Burocracias públicas y ejecución

de directrices políticas

Renate Mayntz

Las burocracias públicas

desde el punto de vista de las ciencias sociales

Las burocracias públicas reciben a menudo menos atención.de la que merecen en la

investigación social empírica. La sociología de las organizaciones se ha ocupado
mucho más de las organizaciones privadas que de la administración pública. La
sociología política ha centrado su atención en el sector de la elaboración de las
políticas, es decir, los partidos políticos y los grupos de presión, las elecciones y
las élites políticas. A su vez, la nueva generación de especialistas en ciencias polí-
ticas se ha interesado principalmente por la formación de las políticas y la evalua-
ción de los efectos de esas políticas, descuidando considerablemente el proceso de
aplicación que transforma en productos las orientaciones retenidas 1 • En los casos
en que las burocracias públicas han pasado a ser en sí mismas el objeto de la
investigación, se mantienen en primer plano desde hace mucho tiempo dos pro-
blemas que se refieren ambos a las relaciones de esas administraciones con el
exterior: con el poder político, por una parte, y con los clientes o administrados,
por otra. El aspecto orgánico, interno de las burocracias públicas no ha despertado
el interés por los especialistas en ciencias sociales hasta hace poco, cuando se reco-
noció de una manera general que el éxito o el fracaso de una política depende
muchas veces del comportamiento de las organizaciones administrativas encar-
gadas de su aplicación. Algunos casos espectaculares de fracaso público, como la
"lucha contra la pobreza" norteamericana, la creación de empleos o los pro-
gramas de reordenación, han puesto este hecho claramente de relieve 2 •
El afirmar que las burocracias públicas son agentes de aplicación de las
políticas no significa que sean instrumentos inertes. Los organismos públicos

La profesora Renate Mayntz es codirector del Institut für Angewandte Sozialforschung, Universidad
de Colonia, Greinstrasse 2, 5 Koln 41 (República Federal de Alemania). Ha enseñado en Berlín y
en Speyer, así como en los Estados Unidos de América y en la FLACSO, en Santiago de Chile. Entre
sus publicaciones recientes están Soziologie der Organisation ( 1977, traducido en danés, español
y holandés) y Soziologie der Offentlichen Verwaltung (1978).

Rev. int. de cienc. soc., vol. XXXI (1979), n.• 4

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disponen de un margen considerable de actuación discrecional en el desempeño

de su cometido. La amplitud de ese margen depende en primer lugar de la natu-
raleza de ese cometido y, en segundo lugar, del grado de control (jerárquico) central
al que está sometido un organismo determinado. Las funciones de planificación y el
suministro de servicios técnicos o de personal que requieren altas calidades pro-
fesionales, por ejemplo en las esferas de la sanidad y la enseñanza, entrañan una
libertad de acción mucho más amplia que asegurar el cumplimiento de normas
definidas con precisión o el pago de transferencias financieras a solicitantes que
reúnen determinados requisitos. En cuanto a la autoridad central, el sector
público no es nunca una jerarquía plenamente integrada sino que debe consi-
derarse más bien como un macrosistema de organizaciones muy diferenciadas,
una red más o menos jerarquizada en virtud de las líneas de comunicación verti-
cales existentes, pero que está fundamentalmente compuesto de elementos relati-
vamente autónomosª. Esta autonomía, por supuesto, varía según el ordenamiento
político de cada Estado nacional. En general, la autonomía de los organismos será
menor en un sistema política y administrativamente centralizado, como Francia,
que en los sistemas federales más descentralizados, como los Estados Unidos de
América y la República Federal de Alemania. Sin embargo, incluso en un sistema
centralizado es imposible, y no suele considerarse siquiera deseable, someter a los
organismos de nivel jerárquico inferior a una autoridad central estricta. Los orga-
nismos públicos, por consiguiente, deben entenderse como actores cuyos come-
tidos es la base de su existencia, pero cuya actuación está en gran parte orientada al
logro de objetivos organizacionales -por ejemplo ampliar su esfera de compe-
tencia, evitar conflictos, ahorrar las energías y obtener recursos.
En los casos en que las burocracias públicas funcionan como macrosistemas
de agentes relativamente autónomos que disponen de una libertad de acción
considerable, el producto no viene determinado por las orientaciones fijadas;
sino que está muy condicionado y depende en gran parte del comportamiento real
de los organismos públicos en la fase de ejecución. Ese comportamiento puede
no cumplir las expectativas en dos aspectos principales: puede carecer de eficiencia
(relación costo/eficacia) y puede carecer de eficacia (medida en que se alcanzan los
objetivos políticos). El aumento constante de las tareas asignadas a las buro-
cracias públicas y la creciente insistencia política en el logro de objetivos de
sistema définidos han dado lugar a que las acusaciones de ineficiencia y a que la
atención se haya centrado en la estructura y los métodos de su actividad, y en
las personas que las realizan. En las secciones siguientes analizaremos con más
detalle esas condiciones de la actuación de las burocracias públicas. Sin embargo,
debe quedar bien sentado desde el principio que el concentrar nuestra atención
en las burocracias públicas como agentes de la ejecución de políticas no nos
permite abarcar todos los aspectos del problema de la ejecución. En primer lugar,
hay políticas, por ejemplo, en la esfera de la política social, cuya ejecución
depende más bien de las organizaciones privadas que de las públicas. En segundo
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y ejecución de directrices políticas

lugar, aún en los casos en que organismos públicos son los agentes centrales de
ejecución, los fracasos políticos no son por ello necesariamente resultado de su
comportamiento. Las políticas también pueden fracasar por estar basadas en
teorías erróneas o supuestos equivocados acerca de los móviles y las tendencias
de actuación del grupo a que están destinadas (por ejemplo, en muchos pro-
gramas incentivos), o a causa de la naturaleza objetiva del problema (por ejemplo,
en los programas de lucha contra el cáncer u otras enfermedades mal conocidas) 4 •
Estos aspectos del problema de la ejecución no se examinarán en el presente
estudio; nuestra perspectiva estará, más bien, deliberadamente orientada hacia
los· organismos de ejecución.

