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Políticas públicas de apoyo al arte y la cultura

Economía del arte y la cultura
Prof. Ramón J. Torregrosa

Introducción
La importancia del mecenazgo tanto público como privado en la financiación de las
artes, la cultura y, principalmente, los bienes patrimoniales es un hecho incontestable en
los países de nuestro entorno. Aparte de los argumentos políticos y legislativos que
sustentan el deber gubernamental de apoyar y promover la cultura, la razón principal
que justifica dicha financiación, desde la perspectiva de la economía, se fundamenta en
razones adicionales que implican su influencia tanto transversal (efectos presentes en
otros sectores como el turismo o la hostelería) como intertemporal (efectos de
acumulación de capital cultural).
Como vimos en el tema anterior las artes y la cultura no sólo producen utilidad directa
en los individuos que las consumen sino que, además, producen utilidad indirecta en
forma de valor opcional, de existencia, de legado, prestigio y educación. Además los
bienes culturales producen beneficios externos tanto en el consumo como en la
producción y poseen características de bienes públicos. Como es sabido, bajo este tipo
de circunstancias la mera asignación de mercado deja de ser eficiente y emerge una
justificación para la intervención del sector público desde el punto de vista
microeconómico.
Más allá del enfoque de la eficiencia económica, las artes y la cultura también reúnen
características de lo que se ha venido a llamar bienes meritorios, 1de manera que, aunque
su demanda sea baja, la acción pública debe ir en la línea de su provisión y suministro.
Sin embargo el enfoque de los bienes meritorios plantea la controvertida cuestión de si
las políticas públicas de apoyo al arte y la cultura son consistentes con las preferencias
de los ciudadanos. Por un lado, la centralización gubernamental de políticas culturales,
con independencia de la indiferencia u hostilidad de la comunidad, puede verse como
una forma de imponer las preferencias de los gobiernos en materia de arte y cultura; los
gobiernos pueden utilizar estos instrumentos para fomentar preferencias “culturales” en
la población, mientras que actúan en la creencia de que representan la opinión de los
votantes respecto de la cultura y, por tanto, de que sus decisiones agregan sus
preferencias.
Pero más allá de las consideraciones del análisis de bienestar ¿qué otras justificaciones
existen para defender la intervención pública en los mercados de arte y cultura? La
literatura ha desarrollado al menos cuatro argumentos:
Primero, el funcionamiento de los mercados requiere de consumidores bien informados,
por tanto, en el caso del arte y la cultura, la acción correctora del sector público vendría
a ser la provisión de información y educación.
Segundo, en ocasiones las acciones y elecciones de los consumidores son inconsistentes
con los valores subyacentes (en el caso de artes y cultura estos valores son los valores
externos antes mencionados: valor opcional, de existencia, de legado, prestigio y
educación), en esos casos las elecciones pueden ser irracionales en un sentido
intertemporal. La acción correctora consiste en garantizar el suministro (el ejemplo es la
existencia de emisoras de radio y televisión que emitan contenidos culturales aunque su
cuota de mercado sea muy baja).

1
Aquellos bienes que deben ser suministrados en aras del bien común, con independencia si son o no
deseados (posiblemente por falta de información) por los individuos (Musgrave, 1959)

1
Tercero, las artes y la cultura contienen elementos beneficiosos que no pueden ser
atribuidos únicamente a los individuos y, por tanto, a una función de bienestar social
que agregue las preferencias de los individuos. Esto hace que la frontera del
pensamiento económico debe extenderse a las ideas de cultura y civilización propias de
la filosofía, la estética, la sociología y la política.
Cuarto, cuestiones meramente distribucionales dentro del ámbito económico indican
que la intervención del sector público es necesaria para acercar el arte y la cultura a
aquellos individuos con rentas bajas. Por ejemplo, uno de los cometidos de los museos
modernos es acercar el arte a todas a clases sociales que, en ausencia de éstos, sólo
disfrutarían las clases pudientes.

