Pereira, Risaralda, mayo 8 de 2023

Honorables Magistradas y Magistrados

CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA DE LA SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Honorable Magistrado, Dr. Oswaldo Giraldo López

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN PRIMERA DE LA SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO

E.S.D.

Ref.: Medio de control de simple nulidad en

contra del Decreto 620 del día 2 de mayo de
2020.

Demandante: Juan Manuel López Molina.

Autoridades que intervinieron en la expedición

del acto administrativo acusado: Presidencia de
la República; Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; Ministerio de Tecnologías de la
Información y la Comunicación; y
Departamento Administrativo de la Función
Pública.

JUAN MANUEL LÓPEZ MOLINA, ciudadano colombiano identificado

con cédula de ciudadanía número 1.113.648.201, en ejercicio del derecho
político consagrado en los artículos 40-6 de la Constitución Política de
Colombia 1 y 137 de la Ley 1437 de 2011 2 presento, ante este
HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, MEDIO DE CONTROL
SIMPLE NULIDAD en contra del Decreto 620 del día 2 de mayo de 20203,
por vulnerar los principios consagrados en los artículos 113, 114, 150, 152 y
153 de la Constitución Política y en el artículo 4 de la Ley Estatutaria 1581
de 20124.

1
Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991.
2
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.
3
https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=118337
4
Diario Oficial No. 48.587 de 18 de octubre de 2012.

-1-
En este sentido, para fundamentar la presente demanda de nulidad su
contenido se estructurará a partir de tres (3) ejes temáticos. Así:

En la primera sección (I) se establecerán las cuestiones referentes a la

presentación de la demanda y la formulación del cargo único en contra del
Decreto 620 de 2020, como son: (1.1) el planteamiento del problema
jurídico; (1.2) los antecedentes y el análisis del acto administrativo acusado
de nulidad; (1.3 a 1.4) la caracterización de las normas constitucionales que
son objeto de limitación por este acto; (1.5) la formulación del cargo único
de la demanda; y (1.6) la petición de fondo.

La segunda sección (II) del escrito desarrolla la solicitud de suspensión

provisional del acto acusado como medida cautelar de urgencia, donde se
presentarán: (2.1) Algunas consideraciones sobre este tipo de medidas
cautelares en la Constitución y la Ley; y (2.2) las razones que sustentan en
este caso la necesidad y urgencia de una medida cautelar que suspenda
provisionalmente los efectos del Decreto 620 de 2020.

Por último, en la tercera sección (III), se analizarán los presupuestos

procesales del medio de control de simple nulidad, como son: (3.1) La
competencia; (3.2) la cosa juzgada; (3.3) los anexos de la demanda; (3.4) la
publicidad del acto acusado; y (3.5) el domicilio y el lugar de notificaciones
de las partes.

I. PRIMERA SECCIÓN – PRESENTACIÓN DE LA

DEMANDA Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

1.1. Cuestión problemática

El Decreto 620 del día 2 de mayo de 2020 vulnera los principios

consagrados en los artículos 113, 114, 150, 152 y 153 de la Constitución
Política de Colombia y en el artículo 4 de la Ley Estatutaria 1581 de
2012 (Bloque de Constitucionalidad lato sensu).

Este acto administrativo, que subroga el Título 17 de la parte 2 del Libro 2

del Decreto Único Reglamentario del sector de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, Decreto 1078 de 2015, desborda el poder
reglamentario que el Constituyente le confiere al Presidente de la República.

En efecto, a través de una norma de naturaleza reglamentaria, como es el

Decreto 620 de 2020, es el Gobierno Nacional, y no el Legislador, el que
efectivamente termina regulando el contenido de los derechos

-2-
fundamentales de identidad y habeas data (C. Pol., arts. 14 y 15), con la
consecuente ruptura del principio de separación de poderes (C. Pol., art.
113) y el debilitamiento del Orden Constitucional mismo, en tanto se invaden
las órbitas competenciales del Legislador como expresión de la voluntad
popular (C. Pol., arts. 114 y 150 y ss.).

Por lo anterior, en la sección primera (I) de este escrito se formulará un

cargo único en contra de este Decreto 620 de 2020, donde se solicitará
respetuosamente al Honorable Consejo de Estado hacer la siguiente
declaración con exhorto:

1. DECLARAR LA NULIDAD del Decreto 620 del día 2 de mayo de

2020.

1. EXHORTAR al Gobierno Nacional para que en lo sucesivo se

abstenga de invadir las competencias del Legislador en materia de
identificación digital y tratamiento de datos biométricos de las
personas.

Por otra parte, y al ser manifiesta y palmaria la vulneración de las normas

constitucionales señaladas, en la sección segunda (II) de la demanda se
solicitará a este Alto Tribunal DECLARAR LA SUSPENSIÓN
PROVISIONAL de este acto administrativo como medida cautelar de
urgencia.

1.2. Antecedentes y análisis del acto administrativo acusado

1.2.1. Decreto 620 de 2020 – fuente normativa de la cédula de

ciudadanía digital y la identificación por medios digitales

El día 2 de mayo de 2019, el Presidente de la República de la época, Iván

Duque Márquez, expidió en ejercicio del poder reglamentario el Decreto 620
de 20205, "(p)or el cual se subroga el título 17 de la parte 2 del libro 2 del
Decreto 1078 de 2015, para reglamentarse parcialmente los artículos 53,
54, 60, 61 y 64 de la Ley 1437 de 2011. los literales e. j y literal a del
parágrafo 2 del artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, el numeral 3 del artículo
147 de la Ley 1955 de 2019, y el artículo 9 del Decreto 2106 de 2019,
estableciendo los lineamientos generales en el uso y operación de los
servicios ciudadanos digitales".

5
Diario Oficial No. 51.002 del 2 de julio de 2019.

-3-
Según las motivaciones de este reglamento, que para todos los efectos se
erige como marco normativo de la cédula de ciudadanía digital y la
identificación por medios digitales, este tiene como fundamento: (i) La
promoción y uso de las TIC, que considera una herramienta fundamental
para el desarrollo social, económico y político de la Nación; (ii) el
fundamento constitucional de la Registraduría Nacional del Estado Civil en
materia de identidad; (iii) la Ley 1581 de 2012, que establece las condiciones
bajo las cuales las entidades públicas pueden hacer tratamiento de datos
personales y suministrar información en ejercicio de sus funciones legales;
(iv) el artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, que establece que el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) tiene la
función de definir y expedir los estándares, modelos, lineamientos y normas
técnicas para la incorporación de las TIC por las entidades estatales,
incluyendo la autenticación electrónica y la interoperabilidad de datos.
Además; (v) el artículo 2.2.9.1.2.1 del Decreto 1078 de 2015, que establece
que la Política de Gobierno Digital será definida por MinTIC y desarrollada
a través de componentes y habilitadores transversales, incluyendo la
seguridad de la información, la arquitectura y los servicios ciudadanos
digitales; (vi) la Ley 1955 de 2019, que establece la obligación de las
entidades estatales del orden nacional de incorporar el componente de
transformación digital en sus planes de acción, siguiendo los estándares
definidos por MinTIC.

Por su importancia para el caso, se transcribirán in extenso las

consideraciones de Decreto 620 de 2020:

«CONSIDERANDO

Que la Constitución Política en su artículo 2º establece como uno

de los fines esenciales del Estado "(...) servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución
(...)".

Que conforme al principio de "masificación del gobierno en línea"

hoy Gobierno Digital consagrado en el numeral 8 del artículo 2
de la Ley 1341 de 2009, las entidades públicas deberán adoptar
todas las medidas necesarias para garantizar el máximo
aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC) en el desarrollo de sus funciones.

-4-
Que en virtud del artículo 17 de la Ley 1341 de 2009 "Por la cual
se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la
información y la organización de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones -TIC-(...)", modificado por el
artículo 13 de la Ley 1978 de 2019, el Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones tiene entre sus objetivos
"(...) 2. Promover el uso y apropiación de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones entre los ciudadanos, las
empresas, el Gobierno y demás instancias nacionales como
soporte del desarrollo social, económico y político de la Nación".

Que la Ley 1437 de 2011, "Por la cual se expide el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo", a través de sus artículos 53, 54, 60, 61 y 64
faculta al Gobierno Nacional para definir los estándares y
protocolos que deberán cumplir las autoridades para incorporar
en forma gradual los medios electrónicos en los procedimientos
administrativos, entre los que se cuentan los relativos a sede
electrónica, recepción de documentos y registro para el uso de
medios electrónicos.

Que de conformidad con el artículo 266 de la Constitución

Política modificado por el Acto Legislativo 02 de 1 de julio de
2015 en concordancia con el Decreto Ley 2241 de 1986 y el
Decreto Ley 1010 de 2000, corresponde a la Registraduría
Nacional del Estado Civil ejercer entre otras, la dirección y
organización de las elecciones, el registro civil y la identificación
de las personas.

Que la Ley 1581 de 2012, "Por la cual se dictan disposiciones

generales para la protección de datos personales", desarrolla el
derecho constitucional que tienen todas las personas a conocer,
actualizar y rectificar la información personal que se haya
recogido en las bases de datos o archivos y señala, en los artículos
10, 11, 12 y 13, entre otros asuntos, las condiciones bajo las cuales
las entidades públicas pueden hacer tratamiento de datos
personales y pueden suministrar información en ejercicio de sus
funciones legales.

