XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

La identidad digital para la inclusión digital en el gobierno electrónico y

los derechos fundamentales de cuarta generación

Fernando Francisco Veliz Fazzio

Introducción
«La libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad
inherente a todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables»,
Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. La manera de relacionarnos
tradicionalmente en el ámbito presencial se ha desarrollado en base a una identidad determinada que,
como derecho inherente de las personas, las legislaciones de diversos países reconocen a las mismas
otorgando un Documento Nacional de Identidad o Cedula de Identificación que resultan ser, por tanto,
oficiales y que suponen su amparo por el sistema jurídico y deben utilizarse los casos en que la persona
requiera acreditar su identidad ante las instituciones u organizaciones, públicas y/o privadas.

En efecto, la forma de identificación de las personas en ámbitos presenciales, basados en una identidad
oficial y reconocida, ha tenido como corolario que ello se encuentre amparado constitucionalmente
como un derecho fundamental de las personas por la mayoría de países en los distintos continentes. Al
respecto, en el Perú dicho derecho fundamental a la identidad de la personas se consagra en el inciso 1),
del Artículo 2º de la vigente Constitución Política del Perú de 1993 1, y, tal efecto, esto es para cautelar
tal derecho, el mismo encuentra su correlato en el Artículo 183º de la Constitución Política que crea el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – RENIEC, como entidad encargada, entre otros
aspectos, de mantener “…el registro de identificación de los ciudadanos y emite los documentos que
acreditan su identidad”; lo cual, a su vez es ratificado en el desarrollo que se realiza de dicha
disposición constitucional a través de la respectiva Ley Orgánica Nº 26497 al disponerse, en su artículo
2°, que el RENIEC es la “…entidad encargada de organizar y mantener el registro único de
identificación de las personas naturales… (…)”.

Sin embargo, nada hace prever que en los próximos años las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) no continúen impactando en la vida cotidiana de las personas e igualmente en las
organizaciones, tanto privadas como públicas, su adopción y aprovechamiento se constituirá en un
elemento central de cara a lograr una efectiva transformación de las relaciones personales como su
orientación a producir eficiencia y eficacia de las organizaciones en general.

En tal sentido, la forma tradicional de identificación en medios no presenciales, como es el caso de

Internet, no resulta aplicable en razón que en tal medio se requiere una forma segura de comprobar o
autenticar la identidad, lo cual en la actualidad es inviable en razón que por lo general la forma por la
cual se “identifican” las personas en dicho medio se basa en una “identidad” creada y controlada por
ellas mismas, lo cual no permite brindar la certeza que logre, en efecto, asegurar que una persona
determinada es quien dice ser. Así, la proyección del derecho fundamental de las personas al uso de su
identidad en los medios digitales propiciados por las reseñadas TIC, lo cual denominaremos “identidad
digital”, se hace no solo necesaria sino que es un elemento central para el efectivo aprovechamiento de
dichas tecnologías digitales y, con ello, evitar que las personas que no cuenten con los medios o
capacidades se encuentren imposibilitadas de hacer uso de las mismas y puedan, asimismo, ser
incluidas digitalmente.

1
Artículo 2º.- Toda persona tiene derecho:
1. “A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar… (…)”.
1
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En dicho contexto, el propósito de la presente ponencia es reflexionar sobre la necesidad de encauzar la

identidad e inclusión digital desde la perspectiva de su reconocimiento como derechos humanos de
cuarta generación, ello en razón que nos encontramos ante el nacimiento de nuevos derechos
procedente del entorno tecnológico creado en el mundo de las TIC y, junto con ello, hacer un efectivo
aprovechamiento de dichas tecnologías en el ámbito público como, en su caso, por el sector privado.

La Identidad Digital e Inclusión Digital como Derechos Fundamentales de Cuarta Generación

La enunciación de los derechos humanos2 es sin duda el proceso más esperanzado de la humanidad
para erigir una sociedad más equitativa que nos provea de un espacio justo y pacífico a todos; no
obstante, no es el objeto de la presente ponencia analizar en detalle la definición de los derechos
humanos; sin embargo, sin entrar en el origen ni en la fundamentación última de los derechos humanos
seguimos a Pérez Luño:
“Los derechos humanos aparecen como un conjunto de facultades e instituciones que, en cada
momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad y la igualdad humanas, las cuales deben
ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional”3.

Resulta más que evidente que los derechos humanos han sido el resultado de cada momento histórico
que refleja necesariamente la continuidad como la evolución de la sociedad, ello ha supuesto que los
mismos se vayan ampliando según dicha evolución de modo tal que la lista de derechos no termina de
completarse siendo que cada etapa aporta y hace necesaria reconocer nuevos derechos que se van
ampliando o complementando a los ya existentes. En este orden de cosas, señala Concetti, que a los
“viejos”, a aquellos ya proclamados, se les han añadido otros “nuevos”. La tendencia viva también hoy,
sintonía patente de que las personas son cada vez más conscientes de su dignidad, de su autonomía y de
su patrimonio de libertad4.

En este punto advertimos que el devenir histórico de los seres humanos en sociedad ha supuesto la
reivindicación progresiva de un conjunto de derechos atribuidos a las personas por el sólo hecho de ser
tales, consagrándose éstos gradualmente en cartas constitucionales, los cuales más allá de las
especificidades históricas, así como de la diversidad de las formas de gobierno y de Estado, han tendido
en agruparse y concederse en listas de derechos reconocidos como fundamentales o derechos humanos.
Ahora bien, la evolución histórica de los derechos humanos se ha encontrado íntimamente ligada al
nacimiento de los “Estados de Derecho”5 que han plasmado en su respectivas constituciones las
técnicas que permiten su protección y, en tal sentido, han ido incorporando un “…reforzamiento de las

2
“Los derechos humanos son aquellas facultades o atributos que poseen todos los seres humanos sin excepción alguna, por
la sola razón de su pertenencia al género humano. Estos derechos se hallan sustentados en valores éticos, cuyos principios
se han traducido históricamente, al ser reconocidos por los Estados, en normas de derecho positivo nacional e
internacional”, citado por HERNÁNDEZ CRUZ, Armando, en “DERECHOS HUMANOS, DEMOCRACIA Y
DESARROLLO”, Primera Edición 2006, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal – México; p, 14.
3
PÉREZ LUÑO, A. E. (ed), Los derecho humanos: significación, estatuto jurídico y sistemas, Anales de la Universidad
Hispalense, Publicación de la Universidad de Sevilla, Serie: Derecho, Sevilla, 1979, p. 42.
4
CONCETTI, G., “I Criteri per determinate i Diriti Umani”, en I Diriti Humani, ed. An., Veritas, Roma, 1982, p. 665,
citado por ABRISKETA, J., “Derecho humanos y acción humanitaria”, ed. Alberdani, S.L., 2004, p. 69.
5
“…principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el
propio Estado, están sometidas a unas leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con
independencia, además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos…”, en
“Informe del Secretario General sobre el estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han
sufrido conflictos” de 03AGO2004, Naciones Unidas, edición en línea:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/2004/616, p. 5, consultado el 25AGO2015.
2
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garantías y de los instrumentos de tutela de los derechos…”6, con lo cual se ha buscado, de un lado, en
efecto, fundar los Estados Constitucionales de Derecho, y al mismo tiempo, consagrar a la persona
centro de la protección como fin último.

