ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA

4. Se ha pretendido situar a las finanzas públicas exclusivamente como una rama

de la economía. Este intento, muy antiguo, las ha sustraído de la discusión pública,
les ha quitado arraigo, legitimidad y respaldo entre la ciudadanía. Además de que se
ha querido darle una lógica de interés privado y regida por leyes universales. CAPÍTULO II
5. En la actualidad, las finanzas públicas consideradas exclusivamente como
campo de estudio de la economía pura, presentan dos vertientes que se inspiran en ese EL MARCO HISTÓRICO DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX
enfoque privatista, las denominadas new welfare economics y social welfare
economics.
6. Pueden distinguirse tres épocas en las finanzas públicas:
1. liztroduecién
a. Las finanzas públicas bajo el Estado "leseferista" y "librecambista".
b. Las finanzas públicas bajo el Estado intervencionista, y,
Los autores de este libro no son historiadores. Pero sí creen que la historia como
c. Las finanzas públicas en un Estado neoliberal.
disciplina aplicada a las ciencias sociales es auxiliar indispensable para poder
7. Al nacer la economía como ciencia con ADAM SNIITH, este y los
comprender a cabalidad tanto la evolución como el estado actual de muchas institu-
economistas clásicos y neoclásicos, vivieron en un mundo librecambista y se juzgaba
ciones de su ámbito. Ella permite que se sitúen en perspectiva fenómenos sociales y
que la actividades del Estado eran improductivas y que como tales deberían ser
económicos, cuya explicación se hace más ilustrativa si se consulta la marcha de los
reducidas al campo estrictamente necesario para que la iniciativa y la creatividad
acontecimientos históricos. Por ello trataremos de presentar rápidamente en este
privadas pudieran desarrollarse con un mínimo de obstáculos.
capítulo una visión sintética y sucesiva de lo que han sido las finanzas públicas en
8. La gran depresión del año 30 precipitó la llegada del intervencionismo de
nuestro país en el presente siglo.
Estado. Entonces se juzgó conveniente la regulación estatal de la iniciativa privada y 4
Así como ocurre con las instituciones políticas y jurídicas que existen en el país
se le asignaron propósitos de crecimiento económico y de redistribución de los
y que son el fruto de aportes ideológicos que se incorporaron en nuestra Consti-tución
recursos a la política fiscal. Estos dos objetivos, en muchos sentidos contradictorios,
y en nuestras leyes en virtud de contribuciones intelectuales hechas durante varias
deben observar un cierto balance entre sí.
generaciones y que se van decantando con el tiempo y como resultado de las
9. En los últimos años, de crisis económica, el mundo ha recibido la influencia
controversias que ellas suscitan y del peder creativo que tienen en el comporta-miento
del embate de la ideología neoliberal que cuestiona buena parte del andamiaje del
de la sociedad y de sus integrantes, en el campo de las finanzas públicas acontece
Estado intervencionista. Los países se mueven entonces entre dos fuerzas cuya resul-
algo semejante como que, y ya lo anotábamos en el primer capítulo, ellas son parte de
tante final es todavía incierta.
las ciencias sociales y tienen afinidades muy cercanas con la política, el derecho, la
economía y la administración pública. 4
En esta materia los aportes del pensamiento colombiano no puede decirse que se
caractericen en forma sobresaliente per su inventiva u originalidad Desde un
comienza el país ha sido permeable, en mayor o meras r grado, a influencias 4
externas, y ha ido laboriosamente aclirnaanc_ici en nuestro suelo instituciones, ideas
O
y prácticas que en otros países de Occidente, cercanos a su cultura y a su
idiosincracia, ya se habían producido. Colombia nunca ha estado aislado ni en el
4
tiempo ni en el espacio a corrientes ideológicas foráneas. Y sus legisladores y
hombres de Estado, así como sus partidos políticos, han trasladado a nuestro 4
escenario ideas y soluciones que se han debatido en otros países sobre esas materias.
La condición de lejanía y de mediterraneidad que caracterizaron a nuestro país 4
durante el siglo pasado y gran parte del presente, como resultado de su condición de
país tropical y montaño-so y de su estado de pobreza y escaso poblamiento, no lo
hicieron ajeno a que la controversia intelectual sobre los grandes ternas del Estado, la
política, la econo-mía y el derecho que cautivaban la mente de los hombres de Estado
y de los intelec-tuales en los países más avanzados, viniera a nuestras costas. Aunque
con retardo, siempre llegó hasta aquí y animó el debate sobre la clase de país que
queríamos construir.
Hoy, con el avance espectacular en las comunicaciones, tanto domésticas como
internacionales, con la facilidad de los desplazamientos de los colombianos hacia

4
 34 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA 14 GUILLERMO HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JAINIE JARAMILLO
URIBE, ENRIQUE CABA-LLERO ESCOBAR, GERARD() MOLINA,
git otras regiones del mundo, con la difusión masiva del libro y la modernización ANTONIO GARCÍA, JUAN FRIEDE y ALVARO
de la industria editorial, con los avances innegables que han ocurrido tanto en LÓPEZ TORO,
la cantidad como en la calidad de la educación y, en fin, con el incremento de
30 la riqueza nacional y de su población y con la certeza cada días más patente de
que nuestra suerte depende en gran parte de saber aprovechar las ventajas geográficas
▪ y culturales que el país tiene, esa influencia externa será cada vez mayor y el debate
ideológico sobre los grandes temas intelectuales, políticos, jurídicos y económicos,
tocará más rápido, más fuerte y más cerca a nuestras puertas.
La levadura ideológica que yace en todo el largo proceso de nuestra historia y
que en el ámbito de las finanzas públicas dio vida a la controversia, sufrió el
• choque de aplicar esas ideas importadas a nuestra realidad Cómo llevar a cabo
el tránsito del Estado mercantilista colonial a un Estado liberal y dotarlo de suficien-
tes recursos para ejercer su tarea, en un país empobrecido, con medios de comunica-
▪ ción elementales frente a una geografía agresiva y casi indomable, con núcleos de
población escasos esparcidos en multitud de centros pequeños y aislados, convo-
▪ cada permanentemente en el siglo pasado pdr los caudillos a la guerra civil. Y en el
presente, superada la última contienda de Los Mil Días y amputado su
territorio con la pérdida de Panamá, cómo recomenzar, consolidar la
concordia y avanzar
en el desarrollo económico. Y ya, en los años ochentas del siglo xx, poder mirar
hacia atrás con satisfacción porque la lucha no ha sido estéril y advertir que los
avances que se han logrado son formidables en tpdos los campos, (educación, salud,
crecimiento demográfico, aumento del producto nacional, transporte y comunica-
ciones, empleo, etc.) Y que los retos del futuro son de nuevo colosales: más equitati-
va distribución del ingreso, seguridad, asimilación de los avances tecnológicos, erra-
dicación de la miseria, fortalecimiento de la solidaridad social, etc.
Y así, pues, no es extraño que, así sea de manera superficial y poco profunda,
intentemos en las páginas que siguen dar una visión del devenir histórico sobre el
tema de las finanzas públicas colombianas. Dos grandes ideólogos, no compara-bles
por su estatura, pero si cercanos en cuanto a que desde posiciones radicalmente
antagonicas buscan interpretar la realidad, emplearon el método histórico para ilu-
minar sus conclusiones. El análisis de MARX se basa fundamentalmente en el escu-
• diañamie.nto de la historia; y la primera obra del economista MILTON
FRIEDMAN, que tanta influencia ha tenido en el mundo actual, fue su
Historia monetaria de
los Estados Unidos.
Para emprender el intento que nos proponemos debe tenerse en consideración
que las fuentes bibliográficas más socorridas han sido las "Memorias de Hacienda" y
los pocos autores que en siglo pasado y en el actual, han buscado desembarazar a la
historia de sus rasgos accidentales o episódicos y encontrar el hilo conductor de su
evolución. JOSÉ MARÍA RIVAS GROOT,
MANUEL MURILLO TORO, ANÍBAL GA-LINDO,
SALVADOR CAMACHO ROLDAN, CARLOS y CLÍMACO CALDERÓN y MIGUEL
SAMPER, XIX; ESTEBAN JARAMILLO, LUIS EDUARDO
NIETO CABALLERO, ABEL CRUZ SANTOS, LUIS EDUARDO NIETO ARTET A, LUIS
OSPINA
VÁSQUEZ,
GUILLERMO TORRES GARCÍA, INDALECIO LIÉVANO AGUIRRE,
 LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX

Además, en los últimos años, se advierte un renacer vigoroso de ese género de estudios y gentes
nuevas, nacionales y extranjeras, se aplican a analizar nuestra rica trayectoria de pueblo en búsqueda de
caminos para su progreso. Entre las primeras se destacan MARIO ARRUBLA, DARÍO MESA, ALVARO
TIRADO, JORGE O.
MELO, JORGE VILLEGAS(+ ), NICOLÁS DEL CASTILLO, ORLANDO FALS BORDA, ME-DÓFILO MEDINA, GERMÁN
COLMENARES, GONZALO SÁNCHEZ, MARCO PALACIOS y
J ESÚS ANTON IO M ALCOM DEAS, CHARLE S BERG-

QUIST, FRANK SAFFORD, PIERRE GILBODES, DANIEL PÉCAUT, DAVID BUSHNELL, Ro-
GER J. BREW, KEITH CHRISTIE, CATHERINE LEGRAND, R. W. RAMSEY, R. MAULLIN y J. D. HENDERSON.

2. Esquema de la evolución fiscal desde la colonia hasta

fines del siglo XU-1
Este capítulo se ocupa de la trayectoria de las finanzas públicas colombianas en este siglo. Sin
embargo, hemos considerado necesario dar una breve noticia de los desarrollos de la hacienda desde la
época colonial y en el siglo pasado por cuanto esos antecedentes sirven de ambiente de fondo a las
medidas fiscales y por cuanto algunas de las instituciones vigentes provienen directamente de
instrumentos concebidos y puestos en práctica con anterioridad al siglo XX. Así, veremos que el impuesto
directo sobre la renta o sobre los ingresos venía impulsándose en el país desde los mismos días de la
Independencia de España aunque solo llegó a ser adoptado en 1918; veremos también que los estancos
coloniales tienen una pro-longación natural en los actuales monopolios departamentales sobre la
producción y consumo de licores.
Naturalmente, no es posible hacer justicia a materia tan vasta y a un lapso de tiempo tan amplio en
unas pocas líneas. Solo se pretende trazar los lineamientos generales, sugerir algunas hipótesis globales y
proponer temas que ameritan investi-gaciones pioneras o más profundas.

2.1. LAS GRANDES ÉPOCAS DE LAS FINANZAS PUBLICAS

EN EL MUNDO Y EN COLOMBIA

En el capítulo anterior examinamos cómo se divide la historia de las ideas y de las políticas
gubernamentales en materia de finanzas públicas, siguiendo los grandes períodos sociales y políticos de
la Edad Moderna. Así, vimos que existió una época esencialmente "leseferista", que duró más o menos
un siglo, a la que siguió en algunos países una fase transitoria de un cierto intervencionismo estatal de
origen conservador que se extendió entre 1870 y 1930 aproximadamente. Con la Gran Depresión de
1929 se inició en todo el mundo una época definitivamente intervencionista y animada frecuentemente
por ideas y por ideales socialistas. De esta manera llegamos a la fase actual, en la que se ha cuestionado
ampliamente la virtud del intervencionismo de corte keynesiano o duguitiano y se ha experimenta-do con
intento de retorno más o menos fieles al leseferisrno" clásico y neoclásico, pero cuyos contornos y
definiciones permanecen todavía inciertos.
 .36 El EMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
Y Pues bien, la historia de las finanzas públicas en Colombia sigue una trayectoria
similar a la que hemos observado en el plano universal. De manera que, guardando el
mismo criterio empleado hasta ahora podemos distinguir tres grandes épocas: la
mercantilista colonial, la "leseferista" y la intervencionista.
2.2. EL MERCANTILISMO COLONIAL
2.2 1 La acumulación de oro. La primera de ellas, dominada por ideas y políticas
claramente precapitalistas, no pueden en realidad clasificarse bajo el mismo patrón
con el que venimos midiendo la cronología de la hacienda pública. Y ello por cuanto,
aunque se trataba de un Estado que a los ojos de la filosofía política contem-poránea
sería catalogado de ampliamente intervencionista, obedecía a una razón de ser y a una
lógica de comportamiento bien distintas a las del Estado actual. Aquel estaba sujeto a
las reglas de la econornía mercantil colonial mientras que el Estado que nos ha tocado
vivir es capitalista, independientemente de que sea más o menos "leseferista" o
intervencionista, en mayor o menor grado librecambista
o proteccionista, respetuoso de la autonomía privada o de la solidaridad social,
inclinado hacia el monetarismo o hacia la manipulación de la moneda y las tasas
de interés, etc.,
La sociedad de hoy respeta siempre y en todo caso un mínimo de libertad de
actuacióny contratación por parte de los individuos y no puede sustraerse comple-ta o
prolongadamente a las reglas de la ganancia, de la inversión y de la acumulación de
capital. Estas características que hoy miramos como naturales eran ajenas al espíritu
mercantilista que rigió hasta la fecha misma de la Independencias.
El Estado colonial español obedecía a un patrón de comportamiento que era a la
vez econimico y religioso. En lo econorraco se cella a las reglas mercantilistas; en lc
religioso se trataba de expandir la fe católioa 2.
En virtud de las reglas mercantilistas, la meta suprema del Estado es mantener
balanzas comerciales favorables, esto es, ale.anzar diferencias positivas entre las
exportaceonesd las importaciones. ¿Pm que: Porque los saldes netos de zapeo-racio-
nes representaban inci emencos en el vclumen de oro poseído por el soberano, y el oro
ere en ese entonces moneda internacional, símbolo y garantía de poder. De modo que
entre mayor el volumen de oro acumulado, más grande el poderío bélico y superior la
capacidad de subordinar militar y económicamente otros países'.
No se conocen buenos estudios comparados de las finanzas publicas en épocas precapitalistas y bajo el
capitalismo El trabajo de H HINRICHS (1966) ofrece consideraciones preliminares, especial-mente en el
capítulo 5
El conocido estudio del sistema feudal de W Kul. a (1974) ofrece numerosos elementos que, debida-
mente organizados, permitirán una comparación con la hacienda actual Lo mismo puede decirse de la prolija
obra de P. ANDERSON (1977) sobre el Estado absolut:sta
El ensayo de L VITALE (1971), dirigido específicamente a la España de los tiempos coloniales, ha sido
objeto de amplia difusion en América Latina
2 S J STEIN, y B H STEIN (1970). caps i y u , R KONETZKE (1971), cap 2 Autores como P ANDERSON
(1977) y L VITM E (1971) tienden a subestimar la influencia mercantilista y religiosa en la empresa colonial.
Claramente, este es un debate muy amplio, reservado a eruditos historiadores
3 "A diferencia de los señores feudales, que obtenían un excedente de la población sometida a su control
para utilizarlo de una u otra forma en la misma región, el objetivo principal del español
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 37
En su campaña de captación del metal precioso los Estados, generalmente
representados y controlados por monarcas absolutos, restringían al mínimo sus
importaciones de otros países, con lo cual el comercio internacional era casi inexis-
tente. El intercambio se daba dentro del mismo país o entre la metrópoli y sur
colonias, consideradas naturalmente parte integrante del Estado colonizador. De allí
la importancia de conquistar y controlar exclushiaraenre territorios y poblaciones.
2.2.2. Las re2i-riccic.nes a! comercio. Así se entiende el afán de la Corona española
por asegurar que ningún otro país comerciara con sus colonias en América, para lo
cual señaló raneativamente. los puertos desde y hacia los cuales se hacía el tráfico de
mercaderías entre España y el Nuevo Mundo. Toda otra vía comercial era prohibi-da
y severamente reprimida-'. Internamente se coartaba también el intercambio de
productos como medida de control del volumen de producción de cada familia o
comunidad y del pago de la exacción debida a la Corona 3.
Así las cosas, la captación del oro extraído de las colonias y la regulación
o el monopolio estatal del tráfico de mercancías constituían los fines económicos de
la fiscalidad y los hechos sobre los cuales debía recaer la imposición.
2.2.3. El siJterina IM,W,7ifiVO. Al Gravámenes a la extracción de OTO y plata.
Como es bien sabido, las colonias, y especialmente el territorio que llegó a ser el
Virreinato de la Nue'ra Granada eran particulffi:mente ricos en oro. El metal precioso
fue captado y acumulado por los reyes de España principalmente mediante impuestos
en especie que se denominaron quintos de oro y plata:
"Los quintos de oro y plata consLituía.ri el E_,1 bitrio predilecto del sistema Escal de la colonia:
eran e! Dorado del Tesoro Español en estos países' de tal manera que ningún ct:o irnpues:o se encuentra
tan cuidldosament-e rodeado de precauciones, pena s y requ:s-- tos para su puntual eaaccion cono
este.
Que emprendía la conquista 3 recibía la enco,lizide, era 311,:l atr 11,1 eactden, e que pudiese ser transferico
a Europa Su obje`;vc fue siempre movilizar ese e:acede-1,e para descu'e- ir, Drocirc_r y transporta,: metales
prec,cszs Fuera o: estos Tamos, no podía producirse casi nada en las Américas que fuese comerciable en
Europa ." (O FURTADO, 1973, pág 25. Subrayado en el original)
4 "Detras del viaje de los primeros descubridores, la España cerró el comercio de sus colonias de
América a todos lcs pueblos de la tierra, inclusive a la generalidad de sus propios puertos, reservándolo como
monopolio exclusivo, primero al puerto de Sevilla y después al de Cádiz
"Tan esrrec"a era la proilloicien de comerciar con el extranjero, que la real cédula de 3 de octubre de
1614 . dice así «ordenamos y mandamos que en ningún puerto ni parte de nuestras Indias Occidenta-les, islas
y tierra firme de los mares del norte y del sur, se admita ningún género de trato con extranjeros, aunque sea
por vía de r escate o cualquier otro comercio, pena de la viaa y perdimiento de todos sus bienes a los que
con‘yainnieren a esta diestra ley . » Pero no debemos admirarnos de que en esa época se hubiera expedido la
bárbara ley, que fue muchas veces ejecutada a bordo de las naves españolas, cuando todavía en 17,10,
USTARIZ después de haber sido NI:irme° escribía en su Teoría del comercio, capítulo 4°, pág 13, de la
edición francesa lo siga:ente: «Es necesario emplear con rigor todos los medios que puedan conducirnos a
vender a los e:a:micros mayor cantidad de nuestros productos que la que ellos nos vendan de los suyos este
es todo el secreto y la única utilidad del comercio» (4- GALINDO 1978, pags 123-124 Subrayado en el
original)
3 Existían, con todo, algunas redes de transporte e intercambios que han sido recontruídas por autores
como R C WEsr (1972), cap y
o
 33 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
4 -é
"El rey de España se consideraba dueño nato de todas las minas de metales y
piedras preciosas que encerraba el suelo de América, y por eso la ley de los Reyes
Católicos expedida inmediatamente después del descubrimiento, en Medina del Campo
4 a 5 de febrero de 1504, dice así: 'mandamos que todos los vecinos y moradores de
nuestras indias, que compren o saquen en cualquier provincia oro, plata, plomo estaño,
azogue, hierro u otro cualquier metal, nos paguen la quinta parte de lo que cogieren
o sacaren neto, que nuestra voluntad es hacerles merced de las otras cuatro partes,
4 en consideración a los costos y, gastos que hiciere etc." .6 .
4 Nótese que estos impuestos y otros sobre la producción y sobre las personas que
mencionaremos más adelante tales como los diezmos, el tributo de indios, la media anata,
4 los oficios vendibles, etc., no eran gravámenes directos en la acepción moderna del
concepto; no estaban destinados a medir la capacidad de contribución de los ciudada-
nos o a estimular la producción ni tenían carácter universal. Su existencia se debía
4 más bien a la necesidad de detectar, controlar y regular toda actividad productiva
y toda fuente de riqueza; en este sentido participaban de la naturaleza de los estancos
4 o monopolios y fueron frecuentemente mecanismos complementarios de estos. Lo
que llevó a don SALVADOR CAMACHO ROLDÁN a sostener, con la agudeza que
lo caraterizaba:
4 " . una monarquía avara de dinero creó impuestos bárbaros, no con el principal
4 objeto de sostener un gobierno regular en la Colonia, sino con el de amontonar riquezas,
para continuar guerras desastrosas con que la ambición de una familia envolvía a los
pueblos de Europa. Una contribución personal de trabajo en las minas del rey, de la
que todavía quedan vestigios, bajo el nombre de trabajo personal subsidiario, fue la
4 primera impuesta sobre los moradores de esta tierra. La capitación, contribución directa,
le siguió. La tierra, propiedad del género humano, los montes, las minas de metales
4 y piedras preciosas, fueron declaradas propiedad de la Corona, con despojo de sus
anteriores legítimos dueños
"El diezmo, contribución patriarcal, enteramente voluntaria y de sentimiento religio-
4 so en su primer origen, fue exigido con la espada en la mano, no en nombre de Dios, sino en nombre del rey.
Las ramas principales de industria y de sustento, como la
4 sal, el tabaco, el aguardiente, los guarapos, la pólvora y los naipes, fueron monopoliza-
dos. La quinta parte del oro extraído de las minas particulares, la alcabala, altos derechos
de amonedación, enormes derechos de aduana y otra variada multitud de impuestos
completaron la obra de la expoliación del pueblo Su enumeración, su desigual-
4 dad y la torpe política de imponer crecidas contribuciones a la vez que se estancaban
todas las ramas de industria, bastan por sí solos para conocer que con ellas no se pensó
4 establecer una fuente permanente de rentas públicas, sino un recurso extraordinario
para proveer a los enormes gastos que exigían las guerras de la metrópoli"7 .
0
O B) Gravámenes al comercio exterior. Además de los impuestos a la extracción
de minerales, tenían también importancia los impuestos sobre el comercio exterior,
entre los cuales se destacaba el de almojarifazgo, nombre con el cual se conocía lo
que hoy denominamos impuesto de aduanas. Estos gravámenes venían a comple-
mentar las rígidas prohibiciones al comercio exterior a las que hicimos alusión
anteriormente.
1
6 A GALINDO (1978), pág 129 Subrayado en el original
7 S. CAMACHO ROLDAN (1976), págs 19-20
1
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX
De nuevo, ha de tenerse en cuenta que prohibiciones y gravámenes no
apuntaban a estimular la industria doméstica, protegiéndola de la competencia de los
productos provenientes de países más avanzados. Dentro de la filosofía mercantilista
no tenía importancia la actividad productiva manufacturera; solo contaban los
minerales y especialmente el oro, llave que abría todas las puertas de la época
incluyendo las del poderío internacional Los propósitos de los impuestos al comercio
exterior eran entonces el control del tráfico de mercaderías con la metrópoli y de
recolección de fondos para sostener la vasta adninistración pública colonial 8 .
Prueba de ello es que los impuestos al comercio exterior cubrían tanto importaciones
como exporta-ciones y se cobraban generalmente en los únicos puertos americanos y
españoles habilitados para el intercambio con las colonias.
C) Los gravámenes destinados específicamente a fines religiosos.—Decíamos
antes que la empresa colonial y en general la razón de ser del Estado español no era
únicamente económica sino también y, ante todo, religiosa y, en este sentido,
inspirada por ideales humanísticos cuando no filantrópicos. Este elemento imprimió
ciertas peculiaridades en la vida de los territorios hispanoamericanos, que los distin-
gue de sus correspondientes holandeses y británicos.
Así, la encomie/ida, quizá la institución económica y laboral más importante
en la vida interna de las colonias más densamente pobladas, fue concebida con el
propósito principal de catequizar a los indígenas. Simultáneamente operaba como
mecanismo de supervisión de la producción y de extracción de rentas en virtud del
control del suelo y de la comunidad ejercido por el encomendero
En su afán de transmitir un espíritu cristiano, los reyes dictaron medidas que, al
lado de la encomienda, equivalían a restricciones a la voracidad fiscalista de los
funcionarios. Se dictaron al efecto providencias que prohibieron la tributación
exagerada de los indios y sobre todo los gravámenes consistentes en servicios perso-
nales que desde los primeros años de la Colonia venían minando la población
nativa. Pero capitanes, gobernadores y virreyes, desatendieron las más de las veces este
género de disposiciones dictadas desde la lejana Castilla y se atuvieron más bien a la
tristemente célebre fórmula de "se obedece pero no se cumple". De manera que en la
práctica continuaron irnpo.oiendo, contribuciones consistentes en tra.bajc indígena
al lado del sistema esclavista legal consagr2do para los habitantes de origen
africano.
De otro lado, el espíritu religioso que animó Conquista y Colonia demandaba el
sostenimiento de la burocracia eclesial, para lo cual se estableció el diezmo o
contribución de la décima parte del producto bruto de la agricultura y de la ganadería.
D) Los estancos o monopolios como fuente de ingresos públicos.—Al lado de
estos y de muchos otros impuestos menores que gravaban dispersamente toda forma
de producción, de propiedad, de comercio interno, de ocupación o de simple
existencia, las arcas coloniales se nutrieron de otra fuente de ingresos típicamente
mercantilista conocida con el nombre de "rentas estancadas" o simplemente "estan-cos".
Estos no son otra cosa que monopolios que se autoatribuía el Estado sobre ciertas
8 A. GALINDO (1978), págs 126 y ss , A LOPEZMICHELSEN, (sin fecha), págs 105-110, J M RIvAs
GROOT, (1952), págs 11-13; S CAMACHO ROLDAN (1976), páes 19-20, A CRUZ SANTOS (1965).
 40 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 41

