su nombre lo indica, la cuantía del

tributo es el valor monetario que debe pagar el sujeto pasivo de la
obligación, valor que surge de la base imponible del tributo y de
la tarifa fijada sobre el mismo. Así por ejemplo, la base imponible
del impuesto de alcabalas es el valor del contrato, mientas que la
cuantía del tributo es el valor que resulte de calcular el 1% de
dicha base.
2.2.2 Clasificación de los tributos
Sin duda alguna que la clasificación de tributos más aceptada

dentro de la doctrina, al menos a nivel latinoamericano, español e
italiano, es la clasificación tripartita compuesta por los impuestos,
tasas y contribuciones especiales, cada uno de ellos con carac-
terísticas y finalidades propias. Esta clasificación es recogida de
manera puntual por el Código en lo que se refiere a los ingresos
tributarios de los gobiernos autónomos, señalando en primer
lugar a los impuestos, en donde se incluye a los recaudados de
manera directa (municipales y distritales) y aquellos que se recau-
dan con la participación de la administración tributaria central; así
mismo, están las tasas, que comprenden únicamente las que sean
recaudadas directamente por los gobiernos autónomos descentra-
lizados, excluyendo las tasas que recuden las empresas de dichos
gobiernos, entendiéndose que su recaudación representa un in-
greso directo de financiamiento de cada entidad; y, finalmente, las
contribuciones especiales de mejoras y ordenamiento que se suje-
tarán a las normas del tributo anterior.
Ahora bien, bajo esta pequeña introducción, resulta procedente

efectuar un breve análisis de cada tributo, a fin de comprender y
equiparar las características esenciales de cada uno:
Impuesto.- El impuesto es reconocido como el principal tributo

para las arcas estatales en relación a los ingresos que éste genera,
de ahí a que sea el tributo más utilizado por un Estado a fin de
lograr una eficaz y fructífera recaudación. Con el afán de estable-
cer una definición sobre el impuesto, recurriré una vez más al
Modelo de Código Tributario para América Latina, texto en el
cual se define a esta figura como “el tributo cuya obligación tiene
como hecho generador una situación independiente de toda actividad
DESCENTRALIZADOS
estatal relativa al contribuyente”13. A mí opinión, los impuestos son

prestaciones, efectuadas generalmente en dinero, ya sea a favor
del Estado central, los gobiernos descentralizados o demás enti-
dades de derecho público, fruto del poder coactivo, en forma y
cuantía determinadas unilateralmente a través de una ley y, prin-
cipalmente, sin una contraprestación especial.
Es decir, que la característica principal de este tributo es la ausen-

cia de retribución del Estado con el contribuyente, frente a lo que
éste paga; característica que, precisamente, enmarca su diferencia-
ción con el resto de tributos, tal como lo veremos más adelante.
En definitiva, el impuesto se caracteriza porque su monto no va
destinado a una actividad estatal específica, sino por lo contrario,
es utilizado en su gran mayoría con la finalidad de satisfacer nece-
sidades públicas o cubrir gastos comunes de la administración.
Conforme se analizó en el capítulo de los principios tributarios, la

figura de los impuestos está estrictamente relacionada al principio
de legalidad, es decir que solo mediante ley se puede crear, modi-
ficar o extinguir un impuesto, característica que debe cumplirse
de manera estricta sin permitir excepción alguna. Ahora bien, es
importante tomar en cuenta que, junto con la creación del im-
puesto como tal, también forman parte de este condicionamiento
legal los elementos cualitativos y cuantitativos que abarca el im-
puesto, sumado un elemento importante de todo impuesto como
es el caso de las exenciones. De tal manera que todos estos ele-
mentos que rodean al impuesto y que permiten su plena vigencia,
deben necesariamente constar en una misma ley, dejando cual-
quier detalle secundario sobre el impuesto a manos de la adminis-
tración tributaria, y regularlas a través de un reglamento, orde-
nanza o resoluciones internas de carácter general. Este precepto
lamentablemente no se cumple en el COOTAD toda vez que
13
OEA/BID, 1967.
existen impuestos que están regulados a manera de enunciado,

como por ejemplo el impuesto al juego que se analizará más ade-
lante.
A la hora de revisar la clasificación de los impuestos, son múlti-

ples las clasificaciones que se han realizado sobre este tributo y
que han sido implementadas dentro de los ordenamientos jurídi-
cos. Sin perjuicio de ello, la clasificación más conocida y analizada
es la que diferencia a los impuestos directos de los indirectos, inclu-
so en el Ecuador, donde su definición y alcance adquiere impor-
tancia a raíz de que nuestra Constitución emplea esta clasificación
como parte de una política tributaria, al disponer la necesidad de
enfatizar los impuestos directos sobre los indirectos, es decir, que
deberán prevalecer y ser fortalecidos en nuestro ordenamiento
jurídico aquellos impuestos que regulen la capacidad contributiva
antes que el consumo, política que, dicho sea de paso, no ha sido
del todo cumplida en los últimos años.
A decir del jurista José Vicente Troya14, los impuestos directos

son aquellos que atacan manifestaciones inmediatas de riqueza
como es el caso del patrimonio y las rentas, mientras que los indi-
rectos, son aquellos que inciden en manifestaciones mediatas de
riqueza como los actos de cambio, producción y consumo. Ya en
nuestra realidad fiscal, un ejemplo típico de dicha clasificación es
el del impuesto a la renta como un impuesto directo y el impues-
to al valor agregado como un impuesto indirecto.
Así mismo, como una segunda clasificación de los impuestos a

considerar están los impuestos denominados progresivos, es decir,
que a mayor renta percibida por el contribuyente, mayor será su
aportación en el impuesto; mientras que los impuestos regresivos
determinan que a mayor ganancia o renta, menor será el porcen-
14
José Vicente Troya, Los tributos, Quito, Pág. 13.
DESCENTRALIZADOS
taje de impuesto que deberá asumir el contribuyente sobre cierta

base imponible.
Finalmente, existen los llamados impuestos proporcionales, es de-

cir, aquellos que mantienen un tipo impositivo constante, sin que
éste se altere según varíe la base imponible, de tal forma que la
carga fiscal es igual para cualquier nivel de ingresos.
La Tasa.- El artículo 16 del Modelo de Código Tributario para

América Latina, define a la tasa como “el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servi-
cio público individualizado en el contribuyente” 15. La tasa es recono-
cida por la doctrina como el tributo más antiguo y a su vez más
controversial en cuanto a su concepción, siendo éste confundido
en múltiples ocasiones con el impuesto y los precios públicos,
habiendo teorías que incluso consideran que la tasa no es un tri-
buto como tal, dada la contraprestación existente entre el Estado
y el contribuyente. A mi concepto, la tasa es un tributo ya que
constituye una prestación pecuniaria de carácter coactiva, exigida
por el Estado en virtud a una norma dictada en ejercicio de su
poder de imperio. Ahora bien, su principal particularidad está en
que dicha prestación lleva implícito el recibimiento de un benefi-
cio directo, real o potencial sobre el contribuyente, factor que
inexcusablemente lo diferencia del impuesto.
Precisamente, el factor de retribución que diferencia a una tasa

del impuesto es el que genera varias controversias sobre la natu-
raleza de varios tributos implementados por las distintas adminis-
traciones tributarias, dándose el caso de que algunos tributos
calificados como tasas, resultarían ser en realidad un impuesto.
En relación a esta larga y asentada controversia dentro del ámbi-
to nacional, creo importante traer a colación el caso de la deno-
15
OEA/BID, 1967.
minada tasa de seguridad ciudadana, implementada por el Distri-

to Metropolitano de Quito y algunos otros cantones del país, en
donde, a criterio de muchos, nos encontramos frente a un im-
puesto y no frente a una tasa, tal como lo explicaré a continua-
ción. Recordemos que el pago de la tasa lleva implícito la retri-
bución por parte del Estado a través de un beneficio real e inme-
diato, teniendo como claro ejemplo la prestación de un servicio
público. Ahora bien, al momento en que todo ciudadano cumple
con la prestación llamada tasa de seguridad, es de esperar que
dicho servicio se manifieste directamente sobre cada ciudadano,
factor que evidentemente es de difícil apreciación y que por lo
tanto se estaría perdiendo la conexión directa e inmediata que
requiere esta contraprestación. En otras palabras, a través de la
seguridad que brindaría una municipalidad como contrapresta-
ción al pago de una tasa, no se estaría brindando un servicio visi-
ble, específico y directo sobre cada individuo, a diferencia de lo
que acontece con la recolección de basura, el alumbrado público
o el uso de un aeropuerto, en donde el servicio y beneficio se
vuelve tangible, directo y particular.
Bajo las características señaladas, se puede colegir que las tasas

tienen como objeto el compensar al sujeto activo aquellos gastos
que han sido provocados por la actividad del contribuyente, ya
sea dentro del ámbito municipal como por ejemplo la recolección
de basura o en el ámbito administrativo como las extintas tasas
judiciales. Ahora bien, es importante dejar en claro que los servi-
cios prestados por el Estado y que afectan de modo particular al
sujeto pasivo, deben reunir ciertas características para encontrar-
nos frente a una tasa. Para el reconocido tributarista Ferreiro
Lapatza16, dicho beneficio debe provenir de una solicitud o recep-
ción obligatoria, característica que la diferencia de los precios
públicos en donde existe una solicitud voluntaria y una obligación
16
José Juan Ferreiro Lapatza, Curso de Derecho Tributarios, décima segunda edición, Madrid,
1996, Marcial Pons, Pág. 813.
DESCENTRALIZADOS
de índole contractual y no legal; y, así mismo, dichos servicios no

podrían ser prestados por el sector privado, por tratarse de acti-
vidades que impliquen el ejercicio de autoridad, o bien se trate de
servicios en donde se declara la reserva a favor de los gobiernos
locales.
Finalmente, en relación a la vigencia de estos tributos, a diferen-

cia de los impuestos donde su existencia proviene única y exclu-
sivamente de la ley, pueden provenir de actos normativos distin-
tos a la ley, es decir, de los actos emanados por los gobiernos
autónomos y descentralizados, según los prevé la propia Consti-
tución. Claro está que dicha diferenciación con el impuesto, en lo
que respecta al tipo de norma que lo regula, no pone en menos-
cabo el principio de legalidad, es decir, toda tasa debe estar regu-
lada por un acto normativo, incluyendo sus elementos constituti-
vos y demás componentes esenciales del tributo a fin de garanti-
zar su plena vigencia, legalidad y efectividad.
Contribución Especial.- Finalmente, la tercera especie de tribu-

to está constituida por las contribuciones especiales, tributo que
para muchos, se ubica entre los impuestos y las tasas, dada su
fisonomía jurídica muy particular. El Art. 17 del Modelo de
Código Tributario para América Latina, define a la contribución
especial como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades
estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financia-
ción de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de la
obligación.”. Frente a esta acertada definición, se debe notar que la
recaudación efectuada no puede tener otro destino que la finan-
ciación de la obra o actividad que constituya el presupuesto de la
obligación, de ahí que se entenderá que todo excedente en la
contribución adquiere automáticamente el carácter de impuesto.
Las contribuciones especiales contienen dos elementos esenciales

que, si bien se asemejan a los de una tasa, guardan su clara dife-
renciación. El primer elemento a señalar es el de la actividad es-