Que el artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, "Por la cual se expide

el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ''Todos por un nuevo
país", atribuye al Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (MinTIC), en coordinación con las entidades

-5-
responsables de cada uno de los trámites y servicios, la función de
definir y expedir los estándares, modelos, lineamientos y normas
técnicas para la incorporación de las TIC. que deberán ser
adoptados por las entidades estatales, incluyendo, entre otros,
autenticación electrónica, integración de los sistemas de
información de trámites y servicios de las entidades estatales con
el Portal del Estado Colombiano, y la interoperabilidad de datos
como base para la estructuración de la estrategia. Según el mismo
precepto, se podrá ofrecer a todo ciudadano el acceso a una
carpeta ciudadana electrónica.

Que de acuerdo con el artículo 2.2.9.1.2.1 del Decreto 1078 de

2015, "Por medio del cual se expide el Decreto único
Reglamentario del sector de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones", la Política de Gobierno Digital será definida
por MinTIC y se desarrollará a través de componentes y
habilitadores transversales que, acompañados de lineamientos y
estándares, permitirán el logro de propósitos que generarán valor
público en un entorno de confianza digital a partir del
aprovechamiento de las TIC.

Que según el mismo artículo 2.2.9.1.2.1, los habilitadores

transversales de la Política de Gobierno Digital, son los
elementos fundamentales de Seguridad de la Información,
Arquitectura y Servicios Ciudadanos Digitales, que permiten el
desarrollo de los componentes y el logro de los propósitos de
dicha Política.

Que el artículo 2º de la Ley 1955 de 2019 establece que el

documento denominado "Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022: Pacto por Colombia pacto por la equidad", hace parte
integral de esta ley. Que en las "Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2018 -2022": Pacto por Colombia, pacto por la
equidad en el pacto VII "por la transformación digital de
Colombia: Gobierno. empresas y hogares conectados con la era
del conocimiento", se incorpora como objetivo la promoción de la
digitalización y automatización masiva de trámites, a través de la
implementación e integración de los servicios ciudadanos
digitales, (carpeta ciudadana, autenticación electrónica e
interoperabilidad de los sistemas del Estado), de forma paralela
a la definición y adopción de estándares tecnológicos. al marco
de arquitectura TI a la articulación del uso de la tecnología. y todo
lo anterior en el marco de la seguridad digital.

-6-
Que el artículo 147 de la Ley 1955 de 2019 señala la obligación
de las entidades estatales del orden nacional de incorporar en sus
respectivos planes de acción el componente de transformación
digital, siguiendo los estándares que para este propósito defina el
MinTIC. De acuerdo al mismo precepto, los proyectos
estratégicos de transformación digital se orientarán entre otros,
por los principios de interoperabilidad, vinculación de las
interacciones entre el ciudadano y el Estado a través del Portal
Único del Estado colombiano, y empleo de políticas de seguridad
y confianza digital.

Que el artículo 147 de la Ley 1955 de 2019 indica que aquellos

trámites y servicios que se deriven de los principios enunciados
podrán ser ofrecidos tanto por personas jurídicas privadas como
públicas incluyendo a la entidad que haga las veces de articulador
de servicios ciudadanos digitales, o la que defina el MinTIC para
tal fin.

Que el artículo 35 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el

artículo 22 de la Ley 1978 de 2019, atribuye al Fondo único de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones la función
de financiar planes, programas y proyectos para promover el
desarrollo de contenidos, aplicaciones digitales y
emprendimientos para la masificación de la provisión de trámites
y servicios del Estado. que permitan implementar las políticas de
Gobierno Digital y de Transformación Digital Pública.

Que el artículo 9 del Decreto 2106 de 2019 "Por el cual se dictan

normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y
procedimientos innecesarios existentes en la administración
pública. señala que para lograr mayor nivel de eficiencia en la
administración pública y una adecuada interacción con los
ciudadanos y usuarios, garantizando el derecho a la utilización de
medios electrónicos, las autoridades deberán integrarse y hacer
uso del modelo de Servicios Ciudadanos Digitales. Este mismo
artículo dispone que el Gobierno nacional prestará gratuitamente
los Servicios Ciudadanos Digitales base y se implementarán por
parte de las autoridades de conformidad con los estándares que
establezca el MinTIC.

Que se requiere reglamentar los servicios ciudadanos digitales

base con el propósito de dar soluciones y procesos transversales
que brinden al Estado capacidades y eficiencias para su

-7-
 transformación digital y para lograr una adecuada interacción
con el ciudadano, garantizando el derecho a la utilización de
medios electrónicos ante la administración pública.»6

Ahora bien, sobre el contenido de este Decreto 620 de 2020, que como se
dijo subroga el título 17 de la parte 2 del libro 2 del Decreto único
reglamentario del sector de tecnologías de la información y las
comunicaciones, Decreto 1078 de 2015, con este se busca a través de su
articulado establecer los lineamientos generales en materia de cédula de
ciudadanía digital y el tratamiento de datos biométricos, como son: (i) la
identificación por medios digitales a través de la cédula digital y por
biometría7, delegando su regulación a la Registraduría Nacional del Estado
Civil (art. 2.2.17.1.3); (ii) la definición del marco conceptual de esta
regulación, lo que incluye conceptos como servicios ciudadanos digitales y
de cédula digital, a la cual le da el rol de equivalente funcional de la cédula
de ciudadanía (art. 2.2.17.1.4); (iii) los actores involucrados en la prestación
de servicios, como son los usuarios, los prestadores de servicios y los
articuladores (art. 2.2.17.1.5); (iv) la seguridad, privacidad y circulación
restringida de la información (art. 2.2.17.1.6); (v) la clasificación de los
servicios ciudadanos digitales (art. 2.2.17.2.1.1); (vi) el acceso, la prestación
y las condiciones para la prestación de los servicios ciudadanos digitales y
los acuerdos entre los actores (arts. 2.2.17.2.2.2 a 2.2.17.2.2.5); (vii) las
condiciones de uso, vigencia de los servicios ciudadanos digitales y modelo
de gobernabilidad (arts. 2.2.17.3.1 a 2.2.17.3.3); (viii) los derechos y las
obligaciones de los actores (arts. 2.2.17.4.1 a 2.2.17.4.9); (ix) el tratamiento
de datos personales, seguridad y privacidad de la información (arts.
2.2.17.5.1 a 2.2.17.5.7); (x) la reglamentación parcial del artículo 60 del
capítulo iv del título iii de la ley 1437 de 2011 (arts. 2.2.17.6.1 a 2.2.17.6.5);
(xi) las disposiciones finales relacionadas con la gradualidad y los recursos
financieros con que se implementaran los servicios ciudadanos digitales
(arts. 2.2.17.7.1 y 2.2.17.7.2).

Por otra parte, si bien son múltiples los contenidos normativos de este
Decreto 620 de 2020, que hacen complejo su contenido, llama la atención
como el Gobierno Nacional, a través de una serie de argucias, incorpora una

6
https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=118337
7
La biometría es una rama de la tecnología que se enfoca en el análisis y la medición de
características distintivas del cuerpo humano para identificar y autenticar a las personas, v.gr., la
huella dactilar, los rasgos faciales, el iris del ojo, la voz, el ADN, el patrón de marcha etc. Por su
parte, la rae define este concepto como “(e)l estudio mensurativo o estadístico de los fenómenos
o procesos biológicos”. Al respecto: https://dle.rae.es/biometr%C3%ADa

-8-
regulación directamente relacionada con el contenido de los derechos
fundamentales de identificación y habeas data, que, para todos los efectos,
en realidad no cuenta con el sustento constitucional o legal que este en sus
considerados pretende hacer valer como fundamentos. Ninguna de las
normas superiores mencionadas como fundamento en las consideraciones de
este reglamento autoriza que el Gobierno Nacional lleve a cabo una
regulación directamente relacionada con estos derechos fundamentales, la
identificación digital o el uso de datos biométricos.

En efecto, entre las argucias de la parte motiva de este reglamento se pueden

encontrar los siguientes falsos argumentos:

1. El que intenta hacer creer que el artículo 266 de la Constitución

Política8 directamente autoriza a la Registraduría Nacional del
Estado Civil para regular el contenido de los derechos
fundamentales de identificación y de habeas data o el uso de
datos biométricos con fines de identificación, cuando lo cierto es
que solo le da poderes de dirección y organización de las
elecciones, el registro civil y la identificación de las personas.

2. El que señala que en virtud de la Ley 1341 de 2009, modificado

por el artículo 13 de la Ley 1978 de 2019 9 , se delega en el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las

8
ARTÍCULO 266. <Artículo modificado por el Artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003. El
nuevo texto es el siguiente:> El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
mediante concurso de méritos organizado según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá
reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección.

<Inciso modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el
siguiente:> Ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de
las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.

La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una
carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y
que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso, los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad
con la ley.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El período de los actuales miembros del Consejo Nacional

Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente elección de
unos y otro se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente Acto Legislativo.
9
Diario Oficial No. 51.025 de 18 de enero de 2011.

-9-
 Comunicaciones facultades de regulación relacionadas con estos
derechos o el manejo de datos biométricos.

3. El que interpreta que la Ley 1437 de 2011 10 , a través de sus

artículos 53, 54, 60, 61 y 64, y a la hora de dar facultades al
Gobierno Nacional para incorporar en forma gradual los medios
electrónicos, autoriza que por medio de reglamentos se regulen
derechos fundamentales relacionados con la identidad, la
identificación y el manejo de datos biométricos.

