El Proceso Legislativo en Guatemala

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA
MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL

DERECHO CONSTITUCIONAL II
DR. MARIO EDUARDO OCHO CROCKER
EL PROCESO LEGISLATIVO EN GUATEMALA
LUIS PABLO ESCOBAR GUERRA

201514838
BYRON RENÉ RAMÍREZ ORELLANA
200111832
SECCIÓN: “B”
23 DE MAYO DE 2023
INTRODUCCIÓN
En Guatemala el proceso legislativo es de gran importancia, esto debido a que se
encuentra íntimamente relacionado con el poder legislativo del Estado, este es
desarrollado mediante la función legislativa concedida al Congreso de la República y
parte desde la premisa que en un Estado de Derecho deben se formalizarse las leyes
que encausen la conducta de los administrados bajo el principio del bienestar general de
la sociedad.
El proceso legislativo tiene su razón de ser dentro de la necesidad que existe en que se
establezcan leyes de carácter ordinario, con la finalidad de regular la paz social y el
bienestar común bajo la premisa de la justicia.
El actuar del Congreso de la República de Guatemala se concentra en la emisión de
leyes, independiente de otras funciones que desarrolla, como la fiscalización, el control
político, la supervisión y el control económico-financiero de las demás instituciones que
conforman el Estado de Guatemala; esta función no es la principal, pero es una de las
más importantes que desarrolla.
Es importante señalar que dentro del proceso legislativo actúan también el Organismo
Ejecutivo, implementando la sanción y promulgación de los decretos legislativos que son
emanados en el interior del Congreso de la República, pero también el desarrollo del
derecho del veto presidencial, por el cual el Presidente de la República devuelve la ley
emitida con observaciones para ser consideradas por el Pleno.

Además del papel que juega la Corte de Constitucionalidad como una institución de
defensa del orden constitucional al hacer una revisión del proyecto de ley en consulta o
bien, al examen de revisión que realiza en virtud de las acciones de inconstitucionalidad
derivadas del trabajo legislativo en la emisión de una nueva ley.

EL PROCESO LEGISLATIVO EN GUATEMALA
I. El Proceso Legislativo en Guatemala .................................................................................... 1

