REVITALIZAR LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL

EDIFICAR LAS INSTITUCIONES NECESARIAS PARA UN SECTOR PÚBLICO CAPAZ

Los cimientos de un sector público eficaz
El establecimiento de las instituciones necesarias para un sector público capaz es indispensable para
mejorar la eficacia del Estado. La experiencia de toda una serie de países ha demostrado que una
administración pública eficaz puede promover el crecimiento y reducir la pobreza. Asimismo, puede
formular políticas bien concebidas y prestar bienes y servicios públicos vitales al menor costo
posible.
Es importante fomentar una burocracia eficaz y reglamentada. Sin embargo, muchos países de
ingreso bajo no han podido crear ni siquiera los rudimentos de un funcionariado público
reglamentado. Para atajar esos problemas de raíz y sentar los cimientos de una administración
pública eficaz, los países deben centrarse en tres elementos fundamentales:

- Fuerte capacidad central para formular y coordinar políticas

- Sistemas de prestación eficientes y eficaces
- Personal motivado y capaz

Fortalecimiento de las instituciones para la elaboración de políticas

Los políticos establecen objetivos y amplias directrices estratégicas. Pero son los mecanismos
institucionales bien concebidos los que pueden determinar si los grandes proyectos de los dirigentes
políticos se traducen en prioridades de política efectivas. Pueden poner de manifiesto los costos y
las ventajas de propuestas políticas alternativas. Y, puesto que siempre escasea la información,
pueden velar por que los dirigentes estén todo lo informados que sea posible, mediante procesos que
faciliten las aportaciones y la super visión de los interesados internos y externos. Todos esos
mecanismos contribuirán a producir decisiones adoptadas con conocimiento de causa y a aumentar
la credibilidad de la formulación de políticas en general.
Muchos países de la OCDE han instituido, a lo largo de los años, sistemas eficaces de formulación
de políticas. Estos consisten, fundamentalmente, en mecanismos para la preparación adecuada de
propuestas de política, la estimación de los costos de distintas propuestas en el marco de un
presupuesto general disciplinado, la garantía de su evaluación crítica por conducto de consultas y
debates, y la adopción y el registro de decisiones junto con la vigilancia mecanismos contribuirán a
producir decisiones adoptadas de su aplicación. Un complemento imprescindible de esos
mecanismos es la capacidad efectiva en el núcleo central del gobierno.
Los Estados Unidos y algunos países europeos han instituido otros mecanismos de consulta y
supervisión en lo que atañe a la formulación de políticas. Muchos países de Europa se apoyan en el
derecho administrativo y los tribunales especializados para la revisión judicial de las acciones
administrativas Las prósperas economías de Asia oriental han adoptado procedimientos de
formulación de políticas que comparten algunos aspectos clave con los sistemas de los países
industriales.
La delegación de la política macroeconómica en tecnócratas competentes y de confianza es también
una práctica adoptada recientemente en varios países de América Latina, entre ellos la Argentina,
Colombia, México y el Perú. Los efectos en los resultados han sido notorios. Esta delegación de la
formulación de políticas, combinada con el tipo de procedimientos presupuestarios jerárquicos y
transparentes, fue importante para reducir la inflación en esos países a finales de los años ochenta y
principios de los noventa. Chile, en particular, parece haber inculcado entre los altos funcionarios el
tipo de espíritu solidario que durante muchos años ha propiciado el establecimiento de estrechos
vínculos en los tecnócratas indonesios y en el Ministerio de Industria y Comercio Internacional del
Japón, entre otros. Saltan a la vista las analogías entre el grupo de asesores de alto nivel de Chile los
"Chicago Boys", y la "mafia de Berkeley" de Indonesia y la "banda de los cuatro" en Tailandia.
Coordinación de políticas en los países en transición
Aunque la falta de personal especializado en cuestiones administrativas no es tan problemática en
los países en transición de Europa central y oriental y la antigua Unión Soviética, lo ocurrido en
ellos demuestra que es igualmente importante la existencia de mecanismos que canalicen esos
conocimientos bacia políticas coherentes. Cuando cayeron los regímenes comunistas de esos países,
también se derrumbó el aparato central de adopción de decisiones que coordinaba las actividades de
los ministerios y departamentos. El resultado fue una gran confusión y superposición de
responsabilidades, y un sistema múltiple -más que colectivo- de rendición de cuentas, fórmula que
lleva infaliblemente a la adopción de políticas erróneas.
Ucrania ofrece un ejemplo extremo de esos problemas. Después de alcanzar la independencia, en
1991, se estableció una maquinaria central de gobierno que conserva muchas de las características
del antiguo sistema soviético. La toma de decisiones sigue estando muy centralizada. El Aparato del
Gabinete de Ministros ha conservado la responsabilidad de la formulación y coordinación de
políticas y dirige las actividades de los departamentos del gobierno central. El número de
organismos de éste continúa siendo muy elevado (más de 110) y sus responsabilidades se
superponen con frecuencia y no están bien delimitadas.
Reformar las instituciones encargadas de la aplicación
Los gobiernos están ensayando distintos mecanismos institucionales para mejorar la prestación de
servicios. El mayor uso de los mercados está generando presiones competitivas y más posibilidades
de salida -alternativas a la prestación estatal para los usuarios que quieren más calidad o menos
precio. Otra opción es contratar la prestación de servicios a empresas privadas u organizaciones no
gubernamentales (ONG). Algunos gobiernos están creando organismos con fines específicos en el
sector público y concluyendo contratos oficiales con esos organismos, dándoles mayor flexibilidad
de gestión, pero haciéndolos responsables del logro de resultados especificados de antemano. Otros
recurren a modalidades burocráticas más tradicionales en el sector público central, haciendo
hincapié en la responsabilidad en el uso de los recursos, contratación y ascensos por méritos y el
mantenimiento de un espíritu de solidaridad para aumentar la lealtad y mejorar el rendi miento. Por
último, la participación de los usuarios, las encuestas entre los beneficiarios, la publicación de los
criterios de referencia y otros mecanismos destinados a aumentar la participación ciudadana
representan presiones externas para mejorar la prestación.
Mejorar la prestación de servicios en el sector público básico
La contratación externa de servicios, el establecimiento de organismos orientados a la obtención de
resultados concretos y la creación de un sistema formal de rendición de cuentas no son opciones
viables para muchos servicios en los países con deficiencias de capacidad. El problema es
particularmente grave en los niveles de contacto con el público cuyos operarios (policías,
inspectores de riego agentes de salud, maestros, extensionistas) se relacionan a diario con la
población a la que sirven, se encuentran dispersos geográficamente, cuentan con capacidades
discrecionales considerables y producen resultados que son difíciles de supervisar y no están
sometidos a la presión de la competencia.

