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Transparencia y Acceso a la Información como

herramientas de Comunicación de Crisis

Transparency and Access to Public Information as tools for Crisis

Communication

Fernando García Naddaf

Doctor en Ciencias de la Información y
Comunicación, Université de Paris VIII.
Universidad Bernardo O’Higgins.
fgarcian@gmail.com
@fgarcian

Fecha de aceptación: 11/09/2021 Cómo citar el artículo

Fecha de recepción: 29/07/2021 García Naddaf, Fernando (2021): «Transparencia y Acceso a la Información como
Más Poder Local. ISSN: 2172-0223 herramientas de Comunicación de Crisis». Revista Más Poder Local, 46: 122-138.
Octubre 2021, Número 46, pp. 122-138
123 Resumen
Los efectos de la crisis global del COVID-19 superaron ampliamente los
ámbitos propios de la salud. El golpe fue duro para las ciencias sociales que
debieron adaptarse a nuevos escenarios, renovar hipótesis y marcos teóricos.
Entre las áreas más expuestas está la comunicación política, particularmente,
la de gobierno en momentos de crisis. A pesar de que la gestión de gobierno
en momento de crisis sugiere más información y apertura para generar con-
fianza con los ciudadanos, se observa que con la emergencia del COVID-19
los gobiernos registran importantes retrocesos en niveles de transparencia y
derecho de acceso a la información. Surgieron estados de excepción cons-
titucional y leyes especiales. El presente documento aborda esta aparente
disonancia. Con ese fin, se revisan nociones fundamentales de la comunica-
ción política de crisis particularmente en lo referido a transparencia y acceso
público a la información. Se explora también cómo los gobiernos han enfren-
tado concretamente la crisis en estas materias. Por último, se busca estable-
cer correlaciones entre las medidas gubernamentales relacionadas con la
comunicación de crisis, con la percepción de corrupción y confianza en las
instituciones. El estudio concluye que una comunicación de gobierno adapta-
da a momentos de crisis debe construirse sobre una gestión pública eficiente,
herramientas de transparencia y acceso a la información –que permitan la
rendición de cuentas– y considerar que la transmisión de mensajes debe in-
corporar valores como cercanía y tono positivo, que faciliten la identificación
con la ciudadanía para promover confianza y credibilidad.

Palabras clave
Comunicación política de Gobierno; comunicación de crisis; transparencia;
acceso a la información pública; COVID-19.

Abstract
The effects of the global crisis of COVID-19 far exceeded the areas of public health.
The impact was hard for the social sciences that had to adapt to new scenarios, renew
hypotheses and theoretical frameworks. Among the most exposed areas is political
communication, particularly related with government in times of crisis. Although
the literature suggests that more information and openness help to build trust with
citizens, it is observed that with the emergence of COVID-19, governments have showed
setbacks in levels of transparency and the right of access to information. States of
constitutional exception and special laws emerged. This document aims to address this
apparent dissonance. To this end, fundamental notions of political crisis communica-
tion are reviewed, particularly regarding transparency and public access to informa-
tion. It also explores how governments have concretely faced the crisis in these matters.
Finally, it seeks to establish correlations between government measures related to
political communication, with the perception of corruption and trust in institutions.
The study concludes that a governmental communication adapted to moments of crisis
must be built on efficient public management basis, transparency tools and access
to information –which allow accountability– and consider that the transmission of
political messages must incorporate values ​​such as proximity and positive tone, which
facilitate identification with citizens to promote trust and credibility.

Keywords
Government political communication; crisis communication; transparency; access to
public information; COVID-19.

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ISSN: 2172-0223 herramientas de Comunicación de Crisis.
Octubre 2021
Número 46, pp. 122-138
124 1. Introducción
El impacto de la crisis global del COVID-19 ha excedido ampliamente los ám-
bitos propios de la salud desde donde se originó. De a poco fue afectando
espacios propios de la política y la administración del Estado, de control de
fronteras, protección de datos personales, privacidad, acceso a la informa-
ción, seguridad nacional, mercados, educación y trabajo entre muchos otros.
La sacudida que generó fue un golpe también para las ciencias sociales que
se vieron emplazadas a aproximarse a un nuevo mundo, con nuevas lógicas
y variables, que exigían renovar hipótesis y marcos teóricos. Entre las múl-
tiples áreas de investigación que se vieron emplazadas, figura sin duda la
comunicación política, y particularmente, la comunicación de gobierno en
momentos de crisis.

Desde el inicio de la crisis del COVID-19 hemos visto cómo los países han
debido enfrentar problemáticas no solo para asegurar los desafíos más ur-
gentes de la emergencia sanitaria. También deben preocuparse de cómo
asegurar la gobernabilidad y la estabilidad de las instituciones por medio de
estrategias, herramientas y acciones de comunicación. Estas se presentan
como formas para potenciar medidas en salud, trabajo, educación y merca-
dos entre otros, pero también buscan apoyo y consenso a los gobiernos, es
decir, son medidas propias de comunicación política.

Como en cualquier situación de crisis, tal como la que presenta el CO-

VID-19, la literatura es más o menos unánime en sus recetas. Son muchos
los autores que insisten en una idea central: en situaciones de emergencia
que ponen en riesgo el prestigio y apoyo de los gobernantes, las acciones de
comunicación deben orientarse a asegurar la confianza, por medio de la pro-
visión rápida de información verdadera a las poblaciones, generar mecanis-
mos de acceso de información y transparencia. Por medio de esas acciones
se apuntala la credibilidad del gobierno, y por lo tanto, se amplia el consenso
del gobierno.