Eficiencia de las burocracias públicas

Es evidente que los servicios públicos y la función de asegurar el cumplimiento de

la ley cuestan dinero, pero ¿tiene ese costo que ser tan alto? Esa eterna cuestión
se ha hecho cada vez más apremiante con el constante crecimiento, en especial,
de las funciones públicas que requieren mucho personal; las recientes oleadas
de expansión del sector público en las esferas de la educación y la sanidad
constituyen un buen exponente de ello. Ni las funciones administrativas pro-
piamente dichas, ni las de los servicios públicos de carácter no técnico se han mos-
trado hasta una época reciente muy susceptibles de ser racionalizados, de suerte
que la productividad del sector público ha aumentado mucho menos que en la
industria. Al mismo tiempo, sin embargo, los funcionarios públicos se han bene-
ficiado de modo más o menos uniforme del constante aumento de los sueldos
registrados en los últimos decenios. Esos factores han ocasionado, conjuntamente,
el problema de costo que aprisiona actualmente al sector público en casi todos
los países muy industrializados y se ha traducido en un sentimiento muy
generalizado entre los contribuyentes de insatisfacción con lo obtenido por lo
que pagan.
Las razones de la presunta escasa eficiencia de las burocracias públicas
radican en el comportamiento y la orientación de su personal y en los rasgos
característicos de su organización. La acusación de que los funcionarios públicos
tienen una orientación al bajo rendimiento es un lugar común muy extendido.
Aunque es difícil demostrarlo de modo concluyente, hay razones plausibles para
que sea así5 • La seguridad que da el estatuto de la función pública, la escala fija
de sueldos y el sistema de carrera que garantiza más o menos un grado limitado
de movilidad ascendente en el curso de la vida profesional constituyen lo que
Katz y Kahn han denominado "recompensas de sistema" en contraposición a las
recompensas individuales, es decir, que se dan por pertenecer al sistema, en vez
de por un rendimiento individual excepcionalª. Así pues, la situación laboral del
funcionario público ofrece muy pocos incentivos que le impulsen a lograr niveles
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altos de productividad en el desempeño de su cometido. Y, a causa de la natu-

raleza misma de su función, en realidad suele resultar difícil, cuando no imposible,
elaborar sistemas válidos de evaluación del rendimiento individual a los que sea
posible vincular las recompensas. Los intentos de establecer normas cuantitativas
<le productividad, por ejemplo en forma de asuntos tratados por unidad de
tiempo, no pueden aplicarse a muchas funciones públicas. Por otra parte, esos
sistemas pasan necesariamente por alto el aspecto cualitativo del desempeño de
las tareas y, por lo tanto, pueden resultar contraproducentes en definitiva, como
ocurrió en el caso, ahora tradicional, analizado por Peter Blau, en el que la
introducción de una norma cuantitativa de rendimiento en una oficina nacional
de empleo dio lugar a que se descuidaran los casos que planteaban un problema
a favor de la maximización del número absoluto de candidatos para los que se
encontró empleo7 •
Los obstáculos orgánicos a una mayor eficiencia son más difíciles de deter-
minar. Tanto la forma burocrática de organización como el carácter público de
las burocracias actúan como restricciones a un comportamiento orientado hacia
la eficiencia. Los sociólogos de organizaciones vienen señalando desde hace
tiempo que el carácter burocrático de las organizaciones administrativas es una
causa de inflexibilidad y rigidez que dificulta la adaptación a nuevas funciones
o a nuevas condiciones del desempeño de éstas. El principio de la organización
burocrática tiende a orientarse hacia la norma más bien que hacia el efecto, es
decir, que el criterio dominante es la conformidad con las reglas más bien que el
logro eficiente de algún resultado.
El carácter público de las organizaciones administrativas guarda una rela-
ción aún más directa con los problemas de eficiencia que su naturaleza buro-
crática. El objetivo primordial de la actividad pública no es nunca un objetivo
económico. Ni siquiera la nacionalización de las industrias tiene como objetivo
primordial el aumento de los beneficios. Lo mismo ocurre cuando se prestan ser-
vicios que han de pagar los clientes, como ocurre con los servicios de correos, telé-
fonos y transportes; en estos casos, los precios suelen fijarse de modo que los
grupos económicamente más débiles puedan beneficiarse por igual de los ser·
vicios. Por consiguiente, eficiencia en el desempeño de funciones públicas significa
en el mejor de los casos mantener un nivel determinado de rendimiento al costo
más bajo posible. Ahora bien, la adopción por parte de los organismos públicos
de una conciencia· correcta de los costos tropieza con el obstáculo de que esos
organismos no dependen de que su comportamiento sea eficiente para sobrevivir
como organizaciones. No necesitan "ganar" sus recursos de modo directo. Por el
contrario, dependen de las decisiones de los órganos políticos y los organismos
de nivel jerárquico superior relativas a la asignación de recursos, y en esas deci-
siones los argumentos políticos tienen un peso mucho mayor que los económicosª.
Como señaló hace mucho tiempo la teoría de las organizaciones, éstas tienden a
concentrar sus esfuerzos en las condiciones decisivas para su supervivencia y si, a
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y ejecución de directrices políticas

