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EL REGIMEN REPRESENTATIVO
por JOSÉ MANUEL BELISLE
publicado en Hernández, Antonio (Director): Derecho Constitucional, t. II, Cap. XIV, Buenos Aires, ed. La
Ley, 2012, ps. 1073-1096. ISBN: 978-987-03-2320-4 (t. II) y 978-987-03-2318-1 (obra completa).

Sumario: I) Caracterización constitucional. Remisión. II) Formas de democracia

semidirecta: Iniciativa popular. Consulta popular. III) Partidos políticos: concepto,
clasificación, funciones, regulación constitucional y legal. IV) Sufragio: concepto,
naturaleza y clasificación. 5) Sistemas y legislación electorales. V) Grupos de presión.

1. El regimen representativo. Caracterización constitucional. Remisión

El régimen representativo es un postulado propio de la democracia liberal, y por

tanto, del constitucionalismo clásico, caracterizado en otros capítulos de este Manual. Sus
orígenes se remontan, así, a la Revolución Inglesa de fines del siglo XVII; al modelo de
Estados Unidos (la Declaración de la Independencia en 1776 y la primera constitución
norteamericana de 1787); y a la Revolución Francesa de 1789. Como construcción
doctrinaria básica, el régimen representativo se puede resumir en la fórmula adoptada por
nuestra Constitución en su art. 22, cuando categóricamente establece “el pueblo no delibera
ni gobierna sino por medio de sus representantes”.
La democracia, forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por el
pueblo, puede ser directa o indirecta. La democracia directa o el gobierno directo por el
pueblo en conjunto no es materialmente posible. Los antecedentes conocidos se retrotraen a
la antigüedad, a la polis griega, en la que ciudadanos libres e iguales se ocupaban de los
asuntos públicos. Pero en ese modelo ideal, no todos los individuos eran ciudadanos, sólo
algunos, porque se excluía a esclavos, mujeres, y otras personas.
A diferencia de ello, y superando también el esquema de las viejas monarquías
absolutas, las revoluciones liberales del constitucionalismo clásico proclamaron la igualdad
 2

natural de los seres humanos, principio que en fin es el postulado ético de la democracia
representativa1.
Pero ante la imposibilidad fáctica del gobierno colectivo, al menos en lo diario y
cotidiano, se construye entonces una ficción teórica; mediante la cual el pueblo elije a unos
representantes, quienes a partir de ese momento pasan a representarlo en tu totalidad. La
representación política supone que el representante pasa a serlo del todo, no de sectores o
partes; debe por tanto velar por el interés común, y tiene para ello amplias e implícitas
facultades. Se trata de una representación “libre”, en el sentido que una vez que el pueblo
ha delegado el poder en el representante, no existe mecanismo formal para revocarlo. No
obstante ello, desde luego el representante queda, como todo funcionario público en un
régimen republicano, sujeto a las responsabilidades políticas que la Constitución establece.
Este tipo de representación es lo contrario al llamado “mandato imperativo”, en el cual
representado y representante se encuentran formalmente vinculados, y existe posibilidad de
revocación si éste último no cumple el mandato o las instrucciones del primero. La
representación política, en el campo del derecho público, se distingue así también de la
representación o mandato del derecho privado, ámbito éste último donde en todo momento
el mandante puede revocar el poder conferido a favor del mandatario, quien sólo tiene las
facultades que el primero le ha delegado.
La Constitución Nacional recepta estas nociones en varias cláusulas. Sin pretender
aquí una enumeración taxativa, vale destacar inicialmente el propio Preámbulo, donde los
constituyentes de 1853 se proclaman “Nos, los representantes del pueblo de la Nación
Argentina”. El art. 1°, donde solemnemente declaran que la Nación Argentina adopta para
su gobierno la forma representativa, además de republicana y federal. Los arts. 45 y 50
C.N., en los que se alude expresamente a los representantes del pueblo, los diputados, y la
representación que éstos invisten. Otros pasajes, aun cuando la mención no es expresa,
deben entenderse en sentido similar. Por caso, el principio de soberanía popular
contemplado en el art. 33 C.N., o la noción de mandato de los senadores, en el art. 56 C.N.

1
Bobbio, Norberto: Estado, gobierno y sociedad, 4ta. Reimpresión de la 1ª. Edición, México, F.C.E., 1996,
p. 163.
 3

En lo que sigue, ceñidos a las características de la obra en su conjunto, un manual de

cátedra, trataremos sucintamente esta temática en Argentina y en el orden federal de
gobierno, sin perjuicio de remitir a otros capítulos donde se ha abordado la cuestión.

II. Formas de democracia semidirecta. Iniciativa y consulta popular.

La democracia representativa o indirecta, significó al menos en términos teóricos, la
posibilidad que el pueblo intervenga en el poder político. Pero en el orden de la realidad,
una vez delegada la soberanía popular en los representantes, se agotó en esa instancia la
posibilidad concreta del pueblo de intervenir en los asuntos colectivos. Asimismo,
materialmente no resulta posible en la era contemporánea la democracia directa, es decir un
mecanismo en el cual cada uno de los miembros de la comunidad política delibere,
participe activamente y decida en todas las cuestiones públicas.
En ese contexto, no basta con la democracia representativa, asumida como la
posibilidad de actuar formalmente en el régimen político. La evolución de la democracia
requiere también un modelo social y participativo. Es decir, se amplía la democratización,
“entendida como institución y ejercicio de procedimientos que permiten la participación de
los interesados en las deliberaciones de un cuerpo colectivo” 2. La democracia participativa
como modelo político, está receptada en la Constitución Nacional desde 1994, en cláusulas
como por caso el art. 75 inc. 19, que contempla la participación de la sociedad y la familia
en la educación; o en el reconocimiento de asociaciones que propenden a determinados
fines (medio ambiente, usuarios y consumidores) en los arts. 42 y 43 segundo párrafo.
Si se contempla la inclusión activa de la sociedad en ciertos ámbitos, no puede
dejarse de lado la participación popular en ciertas temáticas que por su trascendencia
pueden interesar al conjunto de los ciudadanos. Se establecen entonces otros canales
institucionales de expresión política, los institutos de democracia semidirecta, como la
iniciativa popular y la consulta popular, incorporados a la Constitución Argentina por la
Reforma de 1994.
Consisten en mecanismos o procedimientos a través de los cuales, en alguna
medida, el pueblo participa directamente en la elaboración de actos de gobierno. Propenden
a rescatar, siquiera parcialmente, las pautas éticas de la democracia, desdibujadas por el

2
Bobbio, N. p. 218.
 4

modelo indirecto o representativo, que muchas veces limita el rol del ciudadano al de un
pasivo receptor de mensajes y -cada tanto- de sufragante3. Se trata entonces de derechos,
dirigidos a ampliar la acción del pueblo en lo político, dándole los medios para que pueda
expresare, debatir ideas, opinar, proponer, y en fin, actuar institucionalmente en cuestiones
de alcance político. Lamentablemente, sin embargo, estos cauces han tenido hasta el
momento poco desarrollo y ejercicio en nuestro país.