Sin embargo, el COVID-19 ha generado un nuevo cuestionamiento: si bien

las recetas apuntan a la transparencia y el acceso a la información, se consta-
ta una disminución global en estos factores. Lejos de abrirse en información,
se registra un fuerte retroceso en transparencia y derecho de acceso a la in-
formación, por medio de estados de excepción constitucional y otros meca-
nismos. ¿Puede tener esto una implicancia en la percepción de confianza y
credibilidad del gobierno?

Si esto es así, ¿cómo se explica esa diferencia entre los consejos de los
expertos y las medidas de los gobiernos? ¿Cómo evaluar estas medidas de
«opacidad», o de limitación a la transparencia, en términos de comunicación
política de gobierno?

El presente documento pretende abordar estas preguntas, aprovechando

la contingencia del COVID-19 para revisitar anteriores investigaciones sobre
el tema de la comunicación política de gobierno en momentos de crisis. El
objetivo es readecuar o confirmar las anteriores observaciones de manera
de enfrentar con nuevas herramientas la práctica que se da en los contextos
políticos cuando nos acercamos a mediados del siglo XXI.

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125 Con ese fin, partiremos revisando brevemente las nociones fundamen-
tales de la comunicación política de crisis particularmente en lo referido a
la transparencia y el acceso público a la información. Luego, exploraremos
cómo los gobiernos han enfrentado la crisis del COVID-19 en estos puntos.
A partir de ese repaso trataremos de ver si existe una correlación entre las
medidas gubernamentales relacionadas con la comunicación de crisis, con
la percepción de corrupción y confianza en las instituciones. Creemos que
esa es una variable relevante para evaluar las medidas comunicacionales
asumiendo que el fin principal de la comunicación de gobierno consiste en
generar amplios consensos que faciliten la implementación de los proyectos
políticos.

2. Comunicación política de crisis

Existe cierto consenso en torno a que la comunicación de gobierno tiene
como principal objetivo el ampliar la base de apoyo para facilitar su gestión.
Algunos autores lo mencionan como la comunicación «inspirada por la ges-
tión del apoyo público al presidente, a sus decisiones y la mantención de su
legitimidad» (Gerstlé, 2005).

Riorda (2011) señala que la crisis significa una alta dosis de incertidum-
bre frente a amenazas de pérdida de poder. Agrega que la gestión de crisis en
los gobiernos debe permitir «dotar de certidumbre ante situaciones de ame-
naza de pérdida de poder», y que posturas no recomendables en situación
son la «negación» o la «desmentida».

En relación con el manejo de la incertidumbre (o certidumbre como ob-

jetivo, según se quiera ver), Sánchez Galicia, dice que el sentido de la comu-
nicación de crisis es «restituir el orden perdido y transmitir a la sociedad
tranquilidad, control de la situación y confianza en el futuro». Señala que
algunas de las estrategias claves son evitar la confianza excesiva, compar-
tir los dilemas, mostrar humildad y empatía, reconocer la incertidumbre y
proponer acciones. (Sánchez Galicia, 2010: 45). Agrega que entre los tipos de
comunicación a privilegiar son la comunicación reactiva y la comunicación
proactiva. La primera establece argumentos para «no comunicar» porque no
es necesario divulgar información confidencial, o por falta de hecho y datos;
la segunda, la proactiva, establece la necesidad de poner énfasis en comuni-
car: «informar a públicos internos y externos, atender a los afectados, res-
ponder a los medios, controlar el escalonamiento de los eventos y tomar una
posición ofensiva» (Sánchez Galicia, 2010: 50). La receta es clara: abrirse a la
entrega de información.

La idea de proveer información, o de transparentarla, viene tanto desde el

área académica como del mundo de la consultoría política. Como otra forma
de reafirmar la idea de acceso a la información y de transparencia como he-
rramienta de comunicación política de gobierno en crisis, Dick Morris, en su
clásico superventas sobre estrategias de comunicación señala que hay que
cuidarse de las noticias falsas, no mentir y no engañarse a sí mismo (Morris,
2002: 392).

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126 Profundizando, Halpern señala que «sabiendo por experiencia propia que
una política comunicacional de puertas abiertas puede ser signo de transpa-
rencia, pero también falta de control de la información» (Halpern, 2010: 42).
Aunque las estrategias de crisis comunicacionales, en ocasiones no hablan
directamente del concepto «transparencia» en comunicaciones como una
estrategia, se refieren al fondo del tema cuando mencionan conceptos simi-
lares como «diálogo abierto», «crear instancias para desarrollar este tipo de
comunicación», y entre las propuestas concretas «visitas guiadas a la com-
pañía», «explicaciones detalladas», establecer «oportunidades informales de
comunicación» (Halpern, 2010: 42).

En Izurieta también se mencionan las siguientes estrategias y acciones

que en caso de comunicación de crisis de gobierno al señalar que «cuando
la información sale, los rumores se paran y la gente tiende a calmarse» (Izu-
rieta, 2002: 238). Citando a Moore y White señala que la implicación pública
debe «anunciarla y anunciarla rápido». Agrega que respuestas a los medios
como, «sin comentarios» llevan a la inmediata reacción de los medios de que
se oculta algo. Agrega la importancia de enfatizar aspectos como «comuni-
car todo lo posible al público», «lograr que todos sepan lo necesario, porque
mientras menos personas saben lo que pasa, se da el mayor temor y preo-
cupación», «actualizar la información de manera continua» (Izurieta, 2002:
238). Es decir, todos aspectos que se relacionan directamente con el valor de
la transparencia y el acceso a la información durante momentos de crisis.