Tal proceso evolutivo de los derechos humanos lo hallamos, a su vez, enmarcado en los diferentes y
progresivos cambios en las formas como el trabajo de las personas ha ido organizándose en la era
industrial y sus distintas fases hasta llegar al presente período donde prima la globalización, que
muestra como principal característica la capacidad que han adquirido los seres humanos de “…realizar
actividades de forma simultánea y coordinada aunque las personas que las ejecuten estén en
continentes diferentes. Esta capacidad es consecuencia del extraordinario desarrollo que han
experimentado las tecnologías de la información desde los años setenta hasta nuestros días”7.

En efecto, las distintas etapas de la sociedad han sido precedidas de cambios sustantivos en las mismas
producto de acontecimientos que han marcado de alguna manera sus diferentes estadios históricos; así,
tratándose de los derechos humanos como una noción generacional de los mismos tal aspecto fue
introducido por ex Director de la División de Derechos Humanos y Paz de la UNESCO, Karel Vasak,
en su conferencia para el Instituto Internacional de Derechos Humanos, en Estrasburgo (1979)8.

Tal “noción generacional” ha desarrollado una clasificación de los derechos humanos que distingue tres
generaciones de los mismos; así, encontramos la primera generación integrada por los denominados
derechos civiles y políticos, surgidos con la Revolución Francesa iniciada hacia 1789, que impone al
Estado el respeto a la vida, la libertad, la igualdad, etc., en pleno proceso de transformaciones
económicas que estaban teniendo lugar en Inglaterra desde 1760, periodo denominado “Revolución
Industrial”9.

En la segunda generación encontramos los derechos sociales, económicos y culturales, surgidos como
complemento de los anteriores, reivindicándose en estos “…un papel activo del Estado para la
protección y garantía de cuestiones tales como el acceso a la salud, la vivienda, la educación,
seguridad social, entre otras”10, siendo impulsados fundamentalmente por las luchas de los
trabajadores a finales de los siglos XIX e inicios del XX donde las condiciones de trabajo que había
seguido en la llamada “segunda Revolución Industrial”11 hizo que se tomara conciencia de

6
ROLLA, Giancarlo; “LA GARANTIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL CONSTITUCIONALISMO
CONTEMPORANEO”; p. 2, Università di Genova, edición en línea:
http://www.costituzionale.unige.it/crdc/docs/articles/Relazione%20guanajuato.pdf, consultada el 20AGO2015.
7
ESTÉVEZ ARAUJO, José Antonio; “El revés del derecho. Transformaciones jurídicas en la globalización neoliberal”,
Bogotá, Universidad del Externado de Colombia, 2006, p. 312.
8
GONZÁLEZ ÁLVAREZ, Roberto, “Aproximaciones a los Derechos Humanos de Cuarta Generación”, p. 1, en
www.tendencias21.net/derecho/attachment/113651/, consultado el 01JUN2015.
9
“El cambio que se produce en la Historia Moderna de Europa por el cual se desencadena el paso desde una economía
agraria y artesana a otra dominada por la industria y la mecanización es lo que denominamos Revolución Industrial. El
término fue acuñado por el historiador Arnold Toynbee para referirse al desarrollo económico británico entre 1760 y
1840…” (énfasis agregado), por AYMERICH CRUELLS, Juan; en “LAS COOPERATIVAS Y LAS
COLECTIVIZACIONES OBRERAS EN CATALUNYA COMO MODELOS DE GESTIÓN COLECTIVA. PROCESO DE
REGULACIÓN LEGAL (1839 -1939)”, Tesis Doctoral, p. 35, Universitat Barcelona 2008, edición en línea:
http://tdx.cat/bitstream/handle/10803/1409/JAC_TESIS.pdf?sequence=1, consultada el 20AGO2015.
10
En “MARCO LEGAL Y DE POLÍTICAS EN FAVOR DE LAS PERSONAS MAYORES EN AMÉRICA LATINA”, Centro
Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE, División de Población de la CEPAL), Abril de 2004, p. 10, edición
en línea: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/3/15343/lcl2115-P.pdf, consultada el 22AGO2015.
11
“Tas la primera fase de industrialización iniciada en Inglaterra (a la que se sumaron otros países), a partir de 1875 el
proceso se intensifica, lo que ha llevado a los historiadores a hablar de una "Segunda Revolución Industrial". Esta etapa
durará hasta el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914”, por el Centro para la Innovación y Desarrollo de la
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salvaguardar tales derechos.

Posteriormente, en la segunda mitad del siglo XX, aparecen los llamados derechos de tercera
generación como respuesta a la necesidad de colaboración entre las naciones y formados por los
derechos denominados de solidaridad que responden “…a los retos más urgentes que tiene ante sí la
comunidad internacional” e integrados, entre otros, por el “…derecho al desarrollo, derecho a la paz,
derecho al medio ambiente, derecho a la asistencia humanitaria y derecho a beneficiarse del
patrimonio común de la humanidad”12, enmarcados estos en la denominada la “tercera Revolución
Industrial”13 basada en el uso generalizado de las Tecnologías de la Información y la Comunicación
(TIC)14.

Ahora bien, desde el ámbito doctrinario el reconocimiento de derechos de las personas de acceso y
utilización de las TIC viene siendo reconocido como una nueva era de la sociedad donde basada en el
empleo generalizado de las mismas se advierten nuevas “…necesidades humanas para aprovechar
dichos medios y los nuevos derechos que son inherentes al hecho mismo de vivir en una sociedad
tecnológica…”15, hablándose en dicho contexto de una “cuarta generación” de derechos humanos que
requieren ser reconocidos en dicho ámbito.

Así, los llamados derechos humanos o fundamentales de cuarta generación vienen a resguardar de un
lado la libertad de expresión de las personas en las redes telemáticas, empero también “…la
universalidad de acceso a las mismas porque es eficaz para el criterio social de eficacia operativa,
porque va a aumentar el volumen de intercambios a través del comercio electrónico, porque va a abrir
nuevos mercados de distribución de bienes y servicios, porque va a dar al ciudadano una mayor
sensación de proximidad con respecto al Estado, y por tanto de participación democrática, etc.”16.

Al respecto, el progreso desde finales del pasado siglo XX y el exponencial aumento en el presente