A) Iniciativa popular
El artículo 39 de la Constitución Nacional reconoce a los ciudadanos el derecho de
iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados de la Nación. Una vez
superadas las formalidades exigidas para su viabilidad, la iniciativa debe ser expresamente
tratada por el Congreso dentro de los doce meses, lo que no necesariamente significa que
vaya a ser aprobada. No pueden ser objeto de iniciativa popular proyectos referidos a
reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
Este dispositivo constitucional debe concordarse con otras normas del mismo texto
supremo, tales como los derechos políticos (art. 37 C.N.); el derecho de petición (art. 14
C.N.); y los principios derivados de la soberanía del pueblo (art. 33 C.N.). También con el
art. 77 C.N., referido a iniciativa legislativa, que ya no es sólo de los poderes públicos
(Congreso y Poder Ejecutivo) como era en el texto antiguo de la Constitución.
El segundo párrafo del art. 39 C.N. ordena al Congreso sancionar una ley
reglamentaria de este instituto, fijando como requisitos marco que el mismo deberá
contemplar una adecuada distribución territorial, y no podrá exigir más del tres por ciento
del padrón electoral. La ley N° 24.747, sancionada en 1996, establece diversos recaudos
para la procedencia de la iniciativa. Entre ellos, que deberá estar rubricada por un
porcentaje no inferior al uno y medio por ciento (1,5%) de firmas de personas inscriptas en
el padrón electoral, recabadas en al menos seis distritos del país, respecto del total de
veinticuatro (contabilizando las veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires).

B) Consulta popular
3
Ekmekdjian, Miguel Angel: “La consulta sobre el Beagle: un hito significativo en el derecho constitucional
argentino”, ADLA, XLIV-C, p. 2593.
 5

La consulta popular es la facultad del pueblo para expedirse mediante votación

acerca de proposiciones que le son presentadas por los órganos legislativos o ejecutivos 4.
Tiene como principal finalidad, dar a conocer la opinión del pueblo sobre determinados
problemas. Visto desde la perspectiva de los derechos, es un instituto de democracia
semidirecta derivado de los principios de soberanía popular y forma republicana de
gobierno. Desde el prisma de los poderes públicos, consiste en la facultad de requerir una
respuesta de la ciudadanía, manifestada a través del sufragio, sobre una cuestión política
y/o jurídica de trascendencia, para obtener de este modo un mayor grado de legitimidad de
la decisión que se adopte.
Se trata de una de las formas semidirectas de democracia, con la frecuentemente se
alude tanto al referéndum como al plebiscito, si bien es oportuno establecer distinciones
entre ambos. El primero consiste en la consulta al cuerpo electoral para que exprese, con
carácter vinculante, su opinión sobre un acto normativo. En el plebiscito, en cambio, la
consulta gira en torno a una cuestión de vital importancia para el Estado, normalmente no
es vinculante, pero históricamente ha sido objeto de manipulación política (como en los
casos de Napoleón, Juan Manuel de Rosas o Pinochet, por citar algunos). Los límites de
diferenciación entre uno y otro instituto son un tanto vagos, y buena parte de la doctrina los
trata en forma conjunta5.
Entre los antecedentes en el orden federal, incluso anteriores a su recepción
constitucional, se encuentra fue el llamado formulado a la ciudadanía por el Presidente
Alfonsín en 1984 respecto de los términos del Tratado Internacional con Chile para resolver
el diferendo en la zona del Canal de Beagle 6. Otro registro sobre la temática se produjo en
nuestro país en 1993, cuando el Presidente Menem convocó a Consulta “respecto de la
necesidad de la modificación de la Constitución Nacional”7, que luego se dejó sin efecto
por la celebración del llamado Pacto de Olivos8.

4
BELISLE (h), José Manuel: “Perfiles de la Consulta Popular en Córdoba”, en Debates de Actualidad, Revista
de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Año XVIII, N° 189, Buenos Aires, número especial,
octubre 2002-marzo 2003, p. 93-102, y sus citas.
5
Para una distinción entre los diversos institutos de democracia semidirecta, cfr. Hernández Antonio María:
Derecho Municipal, Buenos Aires, Depalma, 1997, t. I, pág. 486/499.
6
P.E.N. Dec. N° 2272 del 25/07/84, ADLA, XLIV-C, p. 2593.
7
P.E.N. Dec. N° 2181 del 22/10/93, Legislación Argentina – J.A., 1993-C, p. 3298.
8
P.E.N. Dec. N° 2339 del 15/11/93, L.A.-1993-C, p. 3324.
 6

Desde la Reforma Constitucional de 1994, el actual artículo 40 C.N. recepta bajo el

nombre de este instituto, dos modalidades diferentes. En un caso la Consulta será
vinculante si es convocada por el Congreso a iniciativa de la Cámara de Diputados,
circunstancia en que el sufragio será obligatorio, la ley de convocatoria no podrá ser vetada,
y el voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley, siendo su
promulgación automática. Se trata en consecuencia de lo que técnicamente es un
“referéndum”.
Y en el otro caso, cuando la consulta popular es no vinculante, puede ser convocada
tanto por el Congreso como por el Poder Ejecutivo, dentro de sus respectivas competencias,
y sin que exista obligatoriedad de la emisión del voto. Aquí estamos en el caso específico
de la consulta popular.
La Ley N° 25.432 reglamenta los aspectos procedimentales de este instituto, que sin
embargo no registra en el orden federal más que los antecedentes arriba mencionados. Por
contrario, en el ámbito provincial y municipal ha sido practicado con mayor frecuencia.

III. Partidos políticos

A) Concepto
1. Dar un concepto unívoco de “partido político” presenta cierta dificultad 9. La voz
“partido”, ha significado a lo largo de la historia –especialmente occidental- “…división,
conflicto, oposición dentro de un cuerpo político”, y desde fines de la Edad Media “…ha
conservado siempre esta referencia a un conjunto de elementos en competición o en
discusión con otra serie de elementos en un conjunto unificado”10. Desde esa perspectiva,
poco podría importar entonces cuál sea el régimen político ni tampoco el nombre dado a los
partidos, pues si seguimos ejemplos dados por la doctrina, quizás se considerarían partidos
a grupos políticos que hubo hasta en tiempos de Pericles en la antigüedad 11. Por eso, vale
9
Belisle, José M.: “Notas sobre organización y funcionamiento de los partidos políticos en el federalismo
argentino”, en Hernández, Antonio María (Dir.): Aspectos históricos y políticos del federalismo argentino,
Córdoba, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, Colección Federalismo, vol. II, 2009, ps. 289-
308,
10
Ver LIPSET, Seymour Martin y ROKKAN, Stein: “Estructuras de división, sistemas de partidos y
alineamientos electorales”, en Diez Textos Básicos de Ciencia Política, Barcelona, Ariel, 1992, ps. 233-234.
11
LÓPEZ, Mario Justo: Partidos Políticos, Buenos Aires, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, 1968,
ps. 18-19.
 7