ORIENTACIÓN DEL RENDIMIENTO Y PREVISIBILIDAD DE LOS FLUJOS DE RECURSOS.

Un punto de partida decisivo para empezar a dar más importancia al rendimiento dentro de las
organizaciones del sector público es la mayor claridad en los objetivos y las tareas. Colombia,
México y Uganda están introduciendo sistemas de medición del rendimiento pira orientar al
personal directivo hacia el logro de los resultados apetecidos. Mientras que en algunos países, como
Nueva Zelandia, se ha insistido en los resultados como medida del rendimiento, otros como
Australia, Colombia y Uganda prestan más atención a las repercusiones, es decir, los efectos de los
resultados en los beneficiarios, junto con la evaluación ex post.
Fomento de la motivación y la capacidad del personal
Los esfuerzos por conseguir un funcionariado público competente y entregado suelen centrarse casi
exclusivamente en la remuneración. La paga es ciertamente importante, pero también lo son otras
cosas, como la contratación y el sistema de ascensos basados en el mérito y el fomento de un
espíritu corporativo. La contratación y los ascensos por méritos restringen los favoritismos políticos
y atraen y retienen a personal más competente.
Las contrataciones y ascensos en base a los méritos aumentan la capacidad burocrática

Los auto res descubrieron que un índice que representaba el sistema meritocrático de contratación y
ascensos y la idoneidad de la remuneración guardaba correlación con el crecimiento económico y
con la opinión de los inversores sobre la capacidad de la administración pública, incluso después de
tener en cuenta las diferencias de ingreso y el nivel de estudios.
La mayoría de los países han elegido uno de los dos grandes sistemas de contratación basada en el
mérito. El primero, denominado sistema mandarín, es un sistema jerárquico en el que el ingreso se
limita a los candidatos que parecen contar con un brillante futuro desde el comienzo de su carrera
profesional. Tradicionalmente, "sistema mandarín" significaba un grupo elitista de funcionarios de
algunas burocracias de Asia oriental; en su sentido moderno, es un sistema de carrera dentro de un
cuerpo profesional en el que se incluyen también los niveles inferior y medio de la administración
pública.
El segundo sistema, conocido por contratación abierta, es un método más flexible, descentralizado y
cada vez más orientado por el mercado, para la contratación de funcionarios públicos. El sistema
estadounidense, por ejemplo, en claro contraste con el modelo antes descrito, permite el ingreso en
cualquier nivel de la jerarquía, sin restricciones de edad. Las oposiciones de ingreso centralizadas
han quedado sustituidas por exámenes específicos para cada profesión, y el personal directivo tiene
más autonomía para la contratación. Los Estados Unidos, al igual que Australia, complementan su
sistema de contratación horizontal con un Servicio Ejecutivo Superior encaminado a constituir un
grupo selecto dentro de la administración pública.

Opciones estratégicas: medidas para lograr un sector público eficaz

El primer paso para aumentar la eficacia del sector público debe ser: restablecer la credibilidad de
las políticas gubernamentales y las normas a las que declara atenerse, velando por que funcionen en
la práctica. Para ello hay que establecer claros límites presupuestarios, cumplir los presupuestos y
otras políticas en la forma en que se han aprobado, hacer que las corrientes de recursos sean
predecibles, instituir la rendición de cuentas sobre el uso de los recursos financieros y poner coto al
favoritismo político desenfrenado en las decisiones relativas al personal.
El establecimiento de una burocracia profesional y reglamentada lleva tiempo. Entretanto, pueden
aplicarse más rápidamente otras medidas, algunas de las cuales pueden generar buenos resultados