4. El que pretende usar la Ley Estatutaria 1581 de 2012 11 ,

regulatoria del derecho fundamental de habeas data en Colombia,
como autorización directa para que el Gobierno Nacional pueda
regular el tratamiento de datos sensibles12 y su uso a través de
canales digitales.

5. El que utilizando los planes de desarrollo contenidos en las Leyes

1753 de 201513 y 1955 de 201914, y argumentando la promoción
de la digitalización y automatización masiva de trámites, señala
que en estas leyes existen artículos que dan patente de corso para
que la administración regule materias que inciden directamente
con el núcleo esencial de los derechos fundamentales de
identificación y habeas data.

6. El que usa el artículo 9 del Decreto Ley 2106 de 201915, Estatuto

Antitrámites, como fuente legal para crear reglamentos
relacionados con la identificación por medios digitales, como es
la cédula digital.

En este sentido, y como se acusará infra 1.6., lo que en realidad hace el

Gobierno Central con este Decreto 620 de 2020, al crear estos servicios
ciudadanos digitales en general, y este mecanismo de cédula digital en
particular, es que sea este, a través de un acto administrativo, y no el
10
Diario Oficial No. 47.956 de 25 de julio de 2019.
11
Diario Oficial No. 48.587 de 18 de octubre de 2012.
12
ARTÍCULO 5o. DATOS SENSIBLES. Para los propósitos de la presente ley, se entiende por
datos sensibles aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar
su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación
política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones
sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que
garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos
relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos.
13
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015.
14
Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo de 2019.
15
Diario Oficial No. 51.145 de 22 de noviembre de 2019.

- 10 -
Legislador, el que efectivamente termina regulando el contenido de los
derechos fundamentales de identidad y habeas data (C. Pol., arts. 14 y 15),
con la consecuente ruptura del principio de separación de poderes (C. Pol.,
art. 113) y el debilitamiento del Orden Constitucional mismo, en tanto se
invaden las órbitas competenciales del Legislador como expresión de la
voluntad popular (C. Pol., arts. 114 y 150 y ss.).

Ahora bien, para efectos de sustentar esta última tesis en sede de acusación
resulta necesario siquiera brevemente la caracterización de estos derechos y
su relación directa con la regulación de la cédula de ciudadanía digital.

1.2.2. La identificación de las personas a través de medios digitales –

regulación que se relaciona directamente con el contenido de
los derechos fundamentales de identificación y habeas data

La cédula de ciudadanía es el documento de identificación más importante

en Colombia, ya que permite identificar plenamente a las personas, acreditar
la ciudadanía y ejercer diversos derechos y deberes ciudadanos, como votar,
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la Ley o
desempeñar ciertos cargos públicos.

Como fundamento constitucional de este documento de identidad, se

encuentra el artículo 99 de la Constitución Política de Colombia. Este
artículo establece que “(l)a calidad de ciudadano en ejercicio es condición
previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido
y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o
jurisdicción”. Calidad esta última que solo se acredita con el documento de
identidad denominado cédula de ciudadanía.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “la cédula de

ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de
vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera
idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía
y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos. No cabe duda que
la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le atribuyen
alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la
Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo
especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la
sociedad”.16 (Énfasis fuera del texto original)

16
Corte Constitucional. Sentencia C-511 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

- 11 -
Por otra parte, la cédula de ciudadanía es un documento de identidad que se
relaciona estrechamente con el ejercicio y desarrollo normativo de varios
derechos fundamentales, entre ellos los derechos de identificación y habeas
data.

Sobre la relación de este tipo de documento con el primero de estos derechos,

se puede decir que la cédula de ciudadanía es el instrumento idóneo para
materializar el derecho a ser identificado, el cual se refiere a la necesidad de
que toda persona pueda ser identificada de manera clara y precisa en
situaciones específicas, v.gr., realizar trámites legales, acceder a servicios
públicos, ejercer derechos políticos, entre otros 17 . Este derecho a ser
identificado, que no es otra cosa más que una de las manifestaciones del
derecho fundamental a la identidad y el reconocimiento de la persona, se
encuentra reconocido en el artículo 14 de la Constitución Política de
Colombia y establece que "(t)odas las personas tienen derecho al
reconocimiento de su personalidad jurídica".18 En igual sentido, los tratados
internacionales que reconocen este derecho y que, en virtud del artículo 93
de la Constitución 19 , integran el llamado Bloque de Constitucionalidad,
como son; (i) La Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo
6º 20; (ii) la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo
3º 21; (iii) y el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos en

17
Corte Constitucional. Sentencia T-719 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
18
Este derecho implica que toda persona tiene el derecho a ser reconocida como un ser humano
con dignidad y derechos propios, con independencia de su origen, nacionalidad, raza, género,
religión u otra condición. Es decir, el derecho a la identidad se refiere a la necesidad de que toda
persona sea reconocida como un individuo único, distinto e irrepetible, y que tenga derecho a su
propia personalidad jurídica.
19
ARTÍCULO 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que
reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno.

Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

El Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los

términos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de
Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de
conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución.

La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma
con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro
del ámbito de la materia regulada en él.
20
ARTÍCULO 6. Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su
personalidad jurídica.
21
ARTÍCULO 3. Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.

- 12 -
su artículo 16 22; los cuales señalan el derecho que tiene todo ser humano
al reconocimiento de su personalidad jurídica.23

Ahora bien, este derecho fundamental a la identificación no solo se refiriere

a la posibilidad del sujeto de mostrar ante la autoridad competente un
documento físico para ser reconocido, sino también a las diferentes formas
de biometría que existen para cumplir estos fines de identificación.

En esta dirección, cómo es identificado el sujeto es parte inherente de su

derecho a ser identificado, de ahí que toda regulación relacionada con el
contenido de este derecho fundamental: (i) deba responder criterios de
necesidad y proporcionalidad estrictos; (ii) tenga reserva de Ley en general;
(iii) tenga reserva de Ley Estatutaria en materia de identificación a partir de
datos biométricos en particular.

De otro lado, en Colombia la regulación sobre el documento de identidad y

su protección se encuentra estrechamente relacionada con el derecho
fundamental de habeas data. Esto se debe a que el documento de identidad
contiene información relevante sobre la identidad de una persona, como su
nombre, número de identificación, lugar y fecha de nacimiento o sus
diferentes datos obtenidos a través de la biometría.

Este derecho de habeas data, que es una manifestación directa del derecho
fundamental de intimidad, se encuentra reconocido en los artículos 15 de la
Constitución Política de Colombia, el cual garantiza a toda persona el acceso,
consulta, actualización y rectificación de sus datos personales que se
encuentren en bases de datos públicas o privadas. En igual sentido; (i) la
Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 12 24 ; (ii) el
artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos25; (iii) y
el artículo 17 del Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y
Políticos 26 ; de los cuales se desprende que nadie puede ser objeto de
22
ARTÍCULO 16. Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su
personalidad jurídica.
23
https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/ccpr.aspx
24
ARTÍCULO 12. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su
domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene
derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques
25
ARTÍCULO 11. Protección de la Honra y de la Dignidad. 1. Toda persona tiene derecho al
respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias
arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su
correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 3. Toda persona tiene derecho
a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
26
ARTÍCULO 17. 1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada,
su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 2.
Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.

- 13 -
injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada a partir del manejo
indiscriminado de sus datos personales.27

Por su parte, la H. Corte Constitucional ha señalado el carácter fundamental

de este derecho de habeas data, cuya principal función consiste en equilibrar
el poder entre el sujeto concernido por el dato y aquel que tiene la capacidad
de recolectarlo, almacenarlo, usarlo y transmitirlo.

Sobre el particular, en la Sentencia C-406 de 2022, M.P. Cristina Pardo

Schlesinger, señaló lo siguiente:

«121. Así, pues, según la sentencia T-729 de 2002[164] y, de

conformidad con jurisprudencia constitucional reiterada [165], el
derecho al hábeas data tiene los siguientes contenidos
principales[166]. En primer lugar, les confiere a todas las personas
la facultad de “conocer, actualizar y rectificar la información que
sobre ellas se haya recogido en bancos de datos y en archivos de
entidades públicas y privadas”[167]. En segundo lugar, somete los
procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos al
respeto de la libertad y demás garantías consagradas en la
Constitución”[168]. Finalmente, autoriza a su titular para
exigir que el “administrador de las bases de datos personales
efectúe su labor con sujeción a estrictos límites
constitucionales”[169].

(…)

123. En pronunciamientos reiterados esta Corporación ha

señalado los rasgos característicos del dato personal [174].
Primero, que se trata de “aspectos exclusivos y propios de una
persona natural”[175]. Segundo, que en virtud de la visión de
conjunto que se logre con el dato y con otros datos, permite
identificar en mayor o en menor medida a una persona. Tercero,
la propiedad del dato reside, exclusivamente en su titular,
circunstancia que no se modifica por el hecho de que se obtenga
por un tercero de manera lícita o ilícita. Cuarto, lo referente a la
captación, administración y divulgación del dato está sujeto a
reglas o principios especiales[176].

124. Por su parte, la información reservada es aquella que

equivale a datos sensibles y del interés exclusivo y excluyente de

27
https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/ccpr.aspx

- 14 -
 su titular, puesto que se encuentra relacionada con la protección
de sus derechos a la dignidad humana, a la intimidad, al libre
ejercicio de la personalidad, para mencionar algunos de los más
importantes[177]. El acceso a esta clase de información está vedado
a terceros, excepto cuando se trata de una situación excepcional,
en la que i) “el dato reservado constituye ‘un elemento probatorio
pertinente y conducente dentro de una investigación
penal’”[178] y ii) “dicho dato está directamente relacionado con el
objeto de la investigación”[179].