aclarar desde el inicio que “partidos políticos” es una expresión reservada para grupos con
determinada estructura y funciones definidas, que comenzaron a formarse a mediados del
siglo XIX12.
En efecto, puede afirmarse que en distinto tiempo y lugar hubo tendencias de
opiniones, clubes populares, asociaciones de pensamiento, grupos parlamentarios, y demás
núcleos o expresiones políticas que disputaban poder. Por ejemplo, los unitarios y los
federales durante la organización nacional en Argentina en la primera mitad del siglo XIX,
e incluso el PAN y la Liga de Gobernadores décadas después. Pero estrictamente ese tipo
de movimientos no fueron “partidos políticos”, en el sentido moderno del concepto, pues
éstos empezaron a desarrollarse con la extensión de la democracia representativa, el
reconocimiento de derechos civiles (de asociación, de petición y de reunión); la expansión
de los derechos políticos (especialmente el sufragio popular),y en algunos casos, por
prerrogativas parlamentarias13.
Es decir, los partidos políticos son organizaciones que surgen cuando el pueblo
tiene el derecho de participar en la gestión del poder, y consecuentemente sectores más
amplios de la sociedad civil se insertan en el sistema político, puesto que con este fin se
articulan y actúan14. Con ese alcance y dadas sus nuevas funciones, los partidos dejaron de
ser concebidos como “facciones”, según opinaron destacados autores norteamericanos a
finales del siglo XVII15, para convertirse poco a poco, en Argentina y en el mundo, en
“instituciones” fundamentales del régimen democrático16.

12
Ibíd.
13
Ver DUVERGER, Maurice: Los partidos políticos, México, Fondo de Cultura Económica, 1957 (5ta.
reimp., 1974), p. 15. En sentido similar, respecto de la relevancia del proceso de imposición del sufragio
universal para el desarrollo de los partidos, NOHLEN, Dieter: Sistemas electorales y partidos políticos,
México, Fondo de Cultura Económica, 1994 (1ra. reimp., 1995), ps. 23-32.
14
OPPO, Anna: “Partiti politici”, en Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco: Dizionario
di politica, Milán, TEA, 1990 (5ta. reimp., 1996), p. 768.
15
Por ejemplo Madison, en El Federalista X. Se cita por la edición del Fondo de Cultura Económica, México,
1943 (6ta. reimp., 1998), ps. 35-6.
16
En efecto, “…la democracia representativa liberal queda, de esta manera, definida como democracia de
partidos. De considerar a los partidos como definidores negativos del «buen gobierno», se pasa a la
convicción, basada en la práctica, de que no hay democracia pluralista si no hay partidos políticos ”. Ver
MORODO, Raúl y MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas: El ordenamiento constitucional de los partidos
políticos, México, UNAM, 2001, p. 17; cit. por ZOVATTO, Daniel: “Regulación jurídica de los partidos
políticos en América Latina. Lectura regional comparada”, en Zovatto, Daniel (coord.): Regulación jurídica
de los partidos políticos en América Latina, México, UNAM-IDEA, p. 3.
 8

De tal modo, un partido político es, en términos contemporáneos, toda asociación

voluntaria de personas nucleadas en torno a ideas, doctrinas y propósitos en común, estable
o perdurable en el tiempo, formada internamente en torno a estructuras orgánicas
institucionalizadas. que cuenta con una plataforma o programa de gobierno, a fin de
canalizar y representar intereses sectoriales de diverso tipo, con la aspiración de conquistar
y ejercer el gobierno, o participar e influir en el poder político mediante su presentación
reiterada a los procesos electorales17.
La Constitución argentina, a partir de la Reforma de 1994, define en su art. 38 a los
partidos políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático. A su vez, el
artículo 2 de la Ley Orgánica de Partidos (L.O.P.P.) los caracteriza como instrumentos
necesarios para la formulación y realización de la política nacional.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, incluso antes de la incorporación de los
partidos a la Constitución 18, sostuvo que son organizaciones necesarias para el
desenvolvimiento de la democracia representativa: Por tanto, son instrumentos de gobierno
cuya institucionalización genera vínculos y efectos jurídicos entre los miembros del
partido; y entre éstos y el partido en su relación con el cuerpo electoral y la estructura del
Estado, como órganos intermedios entre el cuerpo electoral y los representantes. Los
partidos coexisten como fuerzas de cooperación y oposición para el mantenimiento de la
vida social, a cuya ordenación concurren participando en la elaboración y cristalización de
normas jurídicas e instituciones; vinculados al desarrollo y evolución política de la sociedad
moderan, materializan en los niveles del poder las fases de integración y conflicto,
convirtiendo las tensiones sociales en normas jurídicas. Los partidos reflejan los intereses y
las opiniones que dividen a los ciudadanos, actúan como intermediarios entre el gobierno y
las fuerzas sociales, y de ellos surgen los que gobiernan.
2. Por otra parte, en cualquier orden jurídico la legislación sobre partidos políticos
está estrechamente ligada al sistema electoral. Ello así, porque éste último opera como
variable para explicar las características de la organización y funcionamiento de los

17
COTARELO, Ramón: Los partidos políticos, Madrid, Sistema, 1985. A falta de un concepto unívoco, se
pueden ver diversas definiciones de partidos, todas como marco de referencia, en ZOVATTO, Daniel:
“Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina. Lectura regional comparada”, ob. cit., ps.
19-20.
18
Ver C.S.J.N.: “Ríos”, 22-4-1987, en LA LEY, t. 1987-C, ps. 273-288.
 9

sistemas de partidos19. Por eso, aunque podrían analizarse en forma aislada uno o más
partidos políticos, un estudio integral debe al menos considerar también al llamado
“sistema de partidos” del ordenamiento de que se trata 20, o sea, al conjunto de interacciones
que resulta de la competición entre partidos en un régimen político determinado 21. Los
elementos que caracterizan a los “sistemas de partidos” se pueden agrupar, sucintamente,
en: a) número de partidos relevantes; b) nivel de polarización ideológica; y c) nivel de
institucionalización22.
El sistema de partidos argentino es muy fragmentado, a 2009 el número de partidos
reconocidos en el país superaba los 700, conforme estadísticas de la Cámara Electoral
Nacional, de los cuales 42 de esas agrupaciones eran de alcance nacional, pero reconocidos
a nivel de distrito, Sin embargo, el caso argentino, en proceso de mutación, pareciera
perfilarse de un bipartidismo imperfecto (dos partidos con posibilidades reales de alternarse
en el poder, por ejemplo Estados Unidos) a un sistema pluripartidista de partido dominante
y tendencia hegemónica23: el Partido Justicialista, con sus diversas ramas y tendencias
internas.

3. En Argentina, como en otras partes del mundo, la regulación jurídica de los

partidos políticos se produjo gradualmente, recién a partir de las primeras décadas del siglo
XX. El proceso se dio progresivamente por la extensión de la democracia, el creciente
desarrollo de los derechos de asociación, de petición y de reunión, y el ejercicio de
derechos políticos como el sufragio, especialmente después de la sanción de la llamada ley
“Sáenz Peña” nº 8871, en 1912.

