Marco legal de la tributación

BOGOTÁ
2008

EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL - ESAP

Jaime Antonio Quiceno / Luis Farley Ortiz / Luis Miguel Cabrera G / Karla Salguero / Rodolfo Prada / Sergio Chica
Diseño Gráfico. Monica Silva Elías / Fredy David Gil R
Marco legal de la tributación

1.1. MARCO CONSTITUCIONAL DE LOS TRIBUTOS:

Con el propósito de estudiar la normatividad legal en materia de tributación, en cuanto

al órgano que le compete establecer tributos, dar su aplicación, ejercer el control y
vigilancia, efectuar modificaciones, es importante recordar algunos de los artículos que
sobre esta materia cita la Constitución Política de 1991.

La Carta Magna establece el deber de todos los ciudadanos de contribuir con las cargas
públicas del Estado, garantizan la autonomía de las entidades territoriales para la
gestión de sus intereses autorizándolas a administrar sus recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

El Artículo 4º, establece que la Constitución es norma de normas y por lo tanto, es deber
de todos los ciudadanos nacionales y extranjeros residentes en Colombia cumplir con la
Constitución y las Leyes de la república y respetar sus autoridades.

Igualmente el Artículo 15º dispone que “para efectos tributarios o judiciales y para los
casos de inspección, vigilancia e intervención del estado podrá exigirse la presentación
de libros de contabilidad y demás documentos privados en los términos que señale la
Ley”

En Colombia organizado como república unitaria, pero con un modelo político

administrativo descentralista, según el artículo 150 de la Constitución, en materia
tributaria le corresponde al Congreso hacer las leyes, y por medio de ellas ejercer entre
otras las siguientes funciones:

2
Marco legal de la tributación

1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones.
3. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.
4. Establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
5. Organizar el crédito público;
6. Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del
Banco de la República;
7. Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas;

Los proyectos de Ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de

Representantes, según lo ordenado en el artículo 154 de nuestra carta.

El Inciso 3º del Artículo 170; establece que no es procedente el referendo para la

derogatoria de una ley, mediante las cuales son aprobados tratados internacionales, ni
de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias

Es importante señalar que las Entidades Territoriales, según el artículo 186, están
constituidas por los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indígenas.

“La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que
se constituyan, en los términos de la Constitución y de la ley”

3
Marco legal de la tributación

Autonomía Territorial.

Según lo establecido en el artículo 287, las entidades territoriales gozan de autonomía

para la gestión de sus intereses, siempre y cuando lo hagan dentro de los límites fijados
en la Constitución y la ley. En materia tributaria les corresponde administrar los
recursos y establecer los tributos que sean necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y participar en las rentas nacionales.

Incompetencia de La Ley.

El Artículo 294 dispone: “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos

preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo
317”.

Funciones de las Asambleas en materia tributaria.

De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 300, le corresponde a las asambleas

departamentales por medio de ordenanzas: “Decretar de conformidad con la ley, los
tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales”.

Funciones de los Concejos en materia tributaria.

El Artículo 313 dispone que le corresponde a los Concejos: “Votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

4
Marco legal de la tributación

De los dos artículos constitucionales citados, se establece que la función legislativa, en

materia de tributos territoriales es exclusiva del Congreso mediante la aprobación de
leyes; que la función constitucional de las corporaciones de elección popular de los
entes territoriales (Asambleas y Concejos Distritales y Municipales), es meramente
reglamentaria. Con lo anterior debe quedar claro que no se puede esgrimir que los
departamentos y municipios gozan de autonomía fiscal, porque la misma es relativa,
teniendo en cuenta que se cumple acorde con lo ordenado en la ley.

Base Gravable Exclusiva.

Sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, dentro de los parámetros
fijados en la Ley. Lo anterior no impide que otras entidades públicas puedan imponer
sobre los bienes inmuebles la contribución de valorización.

Destinación Específica de las rentas.

Según lo preceptuado en el artículo 359 de la Constitución, no habrá rentas nacionales

de destinación específica; se exceptúan de esta disposición:

1. Las participaciones previstas en los artículos 356 y 357 de la Constitución en favor

de los departamentos, distritos y municipios (Sistema General de Participaciones.
2. Las rentas que por ley estén destinadas a financiar la inversión social.
3. Los recursos que con base en la ley, le corresponda asignar a la Nación a
entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.