actividades productivas, generalmente con el pretexto de que su naturaleza viciosa
debla ser regulada por el gobierno y en ocasiones arguyendo su carácter esencial para
la buena marcha de la sociedad. Privilegio exclusivo del Estado fueron durante la
colonia las salinas, el aguardiente, la pólvora, los naipes, la amonedación y, por
encima de todos, el tabaco. Varios de ellos subsistirían, bajo justificaciones
fundamentalmente iguales, hasta nuestros días.
E) El sistema impositivo en su conjunto.—La importancia de cada uno de los
distintos tributos y otras fuentes de ingresos coloniales se aprecia en la siguiente
tabla:
Sin embargo, el marco general de la política fiscal siguió observando el sesgo
mercantilista impuesto por los Austrias desde los días de la conquista, hasta el punto
de que todavía hacia fines del siglo XVIII la carga fiscal se consideraba asfi-xiante
por parte de quienes se ocupaban en las pequeñas actividades productivas existentes
en las colonias, lo que precisamente dio lugar a levantamientos como el de Tupas
Amaru en el Perú o el de los Comuneros en la Nueva Granada.
2.3. LA EPOCA LESEFERISTA

2.3.1. La reacc,ón anticoloniai de los primeros afíos de la República. Se frustran las

aspiraciones de modernización. Es conocido que la independencia se inspiró en las
TABLA II-1
revoluciones francesa y americana y que las gestas libertadoras estuvieron apoyadas
LAS RENTAS HACIA FINES DE LA COLONIA (1796-1800) militar y financieramente por potencias extranjeras deseosas de acabar con los
vestigios del poderío español y, sobre todo, del monopolio comercial que ejercía
sobre las colonias.
De hecho las presiones liberadoras venían rindiendo frutos desde fines del siglo
Concepto Suma (para el quinquenio) XVIII, cuando la inevitable penetración de las ideas liberales hubo de ser reconocida 1
por la administración de los Borbones:
1
"Felipe V hizo venir en masa expertos y hombres de gobierno de Francia y Carlos
—Estancos de tabaco y pólvora
—Estanco de aguardiantes . . . .
5
$
1.891.639
1 486.786
III copió, machas veces indiscriminadamente, las instituciones francesas inspirándose siempre 1
en el pensamiento político y en las concepciones administrativas de los Borbones franceses .
—Aduanas (Cartagena solamente)
—Aduanas (Cartagena y Santa Marta)
.
.
$
5
373.483
484.939
1
"Grandes reformas, particularmente en el ramo de la enseñanza, se adelantaron en el
—Alcabalas (1798-1302) ... . .
—Otros (tributos, salinas, sisas, quintos de oro
$ 544 960
Nuevo Reino . 4
y plata, novenos de diezmos, etc $ 1 000.000 (aprox.) "Con las reformas en la enseñanza comenzaba a hablarse de declaraciones de dere-chos, de
garantías sociales, de igualdad y de libertad, en un lenguaje hasta entonces desconocido., "10.
4

Fuente: datos calculados o tomados directamente de A Cil ,\ LINDE), (1973), especialmente pz'zs
132-133
Lo que viene de decirse sobre la orientación y sobre Ics instrumentos de las
finanzas públicas de la época colonial no significa que ellos hubieran sido los mismos
a lo largo de más de tres siglos de dominación española. En realidad, las políticas
fiscales cambiaron frecuentemente, según las condiciones económicas y sociales im-
perantes. Hasta la misma filosofía mercantilista se atenuó considerablemente a partir
de los reinados de los Borbones. Estos, que habían estado expuestos a las prácticas y a
las ideas liberales que se venían introduciendo en otros países europeos, morigera-ron
las restricciones comerciales y estimularon la investigación y la industria 9.
9 "Las reformas borbónicas combinaban elementos del viejo mercantilismo con una una nueva política
colonial que consiguió la primera explotación organizada de las colonias y la primera fase de cambio
económico sostenido. Las reformas, cualesquiera hubiere sido su propósito central, ocasiona-ron la
insatisfacción creciente de las élites criollas, la progresiva alineación y subordinacion de la pobla-
ción aborigen y crecientes tensiones entre colonias y metrópoli " El reinado de Carlos III (1759-88) estuvo
caracterizado por una aceleración de la institucionalización de nuevas politicas fiscales, coloniales y
Ya desde la segunda mitad del siglo XVIII se venían dictando medidas en libre
intercambio comercial que, "... a pesar de su efímera duración, trajo considerables
beneficios :1 España y a las Indias. El comercio que basta entonces solo podía hacerse
por kis puerros d-e. Cádiz y Se illa se cu p1 considerablemente por las franquicias
concedidas en 1765 y 1753 a otros puertos españoles. En este mismo año se permitió la
el comercio intercolonial entre el Perú y Santa Fé de Bogotá, extendí-
económicas para el imperio español Fue durante este período cuando el Imperio Español comenzo
a adoptar los principios de racionalización del iluminismo dentro de la administración colonial "En
contraste con la política de los ausburgas de permitir a «estos y a otros reinos» operar sin referencia
a un sistema internacional, la politica borbónica estuvo diseñada para promover el desarrollo económico
en las colonias y mayores flujos de recursos al tesoro español Tal vez más importante que los nuevos
impuestos establecidos por los borbones, con excepcion de impuestos específicos al consumo de tabaco,
licores y sal, fue el nuevo rigor con que se recaudaron los impuestos tradicionales Una de las quejas
principales de los comuneros en 1781, por ejemplo, era que las leyes tributarias estaban siendo administra-
GREEYEY, 1971,
das más vigorosamente que en épocas anteriores . ". (W P Mc pags 19-25 La
traduccion es nuestra, O A , FR)
lo A LOPEZ MICHELSEN (sin fecha), págs. 157-158
▪ 42 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLON/131A
2I# do en 1774 al Perú, Nueva España, Nueva Granada y Guatemala, y en 1776 a
Buenos Aires. En 1796 se redujeron a una tercera parte los derechos marítimos
de puerto a puerto americano"11 .
Con la paulatina liberación del comercio habrían de entrar en decadencia las
viejas fuentes coloniales de ingresos fiscales, basadas en el monopolio estatal y
4
1 en las restricciones al intercambio. En este sentido, ANÍBAL GALINDO da cuenta
de algunas de las numerosas medidas de atenuación de las cargas impositivas colonia-
• les cuando ya se vislumbraba el ocaso del imperio español y la Corona se resignaba
▪ otorgar concesiones fiscales con miras a reactivar la economía y a mantener la
unidad entre América y la metrópoli:
11,
"...en el reglamento del comercio libre del 12 de octubre de 1778 se redujo la contri-
bución al medio por ciento sobre la plata, como ya lo estaba el oro...
"En la memoria del Virrey Mendinueta; presentada a su sucesor en 1803, se
dice que para alivio de la minería había creído conveniente conservar a los mineros
la rebaja de que disfrutaban en los derechos de quinto y covo...".
11)
Y transcribiendo un texto el Virrey Espeleta en el que se rechaza la propuesta ▪
de constituir el estanco de la quina:
"El señor Arzobispo Virrey propuso el estanco de quina por cuenta de la Real
0 Hacienda, y aunque su Majestad no lo ha resuelto, conviene decir aquí que no es con-
veniente, como tampoco el de ningún otro fruto o producción del Reino, que antes
0 propiedad sometido hasta entonces a la rígida intervención estatal, no solo afectó las
bien se deben dejar en libertad para que los exporte el comercio; y que en la satis-
facción de los moderados impuestos que se les carguen a su entrada a los puertos de la
1 Metrópoli encontrará el Rey más seguras utilidades que en los estancos demasiado dispen-
diosos para la Real Hacienda, y mal recibidos del público" 12 .
1 la pobreza general de un país atrasado y endeudado por las guerras, todo lo cual
Es comprensible que habiendo crecido en ese clima liberador, los gobernantes de los primeros años
de la República aspiraran a borrar por completo todas las herencias restrictivas del régimen español
para poner en su lugar las novedosas ideas de respeto a la iniciativa individual y de justicia
redistributiva que se venían
1 discutiendo en Inglaterra, Francia y los Estados Unidos13.
Ese espíritu liberatorio contribuyó a la atomización de la Nación en pequeñas
unidades locales de gobierno durante la llamada Patria Boba. Fue una época de
federalismo extremo, originada en el vigor de los cabildos y de las comunidades
durante la primera independencia.
Con los primeros años de la República se instaura un régimen centralista, ema-
nado de la unidad militar que fue necesaria para doblegar los intentos españoles de
reconquista. Además del centralismo, hubo continuidad en algunas de las políticas
coloniales mercantilistas14. Por el contrario, comenzaron a desmontarse algunas
11 Ibid., pág. 159.
12 A GALFrIDO (1978), págs 129-132
13 Según JARAMILLO URIBE, el pensamiento colombiano del siglo xix era "un piélago de tdeologias
en que se combinaban por partes iguales el utilitarismo de BENTHAÍvi y el utopismo de FOURIER, el
individualismo anarquista de PROUDHON y el liberalismo ecléctico de SPENCER con las ideas de la Enci-
clopedia y las más extrañas doctrinas espiritistas, deístas y evolucionistas" (.1 JARAMILLO URIBE, en El
pensamiento colombiano en el siglo xrx, citado por J. A BEJARANO (1976), pág 12)
14 " .continuaban dominando en Europa, en todo su crédito, las funestas doctrinas de la
balanza de comercio y del sistema protector. el día no había llegado aún para las verdades tan
sencillas como fecundas de la libertad de los cambios". (A GALINDO, 1978, pág 142).
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 4,3
instituciones españolas restrictivas del trabajo libre o del uso de la tierra, desmonte
que se prolongaría más adelante por los regímenes liberales de mediados de siglo.
Se decretaron entonces la libertad de pastos (1821), la aplicación de ciertos inmuebles
de la Iglesia a la enseñaza pública (1821) y la extinción de mayorazgos (1824).
Pero fue tal vez en materia fiscal donde se produjo el mayor intento de ruptura
con el restrictivo espíritu mercantilista colonial. La primera reacción de los
patriotas, una vez tuvieron en sus manos el gobierno, consistió en sustituir estancos,
alcabalas, diezmos, etc. y en diseñar un complicado impuesto directo sobre los
ingresos, que recogiera las más modernas teorías sobre la tributación.
Puede decirse que desde la Constitución de 1811 la potestad tributaria y la
actividad estatal tienen su razón de ser en la necesidad de estimular, robustecer o
reorientar la gestión privada:
"La misión del gobierno, como en todas las constituciones liberales, era la de
garanti-zar los sagrados derechos de propiedad, libertad individual, seguridad,
inviolabilidad de la correspondencia, y aún cuando se consideraba como religión de
Estado a la católica, apostólica y romana, «los sagrados derechos de la religión», lo cual
podía entenderse como un germen de libertad de conciencia . ".
"Un capitalismo criollo, desdeñable en cifras, si se compara con el de otros Estados
comenzó a abrirse camino con las mismas armas, los mismos recursos y las mismas
consecuencias que en Europa y en los Estados Unidos de Norteamenca. El derecho de
normas del gobierno sino que alteró definitivamente el criterio público sobre estos
mismos problemas" 15.
Sin embargo, esta reorganización fiscal, tan global como compleja, chocó con
la dura realidad de las dificultades administrativas, de las resistencias sociales y de
impedía la implantación efectiva de un gravamen directo sobre la renta. De manera
que desde 1810 y hasta mediados del siglo se conservó, a regañadientes y en medio
de intentos —y a veces elaborados— debates, la esencia del régimen fiscal español.
"Los gobiernos republicanos continuaron la tarea de abolir las instituciones y las
políticas coloniales que ya habían comenzado los Borbones En materia de administracion
fiscal, de regulación del comercio, de promoción de la industria y de la agricultura, de
política de tierras, de política laboral, de trabajos públicos y de otras áreas de interés
público, los primeros gobiernos republicanos no trazaron nuevas cartas de navegación ni
exploraron fronteras novedosas El Icassez-faire se arraigó más fuertemente en las mentes
de los hombres de Estado después de la Independencia; pero no fue posible que el
gobierno abandonara las fuentes tradicionales de ingresos, en especial la del monopolio
16.
del tabaco"
Por ello, después del fracasado experimento de don Pedro Cual, quien promo-
vió la aprobación de la contribución directa (ley del 29 de septiembre de 1821), los
gobiernos de las dos décadas siguientes fueron cautos en cuanto a la viabilidad
15 A LOPEZ MICHELSEN (sin fecha), págs 237, 240-241
16 W P Mc GREEVEY (1971), pág 23

