Autonomía Regional y Municipal

AUTONOMÍA REGIONAL Y MUNICIPAL
CONTENIDO
COMPETENCIAS
1. LA AUTONOMÍA
1.1. Autonomía como derecho y capacidad efectiva. El derecho al autogobierno
1.2. La capacidad efectiva y la teoría de la garantía constitucional
1.3. Autonomía como poder limitado
1.4. Dimensiones de la autonomía: Política, administrativa y económica
1.5. Elementos principales de la autonomía política
1.6. Elección directa de representantes
1.7. Régimen electoral regional
1.8. Régimen electoral local
1.9. Potestad normativa
1.10. Potestad normativa regional
1.11. Potestad normativa local
2. EL SOMETIMIENTO A LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
3. RECURSOS Y LÍMITES DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA

3.1. Recursos regionales
3.1.1. Fondo de Compensación Regional (FONCOR)
3.1.2. Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE)
3.1.3. Fondo de Desarrollo socioeconómico de Camisea (FOCAM)
3.1.4. Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL)
3.1.5. Fondo para la Igualdad
3.1.6. El Canon
3.1.7. La Regalía Minera
3.1.8. Las transferencias intergubernamentales
3.1.9. Medidas extraordinarias en materia económica y financiera 3
3.1.10. Medidas de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización
3.1.11. Endeudamiento y reglas fiscales
3.2. Recursos municipales

3.2.1. Transferencias y fondo de compensación municipal
ANEXO: Examen
FUENTE: GESTIÓN PÚBLICA REGIONAL Y MUNICIPAL

Johnny Zas Friz
Abel Ceballos Pacheco
Marieta Belleza Salazar
Alejandro Trejo Maguiña
Ángela Gutiérrez Galván
Luis Gabriel Paredes Morales
Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 1

COMPETENCIAS
Al concluir el estudio del presente módulo el participante deberá ser

capaz de:
• Destacar el papel y la importancia de la autonomía de los

gobiernos subnacionales en el proceso de descentralización.
• Referir el marco normativo de la descentralización que establece
la Constitución reformada y: analizar el principio de competencia
contenido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
• Explicar los alcances de la Teoría de la Garantía Institucional
aplicada a la autonomía municipal.
• Distinguir los elementos principales de la autonomía política de los
gobiernos subnacionales y las dimensiones de la autonomía
política reconocida a los gobiernos regionales y locales.
• Exponer las disposiciones de la Ley de Elecciones Regionales,
Ley N° 27683, dentro del marco de la reforma constitucional y la
autonomía política regional.
• Detallar los alcances normativos establecidos por la Ley de
Elecciones Municipales en materia de descentralización y régimen
electoral local.
• Identificar y definir los tipos de sistemas que establece la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo con la finalidad de someter los
niveles de gobierno regional y local a los sistemas administrativos
nacionales.
• Describir dentro del proceso de descentralización los aspectos
referidos a la reforma tributaria y la política de descentralización
fiscal propuestas por el Poder Ejecutivo.

1. LA AUTONOMÍA
Se han hecho diversas referencias a la autonomía de los gobiernos subnacionales en el proceso

de descentralización actual.
Al hacer referencia al marco normativo fundamental, se ha señalado que el artículo 191° de la

Constitución reformada establece respecto del nivel intermedio o regional que "Los gobiernos
regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia En el mismo sentido, pero refiriéndose al nivel de gobierno local, el artículo 194° de
la Constitución reformada establece que:
'Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (...)".
Se ha señalado, también, al definir el modelo peruano como un Estado Regional, que, en la

distinción entre un Estado regional y un Estado federal, el elemento definitorio del modelo radica
en el grado de autonomía reconocido a los gobiernos subnacionales.
Asimismo, al analizar el principio de competencia contenido en la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional, se ha referido que en un Estado unitario y descentralizado los gobiernos
subnacionales pueden emitir normas jurídicas, por cuanto cuentan con poder normativo derivado
de la autonomía política que el ordenamiento les reconoce y que estas normas tienen el mismo
rango jerárquico que las normas emitidas por el gobierno nacional.
Como puede advertirse, la autonomía de gobierno es una categoría que juega un papel
fundamental en un proceso de descentralización, tanto en su diseño formal o normativo como en
su realización efectiva en la realidad.
Como lo ha señalado el Tribunal Constitucional, uno de los tres retos fundamentales del proceso
de descentralización es garantizar la autonomía de los gobiernos subnacionales.
"(. ) en materia de descentralización, existan tres retos fundamentales: a) garantizar la autonomía

b) asegurar la unidad del ordenamiento: y c) favorecer la integración y el dinamismo del sistema"
De allí que el marco legislativo que informa el proceso de descentralización, así como la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, han ido definiendo conceptos acerca de la autonomía
con la finalidad de ir aclarando y fijando sus alcances y límites.
El artículo 8o de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización define la autonomía de

gobierno señalando que:
"La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de
normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar
en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el
desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se
sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas".
El Artículo II del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972,

establece que:
(...)

La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en
la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al
ordenamiento jurídico".
Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido abundante y consistente al

definir el concepto y los límites de la autonomía de los gobiernos subnacionales, especialmente
de los gobiernos locales siguiendo a la vez la línea argumental que la doctrina ha establecido al
respecto A partir de la definición legislativa y jurisprudencial, es posible distinguir tres elementos
en el concepto de autonomía de los gobiernos subnacionales:
• La autonomía como derecho y capacidad efectiva de poderes suficientes de actuación
sobre los asuntos que conciernen a intereses regionales y locales.
• La autonomía como un conjunto de poderes limitado por sus objetivos, por el ordenamiento
jurídico, por la unidad estatal.
• La autonomía como un conjunto de poderes políticos, administrativos y económicos.
1.1. AUTONOMÍA COMO DERECHO Y CAPACIDAD EFECTIVA.
EL DERECHO AL AUTOGOBIERNO
Del reconocimiento del carácter descentralizado del gobierno establecido en el artículo 43° de la
Constitución y de la descentralización como una forma organización del poder estatal según lo
establecido en el artículo 188° de la Constitución Política reformada, se desprende que la
decisión constituyente se ha inclinado por que ciertos intereses se gestionen en régimen de
autogobierno por las comunidades regionales y locales.
Para ello, se realiza la distribución territorial de dicho poder o, lo que es lo mismo, el

establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados: los gobiernos regionales y
locales, a los cuales se le dota de determinados poderes.
Por tanto, la exigencia de que se reconozcan a los gobiernos subnacionales poderes suficientes
de actuación sobre los asuntos que conciernen a sus particulares intereses un correlato al
derecho de autogobierno que la Constitución ha reconocido a las comunidades subnacionales al
permitirles participar mediante sus propios órganos en el gobierno y la administración de cuantos
asuntos le atañen.
La autonomía es, por tanto, un derecho de autogobierno constitucionalmente reconocido que

exige el reconocimiento a los gobiernos subnacionales de poderes suficientes de actuación.
De allí que el artículo 8o de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización haya definido la

autonomía de gobierno como un derecho del gobierno en sus tres niveles: de normar, regular y
administrar los asuntos públicos de su competencia, y se hace explícito el sustento de dicho
derecho en la intención del constituyente por afianzar en las poblaciones e instituciones la
responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones.
El Tribunal Constitucional se ha referido a este derecho como "capacidad de autogobierno",

"libertad de" determinación" o "capacidad de auto desenvolvimiento", que garantiza que los
gobiernos subnacionales desarrollen las potestades necesarias para su autogobierno.

"(...) La autonomía municipal supone la capacidad de auto desenvolvimiento en lo administrativo,

político y económico de las municipalidades, sean estas provinciales o distritales. ( . . . ) "
"La autonomía, en abstracto, puede entenderse como (...) la libertad de determinación contenida
a un sujeto, la que se manifiesta en el poder de darse normas reguladoras de su propia acción,
o. más comprensivamente, como la potestad de proveer a la protección de intereses propios, y
por tanto, de gozar y disponer de los medios necesarios para obtener una armoniosa y
coordinada satisfacción de los propios intereses (...)"
Sentencia emitida en el Expediente N° 0013-2003-AIITC
1.2. LA CAPACIDAD EFECTIVA Y LA TEORÍA DE LA GARANTÍA

CONSTITUCIONAL
El reconocimiento de la autonomía como derecho de autogobierno, tanto en la normativa

constitucional como en la legislativa, ha requerido de medidas protectoras: que aseguren su
eficacia, es decir, garantías que aseguren a los poderes suficiente: de actuación reconocidos a
los gobiernos subnacionales no solo su reconocimiento formal en la normativa, sino también su
materialización en la realidad como una capacidad institucional efectiva.
Esta protección de la autonomía de los gobiernos subnacionales está principalmente dirigida a

las acciones que los Poderes Legislativo y Ejecutivo Nacionales puedan realizar desconociendo,
afectando o vaciando los contenidos de dicha autonomía.
En ese sentido, se ha aplicado a la autonomía de los entes territoriales la teoría de la garantía

institucional, tanto en la doctrina comparada como en la nacional.
Fernández Segado explica los alcances de dicha teoría aplicada a la autonomía municipal:
Mediante la garantía institucional se trata de conceder una protección constitucional a ciertos
rasgos característicos de una institución - lo que Schmitt denomina "su esencia "frente a su
posible trasgresión por el legislador ordinario.
(...)
La garantía institucional es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se

priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en
un simple nombre.
(...) Cuando la Constitución se refiere a la autonomía de los entes territoriales (...) parece claro
que no pretende recoger un concepto sin efectos jurídicos, sino que, bien al contrario, intenta
asegurar la existencia de una característica que considera esencial. Ello conduce a la conclusión
de que el constituyente ha plasmado en el código constitucional una garantía institucional en el
sentido ya expuesto, esto es, a modo de protección frente a unas hipotéticas vulneraciones que
pudieran provenir del legislador ordinario.
La garantía constitucional de los Municipios no se reduce, pues, a incluir dentro de la materia

reservada a la ley la determinación del contenido competencial de esta autonomía municipal;
bien al contrario, es precisamente la necesidad de preservar la autonomía frente al legislador lo
que da su razón de ser a esta garantía.

(..) El verdadero objeto de la garantía institucional radica en el derecho al autogobierno, que

significa el derecho a la atribución de potestades (...) en todos aquellos supuestos en que se
vean comprometidas o afectadas necesidades de la comunidad local.
Landa Arroyo, partiendo de la doctrina constitucional alemana y española, recuerda que:
(...) la garantía institucional aparece en la doctrina constitucional alemana, que se desarrolla a

partir de la Constitución de Weimar de 1919, debido a que la regulación de las libertades públicas
y las organizaciones constitucionales básicas, quedaron establecidas débilmente en un entresijo
de derechos, garantías y órganos, sin asegurar medidas protectoras que le diesen eficacia a los
contenidos constitucionales, frente a las disposiciones del legislador que las desvirtuasen.
(.:.) "la finalidad de la garantía institucional es la de otorgar una específica protección

constitucional frente al legislador ordinario a determinadas y típicas características de una
institución, en la medida en que éstas han pasado a ser esenciales e identificativas de la misma".
Pero, la perspectiva de la garantía institucional tampoco es una panacea para controlar el poder
político, incontinente de las transitorias mayorías parlamentarias, sino una vía de racionalización
del ejercicio de la función legislativa: y como tal permitirá al Tribunal Constitucional ejercer un
control de razonabilidad constitucional (...)
( ..) El punto de partida de la garantía institucional, entonces, es una interpretación o aplicación

de la Constitución, por parte de los legisladores que llevan a la supresión o "vaciamiento" del
contenido esencial constitucional de las atribuciones de instituciones constitucionales como la
autonomía política, económica y administrativa de las Municipalidades.
En tal sentido, en la doctrina alemana al igual que en la española “la cuestión de la autonomía
local ha sido la materia natural donde el Tribunal Constitucional y la doctrina han utilizado
ampliamente la expresión garantía institucional. Nada hay que objetar a esta técnica, salvo que
no es más que una abreviatura para la correcta expresión de institución garantizada por la
Constitución".
Los contenidos doctrinarios expuestos han sido recogidos en la jurisprudencia que el Tribunal
Constitucional peruano ha desarrollado, especialmente, respecto de la autonomía del gobierno
municipal, pero luego asimilada a la autonomía de los gobiernos regionales.
En dicha jurisprudencia, el Tribunal Constitucional.

