Recurso de Casación No.

479-2009

Resolución No. 61-2013

JUEZ PONENTE: DR. ÁLVARO OJEDA HIDALGO
CORTE NACIONAL DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.- Quito, 31 de enero de 2013.- Las 14h48.-
VISTOS: En virtud de que la Jueza y Jueces Nacionales abajo firmantes, hemos
sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante
Resolución No. 4-2012 de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional
de Justicia, mediante Resoluciones No. 1-2012 de 30 de enero del 2012, y No. 4-
2012 de 28 de marzo de 2012, nos designó para integrar esta Sala Especializada;
y, conforme el acta de sorteo electrónico de 4 de abril de 2012 que consta en el
expediente de casación, somos el Tribunal competente y avocamos conocimiento
de la presente causa, acorde con los artículos 183 y 185 del Código Orgánico de
la Función Judicial, y artículo 1 de la Ley de Casación. Estando la presente causa
en estado de resolver, para hacerlo, se considera:
PRIMERO.- Por sentencia expedida el 30 de julio de 2009, 16h12, por el
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 3, se resolvió que:
"ACEPTA LA DEMANDA Y DECLARA LA ILEGALIDAD DE LA
RESOLUCIÓN NO. 0614, DE 19 DE SEPTIEMBRE DE 2007, en lo
concerniente al Dr. Claudio Monsalve.".
Mediante auto de 8 de abril de 2010, 15h30, esta Sala admite a trámite el recurso
de casación interpuesto por el señor Contralor General del Estado por las
causales primera y tercera del artículo 3 de la Ley de Casación. En relación con
la causal primera por falta de aplicación de los artículos: 212 de la Constitución
Política de la República, 341 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y
Control, 7 del Reglamento de Responsabilidades, 52 y 53 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General del Estado "...que determinan la competencia exclusiva de
la Contraloría General del Estado para ejercer el control de los recursos
públicos y determinar responsabilidades civiles...", 4 y 12 del Reglamento de
Delegación de Firmas de la Contraloría General del Estado, publicado en el
Registro Oficial N° 536, de 27 de febrero de 2009 y 164 y 165 del Código de
Procedimiento Civil aplicables al caso "...que regulan lo referente a la
autorización de instrumentos públicos por el competente empleado y la validez
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procesal de los mismos". También por indebida aplicación del artículo 44 de la

Ley Orgánica de la Contraloría y del precedente jurisprudencial publicado en la
Gaceta Judicial Serie 13 XVII año CIV SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, pág. 4131.
En lo que se refiere a la causal tercera, por errónea interpretación de los
preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, toda vez que el
artículo 115 del Código de Procedimiento Civil establece que debe ser apreciada
en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, conforme el fundamento
jurídico en que se amparan las denuncias.

SEGUNDO: Este Tribunal tiene claro que la argumentación del recurso de

casación así como la contestación que se dé al mismo, debe ser analizada no
como se lo haría si éste fuese un recurso de tercera instancia sino que debe
analizarse bajo los principios procesales de la casación, donde en inicio no es
posible introducir nuevos hechos en el debate, ni discutir los problemas fácticos
de la instancia. En efecto, no cabe tratar en su totalidad las cuestiones del pleito,
pues la casación recae sobre la legalidad de la sentencia de instancia, de suerte
que si la sentencia impugnada contiene infracciones legales se la casa y se dicta
una nueva, haciendo una correcta aplicación de las disposiciones legales
infringidas; en definitiva se intenta restablecer el imperio de las normas de
derecho y unificar la doctrina, ante todo con un matiz acusadamente público,
porque su concepción revela el propósito de conseguir, por un parte, que las
normas jurídicas se apliquen con oportunidad y se interpreten rectamente, y
lograr, por otra, mantener la unidad de las decisiones judiciales, como garantía de
certidumbre e igualdad para cuantos integran el cuerpo social.

TERCERO: Por el efecto que provocaría la eventual aceptación de cada una de

las causales de casación, es necesario hacer un análisis en orden lógico, por tal
motivo corresponde primero atender la alegación realizada respecto a la causal
tercera.

3.1.- El casacionista fundamenta su acusación respecto a la causal tercera, por

errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la
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prueba, toda vez que el Art. 115 del Código de Procedimiento Civil establece que
debe ser apreciada en conjunto “…de acuerdo con las reglas de la sana
crítica…” , dentro del término de prueba la institución reprodujo como prueba a
su favor el expediente administrativo de la resolución impugnada, detalla el
contenido de lo que se incluye dentro del expediente administrativo constituido
por el Informe de Examen Especial a 18 Redes Escolares Autónomas Rurales
(REAR’s) PRÉSTAMOS BID 1142/OC-EC, considera que toda “esta prueba
documental no ha sido considerada en su conjunto por el Tribunal, que sin
fundamento llega a sostener no existir motivación conforme el Art. 24 numeral
13 de la Constitución Política, vigente a la fecha del examen.”
3.2. El recurrente describe el contenido del Informe de Examen Especial, alega
que no se ha hecho una consideración en conjunto sobre ese documento, y señala
que aquello ha llevado al Tribunal a considerar que no existe la suficiente
motivación del acto administrativo, que exige el Art. 24 numeral 13 de la
Constitución Política, vigente a la época.
Según el fallo impugnado, la falta de motivación se refiere en cuanto a que no se
encontró justificación para determinar “solidaridad” en la responsabilidad civil,
por parte de tres funcionarios que se desempeñaron en calidad de Director
Ejecutivo del Programa, en fechas distintas, por lo que el Art. 44 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado no podía ser aplicado en el
presente caso, lo que lleva a la decisión del Tribunal de que no puede haber
responsabilidad solidaria, y por tanto, la “glosa” carece de motivación al no
haberse adecuado la norma a los antecedentes de hecho dentro del caso en
concreto, tal como lo exige la norma constitucional referida, que en texto similar
se mantiene en la actual Constitución, en el Art. 76, numeral 7, literal 1), que
dispone: “l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No
habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios
jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se
encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o
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servidores responsables serán sancionados.”. Por lo antes señalado, no es

