Comentario
Económico del Día
Abril 28 de 2023
La necesidad de fortalecer las finanzas territoriales
Uno de los puntos que destacan de las bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (PND) es el
de dar mayor participación a los entes territoriales
en la organización, gestión y puesta en marcha de
proyectos de inversión social. En ese sentido, en el
apartado de convergencia regional, se menciona la
importancia del fortalecimiento de las entidades pú-
blicas territoriales, con especial énfasis en el apoyo
a la gestión de los órganos descentralizados, el uso
de datos para la toma de decisiones, la capacita-
ción para mejorar su funcionamiento y la optimiza-
ción de las fuentes de ingresos. En ese último fren-
te, vale la pena mencionar que la diversificación de
las fuentes de financiamiento de los departamentos
constituye una enorme oportunidad para apalancar
sus programas sociales y económicos. Avanzar en
este sentido es esencial para que los órganos te-
rritoriales puedan consolidar su autonomía frente a
las transferencias del gobierno central y tener un
mayor control sobre los proyectos que atañe el de-
sarrollo de sus regiones.
La capacidad institucional del país es muy diversa
a lo largo del territorio nacional. Si se analiza solo
desde el punto de vista de los ingresos, hay depar-
tamentos que no han podido estandarizar fuentes de
recaudo, tributario y no tributario, estables y casi que
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dependen por completo de las transferencias de la
Nación. En esa misma línea, si se analiza la partici-
pación de los ingresos propios en inversión para los
departamentos, hay territorios que no llegan a apor-
tar ni el 1%. Esa situación redunda en una menor
capacidad para invertir en sectores clave y en pro-
gramas sociales específicos para las problemáticas
de cada territorio. En línea con las bases del PND, y
coherente con los esfuerzos que se han hecho des-
de hace varias décadas en términos de descentrali-
zación, no hay duda de que una política de fortale-
cimiento y profundización de las herramientas que
puedan generar mayores ingresos para los departa-
mentos es necesaria en el país. En este Comentario
Económico del Día analizamos algunos indicadores
de finanzas territoriales y señalamos un instrumento
de recaudo que ya hoy existe y que tiene oportunidad
de ampliarse.
Indicadores de gestión territorial
en términos de ingresos
Para medir la capacidad institucional del país en tér-
minos de generación de ingresos vale la pena eva-
luar dos indicadores clave: las dependencias de las
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transferencias de la Nación y la participación de los En ese mismo sentido, si se analiza la participación

recursos propios en la inversión del departamento. que tienen los ingresos propios en la inversión de
los departamentos, la situación es bastante similar
La dependencia de las transferencias de la Nación (Gráfico 2). En líneas generales, es muy baja la par-
mide la importancia de los recursos que gira, princi- ticipación de lo que recauda o genera el territorio en
palmente, el Sistema General de Participación (SGP) el rubro de inversiones. Llaman la atención territorios
y el Sistema General de Regalías (SGR) en los ingre- como La Guajira, Putumayo, Arauca y Córdoba que
sos totales de los departamentos. Es un termómetro no llegan a aportar ni el 1%.
de la capacidad de generación de recursos propios
por parte de los territorios. De acuerdo con datos de El análisis de estos dos indicadores de gestión fis-
la Medición del Desempeño Departamental 2021 del cal y financiera clave para la evaluación de las ca-
DNP, hay departamentos que dependen casi en un pacidades de las regiones del país, deja claro que
90% de las transferencias para su cierre fiscal anual, hay que profundizar en estrategias de incremento
mientras que hay otros que lo hacen en un rango me- de recurso propios. Eso, a través del aumento de
nor al 35% (Gráfico 1). Departamentos como Ama- tarifas, creación de nuevos impuestos, ampliación
zonas, Guanía, Vichada y Chocó tienen una incapa- de base gravable, simplificación y ordenamiento de
cidad de generar recursos propios adicionales a los tributos territoriales. Pero, sobre todo, con la am-
que reciben por concepto de transferencias. Mien- pliación de instrumentos con los que ya hoy cuentan
tras que Cundinamarca, Valle y Atlántico cuentas los departamentos y que pueden ser una fuente de
con una fuente de recursos más diversificada. ingresos significativa.