Por último, Izurieta cita a Dilenscheneider y Forrestal, quienes insisten en

la idea de «mantener el canal de información abierto»; « establecer un meca-
nismo para acceder a la información»; «proveer de ayuda a los medios»; «co-
rregir información falsa» son partes de las acciones que deben privilegiarse.

Al tomar nota de las visiones mencionadas, no pasa desapercibido el con-

traste con las estrategias de comunicación de gobierno que se registraban
apenas unas décadas antes. En este sentido, es posible identificar un quiebre
en las recomendaciones de los «expertos en comunicación» para momen-
tos de crisis si se toma una perspectiva histórica. Es posible consignar que
cuanto más atrás se va en el tiempo, más pareciera perderse la idea de trans-
parencia y acceso a la información, y más frecuentes son los consejos de los
gobernantes para tomar control directo de la información en momentos de
crisis, como, por ejemplo, en época de guerras.

La aproximación hacia el control de la información que prevalecía hace al-

gunas décadas no debiera extrañar a la luz de la evolución de los estudios de
comunicación de masas. Desde cierta mirada, esos estudios recomendaban
lo opuesto a la transparencia y el acceso público a la información para comu-
nicación de crisis, tal como se recomienda hoy. Si uno toma como referencia,
por ejemplo, el impacto que tuvieron en política la primera generación de
estudios en medios de comunicación de masas, entre ellos el libro de Harold
Lasswell (Propaganda Techniques in The World War, 1927), que presentaba a la
información que entregaban los medios de difusión como un instrumento
«con fines buenos como malos» (Mattelart y Mattelart, 1997: 28), y que consa-
graba una representación de los medios de comunicación como «instrumen-
tos de circulación de los símbolos eficaces» (Mattelart y Mattelart, 1997: 28).
No es de extrañar, por lo tanto, la voluntad de la elite política por controlar el

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127 flujo de información pública por el ocultamiento o la distribución regulada
de los mensajes. Desde los «consejos goebbelianos» hasta las prácticas de
ocultamiento y manipulación en Lyndon Johnson y Richard Nixon (Morris,
2002: 392), o los modelos de información que se usaron en el Pentágono para
estrategias contra-insurreccionales en el sudeste de Hacia y América Latina
(Mattelart y Mattelart, 1997: 45). Todos son ejemplos de un paradigma domi-
nado por la aguja hipodérmica y de la teoría de la información desde Shan-
non a De Fleur, ajeno a la transparencia y el acceso público a la información.

Esa voluntad de controlar la información puede derivar no solo de la evo-

lución en el estudio de los medios de comunicación. También puede derivar
de un sistema de medios/información que era gestionado antes por pocos
actores, en donde los gobiernos podían pretender tener mayor poder de con-
trol. Sin embargo, la situación fue modificándose en forma inversamente
proporcional a medida que se multiplicaron las fuentes de información y los
esfuerzos de los gobiernos para controlar los mensajes se volvían cada vez
más difíciles. Con el paso de los años quizás la única alternativa fue la de salir
hacia «delante»: con herramientas de transparencia y acceso a la informa-
ción tal como hoy constatamos.

Sin embargo, es posible relevar un hito en la historia de la comunicación

de crisis que probablemente marca el giro paradigmático, desde el control ha-
cia la transparencia, y que probablemente viene del mundo comercial. Efec-
tivamente en 1982, la experiencia de gestión de crisis de la empresa Tylenol,
se convierte en un caso ejemplificador de como enfrentar la información en
momentos de crisis. Este ejemplo se convertirá en un modelo tanto para el
sector privado como el público, e impulsará justamente a la transparencia
como una pieza clave en la comunicación de emergencia.

Es conocido el caso: en 1982, un reportero en Estados Unidos alerta sobre

una serie de muertes por el uso del medicamento Tylenol en ese país. Luego
de constituir un comité de emergencia, la compañía decidió retirar en for-
ma urgente y masiva el producto de toda distribución. En forma paralela, se
ordenaron investigaciones para llegar al origen de las causas. Con los resul-
tados en mano, los ejecutivos decidieron una política de total transparencia
para recuperar el prestigio por medio de fortalecer la credibilidad. Fue un
total cambio de perspectiva.

Tylenol fue retirado en su totalidad del mercado se mejoraron los enva-

ses, se habilitaron números telefónicos especiales para resolver dudas y los
ejecutivos tuvieron una política muy proactiva ante los medios. Todo para
promover la transparencia y recuperar la confianza de los consumidores. En
virtud de esa agresiva iniciativa de transparencia y acceso directo a la infor-
mación, y contrario a todo pronóstico, los consumidores volvieron a tener
confianza en la empresa y a los pocos años se había vuelto nuevamente una
referencia recuperando el nivel de ventas previo a la crisis.