5
Marco legal de la tributación

Propiedad Exclusiva.

Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de

monopolios de las entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 362
de nuestra carta, “son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la
propiedad y renta de los particulares.

Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en

consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en casos de
guerra exterior”.

Finalmente, el artículo 363 de la Constitución definió los principios que regulan el

sistema tributario y determino que las leyes en materia de tributos no se aplican con
retroactividad.

1.2. PRINCIPIOS DE LOS TRIBUTOS:

La Doctrina jurídica en materia tributaria ha desarrollado una serie de principios, que

resulta útil recordarlos, pues constituyen una herramienta que orienta al estudiante y a
los servidores públicos hacia una buena política tributaria.

Principio de Legalidad.

Todo tributo debe ser establecido por la ley; “no hay obligación tributaria sin ley que la
establezca”

Este principio se encuentra contenido en el artículo 338 de la Constitución Política y

dispone:

6
Marco legal de la tributación

“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los

Concejos Distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la
forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse
sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo”

Principio de Equidad.

La equidad requiere que los contribuyentes con el mismo ingreso real se encuentren en
circunstancias similares en otros aspectos relevantes para que deban pagar la misma
cantidad de impuesto. Dos sujetos en igualdad de condiciones deben tributar lo mismo
(horizontal.

El inconveniente de la equidad es que no se ha señalado cuales son las circunstancias

similares; en muchas ocasiones se promueve el sostenimiento de exenciones y
estímulos fiscales sobre determinadas actividades.

7
Marco legal de la tributación

También hace referencia a la capacidad de pago del contribuyente; el rico debe

contribuir en cantidad superior a la proporcional respecto del pobre (vertical).

Principio de Progresividad.

Es un mecanismo para lograr la equidad pero esto no quiere decir que todos los
impuestos deben diseñarse con tarifas progresivas, cuya alícuota aumenta a medida
que aumenta la base. Lo impuestos progresivos se relacionan con la capacidad de pago
del contribuyente.

Principio de No retroactividad.

Tanto en materia fiscal como en cualquiera otra se aplica este principio. Ninguna ley
tendrá efecto retroactivo.

Principio de Eficiencia o Economicidad.

Propugna por el recaudo de los impuestos se haga con el menor costo administrativo y
menor carga económica. Hay dos tipos de gastos que se ocasionan por impuestos:

• Los que incurre el fisco por el manejo y control de los tributos.

• Los que incurre el contribuyente por los trabajos con el pago de los impuestos y
los de terceros respecto de los cuales actúa como recaudador o retenedor.

Principio de Suficiencia.

Los ingresos de materia tributaria deben ser suficientes para afrontar el presupuesto de
gastos del mismo ente estatal y por el mismo período.

8
Marco legal de la tributación

Principio de Unidad de Presupuesto.

Con el recaudo de rentas se debe atender el pago de las apropiaciones autorizadas en la

respectiva vigencia.

1.3. CARACTERISTICAS DE LOS TRIBUTOS.

Todos tiene creación legal: Los tributos constitucionalmente se crean mediante una Ley,
que le corresponde expedir al Congreso de la Republica, en donde se define el marco
general y los elementos sustanciales de la renta, a las corporaciones de elección popular
de las entidades territoriales, les corresponde su adopción y reglamentación en la
jurisdicción local.
Su fuente es la voluntad unilateral del Estado. En origen de los tributos corresponde al
iniciativo del Gobierno (Estado), quien en forma unilateral lo impone previa su
aprobación, los contribuyentes no tienen la posibilidad de oponerse a su aplicación o
desconocer la norma.
Constituyen un vínculo personal entre el estado y sujetos obligados al pago. Cuando se
impone un tributo a cargo de un contribuyente, este esta obligado a cumplir el mandato
legal en forma personal, es decir, no puede delegar su responsabilidad en ninguna otra
persona.
La prestación es de carácter pecuniario. En el actual sistema tributario, la
contraprestación que debe realizar el contribuyente responsable de un impuesto, se
hace en forma pecuniaria, es decir, implica el desembolso de dinero, en los tiempos de la
colonia, era posible su pago en especie, como por ejemplo en jornales, cosechas, etc.
Están destinados al cumplimiento de los fines inherentes al Estado. La finalidad
principal de la carga tributaria, es que cada contribuyente, según su capacidad
económica contribuya en el cumplimiento de los fines inherentes al estado, es decir,

9
Marco legal de la tributación

garantizar la convivencia y seguridad de los ciudadanos, proveer de bienes y servicios

que este demande y buscar el desarrollo con crecimiento económico que haga posible
la redistribución del ingreso.