125. En suma, la protección que se desprende del derecho

fundamental al hábeas data incluye, de manera especial, que
asuntos vinculados al ámbito de privacidad de sus titulares no
sean divulgados sin su autorización. Esta garantía ha sido
considerada por la Corte Constitucional como una concretización
del principio de libertad, que subyace al ejercicio del derecho en
mención, y que les brinda a sus titulares la inmunidad
indispensable frente a injerencias de terceros o del Estado.» 28

Y, sobre la regulación legal de este derecho fundamental, señaló en la misma

providencia que:

«122. Por otra parte, en vista del impulso que ha tomado el

fenómeno de la globalización de la información, el legislador
estatutario ha regulado el contenido del derecho fundamental al
hábeas data en distintas normatividades y ha generado
instrumentos e instancias para su debida protección. En este
sentido se pueden mencionar las leyes estatutarias 1266 de
2008[170] y 2157 de 2021[171], en el ámbito del hábeas data
financiero, y la Ley Estatutaria 1581 de 2012 [172], en el régimen
general de tratamiento de datos[173].

(…)

126. Ahora bien, la Ley Estatutaria 1581 de 2012 [180] regula

el tratamiento de datos personales en el ordenamiento
colombiano[181]. Consiste en una “reglamentación general y
mínima aplicable en mayor o menor medida a todos los datos
personales”[182]. De esta forma, la legislación dio lugar “a un
sistema híbrido de protección en el que confluye una ley de
principios generales con otras regulaciones sectoriales, que

28
Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2022, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

- 15 -
 deben leerse en concordancia con la ley general, pero que
introduce reglas específicas que atienden a la complejidad del
tratamiento de cada tipo de dato”[183].

127. El objeto de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 radica, más

concretamente, en “desarrollar el derecho constitucional que
tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las
informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bases de datos
o archivos, y los demás derechos, libertades y garantías
constitucionales a que se refiere el artículo 15 de la Constitución
Política; así como el derecho a la información consagrado en el
artículo 20 de la misma”[184].

(…)

129. A propósito del parágrafo citado cabe resaltar su

importancia en el sentido en que –como lo subrayó la Corte
Constitucional en la sentencia C-748 de 2011[189]–, al margen de
la finalidad que tenga una base de datos, en la medida en que
abarque información y datos personales resulta forzoso acatar
los principios generales que regulan el tratamiento y protección
de datos.

(…)

143. En fin, la regulación del derecho fundamental al hábeas

data en la Ley Estatutaria de Protección de Datos Personales
procura responder al actual desarrollo de las tecnologías de
información, que, como recuerda la doctrina[207], permite hoy por
hoy recopilar y guardar, sin límite espacial alguno, un conjunto
enorme de datos sobre las personas, catalogar esa información e
interrelacionarla con los demás datos que sobre ellas se tengan,
sin perjuicio de que hayan sido resguardadas en archivos
diferentes, relativos a distintas épocas de su existencia y tras
haber sido recopiladas, incluso, en lugares diversos[208]. Dicho en
pocas palabras, actualmente la posibilidad de acumular y recabar
información resulta inmensa. Esto puede suceder en segundos, al
margen del lugar en el que las personas se encuentren [209].» 29
(Énfasis del texto original)

29
Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2022, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

- 16 -
Finalmente, en la mencionada providencia este Tribunal Constitucional
señaló la necesidad de una legislación unificada, precisa y clara que, sujeta
a los principios de necesidad y proporcionalidad, regule los aspectos de
protección de la información de las personas.

«144. Ahora bien, esta Corte ha insistido en la necesidad de

contar con una legislación unificada, precisa y clara que regule
el aspecto de protección de la información que responda a los
principios de necesidad y de proporcionalidad[210]. Ha resaltado
que observar los principios de la administración de datos resulta
forzoso y que su falta de aplicación solo podría ser la respuesta
“a un estudio particular de cada caso que sobre fundamentos
verídicos y con argumentación suficiente”[211] haga factible por
medio de un escrutinio de razonabilidad resolver y fundamentar
los motivos por los que “no se aplicarán los principios básicos
que desarrollan un derecho fundamental”[212].
145. En tal caso, bastaría con examinar los principios “de
libertad, necesidad, veracidad, integridad, finalidad, así como su
relevancia en la materialización del derecho fundamental al
hábeas data, en la protección de datos personales y en la
autodeterminación informática[213]. Más adelante, cuando se
analice la disposición acusada, la Sala hará una exposición de los
problemas que en la práctica enfrenta la aplicación de la
regulación vigente con graves repercusiones para los derechos
fundamentales afectados, especialmente en el campo de
aplicación de los sistemas de videovigilancia y seguridad.» 30
(Énfasis fuera del texto original)

En este sentido, puede observarse como el derecho fundamental de habeas

data es un mecanismo de protección para garantizar la privacidad y la
protección de los datos personales contenidos en el documento de identidad,
lo que incluye también el tratamiento de datos biométricos a partir de este
tipo de identificación, v. gr. huellas dactilares, patrones faciales, imagen de
retina, patrón de voz o ADN.

De otro lado, estos derechos de identificación y habeas data, al ser de

contenido ius fundamental, gozan de una estabilidad democrática robusta al
ser su regulación una de las competencias ordinarias del Legislador.

Este sustento democrático, que como se verá infra 1.4., se conoce como
reserva de Ley en el contenido de los derechos fundamentales, es una

30
Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2022, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

- 17 -
manifestación directa del principio de separación de poderes, en cuanto
establece que sólo el Legislador puede crear normas que contengan la
regulación principal de un derecho fundamental.

1.3. El principio de separación de poderes

Para resolver el problema de división del trabajo que enfrenta el Estado ante
el correcto y eficiente cumplimiento de sus fines, este delega en ciertos
órganos determinadas funciones, los cuales son los encargados de
ejecutarlas.

Al respecto, la H. Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

“La separación de poderes cumple dos funciones esenciales: (i)

garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a través
de la protección frente a la conformación de poderes públicos
omnímodos; y (ii) racionalizar la actividad del Estado y el
ejercicio de ese poder político, mediante la instauración de
órganos especializados, autónomos, independientes y con
competencias definidas por la Constitución y la Ley. Estas
funciones se cumplen a partir de un arreglo institucional que
mantenga contenidos los poderes públicos, de modo que ninguno
esté en la posibilidad de vaciar de contenido las facultades y
competencias de otro, objetivos que se satisfacen a través de un
sistema de controles inter orgánicos que hagan efectivos los
frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe
contar con herramientas que faciliten la acción coordinada de
tales poderes, por medio de la colaboración armónica y con el
objeto de cumplir con los fines esenciales del Estado.”31

Este principio, que como señala la Doctrina por un viejo rezago aún se
continúa llamando separación de poderes y no de funciones32, se encuentra
ubicado en nuestro ordenamiento jurídico en el Título V de la Constitución
Política, denominado “De la Organización del Estado”, particularmente en
el artículo 113, el cual señala lo siguiente:

ARTÍCULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la

ejecutiva, y la judicial.

31
Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
32
NARANJO MESA, VLADIMIRIO, Teoría Constitucional e Instituciones Políticas,
decimotercera edición, Bogotá, Edit., Temis, 2018. Págs. 262 y ss.

- 18 -
 Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos
e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines.33

En este sentido, la Constitución señala la existencia de tres (3) ramas del

poder público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial, pero también señala
la existencia de otros órganos con funciones propias, como son los órganos
electorales, la Contraloría, la Procuraduría y la Banca Central por solo
mencionar algunos de estos entes.34

Ahora bien, como matiz de este principio de separación de poderes la

Constitución señala en la parte final de este artículo 113 que los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.

En esta dirección, la Constitución de 1991 atenúa esta separación de

funciones entre los órganos a quienes la norma superior reconoce dichos
roles, adoptando un modelo flexible que integra el principio de colaboración
armónica de los diferentes órganos del Estado y los distintos mecanismos de
frenos y contrapesos entre estos poderes (checks and balances).

Sobre el particular, la H. Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

“La Constitución de 1991 abandonó el modelo absoluto y rígido

de separación de poderes y adoptó un sistema flexible de
distribución de las distintas funciones del poder público, que se
conjuga con un principio de colaboración armónica de los
diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y
contrapeso entre los poderes. Así surge del artículo 113 Superior
que, tras instituir como ramas del poder público a la legislativa,
la ejecutiva y la judicial, señala que además de los órganos que
las integran existen otros, autónomos e independientes para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado y agrega que los
diferentes órganos estatales tienen funciones separadas, pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

33
Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991.
34
La Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, en su artículo 18, señala
que “(u)na Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada
la separación de los Poderes, carece de Constitución”.

- 19 -
 (…)

La separación de poderes cumple dos funciones esenciales: (i)

garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a través
de la protección frente a la conformación de poderes públicos
omnímodos; y (ii) racionalizar la actividad del Estado y el
ejercicio de ese poder político, mediante la instauración de
órganos especializados, autónomos, independientes y con
competencias definidas por la Constitución y la Ley. Estas
funciones se cumplen a partir de un arreglo institucional que
mantenga contenidos los poderes públicos, de modo que ninguno
esté en la posibilidad de vaciar de contenido las facultades y
competencias de otro, objetivos que se satisfacen a través de un
sistema de controles inter orgánicos que hagan efectivos los
frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe
contar con herramientas que faciliten la acción coordinada de
tales poderes, por medio de la colaboración armónica y con el
objeto de cumplir con los fines esenciales del Estado.