Desde ese momento, y con la «receta de Tylenol», la transparencia se vol-

vió una norma en el mundo privado, y a poco andar, el mundo público lo co-
mienza a integrar como una «recomendación» para los gobiernos en época
de crisis. Es tanta la devoción actual, desde el mundo empresarial y político a

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128 las ideas de acceso a la información y la transparencia, que autores contem-
poráneos como Byung-Chul han denunciado estos conceptos como parte de
un discurso público con rasgos ideológicos. Para ese autor, el uso insistente
de estos conceptos es producto de una sociedad en donde ha desaparecido la
confianza y emergido el control y la permanente vigilancia. A su juicio, es la
expresión de una coacción política que juega a favor de un imperativo ideo-
lógico y que favorece la naturalización del capitalismo moderno (Byung Chul
Han, 2013).

En esa línea, los consejos para proveer información verdadera y trans-

parente para fortalecer la confianza de la ciudadanía, se ha visto reafirmada
en investigaciones que ahondado en el punto durante la crisis del COVID-19
(Godlee, 2020):

Results of an online survey of American citizens show that during

the early stage of COVID-19, information substantiality by state
governments and health institutes (e.g., the Centers for Disease
Control and Prevention) increases publics’ trust, which positively
influences their perceived risks, behavioural control and subjecti-
ve norms (Lee y Li, 2021: 1). 

En el mismo sentido la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) ha sido in-

sistente en los últimos años para enfatizar la importancia del gobierno abier-
to, y sus herramientas de transparencia y acceso a la información pública
como formas de fortalecer y renovar la democracias, particularmente para
recuperarse de los efectos políticos y sociales derivados de la pandemia y
para luchar contra el autoritarismo. En su llamado a la Cumbre de líderes
que se realizará este año, promueven la necesidad de «reducir las amenazas
a la democracia como el cierre del espacio cívico, la desinformación y la vi-
gilancia digital y crear modelos democrático abiertos y participativos para el
futuro». (Powell, 2021).

Ante esta necesidad de transparencia y acceso a la información como he-

rramienta de confianza para gobiernos (y del mundo empresarial) –cómo se
ha operado en este sentido ante la crisis sanitaria del COVID-19– existe una
relación entre promover la transparencia y la confianza hacia los gobernados
tal como recomienda la «receta Tylenol».

3. Experiencias comparadas
Entre las variadas dimensiones que ha impactado la crisis sanitaria del CO-
VID-19, a nivel global y de Estados nacionales, figuran diferentes formas de
respuesta comunicacional de los gobiernos para enfrentar la emergencia. En
general se observan tres procesos relacionados con la comunicación política
de gobierno en momento de crisis:

a) Por un lado, se contata la multiplicación de estado de excepción/alarma/

urgencia sanitaria, que amenazan el acceso a la información y la trans-
parencia.

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129 b) Por otro lado, se constata el despliegue de diferentes dipositivos comu-
nicacionales, que varían según el país, con el objeto de mantener infor-
mada a la población de la evolución de la pandemia: ruedas diarias de
prensa, uso de redes sociales (Twitter, Instagram, Facebook Live), sitios
web con información relevante y actualizada.

c) Protagonismo del Presidente/Jefe de Gobierno en la gestión de crisis.

Éste se convierte en vocero privilegiado a cargo de conferencias de
prensa, espacios reservados en la TV.

Siguiendo las lógicas de comunicación política mencionadas en el sub-

título anterior –receta Tylenol–, se podría esperar que los gobiernos hubie-
ran reaccionado profundizando rápidamente los niveles de transparencia y
acceso a la información. Esto habría facilitado el modo en que las poblacio-
nes enfrentaran los efectos del COVID-19 –con acceso a información cierta
y veraz–, y podría haber redundado en el fortalecimiento en los niveles de
percepción positiva de los gobernantes.

Sin embargo, se registra un fenómeno opuesto: existe abundante eviden-

cia de acciones gubernamentales que, en mayor o menor medida, han des-
plazado los indicadores hacia una mayor opacidad.

La declaración de régimenes de excepción (como de emergencia sanitaria,

catástrofe o alarma, entre otros nombres), en términos generales, son una
señal en sentido contrario a la promoción de la transparencia y acceso a la
información. De hecho, organimos internacionales como la OEA han hecho
publica su preocupación por que medidas de excepción sean compatibles
con las oligaciones internacionales, particularmente a lo que se refiere a los
derechos políticos y las libertades.

La CEPAL emitió un informe que alerta sobre el particular:

Como resultado de la gestión de la crisis generada por la CO-

VID-19, en todos los países de la subregión se han observado
diversas muestras de descontento por parte de distintos sectores
y actores de la sociedad, que se han manifestado de muchas for-
mas, desde pronunciamientos y comunicados hasta concentra-
ciones y marchas. Los factores generadores de conflicto más co-
munes han sido la falta de información y transparencia por parte
de los Gobiernos en cuanto a los casos y muertes por coronavirus,
la corrupción y el mal uso de los recursos públicos, la falta de
transparencia y de mecanismos de rendición de cuentas, las con-
diciones de la reapertura de las economías, el hambre de la po-
blación más necesitada, la no pertinencia en los criterios de en-
trega de paquetes alimentarios y algunas medidas que, bajo los
estados de emergencia, restringen derechos ciudadanos como la
movilidad (CEPAL, 2021: 77).