diferencia de las empresas privadas, la eficiencia no es una condición decisiva

para la supervivencia de las burocracias públicas, no cabe esperar que prevalezca
una orientación en el sentido de la eficiencia.
Aunque las burocracias públicas tuvieran la eficiencia como valor rector
seguirían tropezando con dificultades para actuar en consecuencia. Las normas
de, procedimiento relativas a la gestión de los recursos financieros y a la adminis-
tración del personal de las burocracias públicas constituyen graves limitaciones
a la eficiencia. Si, por ejemplo, las sumas asignadas a un fin concreto no se utilizan,
generalmente tampoco pueden ahorrarse ni utilizarles para otro fin. Evidente-
mente, esto fomenta el gasto. El régimen jurídico de la función limita análoga-
mente la flexibilidad en materia de contratación, traslados de personal y despido
del personal superfluo. Por último existe el problema de la evaluación del rendi-
miento, que vuelve a plantearse en el plano de la organización. Para que se
pudieran calcular y comparar las relaciones costo/resultados y descubrir así el
modo menos caro de desempeñar una función determinada, sería preciso evaluar
el rendimiento del organismo en términos cuantitativos. Ello resulta ya bastante
difícil cuando se trata de la producción de bienes materiales o servicios técnicos
o personales que no tienen un verdadero "valor de mercado" porque ese mercado
no existe. Este problema se hace muchas veces insoluble cuando se trata de obje-
tivos políticos como reordenación urbana, la reducción de la contaminación, la
limitación del desempleo o la disminución de la tasa de delincuencia juvenil. En
tales casos resulta a menudo imposible distinguir la parte del cambio observable
en la variable del objetivo que puede atribuirse a las actividades de los orga-
nismos públicos competentes de la que debe imputarse a otros factores que inter-
vienen en la situación 9 • Así pues, los organismos públicos carecen de pautas
claras para distinguir entre modos de funcionamiento más o menos eficientes,
lo que lleva fácilmente a que toda la cuestión de la eficiencia resulte más que
debatible.
Para recapitular los argumentos expuestos, cabe afirmar que, si bien la
supuesta ineficiencia de las burocracias públicas sigue siendo difícil de demostrar,
los obstáculos que se oponen a una utilización eficiente de los fondos públicos son
suficientes para que el problema parezca real. Tampoco es un problema al que
se pueda hallar una solución fácil, ya que sus causas guardan estrecha relación con
la naturaleza misma de las funciones públicas y con las características deliberada-
mente escogidas de la administración pública. El régimen jurídico de la función
pública, al igual que las normas de gestión de recursos, pueden servir también
para _demostrar este aspecto, ya que tienden a facilitar la exigencia de respon-
sabilidades y a impedir el fraude y el cohecho.
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Contenidos y problemas de la ejecución de políticas

Prescindiendo del aspecto más formal de la eficiencia, examinaremos ahora algunos

factores de la ejecución efectiva de políticas, por lo menos en la medida en que
ésta depende del comportamiento de las burocracias públicas. En este examen,
el término "política" se utiliza en un sentido amplio y abarca todas las variedades
empíricas de programas de actuación cuya ejecución se encomienda a las buro-
cracias públicas, desde leyes o planes y programas en sentido estricto hasta
declaraciones más generales de intención en políticas que sólo se convierten en
programas detallados de actuación en el curso de su ejecución. Así pues, el
término política abarca grados muy diferentes de expresión de objetivos y de
especificidad de la regulación normativa. Tampoco se distinguirá entre política
y funciones (permanentes); las políticas pueden llegar a ser funciones perma-
nentes de las burocracias públicas, pero también pueden ser programas de acción
de duración limitada. Es evidente que esas diferentes características políticas son
importantes para los organismos encargados de su ejecución, dado que, por
ejemplo, conceden un margen más o menos amplio de actuación discrecional,
proporcionan una base permanente de actuación o requieren que se aúnen
esfuerzos a corto plazo, etc.
Además de esas características formales, las políticas también pueden cla-
sificarse con arreglo a su contenido. En el presente contexto será suficiente
recurrir a una sencilla clasificación en tres categorías 10 • La primera categoría
está integrada por las políticas regulativas, que prescriben o prohíben compor-
tamientos concretos para los particulares o las organizaciones privadas, definen la
obligación de obtener autorización para determinados comportamientos, esta-
blecen pautas que deben observarse y fijan precios. La segunda categoría está
formada por las políticas de incentivos, que ofrecen ayuda financiera para alentar
un tipo determinado de comportamiento. Componen la tercera categoría las
políticas de servicios; en este caso, se realizan transferencias financieras a los
beneficiarios que reúnen determinados requisitos, o los organismos públicos
proporcionan personal o servicios técnicos a grupos definidos de administrados.
Por supuesto, las tres categorías de políticas suponen diferentes tipos de activi-
dades de los organismos. Las políticas reguladoras, por ejemplo, constituyen la
base de acción de los organismos encargados de asegurar la observancia de la ley
y a menudo requieren amplias actividades de control y comportamiento ratifi-
cadores. Existe una relación equivalente entre el tipo de políticos y los resul-
tados reales que pueden alcanzarse en el proceso de ejecución. En el caso de las
políticas reguladoras, una ejecución ineficaz significa que determinadas normas
y pautas, cuya observancia no se impone, se ven infligidas en mayor o menor
medida. En cuanto a las políticas de incentivos, una ejecución defectuosa puede
producir un desplazamiento de objetivos, es decir, que se aliente un comporta-
miento distinto del previsto. Así ocurre, por ejemplo, cuando los fondos asignados
 Burocracias públicas 691
y ejecución de directrices políticas