Educación a Distancia (CIDEAD), Ministerio de Educación, Gobierno de España, p. 10, edición en línea:
http://roble.pntic.mec.es/cgee0016/4esohistoria/quincena4/textos/quincena4pdf.pdf, consultada el 26AGO2015.
12
En “MARCO LEGAL Y DE POLÍTICAS EN FAVOR DE LAS PERSONAS MAYORES EN AMÉRICA LATINA”, Op. Cit.,
p. 10.
13
“…la Tercera Revolución Industrial continúa una pauta comenzada durante la Segunda Revolución Industrial: i.e. la
introducción de la Ciencia y la Tecnología en la producción, excepto que las industrias que lideran esta nueva era están
completamente determinadas por teorías científicas desde sus orígenes: esto es por el procesamiento y comunicación de
información, caso de la informática y telecomunicaciones, las biotecnologías, y las industrias ‘culturales’.”, por
ROLDÁN, Martha en: “REVOLUCIÓN INDUSTRIAL-INFORMACIONAL, NUEVA DIVISIÓN INTERNACIONAL
DEL TRABAJO Y POSIBILIDADES DE UN NUEVO DESARROLLO Y REVALORIZACIÓN DEL TRABAJO
PRODUCTIVO EN LA ARGENTINA”; Buenos Aires, junio, 2005, edición en línea:
http://www.aset.org.ar/congresos/7/16008.pdf, consultado el 25.AGO2015.
14
“Nuestra época es escenario de transformaciones y cambios radicales tan considerables que algunos no vacilan en
afirmar que estamos viviendo una tercera revolución industrial –la de las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación– que va acompañada por un cambio en el régimen de los conocimientos. Desde hace varios decenios la
amplitud de las transformaciones tecnológicas viene influyendo en los medios de creación, transmisión y tratamiento de los
conocimientos, lo cual induce a pensar que estamos en vísperas de una nueva era digital del conocimiento”, en “HACIA
LAS SOCIEDADES DEL CONOCIMIENTO”, Publicado en 2005 por la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); p. 25, edición en línea:
http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001419/141908s.pdf, consultada el 26AGO2015.
15
BUSTAMANTE DONAS, Javier; “HACIA LA CUARTA GENERACIÓN DE DERECHOS HUMANOS: REPENSANDO
LA CONDICIÓN HUMANA EN LA SOCIEDAD TECNOLÓGICA”; en Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología,
Sociedad e Innovación, Nº 1 Setiembre – Diciembre 2001, edición en línea:
http://www.oei.es/revistactsi/numero1/bustamante.htm; consultada el 22AGO2015.
16
BUSTAMANTE DONAS, Javier; “COOPERACIÓN EN EL CIBERESPACIO: BASES PARA UNA CIUDADANÍA
DIGITAL”, en Revista Argumentos de Razón Técnica, Nº 10, 2007, Universidad Complutense, Madrid, p. 324.
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siglo XXI de las TIC configuran al Internet “…como nuevo entorno para la realización de
transacciones y mecanismo de interacción de las personas” que a su vez “…acarrea toda una serie de
retos para el Estado”17 a fin que dichas tecnologías puedan ser efectivamente aprovechadas por todas
las personas para la mejora de su calidad de vida evitándose su posible exclusión.

Sin embargo, en los últimos años los países han centrado sus esfuerzos en “cerrar” la denominada
“brecha digital”, entendida ésta como aquella que “separa los que están conectados a la revolución
digital de las TIC de los que no tienen acceso a los beneficios de las nuevas tecnologías…”18, y, en tal
sentido, han enfatizado políticas para desarrollar la infraestructura necesaria que permita la
conectividad y acceso, lo cual, en efecto, es necesario pero que por sí sola resulta insuficiente para que
las personas, en particular aquellas con menor posibilidades de acceder, puedan efectivamente
interactuar en dicho ámbito propiciado por las TIC al no encontrarse articulado en torno a una
estrategia eficaz que promueva la proximidad del Estado hacia las mismas.

Centrarse solo en dotar de la posibilidad de conectividad y acceso a las TIC implica una visión parcial
donde solamente se estarían creando nuevos consumidores de tales tecnologías, lo cual no garantiza
una efectiva contribución que materialice su efectivo aprovechamiento y represente una real mejora de
la calidad de vida que, a su vez, permita originar cambios en la sociedad y en las propias personas.

En efecto, si bien ampliar la conectividad como la mejora de la infraestructura de comunicaciones para

habilitar las posibilidades de acceso resulta importante, del mismo modo asegurar y garantizar un
mecanismo que permita proyectar y hacer uso de nuestro derecho fundamental a la identidad para
identificarnos en los medios digitales así como acceder a servicios, públicos o privados, es
correlativamente necesario a fin no sólo de aprovechar el potencial de las TIC sino que, a su vez, los
alcances de la inclusión lleguen del mismo modo a dicho ámbito digital propiciado por las mismas.

En tal sentido, coincidimos con diferentes organismos internacionales y recomendaciones, no sólo de la

doctrina o experiencias comparadas, que vienen proponiendo que se dé un paso más a fin de contribuir
con el fomento de la apropiación de las TIC, es decir, el aprovechamiento de dichas tecnologías como
propulsor del desarrollo y, en tal sentido, que “…los Estados (adopten) políticas efectivas y concretas
así como estrategias - en consulta con las personas de todos los segmentos de la sociedad, incluido el
sector privado, así como los ministerios pertinentes del Gobierno - para que el Internet se encuentre
ampliamente disponible, accesible y asequible para todos.”19.

Empero, pese a su importancia, el reconocimiento del derecho de acceso a Internet puede ocasionar que
cierto grupo de personas que no dispongan de los recursos necesarios resulten excluidos del beneficio
que supone dicho reconocimiento, el mismo que sin políticas concretas y planes de acción podría
terminar por convertirse “…en una herramienta tecnológica a la que sólo puede acceder una cierta
élite, profundizándose la brecha digital"20, generándose, en consecuencia, exclusión digital.

17
“La Identidad Digital y el Derecho de Acceso a los Servicios Públicos Electrónicos Seguros”, Gerencia de Certificación y
Registro Digital (GCRD), RENIEC, Lima, PERÚ - Julio 2010, p. 12.
18
Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, en: http://www.itu.int/wsis/basic/faqs.asp?lang=es, consultada el
22AGO2011.
19
En “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,
Frank La Rue” de 16MAY2011, Naciones Unidas, edición en línea:
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/17session/A.HRC.17.27_en.pdf, p. 19, consultado el 25AGO2015.
20
En “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,
Frank La Rue” de 16MAY2011, Naciones Unidas, Op. Cit, p. 16 y 17, consultado el 25AGO2015.
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En este punto, aunque ampliando la significación del empleo de las TIC aplicadas al ámbito público,
aunque extrapolable al sector privado, reconocemos particularmente la Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrónico de 200721 la cual entiende que el empleo de las tecnologías en el ámbito público
tiene por objeto “…mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la
eficacia y eficiencia de la gestión pública… (e)…incrementar sustantivamente la transparencia del
sector público y la participación de los ciudadanos…”, y donde se manifiesta que la adopción de las
TIC en la gestión pública de los Estados originan las expresiones sinónimas “Gobierno Electrónico” y
“Administración Electrónica” que tienen como propósito la “…satisfacción de las necesidades así
como contribuir al desarrollo de la sociedad” lo cual no puede fundarse “…en una simple respuesta a
las ofertas tecnológicas que provienen del mercado”22.

A tal efecto, la citada Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico impulsa el reconocimiento por
parte de los Estados Iberoamericanos del derecho al acceso electrónico a la Administración, el mismo
que, a su vez, amplía a fin que no sólo comprenda la relación de los ciudadanos con la administración
pública, sino que lo incardina en un concepto mayor como es “el derecho al Gobierno Electrónico”, lo
cual, adicionalmente, importa la necesidad que las administraciones se encuentren
“…interrelacionadas entre sí de modo que se simplifiquen procedimientos”23, implicando la
“interoperabilidad”24 como un “…pre-requisito a la puesta en funcionamiento de servicios públicos
electrónicos inter-administrativos y de alto valor añadido para el ciudadano”25.

En dicha línea, que en el marco de la XIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de

Administración Pública y Reforma del Estado de 201126, se emite el Consenso de Asunción a
través del cual, entre otros, se declara continuar con la adopción de la anotada Carta Iberoamericana
de Gobierno Electrónico siendo para ello necesario “…incentivar la inclusión digital de todos los
habitantes de la región” para lo cual se debe “…impulsar políticas de identificación electrónica social
y convertir a la Sociedad de la Información y el Conocimiento en una oportunidad para todos y todas,
especialmente de aquellos en peligro de quedar rezagados” (énfasis agregado).