1. La función legislativa del Congreso de la República .................................................. 2
II. Procedimiento Interno del Congreso de la República ......................................................... 6
1. El procedimiento legislativo............................................................................................. 6
2. La iniciativa de ley ............................................................................................................ 7
3. Presentación.................................................................................................................... 16
4. Registro ............................................................................................................................ 16
5. Conocimiento al Pleno del Congreso de la República.............................................. 17
6. Dictamen de la comisión de trabajo............................................................................. 17
7. Discusión por artículos................................................................................................... 19
8. Consultas a la Corte de Constitucionalidad................................................................ 23
9. Redacción final................................................................................................................ 24
10. Recursos en el proceso legislativo .............................................................................. 25
III. Participación del Organismo Ejecutivo ................................................................................ 26
IV. El veto presidencial................................................................................................................. 27
V. El papel de la Corte de Constitucionalidad en el Procedimiento Legislativo................. 41
VI. Conclusiones ........................................................................................................................... 55
VII. Bibliografía ............................................................................................................................... 56
I. El Proceso Legislativo en Guatemala
El Congreso de la República posee múltiples funciones, tal es el caso de las funciones
de supervisión, de presupuesto, de intermediación, de fijación de impuestos,
representativa y de control, entre otras, que ejerce sobre los demás órganos de Estado;
pero su función más importante, primordial y principal es la función legislativa, la cual se
encuentra encaminada a la formulación y creación de nuevas leyes o bien de modificar o
derogar las ya existentes dentro del ordenamiento jurídico guatemalteco, es decir, el que
hacer del Congreso de la República de Guatemala..
Esta función legislativa se encuentra establecida dentro del marco constitucional,
específicamente en el Artículo 157 y 171 literal a) de la Constitución Política de la
República de Guatemala; y es el fundamento de la actividad propia que desempeña el
órgano legislativo dentro del Estado, siendo esta el proceso de formación de leyes dentro
del ordenamiento jurídico interno.
Si bien es cierto, las actividades de fiscalización y de control han ido evolucionando dentro
de la estructura del Organismo Legislativo y adquiriendo mucha más atención dentro de
la conciencia social, esto por los alcances de la tecnología en donde ya se puede realizar
seguimiento a los diputados en redes sociales con la finalidad de observar el trabajo que
realizan, el papel que desempeñar como representantes de la voluntad democrática es
la de legislar en función del bienestar de la población.
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Atendiendo a la connotación constitucional del trabajo que debe realizar el Congreso de
la República, este es de gran importancia, ya que refleja la existencia misma del
organismo estatal, por lo que los representantes del pueblo electos para realizar el trabajo
legislativo, deben de desempeñar su cargo con el máximo profesionalismo, eficiencia y
eficacia, ya que los diferentes cuerpos normativos emanados de éste, su afectación se
centra en el bienestar social, el bien común como principio fundamental de la existencia
del Estado de Guatemala, esto de conformidad con lo señala en el Artículo primero de la
Constitución Política de la República de Guatemala. Es el trabajo legislativo que
desempeña el Congreso de la República de Guatemala, el cual se materializa en el
proceso legislativo o proceso de formación de leyes.
1. La función legislativa del Congreso de la República
La función legislativa no es más que la creación de los diferentes imperativos o reglas
jurídicas de conducta que se implementar en una organización social y tratan de ordenar
la conducta humana de los habitantes de dicha región, esto bajo la síntesis del poder
soberano, siendo que la “máxima filosofía o el juicioso consejo o la opinión doctrinal no
forman por sí regla jurídica, ya que la nota esencial de ésta radica en la obligatoriedad
con que se impone por quien puede exigir obediencia.” (Pérez Serrano, 1976)
La función legislativa es una de las funciones con la cual se manifiesta la naturaleza
misma del Congreso de la República, que por precepto constitucional, le compete emitir,
reformar y derogar las leyes; “es una de las más importantes que en la actualidad la
ejecuta todo el Organismo Legislativa; esta función es probablemente la que mayormente
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identifica toda la población y es conocida por la opinión pública; esta función se considera
tan importante que al Parlamento se le ha dado el nombre de órgano legislativo.” (Berlín,
1995, pág. 138)
La función legislativa varía según el criterio que se utilice para determinarla, así se tiene:
a) Desde el punto de vista orgánico, “La función legislativa es la que realiza el poder
legislativo, es decir, el Parlamento o Congreso.” (Naranjo Mesa, 2003, pág. 250) Esta
función se encuentra establecida dentro de la división de poderes del Estado. b) Desde
el punto de vista formal, “La función legislativa es la actividad estatal manifestada
conforme al proceso establecido para la sanción de las leyes.” (Naranjo Mesa, 2003, pág.
251) c) Desde el punto de vista material, “la función legislativa es la actividad estatal que
tiene por objeto la creación de normas jurídicas generales.” (Naranjo Mesa, 2003, pág.
251) Se entiende por leyes: “las normas que se crean, modifican o extinguen situaciones
jurídicas de carácter general y permanente.” (Copete Lizarralde, 1962, pág. 3)
“Por regla general, la función legislativa está confiada a un órgano específico del Estado:
el Parlamento o Congreso” (Naranjo Mesa, 2003, pág. 251), siendo en el caso de
Guatemala, el ente encargado de esta función el Congreso de la República, como órgano
especializado en la emisión de leyes, aunque, esta función no es la única, ni la principal
que posee este organismo de Estado.
Para el efecto el Congreso de la República mediante la actividad política y democrática
aprueba cuerpos normativos, que al ser sancionadas por el Organismo Ejecutivo, a través
de los cuales se rige la vida de la población, sus relaciones interpersonales, con el Estado
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y demás entidades gubernamentales, cuyas disposiciones son de cumplimiento
obligatorio.
“El Parlamento o Congreso es una institución política y colegiada, de carácter pluralista
y electivo, que funciona normalmente dentro del contexto de las democracias liberales…”
(Naranjo Mesa, 2003, pág. 251), es decir, en el caso de Guatemala, el Congreso de la
República es una institución en donde se toman decisiones políticas bajo el marco de la
realización del bienestar nacional, siendo las personas que forman parte de dicho ente
estatal se les denomina congresistas o parlamentarios, que para llegar a formar parte de
este grupo de personas, se realiza mediante la elección popular, con la finalidad de que
los intereses del electorado que los lleva a ocupar dichos escaños, con la finalidad de
creación de leyes y actividades de supervisión, fiscalización y control de las funciones
que realiza el poder ejecutivo.
La función legislativa se encuentra recogida en la base del poder público, por medio de
la cual se presentan ante el Pleno del Congreso de la República para su conocimiento,
discusión y aprobación de aquellos proyectos que tiendas la aprobación de leyes, la
reforma o derogatoria de cuerpos normativos vigentes.
Es mediante el ejercicio de esta función, que los diputados pueden elevar para su
conocimiento y consideración del Pleno del Congreso, los proyectos de normas jurídicas
que tiendan a normar, modificar el contenido de alguna otra norma vigente, derogar
parcial o totalmente de ellas, con la finalidad de suprimir el contenido de una ley dentro
del ordenamiento jurídico interno.
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Es importante indicar que dentro del ordenamiento jurídico interno guatemalteco, existen
otras formas de expulsión de una norma jurídica, siendo uno de ellos cuando una ley
contenga en su totalidad las disposiciones legales de una ley anterior; y la segunda, por
disposición emitida por la Corte de Constitucionalidad, siendo este el ente contralor del
orden constitucional, esto por encontrarse disposiciones contrarias a lo establecido en la
Constitución Política de la República de Guatemala, a través de una acción de
inconstitucionalidad parcial o total.
Así mismo, se desarrolla dentro del ejercicio de la función legislación en las actividades
de las dependencias de estudio y asesoría del Congreso de la República, esto dentro de
las comisiones de trabajo electas por el Pleno de este órgano estatal; así mismo, se
desarrolla mediante la emisión de los dictámenes correspondientes sobre la favorabilidad
del contenido de un proyecto de ley, o bien, en la introducción de las diversas
modificaciones y/o enmiendas a las disposiciones contenidas dentro del proyecto o
iniciativa de ley, esto por mandato del Pleno del Congreso de la República, para su
conocimiento.
De acuerdo con Maurice Duverger “para que el parlamento pueda servir de contrapeso
al gobierno, es necesario que posea poderes importantes. Si no, sólo es una fachada
como los pseudos parlamentos de los regímenes autoritarios” (Duverger, 1970, pág. 190),
estos poderes van en consonancia con las funciones que el Congreso de la República
realiza, no sólo la función legislativa, sino también una función representativa,
presupuestaria, financiera, de fiscalización y de control político; las cuales son
desarrolladas por los miembros de este cuerpo colegiado en forma individual o grupal.
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“La función legislativa del Congreso, a grandes rasgos, consiste en que éste o sus
Cámaras (según sea el caso) formulan o producen, a través de un proceso determinado
por la Constitución, normas jurídicas que se aplican a los sujetos a los cuales van
dirigidas.” (Kelsen, 1995, pág. 243 a 246), es ese proceso por medio del cual se formulan,
analizan y discuten las normas jurídicas dentro del Congreso de la República con la
finalidad de su aprobación por parte del pleno.
II. Procedimiento Interno del Congreso de la República
1. El procedimiento legislativo
Desde una perspectiva jurídicamente amplia, “el procedimiento es la sucesión
preestablecida en la norma jurídica de los actos emanados de la voluntad y que se
encuentran orientados a la producción de una acto nuevo” (Mora-Donatto, 2008, pág. 22),
en ese sentido, el procedimiento legislativo o proceso legislativo, permite que a través de
una serie de pasos concatenados establecidos en la norma jurídica se puede formular la
aprobación de un nuevo acto jurídico el cual se materializa en la creación de un nuevo
cuerpo normativo o en la modificación o derogatoria de una ley vigente.
El procedimiento legislativo debe de constar dentro de un cuerpo normativo legal, siendo
de preferencia establecido en la Constitución, con la finalidad de reglar los actos que
debe de desarrollar el ente encargado, con el objeto de la creación, reforma o derogatoria
de las leyes ordinarias.
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El procedimiento legislativo se encuentra regulado dentro de la Constitución Política de
la República de Guatemala, particularmente en los artículos del 174 al 181, así también
del 109 al 133 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, este abarca desde la
iniciativa, la discusión, la aprobación, la sanción, la promulgación, la publicación y la
iniciación de vigencia.
2. La iniciativa de ley
Dentro de los diferentes sistemas parlamentarios del mundo, se pueden encontrar
similitudes en los procesos de formación de leyes, existen aspectos que los diferencias
unos de otros y características propias de cada uno de ellos, pero la manera en la cual
se inicia el procedimiento legislativo es el mismo.
La iniciativa, como primer etapa del proceso legislativo, es considerado como “el acto a
través del cual el presidente de la República, los diputados o los senadores del
Congreso… someten a consideración del Congreso un proyecto de ley o decreto; es
decir, en esta etapa se inicia el proceso de formación o creación de leyes o decretos.”
(García Máynez, 1984, pág. 54)
Para otros Susana Pedroza, la iniciativa de ley es “el derecho de presentar o proponer
un proyecto de precepto o disposiciones que versen sobre alguna materia de interés
común, por medio del cual o de las cuales se mande o se prohíba algo en consonancia
con la justicia y para el bien de los gobernados.” (Pedroza de la Llave, 1997, pág. 218)
Es decir, que las personas facultadas de conformidad con lo establecido en la ley tienen
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el derecho de presentar sus proyectos de formación de leyes ante el órgano estatal
competente.
Para el caso particular de Guatemala, se le denomina iniciativa de ley a la acción de
remitir el documento por medio del cual, los sujetos facultados por la Constitución Política
de la República y las leyes ordinarias, presentan un proyecto de ley o decreto legislativo,
dando inicio con el procedimiento legislativo.