en poco tiempo. Los mecanismos de formulación de políticas que funcionan debidamente divulgan
los costos de políticas alternativas y alientan el debate y las consultas entre todos los interesados
directos.

PONER COTO A LA ARBITRARIEDAD Y A LA CORRUPCIÓN

Una enseñanza importante es que las actividades contra la corrupción deben realizarse en muchos
frentes, a fin de limitar las oportunidades de corrupción y los beneficios que ésta reporta
aumentando al mismo tiempo las sanciones correspondientes y las probabilidades de ser
descubierto.

Controles y salvaguardias formales

Instrumentos de control: El desarrollo sostenible generalmente exige que existan mecanismos
formales de control que hagan que el Estado y sus funcionarios sean responsables de sus acciones.
Para que
sean duraderos y creíbles, esos mecanismos deben estar anclados en instituciones estatales básicas;
si éstas son demasiado débiles, pueden sustituirlas temporalmente otros dispositivos externos, como
las decisiones judiciales internacionales. Los dos principales mecanismos formales de control son
un poder judicial fuerte e independiente y la separación de poderes.
Mayor flexibilidad: Un control excesivo puede llevar a la parálisis. Los instrumentos restrictivos del
gobierno deben ir acompañados de dispositivos institucionales que incluyan la flexibilidad del
poder ejecutivo en la formulación y la aplicación de políticas y en la adaptación a las nuevas
informaciones y situaciones.
Reducir la corrupción
Varios países han conseguido reducir poco a poco la corrupción endémica. Para poder combatir la
corrupción hay que comprender los beneficios y los costos que están bajo con trol de los
funcionarios públicos. Muchos de ellos siguen siendo honrados a pesar de las considerables
tentaciones a que están sometidos, y muchos ciudadanos y empresas se niegan a pagar sobornos a
pesar de la promesa de un beneficio a corto plazo. Pero otros sucumben a la tentación. No es
acertado abordar la posibilidad de corrupción dando por supuesto que los funcionarios del Estado
son más honrados que el resto de la población. Parte de la estrategia se centra en la creación de una
burocracia reglamentada con una escala de sueldos que recompense a los funcionarios públicos por
un trabajo honrado, un sistema de contratación y ascensos basado en el mérito para proteger a la
administración pública del clientelismo político y controles financieros creíbles para impedir el uso
arbitrario de los recursos públicos.
Los organismos de fiscalización deberían ocuparse no sólo de los que reciben sobornos, sino
también de quienes los pagan. En todo soborno intervienen dos partes, y las sanciones deben ser
igualmente duras para ambas.
Opciones estratégicas: Equilibrio entre flexibilidad y control
El fortalecimiento de los instrumentos formales de control es sólo uno de los elementos de una
estrategia en múltiples frentes para combatir la corrupción. Otras medidas imprescindibles son la
reforma de la administración pública (por ejemplo, elevando los sueldos y eliminando el
clientelismo político en la contratación y los ascensos), la reducción de las oportunidades de
corrupción (por ejemplo, aumentando la competencia y reduciendo el poder discrecional de los
funcionarios) y un sistema más riguroso de rendición de cuentas. El fortalecimiento de los
mecanismos de vigilancia y sanción, tanto de las personas que sobornan como de los sobornados,
exigirá una aplicación vigorosa de las leyes penales. Pero también requerirá la supervisión por
instituciones formales, como las juntas oficiales, y por los ciudadanos (con su opinión y
participación). Esos esfuerzos pueden contribuir no sólo a combatir la corrupción sino a mejorar
muchas otras funciones del Estado.