Aspectos positivos
Una vez justificada la financiación de las artes y la cultura desde el punto de vista
teórico, la cuestión empírica más relevante que queda por resolver es la cuantificación
económica de los beneficios sociales de los bienes y servicios artísticos y culturales. Las
técnicas utilizadas para dicha cuantificación no están exentas de grandes dificultades y
son similares a las utilizadas para la cuantificación de recursos naturales. El trabajo
seminal en este campo es de Morrison y West (1986), que concluye que de los
individuos encuestados no sólo perciben beneficios derivados de la identidad nacional o
social de las artes y bienes culturales sino que además estarían dispuestos a pagar por
estos beneficios más de lo que estos bienes reciben en forma de subvenciones.
Por tanto parece que hay argumentos empíricos que justifiquen una política
gubernamental de promoción y apoyo a los bienes y servicios artísticos y culturales.
Esto nos lleva al estudio del tipo de instrumentos a través de los cuales implementar
dichas políticas. En todos los países desarrollados el sector de las artes y la cultura es
apoyado de alguna u otra forma desde el punto de vista gubernamental. Los
instrumentos a través de los cuales se desarrollan estas políticas son múltiples y los
podríamos enumerar como:
• Subsidios y la provisión directa de bienes y servicios culturales
• Titularidad de empresas públicas
• Estímulos fiscales a donaciones y mecenazgos
• Exenciones fiscales a artistas y organizaciones culturales
• Regulaciones de contenidos artísticos (caso de la televisión, por ejemplo)
• Provisión de información y datos
• Apoyo de actividades artísticas en la educación
• Legislación para regular los derechos artísticos, como los derechos de autor

Uno de los problemas a la hora de comparar los niveles de gasto público en cultura entre
países es que no hay una base de datos normalizada a nivel internacional. De esta forma,
de los datos que se disponen se desprende que los niveles de ayuda pública varían
notablemente entre distintos países. Por otro lado hay que tener en cuenta también que
estas discrepancias pueden deberse a las diferencias en la definición de bien y servicio
cultural en cada país, a las dificultades en la comparación de los distintos fondos de
ayuda y a los problemas de cuantificación de ayuda indirecta. La siguiente tabla
muestra la distribución del gasto público per cápita para varios países desglosada por
gobiernos locales y centrales para el año 1987 2

2
Dada la dificultad de obtención y normalización de datos hay pocos trabajos que muestren comparativas
internacionales, aún así los datos que se muestran son el dólares PPP lo que indica es que en los términos
per cápita en los que se presentan dichos valores permanecen bastante estables en el tiempo.

2
 Gasto público per cápita (en dólares) en artes y museos varios
países 1987

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
EEUU Canada UK Alemania Francia Holanda Suecia Australia

Gob. Central Gob. Regional Total

Tabla 1

La tabla 1 tiene varias características notables, en primer lugar destaca el hecho del bajo
gasto público total per cápita en los EEUU (3.3 dólares), que en Canadá supera los 28
dólares o que en Europa, para el caso de los países europeos representados en la tabla,
alcanza los 33.76 dólares en promedio. De acuerdo con Throsby (1994) la explicación
de la notable disparidad en los niveles de gasto público per cápita de EEUU y Europa es
que, por un lado, en los EEUU el nivel de propiedad estatal de bienes culturales es
comparativamente bajo en relación con el de los países europeos. Por otro lado, en
EEUU buena parte de la financiación de las artes procede de la ayuda privada
estimulada por exenciones fiscales. Schuster (1985) estimó que entre 1982 y 1983 las
donaciones privadas a las artes y humanidades en los EEUU fueron cuatro veces
superiores al gasto directo del gobierno y que el coste fiscal de dichas donaciones
supuso casi la mitad de dicho gasto directo.
Por otro lado, otra de las características que muestra la tabla 1 es la variación entre las
proporciones de gasto aportadas por gobiernos locales y regionales en los distintos
países. Mientras en Alemania y Francia la mayor parte de la financiación pública la
proveen los gobiernos locales, en Suecia se hace principalmente de forma centralizada.
Sin embargo en el resto de los países dicha financiación permanece más o menos
equilibrada entre ambas administraciones tal vez con un relativo peso de las
administraciones locales. Aparte de las explicaciones de carácter estructural de cada uno
de los estados (más o menos federales o centralizados), parece que dichas diferencias
responden a la cantidad de bienes patrimoniales censados en cada país y sobre qué
administración (regional o central) recae dicha propiedad. Por otro lado, estas
diferencias en el peso de la financiación también tropiezan con el problema de la
especificación de bienes y servicios culturales en cada uno de los países.