En el sistema parlamentario guatemalteco, en forma infalible, toda ley tiene un origen
común, con el cual se inicia un proceso jurídico especial, el cual tiene su origen en la
presentación de un documento que contiene la iniciativa de ley, no existiendo otro método
legal a éste para la formulación de un proyecto de ley e iniciar su procedimiento ante el
Pleno del Congreso de la República de Guatemala.
Es a través de la iniciativa que se da la posibilidad de motivar o formular a consideración
del poder legislativo del Estado, un proyecto de formación de una nueva ley o bien un
proyecto de reforma o de derogatoria de leyes vigentes, esto después de darle
cumplimiento a los trámites que la Constitución Política de la República de Guatemala y
la Ley Orgánica del Organismo Legislativo establecen, con la finalidad de que pueda
convertirse en una nueva disposición legal de aplicación y observancia obligatoria para
todos los ciudadanos de Guatemala.
La Constitución Política de la República en su artículo 174 establece, en forma absolutista
y precisa, que quienes poseen o se encuentra legitimados para presentar a consideración
del Pleno del Congreso de la República un proyecto de ley son:
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a) Los diputados al Congreso de la República.
b) El Organismo Ejecutivo, por medio del Presidente de la República.
c) La Corte Suprema de Justicia, a través del Presidente del Organismo Judicial con
resolución aprobatoria del pleno de magistrados.
d) La Universidad de San Carlos de Guatemala, por medio del Rector Magnífico con
resolución aprobatoria del pleno del Consejo Superior Universitario.
e) El Tribunal Supremo Electoral, a través del Presidente del tribunal, con resolución
aprobatoria del pleno de magistrados.
2.1. Forma de las iniciativas
Los proyectos de formación de leyes que presentan cualquiera de los sujetos legitimados
de conformidad con la ley con el derecho de iniciativa, ya sea por los diputados en forma
individual o colectiva, o por las instituciones estatales que poseen dicha actividad
especial, deben se realizar dicha presentación en forma de decreto, en las cuales se
pueda establecer inexcusablemente el seguimiento a ciertos requisitos, los cuales se
encuentran establecidos dentro del ordenamiento jurídico interno.
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Todo proyecto de ley cuyo objetivo sea que el Pleno del Congreso de la República lo
conozca y se formule la discusión respectiva, este proyecto debe estar redactado en
forma de decreto (como se mencionó en el párrafo anterior), haciendo una separación
entre las consideraciones que motivan la actividad legislativa, de la parte dispositiva que
contiene las disposiciones jurídicas que se pretenden emanar de la función legislativa;
además de incluir dentro de la redacción, una exposición de motivos que avalan la
formulación del proyecto de ley, así como los estudios técnicos y toda la documentación
necesaria que justifique el contenido y la oportunidad en que el proyecto de ley sea
presentado.
Redactar la exposición de motivos dentro del proyecto de ley no se encuentra contenido
como requisito dentro de la Constitución Política de la República y en la Ley Orgánica del
Organismo Legislativo, no obstante, que no se encuentre taxativamente expresado
dentro de la ley esta obligación, se hace necesaria la presentación de todos los estudios
técnicos, jurídicos o financieros respecto a la necesidad existente para la legislar sobre
un tema en particular, así como los estudios históricos que sirven de base para la
formulación del proyecto de ley.
También es procedente adjuntar al proyecto de ley, todos aquellos estudios de derecho
comparado con la finalidad de conocer a fondo el carácter de la institución y de la
legislación nacional, esto para procurar que el contenido del proyecto de ley sea
congruente con todo el entramado jurídico vigente, al igual de contener aquellos aspectos
que sirvan para ilustrar al Pleno del Congreso de la República sobre el contenido de la
iniciativa, y que justifiquen la razón de la emisión de una nueva ley.
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La parte considerativa y el fundamento de ley son necesarios dentro del proyecto de ley,
ya que la parte considerativa manifiesta las razones por las cuales la normativa debe ser
aprobada, así como, las expectativas de las consecuencias que trae consigo su
aprobación, tanto para el ordenamiento jurídico, al ciudadano y sus relaciones con el
Estado o sus relaciones interpersonales.
La parte considerativa contiene toda la filosofía que impulsa la formulación del proyecto
de formación de ley, siendo esto de gran importancia y exigencia de inclusión dentro del
texto normativo, aun cuando no forme parte de las disposiciones regulatorias del mismo.
La parte dispositiva son todas las disposiciones regulatorias que contiene el proyecto de
formación de ley, es decir, lo que desea regular esta nueva ley; en este aspecto se debe
destacar aspectos de técnica legislativa para la redacción de cada uno del articulado que
conforma dicho proyecto. Por ende el texto legal debe de contener ciertas características
con los cuales reafirmen el principio de seguridad jurídica y que facilite su aplicación, las
cuales son:
a) Integralidad: Las normas que posee el proyecto de ley no deben contener lagunas
técnicas que requiera la emisión de otro cuerpo legal con posterioridad para su
aplicación y cuya finalidad sea para resolver dichas lagunas. Este principio es
también conocido como autonomía normativa, en donde la norma debe ser
independiente a otras normas y cuya aplicación sea por sí misma.
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b) Irreductibilidad: Por esta característica se refiere a que el texto legal que se presente
no debe de expresar más de lo eficientemente necesario, evitando reiteraciones y
excesos en el trabajo legislativo.
c) Coherencia: Por esta característica se manifiesta que el texto legislativo no debe
contener contradicciones o soluciones diferentes a aquellas situaciones o supuestos
iguales.
d) Correspondencia: Por esta característica se señala que el texto legislativo debe de
tener en cuenta una relación armónica con el resto del ordenamiento jurídico vigente.
2.2. Clases de iniciativas de ley
Las leyes ordinarias poseen un nexo, el cual se encuentra detallado en la presentación
del proyecto de formación del cuerpo jurídico, el cual es desarrollado por cualquiera de
los sujetos legitimados en virtud de la Constitución Política de la República de manera
independiente; en todos los casos, para la presentación de dicho proyecto legal ante el
Pleno del Congreso de la República, este requiere que sea analizado, examinado y
calificado previo a su discusión, resultado de ello es la emisión de los dictámenes o
estudios correspondientes de una de las comisiones de trabajo del organismo legislativo
previo al inicio de lo que es propiamente el proceso de formación de la ley.
Los proyectos de ley pueden ir encaminados a la formulación de un nuevo cuerpo legal,
la reforma parcial o total de una ley ya existente, o bien, proponer la derogatoria de una
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ley anteriormente decretada, por considerar que sus normas no se encuentran ajustadas
a la realidad social, económica, cultural, tecnológica, etc., siendo considerado dicho
instrumento legal obsoleto o que no se encuentra adaptado a la realidad nacional desde
la percepción de la evolución social. Así tenemos que las iniciativas de ley pueden ser
clasificadas de la siguiente forma:
a) De reforma o emisión de leyes ordinarias: Estas de conformidad con lo
establecido en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, deben de contemplar los
requisitos exigibles para dicha norma, es decir, se deben de cumplir una serie de
requisitos para su presentación, siendo uno de estos en forma de decreto, esto con
la finalidad de reformar a alguna de las leyes de carácter ordinario interno vigente.
b) De creación, reforma o supresión de entres autónomos: Dentro del
ordenamiento jurídico guatemalteco se encuentran una serie de entes autónomos,
que conforme lo establece la Constitución Política de la República, se establecen
únicamente cuando se estime conveniente a los intereses del Estado y el beneficio
de los ciudadanos, dando mayor eficiencia y eficacia a los actos administrativos
públicos y un mejor cumplimiento de los fines del Estado. Para la creación de estas
entidades se requiere el voto favorable de las dos terceras partes del total de
diputados que integran el Congreso de la República; lo que llama la atención es que
la Constitución de la República reconoce una serie de entidades con carácter
autónomo, no obstante, deja en la facultad del ente legislador la creación de nuevas
entidades autónomas o descentralizadas para el mejoramiento de la administración
pública.
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Es de hacer notar que esta disposición constitucional, fue desarrollada mediante
fallo de la Corte de Constitucionalidad, en una consulta facultativa, siendo que el
ente defensor del orden constitucional en Guatemala consideró que cuando se
modifique la estructura orgánica de una de las instituciones autónomas o
descentralizadas, es necesario el voto de la misma mayoría requerida para la
creación de dichos entes.
c) Iniciativa de reforma constitucional: Esta iniciativa tiende, al igual que la iniciativa
de reforma de leyes ordinarias, se presenta de la misma forma y persigue la
modificación de un ordenamiento jurídico, no obstante, busca que el cuerpo legal a
modificar sea la Constitución Política de la República.
La reforma de la Constitución es un proceso de formación de ley, que en cuyo caso
busca poner en balance una colisión de aspectos jurídicos y políticos de los
fundamentos de la creación del Estado mismo, poniendo dentro del panorama
parlamentario la discusión sobre los alcances de la interpretación de la norma
constitucional vigente y lo que se persigue en virtud de la modificación a presentar,
iniciando con ello un proceso especial de reforma constitucional, en el cual el poder
legislativo se le confiere el poder de reforma constitucional constituido, y no como
un órgano de poder constituyente originario. Un aspecto por destacar dentro de este
tipo de iniciativa es que la Constitución Política de la República en el artículo 277
señala un número limitado de sujetos legitimados para la presentarla, siendo:
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a) El Presidente de la República;
b) La Corte de Constitucionalidad;
c) Diez o más diputados del Congreso de la República;
d) Mediante petición dirigida al Congreso de la República por cinco mil o más
ciudadanos empadronados en el Registro de Ciudadanos.
Llama la atención que con lo anterior, no sólo se limita en tres casos a los sujetos
de poseen derecho a presentar un proyecto de reforma constitucional, sino que lo
amplía a la población en general, es contradictorio, pero a la vez interesante, que
únicamente de todos los sujetos legitimados para presentar iniciativas de ley
únicamente tres puedan ejercer el derecho de reforma constitucional vedando con
ello a los demás y se otorga una ampliación a los ciudadanos debidamente
empadronados en el Registro de Ciudadanos para solicitar una reforma
constitucional, permitiendo con ello que sea el clamor social quien hable sobre la
posibilidad de una reforma al texto constitucional.
d) De reforma de leyes de rango constitucional: La iniciativa de reforma de leyes
de rango constitucional, entiéndase la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad, la Ley de Orden Público, la Ley Electoral y de Partidos Políticos
y la Ley de Libre Emisión del Pensamiento, su presentación es similar a los
requisitos enumerados para las normas de carácter ordinarias, pero lo que
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persiguen son la modificación de las normas que la misma Constitución Política de
la República les otorga un rango especial y fundamental dentro del ordenamiento
jurídico y las sobrepone a todas aquellas leyes ordinarias emitidas por el Congreso.
3. Presentación
Los sujetos legitimados, de conformidad con lo establecido en los artículos 174 y 277 de
la Constitución Política de la República (según sea el caso), deben de presentar la
iniciativa de ley ante la Dirección Legislativo del Congreso de la República, con la finalidad
que se le adjudique un número de registro y se agende en la sesión más próxima del
Pleno del Congreso de la República.
4. Registro
Al remitirse a la secretaría del Organismo Legislativo, por conducto de la Dirección
Legislativa, el proyecto de formación de ley es recibido y se procede a su registro, el cual
constituye el primer paso dentro del Congreso de la República, se le asignará un número
que acompañará el proyecto desde el momento de su presentación ante el Pleno del
Congreso, hasta la culminación del proceso de formación de la ley, asignándole en ese
momento un nuevo número, el cual se le asignará conforme a la numeración de decretos
legislativos emitidos por el poder legislativo, siendo el número de registro de secretaría,
el número de referencia para el seguimiento respectivo del trámite que sufre el proyecto
de ley dentro del Organismo Legislativo.
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5. Conocimiento al Pleno del Congreso de la República
El día de la sesión agendada para la lectura del proyecto de ley por parte del Pleno del
Congreso de la República, no se hace ninguna discusión por este sobre al respecto del
proyecto, solamente se pone de conocimiento de los miembros del Pleno el documento
presentado, el cual será objeto de estudio por parte de una o varias comisiones de trabajo
de este alto organismo estatal. Cuando se lee la iniciativa, el ponente de ella tiene el
derecho de referirse a su contenido, haciendo una exposición ante el Pleno, cuando se
trate de más de un ponente, éstos deberán designar a la persona que intervendrá para
exponerle al Pleno las motivaciones del proyecto de ley.
6. Dictamen de la comisión de trabajo
Las comisiones de trabajo del Congreso de la República, son los órganos técnicos de