1.4. DIFERENCIA ENTRE IMPUESTO - TASA - CONTRIBUCIONES.

Se fundamenta en la relación entre hecho generador y los beneficios que recibe el

contribuyente.

Impuesto: El hecho generador no está vinculado con actividades estatales que

beneficien de modo individual al contribuyente, es decir no existe contraprestación
directa.

Tasa: El hecho generador esta vinculado a la prestación de servicios estatales que se

individualizan en el contribuyente, es decir existe una contraprestación directa.

Contribución: El hecho generador es la realización de obras públicas o actividades

estatales que producen beneficio al contribuyente como individuo o como integrante
de grupos determinados a cuya financiación se destina el tributo.

En la tasa existe una contraprestación (el suministro de energía, el transporte etc.,) el

impuesto por definición no se esta pagando un servicio especifico o retribuyendo una
prestación determinada.

De esta manera la verdadera distinción del impuesto y la tasa descansa en la ausencia o

en la existencia de una contrapartida proporcional. Mientras que la contribución es el
tributo recaudado por la realización de una obra o actividad pública.

10
Marco legal de la tributación

1.5. INGRESOS PARAFISCALES

Los ingresos parafiscales, se constituyen en una instancia intermedia, entre la tasa y el

impuesto y consisten en pagos que efectúan los usuarios de ciertas entidades públicas o
privadas para asegurar el financiamiento de estos organismos en forma autónoma y
garantizar el cumplimiento de sus funciones.

Se pueden mencionar como ejemplo de estos ingresos parafiscales los recaudos que
hacen las entidades publicas o privadas provenientes de los aportes al sistema de
seguridad social o ciertos pagos a organismos que cumplen funciones especificas, otro
caso de ingreso parafiscal es la retención cafetera que deben pagar los caficultores
(exportadores de café) con destino a financiar el Fondo Nacional del Café.

La diferencia entre tasa e ingreso parafiscal se fundamenta en que las primeras consisten
en un pago por un servicio prestado y las segundas los ingresos se establecen
legalmente en beneficio de entidades públicas o privadas, que no prestan servicios
públicos propiamente dichos.

1.6. ELEMENTOS DEL TRIBUTO Y OBLIGACIONES TRIBUTARIAS.

La obligación tributaria puede definirse como el vínculo jurídico en virtud del cual la
persona natural, jurídico o sociedad de hecho, está obligada a pagar al Estado (Nación,
Departamento, Municipio) una suma determinada (impuesto, tasa, contribución)
cuando se realiza el hecho generador previsto en la Ley. Los elementos esenciales del
tributo son:

Hecho Generador: Definido como el presupuesto fáctico previsto en la Ley para tipificar
el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.

11
Marco legal de la tributación

Sujetos (activo y pasivo).

• Activo: Quien tiene la facultad de exigir su pago.
• Pasivo: Quien tiene la obligación de cumplir con la presentación.

Base Gravable: Definida como el valor monetario o la unidad de medida del hecho
imponible sobre el cual se aplica la tarifa para determinar el monto del tributo.

Tarifa: Es el valor determinado en la ley para ser aplicado a la base gravable. Puede
expresarse en cantidades absolutas como cuando se dice: Tantos pesos; o en cantidades
relativas, como cuando se señalan porcentajes o millares.