El reseñado Consenso de Asunción propone el “Marco para la Identificación Electrónica Social

Iberoamericana” con el propósito de complementar la Carta Iberoamericana de Gobierno
Electrónico instituyéndole como “…un instrumento necesario para el efectivo ejercicio de los

21
Aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado,
llevada a cabo entre el 31 de mayo y 1º de junio de 2007, documento adoptado por la XVII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Gobierno con fecha 10 de noviembre de 2007, eventos organizados por el Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD), el texto íntegro del citado documento puede ser consultado a través del
enlace: http://www.clad.org/documentos/declaraciones/cartagobelec.pdf.
22
“Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico”, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD), 2007, Op. Cit., p.7 y 8.
23
Numeral 7 de la “Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico”, Centro Latinoamericano de Administración para
el Desarrollo (CLAD), 2007, Op. Cit., p.10.
24
“…entendida al menos como la propiedad mediante la cual sistemas heterogéneos pueden intercambiar información y
procesos técnicos o datos”, enForo Iberoamericano sobre Estrategias para la Implantación de la Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrónico, En “Foro Iberoamericano sobre Estrategias para la Implantación de la Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrónico”, de 16 y 17 de abril de 2009, Isla de Margarita, Venezuela; organizado por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), documento en línea:
http://www.clad.org/documentos/otros-documentos/foro-iberoamericano-sobre-estrategias-para-implementar-la-carta-
iberoamericana-de-gobierno-electronico-interoperabilidad, p. 2.
25
En “Foro Iberoamericano sobre Estrategias para la Implantación de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico”,
(CLAD), 2009, Op. Cit., p 4.
26
Realizada del 30 de Junio y 1º de julio de 2011, organizada por el Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD).
6
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derechos de las personas en nuestra región”, precisando que “…sin (una adecuada) identificación no
existen derechos” y que tal función “…corresponde al Estado”, apuntando que, desde la posibilidad
que permiten las actuales tecnologías de originar relaciones “no presenciales”27, es fundamental que las
personas puedan utilizar una apropiada y segura forma de “identificación electrónica” que resulta
“…necesaria para el acceso a sistemas informáticos, a las aplicaciones de gobierno electrónico, de
comercio electrónico, pero también para la ejecución de políticas sociales”28 (énfasis agregado).

En el mismo sentido, la su Declaración Final29 de la XXII Cumbre Iberoamericana de Jefes de

Estado y de Gobierno de 201230, se considera dentro del eje relacionado con el “fortalecimiento
institucional” la necesidad de “…impulsar políticas que fortalezcan nuestras instituciones mediante el
incremento de la confianza, la eficiencia administrativa, el desarrollo del gobierno electrónico, la
calidad en la prestación de servicios, la transparencia, la rendición de cuentas, la coordinación
interadministrativa y la prevención y la lucha contra la corrupción, según lo establecido en el Código
Iberoamericano de Buen Gobierno”31 (énfasis agregado).

Sobre lo antes reseñado, es pertinente tener en consideración lo indicado por el CLAD en “Bases para
una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad” de 201032, que constituye una “adenda” a la
antes reseñada Carta de Gobierno Electrónico de 2007, donde se expresa que la “…interoperabilidad
organizativa también debe contar con el componente jurídico, en la medida que los servicios se
encuentran ligados a una normativa que regula su funcionamiento y condiciona su prestación,
singularmente, en entornos intergubernamentales”, indicando que una normativa sobre “…identidad
digital es uno de los aspectos básicos para desarrollar servicios” precisando que “…la puesta en
marcha y desarrollo de proyectos de interoperabilidad en el Gobierno electrónico requiere una
actuación conjunta en materia de certificación e identidad digital”33 (énfasis agregado).

Apreciamos, en base a lo recomendado por organismos internacionales, que no sólo la mera necesidad
de uso efectivo de las TIC como el acceso a las mismas precisan la proyección, y en su caso, el
reconocimiento como derecho fundamental a la Identidad Digital de las personas a fin que les permita
hacer constar de modo oficial su identidad personal tanto en relaciones presenciales como en
actuaciones “no presenciales” haciendo uso de aplicaciones de gobierno y comercio electrónico, pero
también para la ejecución de políticas sociales, todo ello a través de transacciones electrónicas seguras
y de confianza.

Para ello, entendemos por Identidad Digital aquella que utilizada por las personas, naturales y jurídicas,
posibilita identificarles de manera indubitable en medios no presenciales, empleando para dicho fin un
“documento credencial electrónico” (certificado digital) que admite no sólo una adecuada
identificación o “autenticación”, sino que les habilita, de ser el caso, hacer uso de la “firma digital” que

27
Donde las partes no se hallan una en presencia de la otra, siendo algunos ejemplos compras por correo, transacciones por
conversación hablada por teléfono, operaciones a través de mensajes SMS o Internet.
28
“Consenso de Asunción”, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), 2011, Op. Cit., p.
3 y 4.
29
Cuya versión puede consultarse en: http://segib.org/cumbres/files/2012/03/DCLAXXIICUMIB-ESP.pdf.
30
Celebrada en la ciudad española de Cádiz los días 16 y 17 de noviembre de 2012.
31
Respaldado por la XVI Cumbre Iberoamericana, Uruguay, noviembre de 2006, cuyo texto puede consultarse en:
http://www.clad.org/documentos/declaraciones/codigoiber.pdf/view.
32
Elaborado por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), para la consideración de la XII
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, llevada a cabo en Buenos Aires,
Argentina, 1-2 de julio de 2010, cuyo contenido íntegro puede ser consultado en:
http://www.clad.org/siare_isis/innotend/gobelec/BasesEstrategiaIberoamericanaInteroperabilidad.pdf.
33
En “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”, Op. Cit., p31 y 39.
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resulta el equivalente funcional de la firma manuscrita, todo ello provisto por los servicios de
certificación digital de los denominados prestadores de servicios de certificación digital (PSC), que
permiten acreditar la identidad de la persona natural y confirmar la personería jurídica de la persona
jurídica, vinculando a aquellas con un determinado acto, declaración de voluntad o documento
electrónico, los cuales gozan de validez y eficacia jurídica reconocida por el ordenamiento jurídico
vigente.

Empero al mismo tiempo, dicha proyección o reconocimiento de la Identidad Digital hace necesario
que se reconozca correlativamente el derecho fundamental a la Inclusión Digital, de modo que ésta sea
entendida de modo amplio como el deber por parte del Estado de establecer e implementar las
condiciones mínimas, para que haciendo uso de dicha identidad se pueda hacer uso de servicios
electrónicos que abarquen los diferentes trámites y servicios públicos, los mismos que deberán ser
prestados a través de infraestructuras o medios electrónicos seguros o “confiables”.

Figura 1. Evolución de los Derechos Humanos

Fuente: Elaboración propia.

Gobierno Electrónico con un enfoque centrado en las personas a través de la Identidad Digital y
lograr su Inclusión Digital
Las actuales Tecnologías digitales contemporáneas ofrecen a los gobiernos, y del mismo modo a los
privados, la posibilidad de habilitar servicios electrónicos a las personas los cuales, a su vez, permiten
habilitar e implementar un proceso de mejora de su eficiencia como de su eficacia en la prestación de
dichos servicios, empero para ello habrán de estar precedidos de un conjunto de desarrollos que tienen
como fin último centrarse en innovar los mismos y, a la vez, adoptar un esquema que les permita
incorporar al interior una serie de cambios con el fin de optimizar los recursos como los procesos
asociados y que dichos servicios electrónicos tengan como centro a las personas en general.

En el ámbito público, desde el año 2002 el Perú aprobó la Ley Marco de Modernización de la Gestión
del Estado – Ley Nº 27658, iniciando un proceso de reforma de sus diferentes instancias, entidades y
procedimientos con el objetivo de mejorar la gestión pública y contribuir con el fortalecimiento de un
Estado moderno y con mayor participación del ciudadano. Así, conforme lo dispone el Artículo 4º de la
acotada ley, el proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la
8
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, siendo uno de los objetivo alcanzar un
Estado al servicio de la ciudadanía34.