análisis y estudio con respecto de las iniciativas presentadas ante el Pleno, de
conformidad con lo establecido en la Ley del Orgánica del Organismo Legislativo, quienes
emitirán el dictamen correspondiente sobre el examen a fondo y en conciencia de las
particularidades del proyecto de ley, dando audiencia al ponente o al representante de
los ponentes si fueren dos o más, con la finalidad de proponer enmiendas a su contenido,
ya sea parcial o totalmente.
Las enmiendas aprobadas por los integrantes de la comisión podrán ser incorporadas al
emitirse el dictamen o bien presentarse en la discusión por artículos del proyecto de ley,
las que deberán ser conocidas con carácter preferente ante cualquier otra enmienda que
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se hubiere presentado o que en el transcurso de la sesión plenaria de discusión por
artículos se proponga.
Los dictámenes que emite la comisión de trabajo del Congreso de la República pueden
ser:
a) Favorable: Dictamen por medio del cual la comisión de trabajo del Congreso de la
República, da su opinión favoreciendo el contenido del proyecto de ley presentado,
adjuntando a ello, los antecedentes y documentación que sirvió de fundamento para
la formulación del estudio y el análisis de la iniciativa.
b) Desfavorable: El dictamen de la comisión de trabajo o de las comisiones de trabajo
del Congreso de la República desfavorece el contenido del proyecto de ley
presentado, debido a que del análisis profundo realizado se estableció que el mismo
es contrario al ordenamiento jurídico interno, o no se encuentra ajustado a los
parámetros jurídicos establecidos por la Constitución Política de la República, o bien
no es conveniente a los intereses del Estado de Guatemala y por ende no se ajusta
a la realidad social de Guatemala. El dictamen desfavorable da por concluido el
trámite del proyecto de formación de una ley, siempre que el Pleno del Congreso de
la República apruebe el dictamen emitido, por ende, se ordenará su archivo.
c) Defectuoso: Los dictámenes emitidos por las comisiones de trabajo, sean
favorables o desfavorables, pueden por votación del Pleno del Congreso de la
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República ser considerados defectuosos y por ende, el expediente de mérito
regresará a la comisión o se designará una nueva comisión con la finalidad de
recabar un nuevo dictamen que permita tener a los diputados, nuevos elementos de
convicción sobre la viabilidad o no del proyecto de ley formulado.
d) Dispensa: Por moción presentada a consideración del Pleno del Congreso de la
República, uno o más diputados puede solicitar que el dictamen que deba emitir la
comisión de trabajo, se obvie, es decir, que se omita el requisito de solicitar el
conocimiento de una comisión para iniciar el proceso de formación de la ley; esta
moción para dispensar la emisión del dictamen de la comisión debe ser aprobado
por el voto favorable de las dos tercera partes del Pleno del Congreso.
7. Discusión por artículos
Finalizado el trámite con respecto a la formulación de los dictámenes de la comisión o de
las comisiones de trabajo, estos deberán ser entregados a la Dirección Legislativa con el
objeto de continuar con el trámite respectivo, el cual es la discusión por artículos, esto se
realiza en tres debates, por lo que se agendará una sesión plenaria para el primer debate,
siendo acá donde se conoce el dictamen emitido por la comisión o comisiones de trabajo,
así como un esbozo del contenido general del proyecto de ley.
Durante el segundo debate, se darán a conocer la constitucionalidad del proyecto, así
como, la importante, la conveniencia y la oportunidad de la creación del nuevo cuerpo
legal, finalizado esta sesión plenaria, los diputados podrán proponer al Plano del
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Congreso de la República, tanto en el segundo debate como en el primer debate, el voto
en contra del proyecto, por ser considerado inconstitucional, si el voto fuera favorable, el
proyecto de ley será desechado, caso contrario el proceso de formación de ley
continuará.
Durante el primer y segundo debate, los diputados podrán presentar cuestiones previas,
por medio de las cuales pueden pedir que, previo a continuar con el trámite respectivo,
se recabe la opinión de otros entes externos al Congreso de la República, por ejemplo,
la opinión consultiva a la Corte de Constitucionalidad, Junta Monetaria o bien, se escuche
la opinión de otra comisión de trabajo, o de otras dependencias administrativas del Estado
que tengan relación con el proyecto de ley que se formula.
En el tercer debate, se analiza y se discute el contenido formal del proyecto de ley
presentado, ya bajo aspectos constitucionales de viabilidad dentro del ordenamiento
jurídico interno, es en este dónde se vota sobre su aprobación o no.
Es de hacer notar que la aprobación dada durante el tercer debate, es la única que se
encuentra contemplada en la Constitución Política de la República de Guatemala, para
la aprobación de los proyectos de formación de ley, las demás aprobaciones se
encuentran contempladas en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, siendo estas
(artículos, preámbulo y redacción final).
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Culminada la discusión en el tercer debate, los diputados pueden presentar enmiendas
al contenido de los artículos del proyecto sometido a su conocimiento, siendo estas
enmiendas las siguientes:
a) Supresión total, siendo aquellas que tienden a suprimir la totalidad de un título,
capítulo o artículo del proyecto de ley presentado.
b) Supresión parcial, son aquellas enmiendas que tienen a suprimir una parte de un
título, capítulo o artículo del proyecto presentado.
c) Por adición, son las enmiendas que se presentan para adicionar palabras, párrafos
o incisos a un proyecto de ley, también puede darse el caso en que se adicione un
título, un capítulo o un artículo.
d) Por sustitución parcial, tienden a sustituir una palabra, una frase o una sección de
un proyecto de ley, sustituyen de manera parcial el contenido.
e) Por sustitución total, estas se presentan durante el transcurso del tercer debate,
muchas veces entrampando el procedimiento de formación de ley, ya que si no se
encuentra suficientemente discutido en su tercer debate, este no puede avanzar. La
enmienda por sustitución total busca que el debate inicie nuevamente,
considerándose esto como un nuevo proyecto de ley, y por lo tante, el proceso debe
de reiniciarse.
21
Las enmiendas deben ser presentadas en forma escrita y deben hacer referencia
absolutamente clara sobre el párrafo, artículo o parte de la ley que se requiere modificar
o suprimir, así como indicar que tiempo de enmienda es, una vez presentada, la
secretaría le dará lectura y se someterán a discusión de manera conjunta con el artículo,
párrafo o parte que se desea modificar, reformar o suprimir.
Las enmiendas gramaticales y que no modifique el sentido del artículo a que se refieran,
no serán tomadas en cuenta para su discusión, pero si pueden ser consideradas por la
Comisión de Estilo para que sean incorporadas al contenido del proyecto de ley; la
comisión de trabajo que emitió el dictamen que motivó la presentación del proyecto de
ley, puede hacer suyas las enmiendas que se presenten, las cuales no serán sometidas
a votación, sino que formarán parte del artículo, párrafo o parte de la ley originalmente
propuesta.
Es de llamar la atención, que a pesar que la ley de manera taxativa señala que cuando
la discusión se refiera a una ley, no puede solicitarse la adición de artículos nuevos que
no tengan relación con el proyecto originalmente presentado, esto en la práctica no se
cumple, debido a que en varias ocasiones al momento en que un proyecto de ley es
presentado ante el Congreso de la República, el cual busca reformar un cuerpo legal
específico, los diputados pueden presentar reformas a otras leyes que no tienen relación
con la normativa a reformar.
Siempre que la Secretaría anuncie que no existen oradores en lista o bien que el asunto
fue suficientemente discutido, debe procederse a la votación de las enmiendas que se
22
presentación, siendo el orden de estas: a) las enmiendas que tiendan a la supresión total;
b) las enmiendas que tiendan a la supresión parcial; c) las enmiendas que tiendan a la
sustitución total; d) las enmiendas que tiendan a la adición. Al ser aprobadas las
enmiendas que tiendas a la supresión total del proyecto de ley, no se continuará votando
por las demás y por lo tanto, el proyecto de ley es archivado.
8. Consultas a la Corte de Constitucionalidad
Como se desarrollará más adelante, el Pleno del Congreso de la República puede
solicitar que la Corte de Constitucionalidad emita una opinión sobre el contenido de un
proyecto de formación de ley, esto con la finalidad de determinar si se encuentra ajustado
a las normas establecida dentro de la Constitución Política de la República.
a) Consulta Obligatoria: Cuando se discuta un proyecto de formación de ley que
proponga reformas a las leyes constitucionales, posterior a estar suficientemente
discutido en el tercer debate, deberá recabarse el dictamen de la Corte de
Constitucionalidad, con la finalidad de establecer si las modificaciones planteadas
se encuentran sujetas a los establecido en la Constitución Política de la República.
Si se formularan enmiendas sobre el proyecto de reforma de una ley constitucional,
dichas enmiendas deben igualmente remitirse a la Corte de Constitucionalidad para
la opinión respectiva
b) Consulta Facultativa: Durante cualquiera de los debates cinco diputados podrán
proponer al Pleno que se recabe la opinión de la Corte de Constitucionalidad, sobre
23
la constitucionalidad de los tratados, convenios o proyectos de leyes en discusión,
la que deberá ser aprobada mediante el voto de la mayoría de los diputados que
integran el Congreso de la República. Si esto sucediera, el debate se suspenderá
hasta que se haya recibido la opinión solicitada, si dentro de los sesenta días
siguientes no se tiene por recibido el dictamen de la Corte de Constitucionalidad, el
Pleno resolverá si se continúa con el trámite correspondiente.
La consulta formulada en aplicación de esta facultad del Congreso de la República
no es vinculante para dicho ente estatal, lo cual queda confirmado cuando en la Ley
Orgánica del Organismo Legislativo establece un plazo sin que exista
pronunciamiento por parte de la Corte de Constitucionalidad, esto de conformidad
con el artículo 124 de dicho cuerpo legal.
9. Redacción final
Una vez aprobado el proyecto de ley en su tercer debate, los diputados podrán hacer
objeciones u observaciones con respecto a la redacción, pero no será procedente
presentar enmiendas que modifiquen el sentido aprobado por el Pleno del Congreso de
la República, agotada la discusión sobre este aspecto, se entrará a votar sobre la
redacción final del proyecto de ley, de esta forma queda aprobado el texto normativo.
Después de aprobada la redacción final por el Pleno del Congreso, la Junta Directiva
ordenará que se examine y corrija únicamente el estilo del documento, recibidas la
correcciones realizadas, previo a remitirlo para su sanción y publicación al organismo
24
ejecutivo, la Presidencia del Congreso de la República remitirá una copia a todos los
diputados y si no hubiere observación alguna dentro de los cinco días siguientes, se
entenderá que no existe objeción y por lo tanto, lo remitirá a la Presidencia de la
República para continuar con el trámite.
10. Recursos en el proceso legislativo
Dentro de la regulación del procedimiento de formación de una ley, la Ley Orgánica del
Organismo Legislativo presenta una serie que en su forma más amplia pueden
considerarse como recursos, pero que en la práctica son conocidas como mociones, las
cuales se presentan al momento en que se ha agotada la discusión para redacción final
del proyecto de ley, pero que al ejecutarse dentro del procedimiento, estas funcionan
como mecanismos de reevaluación del contenido presentado ante el Pleno y que fue
amplia y suficientemente discutido en su oportunidad; estas mociones pueden ser:
a) Revisión: Al momento de haberse agotado la discusión para la redacción final del
proyecto de ley, quince o más diputados puede presentar la moción de revisión por
escrito de lo aprobado por el Pleno del Congreso de la República, con la finalidad
que se vuela a discutir el asunto; esta moción tendrá el carácter de privilegiada y se
entrará a conocer una vez presentada, si es aceptada, se señalará día para la nueva
discusión. El procedimiento sobre esta moción, será el mismo que el establecido
para la redacción final de resoluciones, acuerdos y otros actos del Congreso de la
República que no tengan fuerza de ley, contenido en los artículos 106 al 108 de la
Ley Orgánica del Organismo Legislativo.
25
b) Reiteración: Este es un recurso con el cual el autor de un proyecto de ley cuenta
para accionar cuando la iniciativa presentada no hubiera sido aprobada por el Pleno
del Congreso de la República, en este caso, se entiende que el diputado autor,
puede solicitar al Pleno el permiso expreso para volver a presentar dicho proyecto
de ley con las correcciones y enmiendas necesarias para su nueva presentación y
discusión.
III. Participación del Organismo Ejecutivo
Al concluir el proceso de formación de una ley dentro del Congreso de la República, se
le confiere la participación al Organismo Ejecutivo, como una forma de control a la
actividad legislativa, esto por el sistema de pesos y contrapesos emanado de la
separación de funciones del Estado.
Esta participación se realiza por el Presidente de la República en Consejo de Ministros y
puede dar avance al proceso legislativo, o bien, puede poner un freno a dicha actividad,
siendo que esta forma de control realizado por el poder ejecutivo conocido como veto.
Al finalizar el proceso de formación de una ley, el Congreso de la República, previo a
realizar los trámites internos correspondientes a la revisión y consulta de los diferentes
Bloques Legislativos y firmas de los miembros de la Junta Directiva, remite dentro de los
diez días siguientes una copia del texto del proyecto de decreto que se emitirá, esto con