ACERCAR EL ESTADO A LA SOCIEDAD

En casi todas las sociedades, las necesidades y preferencias de los ricos y poderosos están
adecuadamente reflejadas en las metas y prioridades de la política oficial. En cambio, esto no suele
suceder con los pobres y los marginados, que luchan por hacerse oír en los pasillos del poder.
Un Estado que establece y aplica sus políticas ignorando las necesidades de grandes segmentos de
la población no es un Estado capaz. E incluso con la mejor voluntad del mundo, es poco probable
que los gobiernos satisfagan las necesidades colectivas en forma eficiente para la sociedad, si no
saben en qué consisten muchas de ellas.
La participación efectiva de los ciudadanos no es un objetivo que se consiga fácilmente. Al acercar
el Estado a algunas personas se corre el riesgo de alejarlo aún más de otras. No todas las
organizaciones de la sociedad civil son todo lo responsables que debieran, ni ante sus miembros ni
ante la sociedad en general.
Algunos de esos problemas se presentan también con respecto a la descentralización.
Cuidadosamente administrada, la descentralización puede contribuir mucho a mejorar la capacidad
del Estado, ejerciendo presiones para que los servicios públicos correspondan mejor a las
preferencias locales, reforzando la responsabilidad y respaldando el desarrollo económico en ese
nivel. No obstante, existen escollos: las autoridades del gobierno central pueden perder el control de
la macroeconomía por falta de coordinación de las decisiones locales, y las divergencias regionales
se pueden agravar, acentuando las tensiones económicas y sociales.
Aumentar la responsabilidad y la capacidad de reacción por medio de la participación
En una sociedad democrática las elecciones son la principal manifestación de la opinión de los
ciudadanos. El número de gobiernos elegidos democráticamente se ha multiplicado en los últimos
decenios, dando a muchos ciudadanos nuevas posibilidades de manifestar sus opiniones a través del
voto.
La inquietud acerca de los efectos del gobierno de las mayorías ha inducido a veces a introducir
cambios en las disposiciones electorales para velar por una adecuada representación de los grupos
minoritarios. Como demuestra el número de conflictos étnicos que se producen en todo el mundo, el
convencimiento de determinados grupos de que están discriminados -en lo concerniente a los
ingresos, capitales o empleo puede ser una poderosa causa de frustración.
En la mayoría de las sociedades, democráticas o no, los ciudadanos procuran que sus intereses estén
representados no sólo en cuanto votantes sino también como contribuyentes, corno usuarios de
servicios públicos y, cada vez más, como clientes o como miembros de las ONG y asociaciones
voluntarias. El crecimiento de estas organizaciones intermediarias refleja la tendencia más amplia
hacia la democracia que se observa en muchas regiones y, en algunos países, la necesidad de colmar
el "vacío" existente entre los ciudadanos y el Estado. No obstante, a diferencia del proceso electoral,
en el que todos los votos valen lo mismo, no todas estas organizaciones son igualmente
representativas ni de los intereses de sus clientes ni del interés público en general.