pecífica por parte del Estado como un requisito fundamental en
la configuración del hecho imponible, como segundo elemento
característico y a mi manera de ver el principal, está en el benefi-
cio que recibe el contribuyente, el mismo que se ve reflejado en el
caso de las contribuciones de mejoras, a través del aumento en el
valor de los bienes inmuebles, bajo la particularidad de que dicho
beneficio se presenta independientemente de si existe o no la
voluntad del contribuyente en recibirlo. En este sentido, frente a
cualquier confusión con la tasas, es de considerar que éstas pro-
ceden sobre servicios que están a disponibilidad del sujeto pasivo,
mientras que en el caso de las contribuciones especiales se requie-
re que exista un beneficio o ventaja derivado de la actuación esta-
tal. En otras palabras, no debemos confundir el obtener un mani-
fiesto y directo beneficio (contribuciones especiales), a ser contri-
buido con un servicio público brindado por la administración o
por quien haga sus veces.
En cuanto a la clasificación de estos tributos, la doctrina establece

algunos tipos de contribuciones, siendo las más comunes, las
contribuciones de mejoras y las contribuciones de gasto. La pri-
mera de ellas, es sin duda alguna la más común y consiste en la
prestación efectuada por el sujeto pasivo dado el beneficio
económico que le genera cierta obra pública, de ahí a que el
nombre de mejora hace referencia específicamente a la plusvalía
alcanzada sobre el inmueble del contribuyente, dada la ejecución
de una obra pública. En cuanto a la contribución especial de gas-
to, poco conocida y aplicada en el campo fiscal, hacen referencia
a la prestación realizada por un individuo cuando de la utilización
de un servicio, genera un gasto público inusual y perjudicial a la
entidad que lo presta y por otro lado, se produce un beneficio a
quien lo recibe. A decir del jurista José Vicente Troya17, este tipo
de contribuciones tienen su complejidad en idear el modo de
17
José Vicente Troya, Op. Cit., pág. 31
DESCENTRALIZADOS
cuantificar el beneficio obtenido por el sujeto pasivo y conse-

cuentemente la cuantía del tributo. Por otro lado, el COOTAD
hace referencia a las contribuciones de ordenamiento, las cuales
pueden ir orientadas a la obtención de un recurso tributario por
alguna medida de control y ordenamiento territorial que establez-
ca el gobierno seccional, sin la necesidad de que exista una obra
público en concreto.
Finalmente, es importante tomar en cuenta que las contribucio-

nes especiales, cualquiera sea su clase, pueden ser establecidas a
través de una ley o por medio de un acto normativo de los go-
biernos autónomos, tal como lo analizaremos más adelante.
III. El acto normativo de los Gobiernos Autónomos Des-

centralizados en el marco tributario
Con la finalidad de entender y distinguir el acto normativo o le-

gislativo de índole tributario, es necesario interpretar de manera
adecuada el importante principio tributario de legalidad, el mismo
que establece, en términos generales, que solo a través de una ley,
se podrá crear, modificar o suprimir los tributos, es decir, los
impuestos, tasas y contribuciones especiales. Ahora bien, este
concepto básico del principio de legalidad conlleva en la realidad
una doble vía en la formulación de los tributos, por un lado, está
la actuación de la Asamblea Nacional quien mediante ley podrá
crear, modificar o suprimir los tributos, y por otro lado, a manera
de excepción, está la facultad de los gobiernos autónomos des-
centralizados en crear, modificar o extinguir las tasas y las contri-
buciones especiales, lo cual es interpretado por el jurista Juan
Zornoza Pérez18 como una flexibilidad del principio de reserva de
ley para dar cabida a la posibilidad de que dichos entes regulen y
otorguen vigencia a los tributos que previamente ha autorizado
18
Juan Zornoza Pérez, Finanzas Públicas y Constitucionales, Sistema Tributario y Constitu-
ción. Corporación Editorial Nacional. Quito. 2004. Pág. 130.
una ley, más aún si atrás de ello existe una teoría de autonomía y
descentralización hacia los gobiernos seccionales.
El acto normativo con el que cuentan los gobiernos autónomos a

manera de atribución, es en la práctica una delegación del poder
legislativo, tal como le prevé el artículo 132 de la Constitución de
la República, en donde se señala en su numeral 3 el requerimiento
de una ley para crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de
las atribuciones que la Constitución confiere a los gobiernos autónomos
descentralizados. Así mismo dicho artículo en su numera 4, señala
el requerimiento de una ley a fin de que la Asamblea Nacional
atribuya deberes, responsabilidades, y competencias a los gobiernos
autónomos descentralizados, entre los que está precisamente el defi-
nir mediante ordenanzas los aspectos principales referentes a las
tasas y contribuciones especiales, tal como se pone en manifiesto
en el Código Tributario y ahora último en el COOTAD.
Este acto normativo o legislativo como lo denominan algunas

normas, está así mismo afianzado en el artículo 301 de la Carta
Suprema, en donde de una manera clara se interpreta ampliamen-
te el principio de legalidad y enmarca correctamente la finalidad
del acto normativo al señalar que solo mediante ley se podrá es-
tablecer, modificar, exonerar o extinguir impuestos y solo por acto
normativo de órgano competente se podrán establecer, modifi-
car, exonerar o extinguir tasas y contribuciones generales. En este
sentido, esta diferenciación establecida en dicha norma constitu-
cional no quiere decir que no se pueda regular una tasa o una
contribución especial mediante una ley emanada del poder legis-
lativo, sino que en base a dicha normativa, la única regla sin ex-
cepción es que el impuesto deberá ser regulado única y exclusi-
vamente mediante una ley dictada por la Asamblea Nacional.
Dentro de este mismo análisis, existen así mismo los actos nor-
mativos de índole reglamentario emitidos por los gobiernos
autónomos, los mismos que se establecen bajo la finalidad de
DESCENTRALIZADOS
regular o reglamentar todo aquello que el propio Código se los

faculte, tal como acontece con los impuestos municipales y distri-
tales, en donde se establece expresamente la facultad a que dichos
gobiernos, en su calidad de sujeto activo del impuesto y bajo la
potestad reglamentaria conferida por el Código Orgánico Tribu-
tario, establezcan y regulen mediante ordenanza elementos se-
cundarios del impuesto, tales como la forma de cálculo, aplica-
ción de la tarifa, fecha de exigibilidad del tributo, que permitan
facilitar la ejecución y recaudación del tributo, así cono permitirle
al contribuyente conocer con claridad sus obligaciones tributarias
frente a los gobiernos autónomos.
De manera paralela a una ordenanza de índole reglamentario, las

municipalidades y distritos, a través de sus distintos organismos y
en especial la Dirección de la administración tributaria, están fa-
cultados para emitir instructivos, circulares y disposiciones gene-
rales, con el objetivo de regular algún asunto tributario no previs-
to en la ordenanza. En este sentido, si bien dichos pronuncia-
mientos adquieren un efecto general para el administrado (facul-
tad tributaria reglamentaria), naturalmente guardan una jerarquía
inferior a la de una ordenanza reglamentaria y bajo ese contexto
no pueden modificar o alterar lo previsto en dicho acto normati-
vo reglamentario y peor aún a lo señalado en la propia ley.
Bajo estos parámetros, el Código establece dentro de las fuentes

de la obligación tributaria a las leyes que facultan a las municipali-
dades y distritos, aplicar los tributos de acuerdo a los niveles y
procedimientos que se establezca en la propia norma, es decir,
emitir actos normativos de índole reglamentario que regulen los
tributos a los que hace referencia el Código, caso en concreto los
impuestos municipales y distritales. Así mismo, se establece como
otra fuente de obligación tributaria a las ordenanzas que dicten
las municipalidades o distritos metropolitanos en uso de las facul-
tades conferidas en la ley, es decir, actos normativos que pueden
tener un carácter reglamentario, al igual que en el caso anterior, o
aquellos actos normativos que crean, modifican o extinguen tasas

y contribuciones especiales, en virtud a la facultad otorgada por la
Constitución.
Considerando que los gobiernos autónomos descentralizados son

agentes tributarios tal como lo señala la Constitución y el Código
Orgánico Tributario, son así mismo organismos legislativos por
delegación constitucional con la facultad de legislar sobre dos de
los tres tributos existentes, es decir, sobre las tasas y las contribu-
ciones especiales. Potestad de generar actos normativos de carác-
ter tributario que se manifiesta a través de las ordenanzas, tal
como lo señala el Código a la hora de establecer las denominadas
facultades tributarias en los gobiernos autónomos descentraliza-
dos. Adicionalmente, tal como lo señalé al inicio del presente
texto, el Código ha creado dentro de las competencias de los
Alcaldes, la facultad privativa de presentar proyectos de ordenan-
zas tributarias que creen, modifiquen, exoneren o supriman tribu-
tos, entendiéndose como tales a las tasas y contribuciones espe-
ciales.
Ahora bien, los distintos gobiernos autónomos ejercen su potes-

tad legislativa a través de las ordenanzas, incluyendo su potestad
normativa y reglamentaria de índole tributaria; y, es precisamente
por medio de esta distinción en donde se puede observar que los
denominados actos normativos inherentes a la facultad tributaria
poseen un rango inferior al de un acto normativo pleno de la
función legislativa, es decir, el acto normativo manifiesto a través
de una ordenanza, naturalmente, tiene un rango inferior al de la
ley de conformidad con lo establecido en el orden normativo
jerárquico de la Constitución, factor fundamental que nos permi-
te determinar no solo el alcance de los actos normativos emitidos
por los gobiernos autónomos, sino también la importancia de
que dichos actos se sometan necesariamente a las leyes tributarias
vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, y de manera especial
DESCENTRALIZADOS
al Código Orgánico Tributario como norma base en dicha mate-

ria.
En definitiva, el acto normativo que dicten los gobiernos regiona-

les, provinciales, municipales y distritos metropolitanos, fruto del
poder tributario derivado de la Constitución, debe ser interpreta-
do como un mecanismo fundamental de la autonomía financiera
con la cual deben contar dichos gobiernos, más aún si conside-
ramos que dichos actos, reflejados en una ordenanza, emanan de
un órgano de gobierno elegido por la voluntad popular, y como
tales, son verdaderos actos legislativos de carácter comunal.
Finalmente, considero importante hacer un breve análisis sobre el