la finalidad de poner en conocimiento al Organismo Ejecutivo; para que por medio de
Acuerdo Gubernativo que contenga la decisión de emitir el veto presidencial y devuelva
26
al Organismo Legislativo el proyecto de decreto con las observaciones que existan sobre
su contenido, esto lo realizará dentro de los 15 días de recibido el proyecto de decreto
legislativo; este tema se desarrollará más particularmente más adelante.
El Presidente de la República, aparte de realizar la acción del veto, puede dentro del
proceso legislativo realizar una acción positiva, la cual es la Sanción y Promulgación de
la ley, en síntesis, es la manifestación del consentimiento a la actividad legislativa
desarrollada por el Congreso de la República, seguidamente de ordenar la publicación
del contenido del Decreto Legislativo, refrendado por el Ministro de la cartera que
corresponda, la publicación en el diario oficial del mismo.
Una vez publicada las leyes, de conformidad con lo establecido en el artículo 180 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, que estás entrar en vigor ocho días
después de haber realizado la publicación integra y correspondiente en el Diario de
Centroamérica, salvo que la misma ley de que se trate restrinja o amplíe el plazo
establecido en la norma constitucional.
IV. El veto presidencial
La Constitución Política de la República de Guatemala en el artículo 178 regula la figura
del veto presidencial dentro del proceso de formación y sanción de la ley, el cual
establece que:
27
“Veto. Dentro de los quince días de recibido el decreto y previo acuerdo tomado en
Consejo de Ministros, el Presidente de la República podrá devolverlo al Congreso con las
observaciones que estime pertinentes, en ejercicio de su derecho de veto. Las leyes no
podrán ser vetadas parcialmente.
Si el Ejecutivo no devolviere el decreto dentro de los quince días siguientes a la fecha de
su recepción, se tendrá por sancionado y el Congreso lo deberá promulgar como ley
dentro de los ocho días siguientes. En caso de que el Congreso clausurare sus sesiones
antes de que expire el plazo en que puede ejercitarse el veto, el Ejecutivo deberá devolver
el decreto dentro de los primeros ocho días del siguiente período de sesiones ordinarias”.
Para dar inicio en el desarrollo sobre el tema del veto presidencial, es importante
establecer que es un mecanismo constitucional que le otorga la facultad al jefe de Estado
para rechazar un proyecto de ley (es decir, una iniciativa de ley) que ha sido aprobado
por el Congreso de la República, pero que aún hace falta su promulgación de forma
definitiva.
El objetivo principal del Veto Presidencial es impedir que el proyecto de ley se convierta
en ley, llegando a ser una herramienta poderosa en la medida que permite reforzar la
influencia de la figura presidencial sobre la legislación.
Históricamente, el poder de veto fue considerado como un instrumento pasivo para que
permitiera proteger la separación constitucional de poderes y los derechos de los
habitantes dentro del marco del sistema de controles y contrapesos. Pero en sistemas
28
presidencialistas, se ha convertido en un mecanismo de negociación de políticas entre
los organismos e instituciones del Estado. El poder del veto definitivamente le otorga un
nivel elevado de autoridad y responsabilidad al Presidente.
1. Origen del Veto:
El origen del veto se remonta al derecho de los reyes europeos medievales a rechazar
las propuestas y solicitudes que les planteaba el parlamento. Al actuar de esta forma, el
rey (que prácticamente era el guardián de la justicia y el bien de todos los ciudadanos)
anteponía su juicio universal a los intereses particulares de los representantes de los
estados feudales.
Durante el período posterior a la Revolución de los Estados Unidos en 1776 y a la
Revolución Francesa en 1789, Thomas Paine y Thomas Jefferson, intentaron abolir el
poder de veto, ya que argumentaban que estaba vinculado con la monarquía. Para estos
republicanos radicales, la libertad se expresaba principalmente por medio del derecho del
pueblo a controlar a su gobierno y participar en él. Depositaron su fe en la democracia a
nivel local, la activa participación pública y las elecciones frecuentes. El poder de veto
presidencial se consideraba un control “peligroso” y “arbitrario” de la autoridad de los
representantes electos del pueblo, que concedería demasiado poder a una única persona
(Paine, 1805). Por otra parte, algunos pensadores más conservadores, como Alexander
Hamilton y John Adams, se mostraban escépticos ante tales conceptos populistas. Dado
que entendían la libertad principalmente como limitación del poder (incluido el poder del
pueblo), su principal preocupación era proteger los intereses privados y los derechos de
29
propiedad. Para ellos, el veto era una protección necesaria frente a la llamada “tiranía de
la mayoría”, considerada una consecuencia inherente al hecho de tener un poder
legislativo ilimitado. Justificaban los poderes de veto presidencial en tanto que se trataba
de un “control saludable del órgano legislativo, concebido para proteger a la comunidad
frente a [...] cualquier impulso hostil al bien público, que podría llegar a influir en una
mayoría de ese órgano” (Hamilton, 1788). Estas disputas entre los demócratas radicales
del siglo XVIII y sus contrapartes conservadoras no sólo revisten un interés histórico.
Desde el punto de vista de los diseñadores de las constituciones actuales, continúan
ilustrando un principio importante y duradero: el poder de veto era inicialmente una forma
de limitar el poder de los representantes electos del pueblo. En esencia, el veto es un
instrumento contra mayoritario cuyos efectos directos son priorizar el statu quo,
obstaculizar la aprobación de leyes y dificultar el cambio social basado en la acción de la
mayoría legislativa. Evidentemente, el alcance de estos efectos depende de las normas
concretas relativas al veto y su invalidación, del sistema electoral y de otros factores
contextuales.
2. ¿Cómo se relaciona el veto con la separación de poderes y los controles y
contrapesos?
De acuerdo con la doctrina clásica de la separación de poderes, el poder de promulgar
leyes (poder legislativo) debería ser independiente del poder de administrar el Estado
(poder ejecutivo) y del poder de interpretar y aplicar las leyes a casos concretos (poder
judicial). No obstante, las constituciones que se adhieren a esta doctrina no suelen
mantener las ramas del gobierno totalmente separadas. Como argumentó James
30
Madison, esta doctrina permite que cada una de las tres ramas de gobierno participe en
cierta medida en los actos de las otras dos y los controle. Esta combinación parcial de
poderes que se controlan unos a otros se denomina “sistema de controles y contrapesos”.
Para Madison, la facultad del poder ejecutivo para vetar legislación era uno de los
principales controles y contrapesos, y su existencia en muchas de las constituciones
estatales de EE. UU. era, a su juicio, acertada (Madison, 1788). Sin embargo, el poder
de veto es tan solo uno de los varios métodos de los que disponen las tres ramas
principales del gobierno para interactuar y controlarse unas a otras. Por ejemplo, un
presidente puede (en función de las normas constitucionales del país) estar facultada
para proponer legislación, convocar reuniones urgentes del poder legislativo, publicar
decretos con fuerza de ley en circunstancias concretas, convocar al pueblo a un
referéndum o, incluso, disolver el poder legislativo y convocar elecciones anticipadas. Por
su parte, el poder legislativo puede estar facultado no solo para invalidar el veto de
acuerdo con un procedimiento especial, sino también para enjuiciar al presidente, aprobar
ciertos nombramientos presidenciales importantes y supervisar el desempeño de la
administración mediante audiencias de comisiones legislativas o investigaciones
especiales.
Al diseñar las disposiciones de una constitución relativas a los poderes de veto
presidencial (y los procedimientos legislativos para su invalidación), resulta útil considerar
estas disposiciones en relación con toda la constitución y como una parte de un sistema
general de controles y contrapesos. Si no hay controles y contrapesos suficientes, el
gobierno puede llegar a actuar de forma arbitraria y autocrática, así como incoherente y
31
corrupta; sin embargo, si los controles y contrapesos son demasiado fuertes, el gobierno
puede quedar coartado, lo que dificultaría la buena gobernanza y fomentaría el uso de
métodos extra constitucionales para aumentar su poder (p. ej., golpes de estado, coerción
o soborno). En la tabla 3.1 se muestran algunos controles y contrapesos típicos de una
constitución moderna basada en la separación de poderes.
3. ¿Cómo influye el poder de veto en el papel y las funciones de quien ocupa la
presidencia?
Al considerar el ámbito y el alcance del poder de veto, puede resultar útil estudiar cómo
se relacionan y se reflejan los controles y contrapesos de la constitución en los aspectos
siguientes: (a) el papel central del liderazgo en el marco de la constitución; y, por tanto,
(b) el papel que se supone que ha de ejercer el poder de veto en el control o la facilitación
del liderazgo.
4. El veto presidencial como método de protección de la Constitución
Una de las funciones tradicionales del poder de veto presidencial es proteger al público
frente a leyes que son abiertamente inconstitucionales o que no se han promulgado de
acuerdo con el procedimiento constitucional. El papel del presidente es básicamente el
de guardián constitucional y su función es realizar una revisión ejecutiva de la legislación
propuesta (frente a la revisión judicial, más conocida). Esta interpretación del poder de
veto presupone que el núcleo principal del liderazgo político no recae únicamente en la
presidencia, sino también en otros actores, como el Gabinete, en los sistemas
32
semipresidencialistas, o los líderes de la mayoría legislativa, en los sistemas
presidencialistas. Según un gran número de académicos, el propósito original del veto
previsto por los autores de la Constitución de EE. UU. era precisamente proteger la
Constitución. De acuerdo con esta interpretación, el poder de veto se concibió en un
principio como un instrumento reactivo y bastante excepcional que solo se utilizaría en
algunos casos y que solo podría “aplicarse de forma legítima a las leyes que fueran
claramente inconstitucionales, que coartaran el poder ejecutivo o que estuvieran mal
redactadas” (McCarty, 2009: 369).
5. El veto presidencial como protección frente a las políticas perjudiciales y la
corrupción
En muchas jurisdicciones, los presidentes pueden utilizar el poder de veto para evitar que
se apruebe una legislación que es, a su juicio, objetable por motivos normativos o
sustantivos, sin necesidad de denunciar la supuesta falta de propiedad procesal o
constitucional del proyecto de ley en cuestión. Además de aplicarse contra la legislación
que se opone a la perspectiva ideológica del presidente, el poder de veto se utiliza con
frecuencia para impedir la promulgación de los proyectos de ley clientelistas, conocidos
como pork barrel (en los que los legisladores votan a favor de la asignación de fondos
públicos a proyectos de sus propias circunscripciones), o de leyes que responden a
intereses especiales (en los que los grupos de presión intentan influir en los legisladores
para promulgar leyes que priorizan a una parte concreta de la sociedad, en detrimento
del bien común).
33
A diferencia del veto ejercido únicamente por motivos constitucionales o procesales, esta
interpretación del poder de veto amplía el alcance de la discreción presidencial. Exige
que la persona que ocupa la presidencia, como figura representante de un electorado de
ámbito nacional, tenga en cuenta los méritos, la sensatez y la necesidad de un proyecto
de ley y actúe como guardián de los intereses generales.
A pesar de todo, sigue siendo básicamente un poder reactivo y negativo que requiere que
quien ostente la presidencia revise —y apruebe o rechace— las propuestas legislativas
impulsadas por otros actores (por ejemplo por líderes del Congreso). Considera que la
persona que ocupa la presidencia es un actor autónomo en el campo de las políticas,
pero no necesariamente el único o principal impulsor de políticas.
6. Prohibición de veto para algunos tipos de legislación
Algunos tipos de legislación no se tratan de la misma manera que los actos legislativos
ordinarios y pueden ser inmunes al veto presidencial. Por ejemplo, los presidentes que
ostentan el poder de veto sobre toda la legislación ordinaria pueden, no obstante, no
tener derecho a vetar las reformas constitucionales (que podrían seguir un proceso de
aprobación final distinto, como por ejemplo, la ratificación popular mediante referéndum).
Alternativamente, es posible que un presidente solo tenga poder de veto sobre tipos
concretos de legislación controvertida o fundamental. En Singapur, por ejemplo, el
Presidente tiene poderes de veto únicamente respecto a un rango bastante limitado de
proyectos de ley, incluyendo algunas cuestiones presupuestarias.
34
7. ¿Cómo se puede invalidar el veto?
a) Veto Absoluto:
En muy pocos casos, las constituciones conceden al presidente un poder de veto
absoluto que el poder legislativo no puede invalidar. En principio, esto significa que
ninguna ley puede entrar en vigor sin la aprobación de la presidencia, aunque cuente con
la aceptación de una gran mayoría de legisladores.
● Dado que esta situación reforzaría en gran medida la posición del presidente en el
equilibrio de poderes, incluso más allá de los límites requeridos normalmente por
los principios de la separación de poderes y los controles y contrapesos, los vetos
absolutos por motivos de política son infrecuentes en las constituciones
democráticas. Sin embargo, algunas de las constituciones más tempranas y
conservadoras, como la Constitución de Chile de 1833, contemplaban el veto
absoluto.
● El veto absoluto es más frecuente cuando solo se puede ejercer por motivos de
inconstitucionalidad. Esto se debe, en principio, a que ninguna mayoría puede