(…)

A cada una de las ramas del poder público le asiste una función
básica y predominante, la cual, por su propia naturaleza, le
confiere identidad, ello sin perjuicio de entender que el principio
de separación de poderes resulta morigerado por las exigencias
constitucionales de colaboración armónica entre los órganos a
cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones y también
por la participación que unos órganos tienen en el desempeño de
lo que competencialmente le corresponde a otros, pues el balance
de poderes, propio de la flexibilización del principio, comprende
la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a
otros y la consecuente posibilidad que cada órgano tiene de
condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus
respectivas funciones.”35

En igual sentido, y como se verá enseguida al caracterizar la reserva de Ley

en general y la reserva de Ley Estatutaria en particular, la misma
Constitución establece límites explícitos que no pueden traspasarse, ni
siquiera alegando la optimización de este mandato de colaboración
armónica.

35
Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

- 20 -
 1.4. La Constitución Política y la Ley como límite y radio de acción
de la potestad reglamentaria - reserva de Ley en la regulación
de los derechos fundamentales de identificación y habeas data

La Constitución Política delega en algunas autoridades administrativas su

correcta ejecución y la de la Ley a través del ejercicio de la potestad
reglamentaria.

Sobre esta facultad reglamentaria, el Honorable Consejo de Estado ha

señalado en su jurisprudencia que esta constituye:

“la facultad constitucional atribuida de manera permanente a

algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones
jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución
de la ley, a través de las cuales se desarrollan las reglas y
principios en ella fijados. Su propósito es señalar aquellos
detalles y pormenores necesarios que permiten la debida
aplicación de la ley, sin que en ningún caso pueden modificarla,
ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o
alcance”.36 (Énfasis fuera del texto original)

Por otra parte, como lo ha señalado la jurisprudencia tranquila y pacífica de

la H. Corte Constitucional, este poder reglamentario no es absoluto, sino que
debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la Ley.

Al respecto, dijo este Tribunal Constitucional:

“La jurisprudencia constitucional ha insistido en que la potestad

reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 ha de
ejercerse, por mandato de la Norma Fundamental, de
conformidad con los preceptos legales y constitucionales. Así, los
actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio
de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de
la ley. Desde esta perspectiva, al Presidente de la República le
está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede

36
Consejo de Estado. Sala de Consulta y del Servicio Civil. Proveído del 19 de septiembre de
2017. Radicación: 1001-03-06-000-2016-00220-00(2318). C.P. Germán Alberto Bula Escobar.
Véase igualmente: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 18 de febrero de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014. Radicación: 11001-03-24-000-2010-
00119-00. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Sentencia del 21 de agosto de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2009-00095-00(1280-09).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 12
de marzo de 2015. Radicación: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12).

- 21 -
 tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la
Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. Es
de desatacar (SIC) aquí, que no todas las leyes ordinarias
requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido
formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas
en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan
minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación
ulterior. La facultad reglamentaria no es absoluta y debe
ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la
Ley, teniendo por objeto contribuir a la concreción de la ley,
encontrándose, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por
ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni
tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al
Legislador.

La Corte ha subrayado, cómo la extensión del campo para ejercer

la potestad reglamentaria, no la traza de manera subjetiva y
caprichosa el presidente de la República, sino que la determina
el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor
precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento
y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad
reglamentaria. A este respecto resulta importante recordar que
cuando existe reserva de ley, se establece la obligación de regular
el tema mediante normas con fuerza de ley y la potestad
reglamentaria únicamente podría ejercerla el Presidente sobre
aspectos marginales y muy puntuales.”37 (Énfasis fuera del texto
original)

En la misma dirección, la Jurisprudencia del H. Consejo de Estado cuando

advierte que este poder reglamentario para complementar las normas
superiores no es necesario ni pertinente en todos los casos, sino que debe ser
ejercido en la medida en que sea necesario para lograr la cumplida
materialización de esta.

Al respecto, esta Alta Corte, en su sentencia del seis (6) de julio de dos mil
diecisiete (2017) con número de radicado 11001-03-24-000-2008-00390-
00(0585-09), reiteró que:

“La jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del

Consejo de Estado, se ha referido al ejercicio debido y a los
límites de dicha atribución. Al respecto, esta Sección señaló que

37
Corte Constitucional. Sentencia C-1005 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

- 22 -
 la función que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder
reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que
sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se
requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del
procedimiento previsto en aquella, con el propósito de permitir
su ejecución, pero ello no conlleva la interpretación de los
contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las
distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.
Para el ejercicio de la atribución en cuestión, el ejecutivo debe
limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en
ese orden, no le está dado introducir normas que no se
desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar
o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla
o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a
ella, pues excedería sus competencias e invadiría las asignadas
por la Constitución al legislador.

(…)

1. Existen materias cuya regulación está reservada a la ley, caso

en el cual, al legislador le corresponde desarrollarla de manera
exclusiva. 2. Las leyes que deban ser ejecutadas por la
administración no pueden ser objeto de regulación. 3. Cuando la
ley ha sido formulada de manera tan detallada y los temas en ella
contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que en
principio, no necesitaría de reglamentación.”38 (Énfasis fuera del
texto original)

Ahora bien, del anterior limite a la potestad reglamentaria se deriva el

mandamiento de reserva de Ley, el cual es una institución jurídica que
prescribe cuáles materias, en virtud de la Constitución, únicamente pueden
ser desarrolladas o modificadas por medio de una norma con fuerza de Ley
de la República.

En esta dirección, el artículo 114 de la Constitución establece la cláusula de

configuración general que tiene el Legislador en materia normativa:

ARTÍCULO 114. Corresponde al Congreso de la República

reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político
sobre el gobierno y la administración.
38
Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del seis (6) de julio de dos mil diecisiete
(2017). Radicado número: 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09). C.P. William Hernández
Gómez.

- 23 -
 El Congreso de la República, estará integrado por el Senado y la
Cámara de Representantes.

Por otra parte, como lo ha señalado la Jurisprudencia de las Altas Cortes,

esta institución presenta como límite una doble dimensión: (i) Como límite
al poder legislativo, en cuanto impide que delegue sus potestades en otros
órganos; y (ii) como límite al poder administrativo, ya que evita que la
Administración Pública, o cualquier autoridad en ejercicio de una
competencia reglamentaria, se pronuncie sobre materias que son del resorte
del Legislador.

Al respecto, dijo el Honorable Consejo de Estado:

“Para el efecto debe tenerse en cuenta lo siguiente: 1. Existen

materias cuya regulación está reservada a la ley, caso en el cual,
al legislador le corresponde desarrollarla de manera exclusiva.
2. Las leyes que deban ser ejecutadas por la administración no
pueden ser objeto de regulación. 3. Cuando la ley ha sido
formulada de manera tan detallada y los temas en ella contenidos
han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que en principio,
no necesitaría de reglamentación.” 39 (Énfasis fuera del texto
original)

Por otra parte, la H. Corte Constitucional ha señalado en su Jurisprudencia

el efecto general de esta reserva de Ley en materia de derechos
fundamentales.

Dijo la Corte:

“La expresión reserva de ley tiene varios significados o

acepciones, en primer lugar se habla de reserva general de ley en
materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la
prohibición general de que se puedan establecer restricciones a
los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes
a la ley. Sólo en normas con rango de ley se puede hacer una
regulación principal que afecte los derechos fundamentales. En
segundo lugar la expresión reserva de ley se utiliza como sinónimo
de principio de legalidad, o de cláusula general de competencia
del Congreso, la reserva de ley es equivale a indicar que en
principio, todos los temas pueden ser regulados por el Congreso
39
Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del seis (6) de julio de dos mil diecisiete
(2017). Radicado número: 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09). C.P. William Hernández
Gómez.

- 24 -
 mediante ley, que la actividad de la administración (a través de
su potestad reglamentaria) debe estar fundada en la
Constitución (cuando se trate de disposiciones constitucionales
con eficacia directa) o en la ley (principio de legalidad en sentido
positivo). Y en tercer lugar, reserva de ley es una técnica de
redacción de disposiciones constitucionales, en las que el
constituyente le ordena al legislador que ciertos temas deben ser
desarrollados por una fuente específica: la ley. En este último
sentido todos los preceptos constitucionales en los que existe
reserva de ley imponen la obligación que los aspectos
principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva
estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es
decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse
en el Congreso de la República, decretos leyes, o decretos
legislativos. Las materias que son objeto de reserva de ley pueden
ser “delegadas” mediante ley de facultades extraordinarias al
Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante
decretos leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no
pueden ser “deslegalizadas”, esto es, el legislador no puede
delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante
reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la
Constitución.40 (Énfasis fuera del texto original)

En este sentido, se puede llegar a una doble conclusión sobre esta institución
jurídica: (i) Las materias objeto de reserva de ley no pueden ser
“deslegalizadas”; (ii) la potestad reglamentaria debe estar fundada en la
Constitución (cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia
directa) o en la Ley (principio de legalidad en sentido positivo).