19
NOHLEN, Dieter: Sistemas electorales y partidos políticos, ob. cit., ps. 34-35.
20
Para ampliar sobre el punto, ver Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma Política en Córdoba
(CCE), www.reformapoliticacba.com.ar,
21
SARTORI, G.: Partidos y Sistemas de partidos, vol. 1, Madrid, Alianza Universidad, 1980, p. 69.
22
El nivel de institucionalización, a su vez, se puede analizar conforme las siguientes dimensiones: 1) relativa
estabilidad de los modelos de competencia interpartidista; 2) arraigo social estable y profundo de los partidos;
3) percepción popular de la legitimidad de los partidos y las elecciones, y de que estos son los únicos
instrumentos para determinar quién gobierna; y 4) un sistema de partidos con reglas y estructuras estables.
Ver PAYNE, Mark: “Sistemas de partidos y gobernabilidad democrática”, en Payne, Mark y otros: La
política importa, BID-Planeta, 2006, ps. 169-170.
23
NOHLEN, Dieter: Sistemas electorales y partidos políticos, 1ra. edic.,1ra. reimp., México: Fondo de
Cultura Económica, 1995.
 10

El texto original de la Constitución sancionada en 1853 no especificaba el régimen

electoral para diputados nacionales. En 1857 la ley 140 fijó el sistema de lista completa,
con el propósito de asegurar la gobernabilidad. Pero de ese modo, también se mantenía la
hegemonía de los sectores conservadores. Esto era posible porque sólo una pequeña franja
de la población votaba en las elecciones, que los caudillos locales controlaban manipulando
las listas electorales o a los propios ciudadanos, en el marco del voto “cantado” (formulado
a viva voz). Como las elecciones de presidente y vicepresidente eran indirectas a través de
la reunión de colegios electorales (reflejo del federalismo norteamericano), el peso de los
caudillos (reunidos en torno a la “Liga de Gobernadores”) cobraba valor definitorio. En los
primeros años de la Confederación Argentina, un grupo disidente de Buenos Aires, el
Partido Autonomista, en coalición con otros sectores conservadores de las provincias, creó
el Partido Autonomista Nacional (PAN)24, que acaparó por décadas el régimen político del
país25, basando parte de su dominio en las prácticas apuntadas.
Ese esquema cerrado no dejaba margen para expresiones políticas opositoras.
Apenas hubo un efímero cambio con la vigencia del sistema electoral uninominal por
circunscripciones (ley 4161, de 1904)26, que por ejemplo permitió la consagración del
primer legislador socialista en América, Alfredo Palacios. A pesar de la rigidez de tal
régimen político, desde la última década del siglo XIX surgieron núcleos políticos
discordantes agrupados de diversas maneras, entre ellas socialistas 27, anarquistas,

24
Movimiento político surgido sobre 1868, que consagró entre otros presidentes a Sarmiento, Avellaneda y
Roca.
ROCK, David: Argentina 1516-1987. Desde la colonización española hasta Raúl Alfonsín, 2da. ed., Buenos
25

Aires, Alianza Editorial, 1989.

26
El sistema electoral por circunscripciones se implementó nuevamente en Argentina años más tarde, en la
década del 50’ del siglo XX bajo la presidencia de Juan Domingo Perón. Sin embargo, por su diseño significó
una versión local del llamado “gerrymandering”, definiendo así un sistema de partido hegemónico.
VANOSSI, Jorge: “El valor de la experiencia en el derecho electoral”, en Varios Autores: Estudios en Honor
de Pedro J. Frias, Córdoba, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1994, ps. 847-
867.
27
Varias alternativas se suceden a partir de 1890 en lo que hace al proceso de construcción de un partido
socialista en Argentina, aunque su “constitución definitiva” se puede situar en 1896. Ver FALCON, Ricardo y
PRIETO, Agustina: “Los socialistas y el régimen oligárquico en Argentina (1890-1912)”, en Cuadernos del
Claeh N° 50-Los partidos políticos en el Río de la Plata (1890-1930), Montevideo, Claeh, 1989, ps. 93-105.
 11

católicos28, pero particularmente la Unión Cívica Radical, primer partido político

estructurado orgánicamente como tal en Argentina29, cuyos orígenes se remontan a 1890.
La Ley “Sáenz Peña”, al instaurar el sufragio universal masculino30, igual, secreto y
obligatorio, significó la incorporación de vastos sectores al cuerpo electoral, y consecuente,
al régimen político31. También modificó el régimen electoral, incorporando el sistema de
lista incompleta (dos tercios de la lista para el ganador, un tercio para el vencido), lo cual
favoreció una mejor representación que las conocidas hasta entonces. Sin embargo, el
período del nuevo modelo político democrático surgido de esa ley e iniciado en 1916 con la
presidencia de Yrigoyen, tuvo un abrupto corte en 1930, cuando se produjo el primer golpe
de estado en Argentina. Este tipo de quiebre institucional volvió a repetirse y contribuiría a
delinear el perfil del régimen político argentino, a lo largo del siglo veinte. Sucesivos y
prolongados períodos de gobiernos de facto interrumpieron la vigencia de la propia
Constitución Nacional y dispusieron la disolución o proscripción de los partidos políticos.
Se conformó así un cuadro condicionante para la organización y funcionamiento de los
partidos políticos, como por cierto para la producción y desarrollo de la legislación en la
materia.
Quizás por estos episodios, la primera Ley Orgánica de Partidos Políticos, Nº
16.652, se dictó recién durante el gobierno democrático del Presidente Arturo Illia, quien la
promulgó en enero de 196532. Luego de otros tantos golpes de estado, con la recuperación
de la democracia en 1983 se sancionó el texto originario y básico de la actual Ley Orgánica
de Partidos Políticos (L.O.P.P.), N° 23.298.
28
ZUBILLAGA, Carlos: “Sincronía de un fracaso. La primera democracia cristiana en Argentina y Uruguay
(1902-1924)”, en Cuadernos del Claeh N° 50, cit., ps. 107-121.
29
Sobre el surgimiento de la U.C.R. en 1890 ver -entre otros- ROCK, D., ob. cit.; PADOAN, Marcelo: Jesús,
el templo y los viles mercaderes. Un examen de la discursividad yrigoyenista, Buenos Aires, Universidad
Nacional de Quilmes, 2002; GROSSI, María: “Sistema político y sistema partidario en Argentina y Uruguay.
Algunas hipótesis comparativas”, en Cuadernos del Claeh N° 50, cit., ps. 19-30.
30
El sufragio universal propiamente dicho se instauró recién en 1947, cuando la ley 13.010 reconoció el
sufragio femenino.
31
JACKISCH, Carlota y FERREIRA RUBIO, Delia Matilde: “El sistema electoral en Argentina”, en
Jackisch, Carlota: Sistemas Electorales y sus consecuencias políticas, Buenos Aires, CIEDLA-Konrad
Adenauer Stiftung, 1997, ps. 135-165; BONAUDO, Marta y SONZOGNI, Elida. “Sufragio libre y cuestión
social Argentina, 1912-1922”, en Cuadernos del Claeh N° 50, cit., ps. 143-165.
32
Sin embargo, hubo antecedentes a nivel provincial donde se “constitucionalizaron” los partidos políticos. Es
el caso de la Constitución de Córdoba sancionada en 1923, que incorporó entre las atribuciones de la
Legislatura (art. 83, inc. 33), la de legislar sobre la organización de éstos, elección de sus autoridades y de
candidatos que lleven al comicio.
 12

La Reforma de 1994 incorporó a la Constitución Nacional los derechos políticos y

los partidos políticos, lo cual cobra significativo valor habida cuenta la cambiante
legislación sobre estos temas que tuvo Argentina a lo largo de su historia.