Desarrollar la capacidad institucional

El aumento de las posibilidades de manifestar la propia opinión y de participar puede mejorar la
capacidad del Estado de tres maneras:
1. Cuando los ciudadanos pueden expresar sus opiniones, en forma oficial u oficiosa, y
reivindicar públicamente sus demandas en la forma dispuesta por la ley, los Estados
adquieren parte de la credibilidad que necesitan para gobernar bien.
2. Cuando no existen mercados, como sucede con la mayor parte de los bienes públicos, la
opinión popular puede atenuar los problemas de información y disminuir los gastos de las
transacciones.
3. Por muy cumplidores, trabajadores o entusiastas que sean, los funcionarios estatales no
pueden prever todos los bienes y servicios públicos que los ciudadanos desean. La aparición
de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios públicos puede
contribuir a llenar las lagunas en el abastecimiento de bienes públicos.

PROMOVER LA ACCIÓN COLECTIVA INTERNACIONAL

el problema de la reforma del Estado no se detiene en las fronteras nacionales. En un mundo cada
vez más interdependiente, las acciones de un país tienen con frecuencia repercusiones para sus
vecinos y para el resto del mundo. Y cada vez está más extendida la opinión de que algunos bienes
y servicios públicos sólo pueden obtenerse mediante la cooperación internacional. Por ello, el
fortalecimiento de la capacidad del Estado supone la creación de vínculos e instituciones más
eficaces, tanto en el plano internacional como en el interno.
Financiación y suministro de bienes públicos internacionales
Hasta no hace mucho, las indicaciones que solían formularse sobre la provisión de bienes públicos
se centraban casi exclusivamente en la intervención del Estado. Según las circunstancias, la
solución propuesta podía ser una subvención, un impuesto, una nueva norma sobre responsabilidad
o un nuevo programa para el suministro público directo del bien en cuestión. Pero este
planteamiento solía fallar cuando se trataba de bienes públicos internacionales.
Actualmente, los principales mecanismos para la provisión de bienes públicos internacionales son
de carácter totalmente voluntario.
En los mercados internacionales de intercambio e inversión, los países han colaborado con el fin de
elaborar reglas y normas de conducta comunes y de institucionalizarlas mediante diversos acuerdos
oficiales, como el foro Cooperación Económica en Asia y el Pacífico (APEC) y el Mercosur, en
América del Sur, y otros mecanismos multilaterales como la Organización Mundial del Comercio
(OMC) y su precursor, el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). Aunque todos
estos mecanismos se basan exclusivamente en la participación voluntaria, han logrado atraer a un
número cada vez mayor de miembros, lo que ha contribuido enormemente al crecimiento del
comercio mundial y al bienestar de los participantes.
¿Cuándo es conveniente la cooperación?
Hoy en día se reconocen en mayor medida no sólo la existencia y las ventajas de los bienes públicos
internacionales, sino también las consecuencias que se pueden seguir cuando son insuficientes. La
historia ha demostrado lo que puede suceder cuando la comunidad de naciones está más
fragmentada que en la actualidad, debido a guerras u obstáculos al comercio y a la inversión. Sin un
foro para que los Estados debatan y negocien de manera ordenada los cambios en las políticas y
normas nacionales, las pequeñas economías pueden terminar teniendo que adoptar las prácticas de
las potencias económicas dominantes, en un proceso de "imperialismo homologador". Pero, una vez
más, no todos los países desean en todos los casos participar en la provisión de bienes públicos
internacionales. Efectivamente, la cooperación puede restringir la libertad de acción de un país.
La provisión de bienes públicos internacionales en la actualidad
Son cada vez más los países que, además de liberalizar su comercio, están eliminando también
gradualmente las restricciones a los movimientos transfronterizos de capitales, ya sea de modo
unilateral o en el marco de iniciativas regionales.

Opciones estratégicas: fomentar la provisión de bienes colectivos internacionales

Una cooperación internacional más eficaz puede aumentar las oportunidades y ayudar a los países a
afrontar los nuevos desafíos mundiales como:

- Expansión y mantenimiento de mercados mundiales abiertos, incluida la mitigación del

riesgo asociado a unos movimientos de capitales inestables.
- Investigación básica orientada a las necesidades de los países en desarrollo.
- Protección del medio ambiente.
- Mantenimiento de la paz y prevención de conflictos armados.
- Aumento de la eficacia de la ayuda externa.