“Estatuto de autonomía” establecido dentro del Código como un
acto normativo que guarda una directa relación con el área tribu-
taria, en particular, con los impuestos distritales, toda vez que
dentro de la disposición general cuarta del referido cuerpo legal,
se señala que para el caso de los gobiernos autónomo regionales y
distritales, las normas contenidas en el título VIII y IX del Códi-
go, regirán en todo aquello que no se encuentre específicamente
regulado en los estatutos de autonomía. Es decir, que en función
a la disposición señalada, esta nueva normativa de aprobación
popular y jerárquicamente superior al COOTAD en lo que res-
pecta a dichos títulos, normará lo relacionado a los impuestos
municipales y distritales, dejando claro que el Código quedará
como norma supletoria para aquello que no prevea el estatuto de
autonomía.
En este sentido, si bien esta nueva categorización de norma esta-

blecido por el Código, regularía las instituciones previstas en los
títulos VIII y IX, en donde se incluye la parte tributaria municipal
y distrital, resulta trascendental tomar en consideración que en
función al principio de legalidad y bajo las facultades tributarias
seccionales previstas en la Constitución y en el propio COO-
TAD, bajo ningún punto de vista, se deberá interpretar que los
Concejos podrán, a través del estatuto, crear nuevos impuestos

municipales, modificarlos o extinguir los ya previstos en el cuerpo
normativo.
IV. Los tributos como ingresos financieros de los Gobier-

nos Autónomos Descentralizados
De conformidad con el COOTAD, constituyen ingresos finan-

cieros de los gobiernos autónomos:
• Los generados por su propia gestión,

• Las transferencias del presupuesto general del Estado,
• Otro tipo de transferencias, legados y donaciones,
• La participación en las rentas de la explotación o industriali-
zación de recursos naturales no renovables, y,
• Los recursos provenientes de endeudamiento.
Dentro de este listado de ingresos financieros, ubicamos a los

tributos como parte de los ingresos propios de la gestión que
realice cada gobierno autónomo, así, la norma correspondiente
señala como ingresos propios aquellos procedentes de impuestos,
tasas, y contribuciones especiales de mejoras.
Por otra parte, la norma señala dentro de este capítulo introduc-

torio de los ingresos tributarios, varios principios tributarios co-
mo es el caso de la progresividad, eficiencia, irretroactividad, ge-
neralidad y simplicidad administrativa, los cuales deberán aplicar-
se en consideración a las potestades y atribuciones de índole tri-
butario con el que gozan los gobiernos autónomos descentraliza-
dos. De ahí que los principios enumerados buscan garantizar una
eficaz actuación de la administración tributaria, comulgando con
el respeto de los principios tributarios constitucionales antes revi-
sados y sobre todo, bajo la finalidad de alcanzar una suficiencia
DESCENTRALIZADOS
recaudatoria que permita sustentar las distintas actividades de los

gobiernos autónomos.
4.1 Ingresos tributarios de los Gobiernos Regionales

Autónomos
Los gobiernos regionales, siendo parte de los gobiernos autóno-

mos, gozan de las potestades tributarias establecidas en la Consti-
tución y en la ley. De conformidad con el COOTAD, los ingre-
sos tributarios percibidos por estos gobiernos se dividen en dos
grupos principales, los impuestos transferidos y los tributos a ser
creados por los propios gobiernos regionales, en función a su
facultad tributaria.
Impuestos Transferidos
El COOTAD señala como ingresos tributarios a favor de los

gobiernos regionales una parte de los ingresos derivados de los
impuestos a la renta por herencias, legados y donaciones; el im-
puesto a la propiedad de los vehículos motorizados; y, el impues-
to a los consumos especiales sobre vehículos motorizados, avio-
nes, avionetas y helicópteros, excepto aquellas destinadas al
transporte comercial de pasajeros, cargas y servicios; motos acuá-
ticas, tricares, cuadrones, yates y barcos de recreo.
Bajo este anunciado, se desprende en primer lugar que la ley no

establece impuestos propios de los gobiernos regionales como
parte de los llamados ingresos financieros, sino por lo contrario,
recoge impuestos del gobierno central y regulados por la Ley de
Régimen Tributario Interno, para que parte de estos ingresos se
destinen en beneficio de los gobiernos regionales. Ahora bien, la
situación jurídica tributaria de los gobiernos regionales, conforme
lo señala el COOTAD, el sujeto activo, mientras que la situación
de la administración tributaria central, es el administrador del
impuesto. Frente a esta dualidad de condiciones, es importante

diferenciar que los gobiernos regionales adoptan la condición de
sujeto activo, toda vez que son ellos los beneficiarios de un por-
centaje del impuesto generado, bajo las condiciones que se anali-
zarán más adelante; mientras que, por otro lado, el Servicio de
Rentas Internas, beneficiario original de estos impuestos, adopta
la condición de administrador sobre los porcentajes y valores que
señala la ley, es decir, que será la administración central quien
adopte todas y cada una de las gestiones y potestades tributarias
para la recaudación de los impuestos, debiendo trasladarlos a los
gobiernos regionales una vez que éstos sean recaudados. Así
mismo, frente a posibles devoluciones del impuesto, serán los
gobiernos regionales quienes deberán restituir dichos valores si el
administrador del mismo así lo considera mediante resolución.
Así mismo, el COOTAD prevé la posibilidad de que el gobierno

central, destine parte de los ingresos derivados del impuesto al
valor agrado IVA generado en su territorio, a fin de estimular la
conformación de regiones, posibilidad interesante que otorga la
ley pero que sin embargo, considero que esta será poco aplicada
por su sujeto activo, dada la importancia que poseen los ingresos
de este impuesto en los gastos corrientes del gobierno central.
Impuesto a la renta por herencias, legados y donaciones.-

De conformidad con la Ley de Régimen Tributario Interno y su
reglamento, son objeto del impuesto a la renta los incrementos
patrimoniales de personas naturales o sociedades derivados de
herencias, legados y donaciones. Este impuesto corresponde al
denominado impuesto único a la renta, ya que su ingreso es con-
siderado de manera paralela a la renta global que perciba cada
persona y que es declarado en periodos anuales. La herencia es
considerada como una asignación a título universal, cuando una
persona sucede a otra fallecida en todos sus bienes, derechos y
obligaciones trasmisibles; mientras que los legados son asignacio-
nes a título singular, es decir cuando se sucede a una persona
DESCENTRALIZADOS
fallecida en uno o más bienes concretos; y, finalmente, se entien-

de por donación entre vivos, la transferencia gratuita e irrevoca-
ble que una persona hace a otra de parte de sus bienes.
Para efectos tributarios, el hecho generador se produce en el

momento en que fallece la persona de cuya sucesión se defiere al
heredero o legatario, ahora bien, puede darse el caso de que dicha
sucesión guarde una condición, frente a esto el hecho generador
se producirá una vez que dicha condición haya sido cumplida por
el heredero o legatario. En lo que respeta a las donaciones, el
hecho generador se producirá en el otorgamiento de actos o con-
tratos que determinan la transferencia a título gratuito.
La base imponible en este impuesto, está constituida por el valor

de los bienes heredados o donados, menos las deducciones pre-
vistas en la ley. Los beneficiarios de dichos actos, con excepción
de los hijos del causante menores de edad y discapacitados, pa-
garán dicho impuesto, de conformidad con las reglas de cálculo y
tarifas señaladas en la ley, las mismas que van desde un 5% hasta
el 35%, según la fracción básica que se establezca en cada caso.
Retomando el análisis de los impuestos transferidos, el código

prevé que la recaudación generada por el impuesto a la renta por
herencias, legados o donaciones sea distribuida a cada gobierno
regional en razón del domicilio que establezca el sujeto pasivo del
impuesto en su respectiva declaración.
Impuesto a la propiedad de vehículos motorizados.- En

relación a este impuesto, cabe en un primer término señalar que
son varios los impuestos que recaen sobre los vehículos motori-
zados, existiendo por un lado el impuesto a los vehículos cuyo
sujeto activo son los gobiernos municipales y por otro lado el
impuesto a los vehículos de lujo, vehículos usados y vehículos
motorizados cuyo beneficiario es el gobierno central, precisamen-
te este último impuesto es al que hace referencia este capítulo del

Código.
De conformidad con la Ley de Impuesto a los Vehículos, éste es

un tributo anual que se aplica sobre la propiedad de los vehículos
motorizados, destinados al transporte terrestre de personas o
carga, tanto de uso particular como de servicio público. La base
imponible del tributo, será el avalúo de los vehículos, según la
base de datos elaborada por el Servicio de Rentas Internas, y su
tarifa dependerá de los valores señalados en una tabla, teniendo
como fracción excedente mínima el 0.5% hasta un máximo del
6%.
De conformidad con el COOTAD, este impuesto será transferi-

do a cada gobierno regional, en función al domicilio que registre
el propietario a la hora de su matriculación.
Impuesto a los consumos especiales.- Como tercer y último

impuesto transferible en beneficio de los gobiernos regionales,
está el impuesto a los consumos especiales sobre vehículos moto-
rizados y aviones, avionetas y helicópteros, excepto aquellas des-
tinadas al transporte comercial de pasajeros, cargas y servicios;
motos acuáticas, tricares, cuadrones, yates y barcos de recreo, es
decir, bienes importados en su gran mayoría. Este tributo, junto
con el impuesto a la renta y el IVA representa uno de los princi-
pales impuestos del gobierno central, cuyo objeto es gravar la
importación y consumo de bienes o servicios considerado como
suntuarios, es decir, de lujo.
De conformidad con la Ley de Régimen Tributario Interno, la

base imponible de los productos sujetos al ICE, ya sean de pro-
ducción nacional o provenientes del exterior, se determina en
función al precio de venta al público sugerido por el fabricante o
importador, menos el IVA y el ICE, o también en base a los pre-
cios referenciales que establezca el Servicio de Rentas Internas,
DESCENTRALIZADOS
mediante resolución. En cuanto a los servicios grabados bajo

este impuesto, se considerará como base imponible el valor que
conste en el comprobante de venta respectivos, excluyendo claro
está el IVA y el ICE.
En cuanto a la determinación de los sujetos pasivos de este im-

puesto, a diferencia de lo que muchas personas creen, el obligado
en el impuesto no es el consumidor del producto o servicio, sino
quién produce el bien, lo importa o presta el servicio. Sin embar-
go, es evidente que el costo tributario que produce este impuesto,
es cargado al consumidor a través de su precio final. Así también,
cabe señalar que el hecho generador en el caso de los productos
no es su fabricación, sino su transferencia en forma onerosa o
gratuita por parte del fabricante, así como la desaduanización del
producto por parte del importador.
Considerando que en este caso, la transferencia del impuesto a

los consumos especiales se realiza exclusivamente sobre medios
de transporte motorizados, el COOTAD prevé, al igual que con
los impuestos anteriores, que será el lugar de matriculación del
primer adquirente, lo que determine el gobierno regional que se
beneficiará de dicho impuesto.
Facultad Tributaria de los Gobiernos Regionales
En virtud a lo analizado en capítulos anteriores, los gobiernos

autónomos descentralizados, de conformidad con la Constitu-
ción de la República y el Código Orgánico Tributario, poseen la
faculta de expedir actos normativos de índole tributario, exclusi-
vamente en lo que se refiere a las tasas y contribuciones especia-
les. En este sentido, el Código manifiesta precisamente dicha
facultad al señalar que los gobiernos regionales podrán crear,
modificar o suprimir mediante normas regionales, las tasas y con-
tribuciones especiales de mejoras, sobre los servicios y obras que

se ejecuten dentro de su ámbito territorial.
Dentro de este subcapítulo del Código, en donde trata las facul-

tades tributarias con las que cuenta los gobiernos regionales, se
señalan varias atribuciones que guardan cierta peculiaridad y que
merecen un breve análisis. En primer lugar, retomando las facul-
tades con las que cuentan los gobiernos regionales de emitir actos
normativos tributarios, llama la atención la duplicidad en que se
pone en manifiesto dicha atribución, es decir, a inicios del amplio
artículo, se hace referencia a que estos gobiernos podrán crear,
modificar o suprimir mediante normas regionales, tasas y contri-
buciones especiales de mejoras, declaración que resulta clara y
responde al mandato constitucional. Sin embargo, más adelante
se vuelve a repetir dicha potestad en cuento a la creación, modifi-
cación o extinción de tasas y contribuciones especiales de mejo-
ras, pero aumentando en esta ocasión los denominados “recargos”
y “contribuciones de ordenamiento”.
Una segunda atribución establecida por el Código y que merece