Califica a la autonomía local como una garantía institucional definiéndola como un concepto que,
constitucionalizado, sirve para proteger el ámbito de acción de los gobiernos locales frente a la
actuación de otros niveles de gobierno, básicamente, resguardando su capacidad de auto
desenvolvimiento trente al ejercicio de la función legislativa nacional.
El concepto de garantía institucional ha servido de instrumento para constitucional izar

determinadas instituciones que son parte del núcleo esencial que conforma todo ordenamiento
jurídico. La "autonomía municipal" es uno de esos típicos a través del cual se busca proteger el
ámbito de acción de los gobiernos locales en su interrelación con otros órganos del Estado".
“A través del concepto de garantía institucional, la doctrina y jurisprudencia comparadas aluden

a la constitucionalización de ciertas instituciones que se consideran componentes esenciales del
ordenamiento jurídico. Es el caso de la autonomía municipal, por medio de la cual se busca

proteger la esfera propia de actuación de los gobiernos locales de cara a la actuación de otros
órganos del Estado, de tal manera que la institución se mantenga "en términos reconocibles para
la imagen que de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar imagen que se
identifica con el núcleo esencial de la institución protegida por la Constitución (...)".
• Realiza una serie de modulaciones a los alcances de la garantía institucional señalando
en qué situaciones el legislador ordinario puede intervenir, así como la magnitud de dicha
garantía respecto de las competencias exclusivas o compartidas de los gobiernos
locales.
• Precisa el significado y contenido de la garantía institucional de la autonomía municipal.
Asimila su doctrina sobre la garantía institucional de la autonomía municipal a la autonomía

regional reiterando que esta impide al legislador nacional desconocerla y vaciarla de contenido.
En el marco legislativo, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización ha recogido la teoría

de la garantía institucional al prescribir en su artículo 10° que:
"10.2. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no pueden afectar ni restringir las competencias
constitucionales exclusivas de los gobiernos regionales y locales".
En conclusión, la autonomía local y regional que el ordenamiento jurídico reconoce a los

gobiernos subnacionales es una institución garantizada en su capacidad efectiva por la
Constitución Política frente a la acción de otros poderes del Estado que, en sentido negativo,
impide a estos su desconocimiento o su supresión y, en sentido positivo (si consideramos que la
legislación ha regulado ya el ámbito competencial de dichos gobiernos), asegura un conjunto de
poderes o potestades para el ejercicio del derecho de autogobierno.
1.3. AUTONOMÍA COMO PODER LIMITADO
Sin embargo, la autonomía no es, en tanto derecho de autogobierno y capacidad institucional

efectiva, un poder absoluto, sino limitado por el ordenamiento jurídico constitucional que lo
reconoce y por el principio de unidad que rige el proceso de descentralización.
En ese sentido, ningún organismo autónomo deja de pertenecer a una estructura general
representada por el Estado y el ordenamiento jurídico que lo rige.
Por ello, el artículo 8o de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, al definir fa autonomía

de gobierno y fundamentarla en el afianzamiento en las poblaciones e instituciones de la
responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones,
resalta que todo se realiza "en el marco de la unidad de la nación", y precisa que "la autonomía
se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas"
La sujeción al ordenamiento jurídico también ha sido establecida por el artículo II del Título
Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, como un límite a la autonomía
municipal.
En el caso de los gobiernos regionales y locales, estos no son absolutamente independientes en

sus decisiones, porque ello los haría autárquicos y ello no está permitido en el modelo de Estado
unitario y descentralizado adoptado por nuestro ordenamiento jurídico constitucional.

El carácter limitado de la autonomía de los gobiernos subnacionales ha sido subrayado por el

Tribunal Constitucional, el cual, en su jurisprudencia, siempre ha acompañado al reconocimiento
de la autonomía local y a su definición como garantía institucional, los limites dentro de los cuales
el ejercicio de dicha autonomía se considera válido y eficaz, los cuales coinciden con la definición
legislativa de la autonomía de gobierno en el actual proceso de descentralización. Estos límites
podrían agruparse en cuatro categorías: los intereses regionales y locales, la unidad estatal, el
ordenamiento constitucional y legal vigente y la circunscripción territorial.
• Intereses regionales o locales; Límite derivado de la propia definición de autonomía y que

actúa graduando su intensidad.
(...) el artículo 11 del Título Preliminar de la Ley N. ° 27972, Orgánica de Municipalidades
señala que la autonomía que la Constitución Política del Perú consagra en favor de las
municipalidades, radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de
administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.
Por ello, la autonomía que la Constitución garantiza a las Municipalidades debe ser ejercida
por éstas en función del interés de los vecinos, toda vez que las municipalidades son
reconocidas como instituciones representativas de los vecinos de una determinada localidad
y están llamadas a promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales,
fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de sus
circunscripciones".
(...) La ley fundamental, en síntesis; otorga y garantiza a los gobiernos municipales una
autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas
con la satisfacción de los intereses locales. Sin embargo, dicha autonomía no podrá ser
ejercida deliberadamente respecto de aquellas que los excedan, como los intereses
supralocales, donde necesariamente tal autonomía tendrá que ser graduada en intensidad,
debido a que de esas competencias pueden también, según las circunstancias, coparticipar
otros órganos estatales"
(...) la norma constitucional que reconoce la autonomía regional, al igual como este Tribunal
lo ha reconocido respecto a la municipal, debe ser entendida en el sentido que "tal capacidad
para regirse mediante normas y actos de gobiernos se extiende a todas aquellas
competencias que constitucionalmente le hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere
decir que el desarrollo y ejercicio de cada una de éstas pueda realizarse, siempre y en todos
los casos, con idéntica intensidad de autonomía.
La Constitución garantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas
competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de los
intereses locales. Pero no podrá ser de igual magnitud respecto al ejercicio de aquellas
atribuciones competenciales que los excedan, como los intereses supra locales, donde esa
autonomía tiene que necesariamente graduarse en intensidad, debía que en ocasiones de
esas competencias también coparticipan otros órganos estatales.
Por tanto, los intereses nacionales deben llegar a modular la eficacia de la autonomía
regional, más aún si se tiene en cuenta que ésta está sujeta a parámetros constitucionales
que le dotan de validez y eficacia.
• Principio de unidad del Estado: Límite derivado del principio orientador de la organización
territorial del poder.

(...) Tal como ha interpretado el Tribunal Constitucional, la autonomía es la capacidad de

autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de
pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento forma parte y qué estaré
presentada no sólo por el Estado, sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste (STC
0012-96-AI/TC) esto significa que ningún organismo autónomo es absolutamente
independiente en sus decisiones, pues ello no se condice con el Estado unitario que es la
entidad prevaleciente"
Tal como el Tribunal Constitucional lo ha expuesto en su jurisprudencia, en el ejercicio de la

garantía constitucional-institucional de autonomía, los gobiernos locales se encuentran
vinculados por el principio de unidad del Estado, que se encuentra consagrado tanto en el
artículo 43 de la Constitución, en cuanto declara que “(...) El Estado es uno e indivisible. Su
gobierno es unitario, representativo, descentralizado y se organiza según el principio de
separación de poderes como en su artículo 189°, que dispone que "El territorio de la
República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en
los términos que establecen la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del
Estado y de la Nación"
En suma, la garantía institucional de la autonomía municipal no puede contraponerse, en

ningún caso, al principio de unidad del Estado, pues si bien da vida a subordenamientos que
resultan necesarios para obtener la integración política de las comunidades locales en el
Estado, estos no pueden encontrarse en contraposición con el ordenamiento general, por lo
que en el ejercicio de su autonomía los gobiernos locales deben respetar el sistema de
competencias establecido en la Constitución, en las leyes orgánicas y, de ser el caso, en
leyes ordinarias".
(...) Lo importante del actual proceso descentralizador es que la autonomía ha sido revisada
para el caso de todos los gobiernos reconocidos. Es decir, tanto el Gobierno Nacional como
el Regional y el Local poseen autonomía a nivel del Derecho Público Interno, pero sólo el
Gobierno Nacional detenta la soberanía a nivel del Derecho Público Internacional".
• El ordenamiento jurídico: Derivado del principio de unidad, implica la sujeción formal y

material a la Constitución y a la legislación que conforma el bloque de constitucionalidad.
(...) si bien la Constitución declara, en su artículo 194°, que las municipalidades provinciales
y distritales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia.
Dicha autonomía les permite desenvolverse con plena libertad en los aspectos
administrativos, económicos y políticos en los asuntos de su competencia, pero que la
autonomía no puede ser entendida como autarquía. Del mismo modo, la autonomía no puede
estar desvinculada parcial o totalmente del sistema político, del sistema jurídico que preside
la Constitución y del Estado del que forman parte los municipios. Por ello, la autonomía
municipal estará limitada por los derechos constitucionales, los bienes jurídicos
constitucionales y por el ordenamiento jurídico (mutatis mutandis.
En esta línea cabe señalar que, si bien los gobiernos regionales, locales, provinciales y
distritales gozan de autonomía, no pueden olvidar que forman parte de un Estado
constitucional, de modo tal que en virtud del principio de fuerza normativa de la Constitución

se encuentran directamente vinculados a ella y, por ende, las decisiones, el ejercicio de sus
competencias y el desarrollo de sus relaciones necesariamente deben respetar las reglas
inherentes al principio de lealtad constitucional.
En consecuencia, la autonomía otorgada a los gobiernos municipales, si bien es cierto que

les permite desenvolverse libremente en asuntos de naturaleza administrativa, económica y
política, no supone la autarquía funcional” o, lo que es lo mismo, que cualquiera de sus
competencias pueda desvincularse del sistema político o del orden jurídico en el que se
encuentra comprendido cada gobierno municipal. Por tanto, no porque un órgano sea
autónomo deja de pertenecer al Estado, ya que sigue formando parte de él, de modo que no
puede apartarse del sistema jurídico y político que le sirve de fundamento a éste y. por
supuesto, a aquél”
Desde esta óptica, como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional, si bien los gobiernos
regionales, los gobiernos locales, provinciales y distritales poseen autonomía, no puede
olvidarse que estos forman parte de un ordenamiento presidido por la Constitución, de modo
que sus relaciones deben respetar las reglas inherentes al principio de “lealtad
constitucional", que impone a cada sujeto institucional el deber de ejercitar sus propias
competencias, teniendo en cuenta los efectos que sus decisiones pueden, ocasionar en otros
niveles constitucionales. (...)
En suma, la garantía institucional de la autonomía municipal no puede contraponerse, en

ningún caso, al principio de unidad del Estado, pues si bien da vida a subordenamientos que
resultan necesarios para obtener la integración política de las comunidades locales en el
Estado, estos no pueden encontrarse en contraposición con el ordenamiento general, por lo
que en el ejercicio de su autonomía los gobiernos locales deben respetar el sistema de
competencias establecido en la Constitución, en las leyes orgánicas y, de ser el caso, en
leyes ordinarias".
De este modo, la consagración de la autonomía municipal no debe ser entendida como un

medio de favorecer tendencias centrífugas o particularistas, sino como un elemento básico
del proceso de descentralización que se viene implementando el mismo que tiene por
objetivo fundamental el desarrollo integral del país (artículo 188° de la Constitución). De ahí
que, en materia de descentralización, existan tres retos fundamentales: a) garantizar la
autonomía: b) asegurar la unidad del ordenamiento; y a favorecer la integración y el
dinamismo del sistema"
Estos dos últimos límites, además, han servido al Tribunal Constitucional para aclarar las
diferencias existentes entre los conceptos de autonomía, autarquía y soberanía.
Sin embargo, no debe confundirse autonomía con autarquía, pues desde el mismo momento en
que el ordenamiento constitucional lo establece, su desarrollo debe realizarse respetando a ese
ordenamiento jurídico Ello permite concluir que la autonomía no supone una autarquía funcional,
o que alguna de sus competencias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político
o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido todo gobierno municipal.
Conviene precisar que el término autonomía difiere del de soberanía, que tiene un alcance
mayor, y que se constituye como un atributo exclusivo del Estado. El concepto de autonomía es
más bien restringido, puesto que está limitado a ciertos ámbitos competenciales."

• Límite territorial.
Las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro
de la circunscripción territorial correspondiente: de lo contrario, se llegaría al absurdo de
pretender que los actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a
las demás corporaciones municipales, más aún cuando el artículo 194° de la Constitución no
distingue entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital, debido,
justamente, al ámbito territorial dentro del que cada no ellos puede hacer uso de sus
atribuciones"
En conclusión, los gobiernos regionales y locales, y también el gobierno nacional, son

autónomos en los ámbitos de sus competencias reconocidas por el ordenamiento
constitucional. Por ello no puede haber interferencia en ellas de los otros niveles de gobierno,
porque, al vulnerarse la autonomía, se cometerla un acto inconstitucional. Sin embargo,
tampoco los diferentes niveles de gobierno pueden abusar de sus competencias, porque, al
excederse, violentan el ordenamiento jurídico que las sustenta, con lo cual se genera también
una situación de inconstitucionalidad.
1.4. DIMENSIONES DE LA AUTONOMÍA: POLÍTICA, ADMINISTRATIVA Y