a la creación de empleos contribuyen en realidad al sostenimiento de empresas

con problemas. En cuanto a las políticas de servicios, un tipo corriente de eje-
cución deficiente es una selección involuntaria y no deseada al poner el servicio a
disposición del grupo al que está destinado, como, por ejemplo, cuando los
jóvenes más pobres utilizan menos los programas de formación profesional desti-
nados a mejorar su capacidad para encontrar trabajo o cuando los más hábiles y
no los necesitados son los que más se benefician de un programa de asistencia
social. En todos los casos, la ejecución eficaz de directrices políticas es el
resultado conjunto de una combinación de características del programa, del
comportamiento del organismo de ejecución y de reacciones del grupo de
destinatarios. El presente estudio gira en torno al comportamiento del organismo
de ejecución y algunos de sus determinantes.

Actitudes que determinan el comportamiento

de los organismos

La forma en que una burocracia pública utiliza su margen de maniobra en la

ejecución depende, entre otras cosas, de las actitudes de su personal con respecto
al trabajo. Uno de los elementos más destacados de las actitudes viene definido
por los extremos de "actitud burocrática, basada en el reglamento" y "actitud
profesional, basada en la función o en el administrado" 11 • Una orientación predo-
minantemente ordenancista significa que se considera al administrado como caso
a tramitar, que se trata según la letra de la ley, mientras que una orientación
basada en la función significa que el logro del resultado perseguido se considera
más importante que la conformidad con la regla. La orientación hacia el admi-
nistrado puede parecer un requisito previo para la ejecución eficaz de muchas polí-
ticas de servicios, mientras que las políticas reguladoras parecen exigir que el
personal del organismo tenga una orientación ordenancista. Habrá que matizar
después esta generalización hecha deprisa, pero es evidente que el factor de las
actitudes influye en la calidad de las operaciones cotidianas, es decir, el modo en
que se tramitan las solicitudes, se trata al público y se reacciona frente a las
infracciones de las normas.
La orientación burocrática o profesional del personal de los organismos
depende de antecedentes como la formación profesional, del carácter de la función
y de la situación en ~el empleo, especialmente la proximidad a la autoridad
jerárquica. La formación profesional establece una diferenciación principalmente
en el aspecto administrativo-jurídico frente al profesional-técnico, que puede
guardar relación (como, por ejemplo, en la República Federal de Alemania) con
la ubicación de la formación en la función pública dentro o fuera de la adminis-
tración pública. Los programas de formación dentro de la administración suelen
subrayar los aspectos jurídicos de las funciones y fomentar la identificación con
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la burocracia pública como tal, mientras que la formación impartida por el

sistema general de educación fomenta la integración en la colectividad profe-
sional y hace hincapié en los conocimientos técnicos. En cuanto al carácter de la
función, el grado de reglamentación normativa o de desempeño rutinario de la
función tienen una importancia decisiva. Si una función determinada consiste en
la aplicación de un conjunto detallado de normas a casos, como, por ejemplo,
al calcular los impuestos que debe pagar un ciudadano o la pensión a que tiene
derecho, la presión favorable a la adopción de una orientación acusadamente
ordenancista y, por último, de lo que Merton ha denominado "personalidad
burocrática" es fuerte 12 • Análogamente, la autoridad jerárquica refuerza la orien-
tación ordenancista. Cabe suponer, por ejemplo, que los trabajadores sobre el
terreno, que a menudo actúan independientemente y libres de toda supervisión,
sean menos ordenancistas en su comportamiento que el personal de oficina. En
general, los empleos burocráticos caracterizados por el desempeño de funciones
rutinarias y una organización jerarquizada suelen dar lugar a una orientación
ordenancista, pero no se trata de algo ineluctable. Si así fuese, este tipo de
comportamiento debería aumentar proporcionalmente a la duración del periodo
en que los funcionarios públicos ocupan empleos burocráticos, pero no sucede
necesariamente así. La aplicación sistemática de las reglas responde muchas veces
a una inseguridad subjetiva; con el paso del tiempo, los funcionarios públicos,
al ampliar su experiencia y ayudados por la integración social en el lugar de
trabajo, aprenden a utilizar las reglas de forma más instrumental y saben cuándo
se puede cortar por atajos sin problemas. Si los superiores jerárquicos están más
interesados en los resultados que en el respeto de las normas, ello puede dar
mayor impulso al desarrollo de una actitud orientada más decididamente en el
sentido del público o la función 13 •
La oposición entre la preocupación de seguir las normas o servir al
público implica hasta cierto punto un juicio de valor, al igual que ocurre entre
la oposición dominación y servicio. Esto constituye una simplificación concep-
tual y estimativa, cuando no un error de percepción. Las políticas reguladoras no
son sólo la expresión de una dominación política, que requieran la amenaza de
sanciones para asegurar su observancia, constituyen elementos del orden social
y suelen cumplirse de forma más o menos voluntaria y no sólo bajo la amenaza
del castigo. Por otra parte, los programas de servicio suelen incluir también un
elemento de control social, tanto en lo referente a la forma en que se presta la
ayuda o el servicio (es decir, vinculada a requisitos que están controlados) como
en lo que respecta a sus objetivos.
Lo mismo que hay ambivalencia en el plano político, en el del compor-
tamiento de las administraciones, tampoco puede haber oposición absoluta entre
la actitud ordenancista y la de servir al público. Tratándose de organismos
encargados de asegurar la observancia de la ley o la reglamentación, sería mani-
fiestamente contrario a su buen funcionamiento que sus agentes no tuvieran en
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y ejecución de directrices políticas