En tal contexto, el vigente Reglamento de la Ley de Firmas y Certificados Digitales 35 (en adelante
Reglamento de la Ley), regula la “prestación de servicios de Gobierno Electrónico y de la certificación
digital a cargo del Estado”36, disponiendo con el propósito de implementar de modo correcto la
prestación de los mencionados servicios de gobierno electrónico por canales seguros que resulta
indispensable elaborar “…un análisis de rediseño funcional y simplificación de los procedimientos,
trámites y servicios administrativos” conforme lo establece en su Artículo 44º37 (énfasis agregado).

Al respecto, según la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico de 2007, elaborada por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), precisa en relación con el Gobierno
Electrónico que éste supone “…el uso de las TIC en los órganos de la Administración para mejorar la
información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión
pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los
ciudadanos”38 (énfasis agregado).
Apreciamos que, la introducción de las señaladas Tecnologías de la Información y la Comunicación
(TIC) no son un fin sí mismo sino que constituyen una herramienta que debe insertarse dentro de un
proceso orientado a mejorar o modernizar la Administración Pública de los Estados y, por ende, lograr
su competitividad, facilitando con ello un nuevo ámbito para las comunicaciones que ya no se
circunscribe únicamente al modo presencial, sino también a relaciones “no presenciales” donde a través
de la identidad digital el contacto de los ciudadanos y personas en general con la Administración se
vuelve más sencillo y cómodo favoreciendo la proximidad del Estado hacia aquellos.

Al respecto, en el estudio del año 2009 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico (OCDE)39, del cual el Perú pretende ser parte de sus miembros, se manifiesta que
“…durante muchos años el foco en la tecnología ha eclipsado la necesidad de cambios organizativos,
estructurales y culturales en el sector público. Por lo tanto, los principales retos han quedado sin
resolver (por ejemplo, las barreras legales y culturales para la colaboración y la cooperación dentro y
entre niveles de gobierno como prerrequisitos para la construcción de servicios de gobierno
electrónico llamativos, integrados y orientados al usuario). En la prestación de las funciones internas
del gobierno y en hacer los procesos más eficientes y eficaces, a menudo se olvida los usuarios”40

34 Artículo 4º, inciso a), de la Ley No 27658, marco de Modernización de la Gestión del Estado, publicada el 30ENE2002.
35
Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 052-2008-PCM, modificado mediante el Decreto Supremo Nº 070-2011-PCM.
36
Capítulo III, del Título II DE LA INFRAESTRUCTURA OFICIAL DE FIRMA ELECTRÓNICA.
37
“Artículo 44º.- De la implementación de los procedimientos y trámites administrativos por medios electrónicos seguros
A fin de lograr una correcta implementación de la prestación de servicios de gobierno electrónico a través del empleo de
canales seguros, certificados y firmas digitales reconocidos por la Infraestructura Oficial de Firma Electrónica, de acuerdo
con el artículo 4º del presente Reglamento, para el intercambio seguro de datos, resulta indispensable la elaboración de un
análisis de rediseño funcional y simplificación de los procedimientos, trámites y servicios administrativos…”.
38
En Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico de 2007, op. cit. p. 7
39
Conocida como OECD por las siglas en inglés de Organisation for Economic Co-operation and Development, organismo
que tiene como misión “promover políticas que mejoren el desarrollo económico y el bienestar social de las personas en
todo el mundo”, en http://www.oecd.org.
40
En “Rethinking e-Government Services: user-centred approaches” (Repensando los servicios de Gobierno electrónico:
enfoque centrado en el usuario), OECD e-Government Studies 2009, p13, traducción libre del texto en ingles “For many
years the focus on technology has overshadowed the need for organisational, structural, and cultural changes in the public
sector. Key challenges (e.g. legal and cultural barriers for collaboration and co-operation within and across levels of
government – the prerequisites for building attractive, integrated, user-focused e-government services) have hence been left
unaddressed. In the process of rendering internal government functions and processes more efficient and effective, users
were often forgotten”.
9
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

(énfasis agregado).

En dicho sentido, el proceso de modernización basado en el empleo de las TIC como herramienta que
coadyuve dicho proceso habilita la tramitación electrónica de servicios y procedimientos
administrativos consiguiendo implementar de modo correcto servicios de gobierno electrónico;
empero, en conexión con lo señalado por la OCDE, éstos deben orientarse o tener un enfoque centrado
en los ciudadanos siendo necesario realizar cambios en la gestión de los distintos entes de la
Administración Pública que conforman un Estado.

En efecto, como lo señala la OCDE en el estudio antes acotado en la actualidad los Estados
“…reconocen que el gobierno electrónico es una herramienta clave para apoyar y mejorar las
funciones del sector público y los procesos en general. En particular, ha demostrado su fuerza como
una herramienta para mejorar y potenciar la innovación en el sector público”, con lo cual se pasa de
un “…paradigma centrado en el gobierno a un paradigma centrado en el ciudadano, poniendo más
atención en el contexto (por ejemplo, los factores sociales, organizacionales e institucionales)”41
(énfasis agregado).

Sin embargo, tal cambio de paradigma con un enfoque en los ciudadanos precisa que se operen
cambios a fin de “automatizar” los servicios y procedimientos que lleva “…aparejado el impulso de los
procesos de simplificación administrativa. Esto significa suprimir trámites redundantes o innecesarios,
reducir la documentación que se exige a los ciudadanos –especialmente aquellos documentos que ya
tenga la Administración- y que se pueden obtener a través de la interconexión de registros
administrativos”42 (énfasis agregado).

Según la OCDE, dicho cambio de paradigma hacia el enfoque ciudadano en la prestación de servicios
de gobierno electrónico tiene un principal desafío para los Estados, entre otros, generar “…confianza
de los usuarios en sus gobiernos y la gestión de la información personal y sus identidades digitales:
garantizándose que la información, los datos y las identidades digitales se utilizan de modo confiable y
respetando la integridad, la autenticidad y la privacidad como requisitos básicos para una mayor
aceptación”43 (énfasis agregado).

Del mismo modo, en documento del año 2011 publicado por la Comisión Económica para América

41
En “Rethinking e-Government Services: user-centred approaches” (Repensando los servicios de Gobierno electrónico:
enfoque centrado en el usuario), op. cit, p14, traducción libre del texto en ingles “Today, governments recognise that e-
government is a key tool to support and enhance public sector functions and processes in general. In particular, it has
shown its strength as a tool to improve and enhance innovation in the public sector as a lever for new approaches to service
development and delivery… They are shifting from a government-centric paradigm to a citizen-centric paradigm, putting
more attention on the context (e.g. social, organisational, and institutional factors) in which e-government is developing
and on the outcomes for users”.
42
En “e-PRODAT: Administración electrónica y Protección de Datos en Regiones y Ciudades Europeas”, Editorial
Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid (APDCM), Año 2006, p9.
43
En “Rethinking e-Government Services: user-centred approaches” (Repensando los servicios de Gobierno electrónico:
enfoque centrado en el usuario), op. cit, p15 y 16, traducción libre del texto en ingles “The paradigm shift towards citizen
centricity has helped to focus governments attention on why user take-up of e-government services is lagging. To
understand the reasons why users utilise e-government services, one must understand the different prerequisites for using
those services. One way to get an overview of these different prerequisites is to look at the existing experiences in OECD
countries whose e-government programmes have been peer reviewed by the OECD. The main challenges for increased user
take-up among those countries are:... Trust by users in governments and their management of often sensitive personal
information, data and digital identities: ensuring that information, data and digital identities are stored and used in a
trusted and secured way respecting their integrity, authenticity, and privacy is among the basic prerequisite for higher
uptake”
10
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Latina y el Caribe (CEPAL)44, se manifiesta que el Gobierno Electrónico o GE es un “…concepto de

gestión que fusiona la utilización intensiva de las TIC, con modalidades de gestión, planificación y
administración, como una nueva forma de gobierno” implicando un “…cambio de paradigma en la
gestión gubernamental”, siendo uno sus objetivos primordiales “…acercar el Estado a los ciudadanos
y de fomentar su participación en las decisiones públicas”45 (énfasis agregado).