ECONÓMICA
Las dimensiones de la autonomía reconocida a los gobiernos regionales y locales están

establecidas en los artículos 191° y 194° de la Constitución Política reformada, y son "la
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia".
El artículo 9° de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización define cada una de dichas

dimensiones señalando:
9.1. Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en
los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus
órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes.
9.2. Autonomía administrativa, es la facultad de organizarse internamente, determinar y
reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.
9.3. Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos
propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión
Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone
reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento
de sus funciones y competencias".
Como se puede advertir, nuestro ordenamiento jurídico ha reconocido tres dimensiones a la

autonomía de los gobiernos regionales y locales La más importante es, la autonomía política, por
estar ligada al derecho de autogobierno, mientras que la administrativa y la económica sirven de
soporte fundamental de aquella, y son de particular importancia para que la descentralización,
como organización territorial del poder estatal, se haga efectiva.
Aunque más adelante se profundizará respecto de los elementos de la autonomía política, basta
con resaltar que ésta es indispensable para cualquier proceso de descentralización que se
presente como una forma de distribución territorial del poder estatal.
El elemento esencial de la autonomía política que radica en la potestad de una propia dirección
política que tienen las entidades territoriales, aunque dentro de los marcos establecidos por el

ordenamiento del estado unitario, distingue el proceso de descentralización de una mera

desconcentración administrativa; y, a la vez, dota de un carácter relevante a la autonomía
administrativa y a la económica o financiera, porque éstas pasan a ser elementos
complementarios para la efectividad de la autonomía política y no solo instrumentos de
descongestión en un proceso de desconcentración administrativa.
Esta estrecha relación entre las dimensiones de la autonomía ha sido reconocida por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, también, por la doctrina especializada.
Un elemento básico que se ha considerado inteligentemente para que realmente las regiones
puedan funcionar y tengan realidad social es su autonomía; "Los gobiernos regionales tienen
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia".
La autonomía política se traduce básicamente en la elección de sus representantes, así como

en la elaboración del Plan de Desarrollo Regional, en virtud de la cual ejercen funciones ejecutiva
y normativa. En esta última se percibe la posibilidad de auto normarse.
De otro lado, la autonomía económica es esencial para las regiones, puesto que sin rentas
propias y sin una reserva presupuestal mínima: su actuación solo podría llegar a mostrarse como
aparente. Por eso, con un mandato constitucional y legal claro: se han establecido los bienes y
rentas que le corresponden a las regiones".
1.5. ELEMENTOS PRINCIPALES DE LA AUTONOMÍA POLÍTICA
En la doctrina, los elementos esenciales de la autonomía política de los gobiernos subnacionales

son la elección directa de representantes. En la autonomía normativa; lo es el régimen de
competencias, y, finalmente, en la autonomía administrativa y la financiera, en los términos
complementarios ya referidos.
Zas Friz señala al respecto:

"El elemento esencial de la autonomía política radica en la potestad de una propia dirección
política que tienen, en este caso, las entidades territoriales, y se fundamenta en que estas son
entes exponenciales de un ordenamiento jurídico general. Es decir, se trata de comunidades que
constituidas en cuerpos electorales dan un contenido político al nivel local o intermedio de
organización territorial estatal Para De Vergottini ”(...) cuando la descentralización comporta
formas de condicionamiento, jurídicamente disciplinadas, por parte de cuerpos electorales sobre
las estructuras descentralizadas, se puede individuar la politicidad de tales estructuras y hablar
de descentralización "política", sea que esto se refiera al nivel comunal, que a aquel provincial y
regional (...)
Paladín se expresa en el mismo sentido: (...) la autonomía está (...) a indicar una condición de
relativa independencia en la cual ciertos entes o aparatos se encuentran en relación del Estado-
persona (o de los organismos estatales de gobierno); independencia a la cual corresponde una
esfera de autodeterminación que no puede ser libremente materia de intervención de parte del
Estado (...). En el caso de las autonomías territoriales, tanto regionales como provinciales o
comunales, la relativa independencia de las instituciones autónomas se vincula necesariamente
(...) a su carácter representativo.

Los órganos fundamentales de las regiones, de las provincias y de las comunas son todos
constituidos -directamente o indirectamente- de sus respectivos cuerpos electorales y
representan todas sus complejas exigencias (...).
Parejo Alfonso, en la misma línea de reflexión, refiriéndose al núcleo esencial de la autonomía

municipal, señala que éste se expresa en la fórmula de autogobierno o autoadministración
democrático (directo o representativo) bajo la propia responsabilidad (...).
(...) Por último, el fundamento de esta politicidad (su elemento esencial) está dado por la elección
directa de representantes que una comunidad local o intermedia realiza mediante un cuerpo
electoral (...).
Constituyen otros elementos de la autonomía política o están ligados estrechamente a ella, la

autonomía normativa, la autonomía organizativa, el régimen de competencias, el régimen de
controles (...), la autonomía estatutaria y la autonomía financiera".
A continuación, revisaremos lo correspondiente al régimen electoral regional y local, así como a

la potestad normativa reconocida a los niveles de gobierno subnacional considerando la
importancia que el Tribunal Constitucional otorga a estos dos elementos constitutivos de la
autonomía política.
1.6. ELECCIÓN DIRECTA DE REPRESENTANTES
El artículo 191° de la Constitución reformada establece que el Presidente del gobierno regional,
así como los miembros del Consejo Regional, son elegidos por sufragio directo por un periodo
de cuatro (4) años.
En el mismo sentido, el artículo 194° de la Constitución reformada señala que los alcaldes y
regidores son elegidos por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) años.
Como se advierte, la normativa constitucional ha garantizado uno de los elementos esenciales

de la autonomía política reconocida a los gobiernos subnacionales, a nivel regional y local, que
es la elección directa de sus representantes.
Las citadas disposiciones constitucionales han sido objeto de desarrollo legislativo, así como de
decisiones jurisprudenciales del Tribunal Constitucional.
A continuación, se revisan las características principales de dicha normativa.
1.7. RÉGIMEN ELECTORAL REGIONAL
La Ley de Elecciones Regionales, Ley N° 27683, desarrolló las disposiciones constituciones

relativas a la elección de las autoridades de los gobiernos regionales reiterando la periodicidad
del mandato de cuatro (4) años establecido por la Constitución, así como las autoridades sujetas
a la elección.
La referida norma regula también la fecha de las elecciones (tercer domingo de noviembre)
señalando que se realizan conjuntamente con las elecciones municipales. Asimismo, establece
el plazo para su convocatoria (240 días naturales), no considera una segunda vuelta electoral y

establece el número de miembros de los Consejos Regionales considerando la representación

provincial y distrital en el caso del Callao.
Ley de Elecciones Regionales, Ley N° 27683

Artículo 1° Objeto de la Ley
La presente Ley regula la organización y ejecución de las elecciones regionales, en armonía con
la Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica de Elecciones y sus normas complementarias
y conexas.
Artículo 2°.- Elecciones regionales

Las elecciones regionales se realizan cada cuatro años para elegir las autoridades de los
gobiernos regionales, cuyo mandato proviene de la voluntad popular.
Artículo 3°.- Autoridades objeto de elección

Las autoridades de los gobiernos regionales objeto de elección son:
a. El presidente y el vicepresidente.
b. Los miembros del Consejo Regional que se denominarán consejeros.
Artículo 4°.- Fecha de las elecciones y convocatoria

Las elecciones regionales se realizan junto con las elecciones municipales, su fecha es el tercer
domingo del mes de noviembre.
El Presidente de la República convoca a elecciones regionales con una anticipación no menor a
doscientos cuarenta (240) días naturales a la fecha del acto electoral.
Artículo 5°.- Elección del Presidente y Vicepresidente

El Presidente y Vicepresidente del gobierno regional son elegidos conjuntamente por sufragio
directo para un periodo de cuatro (4) años. Para ser elegidos se requiere que la lista respectiva
obtenga la votación más alta
Artículo 6°.- Número de miembros del Consejo Regional

El número de miembros de cada Consejo Regional, para esta primera elección, será igual al
número de provincias, y en el caso de la Provincia Constitucional del Callao, igual el número de
distrito, con un mínimo de siete (7). El presidente y el Vicepresidente regional integran dicho
Consejo, fuera de este número.
Artículo 7°.- Circunscripción

Para esta primera elección cada departamento y la Provincia constitucional del Callao
constituyen una circunscripción electoral.
La regulación y la omisión en ella de algunos temas importantes relacionados con el régimen

electoral regional han servido para el análisis crítico de las disposiciones contenidas en la Ley
de Elecciones Regionales, especialmente desde la perspectiva de la representación real de la
población electoral, la transparencia y neutralidad de las autoridades para garantizar el principio
de igualdad en la competencia electoral, así como la representación de género, comunidades
nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales.
• Desde la perspectiva de la representaci6n real de la población electoral, se cuestionan

los alean ces de las reglas establecidas para la elección de los miembros del Consejo
Regional.

Artículo 6°.- Número de miembros del Consejo Regional

El número de miembros de cada Consejo Regional, para esta primera elección será igual al
número de provincias, y en el caso de la Provincia Constitucional del Callao, igual al número de
distrito, con un mínimo de siete (7), El presidente y el Vicepresidente regional integran dicho
Consejo, fuera de este número.
(...)
Artículo 8*.- Elección de los miembros del Consejo Regional

Los miembros del Consejo Regional son elegidos por sufragio directo para un periodo de cuatro
(4) años, en forma conjunta con la elección del Presidente y el Vicepresidente regional.
La elección se sujeta a las siguientes reglas:

1. La votación es por lista.
2. A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de
miembros de Consejo Regional lo que más le favorezca, según el orden de candidatos y
provincias propuestos por los partidos políticos y movimientos. La asignación de cargos
se efectúa redondeando el número al entero superior
3. La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el
número de miembros que les corresponde, cuidando de no repetir la representación por
provincia establecida por la lista que le precede en votación.
4. Cada provincia obtendrá como mínimo un representante en el Consejo Regional. (...)
Esta regulación ha sido cuestionada por distorsionar el nivel de representación, pues se estaría
afectando el criterio por el cual el número de representantes debe tener una relación directa con
la población electoral de la circunscripción intermedia. Si bien la regulación, tal como está
establecida, ha pretendido que la forma de representación asegure la presencia de las
provincias, a través de sus representantes en el Consejo Regional para que lleven allí los
intereses provinciales, ello podría generar la ausencia de un interés común del Consejo Regional
por la región.
Esta situación (la distorsión del nivel de representación) quedó evidenciada al analizar el número
de provincias y las poblaciones electorales de los departamentos que presentaron sus
propuestas para la conformación de regiones sometidas al proceso de referéndum del 30 de
octubre de 2005.
Además de esta distorsión entre los criterios de representación provincial y de población

electoral, se cuestiona también que la Ley de Elecciones Regionales haya establecido (copiando
el sistema electoral municipal) un premio de mayoría sin establecer ninguna barrera mínima
como requisito para aplicar tal premio que, en caso de no verificarse, diera lugar a una segunda
vuelta electoral.
Como se puede advertir, el régimen electoral recoge el elemento esencial de la autonomía

política referido a la elección directa de los representantes del gobierno regional o intermedio.
Sin embargo, dicho régimen requiere ser modificado para lograr una mayor correspondencia
entre la votación y la representación política producto de ella.
• Desde la perspectiva de la transparencia y neutralidad de las autoridades y el principio

de igualdad en la competencia electoral, se cuestiona también la insuficiencia y los

vacíos en la regulación de las renuncias y licencias de las autoridades regionales, así

como de las incompatibilidades, impedimentos y conformación de los Consejos
Regionales (al igual que de los Concejos Municipales) en los casos en los cuales los
miembros renunciaran o pidieran licencia.
El articulo 14* de la Ley de Elecciones Regionales contiene una de las pocas disposiciones
relacionadas con la temática, al establecer que el Presidente y vicepresidente regionales debían
renunciar en caso postulen a la reelección.
Ley de Elecciones Regionales, ley N° 27683
Artículo 14°.- Impedimentos e incompatibilidades

No pueden postular a la presidencia, vicepresidencia o miembro del consejo regional: (...)
b) (...) los Presidentes y Vicepresidentes regionales (...), si no han renunciado por lo menos
ciento veinte (120) días antes de la fecha de la elección.
El Congreso Nacional emitió la Ley N° 28607. Ley de Reforma Constitucional, publicada el 4 de

octubre de 2005, lo cual al modificar los artículos 91°, 191° y 194° de la Constitución Política
agregó en estos dos últimos la obligación de presidentes regionales y alcaldes de renunciar
expresamente en caso de postular a la Presidencia y Vicepresidencia Nacionales, al Congreso,
a la Presidencia Regional (si se trata de Alcalde) o a la Alcaldía (si se trata de Presidente
Regional).
Ley N°28607
"Artículo único.- Modifíquense los artículos 91°, 191° y 194° de la Constitución Política del
Estado, los cuales quedarán redactados de la siguiente manera:
Artículo 191 °.- (...)

El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un
periodo do cuatro (4) años, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son
elegidos en la misma forma y por igual periodo. El mandato de dichas autoridades es revocable
conforme a ley e irrenunciable. con excepción de los casos previstos en la Constitución. Para
postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembros del Parlamento Nacional o
Alcalde: los Presidentes de los Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses
antes de la elección respectiva.
Artículo 194°.- (...)

Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un periodo de cuatro (4) años
Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción
de los casos previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembros del Parlamento Nacional

o Presidente del Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar al cargo seis (6) meses antes
de la elección respectiva".
De la interpretación de la citada ley, se deduce que los Presidentes Regionales están obligados
a renunciar solo sí postulan a la Presidencia y Vicepresidencia nacionales, al Congreso, o
Alcaldía, más no si postulan a la reelección. Por tanto, el artículo 14° de la Ley habría sido
parcialmente derogado, con lo cual subsiste la obligación de renunciar por parte del
Vicepresidente, aunque sobre esta interpretación no existe consenso.