44 EL EMENTOS os FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA
de drásticas modificaciones en la estructura fiscal del país. Don José Ignacio de
Márquez, per ejemplo, observó en su Memoria de Hacienda de 1831:
"Farece pues, que deben preferirse las contribuciones indirectas, y que las directas
solo deben establecerse para cuando, aumentados, los gastos por un caso extraordinario sea
necesario también aumentar las rentas públicas" 17 .
Y don Mariano Calvo y don Rufino .1 Cuervo, secretarios de Hacienda en 1841
y 1843 respectivamente, después de ponderar minuciosamente las ventajas de
equidad de la contribución directa, advertían en su Memoria:
"Entre tanto, es necesario echar los fundamentos de este nuevo sistema que concilie la
igualdad con las necesidades a que es preciso ocurrir, y es por estos motivos que (sic) me
atrevo a proponer al Congreso el establecimiento de una nueva contribución en calidad de
subsidiaria, sin alterar las ya establecidas"
"La contribución directa, aunque justa y basada en los sanos principios de igualdad,
supone para su establecimiento la formación de catastros que en muchos años no tendre-
mos, y un grado de civilización en el pueblo que todavía está lejos de haber adquirido.
Ella, pues, si ahora hubiera de establecerse, correría la misma suerte que tuvo la que decretó
en días de gloria, de ilusiones y de engañosas esperanzas, el Congreso cons-tituyente de
1821' 718.
Fue necesario esperar a la mayor autonomía de las provincias en la década del
cuarenta, al federalismo y a la entronización derradicalismo liberal para que las
provincias, respaldadas por las propuestas de dirigentes como Castillo y Rada,
Murillo Toro, Camacbo Roldán, Miguel Samper o Rivas Groot, introdujeran nueva-
mente la contribución directa sobre los ingresos hacia mediados de siglo.
Entre tanto, la situación de hacienda era confusa; las numerosas contribuciones
seguían siendo pequeñas y engorrosas y las competencias fiscales en t re los distintos
niveles del Estado eran imprecisas y se pres:aban a conflictos y duplicidades, no obstante
los repetidos intentos Dor lograr su simplificación, especialmente en los iTY11.311eSt3S
al comercio exterior. La politica fiscal oscilaba entre propuestas de tribu-tos directos y
multiplicidad de ancitécnics.•.,s gravámenes indirectos; la adrnlnis7ación tributaria era
particularmente deficiente y las múltiples rentas de destinación específi-ca impedian el
manejo unificador del presupuesto público. Y según veremos, así seguiría siendo a lo largo
del siglo hasta las reformas constitucionales de 1836 y de 1910, cuando se restablecen
principios de ordenamiento racional de la estructura
"La hacienda nacional fue un caos durante los primeros lustros de vida independien-te;
leyes inconexas, inarmónicas, desordenadas, tributos multiples, diversos, aun opuestos
entre sí; funcionarios que no tenían competencia administrativa claramente señalada,
impuestos cuyo producido se dedicaba a sufragar determinados gastos, violándose en esa
forma la unidad de caja, principio fundamental de toda hacienda pública bien organi-zada,
procedimientos primitivos de recaudación, entre los cuales sobresalía por sus deplo-
17 Citado en L E NIETO ARTETA (1975), pág. 101
18 Citado en L E NIETO ARTETA (1975), págs 102-103
101
LAS FIN.ANZE,S PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 45
rabies consecuencias el sistema del arrendamiento de las rentas; aumento extraordinario
de los gastos de recaudación de los impuestos, con grave mengua de los intereses del fisco
nacional y del fisco de las entidades políticas loca.les"19.
2.3.2. Las reformas hterales de mediados del siglo xix. La penuria fiscal. Pero la
llama del leseferismo europeo siguió soplando vigorosamente en la nueva república,
20. Con el surgimiento de partidos políticos de perfiles más o menos defi-nidos
recobró fuerza el afán innovador dentro de las mentes más liberales. Fue así como
cristalizaron, hacia mediados del siglo, una serie de reformas típicas de la burguesía
de la época. Entre las más importantes de ellas se contaron la extinción definan ¡a de
la escla-fitud, la vinculación de los fundos de la Iglesia al comercio, la adopción de
constituciones federales y códigos y programas educativos heredados del imperio
napoleónico y de la filosofía utilitarista británica
Esa fiebre de reforma se manifestó asimismo en el campo fiscal con la elimina-
ción parcial de los estancos, con la paulatina supresión de menores y engorrosos
impuestos coloniales, y sobre todo, con la suscripción de un librecambismo radical
que abrió las puertas a las mercaderías extranjeras y disrrimuyó los recaudes por
concepto de impuestos de aduanas.
Juzgado en perspectiva histórica, ese liberalismo radical fue no solo tardío con
respecto a las inquietudes que se ventilaban en Europa sino ampliamente perjudi-cial
para la actividad productiva doméstica y para las esperanzas de justicia que
complicaban ocasionalmente el panorama social del país. El librecambismo afectó a
los artesanos, principal fuente de 111 producción domástica 21 . Estos se organiza-
ron en un importante movimiento social y dividieron al partido liberal en torro al
primer gran conflicto de clases sociales conocido por el país22.
Esas mismas posiciones leseferistas y librecambistas afecrai so también y princi-
palmente al fisco nacional, habieindolo sumido en una profunda ruina, de la que solo se
recuperaría tsansitoriamerice durante la bonanza ocasional de la mayor parte de la década
del 7D. Elio por cuanto las reformas, si ole--Irneciernizantes con relación a los anacró
micos instrumentos mercantilistas coloniales, no sustituyeron las antiguas fuentes da
ingreses :s,lib_i_cos poi o :ras rAs- acordes con el nuevo funcic itarniente
L E NIETO ARTETA (1975), pag 160 En general, ver todo, el capítulo xiv
2(1 Como lo dice un autor a propósito del espíritu de nuestras constituciones "La Constitucion Politica de
Colombia ha sido la misma en sus líneas fundamentales desde 1811 hasta nuestro días. El principio de que la
soberana reside esencialm-ente en la Nación, o sea el dogma rousoniano de la soberanía popular, ha
!Permanecido inalterable a travel de todas las constituciones y de todas las reformas que han tenido lugar en
casi un siglo y medio de vida independiente, y las garantias ciudadanas del derecho sajon y de la Revolución
Francesa se han conservado practicamente incolurnes durante el misrpó periodo " A. LOPEZ N'IICHELSEN
(sin fecha), paa 2 13
L OSPINA VASQUEZ (1979)
22 La conocida división entre Gólgotas y Draconianos, en la época de las llamadas sociedades
democráticas de artesanos y de la presidencia del general Melo, uno de cuyos voceros compendiaba así los
propósitos iniciales de ese fugaz gobierno
"1 Convocar al pueblo, para que manifieste su voluntad sin interferencia de los políticos. los
demagogos, los embaucadores y los prejuicios constitucionales.
"2 Castigar el monopolio y cobrar fuertes derechos a las mercancias extranjeras
"3 Suprimir las leyes eciesiasticas que han dividido al pueblo en partidos" (G VARGAS MARTINEZ
1972, pág 91)
00)
▪ 46 ELEMENTOS DE FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA
1011
de la economía republicana. Por otra parte, la misma filosofía liberal heredada goo0 de
Europa y de Norteamérica se oponía al Estado fuerte colonial y respaldaba la idea de un
sector público pequeño que no interfiriera con la iniciativa particular 23.
rioc)
Enumeramos sintéticamente los factores que se conjugaron para determinar
204 la crisis fiscal permanente de la segunda mitad del siglo pasado:
1) La época estuvo dominada por el pensamiento rousseauniano contractualista
st4 de origen francés y por la filosofía utilitarista e individualista asociada, entre otros,
so con el filósofo y jurista inglés JEREMÍAS BENT1- AM 24. Ambas corrientes inspiraban ideo-
lógicamente la pequeñez y la pasividad del Estado con relación a la sociedad civil.
Excepción hecha de pensadores y hombres de Estado tan pragmáticos, realistas
y progresistas como don SALVADOR CAMACHO ROLDÁN'- 5, los demás intelectuales basa-
ban sus recomendaciones en los manantiales europeos del pensamiento liberal mancheste-
riano. Poco importaba que la mayor parte de ellos fueron legos en el razonamiento
económico de sus contemporáneos en el otro lado del Atlántico y que limitaran
01:4 su destreza a los campos del Derecho y de la Filosofía. Contó para el desarrollo
de nuestras ideas sobre el Estado y la sociedad la manera gratuita e irreflexiva
ies# con que trasladarnos el laissez-faire a nuestro país, haciendo caso omiso de las
eal necesidades y peculiaridades de la sociedad colombiana26. Libertad individual, auto-
23 Para descripciones del elevado grado de centralización e intervención del aparato estatal colo-
• nial, ver J. NI. OTS CAPDEQUI (1950), págs. 194-215, A LÓPEZ MICHELSEN (sin fecha), capitulo vii
Nótese que el estado colonial podía ser "fuerte" pero no intervencionista en la acepción moderna del término
No obedecía a la necesidad de combinar la iniciativa privada con el interés público sino a
154
la pretensión monárquica de nutrirse de todos los manantiales de riqueza existentes bajo su territorio Se inmiscuía tan
ilimitadamente en cuestiones de fe, de idioma y de educación, que difícilmente se
151)
podía distinguir entre lo público y lo privado a la manera como lo hacemos hoy en día No existían,
•estrictamente hablando, ciudadanos libres, solo había distintos grados de sumisión al trono.
J JARAMILLO URIBE (1964) Algunos estudiosos y dirigentes de la época atribuyeron enorme
influencia a la Revolución Francesa de 1843, tesis esta que ha sido fundamentalmente criticada por
• L E. NIETO ARTETA (1975), capítulo xvt.
25 "Mientras JOSE N1ARIA SANIPER se ocupaba del orden institucional a través de la elaboracion
• de una teoría que sustentara los principios constitucionales del Estado burgués, mientras MIGUEL SAM-
• PER aclaraba ea qué consistía el liberalismo que todos pregonaban pero muy pocos entendían, mientras MURILLO
TORO y FLORENTINO GONZALEZ legitimaban las reformas con la economía clasica, CAMACHO
• ROLDAN se ocupaba de cosas menudas y menos ostentosas, pero de las cuales, en último término,
dependía de manera concreta el progreso nacional
"Quizá porque CAMACHO ROLDAN, aunque liberal, no se enredo en la discusión sobre los adjetivos
que mejor correspondían a un sustantivo cuya existencia no estaba del todo resuelta, quizá porque no se
preocupó demasiado de saber si la republica debía ser liberal o lo que fuera, sino solo de enseñar la necesidad
de que fuese ante todo república, es decir, definida por la solidez de su base económica antes que por la leona
subyacente en sus instituciones, nuestros historiadores han reconocido en él apenas un político de segundo
orden". (J A. BEJARANO 1976, págs 13-14)
26 Se hace esta aclaración por cuanto algunos historiadores, admiradores de la economía clasica, tienden
a minimizar y aun a ridiculizar los aportes autóctonos de hombres de estado como MIGUEL SAMPER O
SALVADOR CAMACHO ROLDAN por el solo hecho de que no habían leído con suficiente celo y con
reverencial respeto a SMITH o a RICARDO:
"La teoría económica que conoció la generación del medio siglo, al igual que las dos generaciones
anteriores, no pasó de las ideas de los mercantilistas y los fisiócratas vulgarizadas en algunos manuales de uso
corriente En efecto, desde la 'original' traducción libre del tratado intitulado Economía Política, folleto
atribuído a FRAY DIEGO DE PADILLA, se prolonga una tradición situada a medio camino de la
LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 47
nomía regional, impuestos directos y libre comercio de la tierra fueron ideas que
nuestros dirigentes de mediados de siglo abrevaron en los mismos manantiales ex-
tranjeros;
2) La sociedad colombiana de las primeras décadas de vida republicana estaba
agobiada por la pobreza y por el endeudamiento externa contraído principalmente
con ocasión de las gestas libertadoras 27.
3) Con el triunfo de las ideas liberales se dio un viraje a las políticas económicas
y a la estructura fiscal del país, tan radical como desadaptada a nuestra realidad;
téngase en cuenta que aun pensadores tan auténticos y autóctonos como ANÍBAL
GALINDO fueron víctimas del optimismo leseferista y saludaron con teneplático la
nueva ideología liberal:
"El año de 1845 cierra el período del quietismo y del miedo a toda innovación
económica, que había dominado desde 1831, y el año de 1847 abre rotundamente la era de
las grandes reformas liberales, que son como los orígenes de este movimiento progresista,
que con más o menos fijeza, pero ya sin retrogradar, ha seguido el país desde aquella
época, y que en pocos años más lo conducirá a poner en acción los elementos vitales de su
prosperidad.
"Al llegar aquí, se ve que el curso de las ideas cambia bruscamente de dirección y de
aspecto, como se ven el sesgo y el cambio de color en las aguas de un río que entra en el mar.
De las estrechas ideas que buscaban el desenvclvimienro iadastmal y mercantil del país en la
imposición de derechos rest-ictilios, para favorecer las toscas y escasas manufacturas del país, se
pasa de un solo golpe a las grandes ideas económicas, que midiendo la riqueza, no por la
intensidad del 1-abajo, sino por su relación con la suma efectiva de bienestar y de satisfacciones
que él nos procura, hacen solidario el pro-greso de todos los pueblos de la tierra, y van a buscar
el resulTadc económico del trabajo inteligente del hombre en la unidad del mercado del mundo.
Pero corno un cambio tan notable no puede explicarse, y menos en un país incipiente como el
nuestro, que siempre ha recibido el impulso de las ideas emranjeras, por un simple cambio de
administración ejec
,_iti va, o por el ingreso de determlnad_ pe:sopa ea 1c3 consejos del
gobierno, la historia debe buscarlo, y así lo hallará, en el movimiento de las ideas económicas
que por aquel tiempo predominaban en la polít:ca comercial de la Gran Bretaña, que es la que
más ha influido en el ca so de nues — as ideas a es,e resoecto"
fisiocracia y del mercantilismo JOAQUIN CAMACHO propaga las ideas de los fisiócratas hacia 1810, SANTANDER
gusta de citar a NEELER y COLBERT, y tanto MURiLLO TORO COMO SALVADOR CAMACHO
invocan descaradamente a QUESNAY
una extravagante propuesta de impuesto único con
cien años de retraso El liberalismo clásico ingles de SMITH y RICARDO, e;,cedia el talante afrancesado de
la cultura colombiana, al tiempo que nor su carácter abstracto se ajustaba menos al realismo político con que
se abordaban los problemas económicos de entonces. que el pragmático mercantilismo, el cual, sin llegar a
adquirir el estatuto de una leona, proporcionaba en todo caso recomendaciones de orden práctico y de fácil
comprensión. La lectura del popular manual de JUAN BAUTISTA SAY y de BENTHAM fue tal Vez el
unico contacto con la economía clasica, pero incluso FLORENTINO GONZ,ALEZ, al parecer el unico que
había leído seriamente a SMITH, terminaba por reducirlo al mensaje librecambis-ta, cuya justificación,
según GONZALEZ habría de encontrarse en las ventajas de la división del trabajo".
(J A BEJARANO, 1978, pags x-xi). (Subrayado en el original)
Para una presentación más respetuosa del eclecticismo realista y hasta de las inconsistencias del
pensamiento colombiano en busqueda de soluciones propias, ver J JARAMILLO URIBE (1976), págs 246
y ss
27 J M RIVAS GROOT (1952), NI DEIS (1980)
 48 ELEMENTOS CE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
Y continuaba GALINDO ponderando las políticas británicas y trasladándolas sin
beneficio de inventario a la situación colombiana.
"La Inglaterra ponía en aquellos momentos el sello a la obra de las reformas econó-
micas, que tímidamente al principio, pero con gran decisión al fin, había cometido desde
18-11, para buscar por la libertad de la industria y de los cambios, en el incremento de la
riqueza nacional, un remedio contra la miseria que afligía a las poblaciones obreras y contra
el déficit creciente que abrumaba a su Tesoro . "23,
Atrás quedaron los defensores del proteccionismo, como lo habían sido don JOSÉ
1 DE MÁRQUEZ y don FRANCISCO SOTO en la década del 30, cuya posición tan valerosa
como nacionalista solo vendría a ser reconocida años más tarde por
historiadores como 28
Siguiendo ese ejemplo, se introdujeron a mediados de siglo medidas de libre
cambio y de libertad de comercio, entre las cuales cabe destacar:
a) La ley del 14 de julio de 1847 sobre libertad de comercio internacional, que
rebajó la totalidad de la tarifa arancelaria alrededor de un 50'o en promedio 29 ;
b) La liberación del comercio internacional de oro y plata, metales que por ese
entonces (especialmente la plata) hacían las veces de moneda. Así lo ordenaron
sucesivamente las leyes del 23 de mayo de 1846, del 27 de abril de 1847, del 20 de
marzo de 1848 y del 4 de junio de 1849 que en su conjunto constituyeron una
verdadera reforma monetaria30 .
c) Las leyes del 23 de mayo de 1848, 12 de junio de 1849 y 16 de mayo de
1850, de acuerdo con las cuales se decretó la libertad del cultivo y comercio del
23 A GALINDO (1978), pág 151
términos de los beneficios
29 Los devotos del'librecambismo trataron de defender la reforma aun en
fiscales que supuestamente le traería al país
"Los hombres que sancionaron la reforma económica de 134 7, no esperaban que el progreso en las rentas
públicas se hiciera sentir inmediatamente, como por un efecto mágico de la rebaja en los derechos de
importación Ellos sabían por el contrario que momentáneamente el producto de la renta de aduanas
experimentaría un déficit muy notable Lo mismo le había acontecido a (Sir Robert) Peel en la Gran Bretaña,
por lo cual, agobiado por el cdio de sus enemigos y por la vocinglera de la impaciencia y de la ignorancia,
tuvo que abandonar el poder el 5 de julio de 13-16
"Los efectos económicos y fiscales de la reforma debían esperarse del incremento que la economía
realizada por los contribuyentes diera a la capacidad consumidora del pais, cuando esos ahorros se hubieran
convertido en capital productivo, y cuando el trabajo, libre de los obstáculos de la restriccion, hubiera
comunicado nuevo vigor a la produccion nacional Pero estos fenómenos no se cumplen en un día, y menos en
las transacciones de un pueblo atrasado y pobre ellos necesitan años para realizarse "
(A GALINDO 1978, pag 158)
Como puede verse, GALINDO traía fundamentalmente los mismos argumentos que se esgrimen ac-
tualmente en favor de las políticas librecambistas Desafortunadamente, sus supuestos no se cumplieron pues
los recaudos de aduanas bajaron cerca del 20,70 en el año fiscal 1847-48 con respecto al año 1346-47 y
continuaron bajando o se estabilizaron ocasionalmente por el resto del período liberal Y esto a pesar de ligeras
alzas de la tarifa en 1855-56, en 1866 y en 1873 (D BUSHNELL 1956) Entre tanto, la balanza comercial del
pais mostraba un defícit estructural o permanente que apenas si se atenuaba durante las bonanzas esporadicas
de productos primarios (W P rvIc GREEVE1', 1971, G TORRES GARCIA (1980)
30 A GUINDO (1978), págs 159-165 Tentase en cuenta que bajo un regimen de patron metalico como el
que imperaba en aquel entonces, el deficit crónico de la balanza comercial creaba fugas de oro y plata y
presiones sobre la oferta monetaria interna Además, la liberacion del comercio de metales preciosos incluyó
reducción de los gravámenes de exportación, con lo cual se redujeron nuevamente los recaudos tributarios
provenientes del cambio y el comercio exterior
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMB;A EN EL SIGLO \X t1 9
tabaco en toda la República a partir del 1° de enero de 1850 Es decir, pusieron fin al
estanco o monopolio estatal del tabaco, hasta ese momento una de las principa-les
fuentes de ingresos públicos 3i , 32.
31 Nuevamente, las opiniones son encontradas al respecto Los defensores de la medida han demos-trado
irrefutablemente el aumento de la producción de la hoja a partir de la liberacion del cultivo y del comercio (A
GALINDO, 1978, págs 166 y ss 1 Sin embargo, algunos arguyen que los empresainos privados carecieron de la
flexibilidad y adaptabilidad necesarias para mantener ese ritmo de crecimiento (W P MCGREEVEY, pág 173; Aun
los partidarios de la liberadora disposición reconccieron su elevado
impacto negativo sobre las arcas gubernamentales. Así, MURILLO TORO, en su Memoria de Secretario de
Hacienda al Congreso de 1850, planteaba asi el lúgubre panorama rentist'co del pais desde los chas de la
Independencia "¿,Cuál es la marcha que ha llevado la democracia entre nosotros con relación a las rentas
públicas? Veámoslo
"Las primeras víctimas fueron los derechos de sisa y exportación interior , la reduccion en los conocidos
con el nombre de alcabala, y la extinción de los tributos de indígenas con algunas muy debidas eaenciones de
otros impuestos decretados por el nunca bien elogiado Congreso constituyente de Cucuta, en favor de
algunas producciones o artículos La desaparición de estas rentas fue inmediata-mente un hecho cumplido,
pero la contribución directa con que se les quiso reemplazar encallo en sus primeros ensayos. Bajo la primera
administración constitucional, y a despecho suyo, cuando las
cámaras adquirieron mayor poder e influjo, se suprimió del todo la renta de alcabala, la de aguardientes ha
sufrido desde entonces y con posterioridad repetidos embates, la de quintos de oro se ha reducido
considerablemente, y ya la Cámara provincial de Antioquia, apoyada por una fuerte opinion, pide
encarecidamente la abolición completa, que no puede dudarse obtendrá al fin La pingue y tal vez la menos
defectuosa de todas, procedeate del monopolio en la producción y venia del tabaco, ha cardo delante del
enérgico querer de los pueblos, sin que pudieran sostenerla ni la seguridad del deficit en el Tesoro
Nacional, ni los gra,tes y solemnes compromisos a que debía hacer frente Los intereses de la agricultura,
secundados eficazmente por los preceptos de la ciencia, preparan igual suerte a los diezmos, contra la cual se
alza vigorosa la voz de muchas cámaras provinciales La de salinas esta amenazada en su crecimiento por la
concesión hecha a las provincias que no se provean excluswamente de sal elaborada por cuenta de la
república , y no tardara mucho el día en que su chocante desigualdad, que hace pesar sobre unas pocas
provincias solamente su enorme gravamer, , y la circunstancia de recaer sobre un artículo de primera
necesidad, motive contra ella un pronunciamiento genera," (Citado en A Gausio°, 1978, pág 174 El
subrayado es nuestro, O A, F R)
Y los opositores del liberalismo económico no dudan en atribuirle a la medida parte del desorden y de
la inestabilidad de la economía colcmbiana en el siglo pasado Asa Nia-ro yRTETA termina por
recomendar implícitamente la conveniencia de la injerencia estatal en actividades tan criticas como el tabaco
para la vida económica nacional
"Los teoricos liberales de 1850 esperaban una fundamental transforrnacion de la econorma nacional, a
raiz de la libertad del cultivo del tabaco En sus corazones, la e aincion del estanco prendio las mas puras y
nobles ilusiones La realidad fue muy otra Sin embargo, el tabaco crea la economía colombiana, estabiliza la
navegación a vapor por el río Magdalena y produce supuestos adecuados para la conservacion de
condiciones muy valiosas para los posteriores cultivos La anaíquia económica de la Nacion colombiana
en el siglo pasado, se expresa perfectamente en la decadencia de los cultivos de tabaco" (L E NIETO
ARTETA 1975, pag 222)
32
Ademas de las reducciones en los impuestos al comercio exterior y de la supresión del estanco del
tabaco, se suprimieron numerosos impuestos indirectos heredados en la Colonia, tanto del nivel nacional
como de los niveles subnacionales Entre otros, fue abolida la contribución del diezmo, suprimi-
das la contribución del trabajo personal, la de quintos az oro y la de alcabala 'Y a esas derogaciones agregaba
con SALVADOR CAMACHO RoLolt'i las siguientes
"Se suprimieron las aduanas en el Istmo de Panamá (1850)
"Se rebajó considerablemente la contribución de papel sellado (1850) Fueron abolidas las cuarente-
precio de la arroba de
nas (1350) Se rebajo un 20 por ciento a la tarifa de aduanas (1851) Se rebajo a 50 centavos el
sal (1351)
Se permitió el comercio de cabotaje a los buques extranjeros, (1351)
Se permitio la navegacion de nuestros ríos con bandera extranjera a los buques de vapor de todas las
naciones, (1852)". (Citado por A GALINDO 1978, pág 177)
Por todas partes se escuchaba el grito de ruptura con el pasado restrictivo de la Colonia El mismo
CANtacHo ROLDÁN resumía así la consigna universal de la epoca
"Las cámaras de provincia liberales, entusiastas y llenas de deseos patrioticos, corresponderán a la alta
mision que se les ha confiado, realizando la obra de la democratización de las contribuciones
 Air 4
50 ELEMENTOS DE FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA
Naturalmente, todas esas normas repercutieron en forma negativa sobre las
principales fuentes de ingresos corrientes del Estado y postraron al fisco en
situación de mayor déficit e indigencia 33. Solo con la recuperación del comercio
exterior en la década /de los 70 y, más tarde, con los comienzos de una política
proteccionista bajo el gobierno de la Regeneración recuperarán los recaudos de
aduanas su ritmo de crecimiento. Por otra parte, la elevación del precio y de los
volúmenes de las exportaciones de café hacia fines del siglo contribuirá también a
equilibrar y a aumentar el presupuesto nacional en los albores del siglo xx.
4) Ante la caída de los ingresos por concepto de comercio exterior y del estanco
del tabaco, el proyecto liberal y modernizante consistía en recurrir a tributos directos
tales como el de la renta o el impuesto a la propiedad del suelo. Pero ya anotamos
que los esporádicos esfuerzos y los denodados debates librados para modernizar la
estructura tributaria chocaron con la penuria de la población trabajadora, con la
ausencia de prácticas contables, con la deficiente capacidad administrativa del
Estado y, sobre todo, con la resistencia tenaz de los propietarios de la tierra, titulares
de la mayor y más estable capacidad de contribución existente en el país34, 35 ;
Vamos nosotros, por nuestra parte, a exponer la manera corno creernos que pueda llegarse a este gran
resultado abolición gradual de todas las contribuciones indirectas, sustituyéndolas gradualmente también
hasta refundirlas todas en una sola contribución directa
"¡ Abajo, pues contribuciones indirectas! ¡Abajo monopolios! ¡Abajo monopolistas henchidos con la
sangre del pueblo! ¡ Abajo resguardos insolentes, terror del pueblo indefenso! ¡Abajo trabas y restriccio-nes
contra el derecho de trabajar! ¡Impuesto directo progresivo y único! Que paguen todos para el sostenimiento
de las cargas sociales, pero que sepan cuánto pagan y que sea una sola vez. Esto simplificarla
admirablemente la máquina administrativa, haría libre el pueblo y le abriría anchas y nuevas carreras a su
prosperidad " (Citado por A GALINDO, 1978, pág 116)
33 El déficit fiscal nacional se elevó casi constantemente, de 1 572.373 en el año presupuestal 1874-75
hasta 5 5 672 020 en 1882-83 (0 TORRES GARCIA, 1945, pág 208)
31 FRANI( SAFFORD, quizás el mayor estudioso contemporáneo del siglo 'ene en Colombia, ha
recono-cido tardíamente el enorme lastre que representó la tenencia de la tierra a lo largo del siglo pasado
Eice S vFFORD haciendo un balance de su obra
"Todavía creo en la suma importancia de los obstaculos de la estructura geográfica del país Pero ni en
este ensayo ni en la tesis dediqué suficiente atención al lastre conómico que representaba la mala distribución
de la riqueza y la estructura jerárquica de la sociedad colombiana Estas estructuras tenían el efecto de
disminuir la productividad de todas las clases Fomentaban en la clase alta (a la medida de sus posibilidades)
una orientación hacia el lujo y el ocio, y entre las clases pobres hizo muy difícil la adopcion de innovaciones
porque la falta de medios prohibió asumir riesgos Así en general, diez años después de escribir este ensayo,
adoptaría yo una actitud un tanto más crítica frente a la sociedad colombiana" (F. SAFFORD 1977, pág 23)
Si bien el liberalismo de mediados de siglo impulsó y llevó a cabo una reforma agraria que facilitó la
libre circulacion de las propiedades, en nada contribuyó a mejorar la distribución de la tierra Por el
contrario, contribuyó a una mayor concentracion de la riqueza.
"La reforma agraria iniciada en 1350 es una reforma parcial no elimina drásticamente el latifundio, lo
deja subsistir, y es una reforma compleja impone algunas medidas legales o fiscales que favorecen también a
los latifundistas, en cuanto eliminan las cargas fiscales y de otra índole que gravitan sobre la propiedad
territorial". (L E, NIETO ARTETA 1973, pags 132-133) Ver tambien, NI. DE \S (1980)
35 Se presentaron distintos proyectos de contribución sobre la renta, a veces postulandolo como tributo
único, otras aceptando la coexistencia con los gravámenes indirectos originados en la Colonia De entre ellos,
el proyecto de MURILLO TORO, sometido a consideración del Congreso en 1351, fue quizás el más
elaborado y, como tal, ha recibido la mayor atención de los historiadores (L E NIETO ARTETA 1975, págs
114 y ss, A GALINDO 1973, pags 172 y ss ; J M Rivas GROOT 1952)
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 51
5) Las pugnas de los distintos grupos terratenientes de arraigo e influencia
regional, que se disputaron entre sí la supremacía nacional y el control de los fondos
del gobierno central, condujeron frecuentemente a guerras civiles costosas y desesta-
bilizadoras de la economía36 .
6) Esas pugnas, combinadas con las ideas leseferistas, llevaron a que los dos
partidos políticos plasmaran en sucesivas constituciones (1353, 1853, 1863), la fede-
ralización del poder público y de las rentas del Estado, con lo cual se debilitó aún
más el gobierno nacional y se dispersaron (en forma a veces contradictoria) las
fuentes y los usos de los ingresos oficiales37.
A diferencia del federalismo radical de la Patria Boba, el que se inició a mediados
de siglo no echó raíces en los cantones y municipalidades sino en las grandes regiones
del país. Fruto de un Estado pobre, cargado desproporcionadamente con la pesada deuda
contraída para la emancipación, a raíz de la disolución de la Gran Colombia,
este federalismo ha sido interpretado corno defensa de los gamonales y
terratenientes regionales más poderosos para preservar el control de las finanzas
públicas en sus zonas de influencia y para aspirar —ocasionalmente— al control de
los fondos del gobierno central38.
Vistos en perspectiva, algunos de esos proyectos aparecen fundamentados en un buen conocimiento de
las ventajas y desventajas del tributo sobre la renta En este respecto es sobresaliente la intervencion de don
SALVADOR CAMACHO ROLDAN citado por L. E NIETO ARTETA (1975), págs 115-116
3ó F GONZALEZ (1977).
3° El proyecto federalista se hallaba íntimamente ligado al de la sustitucien de la tribtacion indirecta de
origen colonial por el impuesto único directo De hecho, después del fracasado intento de a la Constitución
de Cúcuta de 1821, el tributo sobre los ingresos se introdujo en vanas provincias en virtud de las amplísimas
facultades impcsitivas de que gozaban estas dende antes de la instaaracton de/ del régtmen federal El art 11
de la ley del 20 de abril de 1330, par ejemplo, señalaba que la competenc.a fiscal de la Nación era la
excepción y la de las regiones era la regla gerieiai
"Los demás gastos públicos no comprendidos en la precedente clasificación, y que no sean por consiguien-te
detallados anualmente en !a respectiva ley de presupuestos, nc se haran en la republica, sino a expensas de lz.s
rentas municipales, y conforme a las crdeaanzas y reglamentos de las Carrar El S de prov•ncia reseectives, las cuales
podran aumentarlos, disminuirlos, mcdifIczerIcs o sdpnrmelou, segzá lc juzguen más converueate a los intereses y
prosperidad del terrtcro que admirusiran." (Ci, ado en N , ,TFD ARTETA, 1975, págs 111-112)
Y así se mantuvo el gravamen de los Ingresos sin alearas mayor Importancia cuantitativa hasta que
prácticamente desapareció con la reunificación de la soberanía tributaria en la Nación con la Constitucion
de 1886 Reaparecería nuevamente —en el nivel nacional— en 1918
"En la memoria de 1350 el señor MURILLO TORO ha explicado la unión que podía establecerse entre
la contribución directa y la autonomia fiscal y administrativa de las Provincias «La contribución directa,
dice, es la única que, gravados como estan todos los consumos y casi todos los ramos de la producción,
podna decretarse, pero no puede desconocerse que para que ella sea productiva al mismo tiempo que justa o
igual, es preciso poder contar con el celo inteligente de !os funcionarios y corporaciones locales, a quienes
incumbiría repartirla y recaudarla »
"En vez del establecimiento de una contribución directa que decretada por el ejecutivo no podna pesar
con igualdad y justicia en las diferentes provincias de la república de tan diversas condiciones industriales,
sometamos esta tarea a las cámaras de provincia que conociendo mejor las circunstancias del pequeño
temtono que administran, pueden con toda exactitud determinar el medio de hacer más productivas las
contribucio-nes " (MURILLO TORO, citado por L. E NIETO ARTETA 1975, pags 103-104)
38 Es la tesis que se ha venido decantando de una serie de estudios regionales sobre el siglo xix en Colombia,
la mayor parte de ellos recientes (F. GONZALEZ 1982, J. A. °CAMPO 1980, 1982, F GUILLEN MARTINEZ
1979, D CH JOHNSON 1975, NI DEas 1980) Pese a estos aportes, el impacto del federalismo sobre la política
fiscal es materia que menta mayor investigación tanto en lo empírico como en lo analinco
 52 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
De hecho, la distribución regional de los fondos públicos durante la república
Federal fue altamente desigual, generalmente en favor de los Estados más poderosos
como Antioquia y Cundinarnarca, los que pudieron explotar mejor la capacidad
contributiva de sus ciudadanos. Y aunque el presupuesto público creció en su conjun-
to durante el período federal, ello se debió principalmente a la bonanza económica de
la década del 70, la que elevó considerablemente los ingresos fiscales, particular-
mente los provenientes del comercio exterior.
7) Las ideas liberales racionalistas llevaron también a rescatar la tierra para
el libre comercio, principalmente a través de la expropiación de bienes de la Iglesia
Católica conocida como "desamortización de bienes de mános muertas", pero tam-
bien a través de la llamada "redención de censos", de la eliminación definitiva de los
mayorazgos y la autorización de la enajenabilidad de las tierras de los resguardos
indígenas. Las indemnizaciones originadas en estas medidas de reforma agraria
gravaron adicionalmente el presupuesto públicd 39;
8) En fin, el surgimiento de los partidos políticos hizo poca mella en el liberalis-
mo fiscal predominante a lo largo del siglo. Propietarios de tierras, abogados,
comerciantes, burgueses, se mezclaron todos y se complementaron indistintamente en
cada uno de los partidos, sin que ninguno de estos hubiera dado muestra de capacidad
de conciliar los intereses de todos los estratos y ocupaciones sociales. En realidad,
unos y otros profesaron notoria simpatía por el liberalismo económico. Solo los
artesanos reclamaron airadamente políticas intervencionistas; pero, como se anotó