consideración los intereses legítimos de los administrados concernientes. Los orga-

nismos de servicios, en cambio, tampoco cumplirían con su finalidad si el personal
sólo tuviera en cuenta los intereses y deseos del público. Ello conduciría fácilmente
a un trato desigual, a una actuación injusta y quizá incluso ilegal; el trabajador
social que se identificara con el joven delincuente hasta el extremo de ayudarle a
burlar la ley es un ejemplo exagerado que ilustra claramente este aspecto. Las
políticas no sólo tienen un contenido (o unos objetivos), sino que también tienen
una forma legal o se aplican dentro de unos límites jurídicos. En el plano de los
organismos de ejecución esto significa que debe lograrse un equilibrio entre la
actitud ordenancista y la actitud hacia la función, lo cual es algo que no puede
conseguirse de una vez para siempre, sino que constituye un problema que ha de
resolverse una y otra vez en el proceso cotidiano de adopción de decisiones. Las
relaciones de negociación que puede verse cómo entablan los organismos encar-
gados de aplicar una reglamentación con los interesados, incluso en casos en que
podrían utilizar sanciones jurídicas para obligarlos a cumplir las normas,
constituyen un ejemplo de transacción viable entre esas dos actitudes en conflicto.

Las estructuras que determinan el comportamiento

de la administración

Las características orgánicas de las burocracias públicas son otro factor impor-
tante que influye en el comportamiento de los organismos con respecto a la
ejecución de políticas. Los sociólogos de la organización han estudiado intensa-
mente la relación entre estructura orgánica y rendimiento, aunque casi todas las
investigaciones en las que se han aplicado efectivamente medidas de rendimiento
se refieren a organizaciones industriales y no administrativas. No obstante, es
perfectamente posible aplicar a las burocracias públicas diversas generaliza-
ciones empíricas derivadas de los estudios sobre las organizaciones. Así, por
ejemplo, la relación entre dimensión y especialización también debería ser apli-
cable a las organizaciones administrativas: cuanto mayor sea su dimensión, más
fácilmente se dispondrá de los conocimientos especializados para ocuparse de
una serie de casos diversos. Lo mismo cabe decir de la relación (positiva) entre la
especialización y la necesidad de mecanismos de coordinación y de la relación
(complementaria) entre centralización de la adopción de decisiones y formaliza-
ción, que son dos variantes funcionales para lograr la coordinación 15 •
Más interesante que esas relaciones, que se dan en el plano de cada
organismo u oficina local, es otro conjunto de variables estructurales que se
aplican a toda la red de oficinas y organismos participantes en la ejecución de
una política determinada. El sector público en las sociedades modernas es un
macrosistema orgánico diferenciado funcionalmente por sectores, verticalmente
por niveles y horizontalmente según el territorio. Cuando se promulga una nueva
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ley o se elabora un nuevo programa de acción, su ejecución no suele asignarse a

un solo organismo, sino que suele implicar a toda una red de oficinas y organismos
relacionados entre sí, un subconjunto derivado del macrosistema tridimensional.
En nuestro examen distinguiremos los efectos de tres variables estructurales que
aparecen en el plano del macrosistema: la posición del organismo administrativo
dentro de la estructura del macrosistema, las relaciones de interdependencia
entre. los organismos del mismo nivel y las relaciones verticales de autoridad
entre organismos situados en niveles diferentes.

La posición

La posición de un organismo administrativo influye en sus posibilidades de

actuación y configura su perspectiva. Por ejemplo, si se comparan oficinas de
nivel jerárquico inferior y superior se advierte que difieren en cuanto a conoci-
mientos especializados, información y autoridad. La oficina de nivel superior
dispondrá a menudo de los mejores especialistas, pero de información menos
detallada acerca de las situaciones locales. Al mismo tiempo, sus decisiones tienen
mayor autoridad. La decisión de un departamento federal o estatal tiene gran
fuerza coactiva, mientras que la misma decisión adoptada en una oficina jerár-
quicamente inferior se verá discutida muchas más veces. En consecuencia, muchas
veces existe una división concreta del trabajo entre las oficinas de diferente
nivel jerárquico que intervienen en la ejecución de una política; la oficina jerár-
quicamente superior se ocupa de los casos difíciles y excepcionales y, previa
solicitud, apoya las decisiones del organismo jerárquico inferior, mientras que
éste se ocupa de los asuntos de trámite y transmite información a sus superiores.
Si no se tienen lo bastante en cuenta las diferentes posibilidades de actuación de
los organismos al asignarles unas tareas, los efectos en la ejecución de las polí-
ticas serán negativos.
El nivel también es importante para la perspectiva del organismo. Cuanto
más alta se encuentra situada una oficina en la jerarquía administrativa, mayor
es el territorio respecto del cual tiene competencia legal; lo que significa que un
problema local se considerará en un contexto más amplio; lo que con frecuencia
le da un aspecto muy diferente del que tiene para quienes afecta de manera más
inmediata. En términos más técnicos, en el nivel superior los esfuerzos consi-
derados externos y, por lo tanto, sin importancia, son menos numerosos, lo que,
ceteris paribus, favorece la adopción de decisiones más equilibradas y más de
acuerdo con el interés general16• Además del nivel jerárquico, el sector de acti-
vidad también es importante. Es muy fácil imaginar la diferencia que supone
para el modo de tratar los problemas de contaminación el que esta tarea se asigne
a un organismo de sanidad pública (que lo ve todo desde el punto de vista de la
sanidad) o a la inspección de fábricas (que probablemente mostrará una mayor
comprensión por los problemas técnicos de la reducción de la contaminación) 17 •
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y ejecución de directrices políticas