conceder la constitucionalidad a un proyecto de ley inconstitucional, por lo que el
remedio adecuado en estos casos es enmendar la constitución o modificar el
proyecto de ley. En Colombia, por ejemplo, el derecho del poder legislativo a
invalidar un veto presidencial no se aplica en el caso de los proyectos de ley que
35
son objeto de veto por motivos de inconstitucionalidad. En estos casos, los
proyectos de ley que vuelven a ser aprobados por mayoría absoluta del poder
legislativo se remiten a la Corte Constitucional, cuya decisión de aprobar o
rechazar el proyecto de ley tiene carácter vinculante para el presidente (art.167).
b) Veto cualificado invalidable a través de una mayoría cualificada
Los vetos que pueden invalidarse mediante decisión posterior del poder legislativo se
denominan en ocasiones “vetos cualificados”. La mayoría de las constituciones que
prevén vetos presidenciales por motivos de política también permiten que el poder
legislativo invalide el veto del presidente mediante voto por mayoría cualificada.
● El tamaño de esta mayoría cualificada depende del país. La configuración más
frecuente es la mayoría de dos tercios (p. ej., Argentina, Chile, Costa Rica, El
Salvador, Filipinas, Ghana, México, Nigeria y Zambia), aunque en algunos casos
solo se necesita una mayoría de tres quintos (p. ej., Polonia).
● El argumento para imponer la obligación de la mayoría cualificada es que el veto
del presidente se despliega con el objetivo de evitar la aprobación de legislación
con carácter partidista, polarizadora o controvertida o de legislación que no
fomente el bien común. La segunda aprobación de un proyecto de ley por mayoría
cualificada indica que se han solucionado estas objeciones y demuestra que el
36
proyecto de ley no es en absoluto partidista, polarizador o controvertido, sino que
disfruta de un amplio apoyo en el poder legislativo.
No obstante, el efecto práctico de estas disposiciones es permitir que la presidencia
pueda, de manera unilateral, alterar el tamaño de la mayoría necesaria para promulgar
leyes: si el presidente apoya un proyecto de ley, la mayoría ordinaria resulta suficiente; si
el presidente se opone a un proyecto de ley, se necesita una mayoría cualificada. De esta
manera, el presidente tiene la posibilidad de influir en el resultado de las decisiones
legislativas ejerciendo lo que equivale en la práctica a un gran “voto en bloque” negativo.
c) Veto cualificado invalidable a través de una mayoría simple o absoluta
Algunas constituciones permiten que los presidentes veten la legislación devolviendo los
proyectos de ley al poder legislativo para que los reconsideren, al tiempo que permiten
que el poder legislativo insista en el proyecto de ley en una segunda votación sin el
exigente requisito de la mayoría cualificada. En muchos casos, se necesita una mayoría
absoluta (la mitad de los votos más uno) del número total de miembros del poder
legislativo.
En el caso de Guatemala, la Constitución Política de la República regula la Primacía
legislativa en su artículo 179 que establece que:
37
“Devuelto el decreto al Congreso, la Junta Directiva lo deberá poner en conocimiento del
pleno en la siguiente sesión, y el Congreso, en un plazo no mayor de treinta días, podrá
reconsiderarlo o rechazarlo. Si no fueren aceptadas las razones del veto y el Congreso
rechazare el veto por las dos terceras partes del total de sus miembros, el Ejecutivo
deberá, obligadamente sancionar y promulgar el decreto dentro de los ocho días
siguientes de haberlo recibido. Si el Ejecutivo no lo hiciere, la Junta Directiva del
Congreso ordenará su publicación en un plazo que no excederá de tres días, para que
surta efecto como ley de la República”.
● Estos vetos suelen estar asociados a los sistemas parlamentarios y a los sistemas
semipresidencialistas, cuya figura política principal es el primer ministro. Por
ejemplo, la Constitución de la República Checa (art. 50) permite que el Presidente
devuelva proyectos de ley a la Cámara de Diputados, pero dichos proyectos de
ley entrarán de todas formas en vigor, a pesar de las objeciones presidenciales, si
vuelven a ser aprobados por una mayoría absoluta de diputados. De forma similar,
en Bulgaria (art. 101), se requiere la aprobación por mayoría absoluta de los
miembros del Parlamento para invalidar el veto legislativo del Presidente.
● Sin embargo, algunos sistemas presidencialistas también contemplan estos vetos
débiles: las Constituciones de Brasil (art. 66), Colombia (art. 167) y el Perú (art.
180), por ejemplo, permiten que sus poderes legislativos invaliden los vetos
presidenciales con mayoría absoluta en las dos cámaras.
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Cuando la mayoría legislativa está decidida y unida, es posible que este tipo de veto, de
carácter más débil, tenga principalmente un efecto simbólico. El presidente puede
expresar sus objeciones contra el proyecto de ley y solicitar que el poder legislativo
reconsidere su decisión, pero, en última instancia, no está facultado para impedir su
promulgación. No obstante, cuando no hay certeza sobre la mayoría legislativa o esta no
está unida, hasta este tipo de vetos pueden llegar a resultar decisivos. Al forzar el retraso
y la reconsideración (que permiten que los miembros del poder legislativo se reorganicen
o incluso cambien de opinión sin perder credibilidad), el presidente podría impedir la
promulgación del eyes que, en caso contrario, se habrían aprobado.
d) Veto Suspensivo:
En algunos casos el veto presidencial mantiene un proyecto de ley en suspenso durante
un plazo de tiempo determinado. Durante este período, el poder de veto es, de hecho,
absoluto, ya que no se puede invalidar. Sin embargo, tras finalizar ese período la
invalidación del veto vuelve a ser posible.
● En Ecuador, por ejemplo, no se puede invalidar el veto del Presidente durante un
año; posteriormente, el poder legislativo puede volver a intentar aprobar el
proyecto de ley con el voto de una mayoría de dos tercios (art. 138). La razón en
que se fundamenta esta norma es que el veto del Presidente actúa como un poder
dilatorio para que las pasiones políticas tengan tiempo de enfriarse y se pueda
celebrar un debate más amplio.
39
● El veto suspensivo es muy poco frecuente en las constituciones contemporáneas,
pero puede ofrecer ventajas en algunos casos, en especial cuando se combina
con el requisito de alcanzar una mayoría con un umbral relativamente bajo (como
una mayoría absoluta). Podría depurar aquella legislación aprobada de manera
apresurada y motivada por impulsos repentinos, concediendo más tiempo al
debate público para influir en la dirección de la legislación, sin permitir que una
minoría boicotee la voluntad firme de la mayoría.
● Una alternativa posible (cuya existencia no es conocida en ninguna constitución
vigente, pero que se examina aquí como opción especulativa) es permitir que una
mayoría cualificada invalide el veto en cualquier momento, al tiempo que se
permite que una mayoría simple o absoluta pueda invalidarlo tras finalizar el
período de suspensión. De esta manera, la minoría legislativa, en colaboración
con la presidencia, podría retrasar la legislación sin detener para siempre la
promulgación de aquellas leyes en las que la mayoría insiste de manera firme y
decidida.
8. ¿Qué sucede si el Presidente no veta ni firma un proyecto de ley?
En algunas circunstancias, es posible que el presidente no se decida a firmar un proyecto
de ley (o no quiera firmarlo), pero tampoco lo rechace, lo vete o lo devuelva al poder
legislativo de forma activa durante el período previsto por la constitución. En estos casos,
la constitución puede resolver el punto muerto de diferentes maneras.
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En el caso de Guatemala, la Constitución Política de la República regula la Primacía
legislativa en su artículo 179 que establece que: “...Si el Ejecutivo no lo hiciere, la Junta
Directiva del Congreso ordenará su publicación en un plazo que no excederá de tres días,
para que surta efecto como ley de la República”.
9. Necesidad de consultar antes de ejercer un veto
Una constitución puede exigir que el presidente consulte con otras instituciones u oficiales
antes de ejercer el poder de veto por ejemplo, con el portavoz o el presidente del poder
legislativo, con el presidente del Tribunal Supremo o con un Consejo de Estado
establecido especialmente para asesorar al presidente. Esto puede evitar que un
presidente actúe de manera caprichosa o arbitraria, y puede permitir que otros actores
políticos e institucionales influyan en las decisiones presidenciales o las frenen, forzando
quizás a quien ostente la presidencia a pensar con más claridad en las consecuencias
de su decisión.
V. El papel de la Corte de Constitucionalidad en el Procedimiento Legislativo
1. Control Preventivo de Constitucionalidad Normativa en Guatemala
La opinión consultiva y el dictamen no aparecen explícitamente reconocidos en el texto
constitucional como garantías constitucionales y ambos cuentan con un margen de
legitimación activa más restringido que otros instrumentos.
41
Conviene señalar que de igual manera constituyen mecanismos orientados al resguardo
del orden constitucional que están sujetas al conocimiento de un órgano jurisdiccional,
por lo que resulta lógico considerarlos parte integrante del control de constitucionalidad
normativa y del sistema de justicia constitucional guatemalteco en general.
a) Opinión Consultiva
Con la denominación de opinión consultiva se encuentra positivada en el ámbito
guatemalteco la figura que tiene por propósito viabilizar el control directo, abstracto y
preventivo de constitucionalidad, sobre tratados, convenios y proyectos de leyes
ordinarias, a instancia de cualquiera de los organismos del Estado. De igual manera, es
competencia exclusiva de la Corte de Constitucionalidad, dispuesto en el artículo 272 de
la Constitución Política de la República de Guatemala y 163 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y Constitucionalidad. “Funciones de la Corte de Constitucionalidad
(...) e) Emitir opinión sobre la constitucionalidad de los tratados, convenios y proyectos
de ley, a solicitud de cualquiera de los organismos del Estado (...) h) Emitir opinión sobre
la inconstitucionalidad de las leyes vetadas por el Ejecutivo alegando
inconstitucionalidad; e i) Actuar, opinar, dictaminar o conocer de aquellos asuntos de su
competencia establecidos en la Constitución de la República.”
Así mismo, está prevista como incidencia especial dentro de la regulación del proceso de
formación de la ley, en el artículo 124 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo:
Consulta facultativa. Durante cualquiera de los debates cinco diputados podrán proponer
al Pleno que se recabe opinión (...) sobre la constitucionalidad de los tratados, convenios
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o proyectos de leyes en discusión la que deberá ser aprobada mediante el voto de la
mayoría (...).”
Lo anterior encuentra congruencia con lo establecido en el artículo 164, inciso b de la Ley
de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad: “Otras funciones de la Corte de
Constitucionalidad. Corresponde también a la Corte de Constitucionalidad: (...) b) Emitir
opinión sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley a solicitud del Congreso de la
República (...).”
b) Legitimación
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y Constitucionalidad, corresponde legitimación para solicitar opinión consultiva
únicamente al Congreso de la República, al Presidente de la República y a la Corte
Suprema de Justicia.
2. Variantes según el objeto de su solicitud
a) Sobre leyes en discusión en el Congreso de la República
Durante el desarrollo del debate parlamentario, puede instarse el conocimiento de la
Corte de Constitucionalidad a efecto de que se pronuncie sobre la compatibilidad de los
tratados, convenios o proyectos de leyes en discusión con lo dispuesto en la Carta
Magna. Cinco diputados podrán hacer la propuesta al Pleno, la que deberá ser aprobada
43
mediante el voto de la mayoría; el debate se suspenderá hasta que no se haya recibido
la opinión solicitada. Si transcurridos sesenta días no se hubiere recibido, el Pleno
resolverá si se continúa con el trámite de la ley.
A diferencia del dictamen, en este caso no está demarcado el momento oportuno para
formular la solicitud, pero en cuanto a los proyectos de ley es aconsejable observar la
misma regla que en aquel; esto es, después de tenerlo por suficientemente discutido en
su tercer debate, para así prevenir los inconvenientes que pueden surgir de hacerse
antes, debido a la posibilidad de modificaciones.
Comentario aparte merece lo preceptuado en el artículo 117 de la Ley Orgánica del
Organismo Legislativo, que de alguna manera contempla un control preventivo de
constitucionalidad intraorgánico, pues mencionar la constitucionalidad dentro de los
aspectos a discutir en los dos primeros debates de un proyecto de ley, poniendo al
alcance de cualquier diputado la facultad de proponer al Pleno del Congreso el voto en
contra del proyecto de ley a discusión por ser inconstitucional y, de ser acogida la
propuesta, el proyecto es desechado.
b) Sobre tratados internacionales pendientes de ratificación
Antes de que los instrumentos de derecho internacional se conviertan en obligaciones de
esa índole para el Estado de Guatemala, en virtud del acto de su ratificación, puede
instarse el conocimiento de la Corte de Constitucionalidad a efecto de que establezca su
compatibilidad con lo dispuesto en la Constitución Política de la República de Guatemala.
44
El carácter facultativo que priva en la opinión consultiva, resulta contraproducente en el
ámbito de los tratados, convenios o arreglos internacionales, porque cuando estos
ingresan al ordenamiento jurídico vigente y aplicable arriban indefectiblemente a un
estado irreversible respecto al sistema de justicia constitucional nacional; ello no sucede
con la legislación ordinaria, que sí puede, eventualmente, ser dejada sin efecto mediante
la inconstitucionalidad de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general.