Gráfico 1. Dependencia de las transferencias de la Nación a nivel departamental

(%, 2021)
%
100
90 85.5 89.8
83.0 84.4
80 75.7 76.0 76.1 76.1 78.2 79.3 80.1 80.8 81.3
74.2
70 69.1
64.5 65.4 66.0 66.1
60.9 63.0 63.9
60 54.0 56.0
49.8 52.7
50 44.6 45.3 48.2
40 38.2 40.9
33.7
30
20
10
0
Valle Del Cauca
Atlántico
Cundinamarca
Antioquia
Risaralda
San Andrés
Meta
Caldas
Santander
Quindío
Tolima
Boyacá
Casanare
Norte De Santander
Bolívar
Magdalena
Huila
Nariño
Cesar
Caquetá
Guaviare
Córdoba
Sucre
Arauca
La Guajira
Vichada
Putumayo
Cauca
Chocó
Guainía
Vaupés
Amazonas

Fuente: elaboración ANIF con base en Medición del Desempeño Departamental 2021 del DNP.

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Gráfico 2. Participación de los ingresos propios en la inversión de los departamentos

(%, 2021)
%
25
23.0
20.9
20 19.9
18.4

15 13.9
12.8
10.8 10.6 10.4 10.0
10 9.7 9.5 8.8
7.6 7.6
6.6
5.4 4.5
5 4.4 4.3 4.3 4.0 4.0 4.0 3.9
2.6 2.0 1.8
1.4 1.0 1.0
0.4
0
Cauca
Amazonas
Chocó
Sucre
Vaupés
Norte De Santander
Huila
Guaviare
Bolívar
Valle Del Cauca
Cundinamarca
Quindío
Magdalena
Meta
Atlántico
San Andrés
Antioquia
Santander
Vichada
Caldas
Risaralda
Tolima
Boyacá

Nariño
Cesar
Casanare
Caquetá
Guainía
Córdoba
Arauca
Putumayo
La Guajira
Fuente: elaboración ANIF con base en Medición del Desempeño Departamental 2021 del DNP.

Ampliación de la producción de licores: más importantes para departamentos de menor nivel

oportunidad de crecimiento de desarrollo que no tienen la capacidad institucional
de generar grandes fuentes de recaudo, como pue-
para los territorios del país
den ser Chocó, Putumayo y Caquetá.

El recaudo que genera el impuesto al consumo de Ahora, vale la pena recordar que la ley 1816 de 2016
bebidas alcohólicas representa una buena propor- estableció el régimen propio del monopolio rentístico
ción sobre el recaudo total de los departamentos. En de licores destilados y modificó algunas disposiciones
el Gráfico 3 se observa el recaudo que generan los relacionadas con el impuesto al consumo de licores,
impuestos al consumo de licores, vinos, sumado al vinos, aperitivos y similares, entre otras disposicio-
IVA y los derechos de explotación del monopolio de nes. Con eso, la estructura tributaria se define a partir
estos productos, como porcentaje del recaudo total de dos componentes. El impuesto al consumo (ICO)
tributario de los departamentos (se excluye cerveza). es el primero de estos y se establece a partir de dos
Del gráfico se puede decir que este tipo de impues- elementos. Uno de ellos es el impuesto Ad Valorem,
tos son fuente primaria de ingresos para muchos de correspondiente al 25% del Precio de Venta al Público
los departamentos del país sin importar si son o no establecido por el DANE, el otro, que es específico, se
productores regionales de licor. Además, el impuesto calcula sobre el grado de alcohol (para 2023 es 295
representa un ingreso corriente para los entes terri- COP por grado de alcohol en botella de 750ml). Por
toriales. Hay que decir que buena parte de ese re- otro lado, el segundo componente es el IVA que co-
caudo financia programas y proyectos de bienestar rresponde al 5% sobre el precio de cada transacción.
social y cerca del 61% tiene destinación específica Adicional a estos cambios tarifarios en el impuesto
(salud y deporte). Estas rentas corrientes son aún al consumo, la Ley de Licores de 2016 estableció