procedente aceptar la causal tercera que se ha invocado.
CUARTO: 4.1.- El recurrente expresa que fundamenta su recurso en la causal
1ra. del artículo 3 de la Ley de Casación por por falta de aplicación de los
artículos: 212 de la Constitución Política de la República, 341 de la Ley Orgánica
de Administración Financiera y Control, 7 del Reglamento de Responsabilidades,
52 y 53 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado "...que
determinan la competencia exclusiva de la Contraloría General del Estado para
ejercer el control de los recursos públicos y determinar responsabilidades
civiles...", 4 y 12 del Reglamento de Delegación de Firmas de la Contraloría
General del Estado, publicado en el Registro Oficial N° 536, de 27 de febrero de
2009 y 164 y 165 del Código de Procedimiento Civil aplicables al caso "...que
regulan lo referente a la autorización de instrumentos públicos por el
competente empleado y la validez procesal de los mismos". También por
indebida aplicación del artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría y del
precedente jurisprudencial publicado en la Gaceta Judicial Serie 13 XVII año
CIV SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, pág. 4131.
4.2.- El fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se fundamenta
básicamente en que no puede existir responsabilidad solidaria entre personas que
actuaron en el mismo cargo, durante períodos diferentes, al tenor de lo prescrito
por el Art. 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado que
señala: “Art. 44.- Responsabilidad solidaria.- Habrá lugar para establecer
responsabilidad solidaria cuando dos o más personas aparecieren como
coautoras de la acción, inacción u omisión administrativa que la origine.”¸
de tal forma, que las tres personas que desempeñaron, en su debido momento, la
función de Director Ejecutivo, no podían ser coautoras de la acción, inacción u
omisión administrativa, pues cada una actuó en diferente momento y de ninguna
manera en forma simultánea. La Contraloría considera que, “en los períodos de
la subsecuente actuación de cada uno de ellos, ninguno adoptó acciones a fin de
evitar que se origine perjuicio a la entidad, ni se preocuparon de exigir la
liquidación de los valores transferidos en calidad de fondos rotativos a la Redes
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Escolares, por ello es que existe solidaridad entre los Directores Ejecutivos de la
Unidad Coordinadora de Programas de Educación, sin que las actuaciones
sucesivas de cada uno de ellos no se inscriban en el concepto de solidaridad
anotado, por lo que es evidente la aplicación indebida del Art. 44 de la Ley
Orgánica de la Contraloría.”

La Constitución Política vigente en esa época, determinaba: “Art. 120.- No

habrá dignatario, autoridad, funcionario ni servidor público exento de
responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por
sus omisiones.”, esta norma que determina la responsabilidad de todo
funcionario público, a su vez se convierte en una garantía al delimitarse su
ámbito temporal, esto es, las acciones u omisiones dentro del ejercicio de sus
funciones, por lo que no puede ser responsable por lo que hicieron o dejaron de
hacer otros, en consecuencia, no se puede establecer responsabilidad solidaria
entre quienes no participaron como coautores del mismo hecho o de la misma
inacción, no es posible que se pueda “heredar” responsabilidad del antiguo
Director Ejecutivo al nuevo Director Ejecutivo, por lo que el ente de control
debió especificar la forma como cada uno de ellos actuó o dejó de actuar al
momento del desempeño de su cargo y, de ser el caso, el monto que le
correspondió fiscalizar, pues de lo contrario, en un supuesto caso, el primero de
los nombrados que pudo haber ejercido el cargo por un corto período de tiempo,
debe responder por todo lo actuado durante el tiempo del examen especial, es
decir, su responsabilidad no estaría sujeta a sus acciones u omisiones, sino a la de
terceros no relacionados; y su período, determinado, no por su duración en el
cargo, sino por el período sujeto al examen especial. En ese sentido, la forma
como el Tribunal Distrital ha aplicado el Art. 44 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado es adecuada y no da lugar para que se pueda
aceptar la causal invocada.
En lo demás, la sentencia recurrida observa la validez de los documentos que la
Contraloría adjuntó, sin embargo, expresamente les otorga mérito probatorio, por
lo que no es procedente la alegación realizada en ese sentido, en cuanto la
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Contraloría afirma: “Resulta contrario a derecho que el Tribunal sostenga que

estos documentos individualmente carecen de autenticación, rúbrica, ni sello;…”.
Lo mismo en cuanto a que se desconozca la capacidad de determinar
responsabilidad civil, que tanto, la Constitución y la ley le otorga a la Contraloría
General del Estado, que en el presente caso no se observa que así haya sucedido.
Conforme lo antes expuesto no es procedente aceptar la acusación realizada
respecto a la causal primera.
Sin que sea necesarias más consideraciones, este Tribunal de Casación,
ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO
SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA
CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA: No casa la
sentencia dictada por el Tribunal Distrital No. 3 de lo Contencioso
Administrativo, el 14 de agosto de 2009, a las 11h00.- Sin costas. Notifíquese,
devuélvase y publíquese.- Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo, Dr. José Suing Nagua,
Jueces Nacionales, Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia, Jueza Nacional.

Lo certifico: Dra. Yashira Naranjo Sánchez, Secretaria Relatora.