Para actuar de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el campo
del Derecho Internacional es necesario, por coherencia lógica y jurídica, que los Estados
establezcan control de constitucionalidad, no sólo preventivo, sino obligatorio de todos
los instrumentos internacionales que se deseen incorporar al derecho interno.
De ser obligatoria la opinión consultiva en ese tema o procurarse su utilización de forma
más constante, podrían prevenirse eficazmente los conflictos de constitucionalidad de la
normativa convencional, pues en este plano el potencial resultado no es la expulsión del
ordenamiento jurídico, sino la pertinencia de hacer las reservas correspondientes al texto
del arreglo internacional del que se trate.
c) Sobre leyes vetadas por el Presidente de la República aduciendo vicio de
inconstitucionalidad
Si dentro del proceso de formación de la ley el Presidente de la República ejerce su
derecho de veto, basado en la apreciación de que una determinada normativa legal
adolece de inconstitucionalidad, resulta pertinente instar el conocimiento de la CC a
45
efecto de que esta se pronuncie acerca de su compatibilidad con lo dispuesto en
postulados constitucionales. En todo caso, el Congreso puede aprobar la ley en cuestión,
con el voto de la mayoría calificada, en un claro ejemplo del fenómeno de la primacía
legislativa.
El Tribunal Constitucional guatemalteco ha expresado algunas nociones sobre la
naturaleza de esta prerrogativa presidencial, como por ejemplo:
(..) el veto es la facultad que tiene el Presidente de la República para desaprobar un
proyecto de ley sancionado por el Congreso impidiendo así su entrada en vigencia. El
ejercicio de esa facultad se vincula con razones de conveniencia política y de
armonización del funcionamiento de los poderes del Estado; existiendo diversas razones
para hacer uso de esta facultad, citándose, a guisa de ejemplo: oportunidad y
conveniencia, de acierto, de forma o de fondo, de constitucionalidad, reconocido para el
caso guatemalteco, de eficacia, etc.; motivos estos por los que se puede afirmar que el
veto es un acto de naturaleza política (...) debe ser expreso, y no tácito, puesto que de
no mediar manifestación alguna en el tiempo estipulado el proyecto de ley resulta
promulgado automáticamente y se convierte en ley (...) Cuando se da el veto con
sustentación en infracción de preceptiva constitucional, el Congreso de la República
facultativamente puede acudir, conforme a la norma del citado artículo 272, inciso h), del
texto fundamental, a solicitar la opinión de este tribunal respecto de la atinencia de el o
los señalamientos de inconstitucionalidad, realizados por el Presidente de la República
(...) Una vez emitida la respuesta de la opinión solicitada, el Congreso de la República,
teniendo presente las razones del veto y la sustentación de éste, de acuerdo con la
46
opinión expresada por este tribunal, que no es vinculante, estará en la posición de decidir,
conforme a razones de ética política, si es viable o no ejercitar la potestad a que se refiere
el artículo 179 de la Constitución (...).
Admite discusión que en el fallo citado se le atribuya carácter facultativo a la opinión
consultiva en esa situación. En el artículo 272, literal h, de la Constitución Política de la
República de Guatemala, a diferencia de la literal e de la misma disposición -que prevé
el supuesto genérico de la institución bajo análisis-, no se sujeta el deber de emitirla a la
petición de algún Organismo del Estado, sino al acaecimiento de una condición objetiva,
que es la presentación de veto presidencial fundado en cuestionamientos sobre la
constitucionalidad de una ley. Esa circunstancia invita a pensar que, en este específico
supuesto, el Congreso de la República no sólo está habilitado sino, más bien, obligado a
solicitarla a la Corte de Constitucionalidad.
d) Sobre cuestiones de constitucionalidad
Se ha entendido que como intérprete máximo de la Constitución Política de la República
de Guatemala le corresponde a la Corte de Constitucionalidad el papel de consultor
especializado en materia de constitucionalidad, lato sensu, para los Organismos del
Estado; atribución que carece de asidero normativo explícito, pero que dicho tribunal ha
reconocido como propia en varios casos. De hecho, la mayoría de las solicitudes
originadas de la Presidencia de la República y la Corte Suprema de Justicia se han dado
en estos términos.
47
En todo caso, no debe pedírsele que intervenga para aportar su interpretación respecto
a asuntos ajenos al plano constitucional, pues de hacerlo estaría invadiendo la esfera
funcional que corresponde a la Procuraduría General de la Nación, como responsable de
la asesoría legal del Estado.
3. Pronunciamiento
a) Plazo: De conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y Constitucionalidad, la resolución que atienda la solicitud de
mérito debe ser proferida dentro del período de sesenta días transcurridos a partir
de su presentación.
b) Contenido: De acuerdo con lo establecido en los artículos 175 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad, la opinión consultiva debe contener:
• Identificación del expediente.
• Lugar y fecha.
• Nombre del magistrado ponente.
• Nombre del solicitante
• Razones de la consulta.
• Doctrinas y consideraciones de Derecho.
• La opinión propiamente dicha.
48
• Firma manuscrita o electrónica de los magistrados que la emiten y del
Secretario General de la CC o quien ejerza como tal.
En la práctica es común que además de los aspectos antes enumerados se incluya
la relación de la base legal que sustenta la competencia del Tribunal Constitucional
sobre el punto sometido a su conocimiento, así como la que sustenta la aptitud o
legitimación del postulante para formular la solicitud.
c) Publicidad: En el artículo 176 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad está normado que el fallo debe ser dado a conocer en audiencia
pública solemne, con citación de la entidad o personas solicitantes, así como de
cualesquiera otras personas que el tribunal estime pertinente convocar. También
podrán concurrir los abogados del solicitante, el Procurador General de la Nación y
la Junta Directiva del Colegio de Abogados. Además, debe ser publicado en el Diario
Oficial, al tenor del artículo 177 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad.
Esta previsión no es casual, pues si bien generalmente no se trata de un
pronunciamiento revestido de vinculatoriedad, de cualquier manera entraña el valor
de emanar del tribunal especializado que constituye la máxima autoridad en materia
de constitucionalidad.
49
d) Efectos: El fallo es inimpugnable y no es vinculante; esto último es la nota distintiva
que le diferencia -además del objeto de análisis, claro está- de la otra faceta de
control preventivo de constitucionalidad, el dictamen.
4. Dictamen:
a) Base normativa y conceptos generales
Bajo la denominación de dictamen se encuentra positivada en el ámbito guatemalteco la
figura que tiene por propósito viabilizar el control directo, abstracto, preventivo y
obligatorio de constitucionalidad, sobre los proyectos de reforma de leyes de rango
constitucional; de su resultado favorable depende la aprobación de éstos por el Congreso
de la República. Es competencia exclusiva de la Corte de Constitucionalidad.
Su asidero normativo puede hallarse en el artículo 175 de la CPRG: “Jerarquía
constitucional. Ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la Constitución. Las
leyes que violen o tergiversen los mandatos constitucionales son nulas ipso jure. Las
leyes calificadas como constitucionales requieren, para su reforma, el voto de las dos
terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, previo dictamen favorable
de la Corte de Constitucionalidad.”
Lo cual encuentra congruencia con lo dispuesto en el artículo 164, inciso a, de la LAEPyC:
“Otras funciones de la Corte de Constitucionalidad. Corresponde también a la Corte de
50
Constitucionalidad: a Dictaminar sobre la reforma a las leyes constitucionales
previamente a su aprobación por parte del Congreso (...)”
Asimismo, está previsto como incidencia especial dentro de la regulación del proceso de
formación de la ley -cuando sea de índole constitucional-, en el artículo 123 de la Ley
Orgánica del Organismo Legislativo: “Consulta obligatoria. Cuando se discuta un
proyecto de ley que proponga reformas a las leyes constitucionales, después de tenerlo
por suficientemente discutido en su tercer debate, deberá recabarse el dictamen de la
Corte de Constitucionalidad. Cuando en la discusión por artículos se presenten
enmiendas al texto del proyecto de ley, dichas enmiendas deberán igualmente remitirse
a la Corte de Constitucionalidad (...).” Al hacer referencia al objeto del dictamen cabe
definir las leyes de rango constitucional como aquellos cuerpos normativos que regulan
de forma complementaria una materia íntimamente ligada al texto constitucional, emanan
de la Asamblea Nacional Constituyente y son expresamente dotadas con ese carácter.
b) Legitimación
De conformidad con lo dispuesto en la normativa antes citada, únicamente el Congreso
de la República está dotado de legitimación para formularla.
c) Oportunidad
En cuanto al momento oportuno de solicitar el dictamen, debe atenderse a lo preceptuado
en el artículo 123 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo: “Consulta Obligatoria
51
(...) después de tenerlo por suficientemente discutido en su tercer debate, deberá
recabarse el dictamen de la Corte (...) Cuando en la discusión por artículos se presenten
enmiendas al texto del proyecto de ley, dichas enmiendas deberán igualmente remitirse
a la Corte (...).”
Cabe anotar que este aspecto no estaba regulado en la antigua Ley Orgánica y de
Régimen Interior del Organismo Legislativo (Decreto 37-86 del Congreso de la
República), lo cual propició gran incertidumbre en el manejo de la institución en sus
inicios.
d) Requisitos técnico-formales de la solicitud
Aunque en la Ley de Amparo Exhibición Personal y de Constitucionalidad no existe
previsión puntual de las formalidades que debe reunir la solicitud, a partir de la naturaleza
de ésta, en concatenación con la aplicación de reglas elementales del derecho procesal
común, en la práctica se estila cumplir con algunas cuestiones básicas:
• Se realiza por escrito, generalmente por medio de un oficio.
• Designación del tribunal al que se dirige -CC-.
• Datos generales de identificación del compareciente. Esto es, nombres y apellidos
completos de la persona que ejerza la representación legal del Congreso de la
República -Presidente en funciones-, su edad, estado civil, nacionalidad, profesión
u oficio y domicilio.
52
• Indicación del lugar para recibir notificaciones.
• Para acreditar la personería, resulta idóneo que sea acompañada copia certificada
de las partes conducentes del acta que documentó la sesión plenaria en la que tuvo
lugar la elección de la Junta Directiva y la toma de posesión del funcionario
respectivo.
• Acuerdo legislativo en el que se hace constar la "decisión" del Pleno del Congreso
de la República de pedir el dictamen.
• Debe acreditarse el agotamiento del tercer debate de la iniciativa de ley318; para lo
cual resulta idóneo que sea acompañada copia certificada de las partes
conducentes del acta que documentó las sesiones plenarias correspondientes.
• Copia completa del expediente de la iniciativa de ley, incluyendo el dictamen de la
Comisión respectiva.
• La petición, en términos precisos.
• Lugar y fecha.
• Firmas del solicitante y del abogado colegiado que lo auxilia, así como el sello de
éste. Si el solicitante no sabe o no puede firmar, lo hará por él otra persona o el
referido abogado.
e) Pronunciamiento
● Contenido: De acuerdo con lo establecido en el artículo 40 de las DRC2013, el
dictamen debe contener:
53
a. Identificación del expediente.
b. Lugar y fecha.
c. Nombre del magistrado ponente.
d. Nombre del solicitante.
e. Objeto del dictamen.
f. Doctrinas y consideraciones de Derecho.
g. El dictamen propiamente dicho.
h. Firma manuscrita o electrónica de los magistrados que la emiten y del Secretario
General de la CC o quien ejerza como tal.
● Publicidad: El dictamen publicado en el Diario Oficial, a efecto de que el
pronunciamiento de la Corte de Constitucionalidad sea difundido a toda la población,
debido a los alcances de este.
● Efectos: El dictamen es inimpugnable y vinculante; esto último es la nota distintiva
-además del objeto de análisis, claro está- respecto a la otra faceta de control
preventivo de constitucionalidad, que es la opinión consultiva. En todo caso, ello no
impide que la normativa que recibe dictamen favorable, una vez aprobada y
promulgada, pueda ser objeto de nueva revisión mediante el control reparador de
constitucionalidad.
54
VI. Conclusiones
1. El procedimiento legislativo se encuentra establecido, no sólo en las leyes
ordinarias, sino también en la Constitución Política de la República de Guatemala,
siendo este el mecanismo por medio del cual se crean, modificar y suprimen las
leyes.
2. La aplicación de los diferentes mecanismos de reevaluación dentro del proceso
legislativo en el interior del Congreso de la República, trae consigo que no puede
aplicarse medidas análogas en el proceso de formación de una ley al procedimiento
de resoluciones y puntos resolutivos y demás acuerdos que el Congreso emita,
siendo esto contradictorio al escenario ideal de la formación de una ley, ya que su
procedimiento debe de realizarse de manera específica.
3. Además la presentación de una enmienda al contenido de un proyecto de ley
mediante la moción de revisión, es un incumplimiento a lo establecido dentro de la
Constitución Política de la República de Guatemala, ya que el procedimiento
establecido en la suprema ley guatemalteca enmarca que la introducción de
enmiendas al texto normativo se realizará dentro de las discusiones realizadas en
primer, segundo y tercer debates, por lo que la realización de estos actos por parte
de los diputados le resta certeza jurídica a la función legisladora del Congreso de la
República.
55
VII. Bibliografía
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Baker, S. H., “Does Enhanced Veto Authority Centralize Government?” [¿Supone la