B) Clasificación y funciones de los partidos políticos,

1. Las clasificaciones son muy variadas. Reparan en las dimensiones, tamaño o
estructura de los partidos y de sus miembros. Así, hay lo que se denominan partidos de
masas, y partidos de élites o de cuadros.
De acuerdo al modo de conformación u origen y los intereses e ideología que
expresan, hay partidos de izquierda, de derecha y de centro; pluralistas o corporativos;
laicos y confesionales (que profesan determinada religión, por ejemplo, católica).
Conforme el territorio donde básicamente se asientan o se encuentran sus principales
adeptos, históricamente hubo partidos rurales o urbanos, y partidos nacionales,
internacionales o de distrito.
De todos modos, aun cuando en cada sistema de partidos existen agrupaciones con
alguna o varias de esas características, en las últimas décadas se ha impuesto un modelo de
partido llamado “atrapa todo” (catch all). Vale decir, partidos de masas, que admiten en su
seno distintas corrientes, incluso contrapuestas entre sí (izquierda/derecha, urbano/rural,
laica/religiosa), que desdibujan las clasificaciones precedentes.
Con acierto, se ha indicado que “... los partidos son un hecho de la realidad... su
explicación es más sociológica que jurídica, como mecanismos lícitos de control social que
canalizan conflictos, pues ordenan las distintas ideas en disenso dentro del cuerpo social” 33.
Los partidos “atrapa todo” son lo contrario a ello, y por décadas algo de eso ocurrió en
Argentina. Es decir, frente a la noción de partido como sector o grupo que refleja
justamente el representar una “parte” de las ideas de la comunidad política, consustancial
con un régimen democrático asumido como espacio de canalización de conflictos, emergió
la noción de “movimiento”, como una visión totalizadora de la patria en su conjunto, que

33
DALLA VÍA, Alberto. El régimen electoral y los partidos políticos, en HERNÁNDEZ, Antonio María;
VALADÉS, Diego. Estudios sobre federalismo, justicia, democracia y derechos humanos. Homenaje a Pedro
J. Frías, México: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003,
ps. 55-69.
 13

abarca a todo el pueblo, a toda la Nación. Suele atribuirse al radicalismo yrigoyenista 34,
pero fundamentalmente al peronismo, este modo de entender la política y los partidos.
Como indican López35 y Vanossi36, cada sociedad genera los partidos políticos, y por eso
éstos son un epifenómeno, un reflejo de aquella. En ese orden de ideas debe observarse la
legislación argentina sobre partidos políticos, que se menciona en este capítulo.
2. Entre las funciones de los partidos, puede mencionarse la de legitimar el régimen
político de que se trate. En el caso de la democracia representativa, los partidos median
entre Estado y sociedad, al presentarse a procesos electorales facilitan la elección de
gobernantes, con lo cual cumplen una múltiple función. Tan es así, que desde hace décadas
la democracia contemporánea no se concibe si no es a través de estas instituciones, al punto
que Kelsen acuñó la noción “democracia de partidos”. Va de suyo o es correlativo que se
eligen opositores a los gobernantes, de manera que esa es otra de las funciones de los
partidos también.
Asimismo, expresan opiniones y canalizan institucionalmente intereses sociales. Por
eso también cumplen una función movilizadora, de distintos sectores que conforman la
sociedad, a los cuales representan. Unido a ello, desarrollan una función social docente o
educadora.
Tiene por función, por otra parte, proponer programas y formular o proyectar
políticas que integrarán planes de gobierno. De la mano de ello, preparan dirigentes y
forman cuadros para desempeñar funciones públicas.
Desde que se eligen opositores en democracias liberales, otra función es la de
controlar –básica pero no únicamente desde el parlamento- la labor de gobierno.

C) Regulación constitucional y legal37.

34
PADOAN, Marcelo, ob. cit.; GENTILE, Jorge. Elecciones sin Constitución ni partidos, en debates de
actualidad N° 190, Buenos Aires, Revista de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, 2003, p.
36-37.
LÓPEZ, Mario Justo. Partidos políticos. Teoría General y régimen legal, 4a. ed. Cap. II. Buenos Aires:
35

Depalma, 1983.
36
VANOSSI, Jorge. ob. cit.
37
Un análisis más exhaustivo, en HERNÁNDEZ, Antonio y BELISLE, José Manuel: “Regulación jurídica de
los Partidos Políticos en Argentina”, en ZOVATTO, Daniel (coordinador): Regulación jurídica de los
partidos políticos en América Latina, México, UNAM- International IDEA, 2006, ps. 191-242.
 14

Como adelantamos, la Constitución Argentina, desde su Reforma de 1994, reconoce

a los partidos políticos en el artículo 38, donde regula los aspectos centrales de su
organización y funcionamiento.
Asimismo, la Constitución también se refiere expresamente a los partidos políticos
en su art. 37, al aludir a las acciones positivas para el acceso a cargos electivos y partidarios
en función del género; en el art. 54, al establecer el sistema de elección de los Senadores
Nacionales; en el art. 85, al regular la presidencia de la Auditoría General de la Nación, que
corresponde al partido político de oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso.
En materia legislativa, el art. 77 fija mayorías agravadas para los proyectos de ley
que modifiquen el régimen electoral y de los partidos políticos. En ese mismo orden de
ideas, se excluyó expresamente del art. 99 inc. 3°, que regula la atribución del Poder
Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia, el régimen electoral y de los
partidos políticos. De este modo, el constituyente estableció claramente que estas materias,
electoral y de partidos políticos, son privativas del Congreso, y deben dictarse con mayorías
especiales que reflejen altos niveles de consenso. Es que se trata de establecer reglas claras
y precisas en un tema central del ordenamiento jurídico, la competencia electoral.
Las normas reseñadas deben concordarse además con los principios derivados de los
artículos 1 (régimen representativo y republicano), 14 (derecho de asociación), 22 (régimen
representativo), 33 (derechos no enumerados –como el derecho de reunión-, soberanía
popular y régimen republicano), y 37 (sufragio y derechos políticos). También con las
cláusulas que organizan el poder y la elección de sus respectivos órganos (arts. 45, 54, 94 y
ss. C.N.). Y finalmente, con el art. 75 inc. 22 (tratados de derechos humanos con jerarquía
constitucional). Entre estos últimos, destacan particularmente los principios que se derivan
del art. 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas; de los
arts. 15, 16.1 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San
José de Costa Rica-; y disposiciones concordantes derivadas del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
La Ley Orgánica de los Partidos Políticos (L.O.P.P.) vigente es la N° 23.298, con
sus respectivas y sucesivas modificatorias 38. De ellas, sobresalen las leyes 26.571, que
38
Tales modificaciones fueron introducidas por las leyes n° 23.476, 23952, 24.191, 25.611, 26.191, 26215 y
26571.
 15