De otro lado, sobre la reserva de Ley en la regulación del núcleo esencial de

los derechos fundamentales en general y en materia de los derechos de
identificación y habeas data en particular, esta se encuentra, en virtud de los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política, dotada de un sustrato
democrático más robusto y de estabilidad que las regulaciones de temas
ordinarios, en tanto estos “no pueden cambiarse caprichosamente, como no
se cambia la Constitución”.41

Al respecto, el artículo 152 establece la cláusula general de reserva

estatutaria en materia de derechos y deberes fundamentales de las personas
y los procedimientos y recursos para su protección:

40
Corte Constitucional. Sentencia C-619 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
41
Corte Constitucional. Sentencia C-153 de 2022, M.P. Diana Fajardo Rivera.

- 25 -
 ARTÍCULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de
la República regulará las siguientes materias:

a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los

procedimientos y recursos para su protección; (…).

En esta dirección, el artículo 153 del mismo Canon Constitucional señala las
reglas especiales a las cuales está sujeta este tipo de regulación.

ARTÍCULO 153. La aprobación, modificación o derogación de

las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros
del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la

Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.

En igual sentido, la H. Corte Constitucional ha resaltado este carácter

estatutario de la regulación relacionada con los derechos fundamentales y
los mecanismos para su protección:

«Adicionalmente, el Constituyente previó que los asuntos

particularmente sensibles para la sociedad no solo fueran
enmarcados dentro del concepto genérico de “reserva de ley”,
sino que exigió que su regulación se hiciera mediante un tipo
cualificado de norma: las leyes estatutarias (art. 152 CP). Esta
categoría corresponde a normas con un procedimiento complejo
de aprobación, que además de ser indelegable al legislador
extraordinario comprende el trámite en una sola legislatura,
requiere mayorías absolutas para su expedición, y comprende el
control de constitucionalidad previo, automático, definitivo e
integral (art. 153 CP).

En numerosas oportunidades la Corte ha indicado que la

existencia de leyes estatutarias se justifica, entre otras razones, (i)
porque debido a la importancia de las materias reguladas es
necesario contar con un mayor consenso ideológico para su
aprobación –mayorías absolutas-, de modo que las minorías
políticas tengan mejores posibilidades de incidir en su
configuración; (ii) porque por su naturaleza es deseable una
vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico que ofrezca
más altos niveles de seguridad jurídica; y (iii) porque dada su

- 26 -
trascendencia institucional, el control previo y automático de
constitucionalidad asegura que los temas claves para la
democracia se revistan de mayores cautelas antes de su entrada
en vigencia.

3.3.- Sin embargo, con miras a evitar que la actividad del

Congreso se vea afectada en su condición de legislador ordinario
y terminen vaciándose las competencias generales asignadas (art.
150-1 CP), la jurisprudencia ha sido constante en reconocer que
la cláusula de reserva de ley estatutaria debe interpretarse en
forma restrictiva. En otras palabras, no cualquier regulación que
se ocupe de las materias contempladas en el artículo 152
constitucional requiere trámite estatutario, “porque dicha
interpretación conduciría a un vaciamiento de las competencias
de legislador ordinario y a que se produzca el fenómeno que ha
sido denominado en el derecho comparado como la ‘congelación
del rango’.”

Asimismo, la Corte ha precisado que no toda regulación que esté

en una ley estatutaria queda automáticamente excluida del ámbito
del legislador ordinario, sino que los asuntos que por su
naturaleza no están sujetos a dicha reserva bien pueden ser
modificados por una ley ordinaria. Por ejemplo, en la Sentencia
C-307 de 2004 sostuvo al respecto lo siguiente:

“En estas condiciones, para preservar la separación de materias

entre aquello que, en el caso concreto, es propio de ley estatutaria
y lo que es susceptible de regulación mediante ley ordinaria, y
evitar que se materialice lo que en el derecho comparado la
doctrina ha denominado “congelación de rango”, es necesario,
entonces, que en la instancia de control previo de
constitucionalidad se fijen las pautas para establecer cuales son
los contenidos de ley estatutaria, que definirán hacia el futuro el
ámbito de esa reserva especial, de manera que sólo puedan ser
modificados mediante otra ley de la misma naturaleza, y cuales
contenidos son de ley ordinaria y no estarán sujetos a requisitos
especiales para su modificación.

Para ese efecto puede la Corte, o identificar las normas que

escapan al ámbito de la reserva especial, o señalar las pautas que

- 27 -
 permitan establecerlo así cuando a ello haya lugar”.»42 (Énfasis
fuera del texto original)

Finalmente, como puede observarse en el derecho comparado en materia de

identificación digital, los avances normativos se han dado, como de otra
forma no puede ser, a través de la Ley como expresión de la voluntad
popular.

Ejemplo de esto es la Ley de Identidad y Firma Electrónica en España43, que

establece las normas para la emisión, uso y protección de la identidad digital.
En este país, la cédula digital se conoce como el DNI electrónico, y se utiliza
para acceder a servicios públicos en línea, como la declaración de impuestos,
la obtención de certificados y la firma electrónica de documentos.

En igual dirección, la Ley de Identidad Digital de Estonia44, la cual establece

normas para la emisión, uso y protección de la identidad digital, y reconoce
el derecho de los ciudadanos a controlar sus datos personales.

En suma, y como se acusará enseguida: (i) En el caso de la identificación, la

reserva de ley estatutaria implica que la regulación sobre las formas como se
identifican las personas, incluidas las formas de biometría, cumpla las reglas
propias de formación que exigen este tipo de leyes especiales; (ii) en materia
de habeas data, la reserva de ley estatutaria implica que solo a través de una
ley de esta naturaleza se pueden establecer las normas para la recolección,
almacenamiento, uso, circulación y protección de los datos personales, lo
que incluye los datos biométricos; (iii) la potestad reglamentaria debe estar
fundada en la Constitución (cuando se trate de disposiciones constitucionales
con eficacia directa) o en la Ley (principio de legalidad en sentido positivo).

1.5. Formulación del cargo único de la demanda

El Decreto 620 de 2020 vulnera los principios consagrados en los

artículos 113, 114, 150, 152 y 153 de la Constitución Política de Colombia
y en el artículo 4 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 (Bloque de
Constitucionalidad lato sensu)45.
42
Corte Constitucional. Sentencia C-619 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
43
https://www.boe.es/buscar/pdf/2003/BOE-A-2003-23399-consolidado.pdf
44
https://www.ria.ee/en/legislation-and-policy/legal-framework-of-e-governance-and-its-
development/legislation-1/law-of-electronic-identification.html
45
Sobre esta dimensión del ordenamiento constitucional, la Honorable Corte Constitucional ha
destacado «el hecho de que algunas leyes pueden integrar el mencionado bloque de
constitucionalidad en sentido lato, siempre que la propia Carta lo haya ordenado, en forma directa
y específica, de manera que sus mandatos sean respetados por las leyes ordinarias y logren

- 28 -
Este acto administrativo, que subroga el Título 17 de la parte 2 del Libro 2
del Decreto Único Reglamentario del sector de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, Decreto 1078 de 2015, desborda el poder
reglamentario que el Constituyente le confiere al Presidente de la República.

En efecto, a través de una norma de naturaleza reglamentaria, como es el

Decreto 620 de 2020, es el Gobierno Nacional, y no el Legislador, el que
efectivamente termina regulando el contenido de los derechos
fundamentales de identidad y habeas data (C. Pol., arts. 14 y 15), con la
consecuente ruptura del principio de separación de poderes (C. Pol., art.
113) y el debilitamiento del Orden Constitucional mismo, en tanto se invaden
las órbitas competenciales del Legislador como expresión de la voluntad
popular (C. Pol., arts. 114 y 150 y ss.).

Como se vio supra 1.2.1., sobre el contenido de este Decreto de 620 de 2020,
que como se dijo subroga el título 17 de la parte 2 del libro 2 del Decreto
único reglamentario del sector de tecnologías de la información y las
comunicaciones, Decreto 1078 de 2015, con este se busca a través de su
articulado establecer los lineamientos generales en materia de cédula de
ciudadanía digital y el tratamiento de datos biométricos, como son: (i) la
identificación por medios digitales a través de la cédula digital y por
biometría, delegando su regulación a la Registraduría Nacional del Estado
Civil (art. 2.2.17.1.3); (ii) la definición del marco conceptual de esta
regulación, lo que incluye conceptos como servicios ciudadanos digitales y
de cédula digital, a la cual le da el rol de equivalente funcional de la cédula
de ciudadanía (art. 2.2.17.1.4); (iii) los actores involucrados en la prestación
de servicios, como son los usuarios, los prestadores de servicios y los
articuladores (art. 2.2.17.1.5); (iv) la seguridad, privacidad y circulación
restringida de la información (art. 2.2.17.1.6); (v) la clasificación de los
servicios ciudadanos digitales (art. 2.2.17.2.1.1); (vi) el acceso, la prestación
y las condiciones para la prestación de los servicios ciudadanos digitales y
los acuerdos entre los actores (arts. 2.2.17.2.2.2 a 2.2.17.2.2.5); (vii) las
condiciones de uso, vigencia de los servicios ciudadanos digitales y modelo
de gobernabilidad (arts. 2.2.17.3.1 a 2.2.17.3.3); (viii) los derechos y las
obligaciones de los actores (arts. 2.2.17.4.1 a 2.2.17.4.9); (ix) el tratamiento
de datos personales, seguridad y privacidad de la información (arts.
2.2.17.5.1 a 2.2.17.5.7); (x) la reglamentación parcial del artículo 60 del
capítulo iv del título iii de la ley 1437 de 2011 (arts. 2.2.17.6.1 a 2.2.17.6.5);
(xi) las disposiciones finales relacionadas con la gradualidad y los recursos

instituirse como parámetros de un control de constitucionalidad sobre las mismas”. Corte

Constitucional. Sentencia C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

- 29 -
financieros con que se implementaran los servicios ciudadanos digitales
(arts. 2.2.17.7.1 y 2.2.17.7.2).