un análisis para su mejor entendimiento en cuento a su naturaleza
y sobre todo a su alcance, es con respecto a los montos adiciona-
les sobre los impuestos y al precio de los combustibles, que
podrán implementar los gobiernos regionales bajo la finalidad de
establecer políticas públicas. Nuevamente el código hace men-
ción a una figura extraña dentro del campo tributario, pero esta
vez, bajo el nombre de “monto adicional” el mismo que guarda
relación con la figura de los recargos, también señalado en el
mismo artículo. En fin, me atrevo a pensar que estos términos
conducen a una misma facultad de establecer un sobreprecio o
carga económica adicional sobre los tributos o los precios de
combustibles, tal como lo señala la ley.
Bajo esta circunstancia, más allá de los distintos nombres que se

le de a esta facultad implementada por el Código, es de suponer
DESCENTRALIZADOS
que frente su escasa especificación sobre el alcance de estos mon-

tos adicionales o recargos, deberán ser los encargados en dictar
las normas secundarias, quienes desarrollen de mejor manera
estas ligeras pistas dejadas por el COOTAD. De ser correcta mi
apreciación, nos encontraríamos en desafortunados problemas
legales, toda vez que se estaría dejando a la voluntad de los go-
biernos regionales, fijar estos recargos sobre todo tipo de impues-
to y bajo los montos o porcentajes que se desee, sin que exista
ningún tipo de limitaciones señaladas en la propia ley. Precisa-
mente, sobre este último punto, radica un segundo problema, y
es que al establecerse una recarga o valor adicional sobre un im-
puesto, éste, está siendo modificado en sus elementos constituti-
vos y por lo tanto, debe ser la misma ley u otra de igual rango
quien establezca dichas modificaciones. Por lo tanto, cualquier
recargo que se establezca sobre un impuesto a través de una or-
denanza, pecará de ilegal al atentar con el ya analizado principio
de legalidad.
Bajo lo expuesto, considero que las facultades tributarias de los
gobiernos autónomos y descentralizados regionales, de acuerdo
con lo relatado en los artículos del COOTAD, no solo que deja
pasajes oscuros e incompletos sobre varias atribuciones fiscales y
extra-fiscales por parte de estos gobiernos, sino que también,
dichas ambigüedades difícilmente podrán ser tratadas y detalladas
en normas inferiores, sin que se atente con principios constitu-
cionales, tal como lo he advertido.
4.2 Ingresos tributarios de los Gobiernos Provinciales
Impuesto de beneficio provincial
Los gobiernos provinciales, al igual que los gobiernos regionales,

cuentan con potestades de índole fiscal que les permiten obtener
beneficios tributarios provenientes de impuestos, y así también,
crear tasas y contribuciones especiales a ser aplicadas dentro de
sus territorios y bajo su jurisdicción. Como parte de ese aprove-

chamiento de impuestos señalados en la ley, el COOTAD prevé
el que los gobiernos provinciales puedan beneficiarse del 0.001%
adicional al impuesto de Alcabalas, es decir, aquel impuesto que
recae sobre ciertos actos jurídicos que contengan el traspaso de
dominio de bienes inmuebles. Independientemente de que dicho
impuesto será analizado a detalle en el capítulo de impuestos de
los gobiernos municipales y metropolitanos, vale la pena señalar
que este beneficio adicional del impuesto de alcabalas, no es nue-
vo dentro de nuestro ordenamiento jurídico, pues el mismo regía
desde el 22 de noviembre de 1952, fecha en la cual el Congreso
Nacional, mediante Decreto Ejecutivo 1, dispuso el cobro adi-
cional del impuesto en un 1% en beneficio de las prefecturas.
Por otro lado, nótese que este porcentaje adicional al impuesto de
alcabalas, no es una sobretasa o un recargo como tal, sino más
bien reuniría las condiciones y elementos de un impuesto inde-
pendiente al de alcabala, más allá de que ambas cargas surjan de
un mismo hecho generador. En primer lugar, porque está siendo
creado a través de una ley, requisito fundamental en este tipo de
tributos, así mismo, cuenta con un sujeto activo distinto al de
alcabala, como es el gobierno provincial, y finalmente, cuenta con
una tarifa fija y una base imponible como es el monto del im-
puesto de alcabala.
Más allá de si este beneficio es en realidad un verdadero impues-

to, considero oportuno que a raíz del mismo se norme en el sen-
tido de que sea el propio municipio o distrito metropolitano
quien se encargue de cobrar este tributo en calidad de agente de
percepción, para que posteriormente, sea trasladado a las arcas de
cada gobierno provincial, factores que naturalmente se lo podría
tratar más adelante a través de normas secundarias, en aras de
simplificar el cobro de obligaciones tributarias a los contribuyen-
tes.
DESCENTRALIZADOS
Contribuciones especiales de mejoras
Dentro de este mismo capítulo de ingresos tributarios de los go-

biernos provinciales, el COOTAD regula los aspectos principales
a considerar dentro de las contribuciones especiales de mejoras
que pueden ser implementadas por estos gobiernos. Así, en un
primer término, el artículo pertinente, enuncia de manera princi-
pal que los gobiernos provinciales, en el ámbito de su competen-
cia, podrán mediante ordenanzas provinciales regular y recaudar
tasas y contribuciones especiales de mejoras para las obras de
infraestructura que se ejecuten.
Así mismo, se establece la facultad de cobrar contribuciones es-

peciales a los propietarios que obtengan un incremento en el
valor de sus propiedades a consecuencia de obras de construc-
ción, rectificación, ensanche o pavimentación de carreteras, ca-
minos o puentes, por parte de los gobiernos provinciales. Dichas
contribuciones, serán canceladas por los propietarios de los in-
muebles, de manera proporcional al beneficio obtenido y a pro-
rrata del valor de cada inmueble, estableciéndose así un porcenta-
je de aportación según la zona de influencia de la obra, deter-
minándose en un primer rango el 30% del costo total de la obra,
para los dueños de las propiedades ubicadas en la zona de in-
fluencia primaria; el 20% del costo total de la obra, por aquellas
propiedades ubicadas en la zona de influencia secundaria; y, un
10% del costo total sobre las propiedades que se ubiquen dentro
de la zona de influencia terciaria. El 40% restante del costo de la
obra, será financiado por los gobiernos provinciales en función a
sus recursos presupuestados.
La implementación de estas zonas de influencia es un tema críti-

co y fundamental en este tipo de contribuciones especiales, la
cual deberá contar con los estudios y análisis que le permita a la
autoridad seccional visualizar el verdadero beneficio obtenido por
cada propietario del inmueble ubicado en las zonas. En el supues-

to de que un inmueble se ubique en dos o más zonas de influen-
cia, la contribución de mejoras será calculada de manera porcen-
tual a cada una de las zonas determinadas sobre el inmueble. Así
mismo, estas contribuciones de mejoras serán recaudadas por los
gobiernos provinciales en diez anualidades contadas a partir de
que la obra haya culminado.
En lo que se refiera al cálculo y determinación del valor total que

deberá asumir cada uno de los propietarios beneficiados en el
alza de los avalúos, la norma prevé que será el departamento res-
pectivo del gobierno provincial quien determine el nuevo valor
que adquieren los predios ubicadas en las distintas zonas de in-
fluencia y por ende la cantidad exacta que deberá pagar cada con-
tribuyente. Sobre este punto, se ha de interpretar que los nuevos
avalúos con los que cuenten los inmuebles serán aplicados de ahí
en adelante dentro de todo ámbito, principalmente en el campo
tributario municipal. Así mismo, considero indispensable que esta
tarea de establecer un nuevo avalúo de la propiedad, deba contar
con la colaboración de las municipalidades a través de sus depar-
tamentos de avalúos y catastros, los mismos que cuentan con la
información necesaria para este tipo de estimaciones y cálculos.
Continuando con el análisis de las contribuciones especiales que

pueden ser implementadas por los gobiernos provinciales, el
Código establece la facultad de establecer contribuciones especia-
les de mejoras para el mantenimiento de vías, sobre la base del
valor de matriculación vehicular, o también, la implementación
de contribuciones de mejoras para el conjunto de la zona o de la
ciudad, en la construcción de vías conectoras y avenidas principa-
les. Los gobiernos provinciales deberán compartir dichos ingre-
sos con los distritos metropolitanos ubicados en las circunscrip-
ciones provinciales.
DESCENTRALIZADOS
En relación a estas contribuciones especiales de mejoras, previs-

tas brevemente en el código, cabe indicar que si bien no se puede
visualizar un beneficio directo e individual sobre cada contribu-
yente, su ejecución sí implica un beneficio de índole social con
respecto al mejoramiento o construcción de la obra vial. Ahora
bien, es evidente que las reglas de proporcionalidad en función a
un beneficio obtenido serán dejadas a un lado en estos casos
específicos, toda vez que el monto de este tipo de contribuciones,
en donde la ganancia individual es de difícil estimación, se deberá
establecer valores equitativos en cada uno de los sujetos pasivos.
4.3 Ingresos tributarios de los Gobiernos Municipales y

Distritos Metropolitanos Autónomos
El COOTAD establece dentro de los ingresos propios de los

gobiernos municipales y distritos metropolitanos autónomos a
los denominados impuestos municipales, los mismos que se en-
cuentran regulados dentro del propio Código, siendo de aplica-
ción directa para todos los cantones del territorio ecuatoriano y
cuyos aspectos fundamentales son regulados única y exclusiva-
mente a través de una ley. Los impuestos municipales constituyen
sin duda alguna un importante ingreso para dichos gobiernos en
comparación al resto de tributos aplicables por las municipalida-
des y distritos metropolitanos, así por ejemplo, según las cifras
emitidas por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito19,
en el año 2009 se logró recaudar por concepto de impuestos mu-
nicipales un valor aproximado a los 70 millones de dólares, cifra
altamente significativo dentro del total de ingresos percibidos
anualmente por el referido cabildo.
Dichos impuestos aplicables para los gobiernos municipales y

distritos metropolitanos como sujetos activos de los tributos, se
dividen en tres grupos principales. El primero de ellos corres-
19
http://www.quito.gov.ec/lotaip/presupuesto.htm.
ponde a los impuestos referentes a la propiedad, es decir, gravan

al sujeto pasivo en función a la propiedad que posee dentro de
determinado cantón o distrito, este es el caso de los impuestos a
la propiedad urbana, a la propiedad rural y el impuesto sobre los
vehículos motorizados; en un segundo grupo, se encuentran los
impuestos que gravan el traspaso de dominio sobre un bien in-
mueble, tal es el caso del impuesto de alcabalas y el impuesto a la
utilidad y plusvalía en la transferencia de bienes inmuebles. Fi-
nalmente, como tercer grupo clasificatorio de estos impuestos,
están aquellos que gravan la actividad económica del sujeto pasi-
vo, como es el caso del impuesto a la patente, 1.5 sobre activos
totales, el impuesto a los espectáculos públicos y el impuesto al
juego.
Previo al análisis de los impuestos municipales, el Código prevé

una serie de consideraciones generales que considero oportuno
revisarlas y aportar con un análisis crítico y de opinión sobre cada
una de ellas.
Fuentes de la obligación tributaria
Se deberán considerar como fuentes de la obligación tributaria