Pero hay otro aspecto de la cuestión, que quizás sea el más interesante de todos:
las diferencias que intervienen según que la ejecución se confie a unidades adminis-
trativas especializadas de un aparato jerárquizado que se ramifique del nivel
central al local, o, al contrario, a las administraciones generales de las pro-
vincias y municipios como las que existen en la República Federal de Alemania,
donde la Constitución garantiza la autonomía local. Los primeros se inclinan a
adoptar una actitud más estrictamente orientada hacia la función y tienden a
pasar por alto o a quitar importancia a los efectos secundarios que una ejecución
estricta pueden tener en otras esferas. Los segundos están más dispuestos a
compromisos para evitar efectos secundarios negativos en el logro de otros
objetivos de interés local. Una de las principales razones de esta diferencia de
perspectiva es que la unidad especializada sólo está sujeta a la supervisión de
la administración del Estado superior a ella y que está especializada en la misma
esfera de competencia y, por lo tanto, tenderá a insistir en el logro de los obje-
tivos fijados por el poder central. Por el contrario, aunque la oficina de una
administración municipal o provincial esté encargada de ejecutar la misma ley o
programa nacional, estará integrada en la administración local y no puede por
menos que mostrarse sensible a los deseos del alcalde y la corporación municipal.
La existencia de esas diferencias de perspectiva quedó puesta de manifiesto, por
ejemplo, en un estudio alemán sobre la ejecución de la política de protección del
medio ambiente en el que se demostró que los inspectores de fábricas encargados
de la lucha contra la contaminación de la atmósfera eran más exigentes e intran-
sigentes que sus colegas de las oficinas correspondientes de las administraciones
polivalentes 18 •

Interdependencia y cooperación

Como casi todos los sectores políticos están unidos por relaciones de interdepen-
dencia, los organismos encargados de la ejecución deben establecer relaciones
horizontales de cooperación. Cuando mayor sea el número de agentes que inter-
vengan, aunque sólo sea accesoriamente, en la ejecución de un programa deter-
minado, mayor será el peligro de retraso, y el retraso implica al menos un fracaso
parcial si una política se aplica con limitaciones de tiempo. Este aspecto quedó
puesto magníficamente de relieve en el estudio ya clásico de Pressman y
Wildavsky, que denominaron a esos agentes "puntos de decisión" y demostraron
cómo la multiplicidad de puntos de decisión en la ejecución de un programa de
creación de empleos contribuía, como consecuencia de los consiguientes retrasos,
a su fracaso final19• Por supuesto, esta situación resulta agravada en la medida
en que los diferentes agentes tienen intereses, no sólo diversos, sino conflictivos.
Así ocurre a menudo cuando las relaciones, de interdependencia son inter-
sectoriales, por ejemplo entre las autoridades encargadas de la ordenación del
territorio, los organismos encargados de la lucha contra la contaminación, los
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organismos de construcción de carreteras y las autoridades locales o regionales

de desarrollo económico. La construcción de carreteras puede estar en pugna
con el aprovechamiento de tierras, y además hace ruido. La lucha contra la conta-
minación está en pugna con los objetivos de desarrollo económico, los cuales, a
su vez, pueden estar en contradicción con los objetivos de ordenación del terri-
torio. En una situación de esta índole, la posibilidad de que un organismo deter-
minado sea eficaz en la defensa de los objetivos políticos en su propia esfera de
competéncia depende de ciertas características de los procedimientos oficiales de
cooperación. Primeramente, si es preciso obtener el acuerdo del organismo de
que se trate para todas las decisiones adoptadas por otros organismos que tengan
repercusiones en su esfera; en segundo lugar, si esas consultas deben celebrarse
en una fase preliminar del proceso de adopción de decisiones; y, por último, si
el organismo tiene facultades efectivas de veto en caso de que no se cumplan sus
exigencias, ese organismo se encuentra en una buena situación para imponer su
propio orden de prioridades y, de ese modo, proteger sus objetivos frente a las
irrupciones de otros sectores. En la República Federal de Alemania, por ejemplo,
la lucha preventiva contra la contaminación se ve entorpecida porque no se dan
las condiciones que se acaban de mencionar en las relaciones entre los organismos
responsables del aprovechamiento de tierras y los organismos de lucha contra
la contaminación, ya que estos últimos no pueden, muchas veces, impedir la
construcción de nuevas fuentes de contaminación en zonas que tienen planteado
un problema de este tipo 20 •
Incluso dentro de un mismo sector pueden darse interdependencias horizon-
tales que influyan en la eficacia de la ejecución. Por recurrir una vez más a un
ejemplo tomado de la política del medio ambiente en la República· Federal de
Alemania, tiene que establecerse una cooperación horizontal (por la que se
entiende la cooperación entre organismos que no están relacionados jerárqui-
camente) entre servicios técnicos especializados y organismos administrativos gene-
rales. Los primeros poseen los conocimientos técnicos necesarios para ocuparse de
los problemas de contaminación, pero los segundos tienen las facultades juris-
diccionales para conceder o rechazar los permisos de explotación de instalaciones
y aplicar sanciones. La consecuencia de esta separación orgánica de funciones
técnicas y administrativas es una situación de dependencia mutua que parece dar
lugar a una disminución general de la actividad destinada a la lucha contra la
contaminación 21 •