De este modo, han sido abundantes las medidas de excepción decretadas

en distintas partes del mundo, particularmente en las Américas y en Europa.
Uno de los modos que han utilizado los gobiernos para justificar las limita-

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130 ciones de ciertos derechos, particularmente los que pueden afectar el acce-
so a la información relacionada con la pandemia, ha sido el contrarrestar el
fuerte aumento en la circulación de noticias falsas y de desinformación que
ha circulado en las redes sociales. En este sentido, y según constata un infor-
me de Eurosocial:

Entre los meses de enero y mayo, Argentina, Bolivia, Brasil, Co-

lombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Italia, México, Pana-
má, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay declararon
estados de emergencia nacional. Otros países adoptaron figuras
similares como el Estado de Excepción (Chile y Ecuador), estado
de alarma (España), estado de urgencia sanitaria (Francia) o es-
tado de calamidad pública (Guatemala). El Parlamento del Reino
Unido concedió poderes de emergencia al gobierno mediante la
aprobación de una ley específica (Coronavirus Act 2020). (Euro-
social, 2020: 22)

En la mayoría de los países que se decretaron significó una «suspensión

de plazos administrativos para la hacer entrega de información según sus
propias leyes» (Cátedra Ideograma-UPF, 2020).

A esta situación de medidas excepcionales, se suman acciones de opaci-

dad puntuales que fueron promovidas desde los mismos poderes ejecutivos,
particularmente de los presidentes y jefes de gobiernos. Muchas de ellas, han
sido consignadas en numerosas publicaciones de los últimos dos años. Por
ejemplo, sobre el caso de España, María José Canel ha subrayado aludiendo
al primer ministro que:

Sánchez ha configurado una muy extensa presencia de su gobier-

no con más de una rueda de prensa diaria. Habrá que evaluar
la eficacia de esto, pero por el momento cabe decir que no será
inocuo que el gobierno esté filtrando las preguntas de los perio-
distas, que haya multiplicidad de portavoces con la consecuente
descoordinación del mensaje, y que estemos viendo varias rectifi-
caciones de los datos. (Cátedra Ideograma-UPF, 2020: 37).

En Italia la situación también registraría problemas. Según Nadia

Rodríguez:

La falta de autoridad, claridad, coherencia, fiabilidad, transpa-

rencia, y la poca robustez de las infraestructuras dedicadas a
proporcionar información fueron duramente desaprobadas. Asi-
mismo, las declaraciones a horas intempestivas, la falta de ho-
mogeneidad y alineación de los mensajes emitidos desde distin-
tos departamentos gubernamentales, y la ausencia de la figura
de un portavoz que hablara en nombre de todas las instituciones
públicas en lugar de propiciar múltiples vías de información y fo-
cos de confusión, abonaron el terreno de las críticas. Tampoco
ayudó la inoportuna lentitud en el mantenimiento y la actuali-
zación informativa de la página oficial del Ministero della Salute.
(Cátedra Ideograma-UPF, 2020: 48).

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131 En las Américas se registra una situación similar. En Estados Unidos y
Brasil,  con Trump y Bolsonaro registran problemas de credibilidad en la in-
formación que entran. Para Julia Alsina:

Tanto Bolsonaro como Trump no han dudado en acusar a los me-

dios de magnificar el impacto del coronavirus asegurando que no
era más que una fantasía. Todo ello acompañado por una estra-
tegia en redes sociales, para diseminar el mensaje de que la pan-
demia es un simple virus o un engaño de los medios, mediante la
amplificación, por parte de sus partidarios, de fake news y con-
tenido en contra del establishment político y mediático. ( Cátedra
Ideograma-UPF, 2020: 61).

En Chile también hubo problemas de credibilidad de las cifras. En el artí-

culo Expertos analizan en detalle la comunicación de riesgo que ha tenido el
Gobierno durante la pandemia (2021, 13 de abril), se denunció la comunica-
ción política del presidente Piñera como promotora de discursos orientados
a «proteger la reputación del gobierno más que entregar herramientas a los
ciudadanos». Se levantaron críticas sobre el manejo de las cifras para adap-
tarlas a la imagen política del gobierno.

En contraposición a estas señales de poca transparencia y de dificultades

en el acceso a la información pública, la mayoría de los países también des-
plegó dispositivos de comunicación que apuntaron a fortalecer la disponibi-
lidad de la información siguiendo la «receta Tylenol». Las puestas en escena
utilizaron un amplio uso de redes sociales, fundamentalmente Twitter e Ins-
tagram1, pero también Facebook Live y videos Youtube. Mientras a través de
Twitter se privilegió la publicación frecuente y regular de información sobre
el COVID-19, en Instagram se privilegió relevar la imagen del Presidente o
Jefe de Gobierno. Facebook Live no fue un recurso utilizado por todos. Por
último, en Youtube se desplieguan videos de campañas sanitarias que luego
son «viralizadas» en las otras redes sociales.

Junto a recurrir a las redes sociales, es generalizado el uso de sitios web

para «transparentar» información sobre la evolución de los contagios (con-
tagios confirmados, muertos), disponibilidad de camas o distribucion de va-
cunas.

Por último, en muchos países se recurrió intensivamente a conferencias

de prensa y espacios televisivos exclusivos (casos emblemáticos en México
y Venezuela). Algunos casos se han destacado especialmente por la facilidad
de acceso a la información y la transparencia de los datos. Según Peytibi, los
casos de Singapur y Hong Kong son particularmente relevantes:

Contienen datos actualizados, pero también consejos, vídeos,

tests online para tranquilizar o informar de qué hacer si se piensa
que se tienen síntomas, infografías y modos rápidos de ponerse

1. Se seleccionaron los siguientes países para verificar cuentas activas y regularmente actualizadas
con información relacionada al COVID-19: Argentina, Perú, Chile, Colombia, Costa Rica, Finlancia,
México, Estados Unidos, Canadá, España, Italia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Alemania, Singapur,
Sudáfrica, Suecia, Australia.