Sin embargo, dicha modificación no agotó las diversas situaciones que la temática abordaba.
Sobre las licencias del Vicepresidente Regional y de los Consejeros Regionales no había
disposición expresa y el Jurado Nacional de Elecciones planteó que no les resultaba aplicable la
regla de la licencia dispuesta para los funcionarios públicos.
También, se evidencia el vacío en la regulación respecto de la composición de los Consejos

Regionales para asegurar su funcionamiento en los supuestos en los cuales se produjeran
licencias o renuncias. El Jurado Nacional de Elecciones precisó estos temas ante la ausencia de
regulación.
El cuestionamiento a esta insuficiencia normativa plantea la preocupación de que los ejecutivos

regionales, en caso pretendan la reelección, puedan ejercer sus cargos durante todo el proceso
electoral, por lo que les resulta necesario contrapesar una eventual acción proselitista.
El tema ha sido materia también de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Artículo 12°.- Inscripción de listas de candidatos
Las agrupaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben presentar en una lista
candidatos a la presidencia, vicepresidencia y al Consejo Regional, acompañada de una
propuesta de Plan de Gobierno Regional la cual será publicada junto con la lista del Jurado
Especial en cada circunscripción.
La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por un candidato de cada
provincia en el orden en el que el partido político o movimiento lo decida, incluyendo un
accesitario en cada caso también por no menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o
mujeres, y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y
pueblos originarios de cada región donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de
Elecciones.
La inscripción de dichas listas podrá hacerse hasta noventa (90) días naturales antes de la fecha
de las elecciones.
El candidato que integre una lista inscrita no podrá figurar en otra lista de la misma u otra
circunscripción, así como tampoco podrá postular a más de un cargo. (*)
(’) De conformidad con el Artículo Segundo de la Resolución N° 1235-2006-JNE, publicada el 16

julio 2006, se establece que la cuota reconocida por el presente Artículo, comprende a los
candidatos a Consejeros Regionales, sin incluir al candidato o candidata a la Presidencia y
Vicepresidencia de dicho Consejo, aplicándose el 15% al total de candidatos a consejeros
titulares y el 15% al total de candidatos a consejeros accesitarios.
Las dificultades en la implementación y el cumplimiento de la cuota de género han sido

diagnosticadas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales.
"(...) en las Elecciones Regionales y Municipales de noviembre de 2002 se aplicaron criterios

distintos de cálculo de las cuotas de género. Mediante Resoluciones N° 185-2002-JNE y N 186-

2002-JNE el JNE dispuso que los resultados de cálculo, con entero de fracción, se redondearán
al entero superior inmediato".
Cuando diversas agrupaciones políticas incumplieron con la cuota mínima de hombres o mujeres
en las listas de candidatos, y sus pedidos de inscripción fueron declarados improcedentes por
los correspondientes JEE, algunas de ellas presentaron recursos de apelación ante el JNE (...)”.
"(...) en el caso de listas encabezadas por mujeres, se declaró la procedencia de la inscripción

permitiendo que la candidata a Presidenta o Vicepresidenta Regional o Alcaldesa,
respectivamente, completara la cuota legal. De esta manera, no obstante estar claramente
establecido a, que la cuota se aplica a las listas de candidatos o consejeros o a Regidores, el
JNE acepta la inscripción de listas que habían cumplido con el mínimo de 30 % de mujeres
candidatas a consejeras al considerar para dicho cómputo a las candidatas a la Presidencia o
Vicepresidencia Regional así como a las candidatas o Alcaldesas, respectivamente. Cabe referir
que, al tomar esta decisión, el JNE varía el criterio adoptado en las Elecciones Municipales de
1998 al rechazar la inscripción de listas que. estando encabezadas por mujeres, llevaban menos
candidatas en las lista de regidores (...)
"Para las elecciones regionales y municipales de 2006, el JNE emitió resoluciones en las cuales
establecía lo siguiente: 1) en los casos en que la cuota del 30% sea equivalente a un número
entero y una fracción, se redondea al entero inmediato superior, 2) la cuota del 30% mínimo de
hombres o mujeres se aplica al total de candidatos al Consejero Regional o Regidores
municipales, sacándose así las candidaturas a Alcalde, Presidente y Vicepresidente regional, 3)
las listas de accesitarios a los Consejos regionales también deben cumplir con la cuota de
género.
La Oficina Nacional de Procesos Electorales ha presentado también la problemática de las

cuotas electorales de comunidades nativas y pueblos indígenas.
"Fueron (...) estas (...) razones las que, en el año 2002, llevaron al JNE a emitir el Reglamento
de inscripción de miembros de comunidades nativas como candidatos Resolución N° 227-2002-
JNE- Así, con el objeto de lograr viabilidad de la aplicación de esta cuota en concordancia con
las demás normas electorales, el JNE dispuso que para el establecimiento de la cuota mínima
solo se redondearía al entero superior inmediato su la fracción fuera mayor al 50%, pues lo
contrario" operaría en perjuicio de la mayoría no nativa, lo que sería antidemocrático". De otro
lado, el JNE determinó que en los casos de regiones que tenían una sola provincia donde existían
comunidades nativas, no era aplicable la cuota mínima (la que resultaba ser de dos candidatos),
y que al haber un solo consejero por provincia, este sería necesariamente representante de la
comunidad nativa Finalmente, el JNE dispuso que el cumplimiento de la cuota mínima de
candidatos miembros de comunidades nativas implicaba su incorporación, bien como candidatos
titulares o accesitarios, según el criterio de cada organización política".
'Resulta claro que la finalidad de las disposiciones emitidas por el JNE en el año 2002 fue
armonizar la legislación sobre cuotas de comunidades nativas con las reales posibilidades de su
aplicación en coherencia con las demás disposiciones electorales, buscando que dicha
implementación respondiera, en la medida de lo posible, a la proporcionalidad demográfica y
realidad geográfica de la circunscripción".
“Lamentablemente, estos criterios u otros similares que hubieran tenido el mismo objetivo no
fueron tenidos en consideración al momento de normar el tema de cuotas de comunidades

nativas para el proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2006".
En conclusión, si bien el régimen electoral regional requiere variadas precisiones sobre aspectos
relevantes que lleven a mejorar la representación política, el diseño normativo garantiza la
elección de representantes como elemento esencial de la autonomía política regional.
1.8. RÉGIMEN ELECTORAL LOCAL
La Ley de Elecciones Municipales, Ley N° 26864, vigente desde el año 1997, fue modificada por
la Ley N° 27734, publicada el 28 de mayo de 2002, para regular la elección de los alcaldes y
regidores de los gobiernos locales dentro del marco de la reforma constitucional en materia de
descentralización y de la Ley de Elecciones Regionales.
Ley de Elecciones Municipales, Ley N° 26864, modificada por la Ley N° 27734
Articulo 1 Finalidad
La presente Ley norma las elecciones municipales, en concordancia con la Constitución Política
del Perú, la Ley Orgánica de Elecciones y la Ley de Elecciones Regionales. En las elecciones
municipales se eligen Alcaldes y Regidores de los Concejos Municipales Provinciales y Distritales
en toda la República.
Las elecciones municipales se realizan cada cuatro (4) años".
Artículo 3a.- Convocatoria y fecha de las elecciones

El Presidente de la República convoca a elecciones municipales con una anticipación no menor
de 240 días naturales a la fecha de las elecciones, las que se llevan a cabo el tercer domingo
del mes de noviembre del año en que finaliza el mandato de las autoridades municipales.
De manera general, establece un sistema electoral semejante al regional La legislación electoral

municipal reconoce también un premio de mayoría a la lista ganadora para lograr la estabilidad
del ejecutivo local al garantizarle a este una mayoría en el Concejo Municipal, generándose una
distorsión en el nivel de representación.
Ley de Elecciones Municipales, Ley NA 26864, modificada por la Ley NA 27734
Artículo 24°.- El número de regidores a elegirse en cada Concejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporción a su población. En ningún caso será inferior a
cinco (5) ni mayor de quince (15). Se exceptúa al Concejo Provincial de Lima que tendrá treinta
y nueve (39) regidores.
Artículo 25°.- Elección de Regidores del Concejo Municipal

Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos por sufragio directo para un periodo de
cuatro (4) años, en forma conjunta con la elección del Alcalde.
La elección se sujeta a las siguientes
reglas:
1) La votación es por lista.
2) A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de
Regidores del Concejo Municipal lo que más le favorezca, según el orden de candidatos
propuestos por las agrupaciones políticas. La asignación de cargos de Regidores se efectúa
redondeando el número entero superior.

3) La cifra repartidora se aplica entra todas las demás listas participantes para establecer el
número de Regidores que les corresponde.
(...)"
Los citados efectos por la aplicación del premio de mayoría se han profundizado con la
eliminación de la barrera electoral mínima y de la segunda vuelta en caso esta barrera no se
hubiese superado A continuación, se presenta el texto original del artículo 23° de la Ley de
Elecciones Municipales
Artículo 23a.- El Presidente del Jurado Electoral Especial correspondiente, proclama Alcalde al
ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votación más alta, siempre y
cuando ésta represente más del 20% de los votos válidos.
Si ninguna lista alcanza el porcentaje antes señalado, se procede a una segunda elección en la
que participen las listas que hubieren alcanzado las dos más altas votaciones, dentro de los
treinta (30) días siguientes a la proclamación oficial de los resultados de la primera elección.
Articulo modificado por el Artículo 1 de la Ley N° 27734, publicada el 28-05-2002, cuyo texto es
el siguiente:
"Artículo 23°.- Cómputo y proclamación del Alcalde

El Presidente del Jurado Electoral Especial correspondiente proclama Alcalde al ciudadano de
la lista que obtenga la votación más alta".
Al respecto, con la finalidad de mejorar la representación electoral, se ha sugerido la necesidad

de eliminar el premio de mayoría en el régimen electoral local o. en todo caso, atenuarlo con la
reintroducción de la barrera electoral (elevando su porcentaje) y de la segunda vuelta electoral.
Desde la perspectiva de la transparencia y neutralidad de las autoridades y el principio de

igualdad en la competencia electoral, se cuestiona también la insuficiencia y los vacíos en la
regulación de las renuncias y licencias de las autoridades locales, así como de las
incompatibilidades, impedimentos y conformación de los Concejos Municipales en los casos en
los cuales los miembros renunciaran o pidieran licencia.
Ley de Elecciones Municipales

Artículo 8°.- Impedimentos para postular
No pueden ser candidatos en las elecciones municipales.
8. 1 Los siguientes ciudadanos.
8.2 salvo que renuncien sesenta días antes de la fecha de las elecciones:
a) Los Ministros y Viceministros de Estado, el Contralor de la República, el Defensor del
Pueblo los Prefectos. Subprefectos, Gobernadores y Tenientes Gobernadores.
b) Los miembros del Poder Judicial, Ministerio Publico, Tribunal Constitucional. Consejo
Nacional de la Magistratura y de los organismos electorales.
c) Los Presidentes de los Consejos Transitorios de Administración Regional y los Directores
Regionales sectoriales.
d) Los Jefes de los Organismos Públicos Descentralizados y los Directores de las empresas
del Estado.
e) Los miembros de Comisiones Ad Hoc o especiales de alto nivel nombrados por el Poder
Ejecutivo.
Los alcaldes y regidores que postulen a la reelección no requieren solicitar licencia.

Como se advierte, la Ley de Elecciones Municipales no establece ninguna disposición que

obligue a las autoridades locales a renuncia en caso de presentarse a una reelección, pero si
prevé (a diferencia de la Ley de Elecciones Regionales) que los alcaldes y regidores que postulen
a la reelección no requieren solicitar licencia.
Y como se ha señalado, la Ley N 28607. Ley de Reforma Constitucional, publicada el 4 de

octubre de 2005, que modificó los artículos 91 °, 191 3 y 194° de la Constitución, tampoco resolvió
el problema.
Ley N°28607
Artículo 194°.-
Los acaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un periodo de cuatro (4) anos
Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción
de los casos previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembros del Parlamento Nacional

o Presidente del Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar al cargo seis (6) meses antes
de la elección respectiva".
(-)'
También, se evidenció el vacío en la regulación respecto a la composición de los Concejos

Municipales en los supuestos en los cuales se produjeran licencias o renuncias. El Jurado
Nacional de Elecciones también precisó estos temas ante la ausencia de regulación.
Los mismos cuestionamientos a la insuficiencia normativa en esta temática, abordada al analizar

el régimen electoral regional, son aplicables al régimen electoral local: la preocupación de que
las autoridades municipales que pretendan la reelección puedan realizar acción proselitista
ejerciendo sus cargos
Finalmente, al igual que la Ley de Elecciones Regionales, el artículo 10° de la Ley de Elecciones
Municipales modificada desarrolló los porcentajes mínimos para hacer accesible la
representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios, imperativo establecido en
el artículo 191° de la Constitución Política.
Ley de Elecciones Municipales
Artículo 10°.- Inscripción de listas de candidatos

La lista de candidatos se presenta en un solo documento y debe contener
(...)
3. El número correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista que debe
estar conformada por no menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres y un mínimo
de quince por ciento (15%) de representantes de Comunidades nativas y pueblos originarios de
cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de
Elecciones. (1) ( 2)
(1) De conformidad con el Artículo Único de la Resolución N° 1234-2006-JNE, publicada el

14 julio 2006, se precisa que la cuota de género reconocida por el presente inciso, comprende a
los candidatos a regidores de los Concejos Municipales provinciales y distritales, sin incluir al
candidato o candidata a la Alcaldía de dicho Concejo.