El gasto público en cultura en España

La tabla 2 muestra la evolución del gasto público en cultura por habitante en España,
desglosada por administración central, autonómica y local para varios años según los

3
datos del Ministerio de Cultura. Se observan dos hechos relevantes: por un lado, la
dominancia de la financiación local respecto de la central y la autonómica, conforme
ocurre en otros países de nuestro entorno; y por otro, el efecto de la crisis económica
sobre el gasto por habitante.
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0

Adm. Estatal Adm. Autonómica Adm. Local

Tabla 2: Evolución del Gasto Público en cultura por habitante en España

Por otro lado, a pesar de estas diferencias en las aportaciones de las distintas
administraciones, tanto la clasificación económica como la composición del gasto
público en cada una de ellas es diferente. La clasificación económica del gasto público
agrupa los siguientes epígrafes:
• Gastos corrientes: Capítulo 1, gastos de personal; Capítulo 2, gastos en bienes
corrientes y servicios (compras, reparaciones, etcétera); Capítulo 3, Gastos
financieros (intereses, depósitos y fianzas); Capítulo 4, transferencias corrientes
(créditos destinados a otros sectores sin contrapartida de los beneficiarios).
• Gastos de Capital: Capítulo 6, inversiones reales (infraestructuras, reposición de
equipamiento, compra de obras de arte); Capítulo 7: transferencias de Capital
(pagos sin contraprestación directa destinados a financiar inversiones).
• Activos y pasivos financieros: Capítulos 8 y 9 (créditos destinados a la
adquisición de activos financieros y depósitos, amortización de deudas, etc).
De acuerdo con esta clasificación la partida de gasto más importante en todas las
administraciones es la de gastos corrientes seguida de los gastos de Capital. En la
primera, el Capítulo 1 es la mayor partida de gasto mientras que en la segunda lo es el
Capítulo 6 de inversiones reales.
Respecto a la composición del gasto las administraciones determinan los siguientes
epígrafes:
• Bienes y servicios culturales (patrimonio histórico y artístico, archivos y
bibliotecas)
• Artes plásticas y escénicas (exposiciones, teatro y actuaciones)
• Libro y audiovisual
• Interdisciplinares (promoción y difusión cultural, política lingüística,
administración y servicios)

En esta clasificación la distribución del gasto es muy parecida para la Administración

General del Estado y las Administraciones Autonómicas; siendo los principales destinos
de esa financiación los bienes y servicios culturales, artes plásticas y escénicas, libro y

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audiovisual e interdisciplinar. En las Administraciones Locales destinan el 91% de
dicho gasto a la promoción y difusión de la cultura y el 8.4% a la conservación del
patrimonio y la arqueología.
Respecto a la distribución del gasto público en cultura por Comunidades Autónomas se
observa una gran dispersión, siendo la Comunidad Foral de Navarra la que gasta más
por habitante (127 euros) y las Islas Baleares la que menos gasta por habitante (18
euros); la media de gasto público total por habitante se sitúa en torno de los 41 euros.

Bibliografía
Morrison, W. y West, E. G. 1986. Subsidies for the performing arts: evidence on voter
preferences. Journal of Behavioural Economics 15.

Musgrave, R. A. 1959. The theory of public finance. McGraw-Hill. NY.

Throsby, D. 1994. The production and consumption of the arts: a view of cultural
economics. Journal of Economic Literature 31.

Schuster, J. 1985. The interrelationships between public and private funding of the arts
in United States. J. Arts Man. and Law, 14.