municipal y metropolitana, en un primer orden las leyes que han
creado y crearen futuros tributos para la financiación de los servi-
cios municipales o metropolitanos; las leyes que faculten a las
municipalidades o distritos metropolitanos para la aplicación de
los tributos, de conformidad con los procedimientos que en ella
se establezcan, siempre y cuando se cumpla con los principios
constitucionales tributarios y las facultades otorgadas por la
Constitución a dichos gobiernos autónomos; y, finalmente, las
ordenanzas que dicten las municipalidades o distritos metropoli-
tanos en uso de la facultad conferida por la ley.
DESCENTRALIZADOS
Sobre esta última fuente de la obligación tributaria, está claro que

las municipalidades y distritos metropolitanos, además de estable-
cer tasas y contribuciones especiales a través de las ordenanzas,
deberán utilizar esta vía a fin de reglamentar el cobro de sus tri-
butos en general. Así mismo, considero importante que a esta
clasificación tripartita se incluya, aunque naturalmente en un ran-
go inferior, a los actos administrativos con carácter general que
dicta la administración tributaria seccional en virtud a su facultad
reglamentaria, toda vez que a través de este tipo de actos se
podrán normar aspectos secundarios al tributo relacionados a su
determinación o recaudación.
El uso del catastro y valoración de predios
A decir del jurista Juan Fernando Romero Flores20, el catastro

predial debe ser considerado y utilizado por los gobiernos muni-
cipales como un instrumento de conocimiento, análisis y de in-
formación territorial básico para la gestión territorial local y re-
gional. El catastro, aparte de ser considerado como herramienta
de gestión municipal, constituye el inventario físico espacial de
los bienes inmuebles, sean públicos o privados, grandes o peque-
ños, ubicados en una zona territorial, y en donde se almacena
información física, jurídica, económica, poblacional, etc.
Ya en el campo nacional, lamentablemente la aplicación del catas-

tro por cada municipalidad, han seguido suertes distintas, toda
vez que no ha existido un marco de referencia, normas o políticas
públicas, referidas a los procesos de elaboración y actualización
de esta importante herramienta. Es así que cada municipalidad
con sus propios recursos o con la colaboración de instituciones
de apoyo, han ejecutado sus propios estudios catastrales, los cua-
20
Juan Fernando Romero Flores, Historia y Modelo Técnico Conceptual para Estudios de
Catastro, VIII Jornadas Ecuatorianas de Derecho Tributario, Quito, 2007, Cevallos, Pág. 75
y76.
les en muchos casos guardan marcadas deficiencias en su preci-

sión y principalmente una lamentable desactualización.
Lejos de esta realidad, el COOTAD dentro de las consideracio-

nes especiales a los impuestos municipales, establece como una
norma obligatoria, el que cada municipalidad y distrito metropoli-
tano, deberá realizar actualizaciones generales sobre sus catastros
y una valoración de la propiedad urbana y rural cada bienio, una
vez realizada esta actualización, se deberá publicar en la prensa
los nuevos avalúos a fin de que los contribuyentes conozcan so-
bre el valor de los mismos y en caso de estar en desacuerdo, pue-
dan presentar la reclamación de caso. En consideración al bienio
que ya lo establecía la LORM, siendo este último los años 2010-
2011, cabe señalar una pequeña inquietud que ha surgido sobre la
continuidad o no del bienio ya establecido en la norma anterior,
es decir, de si debe continuar y respetar el bienio hasta finales del
2011 o si por lo contario, tras la vigencia del COOTAD, se de-
berá iniciar un nuevo bienio. Bajo mi apreciación ambas posicio-
nes tienes su lógica y razón, sin embargo, apegándome al estricto
orden jurídico, el bienio establecido por la LORM (2010-2011)
fue derogado a partir del 19 de octubre de 2010, precisamente
con la entrada en vigencia del Código, norma que prevé así mis-
mo un cálculo bianual, el mismo que deberá iniciar en el 2011 y
concluir en el 2012. En todo caso, resulta evidente que debió
haber sido la propia norma que, a través de una disposición ex-
presa, aclare esta divergencia que sin duda alguna traerá confu-
sión a más de un a municipalidad o lo que es más graves una
disparidad en la aplicación de uno u otro criterio.
Dentro de las finalidades del catastro está precisamente el esta-

blecer un avalúo sobre el predio y su constante actualización,
avalúo que es utilizado con fines tributarios o de expropiación.
Esta estimación económica intrínseca sobre cada propiedad, se
establece en función al valor de la tierra y, de haberlas, el valor de
las construcciones ubicadas sobre el predio. A decir del jurista
DESCENTRALIZADOS
Dr. Felipe Iturralde Dávalos21, el catastro es precisamente la prin-

cipal herramienta de determinación tributaria con que cuentan los
municipios, toda vez que a través de dicha información se des-
prende la base imponible para el cálculo del impuesto predial, de
sus adicionales y de otros tributos que derivan de este impuesto,
de ahí a que su correcta determinación y aplicación guarda un
significativa importancia para cada gobierno.
De una manera más detallada, el Código establece elementos a

considerar al momento de fijar el valor sobre una propiedad, los
mismos que se reparten en función al valor del suelo, el valor de
las edificaciones y un valor de reposición:
1.- A fin de establecer el valor del suelo, se tomará en cuenta el

precio unitario del suelo, ya sea urbano o rural, por un proceso
comparativo con precios unitarios de venta de parcelas o solares
de condiciones homogéneas del mismo sector, multiplicado por
la superficie de la parcela o solar.
2.- En cuanto al valor de la edificación, se considerará el precio

comercial de la construcción o construcciones dentro de un solar,
siempre que estas sean carácter permanente, calculado sobre el
método de reposición.
3.- Finalmente, se tomará en cuenta el valor de reposición, el cual

se determina aplicando un proceso que permite la simulación de
construcción de la obra que va a ser avaluada, a costos actualiza-
dos de construcción, y considerando una depreciación propor-
cional al tiempo de vida útil.
Independientemente de estos factores generales que pueden ayu-

dar al gobierno a establecer un valor real sobre un predio, las
municipalidades y distritos metropolitanos, establecerán paráme-
21
Felipe Iturralde Dávalos, Manual de Tributación Municipal, Trama, Quito, 1998, Pág. 106.
tros más específicos que respalden los elementos antes descritos,

considerando las particularidades de cada localidad. Así mismo,
estos gobiernos autónomos podrán establecer criterios de medida
del valor de los inmuebles, relacionados con aspectos sociales,
planificación de desarrollo, índices de edificación o uso, así como
cualquier otro factor que establezca un incremento en el valor del
inmueble y que no sea atribuible a su titular.
Sin duda alguna, el sistema de avalúos de predios, es un sistema

sumamente complejo, tanto en la zona urbana como rural, por lo
que su implementación en cada municipio o distrito en el país
requiere de un propio desarrollo tecnológico, logístico y de per-
sonal experimentado en la materia. Por lo tanto, siendo consien-
tes de la realidad que viven la gran mayoría de municipalidades,
considero necesario el que se implementen sistemas y subsiste-
mas de valoración claramente definidos y orientados a una apli-
cación general, así como una política de colaboración y respaldo
entre las municipalidades o distritos desarrollados en esta área y
aquellas que lamentablemente carecen de estos recursos, impor-
tantes en materia tributaria.
Estímulos tributarios
Una muestra de los efectos no recaudatorios que puedes estable-

cer un tributo o lo que se le denomina fin extra-fiscal del tributo,
son sin duda alguna los estímulos tributarios, partiendo natural-
mente de los lineamientos previstos en nuestra Constitución en
donde se establece como política adicional del régimen tributario
la estimulación del empleo, la producción de bienes y servicios,
así como la obtención de conductas ecológicas, sociales y
económicas responsables.
La aplicación de estas políticas está precisamente recogida dentro

del COOTAD en lo que concierne a las municipalidades y distri-
DESCENTRALIZADOS
tos metropolitanos, estableciéndose mediante ley la facultad a que

dichos gobiernos a que disminuyan hasta en un cincuenta por
ciento los valores que corresponda cancelar a los diferentes suje-
tos pasivos del tributo regulados en el Código. Ahora bien, dicha
disminución que queda a discrecionalidad de los gobiernos puede
ser aplicada sobre las actividades que promuevan el turismo, la
construcción, la industria, el comercio o cualquier otra actividad
de índole productiva, cultural, deportiva, educativa, de beneficen-
cia y ambiental. Así mismo, la presente norma establece un factor
muy importante dentro de los principios tributarios y es que estos
estímulos deben ser aplicados de manera general, es decir, sobre
todas los sujetos pasivos que inviertan y promuevan el desarrollo
de las actividades antes descritas, contando para ello con un plazo
de beneficio de hasta diez años, conforme lo regule cada orde-
nanza.
Si bien es cierto esta disposición de estímulos tributarios estable-

cidos en el Código no guarda otra intención que el generar políti-
cas de producción e inversión a nivel local, tampoco es menos
cierto que dichos incentivos son finalmente expensas o exencio-
nes tributarias que, como bien se podrá interpretar de la norma,
no solo abarcaría tasas y contribuciones especiales sino también
impuestos municipales. En este sentido, independientemente del
forcejeo que se realiza sobre el principio de legalidad a través de
este tipo de normas y atribuciones, no deja de ser preocupante la
utilización indebida y demagógica que pueda generarse sobre esta
facultad de carácter parafiscal, aclarando que la disminución no es
sobre la tarifa fijada legalmente en cada impuesto sino sobre el
valor a pagarse, conceptos que son totalmente distintos.
Impuestos municipales
De conformidad con lo señalado en el Código, se consideran

impuestos municipales y metropolitanos los siguientes:
Impuestos sobre la propiedad:

• El impuesto sobre la propiedad urbana.
• El impuesto sobre la propiedad rural.
• El impuesto sobre los vehículos.
Impuestos a las transferencias:

• El impuesto de alcabalas.
• El impuesto a las utilidades y plusvalía en la transfe-
rencia de predios urbanos.
Impuestos sobre las actividades económicas:

• El impuesto de matrículas y patentes.
• El impuesto a los espectáculos públicos.
• El impuesto al juego.
• El impuesto del 1.5 sobre los activos totales.
Estos impuestos establecidos por el Código a manera de clasifi-
cación, así como otros impuestos omitidos en la misma, tales
como el impuesto a los solares no edificados así como el impues-
to a la plusvalía, serán objeto de un breve análisis en lo que respe-
ta a sus principales elementos constitutivos y modificaciones
importantes que se han generado en cada uno de ellos, a raíz de
la entrada en vigencia del COOTAD.
Impuesto a los predios urbanos.- El impuesto a los predios
urbanos es aquel que grava de manera anual el dominio de pro-
piedades ubicadas dentro de la zona urbana de un cantón o distri-
to metropolitano. El cálculo de este impuesto directo se establece
en función al valor catastral de cada predio (avalúo imponible), de
ahí que se emite un título de crédito sobre cada propiedad a inicio
de cada año, pudiendo ser satisfecha la obligación tributaria hasta
el 31 de diciembre del respectivo año. Una aclaración importante
efectuada a través del Código, es aquella que establece con clari-
dad al sujeto pasivo de la obligación, toda vez que a través de la
DESCENTRALIZADOS
Ley Orgánica de Régimen Municipal LORM se establecía de

manera incorrecta que quien debía hacer el pago del impuesto
eran las propiedades.
De conformidad con lo establecido en el Código, sobre el valor
de la propiedad urbana se aplicará una banda impositiva porcen-
tual que va desde un mínimo de 0.25 por mil hasta el 5 por mil, la
misma que será establecida mediante ordenanza por cada muni-
cipalidad y distrito, tomando en consideración la situación finan-
ciera del gobierno autónomo, así como la situación económica de
cada ciudadano.
Dentro de este importante impuesto municipal y distrital, se en-

cuentra regulado lo que el Código de manera acertada a denomi-
nado “impuesto a los inmuebles no edificados”, y digo acertada-
mente toda vez que a través de la LORM este gravamen era tra-
tado como un simple recargo, cuando en realidad, dado sus ele-
mentos y características, constituía un verdadero impuesto inde-
pendiente del impuesto predial pero que simplemente compart-
ían una misma base imponible. Este impuesto anual que busca
incentivar la construcción en zonas urbanas tiene como hecho
generador el ser propietario de un terreno baldío ubicado en un
área urbana, es decir, que cuente con todos los servicios básicos,
y sobre lo cual se establece un valor a pagar equivalente al dos
por mil del avalúo catastral, empero de lo señalado, es necesario
anotar que si bien en la enunciación del respectivo artículo se
señala la palabra “impuesto”, ya en el contenido de la disposición
se lo continúa tratando como un recargo al impuesto predial
urbano, hecho que sin duda alguna crea más de una confusión
sobre la verdadera naturaleza de esta figura.
Impuesto a los predios rurales.- El impuesto a los predios

rurales, grava a los inmuebles ubicados fuera de la zona urbanas
de cada cantón o distrito metropolitanos, siendo, al igual que el
impuesto predial urbano, un tributo directo que grava el patri-
monio de una persona, a través de la propiedad de un predio, sin

embargo, el Código establece como sujeto pasivo del impuesto,
adicional al propietario que señalaba la LORM, al poseedor del
predio rural, como es el caso del usufructuario, ampliación que a
mi criterio se debió de igual forma aplicar en el impuesto predial
urbano.
A diferencia de los predios urbanos, la valoración de Los predios

rurales guardan distintos elementos y factores como el valor de la
tierra, de edificaciones, aumentos o reducciones del valor del
terreno, aspectos geométricos, topográficos, accesibilidad al riego,
accesos y vías de comunicación, calidad del suelo, agua potable,
alcantarillado y otros elementos semejantes, tomando como fac-
tores deducibles a dicha valoración gastos e inversiones realizadas
por los contribuyentes para la dotación de servicios básicos,
construcción de accesos y vías, mantenimiento de espacios ver-
des y conservación de áreas protegidas.
En lo que se relaciona a la tarifa del impuesto, se conserva el

concepto de banda impositiva estableciéndose como un porcen-
taje mínimo el cero punto veinticinco por mil y máximo de tres
por mil, el mismo que será fijado mediante ordenanza por cada
Concejo municipal o metropolitano.
Impuesto de alcabalas.- Dentro de la clasificación de impues-

tos a la transferencia de dominio, se ubica el impuesto de alcaba-
la, el mismo que grava el traspaso del dominio a título oneroso,
de bienes raíces, buques, en los casos en que la ley lo permita; la
constitución o traspaso de usufructo, uso y habitación; las
donaciones que se hicieren a favor de quienes no fueren
legitimarios; las transferencias gratuitas y onerosas que haga el
fiduciario en favor de los beneficiarios en cumplimiento de las
finalidades del contrato de fideicomiso mercantil; y, a raíz de la
entrada en vigencia del Código, se suma como hecho impoboble
la adquisición del dominio de bienes inmuebles a través de pres-
DESCENTRALIZADOS
cripción adquisitiva de dominio y de legados a quienes no fueren

legitimarios. Sobre la base imponible del impuesto (Precio del
traspaso o avaluó del inmueble, lo que resultare mayor) se apli-
cará el 1%.
Se entenderán por sujetos pasivos del impuesto a los contratantes

que reciban beneficio en el respectivo contrato, así como los
favorecidos en los actos que se realicen en su exclusivo beneficio,
tomando en consideración que, al igual que acontece con el
impuesto de utilidad, las partes pueden pactar la distribuión de
esta obligación, salvo en el caso de los sujetos exonerados del
impuesto, quienes, por obvias razones no podrán asumir la
totalidad del mismo.
El impuesto a las utilidades en la transferencia de predios

urbanos y plusvalía de los mismos.- Sin duda alguna el im-
puesto a la utilidad y plusvalía sobre transferencia de bienes in-
muebles urbanos es el que ha sufrido un mayor cambio en lo que
se refiere a su hecho generador, toda vez que este impuesto, a
través de la LORM, gravaba toda “compraventa” de bienes in-
muebles urbanos, ahora, según se desprende del primer artículo
que regula el tributo, grava la “transferencia” de bienes inmuebles
urbanos, es decir, se abrió todo un abanico de actos que generan
una transferencia de dominio y que como tal están sujetos a este
impuesto, siempre y cuando dicho traspaso, independientemente
de cuál sea el título, genere una utilidad. En otras palabras, la
generación de utilidad sigue siendo la condición a que se active el
hecho generador, con la diferencia que dicha condición se apli-
cará sobre todo acto que genere una transferencia de dominio
sean estos de carácter oneroso o gratuito.
En este sentido, este pequeño cambio literal en el articulado, en

realidad, ha generado un amplio e importante cambio en cuanto
al hecho imponible del impuesto, por un lado se conserva la figu-
ra de utilidad pero por otro se amplía los títulos por los cuales se
puede realizar la transferencia de dominio (venta, donación, per-

muta, etc.) dentro de la figura de la tradición, tal como la define
nuestro Código Civil. Frente a este nuevo planteamiento formu-
lado por el Código, será deber de las municipalidades y distritos,
como sujetos activos del tributo, enmarcar y sobre todo, clarificar
de una manera unánime la conceptualización que se deberá dar al
termino utilidad, así como establecer sobre que sujeto de la trans-
ferencia y en que porcentajes recae dicho beneficio.
Así mismo, otra modificación importante que ha sufrido este

tributo es aquel que se relaciona con la tarifa a ser aplicada. Si
bien es cierto esta se mantiene al 10% de la utilidad generada, tal
como lo establecía la LORM, se derogó la transitoria segunda
prevista en dicha ley, en donde se establecía que la primera com-
praventa que se realice sobre inmuebles adquiridos con anteriori-
dad al año 2006 (vigencia de le la Codificación), se aplicará la
tarifa del 0.5% sobre la utilidad generada. Ahora bien, para com-
prender el impacto de la omisión en el Código de la transitoria
referida, resulta importante tomar en consideración la finalidad
que había detrás de la misma, y es que precisamente la tarifa del
0.5% buscaba contrarrestar el impacto económico que podía
generar sobre aquellos contribuyentes que adquirieron sus in-
muebles durante la vigencia de la moneda sucre y que posterior-
mente esos mismos inmuebles se sujetaron a la actualización de
los catastros municipales y a los nuevos valores establecidos por
el avalúo comercial. En consecuencia, la no vigencia de esta im-
portante norma de orden precautelatorio y temporal, sin duda
alguna afectará económicamente a aquellas personas que de la
venta que realicen hoy en día obtengan un importante margen de
utilidad, tomando en consideración por un lado el precio de
compra y por otro el precio actual de venta o el avalúo catastral,
claro está sin perjuicio de las deducciones que prevé la ley. En
este sentido, creo que está en manos de los gobiernos el regular
dicha tarifa, tal como se los faculta el Código, a fin de establecer
valores que se ajusten a la realidad de cada transferencia, toman-
DESCENTRALIZADOS
do en consideración, por ejemplo, las diferencias implícitas entre

la utilidad de un contrato oneroso y un contrato gratuito.
Por otro lado, en lo que se relaciona al sujeto pasivo del impues-

to, existen varios puntos a considerar y analizar, en primer lugar,
dentro del articulado en donde se hace referencia a dicho sujeto,
se comete un evidente error al mencionar únicamente la condi-
ción de vendedor, toda vez que el hecho generador fue ampliado
a toda transferencia de dominio, sin embargo, debe estar claro
que esta falla en la redacción del artículo no modifica la intencio-
nalidad del legislador con respecto al hecho imponible del tribu-
to. Dentro de este mismo análisis, considero que la norma peca
de incompleta al no establecer con claridad las condiciones sobre
las cuales se determina e identifica como sujetos pasivos de la
obligación tributaria a los distintos actores de una transferencia,
circunstancia que nuevamente deberá ser normada, y porque no
decirlo, aclarada por los gobiernos autónomos a través de la or-
denanza reglamentaria.
No están sujetas a este impuesto las transferencias efectuadas

sobre predios rurales y cualquier transferencia que se realice una
vez transcurridos veinte años de adquirido en inmueble. Así
mismo, en lo que respecta a las deducciones sobre la utilidad
generada, se mantienen aquellas que se relacionan con las contri-
buciones especiales de mejoras, las mejoras que efectúe el propie-
tario sobre el inmueble y la disminución del 5% por cada año
transcurrido desde su adquisición.
Finalmente, me permitiré hacer referencia al “impuesto a la plus-

valía” que se encuentra regulado dentro del impuesto de utilidad
y plusvalía desde la vigencia de la LORM y ahora a través del
COOTAD, y que ha sido completamente ignorado por las muni-
cipalidades desde la perspectiva de su aplicación y cobro. Con-
forme lo señala el Art. 561 del Código este impuesto grava a los
beneficiarios de una plusvalía en los inmuebles urbanos como

consecuencia de inversiones, programas o proyectos realizados
por el sector público, plusvalía que deberá ser considerada dentro
de la revalorización bianual del valor catastral de los inmuebles.
En lo que se refiere a la determinación de la base imponible y la
tarifa del tributo, el propio Art. 186 del Código establece dentro
de las facultades tributarias de las municipalidades y distritos me-
tropolitanos “la regulación para la captación de la plusvalía”, en tal
sentido, está en manos de dicho gobiernos autónomos el regular,
mediante acto normativo, este desconocido tributo.
El impuesto sobre los vehículos.- Este impuesto grava anual-

mente la propiedad de un vehículo motorizado en el lugar donde
conste matriculado, cuya tarifa se establece en función a una tabla
de avalúos del vehículo, siendo la tarifa mayor de setenta dólares.
Dentro de los cambios establecidos en el Código, se otorga la
potestad a municipios y distritos el modificar dicha tabla a través
de ordenanza, adicionalmente el poder regular el cobro y aplica-
ción del tributo.
Así mismo, otro cambio importante a considerar, es la inclusión

como sujetos exonerados del impuesto a las personas discapaci-
tadas que importen o adquieran vehículos que puedan atender
sus necesidades, tal como lo establece la Ley sobre discapacida-
des.
El impuesto de matrículas y patentes.- La denominación de