(2) De conformidad con el Artículo Tercero de la Resolución N° 1235-2006-JNE, publicada

el 16 julio 2006, se establece que la cuota reconocida por el presente inciso, comprende a los
candidatos a Regidores Municipales Provinciales, sin incluir al candidato o candidata al cargo de
Alcalde, aplicándose el 15% al total de candidatos a regidores municipales.
El numeral 3 del referido artículo 10° fue modificado posteriormente mediante la Ley N 28869,
publicada el 12 agosto de 2006, e incorporo una cuota adicional relacionada con la accesibilidad
de jóvenes menores de 29 artos.
Artículo 10°.-
(...)
3. El número correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista, que
debe estar conformada por no menos de un treinta por ciento (30°/) de hombres o mujeres, no
menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de
veintinueve (29) artos de edad y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de
comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia corresponderte, donde existan,
conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones".
Desde la perspectiva de la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios

en los Concejos Municipales, las dos experiencias electorales correspondientes a los procesos
realizados en los años 2002 y 2006 evidenciaron, tal como lo ha expresado la Oficina Nacional
de Procesos Electorales, dificultades la implementación y el cumplimiento de las reglas
establecidas per la Constitución Política y la Ley de Elecciones Municipales.
1.9. POTESTAD NORMATIVA
Otro elemento esencial de la autonomía política es la autonomía normativa.

La doctrina ha explicado su relación con los procesos de descentralización.
Zas Friz señala:

"Concordamos con las precisas y sintéticas definiciones de autonomía normativa dadas por
Giannini. "(...) la autonomía normativa es aquella potestad atribuida en ordenamientos
jurídicos estatales a entes diversos del estado de emanar normas constitutivas del mismo
ordenamiento jurídico estatal" como también "el poder atribuido a entes no soberanos de
emanar normas jurídicas equiparables a las normas del ente soberano". En este caso, al igual
que para la dirección política, el ejercicio de esta autonomía normativa no equivale a un
ejercicio de libertad sino solo de independencia en materia de regulación normativa; ya que
las entidades territoriales autónomas no son soberanas y su poder es limitado y derivado.
Es importante señalar que el reconocimiento de autonomía normativa a determinadas entidades

territoriales significa que éstas se dan así mismas (también) normas jurídicas de rango de ley, si
bien subordinadas al sistema jurídico en el cual se inscriben, según los grados de mayor o menor
intensidad conforme al lugar que ocupen en la jerarquía de las fuentes, y sometidas a las medidas
de control establecidas por el mismo sistema jurídico, para evitar que estas entidades territoriales
excedan su ámbito de competencia".
El artículo 11 ° de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, que reconoce la autonomía

normativa de los gobiernos locales y regionales se refiere a sus límites señalando: "11 1. La
normatividad expedida por los distintos niveles de gobierno, se sujeta al ordenamiento jurídico
establecido por la Constitución y las leyes de la República”.

También, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha referido a ella:

Vinculándola con el proceso de descentralización regulado en el texto constitucional reformado
y con el modelo de Estado "unitario y descentralizado" establecido en la Constitución Política del
Estado
(...)
La opción adoptada por la Constitución peruana al asumir la forma de Estado propia del Estado
unitario y descentralizado, a través del establecimiento de gobiernos regionales y locales dotados
de autonomía, no solo incide en lo que es propio a la organización territorial del poder estatal,
sino que se proyecta en el sistema de fuentes del derecho, planteando la necesidad de establecer
la forma cómo éstas deben articularse.
(...)
El Estado unitario y descentralizado regional presupone que la potestad normativa está

distribuida entre órganos nacionales y los gobiernos regionales y locales, puesto que la
autonomía político- normativa otorgada conlleva la facultad de crear Derecho, y no solo de
ejecutarlo.
Precisamente por ello, el Estado peruano no puede concebirse como un Estado "unitario
descentralizado", es decir como uno en el que la descentralización tan solo refleja una proyección
testamentaria o administrativa de un único ordenamiento jurídico a ejecutar. Se trata, por el
contrario, de un Estado "unitario y descentralizado", esto es un Estado en el que la
descentralización, al alcanzar una manifestación político-normativa, acepta la convivencia de
subsistemas normativos (nacional, regional y local".
Precisando que la autonomía normativa de los gobiernos regionales y locales se encuentra

limitada por el ordenamiento jurídico.
'40. Tal como sostiene Ferrando Badia, "La autonomía implica siempre competencias legislativas
Ser entidades autónomas no supone que sean soberanas, sino que presupone su integración en
el Estado De ahí que la actividad legislativa de los entes autónomos ha de estar de acuerdo con
los principios de integración del Estado del que forman parte. (...). La autonomía es, en efecto,
libertad, facultad de promulgar normas, pero con coordinación necesaria, respecto de una
colectividad más grande".
58. La creación de gobiernos regionales con competencias normativas comporta la introducción

de tantos sub-sistemas normativos como gobiernos regionales existan al interior del
ordenamiento jurídico peruano. Tal derecho regional, sin embargo, tiene un ámbito de vigencia
y aplicación delimitado territorialmente a la Circunscripción de cada gobierno regional además
de encontrarse sometido a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional
particularmente, a la LBD y a la LOGR".
118. En efecto, la creación de gobiernos regionales y locales, cada uno con competencias
normativas propias, comporta la introducción de tantos subsistemas normativos como gobiernos
regionales y locales puedan existir. Este derecho regional y local, sin embargo, tienen un ámbito
de vigencia y aplicación delimitado territorialmente a la circunscripción de cada instancia de
gobierno (regional o local) y además, se encuentra sometido a la Constitución y a las leyes de
desarrollo constitucional, particularmente a la LBD y a la LOGR.

□ Advirtiendo que la autonomía normativa de los gobiernos subnacionales genera determinados

efectos en el ordenamiento jurídico, como:
• Una limitación de la capacidad normativa del gobierno nacional.
• Una articulación distinta entre las normas nacionales, regionales y locales, basada en
el principio de competencia y no en el de jerarquía.
"30. (...)
La opción adoptada por la Constitución peruana al asumir la forma de Estado propia del Estado
unitario y descentralizado, a través del establecimiento de gobiernos regionales y locales dotados
de autonomía, no solo incide en lo que es propio a la organización territorial del poder estatal,
sino que se proyecta en el sistema de fuentes del derecho, planteando la necesidad de establecer
la forma como estas deben articularse. (...)
33. De conformidad con dicho test, en primer lugar, se debe analizar el principio de unidad Luego,
se debe ingresar propiamente en el análisis del principio de competencia, relacionado con la lista
de materias pormenorizada prevista en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad.
También cabe recurrir a las cláusulas generales, es decir, las funciones generales conferidas a
cada uno de los órganos constitucionales.
(...)
59. La articulación de las fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza no puede efectuarse

exclusivamente bajo los alcances del principio de jerarquía, pues éste no permite dar respuesta
coherente al conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el Gobierno Central
y los gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango normativo. En efecto, si las normas
regionales no son jerárquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su articulación con
éstas no puede sustentarse en el principio de jerarquía, sino conforme al principio de
competencia, según el cual en el ámbito competencial regional la norma regional termina
excluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de cualquier otro ordenamiento
(...)
60. En ese sentido, la articulación de las fuentes del derecho regional, tanto con las fuentes del
derecho nacional como con las del derecho local, exige que se delimiten los ámbitos
competenciales a través de la técnica constitucional del test de la competencia, postulada en el
artículo 13° de la LBD al distinguir entre competencias exclusivas, compartidas y delegables. Ello
es así puesto que no solo el ámbito competencial constitucionalmente garantizado de los
gobiernos regionales está supeditado a que su ejercicio se efectué en los términos que establece
la Constitución y la ley (artículo 180° de la Constitución), sino, adicionalmente, sin perder de vista
que sus atribuciones deben realizarse en armonía con las políticas y planes nacionales y locales
de desarrollo (artículo 192° de la Constitución), no pudiendo interferir en el ejercicio de las
funciones y atribuciones de los gobiernos locales (artículo 191 0 de la Constitución). (...)
De manera general, la relación entre la normativa nacional, regional y local se enmarca dentro
del conjunto de principios constitucionales establecidos por el Tribunal Constitucional y que
conforman el denominado "test de competencia":
• Principio de unidad.
• Principio de taxatividad.
• Principio de colaboración y lealtad regional y nacional.
• Principio de efecto útil y poderes implícitos.
• Principio de solidaridad.

• Principio de control y tutela.

• Principio de competencia.
1.10. POTESTAD NORMATIVA REGIONAL
Tres normas constitucionales aluden a la potestad normativa de los gobiernos regionales:

• El artículo 191° dispone que tienen autonomía política
• El inciso 6) del artículo 192° establece que son competentes para dictar normas
inherentes a la gestión regional. Y
• El inciso 4) del artículo 200° confiere rango de ley a las normas regionales de carácter
general.
Por tanto, constitucionalmente, y sobre la base de su autonomía política, los gobiernos regionales
se constituyen en los órganos productores de normas regionales de carácter general con rango
de ley.
La legislación en materia de descentralización, al establecer diversas competencias para los

gobiernos regionales que ellos deben ejecutar en sus acciones de gobierno, reconoce diversas
potestades, entre ellas, la de dictar normas jurídicas, específicamente, de dos tipos: legislativas,
en el caso de las Ordenanzas Regionales; y reglamentarias, en el caso de los Decretos
Regionales. Así lo establece el artículo 37° de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 37°.- Normas y disposiciones regionales

Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno, dictan las normas y
disposiciones siguientes:
a) El Consejo Regional: Ordenanzas Regionales y Acuerdos del Consejo Regional
b) La Presidencia Regional: Decretos Regionales y Resoluciones Regionales.
Los órganos internos y desconcentrados emiten Resoluciones conforme a sus funciones y nivel
que señale el Reglamento respectivo.
Si bien la citada norma regula también los Acuerdos del Consejo Regional y las Resoluciones
Regionales, cabe señalar que éstas no son normas jurídicas de carácter general.
Sobre las Ordenanzas Regionales, el artículo 38° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
establece que son normas generales aplicables en la región y, para su ámbito territorial,
adquieren la condición de normas con rango de ley.
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales "
Artículo 38°.- Ordenanzas Regionales

Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general, la organización y la
administración del Gobierno Regional y reglamentan materias de su competencia ( ) “

Los Decretos Regionales son regulados, también, como normas de carácter general, pero que
corresponden a una atribución de la Presidencia Regional como órgano ejecutivo del Gobierno
Regional y que pertenecen al rango reglamentario y, por tanto, están sometidos a las Ordenanza
Regionales.
Artículo 40°.- Decretos Regionales

Los Decretos Regionales establecen normas reglamentarias para la ejecución de las
Ordenanzas Regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administración
Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés ciudadano.
Los Decretos Regionales son aprobados y suscritos per la Presidencia Regional, con acuerdo
del directorio de Gerencias Regionales.
Artículo 43°.- Garantías del ordenamiento regional

Las Ordenanzas y Decretos Regionales pueden impugnarse mediante los mecanismos de acción
inconstitucionalidad y acción popular, respectivamente, en la vía correspondiente.
Dentro de la estructura normativa regional, las Ordenanzas Regionales tienen mayor rango que
los Decretos Regionales y, por consiguiente, éstos no pueden trasgredir ni desnaturalizar a
aquellas.
Se debe reiterar que el articulo 11 0 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización

reconoce la autonomía normativa de los gobiernos locales y regionales, pero también señala su
sometimiento a la legislación nacional.
Ley Orgánica de Bases de la Descentralización
Artículo 11°.- Ordenamiento jurídico y publicidad de las normas

11.1.La normatividad expedida por los distintos niveles de gobierno, se sujeta al ordenamiento
jurídico establecido por la Constitución y las leyes de la República.
El artículo 36° de la referida Ley complementa y precisa la disposición anterior
Artículo 36°.- Generalidades

Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecúan al ordenamiento jurídico
nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los
otros niveles de gobierno.
Asimismo, los órganos del gobierno nacional (Ejecutivo y Legislativo) están prohibidos de
dictar normas en los aspectos que conciernen a las atribuciones dadas exclusivamente a los
gobiernos regionales.
Artículo 10°.- Carácter y efecto de las normas

10.1. La normatividad que aprueben los distintos niveles de gobierno en el marco de sus
atribuciones y competencias exclusivas, son de cumplimiento obligatorio en sus respectivas
jurisdicciones.
10.2. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no pueden afectar ni restringir las competencias
constitucionales exclusivas de los gobiernos regionales y locales.
Respecto del procedimiento legislativo para la promulgación de las ordenanzas regionales, cabe
señalar que con la Ley N° 29053 se ha modificado la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
introduciendo el mecanismo de la observación de las ordenanzas Regionales por el Presidente
del Gobierno Regional. La regulación de esta materia es insuficiente y se enmarca en la mayor
separación de poderes reconocida en el gobierno regional.
Artículo 21°.-Atribuciones
El Presidente Regional tiene las siguientes atribuciones: (...)
o) Promulgar las Ordenanzas Regionales o hacer uso de su derecho a observarlas en el plazo
de quince (15) días hábiles y ejecutar los acuerdos del Consejo Regional.
La citada Ley Orgánica también regula las reglas aplicables para la publicidad de las normas
regionales de alcance general:
Artículo 42°.- Publicidad de las normas regionales

La norma regional de alcance general es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en
el Diario Oficial El Peruano, salvo plazo distinto expresamente señalado en la misma debiendo
publicarse además en el diario encargado de las publicaciones judiciales en la capital de la
Región deben incluirse además en el portal electrónico del Gobierno Regional
1.11. POTESTAD NORMATIVA LOCAL
En la estructura normativa municipal correspondiente a los gobiernos locales, las normas de

carácter general son las Ordenanzas Municipales y los Decretos de Alcaldía. Las primeras tienen
rango de ley, mientras que los segundos tienen rango reglamentario. Asimismo, los órganos del
gobierno municipal pueden emitir acuerdos y resoluciones.
La potestad normativa local también deriva de la autonomía política que la Constitución Política
confiere a los gobiernos locales:
• El artículo 194° de la Constitución dispone que las municipalidades provinciales y
distritales son los órganos de gobierno, local y tienen autonomía política.
• El inciso 4) del artículo 200° de la Constitución confiere rango de ley a las Ordenanzas
Municipales.
Además de la regulación establecida en la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización

(también aplicable a la potestad normativa local), la Ley N° 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades, regula la referida potestad normativa:
Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo 38° Ordenamiento jurídico municipal

El ordenamiento jurídico de las municipalidades está constituido por las normas emitidas por los
órganos de gobierno y administración municipal, de acuerdo al ordenamiento jurídico nacional.