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132 en contacto, incluyendo incluso chats. Las apps rápidas de sinto-
matología y minisites informativos también han sido un acierto.
Todo lo que los gobiernos puedan crear para aumentar la infor-
mación previene rumores y malas percepciones. La transparencia
y tener datos fiables y lo más segmentados posibles se convier-
ten en un arma comunicativa básica. (Cátedra Ideograma-UPF,
2020: 48).

En definitiva, es posible constatar un alto grado de homogeneización en

las herramientas comunicacionales utilizadas para enfrentar la gestión de
gobierno durante la pandemia. Si bien echan a andar dispositivos de comu-
nicación digitales para promover el acceso a la información, son también
abundantes las situaciones de limitaciones de acceso a la información y
transparencia, ya sea por medio de estados de emergencia/alarma/excep-
ción, o ya sea porque las vocerías de los presidentes o jefes de gobiernos dan
información que no se puede confirmar, o cuestionan la labor de la prensa y
se atrasan en la entrega de información relevante. ¿Es posible establecer una
relación entre estas acciones con el aumento/disminución en la confianza de
los gobernantes y sus acciones durante la pandemia?

4. Confianza, corrupción y transparencia

Quizás uno de los mejores indicadores para evaluar la confianza en la gestión
de un gobernante está dado por los índices de corrupción. La percepción de
corrupción es uno de los factores que más fuertemente incide en la percep-
ción de confianza. Planteamos que, si durante la pandemia los indicadores que
miden la percepción de corrupción de un gobernante suben o bajan, este mo-
vimiento debe estar relacionado con los niveles de confianza en su gobierno.

Asimismo, existe una relación con las acciones que fomenten la transpa-
rencia. Junto con la línea de estudios que desarrolla Transparencia Interna-
cional, existen autores que han trabajado teóricamente el tema de la corrup-
ción y que han establecido la relación entre este concepto la confianza y la
transparencia. Según Alejandro Estévez, de la Universidad de Buenos Aires:

La importancia que juega la confianza como control de la co-

rrupción es capital (Tapscott, 2001; Sztompka 1997; Fukuya-
ma, 1995)… Por otra parte, la confianza tiene la capacidad de
irradiarse a toda la comunidad política a través de las distintas
instituciones. Desde el núcleo familiar, pasando por la escuela,
amigos, ámbito laboral, instituciones participativas intermedias
hasta los máximos poderes de un Estado, la confianza es garantía
de transparencia en la comunicación y acción entre los hombres,
y signo de su sentido de vinculación común con la comunidad po-
lítica en la cual todos se hayan comprometidos. (Estévez, 2005).

Desde esa perspectiva, se puede establecer una relación entre percepción

de corrupción y percepción de confianza, en donde la transparencia también
juega un importante rol. Si esto es así, se confirma también la base de análi-

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133 sis desde dónde se construye la lógica interna de la «receta Tylenol»: a mayor
transparencia, mayor confianza y menos corrupción.

Con esa hipótesis, se pueden recoger los estudios más relevantes publica-
dos a nivel comparado sobre percepción de corrupción durante los años de
pandemia. Con esa información, observar las herramientas de comunicación
política de los países mejor evaluados (valoración positiva) y compararlas
con los peor evaluados en relación al uso de las mismas herramientas de co-
municación políticas. A partir de esa comparación, establecer conclusiones.

Si bien existe literatura que viene a fortalecer la relación entre confianza,

transparencia y percepción hacia los gobiernos durante la época de pande-
mia (Enria et al., 2021; Pramiyanti et al., 2020; Oldeweme et al., 2021), el es-
tudio más completo sobre el tema de percepción de corrupción y confianza a
nivel global es el que realiza anualmente Transparencia Internacional.

En el informe del 2020 se pueden observar los siguientes rasgos genera-

les. Entre los países mejor evaluados, países como Dinamarca, Nueva Zelan-
da, Finlandia, Singapur, Suecia y Suiza. En los países de rango alto-medio,
figuran países como Francia, Chile, Estados Unidos, España. A nivel medio,
Costa Rica e Italia, entre otros. A nivel medio-bajo, Colombia, Ecuador, Brasil,
Perú, El Salvador, México y Paraguay. En los últimos lugares, Haití, Venezuela,
Siria y Sudán del Sur, entre otros (Informe de Transparencia Internacional,
2020).

Para efectos de este análisis es necesario observar, a pesar de lo mencio-

nado más arriba, que no se pretende establecer una relación directa y causal
entre las variables. Efectivamente, existen otras variables que intervienen.
Por ejemplo, las medidas sanitarias tienden a confundirse con las acciones
de comunicación política. Esto significa que por mucho que se comunique
bien, o que haya transparencia y amplio acceso a la información, es posible
también que las medidas sanitarias no respondan adecuadamente la crisis
(por ejemplo poca efectividad de las cuarentenas, distribución de las vacu-
nas, camas disponibles). De ese modo, la evaluación en confianza y corrup-
ción seguirán siendo pobres. De todos modos, aquí se pretende aislar las va-
riables, y poniendo momentáneamente de lado el factor de la efectividad de
la política pública, solo establecer si existe una relación entre la confianza y
la transparencia.