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Gráfico 3. Participación de licores, vinos, aperitivos, similares y derechos de explotación

sobre el recaudo tributario total
% (%)
100
80 34.0
44.8
64.0 62.8 55.8
73.9 72.9 69.2 69.0 68.1 67.0 66.7
60
92.8 92.8 92.2 89.8 89.5 88.5 88.1 87.2 85.5 83.8 81.0 80.7 78.6 78.1 76.6
99.4 99.3 94.8 93.8 93.5
40
66.0
55.2
20 36.0 37.2 44.2
26.1 27.1 30.8 31.0 31.9 33.0 33.3
10.2 10.5 11.5 11.9 12.8 14.5 16.2 19.0 19.3 21.4 21.9 23.4
0 0.6 0.7 5.2 6.2 6.5 7.2 7.2 7.8
Bogotá D.c.
San Andres
Amazonas
Vichada
Arauca
Guainia
Guaviare
Vaupes
Casanare
Santander
Guajira
Meta
Norte De Santander
Boyaca
Atlantico
Tolima
Magdalena
Sucre
Cordoba
Bolivar

Cauca
Valle Del Cauca
Cesar
Quindio
Risaralda
Cundinamarca
Caqueta
Huila
Putumayo
Caldas
Antioquia
Choco
Participación de los impuestos a licores y derechos de explotación sobre ingresos tributarios Resto
Fuente: cálculos y elaboración ANIF con base en FUT-CHIP.

las condiciones bajo las cuales los departamentos los derechos de explotación, para los términos del
pueden cobrar los derechos que les otorga el proceso de licitación […], será definido por la Asam-
monopolio rentístico de licores. Los derechos en- blea como un porcentaje mínimo sobre las ventas,
tran en vigencia cuando un departamento, que ejer- igual para todos los productos, que no podrá de-
ce un monopolio sobre la producción y/o introduc- pender de volúmenes, precios, marcas o tipos de
ción de licores destilados, autoriza a un tercero a producto. Dicho valor, debe estar soportado por un
producir o introducir bebidas alcohólicas dentro de estudio técnico que verifique su idoneidad […]” (Art.
su territorio. Todos los departamentos del país (ex- 8 de la Ley 1816 de 2016).
ceptuando a San Andrés y Providencia) tienen po-
testad de ejercer este mecanismo. La estructura de Los ingresos tributarios por concepto de consumo
cobro de los derechos de explotación de introduc- de licores, vinos, aperitivos, similares e IVA de estos
ción establece que el departamento recibe el 2% de productos, para el total departamental, han tenido un
las ventas anuales de licores introducidos. Sumado crecimiento sostenido desde el 2016 con los cambios
a eso, este porcentaje aplica para todos los tipos de en la estructura del impuesto. Después de un creci-
licores sin importar el volumen o el contenido de al- miento importante post implementación de la ley el
cohol. Por su parte, los derechos de explotación de recaudo tuvo una caída debido al cambio metodo-
producción se cobran a los contratistas que hayan lógico del DANE, pero hoy, y después de las restric-
sido seleccionados a través de un proceso de licita- ciones del 2020, la senda de crecimiento del recau-
ción, iniciativa del Gobernador, para producir licores do se recupera con una variación anual del casi el
destilados dentro del departamento. La modalidad 35% entre el 2020 y el 2021. Todavía hay un camino
de la licitación es una subasta ascendente sobre los importante por recorrer en términos de distorsiones
derechos de explotación, donde “El valor mínimo de impositivas para este rubro del sector.

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Sin embargo, el punto sobre el que vale pena po- Gráfico 4. Recaudo por derechos de explotación
ner especial atención es que el cambio normativo del del monopolio rentístico
2016 le ha permitido al país incrementar el recaudo (en millones)
por concepto de derechos explotación del monopo- 300.000 273.785
lio rentístico. Las cifras de recaudo departamental
muestran que ha habido un crecimiento del recau- 250.000 46.092
do por derechos de monopolio sobre las rentas (in-
troducción y producción de alcoholes potables) de 200.000 184.735 180.777
cerca del 24.5% (promedio anual) desde el 2018
148.550 28.228 20.982
en adelante, posterior a la implementación de la ley
150.000
1816. En 2021 el recaudo por estos conceptos fue de 28.797
cerca de $300.000 millones de pesos. Eso demues- 227.693
100.000
tra que una mayor uniformidad en las normas de ac-
156.507 159.795
ceso y suscripción de contratos de producción podría 119.753
50.000
ser beneficioso para el recaudo departamental.
0
Al desagregar el rubro de derechos de explotación
2018 2019 2020 2021
por concepto, introducción y producción, (Gráfico 4),
puede observarse que el mecanismo ha representado Derechos de explotación producción Derechos de explotación
Total introducción
una oportunidad de nuevas fuentes de ingreso para
los entes territoriales. Los derechos de producción han Fuente: cálculos y elaboración ANIF con base en FUT-CHIP.
tenido un crecimiento promedio de 30.7% desde 2018
al 2021, mientras que los de introducción lo han hecho
en un 25%, en promedio. Eso permite entrever que en
general las entidades territoriales desconocen la ven- Gráfico 5. Recaudo por derechos de explotación
tana de oportunidad que representan los derechos de (producción)
producción. Un caso por resaltar es el departamento (millones de pesos)
del Cauca el cual ha logrado incorporar en su recaudo 35.000
los ingresos asociados a la participación de nuevos
agentes, tanto por el lado de la introducción como de 30.000 29.539
la producción, sin ver afectado el desempeño de la
licorera departamental, (ver Gráfico 5). Tal cómo se 25.000
observa en el gráfico, Cauca ha podido generar una
fuente adicional de recaudo, pues en 2016 no tenía 20.000
ingresos por este concepto y a 2021 el recaudo ya
15.000
asciende a los $29.539 millones de pesos.
10.000
En suma, permitir una mayor entrada de participan-
tes del mercado de licores aumentaría la oferta y di-
5.000
versificación de productos, a la vez que aumenta las 3.977
rentas territoriales que pueden destinarse a rubros 0 0
específicos como salud, educación y recreación. 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Ahora, si nos enfocamos en lo que puede significar la Quindío Valle Cauca