más arriba, su poder político fue reprimido tempranamente, antes que alcanzaran
reformas sustanciales en la orientación del Estado.
De modo que la supremacía del laissez-faire fue incontestable entre 1850 y
1885. Como lo afirma LÓPEZ MICHELSEN:
"En realidad, contra el pensamiento liberal no hubo nunca una doctrina antagónica, y
las diferencias doctrinarias entre los partidos se limitaron a las relaciones del poder civ il
con el poder eclesiástico y a la forma centralista o federal del gobiei no. El pensamien-to
liberal propiamente dicho, nunca sufrió embate alguno de importancia por parte de nuestras
colectividades pollticqs. La quintaesencia del liberalismo europeo, elaborado lentamente a
través de lcs siglos, hijo de la Refncma Protestante, aderezado con las libertades civiles
inglesas, complementado con el dogma de la soberanía popular de ROUSSEAU, limitado
por los principios del Derecho Natural, en la forma concebida por LOCKE y aplicada por el
juez MARSHALL en los Estados Unidos, fue casi un dogma nacional sobre el cual se
encontraron de acuerdo siempre nuestros partidos histó-ricos"40.
A lo que SAFFORD agrega, contradiciendo una tradición historiográfica colom-
biana tan inveterada como injustificada:
"Cuando vine a Colombia la primera vez para hacer investigaciones históricas,
esperaba hacer un análisis socio-económico de la política colombiana a mediados del siglo
XIX Llevaba en la mente el concepto común de que se podría encontrar una di-visión
bastante clara entre un grupo de comerciantes y abogados liberales y otro grupo de
terratenientes conservadores Si no iba a encontrar este patrón, pensaba al menos
Cf L E NIETO ARTETA (1975), cap Xl.
39
40 A LOPEZ MICHELSEN (sin fecha) pág 27.
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 53
que se podría divisar otro patrón igualmente claro de divisiones de intereses económicos
en la política de la clase alta En las investigaciones de un decenio, sin embargo, sale siem-
pre más claramente que no hubo tal división" 4i.
Y MC GREEVEY confirma en el siguiente balance de las reformas liberales de
mediados del siglo:
"Las reformas de 1350 apuntaban a la reestructuración del sistema político, siguien-
do los lineamientos de un utópico laissez-falre. Fracasaron. El sistema político de 1850
en adelante eliminó varias prohibiciones coloniales y tradicionales contra la explotación de
los pobres del campo. La libertad que trajeron las reformas fue la libertad de exoplotación
de las desigualdades existentes y de los monopolios de poder para el beneficio de las
élites..."42
2.3.3. Posiciones e interpretaciones liberales respecto de la hacienda pública en la
segunda mitad del siglo xix. Hemos hecho alusión a las propuestas de una contri-
bución directa única, que reemplazara todos los otros gravámenes, que presentaron
algunos de los dirigentes más innovadores del siglo pasado. Las consideraciones que
respaldaron esas propuestas dicen mucho del entendimiento que se tenía enton-ces
de la hacienda y del Estado, del instrumental analítico con que contaban nuestros
predecesores y de los objetivos que le atribuían a las finanzas públicas.
Por esta razón, conviene detenernos brevemente en una de las más ricas inter-
venciones a favor de la llamada tributación directa, la de MANUEL MURILLO
TORO ante la Asamblea Constituyente del Estado de Santander, en noviembre de
1857, publicada en El Tiempo del 24 de ese mes en sus páginas 1 y 2. A pesar de que
no hemos presentado aún los elementos de análisis de los objetivos y de los instru-
mentos de la política fiscal, lo que solo haremos a partir del capítulo IV, conviene
que el lector guarde en su mente el aporte de MURILLO TORO para cuando llegue a
esos capítulos, en la seguridad de que encontrará más de una coincidencia con la
historia política y constitucional de otros países, de que apreciará que en su fondo las
discusiones de política fiscal Se han desarrollado desde el siglo pasado a lo largo de
las mismas aristas fundamentales y de que, si bien se han hecho más complejas y
más técnicas la estructura fiscal y la administración tributaria, hubo colombianos que
hace más de cien años alertaron contra su excesiva o inmane-jable complejidad.
En primer lugar, MURILLO TORO daba por supuesto que el tamaño del sector
público y las funciones del Estado eran relativamente fijos, como también debían
serlo los ingresos del Tesoro. De manera que si unas fuentes de recaudos crecían,
otras deberían desaparecer; según iremos ilustrando a lo largo de esta obra, la
historia de la hacienda contradice las predicciones que hacía el hombre de Estado
pues el tamaño del sector público ha venido creciendo de manera casi continua
desde el siglo pasado hasta el presente. Decía MuRILL0 TORO43:
"Como la legislatura del Estado se renueva y reúne anualmente, si el rendimiento de
la contribución fuere superior a la cantidad necesaria para los gastos del Estado,
41 p SAFFORD (1977), págs 24-25 Ver tarnbien págs 178-183. Ver también G VARGAS
MARTINEZ (1972)
42 W P. Mc GREEVEY (1971), pág 95 La traducción es nuestra, O A , F R
43 NI NIUR1LLO TORO (1979), pags. 105-114.
á
 54 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLONIBI A
se hará la rebaja consiguiente, y entonces solo por este primer año habra habido un
desembolso fuerte...
"Por el impuesto a la propiedad que propongo a la consideración de la
Asamblea .., es seguro que a la vuelta de dos años o más, cuando las operaciones
que él exige se hayan completado, no solo podrán hacerse esos gastos sino que acaso
podremos ofrecer un subsidio al gobierno general para que nos exonere de esa inicua
contribución sobre la sal, exoneración que daría la vida a la agricultura y al tráfico
de estos pueblos. Mas tarde aun podremos redimirnos de la aduana de Cúcuta
En cuanto a las razones para romper con el régimen fiscal colonial, MURILLO
TORO reflejaba la nueva concepción de un Estado que tiene la obligación de prestar
servicios a los asociados:
"En la Nueva Granada este mal ha echado raíces profundas, hay una resistencia que
parece connatural al país o intuitiva en los individuos, a excusar el pago de las contribucio-
nes, y es forzoso reconocerlo, esa resistencia está más que justificada por nuestros anales
administrativos, y hasta que no hayamos sentado la administración sobre los principios
tutelares de la libertad y de la seguridad, y hayamos dado a los pueblos pruebas tangibles
de haber abandonado esas prácticas gubernamentales heredadas de la Colonia, que no eran
otra cosa que un sistema de explotación de los pueblos por sus gobernantes, no será posible
obtener espontáneamente fondos para hacer frente a los gastos que ocasiona la
administración del Estado, por sencilla y modesta que sea El impuesto debe ser como lo
definía en una hermosa metáfora y en un libro notable, el actual Jefe de la Francia, cuando
no era más que un pensador "Semejante a la acción del sol que absorbe los vapores de la
tierra para repartirlos en seguida en forma de lluvia sobre todos los lugares que tienen
necesidad de ser fecundados para producir...".
"No puede haber un sistema más vicioso que el establecido por los monarcas españoles en
sus colonias de América, y que los hombres públicos de los Estados independientes han
continuado por falta de valor, per lo menos, para emprender la reforma, y en pocas partes el
empleo de esos fondos habrá sido más arbitrario y pernicioso. En tiempo de la colonia se
destinaba a enriquecer favoritos corrompidos, a plagar de frailes y de entes parásitos las
nacientes poblaciones que crecían así bajo los más funestos ejemplos de holgazanería y
envilecimiento, a levantar monumentos estériles, como murallas, castillos, conventos, etc. y en
tiempo de Colombia y en una gran parte del cen-tralismo granadino, a mantener ejércitos
liberticidas, que han sido el cancro del país .."
Ahora bien, MURILLO TORO daba por sentado que los servicios que prestaría el
Estado con los recaudos, que consistían principalmente en protección y vigilancia,
beneficiarían principalmente a los propietarios más pudientes de la sociedad. Eran ellos
quienes por razón de este beneficio debían soportar en principio el impuesto. En principio
nada más, por cuanto las especulaciones de MURILLO lo llevaban a pensar que al final de
cuentas el impuesto pagado por los propietarios de la tierra era trasladado a todos los
miembros de la sociedad en una cuota que, según veremos, juzgaba equitativa o
proporcional:
"Sin duda son los propietarios de los inmuebles los que tienen más necesidad de
la protección del Estado Y todavía más. quizá es únicamente para ellos que se da la
seguridad legal. Justo es, pues, que sea a ellos a quienes se dirige el Estado
pidiéndoles el derecho de aseguro.
" me parece al presente completamente demostrado que, sea cual fuere el medio
que se emplee para sacar dinero de las clases superiores, la cuota habrá de repartirse
entre todos los que sigan en escala descendente, por una infinidad de procedimientos
o transacciones casi imperceptibles en la economía de las sociedades..
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 55
"Esto es rigurosamente cierto cuando se va de arriba para abajo, pero no es así
cuando se inverte el orden. el impuesto que comienza por gravar las clases pobres de
la sociedad no se disemina, porque estas no tienen cómo obligar a los otros a que les
ayuden a llevar la carga. Sucede en esto exactamente lo que con el agua y el azúcar:
una gota de agua puesta en la cúspide de una columna de azúcar concluirá por
impregnar toda la columna, mientras que si se pone al pie no pasará de las primeras
capas, aunque la minará y hará bambalear.
"El impuesto único sobre la propiedad va a destruir en mucha parte las
prevenciones de los que no poseen contra los que poseen, porque aquellos, no verán
nunca al recaudador de la renta, y estos aparecerán pagando la contribución; esto
dará más respetabilidad a la propiedad.
"..no debe perderse de vista que el impuesto es la retribución de un servicio,
que si ese servicio no se paga no hay para qué pretenderlo. El que quiere seguridad
en su casa tiene que costear las cerraduras y los porteros, y el que la quiere en la
calle es preciso que pague a los que han de dársela La ley no ha de garantizar
propiedad que no se asegure por medio del impuesto. Algún día, mediante este
Impuesto, la seguri-dad podrá ir hasta las pérdidas por crímenes y casos fortuitos;
nosotros no hacernos sino echar hoy las primeras bases de la administración pública
como se conocerá más tarde, porque la ciencia apenas la presenta en embrión".
De manera que no eran razones de equidad las que llevaban a los dirigentes del
siglo pasado a proponer la contiibución directa, única y de carácter más o
menos universal, ni era esta una contribución personal sobre el ingreso o el patrimo-nio
tal como lo entendemos hoy en día. Eran, principalmente, razones de índole prag-
mática en lo administrativo y en lo político, las que llevaban a buscar a través de un
mecanismo simple la financiación de la muy circunscrita actividad oficial. La propiedad
inmueble era simplemente la base gravable más asequible:
"Es inútil preocuparnos con la idea que se encierra en esta pregunta: ¿a quién gravará
la contribución? Porque gravarl a todos los que c pris,ircen ai-zictilos sobre la tierra y a
todos los que pagan un alojamiento, es decir, a la genera'- dad de los habitantes en p -
opor2i,:m a sus facultades; ni más ni menos de Como gra-in a todos los consumidores de
mercancías extranjeras la renta de aduanas La renta de aduanas no es mala porque gravita
sobre esta o aquella clase, pues en realidad gravin sobre todas; sino porque ern'cal.ail,a el
cambio, somera el tráfico a proceJiifrilencos dic2Pridicsas y vejatorios. y perturba cm sus
caprichosas tarifas el curso natui-al de las tran3acc'd des y de los cansurn:s. Y esta cuando
es puramente un recurso fiscal, y ric.- un medio de pr:vi:egiadu e;_clotacien de una clase a
otra, bajo el hi;dcrita nombre de pro‹.ecci'..i'n, pues entonces nada hay peor'.
Y dando muestras de que conocía las características que del impueEo reclama-
ban los economistas anglosajones de su época, agregaba:
"Empero, ¿el impuesto directo sobre la propiedad llenará las exigencias de generali-dad,
equidad, facilidad de percepción y fijeza del producto? Después de muchas medita-ciones y
ternendc por punto de partida la or,ganizacion politica, o mejor dicho, la libertad individual, no
vacilo en aseguraros que no solamente creo que el impuesto sobre el capital fijo es el que mejor
llena esas condiciones, sino que es el único posible, el único compatible con esa libertad. El
impuesto sobre las personas, fuera de todas las objeciones a que está sujeto, es irrealizable con
la plena seguridad ofrecida al ciudadano. pedir a uno de estos representantes de la autocracia
individual que contribuya directamente contra su voluntad para los gastos públicos, sería taaato
como pedir, y con el mismo éxito, al autócra-ta de las Rusias que otorgase a sus súbditos la
libertad absoluta de la palabra y de lo escrito
"El impuesto directo personal tiene además el inconveniente grave, gravísimo, de
que teniendo por base la renta es como un castillo en el aire y se presta a las más odiosas
 41,
56 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
e imprescindibles arbitrariedades. La renta de cualquier individuo es su propio secreto,
ya venga de la propiedad de bienes raíces, ya del comercio, ya de cualquiera otra
fuente, y para la sociedad esa será siempre una base del todo incierta, aventurada".
Y ¿qué extensión tenía ese proyecto de contribución directa de carácter real o
sobre la propiedad inmueble?
"Desde el proyecto que os presento y que puedo llamarlo fundamental de la hacienda
del Estado, y que va reducido a diez artículos, se percibe ya las ventajas del impuesto único
toda va a estar al alcance aún de los más palurdos entendimientos; todo puede comprenderse
de un solo golpe. El embrollo o la jerga de los conocimientos rentísticos va a quedar
reducido a la percepción de una sola idea clara, precisa, que nadie podrá dejar de
comprender y de juzgar• es la legislación de un pueblo en forma sinóptica".
2.4. LA REPÚBLICA UNITARIA: DEL LIBRECAMBISMO
AL INTERVENCIONISMO MODERADO
2.4.1 El intervencionismo de CARO. Esa tónica leseferista y privatista habría de pre-valecer
aun después de la reunificación de la soberanía en la Nación, en la Constitución de 1886 En
ese entonces el principio del individualismo absoluto fue ligeramente mode-rado por
políticas de tinte intervencionista, propias de la doctrina social católica y de un cierto
legado de la época colonial, que tocaron los campos de la orientación constitucional del
Estado, del comercio exterior y del manejo de la moneda y del crédito público. Tanto el
proceso de centralización de las finanzas como la puesta en práctica de esas políticas
intervencionistas propugnadas por don MIGUEL A. CARO habrían de alterar la faz de la
hacienda pública, de la manera como presentamos esquemáticamente a continuación. Cabrá
a los historiadores precisar si el hecho de que este género de intervencionismo coincida
fundamentalmente con el que se daba en Alemania con Btsmarck y en Inglaterra con
Disraeli y Gladstone por la mistan época se debe o no a una mera coincidencia.
Corresponderá también a la historia imprimir calificativo preciso a ese tipo de
intervencionismo impulsado entre nosotros Def C2,-2-D, un discípulo fiel de las doctrinas
del derecho rianiral de inspiración :on-iista.
De entre las políticas y definiciones de injerencia estatal en la vida social y
económica del país, consagradas por primera vez de manera explícita en los te ;tos
constitucionales y legales, y reconocidas como bandera distintiva de los gobiernos de
la Regeneración, rescatamos tres que parecen encerrar la filosofía de su causa:
1) La primacía del interés público sobre el privado. Este precepto, ligado al
centralismo instaurado por la Constitución de 1886, repercutirá en un cierto fortale-
cimiento del Estado;
2) La afirmación de la soberanía monetaria, única y exclusivamente en cabeza
del Estado, suprimiendo las atribuciones de emisión de la banca privada y estable-
ciendo la moneda legal de curso forzoso (decreto 104 del 19 de febrero de 1886; leyes
87 de 1886, 27 y 57 de 1887),
3) La suscripción (cuando menos formal o en el discurso) de los preceptos
proteccionistas en materia de comercio exterior.
Decimos que fueron medidas de tímido intervencionismo por cuanto todas ellas
respetaban profundamente los derechos de los particulares, la iniciativa
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM3I&EN EL SIGLO XX 57
privada y las leyes del mercado. Veámoslo, a propósito de las dos primeras políticas
enumeradas:
1) La superioridad jerárquica del interés general sobre el particular se circuns-
cribe a los casos de conflicto explícito entre el individuo y la sociedad. Quedaría para
la reforma constitucional de 1936 la consagración de la nueva filosofía jurídica que
autores como DUGUIT venían pregonando en Europa, según la cual todo dere-cho, y
en especial el derecho supremo de propiedad, origina necesariamente a su titular 3
obligaciones para con la sociedad;
2) Tampoco se acoge todavía la idea, que ya venían discutiendo los economistas
socialistas europeos, según la cual corresponde al Estado regular discrecionalmente el
4
monto de la moneda con miras a preservar el nivel de la actividad económica Por el
contrario, la filosofía económica de la Constitución del 86, desarrollada prontamente 1
por el gobierno de NÚÑEZ, consistía en amarrar al gobierno a una suma fija de
moneda en circulación, determinada por la ley, de manera que no le cupiera ninguna a
facultad discrecional en el manejo de la cuestión monetaria. De donde se desprende
que la reafirmación y la unificación de la soberanía monetaria de esos años buscaba
a
principalmente propiciar el tránsito del Estado federal al Esta-do unitario y prevenir la a
irrupción de desórdenes monetarios debidos a la dispersión y a la falta de control de
las fuentes de emisión de dinero en el país. a
El monto de la emisión permitida fue fijado en 12 millones de pesos, en lo que
se denominó "el dogma de los 12 millones". Esta restricción legal resultó a la postre
insuficiente, pues los gobiernos de fines del siglo la desbordaron por completo para 1
financiar la llamada Guerra de los Mil Días. La población dejó
de confiar en la moneda nacional que perdió la mayor parte de su poder adquisitivo
debido a las sucesivas emisiones ordenadas por el gobierno44.
Ciertamente, la centralización del poder de emisión y el establecimiento de una
moneda de curso forzoso sentaron los precedentes que servirían de base a
las duraderas reformas orgánicas de 1923 Y no cabe duda de que CARO, al defen-
der estas reformas frente a liberales como M. SAMPER, sostenía una posición más
intervencionista que la de los más connotados dirigentes del partido contrario.
Era Diles un intervencionismo indeciso en lo práctiao e irresoluto en lo filosófico,
animado por la búsqueda del restablecimiento ce la unidad, del orden y del respeto a la
tradición católica. Lejos de constituir una ruptura con los preceptos del liberalis-mo
económico, fue más bien una reiteración de los mismos, lo que llevó a decir a LÓPEZ
MICHELSEN que todas las constituciones colombianas expedidas antes de
1936 tuvieron la impronta de los principios liberales y cayeron bajo la incontestable
supremacía del laissez-faire en el siglo pasado.
La preocupación central de la Regeneración fue el restablecimiento del orden
en lo político, lo economico y lo administrativo; para ello el movimiento de NÚÑEZ
y CARO concibió una Constitución que, por autóctona y adecuada a la idiosincracia
colombiana de la época, no se atrevió a romper con los que habían sido los pilares y
las tradiciones sobre las cuales se venía edificando la nacionalidad desde las décadas
anteriores al radicalismo liberal. Como bien lo expresa CH BERGQUIST:
44
G TORRES GARC1A, (1980), cap. VIII, CH W BERGQUIST, (1981) primera parte
 33 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
10
"NÚÑEZ recomendó al Consejo de Delegados encargado de redactar la nueva Carta
no copiar modelos extranjeros sino escribir una Constitución que fuese "la codificación
simple y natural de los pensamientos y deseos de la Nación". NÚÑEZ hizo énfasis en su
creencia de que la esfera de la actividad individual debía estar limitada por los derechos de
los otros y de la sociedad en general. El sistema educativo debería basarse en el
Cristianismo, de tal suerte que la religiosidad del pueblo pudiese ser empleada en apoyo
del orden social. Las repúblicas, por su misma naturaleza —proseguía NÚÑEZ— debían ser
organizadas según cánones de autoridad. La Constitución debía investir al gobierno con el
poder necesario para inspirar respeto por la autoridad y para garanti-zar la estabilidad
política
"Ejerciendo ya el control del gobierno a partir de 1886, los conservadores compartie-
ron con los liberales un acuerdo acerca de las instituciones políticas republicanas, pero
basaban sus programas económicos, sociales y políticos en una concepción del hombre
fundamentalmente contrapuesta a la visión liberal del mundo. Careciendo de fuertes nexos
con la comunidad liberal del Occidente, estos conservadores se nutrieron intelectual-mente
del pensamiento católico español. Los conservadores nacionalistas consideraban la
sociedad como una jerarquía de hombres con diferentes habilidades y funciones. Se
necesitaban instituciones fuertes tales como la familia, la Iglesia y el Estado, a fin de
controlar al hombre, susceptible de malas pasiones y de comportamiento antisocial a
menos que estuviese compenetrado con un código moral capaz de unir a los hombres a
nivel espiritual... Satisfechos con su posición en la vida y distantes de los criterios
extranjeros, los conservadores nacionalistas no sentían vergilenza por el «atraso del país».
A diferencia de sus opositores liberales, para ellos eran virtudes la herencia españo-la y la
pureza del catolicismo de que hacía gala el país, lo mismo que los logros intelectua-les y
literarios de su clase alta"45.
El de 1386 fue un intervencionismo tímido, animado por el pensamiento tomista en lo filosófico
y en lo político y por una moderada injerencia estatal en materia de designios económicos 45.
No obedece este periodo al contagio de las ideas socialistas que por entonces germinaban en
Europa, sino a una reacción contra la novedad y la creatividad; de allí que no se rija por el principio
de la solidaridad social ni señale las obligaciones del Estado ni amenace el derecho absoluto de
propiedad. Mas que un intervencionis-mo por convicción es un intervencionismo fruto de singular
simbiosis entre el prag-matismo de NtIF-Ez y el idealismo de CARO.
Si se acepta que el interés particular debe ceder al interés público, no se lo hace como en 1936,
bajo la presión de fuertes movimientos sociales, sino por obe - diencia. a los principios filosóficos
tomistas y a la imperiosa necesidad de restablecer unidad nacional donde prevalecía desorden y
fragmentación. Si se combate el utilita-rismo, no es con el objeto de introducir una nueva concepción
económica que de. al traste con la comparación interpersonal de utilidades y que entronice el interés
colectivo; al utilitarismo se le teme y se le critica fundamentalmente por su inconsis-tencia lógica y
por ser ajeno a las doctrinas católicas de la época -47.
t5 CH W BERGCUIST (1931), págs 17-13
4' Cf J JAR\NIILLO URIBE (1961),caps xvit i xix y XXIII
47 Dice JARAMILLO URIBE del pensamiento de MIGUEL ANTONIO CARO, seguramente el ideólogo mas
profundo de la Regeneración:
" lo que vieron los utiliraristas colombianos seducidos por el código de virtudes burguesas que
presentaba el benthamismo, y lo que vio MIGUEL ANTONIO CARO con toda claridad, fue la debilidad
59
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX
En su lugar se coloca un iusnaturalismo que no contradice los pilares fundamen-tales del
pensamiento económico.
NÚÑEZ y CARO fueron contemporáneos de la germinación del clima socialista en Europa a
fines del siglo pasado. Sin embargo, ninguno de los dos habría de trasladar el socialismo
revolucionario a Colombia; heredaron, sí, del Viejo Continen-te, la seguridad de que la concepción
liberal clásica del Estado estaba en decadencia por su incapacidad de manejar los problemas
económicos y por su impotencia para captar el movimiento obrero de su época. JARAMILLO
URIBE traza con claridad la línea que separaba a NuÑzz del liberalismo y del socialismo:
"NÚÑEZ concebía los problemas de la sociedad moderna con un criterio absoluta-
mente realista. Lo específico de la nueva situación no era para él la existencia de ricos y
pobres, sino la aparición de la técnica moderna y el surgimiento de una clase, la clase
obrera, que careciendo de propiedad era sin embargo el elemento básico de la producción
en la nueva estructura económica. El trabajador de la sociedad industrial no era
simplemente «el pobre», «el paria», sino el obrero moderno capaz de imponer algún día
su voluntad por procedimientos revolucionarios. Por otra parte, había en la sociedad
moderna un fenómeno de carácter ético, desconocido hasta entonces. la libertad
económica —obra en gran parte del liberalismo— había reducido el trabajo a la categoría
de mercancía, con lo cual el hombre llegó a ser valorado solamente en razón de sus
rendimientos económicos y no por sus auténticos valores humanos... Puesto que la tarea
propia del pensamiento político era encontrar el punto de unificación de las fuerzas del
Estado, unir y no dividir, y en fin, evitar que los antagonismos sociales precipitaran la
sociedad al caos o la colocaran ante la inminencia de una solución revolu-
interna de la concepción utilitaria y su imposibilidad lógica para fundar sobre sus principios una
ciencia de la legislación. .
"Entre el bien del mayor número y el bien de todos hay una diferencia cuantitativa, de más o menos, y
una diferencia cualitativa. El bien común, concepto de ascendencia tomista medieval, no puede confun-
dirse con el bien del mayor número: (citando a CARO) «Los gobiernos deben consultar el bien público, pero
el bien público no es el bienestar, no es solo una gran suma de placeres Es algo más y alga menos• algo más
porque lo constituyen, en primer lugar, la verdad, la justicia, el amor; la cienc.a, que no son hechos del
orden de la sensibilidad; algo menos, porque el goce extendido indefinidamente e inmerecidamente,
absorbe la actividad humana con auebranto de aquellos otrcs bienes del orden espiritual . Los gobiernos
deben consultar el bien público, 'pero consultar el bien público no es abrir
una cuenta de placeres y de penas, sino hacer justicia y misericordia'»",
págs 313-319 Subrayado en el original).
INDALECI0 LIEVANO subraya, con razón, que la Constitución del 36 no consagró el Estado gendar-
me. Sin embargo, se apresura a catalogarla vagamente de intervencionista. Precisando el alcance del
tusnaturalismo que le sirvió de inspiración, sostiene el biógrafo de NUÑEZ:
"Dentro de la doctrina de los derechos naturales inherentes a la naturaleza humana y anteriores
a la sociedad, caben dos opiniones bien distintas cuando tal doctrina se relaciona con los fines del
Estado la una que sostiene que la misión del Estado es simplemente hacer respetar los derechos de
los ciudadanos, y la otra, que además de asignarle esta función, le señala la de «asegurar el respeto
recíproco de los derechos naturales».
"¿Qué significa esta locucion que trae la Carta del 86, ¿Cuál es el significado, en el artículo, de la
palabra 'reciprocidad'? Solo puede tener uno que si se parte de la tesis de que el hombre tiene `derechos
naturales', la misión del Estado no está circunscrita únicamente a garantizar esos derechos, sino a hacer todo
lo necesario para que quienes los ejercen y disfruten, teniendo en cuenta el concepto de reciprocidad, no
hagan nada para estorbar que los demás puedan también disfrutar de ellos .
LIEVANO AGUIRRE, 1946, pags 270-271 Subrayado en el original)
 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
cionaria, era necesario encontrar nuevas fórmulas de gobierno, que sin romper con la
tradición cristiana fuesen eficaces para dar solución a los problemas planteados por el
socialismo''48.
1.4.2. Principales reformas fiscales. Ese común denominador leseferista que encon-ramos
en el siglo pasado, y que hallaremos nuevamente, en forma aún más acentua-la, en la
reforma constitucional de 1910 y en la reforma financiera de 1923, no Jebe llevarnos a
subestimar las variaciones sociales y políticas ocurridas durante 'ate periodo, las cuales a su
turno incidieron en modificaciones más o menos impor-antes de la estructura fiscal del país.
Lo que quiere decir que el'periodo 1810-1930, ;iendo homogéneo en cuanto al predominio
del espíritu liberal clásico dentro de a política económica del Estado, comprende
subperíodos bastante disímiles entre ;í cuando se lo analiza desde el punto de vista de la
composición de los ingresos aúblicos y ya no desde la perspectiva de la filosofía fiscal en
general.
Las modificaciones de la hacienda pública durante el siglo pasado se debieron
generalmente, como ya se dijo, a la aspiración de sustituir el régimen fiscal colonial por
uno más a tono con las propuestas tributarias que se venían discutiendo en Europa, y a los
titubeos de la nueva república entre el federalismo y centralismo.
La influencia europea explica la reiterada aparición de fenómenos interesantes como
los llevados a cabo bajo ese ambiente predominantemente librecambista para establecer un
impuesto directo sobre los inmuebles. Lo que indica que ya desde esa época éramos
permeables a las corrientes del pensamiento universal. Vale la pena recordar que el tributo
directo sobre los inje.scs nació con las Guerras Napolnicas de comienzos del siglo xix y
que, como tantas otras figuras de la hacienda que han tenido su origen en circunstancias
excepcionales, adquirió con el tiempo un Carácter permanen te.
48 J JARRMILLO URIBE (1964), págs 293-295.
al la cc -if'usien reinante en la éocca que algunos de los contemporáneos de NÚÑEZ, y principal-
mente si corrido l_berai y el ala h‘stbrcz del prt:.do ccnservadcr, apegados ambos al más crudo
1.1,..732z-fe, -E, se co=ligaron y no dudaron en cataloga la filosofía del griao nacionalista de NUÑEZ de
"sccial,sr o de Estado". (Cf CF. W EEZGQUIST 1977, págs. 145 y se) El destino jugaría una rara pasada a la
Constitución del 85, puesto que cincuenta o sesenta años más tarde, los apclog'stas de la obra de NUÑEZ
tu"iei ca que empeñarse en demostrar que la Constimión no era lesefensta ni estatuía una forma
gendarme del Estado Justamente por esta razón hemos optado por identificarla con un intervencionismo
pálido o con un intervencionismo conservador. calificación esta que podemos reiterar
citando a uno de los hiszoriadores del Partido Conservador colombiano. Dice MARTIN ALONSO PINZON
disecando el espíritu de NUÑEZ y de CARO plasmado en la Carta del 36.
"..a) El sincretismo ., b) el nacionalismo y el realismo ; c) el apego al sano principio de autoridad,
al eieetit:vo fuer:e.. ; d) la pr,rnacía. del 'o,en común sobre el interés privado: e) el sistema
concordatano para regular las relaciones entre la Iglesia y e! Estado; f) el Estado unitario...
"Nadie podría negar las ideas liberales moderadas de NÚÑEz. La misma naturaleza democrática del
pensamiep¿o conservador, además, de la tradición del pensamiento ético y jurídico de los filósofos
cristianos y católicos, se nutre con la ideología liberal. Pero NUÑEZ no era un liberal en el sentido que
esta palabra posee en el vocabulario políTico e histórico de nuestro país. Esto del nominalismo o de los
rótulos políticos se presta a confusiones Por ejemplo, nadie osaría negar la estirpe conservadora del
pensamiento del señor CARO, quien nunca se llamó conservador Por otra parte, si la Carta del 86 es la
concreción jurídica, filosóf'ca, económica y política del pensamiento conservador, como lo sostienen
los grandes doctrinantes del partido, y si esa Constitución es el fruto de NuÑez y de CARO, como
también está demostrado ampliamente, es lógico concluir que ambos estadistas deben figurar entre los
más ilustres exponentes de la doctrina conservadora. ". (M A. PinizoN 1979, págs. 252-253)
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 61
Ya habíamos mencionado cómo entre nosotros el proyecto de implantación de una
contribución directa sobre la reata se remonta a la Constitución de 1321 y se prolonga en
la pluma de destacados dirigentes políticos a lo largo del siglo. Ese laudable próposito lo
mantuvieron vivo hombres de la talla de CASTILLO Y RADA, MURILLO TORO,
CAMACHO R onnillN, MIGUEL SAMPER y ANíBAL GALINDO. Pero el temperamento
pragmático de NÚÑEz no podía aceptar un tributo que muy dificilmente hubiéramos
podido administrar en aquella época. Por esta razón, sus medidas fiscales, que no fueron
menos importantes que aquellos proyectos, tuvieron otro contenido, a saber:
1) El regreso al centralismo tributario;
2) La elevación del arancel de aduanas;
3) Por otra parte, la instauración del papel moneda de curso forzoso permitió el uso
de las emisiones para efectos de ampliación del gasto público, especialmente en los
períodos de guerra.
También habíamos hecho referencia a la situación de penuria financiera que
prevaleció en el siglo xix y a los factores que la determinaron: el atraso general de la
economía, el servicio de la deuda, las guerras civiles, el desmonte parcial del régimen
tributario colonial sin que se lo hubiere sustituido por otro más moderno, la depresión
mundial de fines de los años 70 y la caída del comercio exterior, el librecambismo y la
descentralización de las rentas. Fue tal el alcance de este último factor en perjuicio de los
ingresos del gobierno central que hasta el mismo impuesto de aduanas, principal fuente de
ingresos de la Nación a lo largo del período, terminó siendo compartido con los Estados
Federales. No debe extrañar entonces que la
estrechez fiscal hubiera sido una de las causas del desbordamient o económico que llevó
a la guerra civil de 1335 en la que triunfó el movimiento nacionalista. Todo el período
1373-1325 fue de ejecución p-esupuesaria cidicitaria‘'9.
El gobierna de la Regeneración, por el contrario, contó en se favor con un aumento
de los recursos públicos provenientes del comercio extelior, que pasaron de 4 millones de
pesos ere promedio en los arios fiscales 1132-83 y 1835-11, a 10 millones en 115G-5=0 y
a 20 millones en 1293-9.; (oer tabla 11-2). Esa tendencia' casi eaoonencial al crecimiento
se debió a 10 eievacidn de las tarifas de aduanas y, sobre todo, al alza. en los precios
internacionales del caliéjo, que vino a solucionar el déficit crónico de la balanza comercial
(ver tabla 11-3). Tal fue la importancia decisiva que desde entonces comenzó a tener el
café en la estructura fiscal colombia-na, que los historiadores consideran que la posterior
caída de los crecics entre
1895 y 1399 (de 15.7 centavos a 3.5 centavos de dólar por libra en el mercado de Nueva
York) fue causa del notorio Ch':sortf1‘;-n pi- es-a-pues:al cine cead;e2o6 a la explosión
de - la Guerra de los Mil Días51.
De todas maneras, no puede descararse completamente el efecto positivo de las
políticas fiscales adoptadas por el gobierno para el restablecimiento del equilibrio
D BUSTAMANTE (1974), págs. 569-571 11 DEAS (1980), pág
145 50 CH W BERGQUIST (1981), capítulo u.
51 .1 VILLEGAS y J YuNits, (1979), pág. 45, CH W BERGQUIST (1981), pág 41
 TABLA 11-3

BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA 1.845-35 (millones de dólares corrientes)

Exportaciones Importaciones Balanza Balanza

Año Mercancías (f.o.b.) Oro Total (c.i.f.) comercial acumulada
cr, 00
00
000
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C
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C
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00000
7.070
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C
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1845 26 13 3.9 3.5 0.4 04
1846 20 0.6 2.6 20 0.6 1.0
1847 20 06 26 1.4 12 2.2
7 000 000 0 , 0(7,000 00m 00
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1349 1.0 0.3 13 3.3 20 03
1850 39 12 5.1 5.0 01 0.2
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1851 4.6 1.4 6.0 80 20 2.2
C,
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1852 50 1.5 6.5 7.0 05 2.7
1853 3.7 1.1 4.8 5.4 0.6 3.3
1854 55 16 7.1 40 31 02
00,0 ,m 0 0 M000 03 0.5
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00 m
7- 1856 56 16 7.2 9.4 22 27
1857 7.1 1.9 9.0 8.0 10 17
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1858 9.1 0.7 98 7.2 2.6 09
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1865 16 9 1.2 18.1 23 6 55 70
1856 15.1 1.4 16.5 27,8 11 3 - 133
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1371 13.8 2.1 17 9 24 8 69 533
.0 1872 19.8 1.7 21,5 30 0 85 - 61 3
Tomado de BUSTAMANTE D ( 1974), pag 63 1

ID ,ZD m 852 5
1873 15 3 2.7 18 0 39 0 21 0 - 82 3
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o _J,„,,,,,,..-7,0-,i,,,,c rlNN nAns,,4NNN ,A‹.
Fuente Me GREEVEY, P. (1971), pág 99
 .anst 1N5-

64 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 65

'presupuestal a partir de fines de la década del ochenta y hasta comienzos de la Guerra Para ilustrar la importancia de los distintos ingresos tributarios a lo largo del
de los Mil Días (ver tabla 11-4). siglo pasado, la tablas 11-5, 11-6 y ti-7 presentan tres presupuestos de ingresos, el
primero de ellos correspondiente al año 1854 cuando se había iniciado la ruptura con
TABLA 11-4
el régimen fiscal colonial y la Constitución de 1853 había adoptado medidas de
GASTOS Y RENTAS NACIONALES (1879-1898) descentralización que más tarde desembocarían en el régimen federal. El segundo
corresponde al período fiscal 1870-71, bajo el régimen federal y la atribución de una
buena parte de los impuestos a los Estados Soberanos y el tercero a los años
posteriores a la Carta dei 86, con la consiguiente centralización de las rentas y
Año Gastos totales Índice de gastos Rentas totales elevación de la tarifa arancelaria Las tablas n-6a y ii-6b presentan los presupuestos
presupuestales presupuestados ' presupuestadas
de rentas y gastos de los Estados Soberanos para 1873 y 1874.

79-80 10 979.321 102 4 739 000

80-81 3 798 417 128 5.991.000 TABLA 11-5
81-82 10.707.918 100 5.783.000
82-83 11.619.020 108 5.947 000 EL PRESUPUESTO NACIONAL DE INGRESOS DE 1854
83-84 7.117.571 66 6 333.750
84-85 7 865.671 73 5.864 750
86-87
Concepto Suma
87-83
88-89 10.493.375 98 10.235.910
89-90 12 256 615 114 9.170.000
91-92 12.896.507 119 12.076 800 —Aduanas. 3 1 151.346
93-94 15 290.000 143 15.290.000 —Salinas . 3 465.610
95-96 13.116 595 123 13 113 150 —Papel Sellado 3 90.000
—Correos 65 000
97-98 14 112 000 137 14.112 000
—Amonedación 14.992
—Bienes nacionales . ..... 55.000
—Aprovechamiento .. 3 17 308
Tomado de: D PUSTAMANTE, (1974), pág 632. —Redención de censos ICO 000

La política de centralización fiscal impartida por la Casta del 86 y desarrollada —Total de rentas nacionales .. 3 I 959.756

pis: le ley de 1337 opero mediante la transferencia de ciertos conceptos de ingrese de los
Estados Soberanos a la Nación. Entre tales ConWptos se destacaban los impuestos de
deguello, rainas, timbre nacional y papel sellado y la renca de las salinas marítimas, que en Fuente• tornado de A CRUZ SANTOS (1965), págs 423-424
su conjunto venían reportando cerca de 2 millones de pesos por año cuando sumados los
presupuestos de los nueve Estados llegaban a 5 millones y el de la Nación a poco más de 6 El esquema de centralización fiscal impuesto por la Constitución de NÚÑEZ y
millones. Los departamentos quedaron con el impuesto predial (que luego pasaría a los
CARO, que en sus lineamientos generales ha continuado vigente hasta hoy, atribuyó
municipios), el monopolio de licores y una participación en el impuesto de aduanas.
la potestad tributaria exclusivamente a la Nación. A partir de entonces los niveles
Cuando se tienen en cuenta los efectos de las medidas de impues-tos al comercio subnacionaies solo pueden establecer tributos en desarrollo de expresas autorizacio-
exterior, se encuentra que el presupuesto de la Nación pasó de aquella suma en 1381-82 a nes constitucionales y legales.
20.5 millones en 1888-89 mientras que los de los departamentos solo ascendieron de algo Parte integrante de las políticas fiscalistas o de nivelación presupuestal fue el
más de 5 millones a 6.2 millones en el mismo periodo. ''Un peco más adelante las rentas
manejo de dos instrumentos que, por coincidir con herramientas típicamente
nacionales para un bienio corriente se calculan en 14.500.CG0, las departamentales en
intervencionistas, han dado a algunos la impresión de que sus medidas rompieron
6.600.000 y las de los municipios en 2.400.000. La proporción de las rentas
departamentales a las nacionales tendía a bajar. En cambio, las de los municipios, después con el leseferismo tradicional e incluso, que anticiparon las políticas keynesianas que
de una baja relativa, empezaban a ascender nuevamente"52. cobrarían vigor en el mundo occidental treinta o cuarenta años más tarde53 .