“impuesto de matrículas y patente”, establecida por el Código en la
clasificación de los impuestos, difiere de la denominación que se
efectúa en la regulación del impuesto como tal, llamándolo úni-
camente “Impuesto de patentes municipales y metropolitanos”. Más
allá de considerar a esta diferencia como una falla de redacción o
un evidente descuido en la paridad que deben mantener los
términos y denominaciones utilizados en una misma norma, la
DESCENTRALIZADOS
utilización de la palabra matrícula deriva de la concepción que se

tenía sobre este impuesto desde sus orígenes en la normativa
ecuatoriana, toda vez que anteriormente se preveía la obtención
de un matricula (llamada patente) como requisito para la realiza-
ción de la actividad económica, adicional a la obtención de la
patente municipal y su pago anual del impuesto. En la actualidad
se establece únicamente el permiso de funcionamiento como
requisito indispensable para la realización de la actividad econó-
mico y el impuesto hace referencia tan solo a la patente municipal
o distrital, de ahí que, de manera desacertada, se continúa utili-
zando esta vieja denominación en el impuesto.
Este tributo grava toda actividad comercial que se efectué dentro

de la jurisdicción de un cantón o distrito metropolitano, a dife-
rencia de la LORM, en el Código se establece de manera específi-
ca las actividades sujetas a este impuesto, así como los sujetos
pasivos del mismo, estos son, personas naturales, jurídicas, socie-
dades, nacionales o extranjeras, domiciliadas o con establecimien-
to en la respectiva jurisdicción del gobierno autónomo, que ejer-
zan de manera permanente actividades comerciales, industriales,
financieras, inmobiliarias y profesional. Con respecto a esta últi-
ma actividad económica, el Código pone fin a una desacertada
disputa entre los profesionales y las municipalidades con respecto
a si dichos sujetos estaban obligados o no a cumplir con este
tributo, más aún si el Procurador General de la Nación se pro-
nunció sobre la no obligación de dicho sector, a través de una
consulta formulada por algunas municipalidades, criterio que a mi
concepto, vulneraba seriamente el principio de legalidad con res-
pecto a la exoneración o no sujeción de un impuesto.
Cabe hacer referencia a que en el Código se establece, como un

elemento condicionante a que se genere el impuesto, la perma-
nencia de la actividad, a fin de que ésta grave el impuesto a la
patente, sin embargo, la propia ley no señala parámetros tempo-
rales sobre los cuales se podrá calificar a una actividad como
permanente o no. En este sentido, será necesario que las munici-

palidades y distritos establezcan con claridad y amplitud los me-
didas temporales sobre las cuales se catalogue a una actividad
como permanente y en función ello, se active el hecho generador
previsto en la ley.
En lo que respecta a la base imponible, el Código establece así

mismo dos significativos cambios, en primer lugar, hace referen-
cia al patrimonio con el que opere el sujeto pasivo como base
imponible para el cálculo del impuesto, cuando la LORM señala-
ba el capital del contribuyente. En tal sentido, y sin perjuicio de
este cambio, se deberá tomar en consideración al patrimonio
neto como referente para el cálculo del impuesto en los sujetos
obligados a llevar contabilidad, no así en los otros casos en donde
se podrá establecer como un factor de cálculo la actividad que
desempeña cada sujeto, tal como acontece en el Distrito Metro-
politano de Quito con el uso de la Clasificación Internacional
Industrial Uniforme CIIU. En segundo lugar, se establece como
tarifa mínima y máxima del impuesto, los valores de diez y veinti-
cinco mil dólares, respectivamente, habiéndose esta última quin-
tuplicado en relación a la tarifa máxima que establecía la LORM.
Finalmente, en lo que respecta a la tarifa, será necesario que cada
municipalidad establezca mediante ordenanza los valores a apli-
carse en cada caso, teniendo presente los mínimos y máximos
establecidos en la norma.
El impuesto a los espectáculos públicos.- El impuesto a los

espectáculos públicos es aquel que grava, bajo una tarifa del diez
por ciento sobre el valor de la entrada, todo espectáculo público
legalmente autorizado por el gobierno municipal o metropolita-
no, entendiéndose como tal a los espectáculos artísticos musica-
les, de artes de representación y recreacionales, con excepción de
los eventos deportivos de categoría profesional que pagarán una
tarifa única del cinco por ciento.
DESCENTRALIZADOS
En lo que respecta a las exoneraciones del impuesto, el Código

establece dicho beneficio sobre aquellos espectáculos en donde
se presenten única y exclusivamente artistas ecuatorianos, así
como en las películas de producción nacional en el caso de even-
tos cinematográficos, en donde el Consejo Nacional de Cinema-
tografía deberá establecer dicha calificación según lo establece la
Ley de Fomento del Cine Nacional. Exenciones que guardan
naturalmente una directa relación con el incentivo a la exhibición
cinematográfica de producción nacional así como el promocionar
la presentación de artistas ecuatorianos dentro de determinado
cantón o distrito.
Por otra parte, tal como lo señalé con anterioridad, el Código

regula de manera general la no sujeción al impuesto, haciendo
mención al las entradas de ínfimo valor dentro de un espectáculo
público, las cuales, dice la ley, no deben ser consideradas dentro
del ingreso bruto gravado en un número que deberá establecerse
mediante ordenanza. Es decir, que un porcentaje de las entradas
de menor valor que establezca el Concejo municipal o metropoli-
tano mediante acto normativo, no estarán sujetas al impuesto. En
este sentido, debe comprenderse que es la ley quien faculta a
dichos gobiernos modificar directamente a la base imponible del
impuesto, razón por la cual no se estaría afectando el principio
tributario de legalidad.
Adicionalmente, si bien el Código no hace referencia de manera

expresa quien es el sujeto pasivo de la obligación, cabe indicar
que éste será quien pague el precio de la entrada, es decir, el es-
pectador, sin perjuicio de que el promotor del espectáculo públi-
co o evento deportivo sea el obligado de trasladar dicho impues-
to al sujeto activo, adquiriendo de esa manera la calidad de res-
ponsable o agente de percepción del tributo, según lo establece el
Código Orgánico Tributario.
Finalmente, es importante tomar en consideración que este im-

puesto ha sido regulado de una manera amplia y detallada a través
de ordenanzas, factor que es plenamente entendible dada la limi-
tada regulación que ha establecido la ley desde la existencia de
dicho tributo, de ahí que será menester de cada gobierno autó-
nomo, en su calidad de sujeto activo del tributo, establecer los
elementos secundarios que permitan regular el cobro del tributo,
las consideraciones sobre las entradas de ínfimo valor, las autori-
zaciones sobre el boletaje, licencias, mecanismos de control, de-
terminación del impuesto, y demás detalles que le permitan a los
sujetos del impuesto tener las reglas claras sobre la aplicación y
manejo de este significativo tributo en términos económicos.
El impuesto al juego.- El impuesto al juego es sin duda el tribu-

to más suigeneris establecido dentro del Código, y no precisa-
mente por los elementos esenciales que lo conforman sino por la
forman en que se lo regula. El Código, al igual que acontecía con
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, regula tan solo al sujeto
pasivo del impuesto, estos son, casinos y demás establecimientos
semejantes que funcionen legalmente en el país. Por lo tanto, el
resto de elementos esenciales y secundarios del impuesto son
regulados mediante ordenanza, conforme lo prevé el propio
Código. En este sentido, si bien es la propia ley la que establece
esta potestad reguladora, cabe hacer notar que la ordenanza hace
las veces de ley en establecer el objeto imponible, sujeto activo,
cuantía del tributo, exenciones y deducciones, es decir, quebran-
tando el principio de reserva de ley previsto en el Art. 4 del Códi-
go Orgánico Tributario.
En definitiva, es importante diferenciar lo que implica crear o

implementar un impuesto, de regular o reglamentar el mismo,
siendo la primera una potestad única y exclusiva de la ley, tal co-
mo lo he analizado a inicios de este trabajo. De ahí a que, desde
mi perspectiva, el Código elude una obligación legal y constitu-
cional de establecer los elementos fundamentales del impuesto
DESCENTRALIZADOS
antes señalados, dejando a la voluntad, necesidad y conveniencia

de cada gobierno autónomo normar un impuesto en su totalidad.
El impuesto del 1.5 sobre los activos totales.- Este importante

impuesto para las municipalidades y distritos en términos
económicos, es ahora recogido en su totalidad por el Código,
derogándose así la Ley No. 6 publicada en el Registro Oficial No.
97 del 29 de diciembre de 1998 que lo creó. Este impuesto de
carácter declarativo grava bajo la tarifa que lleva su nombre, la
realización de toda actividad económica de carácter permanente
que realice toda persona natural, persona jurídica, sociedades
nacionales o extranjeras, domiciliadas o con establecimiento en la
respectiva jurisdicción municipal, que estén obligados a llevar
contabilidad, en función a los parámetros establecidos en la Ley
de Régimen Tributario Interno.
Al igual que con la Ley No. 006 que creó el tributo, se mantienen
dos posibilidades a fin de realizar la declaración del impuesto y
determinar el sujeto activo del mismo, sobre todo en lo que res-
pecta a aquellos sujetos que realizan actividad en más de un mu-
nicipio o distrito. En primer lugar, si el sujeto realiza actividades
en más de un cantón o distrito, deberá declarar el impuesto en el
lugar donde tenga su domicilio social o principal en el caso de
personas naturales, debiendo establecer en dicha declaración el
porcentaje de capital que posee en cada uno de los cantones y en
función a ello, el valor del impuesto a pagarse. Como segundo
situación prevista en el Código, está la posibilidad de que el sujeto
declare directamente en el cantón o distrito donde realice su acti-
vidad, si es que en el lugar donde tiene su domicilio no genera
actividad alguna.
Una particularidad de este impuesto, según se desprende del artí-

culo de exoneraciones, es que el Código señala de manera expre-
sa que no se reconocerán ninguna exoneración que no esté pre-
vista en este cuerpo normativo, factor que no acontece con el
resto de impuestos y que finalmente guarda una relación con los

principios de especialidad y supremacía de normas tributarias
previsto en el Código Orgánico Tributario, pero que sin embargo
guarda cierta inconsistencia con lo señalado en el Art. 35 de di-
cho cuerpo normativo que habla de las exenciones generales, en
donde sí se prevé la posibilidad de que existan exenciones en
normas orgánicas y especiales, como por ejemplo leyes del ancia-
no, cooperativas, artesano y discapacitados.
Facultad tributaria de los Gobiernos Municipales y Dis-

tritos Metropolitanos
En lo que respecta a las facultades tributarias por parte de los

gobiernos municipales y distritos metropolitanos, éstos podrán
crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y
contribuciones especiales de mejoras por los servicios públicos
que son de su responsabilidad, por el uso de bienes o espacios
públicos, y en razón a las obras públicas que ejecuten, dentro del
ámbito de su competencia y jurisdicción territorial. Cabe recalcar
que las tarifas a las que hace referencia el artículo, son exclusivas a
los tributos y servicios creados por los propios gobiernos, más no
a las cuantías de los tributos municipales.
Los municipios y distritos aplicarán de manera obligatoria las

contraprestaciones patrimoniales que se hubieran fijado para los
servicios públicos que brinden, aplicando el principio de justicia
redistributiva, es decir, tomar los ingresos obtenidos de los tribu-
tos y redistribuirlos a beneficio de los sectores marginales o de
menos ingresos dentro del gobierno municipal o distrital.
De igual manera, las prestaciones patrimoniales dentro de cual-

quier servicio público que brinde los gobiernos y distritos, cual-
quiera que sea el modelo de gestión o el prestador del servicio
público, será fijada, modificada o suprimida mediante ordenanza.
DESCENTRALIZADOS
Dicha disposición, es claramente dirigida a prácticas que se ven-