ampliación de la producción de bebidas alcohólicas, en Fuente: cálculos y elaboración ANIF con base en FUT-CHIP.

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el periodo previo a la Ley 1816 de 2016, el crecimien-
to en el recaudo promedió anual fue de 3.2% desde
2007, lo que significó, en 2015, un recaudo en términos
absolutos de $1.57 billones. Partiendo de esto, si no se
hubieran introducido los cambios en la regulación, se
estima que el recaudo a corte de 2021 hubiese sido de
$1.84 billones, inferior en $0.6 billones el recaudo ob-
servado efectivamente post implementación de la ley
1816 ($2.5 billones), ver Gráfico 6. Sumado a eso, hay
que resaltar que ese incremento en el recaudo pudo
haber sido mayor, pero el incremento considerable del
ad valorem afectó la venta de los productos de gama
media y alta. Eso se ve reflejado en tanto la importa-
ción de licores presentó una reducción de 18.2% en
las unidades vendidas entre 2016 y 2017, año en que
entra en vigor el ajuste en el impuesto.
En suma, la ampliación de la producción de licores en
el país en una ventana de oportunidad para fortalecer
el recaudo de los departamentos. El instrumento ya
existe y tiene buenas oportunidades para ampliarse,
sobre todo el territorio donde históricamente ha sido
difícil configurar fuentes de ingreso corriente estables.

Gráfico 6. Crecimiento anual del recaudo

y contrafactual sin Ley 1816 de 2016 Conclusiones y recomendaciones
(en billones de pesos)
Los potenciales ingresos provenientes de avanzar en
2.6 2.50 una mayor uniformidad en las condiciones de entra-
da de nuevos fabricantes de licores, es una oportu-
nidad para mejorar los balances regionales y puede
2.2 1.6 convertirse en una importante fuente de recursos en
el mediano plazo.
1.84
1.8 En ese sentido, y en vista de que el país está a unos
1.57 días de aprobar el PND, hacemos un llamado para
que la misión de descentralización, encargada de
1.4 definir la distribución y competencias de los órganos
centrales y territoriales, incluya y conforme los me-
canismos y cooperación técnica que faciliten el fun-
1.0 cionamiento y explotación de los derechos de pro-
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 ducción de licores, con el fin de establecer reglas de
juego claras que beneficien a los entes regionales y
Observado Sin Ley 1816
que faciliten la participación del sector privado en la
Fuente: cálculos y elaboración ANIF con base en CHIP. producción y comercialización de licores.

Equipo de Investigaciones de ANIF

Presidente de ANIF Investigadores

Mauricio Santa María S.
José Antonio Hernández R.
Vicepresidente de ANIF Laura Llano C.
Anwar Rodríguez C. Norberto Rojas D.
Erika Schutt P.
Investigador Jefe de ANIF Daniel Franco L.
Camila Ciurlo A. Fabián Suárez N.
María Camila Carvajal P.
Sarah Garcés A.
Ana María Castiblanco L.
Asistente de Investigación
María Camila Oliveros M.

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