impuso el sistema de elecciones internas, simultáneas y obligatorias para seleccionar

candidatos (P.A.S.O.). Además, la ley 26215, específica sobre financiamiento partidario. La
L.O.P.P. es de orden público, vale decir, indisponible entre partes. Otras normas aplicables
al régimen de partidos políticos están contenidas en el Código Electoral Nacional (C.E.N.),
Ley N° 19.945 y sus modificatorias39, y en la ley N° 24.012 40, en relación al enfoque de
género.
El artículo 38 de la C.N. expresa sobre los partidos políticos que “Su creación y el
ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a la Constitución, la que
garantiza su organización y funcionamiento democráticos y la representación de las
minorías”, además del “el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas”
propio de un régimen republicano de gobierno. En ese lineamiento, el artículo 3º de la
L.O.P.P. fija como condiciones sustanciales para la existencia de los partidos: a) grupo de
ciudadanos, unidos por un vínculo político permanente; b) organización estable y
funcionamiento reglados por la carta orgánica, de conformidad con el método democrático
interno, mediante elecciones periódicas de autoridades y organismos partidarios, en la
forma que establezca cada partido, respetando el porcentaje mínimo por género establecido
en la Ley 24.012 y sus decretos reglamentarios; y c) reconocimiento judicial de su
personería jurídico-política como partido, la que comporta su inscripción en el registro
público correspondiente.
Si bien L.O.P.P. no establece un control programático ni ideológico sobre , fija entre
las causas de extinción de un partido, la de impartir instrucción militar a los afiliados u
organizarlos militarmente. El marco surge entonces de la Constitución Nacional, en cuyo
artículo 38 determina que su creación es libre dentro del respeto a sus disposiciones. Antes
de esa cláusula constitucional, en los 60´ del siglo XX la jurisprudencia de la Corte
Suprema41 había admitido el control ideológico de los partidos “antisistema”, convalidando
la negativa a otorgar la personería política a un partido que implicara un peligro para la

39
Texto ordenado por Decreto N° 2.135/83, con las modificaciones introducidas por las leyes n° 23.247,
23.476, 24.012, 24.444, 24.904, 25.610, 25.658, 25.858 y 25.983. En particular, el C.E.N. se refiere a los
partidos políticos en sus artículos 55, 56, 60 y 61, pero además es de aplicación subsidiaria.
40
Decreto Reglamentario N° 1246/2000.
41
C.S.J.N., “Partido Obrero”, Fallos, 253:133, cit. por EKMEKDJIAN, Miguel A., ob. Cit.
 16

subsistencia del Estado democrático, debiendo estarse al programa real o verdadero que
surja inequívocamente de las actividades y antecedentes de cada agrupación política42.
También la Constitución garantiza a los partidos “la competencia para la
postulación de candidatos a cargos públicos electivos”. Esa cláusula constitucional no
supone el monopolio de las candidaturas, que está sin embargo establecido en la ley. En
efecto, el artículo 2 L.O.P.P. dispone que a los partidos les incumbe, en forma exclusiva, la
nominación de candidatos para cargos públicos electivos. Las candidaturas de ciudadanos
no afiliados podrán ser presentadas por los partidos siempre que tal posibilidad esté
admitida en sus cartas orgánicas. Ese imperativo legal fue respaldado por la jurisprudencia
de la Corte en 1987 en la causa “Ríos”43, y en 2002 de la Cámara Nacional Electoral, en el
caso “Padilla” 44.
Asimismo, la Constitución establece que “El Estado contribuye al sostenimiento
económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes. Los partidos políticos

42
En 2005, por fallo 3423/05, la Cámara Nacional Electoral confirmó un fallo de primera instancia negando
otorgar el reconocimiento judicial para la competencia electoral al partido "Nuevo Triunfo". El tribunal
consideró acreditado que los integrantes de esa agrupación se identifican con el nazismo, teniendo en cuenta
los brazaletes, estandartes y saludos del núcleo. Entre otras consideraciones, el fallo tuvo en cuenta que
Nuevo Triunfo pidió formalmente la utilización como símbolo partidario de la cruz esvástica, y que sus
miembros festejaban el día 20 de abril, fecha del nacimiento en 1889 del fundador del nazismo, Adolfo Hitler.
Se puntualizó que no son las ideas políticas de los miembros del partido Nuevo Triunfo lo que en el caso
determina la imposibilidad de reconocerlo legalmente sino la emulación de un régimen basado en pretendidas
desigualdades, que agravia ostensiblemente uno de los derechos humanos más elementales que se traduce en
concretos actos de discriminación por motivos de raza, sexo y origen nacional.
43
En efecto, en “Ríos”, fallado por la Corte Suprema en 1987 (antes de la incorporación de los partidos
políticos a la Constitución, en 1994), el Alto Tribunal entendió que tal disposición de la L.O.P.P. no era
contraria a derecho, esencialmente en razón de tratarse de una limitación al ejercicio de los derechos confiada
al Poder Legislativo, por una parte; y por la otra, porque la restricción impuesta por la reglamentación
impugnada se limita a establecer uno de los criterios de reducción dentro de las alternativas posibles,
reconociendo de ese modo la condición de auxiliar del Estado que tienen en la actualidad los partidos
políticos. Ver C.S.J.N.: “Ríos”, en LA LEY, t. 1987-C, p. 273-288.
44
Al respecto, la C.N.E. resolvió por la constitucionalidad del artículo 2 de la L.O.P.P., pues es atribución
exclusiva del Congreso Nacional elegir determinado sistema para nominar a los candidatos a ocupar los
diversos cargos públicos electivos, optando entre el monopolio partidario y la posibilidad de que se presenten
candidaturas independientes de todo partido político legalmente reconocido, pues el artículo 38 C.N. no
prohíbe ni impone dicho monopolio, estando vedado a los jueces evaluar la apreciación que realice el órgano
legislativo de las motivaciones de política social para elegir uno u otro sistema. Además, la constitucionalidad
del artículo 2 L.O.P.P. resulta por tratarse de un sistema tendiente a evitar la dispersión de las voluntades que
acarrearía la falta de representatividad de quienes resulten electos, sin perjuicio de la existencia de otros
modos de articular las reglas del juego electoral. En suma, es una clara opción legislativa exenta del control
jurisdiccional. C.N.E.: “Padilla”, LA LEY, Suplemento de Derecho Constitucional, 17-6-2003, p. 9, con nota
de CÁMPORA (h), Mario. De Ríos a Padilla: algunas consideraciones sobre candidaturas independientes.
 17

deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio.”. Todo lo referido
al financiamiento partidario está contenido en la ley 26.215.
A pesar de las mayorías agravadas en el Congreso que la Constitución Nacional
impone para modificar el régimen electoral y de los partidos políticos en su artículo 77, se
sancionaron en los últimos años continuas y sucesivas reformas a la Ley Orgánica de
Partidos Políticos y al Código Electoral Nacional. De tal modo, se ha quitado certeza y
previsibilidad al sistema, en un aspecto central del régimen político como el que establece
las reglas de competencia electoral45.