53 Es, principalmente, la interpretación de D. BUSTAMANTE (1974) También la del estudio de

52 L. OSPINA VÁSQUEZ (1979), págs 309-310 BUSHNELL'
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1/2
66

52 -
ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA

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EL PRESUPUESTO NACIONAL DE INGRESOS EN EL PERÍODO DE LA 1

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REPÚBLICA FEDERAL (año fiscal 1870-71) E p. 0 0.cO O r 1 00 O O O CO
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El producto de las rentas y contribuciones nacionales durante el año económico de 1870 á u r", rn
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En realidad, se trató tan solo de medidas destinadas principalmente a solucionar

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El primer instrumento al que hacemos referencia son las tarifas de aduanas, o en - O N N -r o cm cm • co
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generalmente superiores a las prevalecientes hasta entonces. Esto dio lugar a que ese E ,t-1 - ,d CA v5 Ln in '.0 rj C.: • — ca,
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arancel hubiera sido interpretado como la primera política aduanera efectiva.men- o o co
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". en la historia de las luchas políticas colombianas, la cuestión arancelaria sirve para recordar
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convenientemente la verdadera complejidad del papel jugado por NUÑEZ. El movimiento que dirigió, en e
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parte fue una creación personal basada en su propia filosofía positivista, y en parte una reacción nacional 9 2 e. m 174 ,O. o
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contra los excesos de los radicales, con el partido conservador destinado a ser el último beneficia-rio Menos ... oD - ---; 7.3 o -
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obvio, y ciertamente en menor grado, representa un breve reavivamiento del liberalismo draconiano de c C.) C .,'' ' ''' 0 5 L't 2 cc ca
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mediados del siglo, que había tomado exactamente la misma posición contra los teóricos doctrinarios y habla u a.)
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lascontribuciones

hecho el mismo llamado directo a los intereses económicos de los artesanos En O O ceg .5
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este aspecto a NUÑEZ puede llamársele el heredero político de MELO, a quien una vez combatió, e 31j- ) 1112- • cal 2)
incluso el antecesor de JORGE ELIECER GAITAN, quien a su turno combatió la memoria de NUÑEZ ". 11`311;t1,9-1572b...0, O u 1,-
(D BUSFINELL 1977, págs 113-114) < u u u n cz .:_-. .5 .'..-. c-. '. c. é..) c. o.
 C! LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX CJ
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rl 1889-1890 Los ingresos se calculaban en 3 21 535 700, de los cuales correspondían a la nación
$ 19 280.700 y al departamento de Panamá que, de acuerde con el articulo 34 de la ley 83 de
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1888, se autorizaba separadamente, $ 2.255 000.00.
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El cálculo de rentas se distribuía así:
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2. Salinas 3.701 000 00
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O co 3 Derecho de degüello 1.866 100.00
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sc5 (-- 're ? 0rq Ooc
a- 5 Correos 580.000 00
r- 6 Telégrafos 250.000.00
ca 00 Lr, , co
O, 4 --. cc 7 Derecho complementario de título 200.000.00
-1 ID' 7,1* g-. CO
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0 ',0
V-1 CC
v-1 O
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CO 8 Derechos consulares ..................... 200.000.00
t1.1 52. -o a, r- ni u-, vi 1 r-- vp T
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ri CZ O vi —, en M — N dr — O 9 Impuesto fluvial del río Magdalena 120.000.00
(.1.1 --A• cV a,
E- r- a 10 Impuesto sobre minas .. . 40.000.00
Z c° o
< 7 1 11. Bienes nacionales 36.000.00
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r- E ca I:: r,..' 12. Ferrocarril de Panamá (en oro) .... .. 70 000.00
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13 Premio de letras sobre esta suma, calcula-
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15. Ferrocarril del Cauca ... . ..• . 12.000 cc
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1875, pág

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36154,

O o oo O, d` C `c § 75:r 23 Arrendamiento de las minas de Muzo y

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O o in en N 4 v, ej v2; Coscuez 45 000 PC
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24. Arrendamiento de las de Santana, La Man-
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Tomada de. A CRUZ SANTOS (1966), págs 33-39.

te proteccionista en la historia de la República. Sin embargo, la verdad es que el alza de

las tarifas no buscaba amparar a la industria nacional de la competencia extranjera sino
2
cC simplemente generar ingresos adicionales para la Nación, según se desprende de las
O t). siguientes circunstancias:
0 -11 la
a) El volumen total de importaciones continuó creciendo, especialmente en las
o ca O posiciones de artículos que se producían internamente.
rn -o a. a O <
9
70 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
b) Naturalmente, con el aumento de las tarifas y del volumen de importaciones
creció también el recaudo por concepto del impuesto de aduanas, que se confirmé
entonces como el más importante entre las distintas fuentes de ingresos tributarios
del Estado en todos sus niveles54.
La otra medida de los gobiernos de la Regeneración que ha merecido toda
suerte de interpretaciones contradictorias fue la de las emisiones de papel moneda de
curso forzoso en volúmenes muy superiores a los requeridos para mantener el nivel
general de precios y el crecimiento económico. En efecto, debido a las tendencias
estructurales y a los bajos recaudos por concepto de exportaciones de café en los
últimos años del siglo y al déficit fiscal pero también, y sobre todo, a las demandas
financieras de la nueva guerra civil, los gobiernos recurrieron a cuantiosas emisiones
que acabaron por desvalorizar exageradamente y por restar credibilidad a la moneda.
Si la regla inicialmente adoptada para prevenir los posibles
abusos gubernamentales solo autorizaba una emisión total de 12 millones de pesos
en papel moneda, hacia fines del siglo se había emitido un total de 1.010, 463.429
millones de pesos. De ellos, solo 40 millones corresponden al período 1836-octubre
de 1899; la diferencia es imputable a la financiación de la Guerra de los Mil Días55.
La moneda se depreció, los precios se desbordaron y Colombia entró
prematuramen-te en fase de hiperinflación.
Nótese, empero, que ese explosivo crecimiento de los medios de pago no obede-
cía a una política deliberada de reactivación económica o de estímulos crediticios a
determinados renglones de la producción, sino a urgentes e imprevisibles demandas
de fondos por parte del gobierno. Presumido sería encontrar en estas políticas coyun-
turales y partidistas anticipaciones de las doctrinas de intes vención económica que
habrían de imponerse cuarenta años más tarde. Tanto NÚÑEz como CARO conside-
ban que la cantidad de papel moneda debía guardar una cierta relación con la riqueza
o con la "demanda natural de circulante". Solo de esta manera preservaría su valor y
su estabilidad, condición sine qua non de una sana política económica. En este
entendimiento coincidían con las tesis de los economistas clásicos y de los más
recientes WALTAS o FISCHER.
Ocurrió, sin embargo, que las reformas fiscales fueron insuficientes para estabi-
lizar el presupuesto de la Nación en el mediano plazo. La Nación se había hecho
cargo de la inmensa deuda pública preexistente, ahora elevada como consecuencia
de la guerra de 1885. Debía también realizar transferencias a los departamentos,
atender el funcionamiento del costoso aparato de administración de justicia y, sobre
todo, financiar el mantenimiento de un ejército único para todo el territorio nacional.
El presidente NÚÑEZ era perfectamente consciente de que en esas condiciones
la Nación se hallaba sujeta a una situación deficitaria insostenible en el largo plazo;
"La guerra de 1876 costó por lo menos nueve millones de pesos, en perjuicios
solamente. La última guerra ha costado probablemente el doble; y aún no se ha pagado por
entero el gasto de las antecedentes luchas. No se puede pensar en nuevos impuestos de
suficiente cuantía porque no queda ya en realidad materia imponible. Multiplicadas
54 L. OSPINA VÁSQUEZ (1979), cap. in, págs 319-339
especialmente Ss G TORRES GARCÍA (1980), pág 225.
LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 71
hasta lo inifinito las contribuciones para alimentar la vasta empleomanía creada por la
difusión gubernativa, todo plan dirigido a ensanchar los ingresos del tesoro nacional
habra de fracasar forzosamente. Aun en el supuesto de una reducción de jerarquías, por
efecto de la reforma política, como la miseria del país es tanta, considero demasiado
eventual la solución, siquiera mediana, de las enormes dificultades fiscales, por el medio
común de pedir nuevos arbitrios a quienes, generalmente hablando, carecen de lo necesa-
rio para sí mismos56.
Además, NUÑEZ y sus sucesores tenían cerradas otras dos vías de
financiamien-to público que habían servido de paliativos a la crisis fiscal estructural
del siglo xix• el crédito externo y la confiscación de bienes de la Iglesia Católica en
lo que se conoció como la desamortización de manos muertas. La primera de ellas
era inaccesible como consecuencia de la moratoria crónica de Colombia Desde los
dios de la división de la Gran Colombia, nuestro país heredo una deuda despropor-
cionada a su capacidad de pago que se fue ensanchando y haciéndose más y más
difícil de satisfacer a medida que las guerras y los déficits de moneda extranjera
motivaban la consecución de nuevos empréstitos. Aunque Colombia ofreció en
varias ocasiones pagos en especie, los bienes ofrecidos no fueron suficientemente
atractivos para los acreedores externos. Así las cosas, desde antes de la llegada de
NUÑEZ al poder y hasta la finalización del siglo xix Colombia no tuvo acceso a los
prestamistas foráneos.
De la deuda interna también se había abusado repetidamente, bien imponiendo
coactivamente el otorgamiento de créditos o la suscripción de títulos del Estado,
bien incumpliendo y modificando arbitrariamente los términos de los contratos. De
hecho, cuando el general Mosquera decretó la confiscación de bienes de la Iglesia
su principal propósito era tranquilizar las agitadas demandas de los acreedo-res del
Estado. Para ello Mosquera se vio en la necesidad de vender apresuradamente y
frecuentemente a menosprecio los fundos expropiados, con el agravante de que la
Nación quedó atada a la obligación de pagar a la Iglesia las sumas compensatorias
fijadas por la expropiación.
Otra fuente de abusos en materia de crédito público interno fueron los pagos a
los empleados públicos No solo se solía gravar desproporcionadamente estas cargos
Sino que a cada cinsís fiscal le seguía seguramente la demora en el pago de los
empleados. La situación llegó a tal punto que a veces se dificultaba conseguir
empleados para llenar las vacantes que se presentaban en los puestos guberna-
mentales57.
De tal manera que el gobierno de la Regeneración no tuvo otro camino que
descubrir nuevos mecanismos de financiación y para ello nada más indicado que valerse
de los privilegios de emisión que acababan de atribuírsele al mismo gobierno
b) Cepo:
a través del Banco Nacional. En palabras de don
"Para cubrir gastos extraordinarios los gobiernos ocurren a la confiscación o al
empréstito .
"Pero hay otro medio de arbitrar recursos en tiempos calamitosos, medio que ya se
conoció en otros siglos con el nombre apasionado de «alteración de la moneda»,
R NUÑEZ,
5' An:ecedentes de la Constriuctón de 1336 Cita
tomada de A CRUZ SANTOS (1966),
pags 25-26
M DEAS (1980)
 72 ELE vIEnTOS DE FINANZAS PUBLICAS EN COL0\181 A
arbitrio que consiste en dotar la moneda con un valor nominal que representa crédito del Estado
El credito es capital y esta es una forma de rnovilizarlo"5'
El papel moneda de curso forzoso era prácticamente desconocido en Colombia hasta
1886 Aunque hubo intentos previos de emisión, todos ellos fracasaron En realidad, el único
ingreso público derivado del manejo monetario había consistido en el cambio de monedas
adulteradas por especies de superior conclición' 9 . Pero en 1386 se autorizó al Banco
Nacional para emitir billetes de curso forzoso e incon-vertible a oro Con ello se ligaron por
vez primera en el país las políticas monetaria y fiscal, habiendo dejado esta ligazón
perversas consecuencias para la estabilidad del valor de la moneda
3. De la guerra de los Días a la Primera Misión Kenamerer
La Guerra de los Mil Días dejó una secuela de desarreglos fiscales, monetarios,
cambia; os y de comercio exterior a los cuales quisieron poner coto los gobiernos de las
dos primeras décadas del siglo, principalmente los del'general Reyes (1904-1909) y Carlos
E Restrepo (1910-1914) Sin embargo, los intentos de restablecimiento del equilibrio fiscal
y monetario y del crecimiento económico, aunque generalmente exitosos en sus primercs
aJos, chocaban al peco tiempo con nuevos desajustes
nue solo subsaaados transltariamente en la década del veinte, cuando
la creación del Banco de la República, la observancia rigurosa del regimen del patrón oro,
los buenos precios del C2fe y las entradas de divisas por concepto de la inderaalzacion
reconocida poi la perdida de Panamá, todo ello en un contexto ceecienieato de la econcanía
eauedia!, orccujeroa una etarea de estao'ltdad moze:a-
rie y de coaiinuo crecimiento
Ea téere, .nos geeeeales, despees de la Guerra y hasta collo izas ce la segunda
C:e.C2r'2 se mant uy() ese resurgido in_e -vencicnisnic de los gcbtei- ros de !a Regenera-
ce - s 5aelae en rodearas rce,es de 1-_e_-, cie l r_Jrz ,ecc ca —iolerneata-ccs arta agur
_ssabsldies y es,lrealcs a i3 nao erre indaseea ie....e -r_a; en ceateal,zz.-
d'o nz de las reetas; en Fall.dos •rteatcs esLaoilizac,ca =n'e:aria y Ce o as_ -v2 acta de las
regias del patán oro y en igual rente frustradas p.-opós.tes de crear un bar co central y
restablecer la olerla soberanía de la Nación sobre la moneda, en cuantiosas y
clesestabilizad2ras emisiones, seguidas de inflaciones vertiginosas y bancarrotas
financieras y en renegociaciones de la deuda y esfuerzos por restablecer la credibilidad
nacional aire los prestamistas extranjeros nue resultaren igualmente malogrados
Paradojicameete, al lado de ese precario proceso economico, se observa un cierto
crecimiento de' SeC'.or público, un avance de las obras publicas (especialmente no'cric
darante el cebierno ele Reyes',60, un paulatino enderezamiento de la sitaa-
Citado en iN1 DEAS (1980), pag 169
5° NI DE-VS (1980), pag 168
Ct 3 A BEJSR tN0 (1977), (comp ), segunda parte, A CRIJ2 SAN -ro (1966), pags 113-114
LAS Fti,i,ANZAS PUBLICAS EN COLO \12.IA EN EL SIGLO x \ 73
clon fiscal, una expansion de las bases productivas y particularmente de la produc-cion
cafetera que habrá de beneficiarse de los buenos precios del cafe durante la segunda y
todavía más durante la tercera década del siglo, y sobre todo, un vasto desarrollo
instr..ucional que en el caso especifTo de la hacienda se manife.sta en la definición de las
relaciones fiscales en:re los distintos niveles del gobierno, la expedición de los códigos
Fiscal (ley 110 de 1912) y Régimen Politico y Municipal (ley 4 de 1913), la creación de
impuestos como el de industria y comercio y la expedicion de la primera norma sobre
impuesto personal a la renta Faltaba todavía esperar a la Constitución de 1935 para que el
Estado se sintiera obligado a prestar a todos los ciudadanos los servicios de salud,
vnienda y educación y para que el gaste público se orienta:a hacia estos sectores
Puesto que otros estudios han recogido la evolución de la moneda, la banca y la
deuda externa, les desarrol_os de la econesela cafete7a y del comercio exterior y los
comienzos de la industria dornestica6 l, es pertinente detenernos únicamente en los
desarrollos constitucionales y Fiscales del país, los cuales se asientan, naturalmente, en el
espíritu que la Constitución de 1886 dej¿ impreso en el orden social y politico del país.
3 LA DEUDA EXTERNA Y LAS RELACIONES FISCALES
INTERCUBERNIENTALES A COMIENZOS SiOLO
Desde los primeros años dei siglo se hizo ev,aente 12" ceec.eate depenelenc-a del
Tesoro respecto de las oscilaciones de les precios del cafe en los mercaa'os internacona-
les Y aunque la economía cafetera se hallaba ea expansión, ocupando proporciones cada
vez mayores del valor total exportado, el grano no gczó de buenas precies en los
mercados internacionales sino lacia 1915-1916, cuando pasó de los 10 centavos de dólar
de com.eazos de siglo a celda de 19 centav os poi- Lefa de c: 8, y en 1921-25,
zueede., su peornecl.o fue speriw a los 23 ceata'ae,s ca,iar la lio -ea Po otra parre,
5' ea el ci alfiquezuo 187,:'-79 las C:tpCi-taCiCC_CS de café sc,c esearesen‘ado e
7Tri de. tata! vend, do al exterior, para 1905-09 constitleaercn el 396:), para 19l3-14
e' oaea 1;15-19 et 54% ce. teiai de 'as eaoziaac ares Entre 1;-2C y
su cuota p -c media tiC'74.11Fla al 1DS ra.1,12S artos ja a's alcanzade
por el priec, )al MOCI t2C.:: ce eapciazcio a del país62
-ite las refasiies cc laSeCtitriC12.5 legadas For . y las pecas relativa re-.es
bajos dell café, la sit Aación fiscal era particalarea_eate difíc i Así la co-npenclia BEI
CRUZ SANTOS
' Pocos días despues de su posesion, el 24 de agosto de 1900 , enviaba el presidente Reyes su
primer mensaje al Congreso sobre la situation fiscal y económica del pais,
Cu`, '_ gra'. edad no era uosible cicuilar Por sucidos arrasados al poder judiciel, al ejercito, a la policía, a
los maestros, a los establecimientos de casino, se adeudaba la apreciable
suma de 427 062 500, que reducidos a oro, equivalían e 3 4 270 625 Esto sin contar con el servicio de la
deuda externa en moratoria y cuantiosas reclamaciones por perjuicics sufridos en las guerras del 95 y
99 Se iniciaba pues, la administracion Reyes, con un deficit que dentro de un presupuesto de .5 5 500
000, resultaba realmente agobiador
61 G TORRES GAaciA (1980), caps x y xt, CH W BERGQUIST (1981), caps y y, SS P GREEVEY (197
1), F GAviRis (1977), cap i, A CRUZ SANTOS (1966), caps MI y 1,,
61
W P NIc GREEVEY (1971), pag 207, tabla 26
 74 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
"La renta de aduanas, el principal de los ingresos públicos, tenía
pignoradas varias unidades
"Las salinas de Zipaquirá vinieron muy a menos con los pagos efectuados en especie durante la guerra civil. .
"La situación de los departamentos no era menos angustiosa
El gobierno del general Reyes buscó poner orden en la hacienda pública y
estabilizar el valor del papel moneda. A este último efecto, llevó a cabo una conver-
sión del papel moneda devaluado por nuevas unidades monetarias a razón de 100
pesos antiguos por un peso nuevo, estableció el Banco Central, contrajo la cantidad
de moneda en circulación y se apegó al patrón oros*. Hacia el final de su gobierno
Reyes cedió en sus propósitos de disciplina monetaria y empleó el privilegio de
emisión con la finalidad principal de financiar obras públicas A su turno, el gobier-
no trasladaba al Banco la administración de ciertas de sus rentas con el objeto de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones que contraía. Esta íntima vincula-ción
entre emisión y gasto público minó nuevamente la credibilidad de la moneda del
Banco Central, hasta el punto de que a la caída de Reyes se hizo necesario ponerle
término a los contratos celebrados entre aquel y el Estado. Por otra parte, como ya
dijimos, los gobiernos de mediados de la segunda década gozaron de mayores
recaudos por concepto de los gravámenes a las exportaciones de café, lo que
contribuyó a robustecer los ingresos propios del Estado y a independizar el- Tesoro
de los préstamos bancarios inflacionarios. Fue tal el pánico que se tuvo a la potestad
estatal de crear moneda, que el art 7° del Acto Legislativo núm
3 de 1910 ordenó• "queda prohibido en absoluto toda nueva emisión de papel
moneda de curso forzoso".
En cuanto al reordenamiento de la hacienda, el gobierno de Reyes centralizó
aún más las rentas en la Nación, desmanteló administrativa y financieramente los
departamentos a los que juzgó ineficientes y dilapidadores, elevó nuevamente las
tarifas del impuesto de aduanas, desarrolló el gasto en obras públicas, creó subsidios
1 para la industria interna y buscó encaminar el servicio de la deuda pública externa,
haciéndolo compatible con la capacidad de pago de la Nación. Durante los primeros
tiempos de su gobierno restableció el equilibrio presupuestal. Partidario de la idea
según la cual el Estado es un pésimo administrador, pretendió subsanar este mal
intrínseco de toda sociedad vinculando directamente el sector privado a la adminis-
1 ros. De manera que Colombia no tuvo acceso a fuentes internacionales de financia-
tración, incluyendo la administración de algunos impuestos. En obediencia a sus
propósitos de racionalización del gasto, y a la filosofía política prevaleciente, el
gobierno quiso que la hacienda se manejara de la misma manera que un prudente
padre de familia dispone de sus propios recursos.
La elevación de las tarifas arancelarias apuntó principalmente a recuperar los
recaudos fiscales, afectados por la desvalorización de la moneda; puesto que las
tarifas eran específicas (de aquellas que consisten en una suma fija de dinero, inde-
pendientemente del precio del artículo importado), la acelerada devaluación de la
moneda había llevado sus rendimientos a ingresos irrisorios.
°' A CRUZ SANTOS (1966), pág 100 Ver también G TORRES GARCIA (1930), págs 231 y SS 64 G
TORRES GARCI\ (1980), cap \
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 75
Veremos en el capítulo vi que fue necesario esperar a la década
intervencionista del treinta para la adopción de un arancel de aduanas
verdaderamente orientado a la protección de la industria interna
A pesar de la limitación de los recursos estatales, los gobiernos de esta época
lograron desarrollar un nivel aceptable de inversión pública, destinada
principalmen-te a vías de comunicación (ferrocarriles y carreteras). El gobierno de
Reyes, por ejemplo, que fue particularmente emprendedor en este campo, logró en
sus primeros años recursos de inversión, libres de los perniciosos préstamos de un
banco oficial y dentro de una política de equilibrio presupuestal, mediante la
contratación de empréstitos externos y la centralización de las rentas en la Nación.
Puede decirse que con Reyes se planteó por primera vez el dilema de la financiación
de la inversión pública. Aunque el general logró reducir los gastos de
funcionamiento, especialmente los de los departamentos, esta reducción solo
alcanzó para equilibrar ingresos y gastos ordinarios. De manera que el único camino
viable para emprender los ambi-ciosos planes de inversión trazados por el gobierno
era recurrir al crédito público; para ello había que reajustar el servicio de la deuda
interna y externa y obtener nuevos empréstitos en el extranjero. Así lo hizo Reyes
durante sus primeros años; trás él seguirían gobiernos posteriores, especialmente en
los años veinte y en todo el período que se inicia con el fin de la Segunda Guerra.
Según veremos en el capítulo v, a partir de entonces la inversión pública colombiana
ha sido financiada, en primera instancia, con fondos provenientes de empréstitos y
especialmente del crédito externo.
La credibilidad de la Nación ante los prestamistas internacionales se hallaba
entonces en uno de sus puntos más bajos Desde las guerras de la Independencia y
los primeros días de la República el país no había vuelto a recibir préstamos del
extranjero. Agobiado por la pobreza, por la pesada carga del servicio de la deuda,
por las guerras internas, por las oscilaciones de los mercados internacionales de
productos primarios, por la decadencia de la producción de oro y por la imposibi-
lidad de solucionar la crisis fiscal mediante la implantación de un sistema tributario
dinámico ajeno a los vaivenes del comercio exterior, el Estado colombiano había
incurrido en moratoria lo que lo tenía en la lista negra de los grandes acreedores
internacionales. Como ya se dijo, diversos intentos de renegocia: la deuda, ofrecien-
do garantías de pago que llegaron inclusive a consistir en territorios del Estado,
fracasaron repetidamente ante la fría desconfianza de banqueros y países extranje-
65
ción durante la mayor parte del siglo xix .
Para tener acceso a los mercados foráneos de dinero, Reyes se vio forzado a
consolidar y renegociar la deuda pasada con la Gran Bretaña, haciendo su servicio
compatible con la capacidad de amortización de que disponía el Estado Solo enton-ces
fluyeron nuevamente los créditos en libras esterlinas, cuyo monto fue destinado a la
construcción de los ferrocarriles de Girardot y Puerto Wilches. Y la inversión extranjera
se multiplicó como resultado de la restauración del crédito externo del país:
". el capital extranjero comenzó a afluir de nuevo al país, tendencia que se hizo
más notoria en los campos de la construcción de ferrocarriles, en la agricultura de
°5 N1 DERS (1980), A CRUZ SANTOS (1966), pag 120
76 ELEMENTOS DE FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA
exportación (en especial la producción bananera), y en la minería. El ministro de hacienda
de Reyes calculaba en 1907 que durante los tres primeros años de su gobierno los inversio-
nistas extranjeros habían invertido en el país más de tres millones de pesos oro"66 .
Reyes será acusado de lenidad, inoportunidad y exceso en sus negociaciones con
prestamistas e inversionistas extranjeros, que desde entonces dieron muestras de
condicionalidad en los préstamos y de coordinación entre la credibilidad del país en
cuanto deudor y la propensión de los capitales foráneos a vincularse a Colombia67.
Sin embargo, puede decirse en favor de Reyes que aprovechó el mo-mento de mayor
apertura en los mercados internacionales de dinero, los cuales se cerrarían al pcco
tiempo con ocasión de la primera gran conflagración mundial, para solo abrirse
nuevamente hacia comienzos de los años veinte.
Otro capítulo de singular importancia, desde el punto de vista del desarrollo
institucional de la hacienda pública colombiana, lo constituyen las reformas fiscales
de las dos primeras décadas, especialmente en lo 'relativo a la distribución de las
funcio-nes e ingresos entre la Nación, los departamentos y los municipios, lo que hoy
bautiza-mos con el anglicismo de "relaciones fiscales intergubernamentales". Es un
episodio que se mueve pendularmente entre la centralización de las rentas en la
Nación, de 1904 a 1908, y el reconocimiento de los derechos fiscales propios de los
departamentos en 1909-10. A renglón seguido se inicia una ampliación de la base
tributaria en todos los niveles, nacional, departamental y municipal, que culmina
prácticamente con la expedición de la primera ley de impuesto sobre la renta en 1918
Con el propósito de impulsar las obras públicas, Reyes adoptó una serie de
reformas que duplicaron y hasta triplicaron los ingresos de la Nación•
"Estas reformas incluían tanto un aumento en los impuestos tradicionales como la
creación de otras nuevos, la centralización de los procedimientos de cobro, la admmis-
tracion por la Nación de los ingresos departamentales y el establecimiento de monopolios
fiscales sobre artículos de consumo popular
"Para las iniciativas tributarias de Reyes fue vital la nacionalización de importantes
ingresos deparzaraentales algunos de ellos. como los impuestos a la venta de bebidas el
tabaco y el deguello de animales fueron transferidos al gobierna nacional, ot ee devolvía
después a los departamentos un porcentaje de los recaudos También se
crzanizó el sistema de monopolios fiscales sobre la venta de fósforos y cigarrillos Muchos
de estos impuestos se colocaron bajo la administración del Banco Central. También a este
Banco se le encomendó la supervisión del sistema monetario nacional y se le e:.igió
concederle un cuantioso préstamo al gobierno A cambio de ello se le otorzaron al Banco
privilegios especiales que incluían una comisión por aplicar las medidas sobre devaluación
y reemplazo de billetes deteriorados, la autoridad exclusiva para emitir billetes respaldados
en oro, por un período de treinta años, y el I G por ciento de los ingresos que cobrara para el
gobierno por concepto de impuestos. Un completo cuto fue la reorganización fiscal de
Reyes. Los ingresos del gobierno aumentaron rápidamente desde unos 5 hasta 10 millones
de pesos oro anuales, y llegaron a 15 y 16 millones anuales para los últimos años del
quinquenio" 68
óó CH W BERGQUIST (1981), pág 271
67 A CRUZ SNNTOS (1966), págs 116 y ss, CH W BERGQUIST (1981), pus 284 y ss
CH W BERGQUIST (1981), pags 281-283
LAS FlilANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX /7
Naturaliente esas medidas eran atentatorias contra los fiscos departamentales y
especialmente contra las fuertes poderes regionales de Antioquía, Cauca y Santan-
der. Para desmoronar el poderío regional y robustecer al poder central, optó Reyes
por subdividir los nueve departamentos entonces existentes, prolongación de los
anteriores Estados Soberanos. Fraccioné pues el territorio del país en 34 departa-
mentos, muchos ola los cuales eran entidades ínfimas, sin capacidad para generar
recursos ni gestionar funciones públicas. La reacción no se hizo esperar; cuando el
gobierno, agobiado por los compromisos adquiridos y por el tamaño de las obras
emprendidas, se autoatribuyó poderes excepcionales y recurrió a las emisiones del
Banco Central para atender los gastos del Estado, la lucha contra el centralismo
estuvo entre las principales causas manejadas por los opositores de Reyes "para
canalizar el re-sentimiento represado contra el dictador":
"La centralización de los ingresos departamentales fue particularmente desagradable
para los departamentos ricos y dinámicos, que se irritaban por las limitaciones fiscales
impuestas por el centralismo de Reyes. El sistema de monopolios fiscales así como la
política de subvención directa a empresas industriales, agrícolas, y de transporte, y la
concesión de privilegios especiales al Banco Central, dieron pie a acusaciones de peculado
y de favoritismo y a la denuncia de violación de los principios del laissez-fa:re Para fines
de 1908 y principios de 1909, se imprimieron en Bogotá y circularon por todo el país
volantes anónimos en los que se denunciaban torturas a los presos políticos y se detallaban
incidentes de peculado y corrupción en el gobierno"69 .
La ley 8' de 1909 dispuso que los departamentos recuperaran sus fuentes de
ingresos previos a las medidas centralistas de 1905; en virtud de la ley 7' de ese
mismo año se devolvió a Antioquia la propiedad y el control exclusivos de su
ferroca-rril; los aros. 50, 51 y 54 del Acto Legislativo núm. 3 de 1910 aumentaron
los poderes administrativos y fiscales de los departamentos y declararon intoca'3les
sus Lentes de ingresos y las de los municipios, en disposición que se e .cuera__1
vigente en la fecha:
"Art:culo 50. Los bienes y rentas de los departamentos, así como los de los munici-
,
pass, son p_ zp:edad excliasa,a, respeczi,-, ‘Peate, de cada uaiode CiI SS. y p:an las israsn-
ias garantías cuelas pi-cpiedades y rentas de los particulares No r.,Odrári' Ser ocupadas
es:as propiedades sino erl los MIS:11)3 té rn;nns en q2-; iJ S :a la paapiedad pnaaa.a. El
gobierno nacional no podrá conceder exenciones de del eches dJ,partarn. -mt.ales
municipales".
Ese acto legislativo, el mismo que pretendió extirpar para siempre toda posibili-
dad de abuso gubernamental de la potestad monetaria, fue fruto del acuerdo entre los
partidos políticos tradicionales y selló la paz entre las facciones políticas cuya
indeclinable confrontación había dado lugar a los gobiernos de la Regeneración y del
quinquenio del general Reyes, Limitó las facultades del Ejecutivo y consagró la
representación del partido minoritario dentro del aparato estatal. Puede decirse que la
Constitución del 10 coadyuvó a alimentar la paz civil que no pudo lograr la
Constitución del 86. Solo 40 años más tarde se perturbaría nuevamente la compe-
tencia democrática entre los partidos y resurgiría el espectro de la dictadura. De
Ibíd, pág 233 *SI
 78 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
hondos principios leseferistas, desmontó la centralización iniciada en 1886 y coinci-
dió con un período de prosperidad económica dominada por los precios del café
relativamente altos y un avance sin precedentes en el volumen de la producción, que
llevó a Colombia al primer lugar en la producción mundial de café suave y al
segundo entre los países productores de café. En ese lapso se puso fin a la inestabili-
dad política y a las guerras intestinas del siglo XIX y se abandonó la etapa de los
ciclos económicos efímeros y repentinos que habían caracterizado a las exporta-
ciones colombianas de tabaco, quina y añil durante la misma centuria. Fue, según
decir de BERGQUIST una reacción de los intereses importadores-exportadores de
ambos partidos, agrupados en torno a las prolongaciones del radicalismo liberal
leseferista y de los conservadores históricos de un NEARTNEZ SILVA, en contra
del autoritarismo y de los coqueteos gubernamentales con las políticas
proteccionistas. Fue, en todo caso, una expresión de la libertad individual en lo
económico y en los político70.
Con sus restricciones al manejo monetario, la reforma de 1910 robusteció las
doctrinas leseferistas y sentó las bases para la adopción del patrón de cambio de oro
en 1923. Esta última medida, adoptada de conformidad con las recomendaciones de
la Misión Kemmerer, consolidó plenamente la ortodoxia económica liberal de
ascendencia neoclásica mediante la sujeción de la política monetaria a reglas fijas e
inflexibles de regulación supuestamente automática de la cantidad de dinero y del
nivel de precios que niega todo margen de interferencia a los gobiernos.
La reforma subrayó los derechos individuales y las legítimas libertades
públicas, sin hacer alusión siquiera tangencial a las obligaciones del Estado y de los
ciudadanos, las que solo habrían de consagrarse en la Constitución del 36. El
presidente Carlos E. Restrepo confirmó inequívocamente la orientación liberal
clásica de su gobierno al tomar posesión el 7 de agosto de 1910:
"Aprendamos y practiquemos el principio de que la prosperidad de las naciones
no proviene del gobierno ni de las dádivas y empleos que conceda Tócale a él dar
seguridad y mantener el derecho, y a las personas naturales y jurídicas abrirse
camines ylabrarse su progreso. Con el ejercicio de cera virtud social no se pedirá a
los mandatarios sino lo poco que ellos puedan dar y no se les obligará a engañar al
pueblo con promesas de ventura que solo en el poder del mismo pueblo res;den"71 .
En desarrollo de esta reafirmación de los principios liberales, se atribuyó de
manera exclusiva al Congreso la facultad de imponer tributos en tiempos de paz.
Esos esfuerzos de institucionalización fueron menos exitosos en el campo fiscal. A
pesar de las innovaciones tributarias realizadas a partir de 1910, destinadas a consolidar
una base impositiva más amplia y menos dependiente del comercio exte-rior, los nuevos
gravámenes no lograron nunca nivelar los ritmos de crecimiento de los ingresos de la
Nación, de una parte, y de los departamentos y municipios, de otra. La primera, titular de
los ingresos provenientes del comercio exterior y más adelante de los tributos sobre renta
y ventas, habría de crecer tanto o más rápido que el conjunto de la economía mientras que
los departamentos, herederos
70 Ver por ejemplo, D. BUSI-INELL (1956), págs 106-110
71 Citado en A. CRUZ SAf,FFOS, (1966), pág 139.
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM21A EN EL SIGLO
de los viejos Estados Soberanos, vieron estancados sus recaudos y paulatinamente
se quedaron rezagados frente a la dinámica económica, con perjuicio de las
funciones que desde 1836 les fueron atribuidas Así se engendró el problema de
relaciones fiscales intergubernamentales que no podremos considerar en el curso de
esta obra a pesar de que constituye la mayor preocupación de la hacienda pública
colombiana del momento
3.2 LA AMPLIACION DE LA BASE TRIBUTARIA. LA
PRIMERA LEY DE ItvIDUESTOS SOBRE LA RENTA
Además de los ya citados códigos Fiscal y de Régimen Político y Municipal, que
buscaron ordenar el manejo del patrimonio del Estado y la gestión administrati-va
municipal, se expidieron en este período normas de enorme importancia para la
expansión de los ingresos corrientes de la Nación, los departamentos y los municipios.
En cuanto a los últimos, la norma de mayor trascendencia fue la ley 97 de 1913
que autorizó a los concejos municipales de las grandes cuidades para que crearan
trece nuevos tributos. Estas facultades se hicieron extensivas posteriormente a los
demás concejos, de modo que todavía hcy constituye la base legal más orgánica de
la tributación municipal Entre otros, autorizó los gravámenes de Industria y
Comercio y el de Circulación y Tránsito, que constituyen actualmente fuentes
princi-pallsimas de los recaudos municipales. El impuesto predial, que sigue siendo
el mayor dentro del contexto municipal, había sido creado por la ley 43 de 1337 y
posteriormente ampliado por las leyes 34 de 1920, 195 de 1936 y I a de 19J-3, por
decreto 2185 de 1951 y más recientemente por la ley 14 de 1983. La contribución de
valorización, que ha jugado inranso papel en la financiación de las obras de
infraestructura urbana de las grandes ciudades del país, fue instituirla por la ley 25
de 192 t aunque solo cobró vigor cw-,t -o décadas después La misma ley 97 de 1913,
la 84 de 1915, la 99 de 1922 y el art. 208 del Código de Régimen Político y
Municipal autorizaron el cobro de las principales tasas o tarifas municioales vigen-
tes en la fecha, esto es, las que se cargan po.r conceoac de alumbrado púol.co, aseo,
alcantan'lad o y acueducto En fin, otras o cunas de esté mismo período crearon.
participaciones de los municipios en los impuestos departamentales, de modo que
prácticamente fue entonces cuando se sentaron las bases de la compleja estructura
tributaria de este nivel de la administración pública
Por los mismos años se levantaron también los pilares de la que habría de ser la es-
tructura de las rentas departamentales a lo largo de este siglo Ya habíamos citado al res-
pecto la ley 8a de 1909 sobre traslado a los departamentos de los impuestos a los licores
y al tabaco ordenados por el decreto legislativo 41 de 1905. Aquella norma fue posterior-
mente reiterada y complementada pori las leyes 10 de 1909 y 33 de 1916 El impuesto al
consumo de cervezas, la otra de las tres grandes fuentes de ingresos departamentales en
la época actual, y una de las mayores del Distrito Especial de Bogotá, proviene de la ley
88 de 1923, que a su vez formaba parte de la llamada "lucha antialcohólica" 7:
72 Para recuentos de la trayectoria normativa de los impuestos departamentales y municipales,
ver M 1
CARDEN AS (1978) y G BUENO (1979;
80 ELEMENTOS DE FINANZAS P133LICAS EN COLOMBIA x
LAS F,NANZAS PUBLICAS EN COLOMBíA EN FI Sir:Ln 31