El anotado documento elaborado por la CEPAL destaca desde la experiencia internacional la

importancia de “…orientar las decisiones de política pública, en particular, lo relativo a la creación
del GE de acuerdo con la creación de valor público, esto es, el valor creado por el gobierno a través
de la provisión de servicios, el establecimiento de normas y regulaciones y otras acciones”,
manifestando en dicho sentido que el “…el GE se justifica en la medida en la que amplía la capacidad
de la administración pública para generar valor público”46 (énfasis agregado).

No obstante, la CEPAL señala que la implementación del Gobierno Electrónico “…implica, entre
otras actividades, redefinir, agregar y/o eliminar procesos, definir políticas de calidad y seguridad,
analizar los procesos de negocio en cada uno de los servicios públicos, todo esto en vías de lograr la
integración e interoperabilidad de estos servicios”, precisando que “…los gobiernos de América
Latina han implementado una serie de reformas estructurales y legales de modernización de la gestión
pública que posibilitan una mejor instalación del GE y de su desarrollo gradual”, debiendo el anotado
nuevo cambio de paradigma de la gestión gubernamental “…manejarse de la manera más cuidadosa,
velando por la integridad, seguridad y disponibilidad de los datos” 47(énfasis agregado).

Asimismo, el CEPAL indica que los gobiernos tienen la capacidad de establecer un “…marco
regulatorio que respalde y sustente el diseño, implementación, uso y evaluación de tecnologías de
información y comunicación al interior del propio gobierno y en sus relaciones con otros actores
sociales”48, entendiéndose que un marco legal ad hoc coadyuvará la implementación del Gobierno
Electrónico en el país manteniéndose subsistente la utilización del derecho que resulte aplicable en
cada caso.
Así el empleo de las TIC son herramientas de principal importancia para la “….la modernización de las
relaciones entre los ciudadanos y las administraciones públicas”, y que permiten incorporar “…un
principio de confianza para los procedimientos administrativos y la simplificación de la vida cotidiana
de los ciudadanos, siendo ello un problema frecuente e influye en el interés de los funcionarios
públicos que desempeñan funciones en los órganos administrativos del Estado”, para lo cual el
“…Gobierno Electrónico es un instrumento clave para la implementación exitosa de los respectivos
programas simplificación administrativa”49 (énfasis agregado).

Asimismo, los gobiernos enfrentan un gran desafío en “…la transición hacia una economía basada en

44
CEPAL es un organismo dependiente de Naciones Unidas fundándose para contribuir al desarrollo económico de
América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre
sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, amplió su labor a los países del Caribe incorporándose el objetivo
de promover el desarrollo social; Perú es miembro desde 25FEB1948 en: http://www.cepal.org/.
45
“El gobierno electrónico en la gestión pública”, elaborado por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES), publicado por las Naciones Unidas en Abril 2011, p 5 y 8.
46
“El gobierno electrónico en la gestión pública”, op. cit., p8.
47
“El gobierno electrónico en la gestión pública”, op. cit., p8 y 9.
48
“El gobierno electrónico en la gestión pública”, op. cit., p20.
49
En “Simplification of public administration through use of ICT and other tools” (La simplificación de la administración
pública a través del uso de las TIC y otras herramientas), en estudio de Dra, Mirlinda Batalli, profesor de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Pristina, Kosovo, publicado por European Journal of ePractice Nº 12, March/April 2011 ·
ISSN: 1988-625X, p1, traducción libre del texto en inglés.
11
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

el conocimiento debido a los rápidos avances tecnológicos”, siendo necesario “…un replanteamiento
fundamental en el examen de las prioridades del gobierno, estructura, procesos, políticas y
programas” a fin de lograr una administración pública eficiente y eficaz, constituyendo riesgos el
desarrollo de “…un sistema administrativo de forma inadecuada y sin éxito (el mismo que) representa
un obstáculo insuperable para un mayor desarrollo del Estado y la sociedad en su conjunto”, así como
el retrasar la “…ejecución de las reformas de administración electrónica que puede reducir la
simplificación administrativa y el desarrollo”50.

Del mismo modo, encontramos recientes recomendaciones de organismos internacionales como el

emitido por el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA)51, formuladas en el
documento “Fundamentos de la firma digital y su estado del arte en América Latina y el Caribe”52,
distribuido durante la I Reunión de Coordinadores Nacionales en Materia de Certificado de Origen
Digital de los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), celebrada
en la sede de dicho organismo en Montevideo, Uruguay, los días 20 y 21 de junio de 2012.

El SELA en el anotado documento precisa que su elaboración se realiza como apoyo al “Proyecto
piloto de interoperabilidad y armonización de las ventanillas únicas de comercio exterior (VUCE) en
el marco del Arco del Pacífico Latinoamericano”53, el cual tiene como vocación apoyar la facilitación
del comercio internacional a fin de realizar un comercio sin papel transfronterizo con “…criterios de
transparencia, simplificación, seguridad jurídica y técnica y eficiencia”.

En dicho marco, el SELA recomienda de forma concreta a los países de la región la “…la necesidad de
que las VUCE de la región cuenten con plenas garantías probatorias para mitigar los riesgos
asociados a la comunicación electrónica, y establezcan de forma conjunta y decidida, como estándar
de seguridad jurídica y técnica, el mecanismo de la firma digital y/o electrónica avanzada o
calificada emitida por un prestador o entidad de certificación, con el propósito de hacer posible la
implementación de funcionalidades y trámites totalmente electrónicos, aportando a los objetivos del
gobierno electrónico y las directrices de cero papel, así como a preparar su sistema a la
interoperabilidad como fase indispensable en la facilitación del comercio, desde una perspectiva que
enfatice la importancia de la integración regional”54 (énfasis agregado).

Empero, el SELA señala que para lograr la finalidad reseñada resulta determinante que “…los países
de la región incorporen mecanismos de autenticación dentro de las políticas públicas que cada uno ha
diseñado en materia de gobierno electrónico”, indicando que los “…principales multiplicadores de uso
de firmas digitales… o servicios de certificación digital son el gobierno y sus sistemas de
información”, los cuales son los llamados a masificar o “…multiplicar la firma digital como
mecanismo para asegurar y mitigar los riesgos de la comunicación electrónica y propiciar los trámites
y procesos electrónicos”, mencionando como ejemplo los sistemas de “i. Las entidades de impuestos y

50
En “Simplification of public administration through use of ICT and other tools” (La simplificación de la administración
pública a través del uso de las TIC y otras herramientas), op. cit., p4, traducción libre del texto en inglés.
51
Organismo regional de consulta, coordinación, cooperación y promoción económica y social conjunta, de carácter
permanente, con personalidad jurídica internacional, integrado por los Estados soberanos latinoamericanos; Actualmente
está integrado por 28 países de América Latina y el Caribe; el Perú es miembro desde el 29 de abril de 1976, según
información que proporciona el SELA a través del enlace: http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=27337.
52
Información y documento íntegro puede ser consultado en:
http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=75192&new_id=102350
53
Información y documento íntegro puede ser consultado en:
http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=75192&new_id=106606.
54
“Fundamentos de la firma digital y su estado del arte en América Latina y el Caribe”, emitido por SELA, Mayo 2012,
p.1 y 2.
12
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

tributos del estado” y “ii. Las entidades de seguridad social y salud”, así como “iii. El sector
financiero”55.