IV. Sufragio
El sufragio es un derecho político comprendido desde la Reforma de 1994 en el art.
37 C.N. Consiste en la posibilidad de elegir representantes del poder político, y poder ser
elegido para ocupar cargos públicos de origen electivo. Es decir, además de un derecho, el
sufragio también es un deber, entendido como la obligación de hombres y mujeres de
concurrir, con su voluntad individual, a formar una voluntad colectiva, al consagrar
gobernantes. En este sentido, entonces, también el derecho es una “función”, la de designar
gobernantes en una comunidad política determinada.
La ley “Sáenz Peña” introdujo el sufragio universal, secreto, igual y obligatorio en
Argentina en 1912, y ese es el antecedente directo que décadas después siguieron los
constituyentes de 1994. Hasta el dictado de aquella ley, el voto en nuestro país era a mano
alzada o “cantado”. Con dicha ley se produjo el paso del voto restringido o censitario al
llamado sufragio universal. Estrictamente era un sufragio universal para los enrolados, es
decir, ciudadanos varones, pues las mujeres recién lo alcanzaron en 1947, y votaron por
primera vez a nivel federal en 1951.
Sufragio universal significa que todo ciudadano tiene derecho a votar, sin distinción
ni discriminación alguna, conforme la reglamentación razonable que establece la ley. Es lo
contrario al voto restringido o censitario donde sólo podían votar personas que reunían
determinada calidad, como por ejemplo ser propietarios, intelectuales o profesionales..

45
Ver Belisle, José M.: “Breve examen sobre la labor del Congreso en la regulación jurídica del régimen
electoral y de partidos políticos”, El Derecho - Suplemento de Derecho Constitucional, 27 de Agosto de 2009,
ps. 8-10.
 18

El sufragio también es igual, lo cual supone que el voto de cada mujer y de cada
hombre vale por uno, tiene idéntico valor. Se diferencia del voto calificado, aquél donde
ciertas personas por tener determinadas cualidades gozan de más votos. Sufragio secreto, es
lo contrario al voto a mano alzada o el voto cantado que existió en nuestro país hasta que se
dictó esa ley.
Por otra parte, existen varias explicaciones de por qué fue obligatorio el sufragio en
Argentina. En primer lugar, para contrarrestar prácticas electorales anteriores a la ley
“Sáenz Peña”, (el voto a “mano alzada”), en las que algunos propietarios, especialmente en
zonas rurales, obligaban a sus empleados o vecinos a votar en determinado sentido. Otra
razón fue la cantidad de inmigrantes que había en Argentina en ese momento. En 1912, al
promulgarse dicha ley, se calcula que aproximadamente el 30% de la población argentina
era extranjera, por lo que se pensó que el voto obligatorio podría resultar un medio de
adquirir ciudadanía y sentido de pertenencia a ciertos colectivos de personas. Este criterio
fue mantenido por el constituyente de 1994, a pesar de propuestas que impulsaron la
instalación del voto facultativo.
En algunas provincias, especialmente a nivel de gobiernos locales, pueden votar los
extranjeros.
En la legislación electoral, por otro lado, se establecen distintos tipos de votos, al
momento de computar los emitidos en un comicio común. Esto está todavía vigente en
Argentina, donde se vota para elegir gobernantes a nivel federal con el sistema de boleta
múltiple, en la que cada partido presenta su respectiva lista y boleta de candidatos, y en el
cuarto de votación hay tantas “papeletas” como fuerzas políticas inscriptas. Así, al escrutar,
es posible distinguir entre: a) votos válidos: son los emitidos mediante boleta oficializada
por la justicia electoral; b) votos en blanco: si el sobre está vacío, o se ha introducido en el
mismo un papel sin ninguna inscripción; c) votos nulos: aquellos que dentro del sobre
contengan una boleta no oficializada; o una oficializada, pero destruida y/o rayada de modo
que no sea posible distinguir el nombre del partido y/o la categoría de los candidatos; o dos
o más boletas de distinto partido; o si dentro del sobre se encuentran objetos extraños. d)
votos recurridos: cuando las autoridades de mesa discrepan sobre la validez o no del voto, y
se remiten a la justicia electoral para su escrutinio; e) votos impugnados: cuando lo que se
cuestiona es la identidad del elector, situación que también dirime la justicia electoral.
 19

Existen proyectos en danza para sustituir este mecanismo de votación, por un

sistema de “boleta única”, también llamado “boleta australiana” (porque fue en Australia
donde se utilizó por primera vez). ya utilizado en algunas provincias y municipios
argentinos. Ello así porque, entre otras dificultades, el sistema de boleta por partido supone
la responsabilidad de cada fuerza política respecto a la impresión de los votos, previa
discusión en la justicia electoral sobre el diseño, tamaño e inscripciones (fotos, emblemas,
etc.) que contendrá la boleta.
Como su nombre indica, en la “boleta única” está la nómina de todos los partidos y
todos los tramos a elegir en una elección. Y en cuya virtud el ciudadano simplemente se
limita a marcar con una cruz al costado de la nómina una opción electoral y nada más.
Entre las ventajas de la boleta única, se pueden mencionar: a) Costo de impresión, se
imprimen menos cantidad de boletas, cuando las boletas son por partidos éstos deben
imprimir por la cantidad de electores del padrón. Además el costo es de cada partido, lo que
perjudica a los pequeños grupos, mientras que en la boleta única el gasto corre por la
justicia electoral interviniente. b) Al depender la impresión de la justicia electoral esto da
cierta garantía al proceso lectoral. Piénsese en el recambio de boletas. c) Otra ventaja es
que reduce el problema del clientelismo político, porque obstaculiza prácticas como el
“voto barquito” y otros, que en fin son diferentes maneras de marcar la boleta de sufragio
para que el individuo pueda luego acreditar que votó a favor “de determinado candidato o
grupo de candidatos. Por contrario, se pueden contar entre las desventajas, que el éxito del
sistema dependerá del diseño de la boleta única, sobre todo cuando hay varios cargos en
juego, porque la “papeleta” puede resultar grande y poco práctica para los votantes.