ían realizado en las municipalidades, lleva como finalidad dejar al
margen toda posibilidad de que, sea a través de contratos suscri-
tos entre los gobiernos y terceros particulares, en donde se fije la
tarifa de la prestación y se autorice a quien brinda el servicio mo-
dificar dichos montos, según sus necesidades o según parámetros
acordados vía contrato.
Tasas Municipales y Metropolitanas
Los municipios y distritos metropolitanos podrán aplicar las tasas

retributivas sobre los servicios públicos que se establecen en el
Código, y adicionalmente, en función a sus facultades tributarias,
podrán aplicar tasas sobre todo servicio público que deseen im-
plementar en beneficio de la comunidad, siempre que dichos
montos guarden relación con el costo de producción de los servi-
cios. Se entenderá por costo de producción el que resulte de apli-
car reglas contables, descartando cualquier costo general de ad-
ministración municipal o metropolitana, que no guarden relación
con el servicio. Sin embargo, en los servicios considerados como
esenciales, destinados a satisfacer necesidades de gran importan-
cia para la colectividad, se aplicarán montos inferiores al costo del
servicio, siempre que la diferencia entre el costo y la tasa pueda
cubrirse con los ingresos generales de estos gobiernos. El Estado
y las entidades del sector público, pagarán las tasas que se gene-
ren de los servicios públicos brindados, de tal forma que dichas
prestaciones consten en las partidas de sus respectivos presupues-
tos.
Dentro de las tasas establecidas a favor de las municipalidades y

distritos metropolitanos, están aquellas que se generan por el uso
de espacios o vías públicas; del espacio aéreo estatal, regional,
provincial o municipal; así como en la colocación de estructuras,
postes y tendido de redes. Dichas tasas serán canceladas por las
empresas privadas e incluso por las empresas públicas.
Dentro de los servicios públicos que serán manejados por las

municipalidades y distritos metropolitanos, y requerirán de una
tasa para su manejo, según los parámetros y características esta-
blecidas a través de ordenanzas, se encuentran los siguientes:
a) Aprobación de planos e inscripción de construcciones;

b) Rastro;
c) Agua potable;
d) Matrículas y pensiones escolares;
e) Recolección y aseo público;
f) Control de alimentos;
g) Habitación y control de establecimientos comerciales e
industriales;
h) Servicios administrativos;
i) Alcantarillado y canalización;
j) Otros servicios de cualquier naturaleza.
Contribuciones Especiales de Mejoras
Al igual que con las tasas municipales y metropolitanas, las con-

tribuciones especiales de mejoras forma parte de los tributos
creados y regulados por los gobiernos autónomos descentraliza-
dos. El Código, de manera acertada y recogiendo la conceptuali-
zación doctrinal de este tributo, establece como objeto de las
contribuciones especiales de mejoras, el beneficio real o presunti-
vo proporcionado a los inmuebles urbanos por la construcción
de cualquier obra pública, sin perjuicio de que los Concejos mu-
nicipales o distritales estén facultados a establecer exoneraciones
al pago de este tributo frente a las situaciones sociales y económi-
cas de los contribuyentes.
Los propietarios de los predios beneficiados responderán frente

al tributo hasta por el valor del inmueble y de conformidad con el
avalúo catastral actualizado, estableciéndose como base de la
DESCENTRALIZADOS
contribución el costo de la obra prorrateado entre las propieda-

des beneficiadas, debiendo cada gobierno establecer a detalle los
parámetros de cálculo a través de una ordenanza. El monto total
del tributo no podrá exceder del cincuenta por ciento del mayor
valor experimentado por el inmueble entre la época inmediata-
mente anterior a la obra y la época de la determinación del débito
tributario.
Dicho esto, el Código establece como obras y servicios atribui-

bles a las contribuciones especiales de mejoras, las siguientes:
a) Apertura, pavimentación, ensanche y construcción de
vías de toda clase;
b) Repavimentación urbana;
c) Aceras y cercas;
d) Obras de alcantarillado;
e) Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua
portable;
f) Desecación de pantanos y relleno de quebradas;
g) Plazas, parques y jardines; y,
h) Obras que las municipalidades o distritos metropolitanos
determinen mediante ordenanza, previo el dictamen legal
pertinente.
V. Conclusiones
Luego de haber realizado un breve análisis del régimen tributario

en el ámbito del nuevo El Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, se puede señalar a
manera de conclusión, que dicho cuerpo normativo con sus fallas
y aciertos, representa sin duda alguna un importante paso al ideal
de autonomía y descentralización del Estado, a través de sus
múltiples gobiernos y bajo las nuevas competencias otorgados a
éstos. Con temor a poder afirmar que el COOTAD plantea una
verdadera autonomía tributaria, me atrevería a indicar que sus
lineamientos y principios en él enmarcados apuntan si a un régi-
men tributario bastante avanzado pero que sin embargo guarda

aún cierta dependencia del Estado central y es que claro, hablar
de una autonomía fiscal plena, es decir, libre y completa acción
del ente local frente a la creación y gestión de los tributos seccio-
nales, es sin duda alguna una institución aún lejana a nuestras
realidades sociales, políticas, jurídica y principalmente a nuestros
lineamientos constitucionales.
Ya en el campo normativo, haciendo un análisis general de la

materia tributaria regulada a través del COOTAD, puedo con-
cluir que la misma no ha sufrido cambios transcendentales que
vayan a la par con los ideales y objetivos establecidos en el Códi-
go. Es evidente que la descentralización y autonomía en el campo
tributario se vio reflejada únicamente en la creación de ingresos
tributarios en los nuevos gobiernos y en varias modificaciones en
los impuestos municipales y distritales, algunas importantes y
otras conflictivas.
Finalmente, a manera de cavilación considero que un cambio

importante en el campo tributario seccional que el Código lamen-
tablemente lo ha omitido, es aquel que se relaciona con la simpli-
cidad en el régimen tributario municipal y distrital, el mismo que
guarda su complejidad en el extenso número de impuestos crea-
dos por la ley, así como en la gestión de cada uno de ellos, pro-
blemática que se ha venido identificando desde hace un buen
tiempo atrás y que lamentablemente no ha sido contemplada en
esta ocasión.
BIBLIOGRAFÍA
AMATUCHI, Andrea. “Tratado de Derecho Tributario”. Bo-

gotá. Editorial Temis. 2001.
CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. “Diccionario Jurí-

dico Elemental”. Buenos Aires. Editorial Heliasta. 1997.
FERREIRO LAPATZA, José Juan. “Curso de Derecho Tribu-

tarios”. Madrid. Editorial Marcial Pons. 1996.
GONZÁLEZ, Eusebio. “Derecho Tributario”. Salamanca. Plaza

Universitaria. 1994.
ITURRALDE DAVALOS, Felipe. “Manual de Tributación

Municipal”. Quito. Editorial Trama. 1998.
JARACH, Dino. “Finanzas Públicas y Derecho Tributario”.

Buenos Aires. Ediciones Abeledo-Perrot. 2001.
MONTAÑO GALARZA, César. “La obligación de contribuir y

los principios de la tributación en las constituciones de los esta-
dos miembros de la Comunidad Andina”. Guadalajara. Revista
Tópicos Fiscales Contemporáneos, Universidad de Guadalajara.
2004.
MORENO PADILLA, Javier. “Principios Tributarios Consti-

tucionales”. México.
OEA/BID. “Modelo de Código Tributario para América Latina,

Programa Conjunto de Tributación”. 1967.
ROMERO FLORES, Juan Fernando. “Historia y Modelo

Técnico Conceptual para Estudios de Catastro, VIII Jornadas
Ecuatorianas de Derecho Tributario”. Quito. Editorial Cevallos.

2007.
TOSCANO SORIA, Luís. “Nuevos Estudios sobre Derecho

Tributario”. Quito. Editorial Corporación Editorial Nacional.
2006.
TROYA, José Vicente. “Los tributos”. Quito.
VILLEGAS, Héctor Belisario. “Curso de finanzas, derecho fi-

nanciero y tributario”. Buenos Aires. Editorial Astrea. 2005.
ZORNOZA PÉREZ, Juan. “Finanzas Públicas y Constitucio-

nales, Sistema Tributario y Constitución”. Quito. Corporación
Editorial Nacional. 2004.
http://www.quito.gov.ec/lotaip/presupuesto.htm.
OI. 1212-29-oct-2013 XQ

DESCENTRALIZACION

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

DESCENTRALIZACION

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

La nueva organización

territorial y el nuevo modelo

LA NUEVA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Derecho de Autor No. 042561 del 24-octubre-2013

Todos los derechos sobre el contenido de esta obra pertenecen a la Corporación de

LA NUEVA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y EL

EL NUEVO MARCO DE LAS TRANSFERENCIAS

LA DESCENTRALIZACIÓN PARTICIPATIVA: ENTRE

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y GOBIERNO A

DESCENTRALIZACIÓN Y SISTEMA NACIONAL DE

RÉGIMEN TRIBUTARIO DE LOS GOBIERNOS

Marco Morales Tobar

Para poder hablar de los principios, resulta necesario conocer

Así entonces veremos que, el Diccionario de la Real Academia de

Jurídicamente, cuando hablamos de principios, de manera general

El profesor francés Jean Louis Bergel al hablarnos sobre los con-

“Ciertos conceptos jurídicos son intencionalmente abandonados

política de nuestro país, observemos sino lo que nos estipula el

Respecto de las causas de la secesión Rodrigo Borja es muy claro

“Cuando existen resentimientos regionales o regionalistas dentro

El secesionismo en el Ecuador, desaparecerá cuando exista una

Concluye esta disposición en comento, señalando los niveles de

La Planificación, es sin lugar a dudas una de las herramientas de

No cabe la más mínima duda que, la planificación estuvo al me-

La Planificación, no implica dirigismo, esto es un apunte unidi-

se corre el riesgo de no tener la adhesión del pueblo y por tanto

Estima el constituyente de Montecristi, en el artículo 240 de La

Así, a lo largo de nuestra Constitución podemos encontrar varios

III. Principios del COOTAD

En el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y

ceptos, para de esta forma, poder interpretar el COOTAD a la

Cuando el COOTAD trata a la unidad se refiere a que los distin-

Nuestra Carta Política es muy clara al señalar un orden jurídico y

primera y está por sobre las demás normas jurídicas y cualesquie-

La unidad territorial implica que, en ningún caso el ejercicio de la

La unidad económica se expresa en un único orden económico-

La unidad económica se expresa a través de cuestiones geopolíti-

La realidad anterior, también se ve reflejada al interior de los Es-

Y, la igualdad de trato implica que todas las personas son iguales

Todos los niveles de gobierno tienen como obligación comparti-

de las necesidades básicas y el cumplimiento del objetivo del

Si bien es cierto que la Constitución de 1945, tiene una ideología

En el Estado Social de Derecho o como ahora dice nuestro

Lo anterior, claro está, también hace relación con las buenas

3.3 Coordinación y corresponsabilidad

Todos los niveles de gobierno tienen responsabilidad compartida

buen vivir y el desarrollo de las diferentes circunscripciones terri-

Para el cumplimiento de este principio se incentivará que todos

La subsidiariedad implica privilegiar la gestión de los servicios,

En virtud de este principio, el gobierno central no ejercerá com-

Se admitirá el ejercicio supletorio y temporal de competencias

Los gobiernos autónomos descentralizados tienen la obligación

Nacional de Desarrollo y gestionar sus competencias de manera

3.6 Equidad interterritorial

La organización territorial del Estado y la asignación de compe-

3.7 Participación ciudadana

La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio corres-

En todo el territorio se aplicarán de manera particular los princi-

tan mayoritariamente, de conformidad con la Constitución, la ley

3.8 Sustentabilidad del desarrollo

Los gobiernos autónomos descentralizados priorizarán las poten-

SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Tema complejo es el referido a las distintas formas de organiza-

histórico, cultural, social, económico y político, incluso nuestras