Así, el acotado documento que guarda relación con “Informe final del Proyecto Piloto de
Interoperabilidad y Armonización de las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior -VUCE- en el
marco del Arco del Pacífico Latinoamericano” elaborado igualmente por el SELA en septiembre de
2012, promueve el comercio sin papel transfronterizo orientado al “…incremento de la competitividad
regional en el comercio global y el crecimiento de los flujos de comercio intrarregional en América
Latina y el Caribe, con el pacífico Asiático y otras regiones del mundo”, impulsando “…los procesos
de integración digital, en el marco de los procesos de integración regional, en un mundo cuya
creciente globalización exige renovados esfuerzos de innovación y liderazgo”56.

Es de advertir que, entre las recomendaciones que realizan tanto el SELA como el CLAD en los
documentos antes reseñados se destaca a la “interoperabilidad” como un medio por el cual se logra
integración interadministrativa y la prestación conjunta de servicios públicos electrónicos orientados a
las personas y ciudadanos, para lo cual, a fin permitir la efectiva colaboración entre distintos niveles de
la administración pública vía el desarrollo de los niveles organizativos57, semánticos58, técnicos59 así
como jurídico60 de la “interoperabilidad”, se hace necesario que dicho tópico como el de la “Identidad
Digital” e “Inclusión Digital” se regulen desde una perspectiva sistémica que permita el desarrollo y
prestación de servicios públicos de Gobierno Electrónico seguros, de confianza e interoperables con
enfoque centrado en las personas y que, en su caso, puedan ser reconocidos transfronterizamente.

55
“Fundamentos de la firma digital y su estado del arte en América Latina y el Caribe”, Op. Cit., p. 19 y ss.
56
“Informe final del Proyecto Piloto de Interoperabilidad y Armonización de las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior -
VUCE- en el marco del Arco del Pacífico Latinoamericano”, emitido por SELA, Septiembre 2012, p.5 y 6.
57
“En la dimensión organizativa de la interoperabilidad hacemos referencia a los diferentes universos de sujetos y
usuarios, públicos o privados, que pueden verse implicados en la necesidad de ser interoperables. La interoperabilidad es,
de hecho, un objetivo a escala mundial, y su implantación no debe limitarse a grupos cerrados de sujetos o a entidades de
un mismo sector”, por GAMERO CASADO, Eduardo en: “INTEROPERABILIDAD Y ADMINISTRACIÓN
ELECTRÓNICA: CONÉCTENSE, POR FAVOR”, en Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 179,
Madrid, mayo-agosto (2009), p296.
58
“…hace referencia a que la información intercambiada pueda ser interpretable de forma automática y reutilizable por
aplicaciones que no intervinieron en su aplicación”, por GAMERO CASADO, Op. Cit, p296.
59
Determinados “…por la relación entre sistemas y servicios de tecnologías de la información, incluyendo aspectos tales
como los interfaces, la presentación de la información, la interconexión, la integración de datos y servicios, la presentación
de la información, la accesibilidad y la seguridad”, por GAMERO CASADO, Op. Cit, p297.
60
Alude a la “…sincronización adecuada de la legislación de un determinado ámbito político para que los datos
electrónicos originarios del mismo sean conformes al Derecho aplicable en otros, y se reconozcan recíprocamente cuando
ello sea necesario para su utilización en ámbitos distintos del originario. Esta dimensión de la interoperabilidad se
preocupa, por ejemplo, de que un certificado electrónico (o una firma electrónica) válido en España también lo sea en
Holanda…”, por GAMERO CASADO, Op. Cit, p297.
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Figura 2. Niveles de la Interoperabilidad

Fuente: «Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los

Ciudadanos a los Servicios Públicos», GAMERO CASADO y VALERO TORRIJOS
(coordinadores), Editorial Aranzadi, Tercera Edición 2010, p763.

En el ámbito peruano mediante el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM el gobierno estableció las

Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional buscando
en materia de simplificación administrativa promover el uso intensivo de las TIC en las distintas
Entidades públicas. A tal efecto, el Perú cuenta con la Estrategia para la Modernización de la Gestión
Pública (2012 - 2016), aprobada con Decreto Supremo Nº 109-2012-PCM, la misma que plasma la
visión del actual Gobierno de contar con un Estado moderno, eficiente, descentralizado, unitario,
inclusivo, empero el cual requiere articular el uso intensivo de las tecnologías de la información en la
gestión del Estado, guardando asimismo relación con la Política Nacional de Modernización de la
Gestión Pública 2013-2016, aprobada con Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM, así como alineada a la
actual Política Nacional de Gobierno Electrónico 2013-2017, aprobada con Decreto Supremo N° 081-
2013-PCM.

En tal orden de ideas, la adecuada implementación de servicios de gobierno electrónico presupone el

“rediseño funcional y simplificación de los procedimientos” según lo prevé el vigente Reglamento de la
Ley de Firmas y Certificados Digitales conllevando, por ende, la adopción de un proceso de
simplificación administrativa, debiendo, en tal sentido, observarse las respectivas Políticas antes
señaladas que resultan de aplicación para todas las entidades que conforman la Administración Pública,
señaladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimientos Administrativos, Ley N°
27444.

Tratándose del Gobierno Electrónico, en el caso peruano su ubicación como parte de las funciones de
la Presidencia del Consejo de Ministros permite que a través de su Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática (ONGEI), dirija, como Ente Rector, el Sistema Nacional de Informática e
implemente la Política Nacional de Gobierno, fomentando instancias de encuentro con representantes
de la Administración Pública y del Sector Privado, con el fin de coordinar y potenciar los distintos
esfuerzos tendientes a optimizar un mejor aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y
Comunicación (en adelante TIC) aplicadas a la gestión pública.

14
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Cabe señalar que la ante reseñada Política Nacional de Gobierno Electrónico 2013-2017 tiene como
antecedente la hoy derogada primera versión del Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información
en el Perú - la Agenda Digital Peruana61, la cual, a fin de impulsar el desarrollo del Gobierno
Electrónico en el país, planteó, entre otros, el “…Proyecto de la Plataforma de Firmas Electrónicas y
Certificados Digitales del Estado Peruano, orientado a habilitar la operación electrónica de la
administración pública, brindando un medio de identificación no presencial a funcionarios y
empleados públicos, así como a los ciudadanos en general, que permita autenticar y garantizar la
integridad de los datos o documentos resultantes o necesarios en sus transacciones con la
administración pública, debiendo este integrarse al DNI electrónico (Proyecto del Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil)”62 (énfasis agregado). En la misma línea, la igualmente derogada
Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico63, determinó en su Objetivo Estratégico 264 como una de
sus acciones el “desarrollar y establecer la Infraestructura de Llaves Públicas (PKI) como soporte al
uso del Sistema de Firmas Electrónicas y Certificaciones Digitales del Estado”65.