1.7. FUNDAMENTOS ECONOMICOS DE LA TRIBUTACION.

En el marco de la hacienda pública, imponer cargas tributarias a los contribuyentes,

tiene como justificación económica lo siguiente:

• Financiar el Gasto Público

• Reducir el nivel de consumo y de inversión privada y transferirlo al sector público
• Garantizar la provisión de bienes y servicios por parte del estado a la población
• Redistribución del ingreso y crecimiento económico
• Instrumento de política económica

1.8. INSTRUMENTOS PARA EVITAR LA EVASION TRIBUTARIA

Es necesario conocer dentro de este primer capitulo algunos instrumentos que puede
adoptar la Administración tributaria para garantizar el recaudo oportuno y completo de
los tributos que administra, para evitar los altos costos en que debe incurrir al desarrollar

12
Marco legal de la tributación

programas de fiscalización y iniciar las acciones de cobro establecidas en la

normatividad vigente en materia impositiva.

De conformidad con el desarrollo legal, es posible la adopción por parte de las

administraciones tributarias, cuando sea posible, según el tipo de tributo: El anticipo del
impuesto y la retención del mismo.

1.8.1. RETENCION EN LA FUENTE DEL IMPUESTO

Consiste en la obligación que tiene toda persona que realiza pagos a terceros por
actividades gravadas con un impuesto, a retener un porcentaje preestablecido en la Ley,
si se trata de un tributo nacional, la Ordenanza, si es un impuesto de caracter
departamental, o los Acuerdo, cuando sea tributo administrado por un distrito o
municipio y consignarlo a favor de la Administración tributaria correspondiente, en la
forma y plazos establecidos por esta. La Administración de impuesto abonará el valor de
la retención al impuesto que con posterioridad declarará y pagará el beneficiario de los
pagos sobre los cuales se efectúo la retención.

1.8.2. ANTICIPO DEL IMPUESTO

El anticipo es un sistema similar a la retención, pero no igual, y consiste en que los

contribuyentes, generalmente aquellos cuyos ingresos que obtienen no son sometidos a
la retención señalada anteriormente, deben pagar en forma anticipada una porción de
los impuestos que debe declarar y pagar en el año siguiente.

Estos dos instrumentos buscan anticipar el recaudo de los tributos directos, y atenuar el
efecto que sobre los recaudos en forma vencida tiene la inflación, igualmente es

13
Marco legal de la tributación

importante su adopción porque permiten que la administración tributaria logre ampliar

la base tributaria y controlar las conductas evasoras de los contribuyentes.

Debe destacarse que estos dos instrumentos han originado en los últimos años un
crecimiento en los recaudos fiscales.

CONCLUSIONES

1. La autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria está limitada,

teniendo en cuenta que le compete al Congreso, a través de la ley, la plena facultad
impositiva, condicionada solo por la Constitución; a las Asambleas Departamentales, les
corresponde reglamentar los impuestos y contribuciones que la ley crea o autorice
establecer como recursos departamentales sujetándose a la Constitución y a la ley; y los
Concejos Municipales y Distritales, tampoco gozan de iniciativa tributaria, su función
debe limitarse a votar, organizar o reglamentar aquellos gravámenes que la ley haya
creado o autorizado en subordinación a la constitución y a la ley.
2. Los principios constitucionales que regulan la tributación son: la equidad, la
progresividad y la no retroactividad, sin embargo legal existen otros principios como
son: Legalidad, Eficiencia o economicidad, Suficiencia y Unidad Presupuestal.
3. Las características fundamentales de los tributos son: se crean por medio de la
Ley; son fijados por el estado en forma unilateral; generan un vínculo entre el estado y el
contribuyente; se pagan en forma pecuniaria; y su recaudo se destina a financiar el
cumplimiento de los fines del estado.
4. Se constituyen en elementos sustanciales del tributo: El hecho generador, la base
gravable, el sujeto activo y pasivo y la tarifa.
5. Los tributos pueden ser impuestos, tasas, contribuciones e ingresos parafiscales
6. Se establecen tributos por parte del estado para financiar el gasto público en que
incurre, satisfacer la demanda de bienes y servicios de los asociados, reducir el consumo

14
Marco legal de la tributación

y la inversión privada y aumentar la inversión pública, redistribuir el ingreso, garantizar

el crecimiento económico y además es uno de los instrumentos de la política económica
que impone el estado.
La Administración tributaria debe implementar como instrumentos de control a la
evasión, mitigar los efectos de la inflación y ampliar la base gravable el sistema de
retención y el anticipo del impuesto.

15