Artículo 39°.- Normas municipales

Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobación de
ordenanzas (...)
El alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno señaladas en la presente ley mediante
decretos de alcaldía (...)
La citada Ley establece que las Ordenanzas Municipales son normas generales en aquellas
materias de competencia de las municipalidades provinciales y distritales y que, además, tienen
la mayor jerarquía en la estructura normativa municipal.
Artículo 40°.- Ordenanzas

Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su
competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa
municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación,
administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad
tiene competencia normativa.
Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias
derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser
ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia. (...)
Los Decretos de Alcaldía son, también, normas de carácter general. La Ley Orgánica de
Municipalidades señala, de manera expresa la naturaleza reglamentaria de tales Decretos de
Alcaldía y que éstos se encuentran sometidos a las Ordenanzas Municipales
Artículo 42°.- Decretos de Alcaldía

Los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas,
sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y
resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de
competencia del concejo municipal.
El artículo 52° de la Ley Orgánica de Municipalidades ratifica el rango de ley de las Ordenanzas
Municipales y el de decreto para los Decretos de Alcaldía al someterlos, respectivamente, a la
acción de inconstitucionalidad y a la acción popular.
Artículo 52°.- Acciones judiciales

1. Acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra las ordenanzas
municipales que contravengan la Constitución.
2. Acción popular ante el Poder Judicial contra los decretos de alcaldía que aprueben normas
reglamentarias y lo de aplicación de las ordenanzas o resuelvan cualquier asunto de carácter
general en contravención de las normas legales vigentes.

La normativa local está sometida a la legislación nacional por mandato del artículo 11 0 de la Ley
Orgánica de Bases de la Descentralización. También le es aplicable el artículo 10° de la referida
Ley. el cual establece que los Poderes Legislativo y Ejecutivo Nacionales no pueden afectar ni
restringir las competencias constitucionales exclusivas de los gobiernos regionales y locales.
La Ley Orgánica de Municipalidades precisa este aspecto:

(...)
Ninguna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la presente ley orgánica
establece como competencia exclusiva de las municipalidades
Las autoridades políticas, administrativas y policiales, ajenas al gobierno local, tienen la

obligación de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia y en todo acto o ceremonia oficial realizada dentro de su circunscripción. Dichas
autoridades no pueden interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales
que se expidan con arreglo al presente subcapítulo, bajo responsabilidad.
En materia de publicidad de las normas, la Ley Orgánica de Municipalidades establece las reglas
a seguir.
Artículo 44°.- Publicidad de las normas municipales

Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas
de los regidores deben ser publicados:
1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales
del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de
las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales
publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales.
De los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.
4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la
propia norma postergue su vigencia. No surten efecto las normas de gobierno municipal
que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.
2. EL SOMETIMIENTO A LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
El carácter unitario del Estado Peruano y la naturaleza limitada de la autonomía de los gobiernos
subnacionales sustentan, en principio, el sometimiento de los niveles de gobierno regional y local
a los sistemas administrativos nacionales.
El artículo 43° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo ha definido a los sistemas: como:
"(...) los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumento, mediante los
cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas
por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los
niveles de Gobierno (...).

A su vez, distingue dos tipos:
1. Sistemas Funcionales.
2. Sistemas Administrativos.
En su artículo 46°, la citada ley define la finalidad de los Sistemas Administrativo y los identifica:
"Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las
entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional están referidos a las siguientes materias:
1. Gestión de Recursos Humanos.
2. Abastecimiento.
3. Presupuesto Público.
4. Tesorería.
5. Endeudamiento Público.
6. Contabilidad.
7. Inversión Pública.
8. Planeamiento Estratégico.
9. Defensa Judicial del Estado.
10. Control.
11. Modernización de la gestión pública."
La referida ley señala que corresponde al Poder Ejecutivo la rectoría de los Sistemas
Administrativos (con excepción del Sistema Nacional de Control) y que el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico se rige por la ley de la materia siendo, por ende, el responsable de
reglamentar y operar los Sistemas Administrativos “aplicables a todas las entidades de la
Administración Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de
Procedimiento Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los
Organismos Constitucionales; con arreglo a la Constitución Política del Perú y a sus respectivas
Leyes Orgánicas".
Tal prescripción concuerda con la normativa fundamental que informa el proceso de

descentralización. Así, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización establece en su artículo
10.3 que:
"Las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y los sistemas administrativos
del Estado, referidos a presupuesto, tesorería, contaduría, crédito público, inversión pública,
contrataciones y adquisiciones, personal y control, por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno".
Por su parte, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también recoge dicho sometimiento al
señalar en su artículo 33° que:
"La administración regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la planificación

estratégica, organización, dirección, ejecución, evaluación y control, dentro del marco de las
normas emitidas por los sistemas administrativos nacionales".
En el ámbito local, la Ley Orgánica de Municipalidades, en su Artículo VIII del Título Preliminar,
establece que:

"Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de
conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento
del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos,
y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio.
Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas
y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo".
En el citado marco, se requiere un proceso de flexibilización de los sistemas administrativos

nacionales para su aplicación efectiva en los niveles de gobierno subnacional. Esta flexibilización
implica la revisión para su correspondiente adecuación.
Así lo ha reconocido también la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la cual es enfática en señalar
que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional adecuar el funcionamiento de los Sistemas
Administrativos al proceso de descentralización. El principal sistema nacional objeto de reforma
ha sido el de inversión pública (Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP).
3. RECURSOS Y LIMÍTES DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA
El artículo 193° de la Constitución establece que son bienes y rentas de los gobiernos regionales:
1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.
3. Los tributos creados por ley a su favor.
4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios
que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional que tiene carácter
redistributivo, conforme a ley.
6. Los recursos asignados por concepto de canon.
7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que
realicen con el aval del Estado, conforme a ley.
8. Los demás que determine la ley.
El artículo 196° del texto constitucional establece, por su parte, que son bienes y rentas de las
municipalidades:
1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Los tributos creados por ley a su favor
3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanzas
Municipales, conforme a ley.
4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios
que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal que tiene carácter
redistributivo, conforme a ley.
6. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.
7. Los recursos asignados por concepto de canon.
8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que
realicen con el aval del Estado, conforme a ley.
9. Los demás que determine la ley.

Cabe señalar que el texto constitucional originalmente no reconoció potestad tributaria a

los Gobiernos Regionales. Por ello, la Ley Orgánica de Bases señala que corresponde al
Ejecutivo proponer al Congreso los tributos regionales.
Artículo 38°.- Tributos regionales

38.1. El Poder Ejecutivo en el marco de la reforma tributaria y la política de
descentralización fiscal, propone al Congreso para su aprobación, los tributos
regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los
gobiernos regionales.
Sin embargo, la Ley N° 28390, Ley de Reforma de los Artículos 74° y 107° de la
Constitución Política, reconoce la potestad tributaria de los gobiernos regionales. Por ello,
al igual que los gobiernos locales, aquellos pueden crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas o exonerar de éstas, dentro de su circunscripción y con los límites
que señala la ley.
3.1. RECURSOS REGIONALES
3.1.1. Fondo de Compensación Regional (FONCOR)

En su artículo 39°, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización regula el Fondo de
Compensación Regional (FONCOR). Según la citada ley, este Fondo:
• Inicialmente, se conforma por los recursos financieros correspondientes a todos los
proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de
Administración Regional y a todos los proyectos de inversión pública de alcance regional
en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,
minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su
circunscripción, así como a los recursos provenientes del proceso de privatización y
concesiones de acuerdo con lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de
la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.
• Se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con criterios de
equidad y compensación considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas
ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la
ejecución de inversiones. El Ministerio de Economía y Finanzas aprueba los índices de
distribución del FONCOR previendo la transferencia de los recursos en la forma y plazos
establecidos, bajo responsabilidad.
Artículo 39°.- Fondo de Compensación Regional

39.1. El Fondo de Compensación Regional (FONCOR) se constituye inicialmente con:
a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance
regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, y a todos
los proyectos de inversión pública de alcance regional en materia de agricultura,
pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad,
comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción
conforme al principio de neutralidad y responsabilidad fiscal, con criterios de equidad y
compensación considerando factores de pobreza.
b) Los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo
establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la presente Ley.

39.2. El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con
criterios de equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades
insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de
desempeño en la ejecución de inversiones.
39.3. El Ministerio de Economía y Finanzas con la opinión favorable del Consejo Nacional de
Descentralización, aprueba los índices de distribución del FONCOR con sujeción a lo'
dispuesto en el presente artículo, previendo la transferencia de los recursos en la forma y
plazos establecidos, bajo responsabilidad.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reitera que el FONCOR forma parte de los recursos
financieros destinados a los Gobiernos Regionales; que este Fondo se constituye inicialmente
con el 30% de los recursos generados por la privatización y concesiones; y que los fondos son
íntegramente utilizados para financiar proyectos de inversión regional que hayan cumplido con
las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública.
Artículo 73°.- Fondo de Compensación Regional, FONCOR.

El Fondo de Compensación Regional, FONCOR, forma parte de los recursos financieros
destinados a los gobiernos regionales. Este Fondo se constituye inicialmente con el 30% de los
recursos generados por la privatización y concesiones. Los fondos son íntegramente utilizados
para financiar proyectos de inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas
por el Sistema Nacional de Inversión Pública.
3.1.2. Fondo Intergubernamental para la Descentralización (fide)

La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización destacaba la creación del Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), destinado a promover el financiamiento y
cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno,
cuya administración estaba a cargo del Consejo Nacional de Descentralización.
Artículo 53°.- Fondo Intergubernamental para la Descentralización

53 1. Crease el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), destinado a
promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido
entre los distintos niveles de gobierno, cuya administración estará a cargo del Consejo
Nacional de Descentralización.
53.2. El FIDE se constituye inicialmente con los recursos provenientes del proceso de
privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición
Complementaria de la presente Ley.
Recientemente, la Ley N° 29125 que implementa y regula el funcionamiento del Fondo de

Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL), ha eliminado el FIDE al
derogar el artículo 53° de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, Ley N°
27783, norma que lo creó. La Única Disposición Derogatoria de la Ley N° 29125
establece, además, la derogación de todas las normas y disposiciones legales y
administrativas, generales y específicas, sin excepción, relacionadas con el FIDE.
3.1.3. Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM)

Mediante la Ley N° 28451 se crea el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM)
como un fondo intangible destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos
por donde pasan los ductos principales conteniendo los hidrocarburos de los Lotes 88 y 56.

Los recursos del FOCAM constituyen el 25% de las regallas que corresponden al gobierno
nacional provenientes de los Lotes 88 y 56 y son destinados exclusivamente a financiar la
ejecución de proyectos de inversión e infraestructura económica y social de los gobiernos
regionales y municipales de determinados departamentos (Ayacucho, Huancavelica, lea, el área
de Lima y provincias exceptuando a Lima Metropolitana), así como las universidades públicas
de esas jurisdicciones para los fines de investigación, en la siguiente proporción:
a)
0% para los Gobiernos Regionales.
b)
0% para las Municipalidades Provinciales
c)
5% para las Municipalidades Distritales de los lugares por donde pasan los ductos.
d)
5% para las demás Municipalidades Distritales.
e)
0% para las universidades públicas.
Mediante Decreto Supremo N° 042-2005-EF se aprobó el Reglamento del FOCAM y con la Ley
N° 28622 se incorporó al departamento de Ucayali en el ámbito de aplicación de la Ley del
FOCAM.
3.1.4. Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL)

Mediante la Ley N° 28939, Ley de Aprobación de Crédito Suplementario y de Creación de
Fondos, se crea el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local con la finalidad
explícita del financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de gobiernos
regionales o locales, por lo cual sus recursos tienen carácter intangible, permanente, concursable
e inembargable.
La regulación del funcionamiento e implementación del FONIPREL es el objeto de la Ley N°

29125 Según esta ley:
• El Fondo tiene como finalidad el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de
los gobiernos regionales y locales incluyendo los estudios de preinversión orientados a
reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básicos que tengan
el mayor impacto en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país.
• Los recursos del FONIPREL deben atender las siguientes prioridades: servicios de
salud básica, desnutrición infantil, servicios de educación básica, infraestructura vial,
servicios de saneamiento, electrificación rural, infraestructura agrícola y
telecomunicación rural.
• Para acceder al cofinanciamiento del Fondo, los gobiernos regionales y locales
participaron en concursos públicos de proyectos convocados por el FONIPREL a nivel
nacional
• Los recursos que lo constituyen son: las transferencias aprobadas en la Ley N° 28939,
los créditos presupuéstales, las donaciones o aportes privados, la cooperación técnica
no reembolsable, los recursos provenientes de operaciones de endeudamiento público,
los recursos que a la fecha formaban parte del Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDE) (la norma autoriza a la Dirección Nacional de Tesoro Público
la transferencia de tales recursos), el 30% de los recursos que efectivamente se
perciban como consecuencia de los procesos de privatización y concesiones (efecto
de la modificación de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización), los intereses
que generen los recursos del FONIPREL y aquellos dispuestos por norma expresa.