En dicha línea, el vigente Reglamento de la Ley66 en relación con la prestación de servicios por parte
del Estado, específicamente en su Capítulo III, “De la prestación de servicios de gobierno electrónico
y de la certificación digital a cargo del Estado”, del Título II, “De la Infraestructura Oficial de Firma
Electrónica”, previó e instituyó el reconocimiento del derecho ciudadano de acceso a servicios
públicos electrónicos seguros67 disponiendo correlativamente la obligación de la administración
pública de facilitar el ejercicio de dicho derecho debiendo promoverse la prestación de los mismos68,
con lo cual alineada a los lineamiento sobre Gobierno Electrónico se proyectó el aprovechamiento por
parte del Estado de hasta ese momento el objetivo de contar con una planta de certificación digital
basada en una PKI69 y cuyo funcionamiento permita no solo alcanzar mayor eficiencia del aparato
estatal, sino cautelar el adecuado uso de los recursos públicos de conformidad con lo dispuesto por el
Artículo 4º de la antes referida Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.

Indicar que la antes referida Agenda Digital Peruana de 2006 fue derogada por el Decreto Supremo Nº
066-2011-PCM, de 27JUL2011, que aprueba el Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información
en el Perú – La Agenda Digital Peruana 2.0; asimismo, la Estrategia Nacional de Gobierno
Electrónico de 2006 fue derogada a través de la Disposición Complementaria Final del Decreto

61
Aprobada mediante el Decreto Supremo Nº 031-2006-PCM.
62
p. 43 y 44, el cual puede ser consultado en: http://www.peru.gob.pe/AgendaDigitalPeru/codesi.pdf.
63
Aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 274-2006-PCM, de 25JUL2006.
64
Orientado a “Desarrollar un conjunto de proyectos estratégicos que permitan la integración de sistemas e instituciones
claves para el desarrollo de iniciativas de Gobierno Electrónico y, que por su importancia impacten en el corto y mediano
plazo, permitiendo la adopción de las nuevas prácticas y constituyéndose en proyectos emblemáticos de uso masivo”,
Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico, p. 4.
65
Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico, p. 5.
66
Modificado mediante el Decreto Supremo Nº 070-2011-PCM y el Decreto Supremo Nº 105-2012-PCM.
67
“Artículo 40º.- Del derecho ciudadano de acceso a servicios públicos electrónicos seguros
El ciudadano tiene derecho al acceso a los servicios públicos a través de medios electrónicos seguros para la realización
de transacciones de gobierno electrónico con las entidades de la Administración Pública, como manifestación de su
voluntad y en el marco de lo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444”.
68
“Artículo 42º.- De los derechos conexos
El derecho ciudadano de acceso a servicios públicos electrónicos seguros tiene como correlato el reconocimiento de los
siguientes derechos:
42.1. A relacionarse con las entidades de la Administración Pública por medios electrónicos seguros para el ejercicio de
todos los derechos y prerrogativas que incluye, entre otros, los consagrados en el artículo 55º de la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley Nº 27444. En tal sentido, constituye obligación de la Administración Pública facilitar el
ejercicio de estos derechos ciudadanos, debiendo promover la prestación de servicios por medios electrónicos…”.
69
Por las siglas en idioma inglés de Public Key Infraestructure.
15
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Supremo N° 081-2013-PCM, de 10JUL2013, que aprueba la antes reseñada Política Nacional de

Gobierno Electrónico 2013-2017 la misma que permitirá dar continuidad a los objetivos cumplidos de
los derogados documentos antes referidos.

Finalmente, señalar que la vigente Política Nacional de Gobierno Electrónico 2013-2017 que viene
implementando la Presidencia del Consejo de Ministros a través de su Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática (ONGEI), está orientada a dar continuidad al despliegue del Gobierno
Electrónico en el Perú planteando los siguientes lineamientos estratégicos, a saber: Transparencia, e-
Inclusión, e-Participación, e-Servicios, Tecnología e Innovación, Seguridad de la Información e
Infraestructura, destacándose la necesidad de habilitar los medios electrónicos necesarios al ciudadano
para que pueda acceder a los servicios públicos electrónicos (e-Servicios) a través del uso de su Identidad
Digital, así como planteando el apoyo a iniciativas vinculadas con el empleo de firmas y certificados
digitales.

Conclusiones
Es preciso regular y reconocer como Derecho Fundamental de las personas el derecho a obtener y
ejercer su Identidad Digital que les permita hacer constar de modo oficial su identidad personal tanto
en relaciones presenciales como en actuaciones “no presenciales” haciendo uso de aplicaciones de
Gobierno Electrónico que materialice servicios públicos electrónicos con un efectivo enfoque centrado
en las personas y que, en su caso, sirva como dinamizador del comercio electrónico, empero también
coadyuve a la ejecución de políticas sociales que permita la Inclusión Digital de todas y todos
recogiendo lo indicado por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD),
todo ello a través de transacciones electrónicas seguras y de confianza.

Es especialmente relevante, como lo señala la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico (OCDE), del cual nuestro país pretende ser parte, que la adopción de las TIC para
implementar los servicios electrónicos confiables empleen de modo apropiado la información e
identidades digitales de los ciudadanos y personas en general a fin de generar un elemento de confianza
que favorezca el uso de los mismos y, simultáneamente, permita ampliar la capacidad de la
administración pública para generar valor público que propicie un cambio de paradigma en la gestión
gubernamental conforme lo precisa la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL).

El marco jurídico nacional, alineado con los vigentes lineamiento y Política sobre Gobierno Electrónico
en el ámbito peruano, permite expedir la identidad digital a las personas (naturales y jurídicas) a través
de documento credencial electrónico (certificado digital) que admite no sólo identificar adecuadamente
a las mismas en ámbitos “no presenciales” (autenticación), sino que les habilita hacer uso de la “firma
digital” que resulta el equivalente funcional de la firma manuscrita, todo ello vía la expedición del
Documento Nacional de Identidad electrónico como función del Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil, con lo cual podríamos hacer uso efectivo de las TIC y materializar el antes señalado
enfoque centrado en las personas en la prestación de servicios públicos electrónicos.

Sin embargo, para lograr tal propósito se precisa adicionalmente el establecimiento de un marco
regulatorio que respalde y fomente la implementación y desarrollo progresivo como gradual de la
“Administración o Gobierno Electrónico”, empero ello debe desplegarse desde una perspectiva integral
y sistémica que vaya más allá del mero “deber de colaboración”, esto es, que no sólo se regule el
aspecto relacionado con la Interoperabilidad, sino que a las vez de simplificar sus procedimientos se
regule conjuntamente la Identidad Digital a fin de habilitar la efectiva Inclusión Digital de las
personas, reconociendo éstos como derechos humanos de cuarta generación, con lo cual daríamos un
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paso más como lo indica el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD),
permitiendo al mismo tiempo recoger lo señalado por el Sistema Económico Latinoamericano y del
Caribe (SELA), facilitando que los entes públicos puedan interrelacionarse vía prestación servicios
públicos electrónicos confiables e inter-interoperables mejorando su eficiencia como su eficacia y, por
ende, promoviendo la competitividad del Estado, articulándose así con las referidas Políticas
Nacionales de observancia obligatoria, todo lo cual la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e
Informática, en su calidad de Ente Rector del Sistema Nacional de Informática, y articulador del
desarrollo y despliegue del uso eficiente de las TIC, promueve desde la Presidencia del Consejo de
Ministros.

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Nota biográfica del autor:

* Fernando Veliz Fazzio. Abogado por la Universidad de San Martin de Porres; egresado del III Curso
de formación como Fedatario Juramentado con especialización en informática organizado por el
Colegio de Abogados de Lima y la Universidad Inca Garcilaso de la Vega; Master en Derecho de las
Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información otorgado por la Universidad Carlos III de
Madrid; actualmente desplegando funciones como Abogado en la Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática de la Presidencia del Consejo de Ministros de la República del Perú.

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