En este sentido, el reglamento acusado regula el contenido de los derechos

fundamentales de identificación y habeas data de las personas. En efecto:

A. Esta cédula digital materializa el derecho a ser identificado por medios

digitales, el cual se refiere a que toda persona pueda ser identificada
de manera clara y precisa en situaciones específicas, v.gr., realizar
trámites legales, acceder a servicios públicos, ejercer derechos
políticos, entre otros46. Este derecho a ser identificado, que como se
dijo supra no es otra cosa más que una de las facetas del derecho
fundamental a la identidad y el reconocimiento de la persona, se
encuentra reconocido en el artículo 14 de la Constitución Política de
Colombia y establece que "(t)odas las personas tienen derecho al
reconocimiento de su personalidad jurídica".47

B. El documento de identidad, como es la cédula digital que introduce

esta normativa como equivalente funcional de la cédula de ciudadanía,
contiene información relevante sobre la identidad de una persona,
como su nombre, número de identificación, lugar y fecha de
nacimiento e incluso datos a partir de la biometría.

C. La regulación sobre datos sensibles que introduce este acto

administrativo, como es el tratamiento de datos biométricos, está
directamente relacionada con los derechos de intimidad, en tanto se
refiere a derechos, deberes y obligaciones en el manejo de la
información sobre la identidad de las personas, como el nombre,
número de identificación, lugar y fecha de nacimiento, así como los
diferentes datos biométricos que a partir de esta regulación sean
recolectados (arts. 2.2.17.2.2.2 a 2.2.17.2.2.5).
Por otra parte, y como se argumentó supra 1.3. y 1.4. al caracterizar los
principios de separación de poderes y reserva de Ley en materia de derechos
fundamentales:

A. Sólo en normas con rango de ley se puede hacer una regulación

principal que afecte los derechos fundamentales.

46
Corte Constitucional. Sentencia T-719 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
47
Este derecho implica que toda persona tiene el derecho a ser reconocida como un ser humano
con dignidad y derechos propios, con independencia de su origen, nacionalidad, raza, género,
religión u otra condición. Es decir, el derecho a la identidad se refiere a la necesidad de que toda
persona sea reconocida como un individuo único, distinto e irrepetible, y que tenga derecho a su
propia personalidad jurídica.

- 30 -
 B. En virtud de los artículos 114 y 150 y ss., la reserva de Ley en la
regulación del núcleo esencial de los derechos fundamentales en
general y en materia de los derechos de identificación y habeas data
en particular esta dotada de un sustrato democrático robusto, en tanto
estos “no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la
Constitución”.48

C. En el caso de la identificación, la reserva de Ley Estatutaria implica

que la regulación sobre las formas como se identifican las personas,
así como el manejo de datos sensibles a partir de esta identificación,
incluyendo el uso de datos biométricos, cumpla las reglas propias de
formación que exigen este tipo de leyes especiales, lo que implica que
solo a través de una ley de esta naturaleza se pueden establecer las
normas para la recolección, almacenamiento, uso, circulación y
protección de los datos personales, lo que incluye los datos
biométricos.

D. En el caso del derecho fundamental de habeas data, el artículo 4 de la

Ley Estatutaria 1581 de 2012 (Bloque de Constitucionalidad lato
sensu) señala el principio de legalidad en materia de tratamiento de
datos sensibles:

ARTÍCULO 4o. PRINCIPIOS PARA EL TRATAMIENTO DE

DATOS PERSONALES. En el desarrollo, interpretación y
aplicación de la presente ley, se aplicarán, de manera armónica
e integral, los siguientes principios:

a) Principio de legalidad en materia de Tratamiento de

datos: El Tratamiento a que se refiere la presente ley es una
actividad reglada que debe sujetarse a lo establecido en ella
y en las demás disposiciones que la desarrollen; (…).49

De otro lado, como se vio supra 1.2.1., el Gobierno, en los considerandos

del acto acusado, intenta a partir de una seria de argucias hacer creer que
cuenta con el sustento constitucional y legal para expedir una regulación
directamente relacionada con el contenido de los derechos fundamentales de
identificación y habeas data, cuando lo cierto es que ninguna de las normas
superiores mencionadas en sus fundamentos autoriza que el Gobierno
Nacional o la Registraduría Nacional del estado Civil lleven a cabo una
regulación sobre la identificación por medios digitales y el uso de biometría.
48
Corte Constitucional. Sentencia C-153 de 2022, M.P. Diana Fajardo Rivera.
49
Diario Oficial No. 48.587 de 18 de octubre de 2012.

- 31 -
En efecto, entre los falsos argumentos de la parte motiva de este reglamento
se pueden encontrar las siguientes argucias:

1. El que intenta hacer creer que el artículo 266 de la Constitución

Política directamente autoriza a la Registraduría Nacional del
Estado Civil para regular el contenido de los derechos
fundamentales de identificación y de habeas data o el uso de
datos biométricos con fines de identificación, cuando lo cierto es
que solo le da poderes de dirección y organización de las
elecciones, el registro civil y la identificación de las personas.

2. El que señala que en virtud de la Ley 1341 de 2009, modificado

por el artículo 13 de la Ley 1978 de 2019, se delega en el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones facultades de regulación relacionadas con estos
derechos o el manejo de datos biométricos.

3. El que interpreta que la Ley 1437 de 2011, a través de sus

artículos 53, 54, 60, 61 y 64, y a la hora de dar facultades al
Gobierno Nacional para incorporar en forma gradual los medios
electrónicos, autoriza que por medio de reglamentos se regulen
derechos fundamentales relacionados con la identidad, la
identificación y el manejo de datos biométricos.

4. El que pretende usar la Ley Estatutaria 1581 de 2012 50 ,

regulatoria del derecho fundamental de habeas data en Colombia,
como autorización directa para que el Gobierno Nacional pueda
regular el tratamiento de datos sensibles51 y su uso a través de
canales digitales.
5. El que utilizando los planes de desarrollo contenidos en las Leyes
1753 de 2015 y 1955 de 2019, y argumentando la promoción de
la digitalización y automatización masiva de trámites, señala que
en estas leyes existen artículos que dan patente de corso para que
la administración regule materias que inciden directamente con
el núcleo esencial de los derechos fundamentales de
identificación y habeas data.

50
Diario Oficial No. 48.587 de 18 de octubre de 2012.
51
ARTÍCULO 5o. DATOS SENSIBLES. Para los propósitos de la presente ley, se entiende por
datos sensibles aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar
su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación
política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones
sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que
garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos
relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos.

- 32 -
 6. El que usa el artículo 9 del Decreto Ley 2106 de 2019, Estatuto
Antitrámites, como fuente legal para crear reglamentos
relacionados con la identificación por medios digitales, como es
la cédula digital.

Por otra parte, merece mención especial el artículo 2.2.17.1.3, el cual

establece que la identificación por medios digitales se hará a través de la
cédula de ciudadanía digital y por biometría, y se regirá por las disposiciones
que para tal efecto expida la Registraduría Nacional del Estado Civil.

ARTÍCULO 2.2.17.1.3. Identificación por medios digitales. La

identificación por medios digitales, a través de la cédula de
ciudadanía digital y por biometría se regirá por las disposiciones
que para tal efecto expida la Registraduría Nacional del Estado
Civil, en el marco de sus competencias.

Esta facultad es irrazonable. Como se vio supra 1.4., la potestad

reglamentaria debe estar fundada en la Constitución (cuando se trate de
disposiciones constitucionales con eficacia directa) o en la Ley (principio de
legalidad en sentido positivo)

En esta dirección, ninguna de las normas señaladas como fundamento de este

Decreto 620 de 2020 autoriza que mediante actos administrativos la
Registraduría Nacional del Estado Civil pueda definir la reglamentación
sobre la forma como se identifican las personas en entornos digitales, mucho
menos que regule el tratamiento de datos biométricos. El Registrador
Nacional del Estado Civil, según señala el artículo 266 del Canon
Constitucional, cumple las funciones de dirección y organización de las
elecciones, el registro civil y la identificación, pero dentro del marco
normativo que establezca la ley.

Finalmente, si en gracia de discusión se argumentara que este Decreto 620

de 2020 es una manifestación del principio de colaboración armónica, que
es muy seguramente el argumento que usarán los defensores de esta norma,
la misma Constitución Política, que es norma superior con fuerza vinculante
suprema para todos los poderes públicos y particulares, establece límites
explícitos que no pueden traspasarse ni siquiera alegando la optimización de
este mandato de colaboración armónica, como es el caso de la reserva de Ley
en materia de la regulación de los derechos fundamentales (supra 1.4.). Con
esta lógica bien podría el Gobierno Central, argumentando la “colaboración

- 33 -
armónica”, desarrollar por decreto el contenido de los otros derechos
fundamentales, o, como en este caso, otorgarle este poder de regulación a la
Registraduría Nacional del estado Civil.