Como ya se ha indicado, la Ley N° 29125 elimina el FIDE al derogar el artículo 53° de la Ley
Orgánica de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, norma creadora del citado Fondo,
sustituido por el FONIPREL A su vez, la modificación de la Tercera Disposición Complementaria
de la Ley N° 27783 por la Ley NP 29125 establece que el 30% de los recursos efectivamente
percibidos por los procesos de privatización y concesiones corresponde al FONIPREL y ya no al
extinto FIDE.
Mediante Decreto Supremo N“ 204-2007-EF se aprobó el Reglamento de la Ley que establece

la implementación y el funcionamiento del FONIPREL. La citada norma tiene como anexos la
especificación de jerarquía y ponderación de los criterios de asignación de los recursos del
FONIPREL: el agolpamiento de los Gobiernos Regionales y Locales en función de sus
necesidades y disponibilidad de recursos determinados y FONCOR, y la definición del algoritmo
para asignar los recursos del FONIPREL.
3.1.5. Fondo para la Igualdad

Creado mediante el Decreto de Urgencia N° 022-2006 y adscrito a la Presidencia del Consejo
de Ministros, sus recursos son asignados por su Consejo de Administración y están destinados
exclusivamente a actividades y programas para combatir la pobreza extrema en zonas rurales.
Los recursos del Fondo son los siguientes: las transferencias presupuéstales y financieras
provenientes del ahorro que generen las medidas de austeridad y racionalidad dispuestas por
los Decretos de Urgencia N° 019-2006 y N° 020-2006 y normas complementarias las
transferencias del tesoro público, las donaciones y aportes privados; los recursos de cooperación
técnica internacional no reembolsable; los créditos de organismos internacionales asignados al
Fondo, concertados por el Ministerio de Economía y Finanzas; y otros dispuestos por una norma
expresa.
Mediante Decreto Supremo N° 042-2007-PCM se aprobó el Reglamento del Fondo

estableciendo como finalidad de éste el financiamiento parcial o total de programas, proyectos y
actividades de desarrollo social y lucha contra la pobreza extrema en zonas rurales. El
Reglamento del Fondo regula, también, las funciones del Consejo de Administración, las
sesiones y los informes ante el CIAS de este Consejo, la Secretarla Técnica del Fondo y sus
funciones, así como las modalidades de operación del Fondo: las transferencias financieras y el
concurso de proyectos. El Consejo de Administración mediante convenios, podrá delegar en
gobiernos regionales y locales- (municipalidades provinciales).
3.1.6. El Canon
La Ley de Canon, Ley N° 27506, lo define como la participación efectiva y adecuada de la que
gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado
por la explotación económica de los recursos naturales, y señala como objeto de la Ley la
determinación de estos cuya explotación lo genera, y se regula su distribución en favor de los
gobiernos regionales y locales de las circunscripciones donde se hallan dichos recursos.
La citada ley:
• Respecto de la oportunidad de las transferencias del canon, señala que será determinada
mediante Decreto Supremo tomando en consideración la periodicidad del pago de los
ingresos y rentas que lo conforman
• Señala las reglas de distribución: la del canon petrolero mantiene las condiciones actuales
al respecto y será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo con los
Índices de distribución que fije el Ministerio de Economía y Finanzas sobre la base de
criterios de población y pobreza vinculados a la carencia de necesidades básicas y déficit

de infraestructura. Partiendo de que el 100% del monto a distribuir corresponde a lo

generado por el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción se encuentran
los recursos naturales, su distribución es la siguiente:
a. El 10% del total recaudado para los gobiernos locales de la municipalidad o
municipalidades distritales donde se encuentra localizado el recurso natural.
b. El 25% del total recaudado para los gobiernos locales de la provincia o provincias
donde se encuentra localizado el recurso natural excluyendo al distrito o distritos
productores.
El 40% del total recaudado para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las
regiones excluyendo a la provincia o provincias donde se encuentra el recurso natural, d. El 25%
del total recaudado para los gobiernos regionales donde se encuentra el recurso natural.
• Con relación a la utilización del canon, señala que los recursos que los gobiernos
regionales y locales reciban por concepto de canon serán utilizados exclusivamente para
el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto
regional y local, respectivamente
• Que los gobiernos regionales entregarán el 20% del total percibido por canon a las
universidades públicas de su circunscripción, el cual será destinado, exclusivamente, a la
inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional
(investigaciones de ciencia aplicada relacionadas con la salud pública y prevención de
enfermedades endémicas; sanidad agropecuaria; preservación de la biodiversidad y el
ecosistema de la zona geográfica de influencia donde se desarrollan las actividades
económicas extractivas y utilización eficiente de energías renovables y procesos
productivos. En ningún caso podrán destinarse para el pago de remuneraciones o
retribuciones de cualquier índole.
Mediante Decreto de Urgencia N° 028-2006 se dispuso que los gobiernos regionales y locales
en cuyas circunscripciones se exploten recursos naturales petroleros deberán invertir el 5% de
los fondos asignados por concepto de canon petrolero para el financiamiento o cofinanciamiento
de proyectos de inversión pública y gasto social en las comunidades ubicadas dentro de las
zonas de explotación respectiva.
3.1.7. La Regalía Minera

La Ley N° 28258 estableció la regalía minera como contraprestación económica que los titulares
de las concesiones mineras pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales
metálicos y no metálicos, sobre el valor del concentrado o su equivalente, conforme a la
cotización de los precios del mercado internacional.
La regalía minera se distribuye de la siguiente manera;

a) El 20% del total recaudado para los gobiernos locales del distrito o distritos donde se
explota el recurso natural, de los cuales el 50% será invertido en las comunidades donde
se explota el recurso natural
b) El 20% del total recaudado para los gobiernos locales de la provincia o provincias donde
se encuentra en explotación el recurso natural.
c) El 40% del total recaudado para las municipalidades distritales y provinciales del
departamento o departamentos de las regiones donde se encuentra en explotación el
recurso natural.
d) El 15% del total recaudado para el o los gobiernos regionales en cuyas jurisdicciones se
encuentra en explotación el recurso natural.

e) El 5% del total recaudado para las universidades nacionales de la región donde se explota
el recurso natural.
Los recursos que los gobiernos regionales y municipalidades reciban por concepto de regalía
minera serán utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos
de inversión productiva que articule la minería al desarrollo económico de cada región, con el fin
de asegurar el desarrollo sostenible de las aéreas urbanas y rurales.
Como consecuencia del sismo del 15 de agosto del año 2007, se aprobó la Ley N 29076,
mediante la cual se autoriza a los gobiernos regionales y a las municipalidades provinciales y
distritales de las localidades afectadas y declaradas en emergencia a utilizar (previa aprobación
del Consejo Regional o Concejo Municipal y hasta el 31 de diciembre del año 2007) los recursos
que perciben por ingresos provenientes del canon, sobre canon y regalía minera (también los
recursos del FONCOMUN para el caso de las municipalidades provinciales y distritales) para
destinarlos exclusivamente a la asistencia y ayuda de la población damnificada, así como a la
reconstrucción rehabilitación y reparación de la infraestructura afectada).
3.1.8. Las Transferencias Intergubernamentales

En materia de transferencias intergubernamentales, se ha debatido ampliamente la desigualdad
que se está produciendo como efecto de la actual distribución de los recursos generados por
canon, regalías, fondos de compensación, FOCAM y renta de aduanas.
3.1.9. Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financiera

El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no incorpora un artículo sobre la
atribución del Presidente de la República de dictar medidas extraordinarias mediante decretos
de urgencia (con fuerza de ley) en materia económica y financiera (inciso 19 del artículo 118° de
la Constitución) en los casos en los cuales se afectase gravemente la sostenibilidad fiscal y
económica del proceso de descentralización por parte de los gobiernos regionales.
La Ley N° 27902 introdujo, a través de un nuevo artículo en la Ley Orgánica de gobiernos

regionales, este mecanismo de aplicación de medidas temporales para situaciones
extraordinarias en materia económica y financiera cuando se afecte gravemente la economía
nacional y el proceso de descentralización.
3.1.10. Medidas de Sostenibilidad Fiscal del Proceso de Descentralización

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también reconoce (en sus artículos 89° y 90°,
respectivamente) otros mecanismos denominados de "sostenibilidad fiscal del proceso de
descentralización".
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establecerá los mecanismos de sostenibilidad fiscal

del proceso de descentralización. La no observancia por dos años consecutivos de las reglas
fiscales establecidas para los gobiernos regionales en dicho dispositivo legal generará la
suspensión temporal a las transferencias del hoy derogado FIDE y FONCOR.
3.1.11. Endeudamiento y Reglas Fiscales

Con relación al endeudamiento y las regías fiscales, el Decreto Legislativo N° 955, de
Descentralización Fiscal, define el endeudamiento; reitera el actual marco normativo aplicable al
endeudamiento; considera como destino de éste (por operaciones de endeudamiento externo o
interno realizadas por gobiernos regionales y locales) única y exclusivamente el financiamiento

de proyectos de inversión pública y señala, en ese sentido, que nunca se podrán destinar los
recursos del endeudamiento al pago del gasto corriente Además, precisa que la determinación
de la capacidad de pago por parte del gobierno nacional respecto de los gobiernos regionales y
locales se efectuará mediante el análisis de la situación fiscal de éstos de acuerdo con la
legislación de la materia y considera límites al endeudamiento de corto plazo y al concertado sin
garantía del gobierno nacional.
En materia de gasto, se establece también un límite al gasto no financiero y se prohíbe, durante

el último año de gestión, efectuar cualquier tipo de gasto corriente que implique compromisos de
pago posteriores a la finalización de la administración exceptuándose los casos de jubilación de
trabajadores.
Carlos Casas hace una síntesis de las reglas fiscales y del gasto:
"Entre las leyes de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y la de Descentralización Fiscal
se establecen cuáles son las reglas que deben cumplir los Gobiernos Regionales y Locales
de tal manera que acrediten su capacidad para manejar sus finanzas públicas subnacionales
de manera responsable.
La primera de ellas establece las siguientes reglas fiscales:

• Que la deuda total en un determinado periodo no sea superior al 100% de los ingresos
corrientes del Gobierno Regional o Local.
• Que el total de los servicios de la deuda total (pago de principal más intereses) cada
año no sea superior al 25% de los ingresos corrientes del Gobierno Regional o Local
• Que el promedio móvil de los resultados primarios de los Gobiernos Regionales o
Locales de los últimos tres años no sea negativo.
Esta última regla fiscal merece una explicación de lo que es el resultado primario de un gobierno.
Este se refiere a la diferencia entre los ingresos y los gastos no financieros. Esto quiere decir
que debe descontarse del total de gastos el pago del principal e intereses de la deuda que tengan
estos niveles de gobierno.
Las deudas a las que se refieren estas reglas fiscales están referidas tanto a las que cuenten
con aval del Estado (como el endeudamiento externo) como a las que tengan como garantías
los propios bienes y rentas de los Gobiernos Regionales y Locales. Esta diferenciación es
importante porque la Ley de Descentralización Fiscal establece las siguientes reglas:
• Que el total de la deuda que no cuente con aval del Estado no sea superior al 40% de los
ingresos corrientes del correspondiente Gobierno Regional o Local.
• Que el servicio (pago de capital más intereses) de la deuda que no cuente con aval del
Estado no sea superior al 10% de los ingresos corrientes del correspondiente Gobierno
Regional o Local.
• Adicionalmente, se establece que la deuda de corto plazo (aquella que tiene un periodo
de vencimiento menor a un arto) no puede ser mayor a 1/12 de los ingresos corrientes de
un Gobierno Regional o Local al final del año.
La deuda de corto plazo deberá ser informada cada trimestre al MEF para poder establecer un
control efectivo de las mismas. La inclusión de estas condiciones está justificada porque muchas
Municipalidades grandes presentan altos grados de endeudamiento por deudas con proveedores
y deudas provisionales no pagadas que se han ido acumulando en el tiempo (...)