V. Sistemas y legislación electorales

Un sistema electoral es el conjunto de normas y de prácticas que hacen a la
adjudicación y distribución de cargos y roles de origen electivo en función de los votos
obtenidos en una competencia electoral. Por contrario, la fórmula electoral es simplemente
la operación matemática para llevar a cabo dicha adjudicación, por ejemplo el D`Hondt. u
otros, como el “Gallagher” (más complejo).
El presupuesto de partida es una democracia liberal competitiva, con elecciones
limpias, claras, transparentes, en la que esté vigente la Constitución. La importancia del
 20

sistema electoral, desde que distribuye o adjudica bancas en función de los resultados
electorales, radica en los diversos asuntos en juego: la democracia misma, el tipo de
régimen político resultante, el tipo de sistema de partidos (en particular, la cantidad de
éstos). El sistema electoral es, en parte, una suerte de reflejo de la sociedad y del régimen
político de que se trate, en tanto son las expresiones políticas individuales traducidas en
votos y éstos, en puestos de origen electivo.
En la actualidad, el sistema electoral argentino vigente combina diversos tipos
según la categoría de cargos electivos en juego. Existe un sistema proporcional para la
elección de Diputados Nacionales (art. 45 C.N.), que permite un sistema pluripartidista. Los
senadores nacionales se eligen por un sistema mayoritario (art. 54 C.N.). Presidente y
vicepresidente se consagran por un sistema de doble vuelta electoral (arts. 94 y ss., C.N.)
Si bien existen diversas clasificaciones de los sistemas electorales, la más sencilla es
la que los divide en mayoritarios y proporcionales, por una parte, y además por
circunscripción uninominal o plurinominal (es decir, de acuerdo a la cantidad de cargos a
elegir, si uno solo o varios). También son comunes los llamados sistemas mixtos, que
combinan los anteriores46.
Hay sistema mayoritario como su nombre lo indica, cuando quien o quienes
obtienen más votos, recibe todas o la mayor cantidad de bancas en juego. Por ejemplo, el
sistema de lista completa que había en Argentina hasta 1902 o el sistema de lista
incompleta que hubo a partir de la ley Sáenz Peña. Lista incompleta significa que el
triunfador en las elecciones obtenía 2/3 de las bancas, mientras que el segundo recibía el
tercio restante. Mayoritario es el sistema de elección de senadores nacionales. Todas las
provincias argentinas eligen tres senadores cada una. Dos de esos senadores corresponden
para la primera fuerza y un senador para la segunda fuerza.
Se argumenta a favor de los sistemas mayoritarios, entre otras razones, que tienden
a la estabilidad política y a conformar coaliciones electorales, porque son escasos los cargos
en juego; reduce la fragmentación del arco político y eso garantiza (para los defensores del
sistema) una mayor gobernabilidad del régimen político. Pero puede darse el caso que sea

46
Un ejemplo de sistema mixto es el actual sistema electoral de la provincia de Córdoba, art. 78 Constitución
Provincial. Se trata de un sistema mayoritario, que elige un legislador por cada departamento de la Provincia;
totalizando 26; y otros 44, que se distribuyen en forma proporcional. Estos 70 forman una legislatura
unicameral.
 21

un sistema un poco más injusto porque no es del todo representativo de las expresiones
políticas existentes.
Por contrario, los sistemas de representación proporcional distribuyen los cargos en
juego en directa relación y proporción con los votos obtenidos por cada fuerza política en
las elecciones de que se trate. Se utilizan para ello fórmulas matemáticas que permiten
acceder a dicha proporcionalidad. Se dice por ello que son más justos, porque se expresan
mayores intereses y opiniones políticas. Pero, por contrario, fragmentan más el sistema de
partidos, justamente porque pueden ingresar a las instituciones del régimen político más
agrupaciones.
El ejemplo de sistema electoral proporcional es el existente en la Cámara de
Diputados de la Nación, en el que se utiliza la fórmula D´Hondt, considerando a cada
provincia un distrito diferente. Por ejemplo, Córdoba elije 18 diputados nacionales, 9 de
estos cada dos años. Podría darse el caso que se distribuyan 9 bancas entre tres partidos
(por ejemplo que el partido A obtenga 5 bancas, el partido B tres, y el partido C una). O que
los nueve lugares se distribuyan entre más fuerzas políticas, incluso entre nueve distintas.
No existe ningún sistema electoral neutro, típicamente perfecto, absolutamente justo
y desinteresado. Normalmente los sistemas electorales tienen que ver con situaciones de
coyuntura que se trasladan a la legislación. Por eso, no hay sistemas electorales
propiamente positivos o negativos, sino en fin sistemas que suelen responder a
circunstancias históricas conforme a la cual se escoge determinada opción. Por eso mismo,
son naturalmente transitorios, sujetos a eventuales modificaciones.
El sistema D´Hondt, o procedimiento del divisor común, se basa en lo siguiente47: El
número de votos emitidos por cada partido o agrupación electoral se divide por un número
de cocientes cuya suma sea igual al número de representantes a elegir, y ese divisor será la
llamada “cifra repartidora”, o sea, representará el número de votos indispensables para la
elección de cada candidato. De tal manera que se divide el número de votos obtenido por
cada fuerza política, por 1, por 2, por 3, etc. hasta el número total de cargos a elegir. Esa
operación permite obtener los respectivos cocientes. El menor de esos cocientes será el
utilizado como divisor común o “cifra repartidora”, adjudicándose entonces a cada lista,

47
Ver Jackisch, Carlota: “Representación democrática y sistemas electorales”, en Sistemas electorales y sus
consecuencias políticas, Jackisch, C. (comp.):, CIEDLA, Buenos Aires, 1997, ps. 71-73
 22

tantas bancas o representantes como su cifra electoral (la cantidad de votos obtenidos en el
comicio) contenga la “cifra repartidora” o divisor común. A modo de ejemplo:
Los electores son 3.000, para elegir 3 representantes. Se presentan 3 partidos: el A,
el B, y el C.
El partido A, obtiene 1501 votos; el B, consigue 799; y el partido C, alcanza 700
votos. Esas cifras de cada partido se dividen por 1, por 2 y por 3, que son las bancas en
juego. Sin contar fracciones, el resultado sería:
PARTIDO A:
1501 ÷ 1 = 1501
1501 ÷ 2= 750
1501 ÷ 3 = 500

PARTIDO B:
799 ÷ 1 = 799
799 ÷ 2 = 399
799 ÷ 3 = 266

PARTIDO B:
700 ÷ 1 = 700
700 ÷ 2= 350
700 ÷ 3= 233

Ordenando los cocientes resultantes de mayor a menor, tenemos:

1501 (A),
799 (B) y
750 (A).
El común divisor o “cifra repartidora” es 750. En el ejemplo, le corresponden
entonces al partido A, 2 representantes o bancas, y al partido B, 1. Ello surge de dividir los
tres números por el divisor 750, donde los cocientes que se obtienen son proporcionales
entre sí. La crítica principal que se ha efectuado a este sistema es que la cifra repartidora
 23

excluye a un grupo importante de electores. En el ejemplo dado, sobre 3000 electores, 700
(que obtuvo el partido C) no consiguen alcanzar una banca o consagrar un representante.

VI. Grupos de presión.

Independientemente de los canales institucionales de expresión política, como los
partidos políticos, o los mecanismos de democracia semidirecta, existen grupos de personas
que actúan de modo informal, pero en el ámbito político. En efecto, cuando un grupo de
personas se nuclea en torno a problemáticas comunes, puede constituir lo que se denomina
un “grupo de interés”, en los que comparten una misma religión, ideología, costumbre,
práctica, preocupación, vocación, o un mero interés (grupos de autoayuda, de defensa del
medio ambiente, etc.).
Cuando esos grupos de interés actúan influyendo o intentando hacerlo en las
decisiones del poder político, a través de medios coactivos o de diversa fuerza, se pueden
transformar en “grupos de presión”. En forma más contemporánea, se los denomina
también “lobbies”. Grupos económicos, sindicales, o en fin distintas corporaciones, pueden
ejercer presión sobre el gobierno, y así alcanzar sus más variados cometidos.