De este modo, y estableciendo las relaciones, se buscó responder a las

siguientes preguntas: ¿Los estados de excepción son incidentes en la per-
cepción de confianza? ¿Puede establecerse una relación similar sobre el uso
regular y actualizado de redes sociales, como Twitter o Instagram, para dar
información sobre la pandemia? ¿Cómo evaluar el protagonismo/vocería de
los presidentes/jefes de gobierno en términos de acceso a la información?

En definitiva, ¿de qué manera las acciones de transparencia y acceso a la

información durante la pandemia pueden reafirmar o contradecir la «receta
Tylenol»?

A partir del cuadro a continuación, no fue posible establecer relaciones

claras con ninguna de las tres variables (Estados de Excepción/Uso de He-

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134 rramientas Digitales/Protagonismo o vocería del Presidente o Jefe de Gobier-
no). Prácticamente todos los países establecieron regímenes de excepción,
muchos de ellos con facultades para limitar la libertad de expresión (como
mecanismos de combate contra la desinformación) o ampliando los plazos
para que los organismos públicos entreguen información pública a la ciu-
dadanía. De los países mejor evaluados, todos, es decir Dinamarca, Nueva
Zelanda, Finlandia y resto –salvo Suecia–, decretaron estados de emergencia
que ponían en riesgo el acceso a la información.

Tabla I. Transparencia y Comunicación Política durante Pandemia COVID-19.

País Posición en Declaración Información Centralidad/ Denuncias públicas

Informe de de Estados actualizada por Protagonismo del por ocultamiento/
Transparencia de Excepción, medios digitales Jefe de Gobierno manipulación de
Emergencia, como vocero cifras
Alarma (5 alto protagonismo
y 1 poco
protagonismo)
Dinamarca 1 Sí Sí 2 No
Nueva Zelanda 1 Sí Sí 2 No
Finlandia 3 Sí Sí 2 No
Singapur 3 Sí Sí 2 No
Suecia 3 No Sí 2 No
Suiza 3 Si Sí 2 No
Francia 23 Sí Sí 3 No
Chile 25 Sí Sí 3 No
Estados Unidos 25 Sí Sí 3 No
España 32 Sí Sí 3 No
Italia 52 Sí Sí 3 No
Argentina 78 Sí Sí 4 No
Colombia 92 Sí Sí 4 No
Brasil 94 Sí Sí 5 Sí
México 124 Sí Sí 5 Sí
Paraguay 137 Sí Sí 5 Sí
Venezuela 176 Sí Sí 5 Sí

Fuente: elaboración propia a partir de datos disponibles en www.

Sobre el uso de redes sociales, particularmente Twitter, Instagram o You-

tube, tampoco es posible establecer una relación clara. Todos los países ob-
servados, registran cuentas oficiales donde informan regularmente sobre
la evolución de la información por estas vías. Incluso países que están más
abajo en la tabla, como es el caso de Venezuela o Paraguay, fuertemente cri-
ticados y con muy bajos niveles de confianza, actualizan permanentemente
las cuentas con información sobre la evolución de la pandemia y las medidas
que toma el gobierno.

Por último, la personalización del Jefe de Gobierno/Presidente como vo-

ceros o protagonistas en la gestión de la crisis, tampoco serviría como una

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135 variable clara y distinta para apuntalar la confianza en las medidas o para
presentar al líder político como un garante de transparencia. Si se observa a
países que están en la mitad más baja de la tabla como Maduro en Venezue-
la, AMLO en México o Bolsonaro en Brasil, es frecuente registrar un fuerte
protagonismo de los presidentes lo que facilitaría sacar conclusiones en ese
sentido. Sin embargo, en los mejor evaluados también es posible ver el prota-
gonismo de jefes de gobierno como es el caso de Jacinda Ardern en Nueva Ze-
landa, Mette Frederiksen en Dinamarca o Sanna Marin en Finlandia. Además,
uno de los que está más abajo en la lista, Mario Abdo Benitez de Paraguay, se
le ha criticado justamente por lo contrario, por su falta de protagonismo y
permanente silencio ante la crisis.

Si no es posible establecer una relación entre las tres herramientas selec-

cionadas para facilitar el acceso a la información y la transparencia (receta
Tylenol) con la confianza en los gobernantes, ¿de qué otro modo podremos
explicar la buena evaluación en la confianza visto desde las estrategias y he-
rramientas de la comunicación política?

Al observar los casos, y comparar los Jefes de Gobierno/Presidentes en

la parte alta de la tabla con los que se ubican en la parte media y media aba-
jo, sí es posible relevar algunas observaciones. Por ejemplo, existe una gran
recurrencia entre los países mejor evaluados de jefas de gobierno mujeres y
jóvenes, con reconocidos lenguajes y estilos «cercanos» y positivos, además
de un uso de redes sociales desde los espacios de «privacidad» (¿puede ha-
ber algo más pretendidamente transparente que acceder a lo público desde
lo privado?). ¿Qué mejor ejemplo que la Primera Ministra de Nueva Zelanda
haciendo un Facebook Live desde su casa, vestida con ropa «habitual», mien-
tras se preocupa de sus hijos? ¿O la imagen de Mette Frederiksen de Dina-
marca, con un video cantando mientras lava los platos, o de Sanna Marin de
Finlandia con una cuenta Instagram donde junto a sus fotos oficiales, abun-
dan fotos con sus amigos y su familia, en su casa o cenando en restaurantes
o destacando una vida «normal» o «cercana» al ciudadano medio? Pareciera
que hubiera una recurrencia en este sentido, pero que sin duda no funciona
en términos aislados a las otras dos variables: una gestión efectiva de la pan-
demia en términos de contagios, disponibilidad de camas o distribución de
vacunas, y una disposición a la transparencia y disponibilidad de acceder a
la información pública relacionada con la pandemia.