TABLA 11-8 Fértil fue, pues, el período en lo que respecta a la expansión de la base de ingresos de
los departamentos y raurncipios. Sin embargo, muchos de los nuevos impuestos creados
EL PRESUPUESTO NACIONAL DE 1911 solo llegaron a constituir fuentes menores de ingresos, de difícil recaudación y engorroso
pago Por otra parte, los legisladores ae este mismo periodo no afrontaron el enorme reto
La Asamblea Nacional, expidió el presupuesto de rentas y gastos para el ejercicio de de poner orden en la ya enmarañada red de relaciones fiscales intergubernamentales, la
1911, ley 82 de 1910, por la suma de $ 9.570 500, que se distribuía así, en el capítulo de cual habría de tupirse aún más en las décadas posteriores. Allí echa raíces ese abigarrado
ingresos• bosque de ingresos propios de los departa-
1. Derechos de aduanas ....... ..... $ 6.250.000 00 mentos y municipios que gozan de las garantías constitucionales ordenadas por la
2. Dos por ciento para la conversión 125 000.00 precitada reforma de 1910; los ingresos propios que les han sido autorizados y
3. Derechos de puerto 145 000.00
13.800.00
regulados por ley posteriormente; las participaciones y transferencias igualmente
4. Derechos de exportación
5. Derechos de sanidad 5.500.00 creadas por ley y las transferencias ocasionales o esporádicas previstas en las leyes
6. Derechos consulares 385 800.00 anuales de presupuesto
7. Correos 102.000.00
En lo que respecta al nivel nacional, este período fecundo para el desarrollo
8. Telégrafos 297.000.00
9. Lazaretos ......... ..... 96.500.00 político institucional, dio nacimiento al impuesto sobre la renta. Dado que llegó a ser
10 Producto de ferrocarriles 82 000.00 y que sigue siendo el principal ingreso tributario de la Nación y por ende del Estado,
11 Bienes nacionales 20.000.00 conviene detenernos brevemente en su germinación
12. Patentes de privilegio ......... 300.00
Comencemos por recordar que todavía en la segunda década de este siglo el
13. Salinas terrestres ..... .......... . 746 000 00
14. Salinas marítimas 414.200.00 impuesto de aduanas representaba airededor de las dos terceras partes de los ingresos
15. Carboneras de San Jorge 6.600.00 de la Nación, según se ilustra en la tabla 11-8 que contiene el presupuesto para el año
16. Minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez 200 000.00 , 1911. Sin embargo, las voces en favor de una contribución directa dinámica y de
17. Minas de Santa Ana, La Manta, Supla, etc. 26 000.00 amplia cobertura siguieron escuchándose como se hablan escuchado ya en el siglo
18. Derechos sobre minas 10.200 C0 pasado Don CLIMACO CALDERON calculaba, en 1911, que los ingresos corrientes del
19. Papel sellado y timbre nacional 464.500 .00 Estado, medidos en términos per capita, descendieron de un peso a ochenta centavos,
20. Fabricación de cigarrillos . ..... 25.500.00
21. Fabricación de fósforos
erare 1376 y 1898, Y la situación habría de agLia'izarse nuevamen-te con la parálisis
8.000 00
22. Ingresos varios del comercio enterior y el estancamiento de los recan.,clns de aduanias durante la
130 600.00
23. Rentas de vigencias anteriores 15 000 00 Primera Ci err a Mundial

Total del presupuesto de rentas ESTEBAN JAR_AMILLO, continuando la trayectoria Iniciada por don PEDRO CUAL
3 9.570 500.00
y prolongada por RIVAS GROOT, MURILLO TORO, CAMACHO R0,I DAN, MIGUEL SAivil;ER
FF_ESu?TiESTO D,.-2 GASTOS y ANíBAL GALINCC,), elabotó una sesuda propuesta de impuesto sob ,-e la renta que
se convirtió en la ley 35 de 1913. E. impuesino tenía una estruc,ura cric o esto es,
1 De poi:Lica intrior 952.969.97 gravaba en foirra diferente las rentas seglir se originaran er el capita! ezclusivarnente,
2 De beneficencia 93.800.00
3. De correos y telégrafos
en el capital y la industria c en la industria y el trabajo Las taril'as eran moderadas
626.774.00
4. De justicia (del 1% al 3%) y las exenciones amplias De manera que el impues-to sobre la renta
786 921.45
5. De relaciones exteriores 138.819.33 se inició modestamente en Colombia, después de largos e intermina-bles debates e
6. De hacienda 853.919.50 incontables resistencias El triunfo de ESTEBAN JARAMILLO, ministro del Tesoro del
7. De guerra 1.973.062.00 presidente Suárez, no radicó en la envergadura inicial del tributo sino en haber roto
8. De instrucción pública . ........ . 437.821.00 las barreras que se oponían a su implantación y en el carácter práctico y elemental,
9. Del tesoro 548.618.09 por tanto realizable, de su innovación.
10. De la deuda nacional .......... 2.502.290.00
11. De pensiones 234.538.00 Después de una reforma menor, introducida por el decreto 2406 bis de 1919, el
12. De obras públicas 153.046 80 impuesto sobre la renta habría de ser reformado nuevamente por la ley 64 de 1927,
13 De fomento 201.919.36 una vez más bajo la inspiración de don ESTEBAN JARAMILLO, a la sazón ministro de
Hacienda. Aunque esta reforma solo elevó moderadamente las tarifas (pasaron a un
Total del presupuesto de gastos '43 9 570 500.00 rango del 1 070 al 8%) y por ende solo ocasionó ligeras alzas en
Fuente: Anales de la Asamblea Nacional, núm. 100, diciembre 10 de 1910 los recaudos, le dio a este la mayor parte de sus características modernas, las que se
Tomada de: CRUZ SANTOS, A. (1966), págs. 141-142. preservarían hasta nuestros días, a saber: eliminó la distinción entre los orígenes