Control vertical

La relación de equivalencia o complementariedad, ya indicada entre la centra-

lización de la adopción de decisiones y la formalización como medio de control
de las unidades subalternas de una misma organización, también se da con
respecto al control vertical de los organismos jerárquicamente superiores sobre
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y ejecución de directrices políticas

los inferiores. Formalmente constituyen líneas de mando, pero, una vez formu-
lada una política en forma de reglas explícitas y detalladas, sirven de base a una
actuación bastante autónoma de los organismos. Por supuesto, la autoridad
superior puede seguir desempeñando una serie de funciones directivas aún en los
casos en que los organismos jerárquicamente inferiores actúan con arreglo a
normas jurídicas generales: la fijación de un orden de prioridades para las acti-
vidades locales, el inicio de campañas o programas de actuación especial, la formu-
lación de normas de procedimiento y la intervención en las decisiones de los
distintos organismos. Sin embargo, es raro que los instrumentos de dirección
vertical se utilicen en toda su amplitud. La pauta normal de control jerárquico
parece ser una especie de "dirección por excepción", es decir, mientras no haya
quejas ni fracasos visibles, la autoridad superior no interviene. Incluso en los
casos en que interviene en las decisiones adoptadas por un organismo determinado,
ello obedece muchas veces a la petición directa o velada del propio organismo.
La idea estereotipada de las burocracias públicas como jerarquías caracte-
rizadas por un control riguroso y una supervisión estricta de los niveles jerár-
quicos superiores sobre los inferiores se ajusta muy poco a la realidad.
No resulta difícil descubrir las razones de esta actitud no rectora de las
autoridades superiores. Esas autoridades no son, ni en la idea que se hacen de sí
mismas ni en la realidad, organismos principalmente supervisores, sino que suelen
tener funciones ejecutivas propias y, además, suelen intervenir mucho en la
planificación, la elaboración de programas y la cooperación horizontal. Si a esto
se añade una capacidad de trabajo limitada y asimismo un "ámbito de control"
que suele ser muy amplio (medido con arreglo al número de organismos jerárquica-
mente inferiores que rinden informes al organismo superior), no es necesario ni
siquiera suponer que los organismos jerárquicamente inferiores tratan activa-
mente de eludir su dirección para explicar la aparente carencia de control vertical.
Más difícil resulta evaluar las consecuencias de un control vertical poco
riguroso para una ejecución eficaz. De hecho, la relación está condicionada a
otros factores. Si los organismos locales están orientados al desempeño de su
función y disponen de recursos suficientes, un control poco riguroso aumentará
su flexibilidad para perseguir los objetivos fijados. Pero si esos organismos tienden
a utilizar su margen de actuación discrecional para alcanzar objetivos organiza-
cionales, reduciendo al mínimo los esfuerzos dedicados al cumplimiento de su
función, el efecto de un control jerárquico poco riguroso es perjudicial para una
ejecución eficaz. Parecería, pues, importante crear medios de evaluar el rendi-
miento de los organismos para juzgar mejor en qué casos aplicar controles, pero
tales tentativas tropiezan con el eterno problema de la comunicación de una
información selectiva de los niveles jerárquicos inferiores a los superiores 22 • La
vigilancia de la ejecución, por consiguiente, exige la elaboración común de un
sistema de información eficaz con un uso selectivo de instrumentos de control.
 698 Renate Mayntz

Conclusión
En el examen que antecede no se ha planteado si el logro de los objetivos
:fijados es siempre deseable. Si se considera desde el punto de vista de un
conjunto de valores diferentes o desde el ángulo de la racionalidad del sistema
(por ejemplo, la permanencia del sistema a largo plazo), es posible que no sea así.
A este respecto, el hecho de que las administraciones no sean instrumentos que
funcionen como robots, sino que tengan sus propias opiniones y utilicen en conse-
cuencia su margen de actuación discrecional, adquiere súbitamente un sentido
diferente. En tal caso, las administraciones no se consideran sólo como agentes
de ejecución de políticas adoptadas, sino también como agentes de modifi-
cación y adaptación de la política a las exigencias de la situación real o a las
necesidades de los grupos de población concernidos, pero que olvidó el legis-
lador. No hay que caer, por supuesto, en el extremo opuesto, aplaudir el incumpli-
miento administrativo y lamentar la ejecución leal. Esta cuestión es comparable
al juicio sobre la neutralidad de la función pública, considerada deseable cuando
el gobierno se considera legítimo, pero que se convierte en un funesto inconve-
niente cuando asume el poder una figura política-como Hitler. Este dilema funda-
mental no tiene solución. Al igual que el conflicto que opone el respeto primordial
de la reglamentación al del interés del público, lo que constituye una fuente per-
manente de tensión y un desafío permanente para las administraciones.