En suma, los Decretos del Presidente de la República solo pueden ser fuente
de derecho si se encuentran ajustados a la Constitución, lo que implica que
su validez dependa de que sean expedidos dentro de las estrictas orbitas
competenciales que esta le otorga, lo cual evidentemente no sucede en el
caso de este Decreto 620 de 2020.

1.6. Petición de fondo

Por todo lo anterior, se solicita respetuosamente a este Honorable Consejo

de Estado hacer la siguiente declaración con exhorto:

1. DECLARAR LA NULIDAD del Decreto 620 del día 2 de mayo de

2020.

2. EXHORTAR al Gobierno Nacional para que en lo sucesivo se

abstenga de invadir las competencias del Legislador en materia de
identificación digital y tratamiento de datos biométricos de las
personas.

II. SEGUNDA SECCIÓN – SOLICITUD DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL COMO MEDIDA CAUTELAR DE
URGENCIA

La segunda sección (II) de este escrito desarrolla la solicitud de suspensión

provisional del Decreto 620 de 2020 como medida cautelar de urgencia.

En esta dirección, se presentarán: (2.1) Algunas consideraciones sobre este

tipo de medidas cautelares en la Constitución y la Ley; y (2.2) las razones
que en este caso sustentan la necesidad y urgencia de una medida cautelar
que suspenda provisionalmente los efectos del acto administrativo acusado.

2.1. La suspensión provisional de los actos administrativos y las

medidas cautelares de urgencia

El artículo 238 de la Constitución Política señala la facultad de los jueces de

lo contencioso administrativo de suspender provisionalmente los efectos de

- 34 -
los actos administrativo que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.52

Ya en la dimensión legal, el Capítulo XI del Título V del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA), Ley 1437 de 2011, consagra las medidas cautelares dentro de los
procesos contenciosos de nulidad, señalando en su artículo 230 que estas
medidas cautelares se clasifican en: (i) Preventivas, según al numeral 4º de
esta disposición; (ii) conservativas, conforme la primera parte del numeral
1°; y (iii) anticipativas o de suspensión, según señala la parte final del
numeral 1° y los numerales 2° y 3° de esta norma.53

Señala también este CPACA, en su artículo 229, que “desde la presentación

de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado
Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los
requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible
agotar el trámite previsto en el artículo anterior”54.

Particularmente, este autoriza en el numeral 3º de su artículo 230 al juez

administrativo para suspender provisionalmente los efectos de un acto
administrativo:

ARTÍCULO 230. Las medidas cautelares podrán ser preventivas,

conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener
relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una
o varias de las siguientes medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al

estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o
amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa,

inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el
Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de
conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en
todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado
Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba

52
ARTÍCULO 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender
provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
53
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.
54
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.

- 35 -
 observar la parte demandada para que pueda reanudar el
procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto

administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la

realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o
prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del

proceso obligaciones de hacer o no hacer.
PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una
facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o
Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente
en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá
limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el
efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y
siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello
en el ordenamiento vigente.55 (Énfasis fuera del del texto original)

De otro lado, el artículo 234 de esta Ley 1437 de 2011 consagra las llamadas
medidas cautelares de urgencia:

ARTÍCULO 234. Desde la presentación de la solicitud y sin previa

notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá
adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos
para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible
agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión
será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así
adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente,
previa la constitución de la caución señalada en el auto que la
decrete 56

Por su parte, sobre los requisitos para decretar la medida cautelar de

suspensión provisional en los procesos contenciosos de nulidad, el artículo
231 de este Estatuto Contencioso señala que“(c)uando se pretenda la
nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos
procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en
la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja
del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas
55
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.
56
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.

- 36 -
superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas
con la solicitud”57. (Énfasis fuera del texto original)

2.2. Necesidad de que se declare la suspensión provisional del acto

administrativo acusado como medida cautelar de urgencia

En este caso, y como MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA, se solicita

respetuosamente a este Honorable Consejo de Estado DECLARAR LA
SUSPENSIÓN PROVISIONAL del Decreto 620 de 2020, la cual se
realiza:

A. En el mismo escrito de la demanda;

B. Invocando las mismas disposiciones acusadas que en esta (supra

1.5.), es decir, los principios consagrados en los artículos 113, 114,
150, 152 y 153 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo
4 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 (Bloque de Constitucionalidad
lato sensu), y cuya violación manifiesta y palmaria surge del análisis
del acto administrativo acusado y de su confrontación con estas
normas superiores invocadas;

De otro lado, sobre la procedencia de esta medida preventiva en este caso:

A. Esta es idónea, necesaria y proporcional stricto sensu, puesto que

evita de manera inmediata la usurpación de las competencias del
Legislador en materia de derechos fundamentales de identificación y
habeas data, garantizando, de esta forma, la integridad y supremacía
de la Constitución.

B. De no otorgarse la medida cautelar se estaría causando un

perjuicio irremediable. La intervención de funciones del Gobierno
Nacional -e incluso de la Registraduría Nacional del Servicio Civil a
partir de las facultades que le confiere el acto acusado- en materia de
estos derechos fundamentales de identificación y habeas data implica
un sacrificio de un alto nivel de intensidad en los principios
constitucionales y derechos fundamentales comprometidos. Este
sacrifico puede ser considerado irremediable si se tiene en cuenta el
gran aparato burocrático que se ha creado a partir de esta normativa
irregular.

57
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.

- 37 -
 A guisa de ejemplo, véase como, a raíz del acto administrativo
acusado, la Registraduría Nacional del estado Civil expidió la Circular
No. 11 de 5 de febrero de 202158, a partir de la cual esta entidad ya
digitaliza y maneja la identidad de las personas a partir de datos
biométricos, incluso contratando proveedores y campañas mediáticas
para estos “servicios ciudadanos digitales”. Tampoco existen límites
constitucionales o legales al tratamiento que en bases de datos esta
entidad le vaya dar a los datos biométricos de las personas, como
autorizar a terceros el manejo de este tipo de información sensible.59

III. TERCERA SECCIÓN – PRESUPUESTOS PROCESALES

DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD

3.1. Competencia

En virtud de los artículos 135 y 149 de la Ley 1437 de 2011 y 13 del Acuerdo
080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado) el Honorable
Consejo de Estado, por conducto de la Sección Primera de su Sala de lo
Contencioso Administrativo, es competente para conocer de esta demanda
de simple nulidad.

3.2. Cosa juzgada

No existe cosa juzgada en el presente caso.

Hasta la fecha, el Honorable Consejo de Estado no se ha pronunciado sobre

la juridicidad del acto administrativo acusado en los términos de esta
demanda, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo al respecto.

3.3. Anexos de la demanda

Con este escrito de la demanda, se acompaña, a través de mensaje de datos,

carpeta titulada “ANEXOS DE LA DEMANDA”, la cual esta comprimida y
contiene:

• Copia simple del documento de identidad del demandante en formato

pdf.

• Copia simple del acto acusado en formato pdf.

58
http://administrativos.ut.edu.co/images/VICEADMINISTRATIVA/Circulares_VA/Circular_E
xterna_RNEC_011-2021_PRESENTACION_CEDULA_DIGITAL.PDF
59
https://wapp.registraduria.gov.co/identificacion/cedula-digital/

- 38 -
 3.4. Constancia de la publicación del acto acusado

Para efectos de la constancia de la publicación del acto administrativo

acusado de que habla el artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, el cual señala
que en la demanda “se podrá indicar que el acto demandado se encuentra
en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales” 60, el
Decreto 620 de 2020 se encuentra publicado en el siguiente sitio web de la
autoridad administrativa que intervino en su expedición:

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.p
hp?i=57218

3.5. Lugar de notificaciones de las partes

Por solicitarse la suspensión provisional de los efectos del acto acusado

como medida cautelar de urgencia (supra 2.2.), y según lo señalado en el
artículo 162-8 del CPACA61, no se correrá traslado de la demanda al correo
electrónico de la parte demandada.

En este sentido, para efectos del domicilio y lugar de noticiones de las partes
se aportan los siguientes datos al despacho:

A. Del demandante:

• Domicilio: Carrera 17 # 96-00 de la ciudad de Pereira

• Correo electrónico: juanlopez.notificaciones@gmail.com

60
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.
61
ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien
sea competente y contendrá:

(…)

8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el

siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio
electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas
cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del
mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el
escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya
acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada,
se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al
demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto
admisorio al demandado. (Énfasis fuera del texto original)

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 B. De la Presidencia de la República:

• Dirección física: Calle 7 No. 6 - 54, Bogotá D.C.

• Correo electrónico: notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co

C. Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

• Dirección física: Carrera 8 No. 6C - 38, Bogotá D.C.

• Correo electrónico: notificacionesjudiciales@minhacienda.gov.co

D. Del Ministerio de Tecnologías de la Información y la

Comunicación:

• Dirección física: Carrera 8 entre calles 12A - 12B, Bogotá D.C.

• Correo electrónico: notificacionesjudicialesmintic@mintic.gov.co

E. Del Departamento Administrativo de la Función Pública:

• Dirección física: Carrera 6 No. 12 - 62, Bogotá D.C.

• Correo electrónico: notificacionesjudiciales@funcionpublica.gov.co

Con todo respeto, de las señoras Magistradas y de los señores Magistrados.

JUAN MANUEL LÓPEZ MOLINA.

C.C. 1113648201 de Palmira.

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