El contraste es grande respecto de la imagen de cercanía de los Presiden-

tes o Jefes de Gobierno en las partes más bajas. En los casos de los gober-
nantes con peor evaluación abundan los hombres sobre los 50 años (López
Obrador 67 años; Jair Bolsonaro 66 años; Nicolás Maduro 58 años). El estilo
de ellos muchas veces en agresivo, recurren frecuentemente a imágenes de
«guerra contra el virus», culpando a los medios de comunicación. Asimismo,
en cada uno de estos países hubo fuertes críticas al manejo de la crisis en
relación a contagios, disponibilidad de camas o distribución de vacunas.

También es el caso de los países en el sector medio de la tabla. Por ejem-

plo en España, algunos demuestran la presencia permanente del Gobierno
para ofrecer información, compareciendo hasta tres veces por día en rueda
de prensa, de acuerdo con una estrategia destinada a controlar los temas y

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136 los encuadres y con lenguaje bélico asociado a la unidad nacional.  (Casti-
llo-Esparcia, Fernández-Souto y Puentes-Rivera, 2020).

Por lo tanto, nuestro cuadro nos releva la necesidad de explorar nuevas

variables, y no solo las más evidentes relacionadas con las medidas de excep-
ción, o la habilitación de redes sociales con información actualizada y rele-
vante, o ni siquiera el rol del Presidente/Jefe de Gobierno protagonista en la
gestión de la crisis. En este sentido la «receta Tylenol» solo podría funcionar
como una más de las variables. Una que se suma, al estilo/cercanía de comu-
nicación de los Jefes de Gobierno y a la buena gestión de la pandemia.

5. Conclusión
A modo de conclusión, es posible señalar que aunque la «receta Tylenol»
puede significar una estrategia importante para generar confianza en los pú-
blicos, no es en sí misma suficiente ni explicativa para una buena evaluación
de los gobiernos en términos de confianza o credibilidad.

Si la receta Tylenol significa en nuestros tiempos valerse del uso intensivo

de medios digitales para la difusión, el garantizar la transparencia y el acce-
so a la información pública por medios legales y la personalización del Jefe
de Gobierno como garante de la información disponible, estas herramientas
de comunicación política parecen no ser en absoluto suficientes.

Para aumentar los grados de confianza de los gobernantes hacia los go-
bernados, se sugiere el cumplimiento de distintos niveles de gestión de la cri-
sis: primero, una gestión adecuada del fondo del problema, en nuestro caso,
de la pandemia. Esto significa, la buena gestión en los temas de fondo, como
control de los contagios, disponibilidad de camas o distribución de vacunas.
Si no está esa primera condición cumplida, difícilmente se puede construir
una buena comunicación de crisis.

Segundo, el uso de variadas herramientas de comunicación tradicionales

y digitales, pero que sobretodo deben desarrollar una fuerte identificación
entre el estilo y lenguaje de los presidentes/jefes de gobierno con sus gober-
nados. Esto se puede dar por atributos personales (mujer, joven, clase media,
por ejemplo), como por sus estilos de comunicación (alegre, lenguaje cerca-
no y no agresivo), y transparencia en sus acciones (lo público desde lo priva-
do). Si bien los medios que se pueden utilizar pueden ser importantes según
el segmento de la ciudadanía que se quiere alcanzar (por ejemplo Twitter
o Instagram, TV o radio según sea el caso) su uso no es un factor suficiente
para explicar la confianza. Parece estar latamente justificado por otros au-
tores que la adecuada selección de medios de comunicación facilitan la lle-
gada a diferentes públicos, pero los medios y su selección, no son condición
necesaria para desarrollar una imagen de cercanía y de «buen tono» hacia la
ciudadanía.

Aunque hay algunos estudios que han sugerido, a partir del caso COVID-19,
que una estrategia de comunicación efectiva de gobierno debe considerar el

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137 uso adecuado de plataformas, segmentado según audiencias y compartido
por gente con niveles de confianza (Hyland-Wood et al., 2021; Lovari, D’am-
brosi y Bowen, 2021; Christensen y Lægreid, 2020), creemos que el punto
debe ser visto con mayor profundidad, y considerar las tres variables men-
cionadas anteriormente. Existen algunos estudios que confirman también
esta última mirada, relevando tanto el manejo técnico de la crisis sanitaria,
la transparencia en el uso de la información y hacer más eficiente la comuni-
cación con el fin de generar mayor confianza. Uno de los casos del que se han
hecho especial referencia, es el de Noruega (Christensen y Lægreid, 2020).

Por lo tanto y para finalizar, es posible aventurar la siguiente hipótesis

que sin duda supera las pretensiones originales de este documento, y que
sin duda puede ser trabajado en otros espacios: una buena comunicación
de gobierno en momento de crisis debe considerar la construcción de una
comunicación política en base a una buena gestión pública de fondo, herra-
mientas de transparencia y acceso a la información que permitan la rendi-
ción de cuentas de los gobernantes, pero considerar sobre todo valores como
la cercanía y un tono positivo, para aumentar la identificación con los públi-
cos y promover la confianza y la credibilidad hacia la ciudadanía.

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