Un tema adicional es el referido a las reglas del gasto. En la Ley de Descentralización Fiscal se
establece que el gasto no financiero (es decir sin tomar en cuenta el pago de intereses y deuda)
no debe crecer cada año más del 3% en términos reales. Esto quiere decir que descontando la
inflación que existe cada año, el crecimiento sólo será de 3% (...)
Para calcular esta cifra deberá tomarse en cuenta el índice de precios al consumidor de la dudad
capital del departamento. Una cuestión final muy importante tiene que ver con la limitación a las
autoridades regionales de no efectuar gastos corrientes en el último año de su mandato que
impliquen pagos en el ejercicio posterior”:
3.2. RECURSOS MUNICIPALES
La Ley Municipal considera, entre otras disposiciones en materia financiera, las siguientes:
• En su artículo 69° establece las rentas municipales.
• Para el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima, también se consideran las rentas
denominadas especiales, es decir, aquellas generadas por el Fondo Metropolitano de
Inversiones (INVERMET), así como las empresas municipales y organismos
descentralizados que la conformen; el Integro de las rentas que por concepto del cobro de
peaje se obtengan dentro de su circunscripción; y las demás que determine la ley.
• Los gobiernos locales pueden celebrar operaciones de crédito con cargo a sus recursos y
bienes propios, pero requieren la aprobación de la mayoría del número legal de miembros
del Concejo Municipal.
• La concertación y contratación de los empréstitos y operaciones de endeudamiento se
sujetan a la Ley de Endeudamiento del Sector Público Los servicios de amortización e
intereses no pueden superar el 30% de los ingresos del año anterior.
• Las municipalidades que tengan a su cargo beneficiarios del Decreto Ley N° 20530 deberán
priorizar el pago oportuno de sus pensiones pendientes o por generarse. Para tal efecto, y
cuando éstas no puedan ser cubiertas con los otros ingresos de sus presupuestos, deberán
disponer de hasta el 10% de los recursos del Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN), e incurren en responsabilidad los Concejos que contravengan esta
disposición (Décimo Octava Disposición Complementaria).
• Los Fondos Municipales de Inversión se mantienen vigentes y se rigen por su ley de
creación (Vigésimo Primera Disposición Complementaria).
• Cuando la gestión financiera y presupuestaria de los gobiernos locales comprometa
gravemente la estabilidad macroeconómica del país, podrán dictarse medidas
extraordinarias en materia económica y financiera conforme al inciso 19) del artículo 118°
de la Constitución Política del Perú (Vigésimo Segunda Disposición Complementaria).
• Hasta la entrada en vigencia de la Ley de Descentralización Fiscal, los recursos mensuales
que percibían las municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no
podían ser inferiores al monto equivalente a 8 UIT vigentes a la fecha de aprobación de la
Ley Anual de Presupuesto (Vigésimo Tercera Disposición Complementaria).
• En materia tributaria, la Ley Municipal dispone que el sistema tributario de las
municipalidades se rige por la ley especial (el Decreto Legislativo N° 776, modificado por el
Decreto Legislativo N°952) y el Código Tributario en la parte pertinente. La legislación
tributaria local establece los siguientes tributos:
a) Impuestos municipales.
1) El impuesto predial.
2) El impuesto a los espectáculos públicos no deportivos.
3) El impuesto de alcabala.
4) El impuesto al patrimonio vehicular.

5) Los impuestos a los juegos.

6) Los impuestos a las apuestas.
Los impuestos municipales (los directos: predial, alcabala y patrimonio vehicular y los indirectos
apuestas, juegos y espectáculos públicos no deportivos) no son determinados por los gobiernos
locales. Las bases imponibles y las tasas de estos impuestos (y, en general, todos los elementos
constitutivos de estos tributos) se determinan por el nivel de gobierno nacional, sin considerar
las necesidades de financiamiento de las municipalidades.
b) Tasas y contribuciones
Las tasas señaladas por la Ley de Tributación Municipal en su artículo 68 son las siguientes: a)
Tasas por servicios públicos o arbitrios: Son las tasas pagadas por la prestación o el
mantenimiento de un servicio público Individualizado en el contribuyente; b) Tasas por servicios
administrativos o derechos: Son las tasas pagadas por el contribuyente a la municipalidad por
concepto de tramitación de procedimientos administrativos o por el aprovechamiento particular
de bienes de propiedad municipal; c) Tasas por las licencias de apertura de establecimiento: Son
las tasas que debe pagar todo contribuyente por única vez para operar un establecimiento
industrial comercial o de servicios; d) Tasas por estacionamiento de vehículos: Son las tasas
pagadas por quien estacione su vehículo en zonas comerciales de alta circulación; e) Tasa de
transporte público: Son las tasas que debe pagar todo aquel que preste el servicio público de
transporte en la jurisdicción de la Municipalidad Provincial, para la gestión del sistema de transito
urbano; y f) Otras tasas: Son las tasas que debe pagar todo aquel que realice actividades sujetas
a fiscalización o control municipal extraordinario siempre que medie la autorización prevista en
el Artículo 67° Estas tasas y contribuciones se crean mediante Ordenanzas Municipales. Las
Ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser
ratificadas por las provinciales de su circunscripción para su vigencia.
Estas tasas y contribuciones se crean mediante Ordenanzas Municipales. Las Ordenanzas en

materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las
provinciales de su circunscripción para su vigencia c) Impuestos o participaciones creadas por el
nivel nacional en beneficio de las municipalidades.
1) El impuesto de promoción municipal.
2) El impuesto al rodaje.
3) El impuesto a las embarcaciones de recreo.
4) La participación en la renta de aduana.
3.2.1. Transferencias y Fondo de Compensación Municipal

Constituyen también ingresos de los gobiernos locales aquellos recursos provenientes de la
distribución de los impuestos y las participaciones creadas por el nivel de gobierno nacional en
favor de las municipalidades y por el "Programa del Vaso de Leche", la cual es una transferencia
específica cuyo objetivo principal es brindar desayunos a la población infantil en edad escolar.
Los recursos del Fondo de Compensación Municipal (con la excepción del impuesto a las
apuestas) tienen limitaciones diversas: las municipalidades no tienen ninguna facultad para
determinarlos, recaudarlos ni fiscalizarlos, pues tampoco participan en el proceso de asignación
de los recursos.
La actual Ley de Tributación Municipal con sus modificaciones ya no condiciona el destino de los
recursos al no señalar porcentajes a destinar a gastos de inversión y a gastos corrientes.

El Fondo de Compensación Municipal creado por el Decreto Legislativo N° 776 (cuyo artículo
86° ha sido modificado por el Decreto Legislativo N° 952) está constituido por los siguientes
recursos:
• El rendimiento del impuesto de promoción municipal.
• El rendimiento del impuesto al rodaje.
• Impuesto a las embarcaciones de recreo.
El Decreto Legislativo N" 952 ha sustituido el artículo 87° de la Ley de Tributación Municipal
vigente estableciendo que el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN):
• Se distribuye entre todas las municipalidades distritales y provinciales del país con criterios
de equidad y compensación.
• Tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las municipalidades.
• Se distribuye considerando los criterios que se determinarán por Decreto Supremo
refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, con la opinión técnica del extinto
Consejo Nacional de Descentralización.
• Que, entre los criterios de distribución; se considerarán indicadores de pobreza,
demografía y territorio, así como incentivos por generación de ingresos propios y
priorización del gasto en inversión. Estos criterios se emplearán para la construcción de
los Índices de distribución entre las municipalidades.
Las municipalidades tienen aún, por lo ya expresado, una mínima autonomía financiera respecto
del Fondo de Compensación Municipal. Con relación a los recursos de este Fondo, las
municipalidades aún no pueden fijarlos, recaudarlos ni fiscalizarlos, y no participan en la
determinación de los criterios para su asignación.

ANEXO
Examen del módulo:
AUTONOMIA REGIONAL Y MUNICIPAL
1. ¿Qué es la autonomía y cuál es su importancia en un proceso de

descentralización? ¿Qué establece la Constitución Política al respecto?
2. ¿Qué diferencias encuentra al definir el concepto y los límites de la autonomía de los
gobiernos subnacionales según la Ley Orgánica de Municipalidades y el Tribunal
Constitucional?
3. Explique la autonomía de los gobiernos subnacionales y su protección acorde a la
teoría de la Garantía Constitucional.
4. Analice los alcances del carácter limitado de la autonomía de los gobiernos en el
actual proceso de descentralización. Ocúpese de las categorías de límites existentes.
5. ¿Por qué nuestro ordenamiento jurídico reconoce tres dimensiones a la autonomía
de los gobiernos locales y regionales? ¿Cuáles son estas dimensiones y sus ámbitos
de importancia?
6. ¿Están reconocidos los elementos principales de la autonomía política? Justifique su
respuesta
7. Señale las características principales de la normativa constitucional en relación a la
elección de sus representantes, tanto en el régimen electoral regional como local.
8. Desarrolle sus comentarios acerca de la explicación que realiza las Zas Friz sobre la
autonomía normativa en los procesos de descentralización.
9. ¿Qué son los sistemas administrativos y cómo afectan a la autonomía administrativa
subnacional?
10. Según la Constitución Política, ¿qué recursos sustentan la autonomía financiera de
los gobiernos regionales y municipales?
11. ¿Cuáles son las finalidades y cómo están conformados el Foncor, el Focam y el
Canon?
12. ¿Qué importancia tiene el establecimiento de la regalía minera por las concesiones
mineras?
13. ¿Qué establece la Ley de Tributación Municipal con respecto al Fondo de
Compensación Municipal (Foncomun)? ¿Esta Ud. de acuerdo? ¿Por qué?

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AUTONOMÍA REGIONAL Y MUNICIPAL

AUTONOMÍA REGIONAL Y MUNICIPAL

2. EL SOMETIMIENTO A LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

3. RECURSOS Y LÍMITES DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA

3.2. Recursos municipales

FUENTE: GESTIÓN PÚBLICA REGIONAL Y MUNICIPAL

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 1

Al concluir el estudio del presente módulo el participante deberá ser

• Destacar el papel y la importancia de la autonomía de los

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 2

Se han hecho diversas referencias a la autonomía de los gobiernos subnacionales en el proceso

Al hacer referencia al marco normativo fundamental, se ha señalado que el artículo 191° de la

Se ha señalado, también, al definir el modelo peruano como un Estado Regional, que, en la

Asimismo, al analizar el principio de competencia contenido en la jurisprudencia del Tribunal

"(. ) en materia de descentralización, existan tres retos fundamentales: a) garantizar la autonomía

El artículo 8o de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización define la autonomía de

El Artículo II del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972,

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 3

Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido abundante y consistente al

1.1. AUTONOMÍA COMO DERECHO Y CAPACIDAD EFECTIVA.

Para ello, se realiza la distribución territorial de dicho poder o, lo que es lo mismo, el

La autonomía es, por tanto, un derecho de autogobierno constitucionalmente reconocido que

De allí que el artículo 8o de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización haya definido la

El Tribunal Constitucional se ha referido a este derecho como "capacidad de autogobierno",

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 4

"(...) La autonomía municipal supone la capacidad de auto desenvolvimiento en lo administrativo,

1.2. LA CAPACIDAD EFECTIVA Y LA TEORÍA DE LA GARANTÍA

El reconocimiento de la autonomía como derecho de autogobierno, tanto en la normativa

Esta protección de la autonomía de los gobiernos subnacionales está principalmente dirigida a

En ese sentido, se ha aplicado a la autonomía de los entes territoriales la teoría de la garantía

La garantía institucional es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se

La garantía constitucional de los Municipios no se reduce, pues, a incluir dentro de la materia

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 5

(..) El verdadero objeto de la garantía institucional radica en el derecho al autogobierno, que

Landa Arroyo, partiendo de la doctrina constitucional alemana y española, recuerda que:

(...) la garantía institucional aparece en la doctrina constitucional alemana, que se desarrolla a

(.:.) "la finalidad de la garantía institucional es la de otorgar una específica protección

( ..) El punto de partida de la garantía institucional, entonces, es una interpretación o aplicación

En dicha jurisprudencia, el Tribunal Constitucional.

El concepto de garantía institucional ha servido de instrumento para constitucional izar

“A través del concepto de garantía institucional, la doctrina y jurisprudencia comparadas aluden

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 6

Asimila su doctrina sobre la garantía institucional de la autonomía municipal a la autonomía

En el marco legislativo, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización ha recogido la teoría

En conclusión, la autonomía local y regional que el ordenamiento jurídico reconoce a los

1.3. AUTONOMÍA COMO PODER LIMITADO

Sin embargo, la autonomía no es, en tanto derecho de autogobierno y capacidad institucional

Por ello, el artículo 8o de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, al definir fa autonomía

En el caso de los gobiernos regionales y locales, estos no son absolutamente independientes en

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 7

El carácter limitado de la autonomía de los gobiernos subnacionales ha sido subrayado por el

• Intereses regionales o locales; Límite derivado de la propia definición de autonomía y que

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 8

(...) Tal como ha interpretado el Tribunal Constitucional, la autonomía es la capacidad de

Tal como el Tribunal Constitucional lo ha expuesto en su jurisprudencia, en el ejercicio de la

En suma, la garantía institucional de la autonomía municipal no puede contraponerse, en

• El ordenamiento jurídico: Derivado del principio de unidad, implica la sujeción formal y

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 9

En consecuencia, la autonomía otorgada a los gobiernos municipales, si bien es cierto que

En suma, la garantía institucional de la autonomía municipal no puede contraponerse, en

De este modo, la consagración de la autonomía municipal no debe ser entendida como un

Cooperativa de Servicios Educacionales - CAPACITTA 10

En conclusión, los gobiernos regionales y locales, y también el gobierno nacional, son