[Traducido del inglés]

Notas

1 Véase un análisis más detenido en R. Mayntz,
Staat und politische Organisation - Entwick-
lungslinien [La organización administrativa y
política - Tendencias], p. 327 a 346, Zwi-
schenbilanz der Soziologie-Verhandlungen
des 17. Deutschen Soziologentags, Stuttgart,
Enki Verlag, 1976.
2 Véase W. Williams, Social policy research and
analysis-The experience in the federal social
agencies, Nueva York, Elsevier Publishing
Company, 1971.
3 La noción de la red, con su insistencia en las rela-
ciones entre organizaciones, ha adquirido
rápidamente arraigo en las ciencias políticas.
Este planteamiento aparece descrito en
W. M. Evan, Interorganizational relations,
Harmondsworth, Nueva York, etc., Penguin
Books, 1976. Una aplicación característica
de ciencias políticas es el análisis de las rela-
ciones intergubernamentales; véase K. Hanf,
F. W. Scharpf, Interorganizational policy-
making, Beverly Hills, Sage Pub!ications,
1978. (Sage Modern Politics Series, vol. l.)
' Véase un examen más detenido de las bases análi-
ticas de los estudios de ejecución en, por
ejemplo, E. Bardach, The implementation
game-What happens a/ter a bill beco mes a law
Cambridge (Mass.), MIT Press, 1977. (MIT
Studies in American Politics and Public
Policy); R. Mayntz, Die Implementation poli-
tischer Programme - Theoretische Überle-
gungen zu einem neuen Forschungsgebiet [La
aplicación de programas políticos -Conside-
raciones técnicas], Die Verwaltung, n.• 10,
1977, p. 51-66.
5 Véase J. Denso, D. Ewringmann, K. Hansmeyer,
R. Koch, H. Kiinig, H. Siedentopf, Verwal-
tungseffizienz und Motivation [Eficiencia de la
administración pública y motivación], Got-
tinga, Verlag Otto-Schwartz and Co., 1976.
(Kommission für wirtschaftlichen und sozialen
Wandel, vol. 115.)
6 D. Katz, R. L. Kahn, The social psychology oforgan-
izations, Nueva York, Wiley, 1966, p. 157.
7
P.M. Blau, Thedynamicsofbureaucracy, Chicago,
University of Chicago Press, 1955.
 Burocracias públicas
y ejecución de directrices políticas
Notas (continuación)
8 Véase un examen detallado en, por ejemplo,
G. L. Wamsley, M. N. Zald, The political
economy of public organizations, Public Ad-
ministration review, n. 0 33, 1973, p. 62-73.
9 Estos problemas se examinan con más detalle en
H.-U. Derlien, Die Erfolgskontrolle staatlicher
Planung [Evaluación de la planificación pú-
blica], en especial p. 18-25, Baden-Baden,
Nomos Verlagsgesellschaft, 1976.
10 Una de las primeras tentativas de elaborar una
tipología -que no se ha seguido en el pre-
sente estudio- fue la de T. J. Lowi, American
business, public policy, case studies and
political theory, World politics (Princeton
University Press), vol. 16, n. 0 4, julio de 1964,
p. 677-715. La clasificación utilizada en este
estudio se desarrolló en R. Mayntz, Soziologie
der offentlichen Verwaltung [Sociología de la
administración pública], en especial p. 44-59
y 211:213, Heidelberg-Karlsruhe, C. F. Mül-
ler, 1978.
11 Uno de los primeros estudios en que se utilizó esta
variable de las actitudes es el de R. G. Francis,
R. C. Sfone, Service andprocedure in bureauc-
racy, Minneapolis, University of Minnesota
Press, 1956.
12 R. K. Merton, "Bureaucratic structure and per-
sonality", en: Merton (dir. pub!.), Reader
in bureaucracy, p. 361-371, Glencoe, Free
Press, 1952.
13 P. M. Blau, "Orientation towards clients in a
public welfare agency", en: E. Katz, B. Danet
(dir. publ.), Bureaucracy and the public,
p. 229-244, Nueva- York, Basic Books,
1973.
14 Véase J. L. Price, Organizational effectiveness-an
inventory ofpropositions, Homewood, Richard
D. Irwin, 1968.
15 Estos son los resultados de los estudios en !Íran
escala realizados por los denominados grupos
699
de Aston y sus seguidores. Véase un resumen
de este planteamiento en D. Pugh, "The
•Aston' approach to the study of organiz-
ations", en: G. Hofstede, M.S. Kassem (dir.
publ.), European contributions to organization
theory, p. 62-78, Assen/Amsterdam, Van
Gorcum, 1976. Respecto de la última propo-
sición véase en particular J. Child, Organiz-
ation structure and strategies of control-A
replication of the As ton study, Administrative
science quarterly, n. 0 2, 1972, p. 163-177.
16 Estos problemas se estudian con más detenimiento
en la introducción teórica de F. W. Scharpf,
B. Reissert, F. Schnabel, Politikverflechtung
[Relaciones de red en política], p. 13-70,
Kronberg/Ts., Scriptor, 1976.
17 Aunque este ejemplo concreto se basa en parte en
la experiencia alemana, se formuló una obser-
vación análoga con respecto al efecto de la
ubicación de la lucha contra la contaminación
atmosférica en NAPCA, la Administración de
Sanidad de los Estados Unidos de América,
antes de la creación de la EPA. Véase
Ch. O. Jones, Clean air-the policies and
politics of pollution control, p. 108-136, Uni-
versity of Pittsburgh Press, 1975.
18 R. Mayntz, H. U. Derlien, E. Bohne, B. Hesse,
J. Hucke, A. Müller, Vollzugsprobleme der
Umweltpolitik [Problemas de ejecución de la
política de protección del medio ambiente],
Wiesbaden, Kohlhammer, 1978. (Materialien
zur Umweltforschung, vol. 4.)
19 J. L. Pressman, A. Wildavsky, lmplementation
-How great expectations in Washington are
dashed in Oakland, Berkeley, Los Angeles,
University of California Press, 1973.
20 Mayntz et al., op. cit.
21 /bid.
22 H. Kaufman, Administrative feedback, Washing-
ton D.C., The Brookings Institution, 1973.