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Schmitt, C. (1982). Teoría de la constitución. Madrid, España: Alianza Universidad.
57
Weber, M. (1964). Economía y sociedad. México: Fondo de Cultura Económica.
Legislación:
Constitución Política de la República de Guatemala
Ley Orgánica del Organismo Legislativo
Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad
Ley del Organismo Ejecutivo
58

El Proceso Legislativo en Guatemala

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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL

EL PROCESO LEGISLATIVO EN GUATEMALA

LUIS PABLO ESCOBAR GUERRA

En Guatemala el proceso legislativo es de gran importancia, esto debido a que se

encuentra íntimamente relacionado con el poder legislativo del Estado, este es

desarrollado mediante la función legislativa concedida al Congreso de la República y

establezcan leyes de carácter ordinario, con la finalidad de regular la paz social y el

bienestar común bajo la premisa de la justicia.

El actuar del Congreso de la República de Guatemala se concentra en la emisión de

leyes, independiente de otras funciones que desarrolla, como la fiscalización, el control

político, la supervisión y el control económico-financiero de las demás instituciones que

conforman el Estado de Guatemala; esta función no es la principal, pero es una de las

más importantes que desarrolla.

Ejecutivo, implementando la sanción y promulgación de los decretos legislativos que son

emanados en el interior del Congreso de la República, pero también el desarrollo del

emitida con observaciones para ser consideradas por el Pleno.

bien, al examen de revisión que realiza en virtud de las acciones de inconstitucionalidad

derivadas del trabajo legislativo en la emisión de una nueva ley.

I. El Proceso Legislativo en Guatemala .................................................................................... 1

El Congreso de la República posee múltiples funciones, tal es el caso de las funciones

de supervisión, de presupuesto, de intermediación, de fijación de impuestos,

pero su función más importante, primordial y principal es la función legislativa, la cual se

encuentra encaminada a la formulación y creación de nuevas leyes o bien de modificar o

hacer del Congreso de la República de Guatemala..

Esta función legislativa se encuentra establecida dentro del marco constitucional,

específicamente en el Artículo 157 y 171 literal a) de la Constitución Política de la

República de Guatemala; y es el fundamento de la actividad propia que desempeña el

del ordenamiento jurídico interno.

de la estructura del Organismo Legislativo y adquiriendo mucha más atención dentro de

realizan, el papel que desempeñar como representantes de la voluntad democrática es

la de legislar en función del bienestar de la población.

la República, este es de gran importancia, ya que refleja la existencia misma del

legislativo, deben de desempeñar su cargo con el máximo profesionalismo, eficiencia y

eficacia, ya que los diferentes cuerpos normativos emanados de éste, su afectación se

centra en el bienestar social, el bien común como principio fundamental de la existencia

del Estado de Guatemala, esto de conformidad con lo señala en el Artículo primero de la

Constitución Política de la República de Guatemala. Es el trabajo legislativo que

desempeña el Congreso de la República de Guatemala, el cual se materializa en el

proceso legislativo o proceso de formación de leyes.

1. La función legislativa del Congreso de la República

La función legislativa no es más que la creación de los diferentes imperativos o reglas

jurídicas de conducta que se implementar en una organización social y tratan de ordenar

soberano, siendo que la “máxima filosofía o el juicioso consejo o la opinión doctrinal no

La función legislativa es una de las funciones con la cual se manifiesta la naturaleza

ejecuta todo el Organismo Legislativa; esta función es probablemente la que mayormente

tan importante que al Parlamento se le ha dado el nombre de órgano legislativo.” (Berlín,

1995, pág. 138)

función se encuentra establecida dentro de la división de poderes del Estado. b) Desde

el punto de vista formal, “La función legislativa es la actividad estatal manifestada

jurídicas de carácter general y permanente.” (Copete Lizarralde, 1962, pág. 3)

el Parlamento o Congreso” (Naranjo Mesa, 2003, pág. 251), siendo en el caso de

Guatemala, el ente encargado de esta función el Congreso de la República, como órgano

especializado en la emisión de leyes, aunque, esta función no es la única, ni la principal

que posee este organismo de Estado.

Para el efecto el Congreso de la República mediante la actividad política y democrática

“El Parlamento o Congreso es una institución política y colegiada, de carácter pluralista

(Naranjo Mesa, 2003, pág. 251), es decir, en el caso de Guatemala, el Congreso de la

República es una institución en donde se toman decisiones políticas bajo el marco de la

creación de leyes y actividades de supervisión, fiscalización y control de las funciones

que realiza el poder ejecutivo.

la cual se presentan ante el Pleno del Congreso de la República para su conocimiento,

discusión y aprobación de aquellos proyectos que tiendas la aprobación de leyes, la

reforma o derogatoria de cuerpos normativos vigentes.