82 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
de las rentas y reunió todas estas en una masa global; estableció la tarifa progresiva
seEll
graduada y precisó el cálculo de la renta gravable distinguiendo entre renta bruta
titES/ y renta líquida. No es del caso comentar aquí las implicaciones de cada uno de
estos aspectos técnicos, puesto que sobre ellos se volverá en el capítulo vi que
▪ se ocupa específicamente de los principales impuestos nacionales. Por lo pronto
swri) basta resaltar la manera pausada y paulatina como se fue construyendo el andamiaje
complejo del impuesto sobre la renta entre nosotros. La ley 81 de 1931 habría
»ti de ocuparse fundamentalmente de los aspectos administrativos y la ley 78 de 1935
elevó considerablemente las tarifas, que entonces quedaron entre 1.5% y 17 070,
y creó los impuestos complementarios de patrimonio y exceso de utilidades, el prime-
lid ro de los cuales persiste hasta la fecha.
Con qué realismo apreciaban entonces los colombianos los alcances y potenciali-
dades de la contribución directa, a diferencia de lo que ocurría hacia mediados
Id del siglo 'ex, se refleja en los siguientes conceptos del mismo EsTEBAeim JARAMILLO:
orz* "Con el impuesto sobre la renta no se ha pretendido, al menos por las personas
entendidas en estas materias, encontrar una especie de piedra filosofal o panacea inagota-
ble, exenta de todo defecto y poseedora de todas las buenas cualidades, cosa irrealizable
cuando se trata de obras en que interviene la frágil y deficiente capacidad humana; ní
11154 tampoco se ha creído posible por aquellos mismos pensadores que sea esta algún día
la única fuente de entradas para lcs erarios nacionales, por lo mismo que el sistema
114
no puede alcanzar un grado de perfección tan absoluto, que satisfaga todas las múltiples
exigencias del individuo y del Estado, del interés particular y del interés colectivo Pero
dentro de la justificable aspiración de alcanzar lo menos imperfecto en las creaciones
humanas, es sin duda el impuesto sobre la renta el medio de contribución más defensable
ante los cánones de la ciencia financiera, ante los principios democráticos y ante la
554
conveniencia nacional"73.
Y de qué manera diáfana distinguía ahora JARrieedino las virtudes de la tfibo-
551 t anión directa frente a la indirecta, haciendo como había sedo alumno del profesor
SELIOMAN, uno de los grandes autores de las finanzas públicas de todos los dem-
i pos. Después de que los gobiernos de la Regenera -di-3n buscaron infructuosamente
eapne -lir las fuentes de ingresos corrientes mediante la ins:Lucionaliz,ación de mono-
fa)
polios sol,- re bienes de consumo masivo, de que aquellos y el gobierno de Reyes eg$
hubieron de recurrir a la emisión y de que buena parte de los gobiernos inmediata-mente
anteriores habían encontrado en el alza de las tarifas de aduanas la vía más expedita para
salir coyunturalmente del déficit fiscal, JARAMILLO propuso vi-
• gorosamente un impuesto nuevo, dinámico y de cobertura universal que diera estabi-
lidad y predictibilidad a los recaudos reales del Tesoro. Su exposición demuestra ra4
un fundamentado conocimiento de los objetivos específicos que habría de servir
• el nuevo tributo, así como de los elementos técnicos que configuraban la estructura
del impuesto sobre la renta de aquella época.
e:4 Mientras la mayor parte de los ministros de Hacienda de fines del siglo pasado
• y comienzos del presente escudriñaban las posibilidades de nuevos recursos en exac-
7E JARAMILLO (1955), págs 15-15
1111
1
LAS FINANZAS PÚBLICAS EI ,1 COLOMBIA EN EL SIGLO XX 83
clones tan anacrónicas como el monopolio de la sal, el impuesto de timbre, los
monopolios estatales o los gravámenes al tabaco y al licor74, JARAMILLO
compara-ba así el impuesto sobre la renta con el impuesto predial y con los tributos
a las importaciones o derechos de aduanas que citamos en extenso por cuanto
constituyen el mejor testimonio histórico de las consideraciones que llevaron a la
adopción de aquella imposición en Colombia:
"En Colombia no eniste, COITO contribución nacional, el impuesto sobre la propie-
dad raíz; pero en los municipios en donde constituye una de las principales entradas del
tesoro local, corno en la ciudad de Bogotá, se observa con frecuencia este fenómeno• un
dependiente de comercio o un empleado público, con el fruto de constantes economías y
con lo que obtiene en préstamo el Banco Hipotecario, compra una casa para habitar con su
familia; y esa propiedad, que constituye para el empleado o dependiente de comercio la
base esencial de una modesta subsistencia y que por contera no le pertenece sino en la
mitad de su valor, paga el mismo impuesto que la del rico que con el sobrante de su renta
compra cada año un inmueble como aquel
"La relativa facilidad con que se impone y se recauda el tributo sobre la propiedad
inmueble, que siempre está a la vista y que se aprecia con poco trabajo, es un estímulo
para que se perpetúe la rutina de este medio de imposición y para que los gobiernos que
viven de él no hagan esfuerzo alguno para adoptar otro sistema que, aunque menos fácil,
sea más equitativo y más eficaz para el fisco Hay cuidades, como Bogotá, que casi viven
de este impuesto. Allí se ven, fuera de la elevada rata de la contribución. notorias
desigualdades y flagrantes injusticias..
"El impuesto sobre la propiedad tiene también el inconveniente de que grava por
igual la destinada a producir una renta y la que se emplea en usos improductivos
de bienes materiales..
"Por último, este sistema tributario vino haciéndose más injusto e ineficaz cada día,
por la dificultad de hei ir coa el impuesto la propiedad individual en las reilicinies
y variadas formas que ha ido adquiriendo con el transcurso del tiempo. iVLentras la
propiedad fue cosa tangible o de fácil verificación, la labor del fisco para alcanzarla con
el imodesto no p..eserit.5 grandes dificultades, per: tira vez ci,ie el progreso econó-mico
trajo consigo una gama inmensa de propiedades intangibles
"Dada la persistente labor de los hombres de Estado por hallar una fórmula o base fundamental que consultase la facultad, capacidad o habilidad de contribuir de cada individuo, y palpados los inconvenientes del tributo sobre la propiedad, vino necesa-riamente el ensayo de una solución distinta, más conforme
con aquella exigencia primor-dial. Entonces se apeló al procedimiento de fijar como norma del impuesto la cantidad de dinero que cada individuo gasta en la satisfacción de sus necesidades y de sus gustos, y se estableció el gravamen sobre las cosas que se consumen partiendo de la base de que lo que gaste cada ciudadano está en
relación con su renta o sus recursos, y por consiguiente con su personal capacidad de contribuir. Este sistema, que viene desde los últimos años de la Edad Media, y que es en Colombia la base esencial del sistema tributario, bajo la forma de derechos de Aduana, será materia de estudio aparte
74 M DEAS (1980), pág 162.
75 E JARAMILLO (1956), págs 46-48
 r.
84 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚ3LICAS EN COLOtvi3LA
''La renta de Aduanas es una de las que menos elasticidad pueden tener, por la sen-cilla
razón de que, como el tributo se cobra sobre objetos de consumo, y este con-sumo es
esencialmente limitado, no hay campo para ensanchar su esfera de acción fiscal, sino hasta
el límite preciso en que el impuesto no hace desaparecer o disminuir el uso de los objetos
gravados. Si, con el propósito de aumentar las entradas, se eleva la tarifa
inconsideradamente, el impuesto viene a ser prohibitivo; y entonces los artículos así
gravados dejan de introducirte al país, y por consiguiente no producen renta; de suerte que
se ha conseguido justamente el objeto contrario... La renta crece con el anmento de las
importaciones; pero desgraciadamente se hace necesario, por regla general, un mayor
rendimiento de aquella. en épocas normales, en que por diversos motivos se restringen las
importaciones y el comercio sufre considerable mengua...
"En Colombia, probablemente más que en ninguna otra parte, la renta de Aduanas ha
hecho ver su ineficacia para satisfacer necesidades extremas, por su carácter in-flexible y su
falta de elasticidad. Cuando, a raíz de la guerra civil de 1885, el gobierno tuvo que afrontar
la espantosa situación fiscal creada por un largo periodo de anarquía, por el estado
económico lamentable en que el país se hallaba, a causa de las contiendas fratricidas, y por
la baja en los mercados extranjeros de nuestros principales artículos de exportación, y se vio
en la necesidad, para reorganizar el país, de llenar el déficit enorme que los presupuestos
traían de largos años atrás, la renta de Aduanas no pudo corresponder a esas premiosas
necesidades. ¿Qué vino entonces? Lo que todos sabe-mos• el torbellino del papel moneda en
que hemos venido envueltos por espacio de treinta años. El gobierno no pudo apelar a los
empréstitos dentro del país ni en el exterior porque nadie le daba prestado• su crédito se
hallaba en la más absoluta pos-tración Tampoco creyeron los hombres de Estado de aquella
época que fuera prudente reorganizar el sistema tributario imponiendo contribuciones más
eficaces, no por falta de valor civil ni de comprensión clara del problema, sino por la
creencia de que la situación económica del país no soportaba aquella reorganización,
creencia que hoy mismo comparten hombres de Estado colombianos muy avisados y
capaces...
"Durante la guerra actual la falta de elasticidad y de eficacia de la renta de Aduanas se
ha exhibido palpablemente Si las importaciones han disminuido de manera alarmante, sin
necesidad de crear nuevos derechos de importación o de aumentar los
existentes, ¿a dónde bajarin tales medidas se dictaran? Y entre tanto, el gcbie no está
confrontando la sd.ua.cien fiscal más crítica, sin recurso alguno eficaz para llenar el déficit
de los presupuestos y esperando con ansiedad la hora en que nuevas coraplica-clon e.s de la
guerra den al traste con nuestro comercio eatesior y la única renta que e! país Lene se acabe
por completo .
"Fe:o no es solamente la falta de elasticidad lo que hace de esta renta un recur-so
inadecuadó para satisfacer urgentes e imprevistas necesidades del fisco, motivadas por
causas ocasionales y que demandan una pronta acción gubernativa. .
"El gravamen sobre la importación no afecta la riqueza nacional en relación con la
magnitud de ella .
".. el impuesto de aduanas no grava a los individuos de acuerdo con su facultad o
capacidad respectiva para contribuir, pues es evidente que esa capacidad no puede
medirse por lo que cada uno consume...
"Pudiera proponerse que se prescindiera de gravar aquellos artículos de consumo más
usual entre las clases bajas de la sociedad. Pero entonces la renta produciría mucho menos y
no alcanzaría a satisfacer ni las más imperiosas necesidades dei fisco.
"Mientras más se profundiza este asunto se encuentran mayores causas de desigualdad
y de falta de equidad en el impuesto. En efecto, el jornal del obrero, el salario del industrial,
el sueldo del empleado público, es decir las rentas individuales que no es-capan al tributo
ni en una parte mínima, porque se consumen en la satisfacción de necesidades urgentes,
son el fruto del esfuerzo personal . Al paso que muchas de las rentas de personas y
entidades pudientes no son con frecuencia el resultado de mayor
85
LAS FINANZAS PÚ3LICAS EN COLOMZIA EN EL SIGLO XX
esfuerzo, ni siquiera de mayores capacidades, sino obra automática del capital acumulado,
productos espontáneos, que no requieren desgaste de energías, o exponente de opor-
tunidades ocasionales...
"A estas desigualdades se agrega otra que conszitu-ye dn verdadero privilegio para
ciertos capitales y un perjuicio manifiesto para el fisco. Nos referimos a las entidades e
individuos domiciliados o residentes en paises extranjeros, que explotan negocios en
Colombia y que, por lo mismo que están fuera del país, no consumen nada en él n. pagan
por tanto derechos de Aduana. .
"Hay, Por último, dentro del sistema arancelario una clase e,sp,ecialmen te
privilegiada, que hace, a la sombra de la misma renta, utilidades cuantiosa:, sin otro
esfuerzo que el ardid necesario para burlar la ley, ni otro riesgo que el muy remoto del
castigo en que se pueda incurrir. Estos son los contrabandis:as, natural vegetación de las
altas tarifas aduaneras, crecida al amparo de la deficiencia de los medios preventvos del
fraude"76.
Según podrá apreciarse a partir de los capítulos IV y siguientes, JARAMILLO poseía los
conocimientos suficientes para distinguir con claridad las ventajas y las desventajas de cada
tributo y para advertir los requerimientos de toda estructura tributaria, con los mismos
elementos conceptuales de que disponemos hoy en día Su estilo era sencillo y asequible y su
argumentación contundente. Combinaba el razonamiento teórico de la hacienda con el
conocimiento histórico del país, todo dentro del marco profundamente realista y pragmático del
administrador. Puede decirse que JARAMILLO, junto con CLIMACO CALDERói,E,
inauguraron la fase científica-humanista del pensamiento de la hacienda en Colombia, que será
luego prolongada por hombres de la talla de un LLERAS RESTREFO y que cederá finalmen-te
paso en las décadas del 60 y del 70 a una óptica estrechamente económica, traslada-da
directamente de textos foráneos sin esfuerzos de adecuación a la historia, a la idiosincracia o a
las condiciones administrativas colombianas.
Pues bien, ante ese panorama crítico del fisco desde lo: días mismos de la
Independencia no dudó
ea proponer valerosamente un tributo sin pre-cedentes en
Colombia. Sus palabras reflejan la prioridad que por ese entonces co-menzaba a otorgarse al
objetivo de la justicia distribuivs (aunque toda-vía mediante la aplic7.Lción. dc tarifas pi
oporcionades), aun a costa de las diiici_licades administrati-vas que pudiera ocasionar la
tributación directa. Refiriéndose a la fácil aceptación y 2 la sencilla administración que
caracterizan al iirlDte.3ED de aduanas cuando se lo compara con el impuesto sobre la renta,
anota:
"Aquí el agente del fisco no es el recaudador de rostro severo y toscos ade-manes, que
nos exige nuestro dinero sin darnos nada a cambio, es el comerciante culto, afable e
insinuante que nos extrae de' bolsillo lcs billetes a tia_ eque de las cosas que anhelamos
obtener. Aquí no hay formalidad que llenar, reclamaciones que hacer, lista de contribución
en que aparezca de bulto nuestra situación económica. todo es fácil para el individuo y
expedito para él. ante este concepto de facilidad, tan humano, los individuos no paran
mientes en que el impuesto sea justo o injusto, eficaz o ineficaz, conforme con los
principios científicos o reñido con ellos. Y los hombres de Estado, seducidos con esta
misma facilidad y por la falta de resistencia para el pago del impuesto, dejan que este
estado de cosas se peipetúe y no hacen esfuerzo alguno por innovar el sistema o por
introducirle modificaciones convenientes
76 Ibid, págs 98-105
o
w 86 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
"Pero no es este criterio, un tanto primitivo, el que debe prevalecer en los hombres
encargados de dirigir el movimiento y desarrollo social y político del país Si nuestro
sistema tributario adolece de los graves inconvenientes anotados, o por lo menos de los
más importantes de ellos, su revisión se impone como necesidad nacional urgente, y si de
esta revisión aparece que la maquinaria fiscal es inadecuada y que da productos de
desigualdad, de injusticia y de ineficiencia administrativa, hay que cambiarla por otra más
eficaz para el Estado y más equitativa para el individuo, aunque su funcionamiento no
opere con la misma facilidad y la misma falta de fricciones estridentes que el anti-guo
mecanismo
"La experiencia ha venido demostrando que en asuntos sociales y políticos no son los
mejores sistemas los que ofrecen más escasas resistencias y cuestan menos esfuerzos, así
corno en la vida de los individuos lo que se alcanza con más facilidad es casi siem-pre
insignificante, al paso que las cosas de mérito no se consiguen sino a costa de esfuerzo y
fatigas más o menos grandes...
"No esperemos a que (las) exigencias .. nos obliguen a modificar nuestros viejos
sistemas fiscales, tal vez en condiciones poco propicias a la meditación y al juicio sereno
que deben presidir a esta clase de transformaciones. Hagámoslo ahora, de manera delibe-
rada y consciente, teniendo a la vista las lecciones de la experiencia de otros paises, y
preparemos para las épocas de crisis y de prueba, porque toda nación atraviesa en su
historia, un elemento de eficacia y de resistencia, y para los tiempos normales, una fuente
de holgura fiscal y de eficiencia gubernativa"77.
Y el varias veces ministro de Hacienda, don ESTEBAN JARAMILLO, remataba así
su larga exposición en favor de una reforma de fondo a la estructura tributaria
colombiana que consultara los nuevos objetivos intervencionistas que comenzaban a
imponerse en todas las latitudes, apoyándose para ello en una filosofía cristiana, que se
esforzaba en distinguir de una orientación de corte socialista:
"El estudio consignado en los anteriores capítulos sirve de apoyo a la conclusión de
que el impuesto progresivo sobre la renta satisface, hasta donde es posible, aquellas
exigencias, y es, en nuestro concepto, la base de la reforma fiscal en Colombia A los que
no crean en la necesidad de esa reforma y estén pensando todavía que la renta de Aduanas
es el recurso ideal, y que si al fisco no le entra más dinero, es porque el país está pobre, no
hay para qué hablarles de implantar un nuevo sistema, que demanda esfuerzos y sacrificios
y que tiene que tropezar con grandes resistencias... Pensar en que se le hagan enmiendas al
régimen aduanero, por medio de modificaciones en la tarifa, para hacerlo más equitativo
para el pueblo y más conveniente para el fisco, y que esta pueda ser la única modificación
razonable del sistema, es cosa que carece de todo funda-mento, pues, como ya se ha visto,
los inconvenientes de este régimen son cosa funda-mental, que no consiste solamente en el
mayor o menor gravamen de los artículos, sino en la manera como el tributo mismo
desempeña sus funciones. Esta no es cuestión de tarifa. es asunto de actuación del
impuesto, cuyos efectos anti-igualitarios y anticientí-ficos se hacen sentir más con un
arancel torpemente calculado, pero que no desapa-recen en absoluto con uno bien
dispuesto.
"Podrían algunos desear que se ensayase otro sistema distinto del impuesto sobre la
renta, como el gravamen sobre los productos de la propiedad, el sistema de patentes,
impuesto sobre los inmuebles, sobre las puertas y ventanas, sobre el rango social de las
personas, o en fin, uno de tantos como se han adoptado en distintos países y en distintas
épocas Pero ya hemos visto que todos esos sistemas tienen inconvenientes, aún más graves
algunos de ellos que los del mismo impuesto de Aduanas: son regímenes
77 Ibid, pags 109-110
LAS FINANZAS PÚBLICAS Ei ,f COLOMBIA EN EL SIGLO XX
que en su mayor parte han ido desapareciendo del programa fiscal de los países
modernos, y venir a implantarlos entre nosotros, sería una regresión y una anomalía,
cuando otras naciones los van haciendo a un lado, para reemplazarlos por el impuesto
directo y progresivo sobre la renta de los ciudadanos...
"Ante todo, el impuesto sobre la renta consulta mejor que ninguno otro el principio
cardinal de la ciencia financiera, tantas veces repetido, en virtud del cual la imposición de
las cargas públicas debe hacerse entre los individuos en proporción con su facultad o
habilidad para contribuir..
"Siendo el impuesto sobre la renta el que mejor consulta los dictados de la justicia
distributi va, es también el que más se presta para la realización de la reformas sociales a
que hoy aspiran todos los pueblos civilizados. Hacer pesar las cargas públicas principal-
mente sobre las más capaces, y disminuir en lo posible el peso que gravita sobre los
menos pudientes, es acercarse a la efectividad de un ideal social y cristiano, de
solidaridad humana y de ayuda mutua; es levantar el nivel de la masa popular,
aumentando su bienestar y su capacidad productiva, es fortalecer aquella parte de la
comunidad que se ha llamado con razón el nervio del Estado Donde quiera que esta parte
del organismo social está sobrecargada de impuestos, que le cercenan sus medios de vivir,
hay indudablemente un factor de retroceso nacional
11
"El sistema (de impuesto sobre la renta) tiende a realizar un fin social de la mayor
trascendencia; pero no por eso puede calificarse de socialista., en el sentido genuino que a
esta palabra le dan los partidarios de dicha escuela, es decir, como una reforma tendiente
a hacer desaparecer las desigualdades económicas y a dar a los unos lo que a los otros
per-tenece. Por el contrario, la institución del impuesto sobre la renta parte de la base de
que aquellas desigualdades existen y deben exista:. como resultado natural que son de la
diferencia de capacidades, de esfuerzos y de oportunidades, y toma en consideración el
hecho de que ni el Estado ni nadie podrá corregir tales disparidades, ya que la igualdad
impuesta o decretada hoy, será inevitablemente la desigualdad de manaña.
"Afortunadamente nc hay ya cuestión de socialismo o de n o socialismo en el sistema
de impuesto sobre la renta Cuando hombres de Eszada tan ponderados e inscspecilaoies
de bajas contemporizaciones, como el presidente Wilson, son decididos y elocuentes
após-toles de este sistema, nadie que se estime puede sostener que es este un cánon del
credo socialista, sino una etapa ea el progreso de las ideas democráticas y ciastianas Nade
piensa hoy en calificar de socialistas las leyes pm tecLords de ia clase once a, los que
regulan los accidentes del trabajo y establecen pensiones de jubiacián, la, que fomentan la
fundación de bancos agrícolas para ayuda a los pequeños cultivadores de la tiema, las que
favorecen los institutos de mutualidad, de ahorre y de seguro para las clases ba:ae, en una
palabra, todas aquellas que, reconociendo el hecho natural e irremediable d. las proFundas
desigualdades sociales, tratan de atenuar los efectos desfavorables de ellas sobre los
menos capaces y los más iafortunados"73.
4, De la creación del 53haca de la República a la Crean
Depresión Mundial de 1929-1930
La década de los años veinte se distingue por la estabilidad de la moneda y el
crecimiento industrial, la transformación del campo y la iniciación del proceso de
urbanización acelarada Se caracteriza también por el enorme avance en el desa-
78 Ibid , págs 132-187.
 83 ELEmENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
rrollo institucional y en la construcción de una infraestructura de carreteras para el
país79. Estos favorables resultados fueron fruto de la coincidencia de una serie de
fenómenos de índole económica en los planes nacional e internacional y principal-
mente de los siguientes:
El alza en los precios internacionales del café y el restablecimiento del ritmo del
comercio exterior, consecuencias de la recuperación y del reordenamiento de los
flujos del intercambio mundial a partir de la finalización de la Primera Guerra
Mundial. El capitalismo occidental se restructuró bajo la supremacía de los Estados
Unidos y de la Gran Bretaña, cuyo apogeo en esta década fue bautizado con el
nombre optimista de los Roaring Twentles.
Por esos mismos años el país comenzó a recibir los veinticinco millones de
dólares pagados por los Estados Unidos por concepto de indemnización por la
pérdida de Panamá.
Esa suma, agregada a las entradas del país y del fisco por concepto de las
exportaciones -de café, constituyeron los recursos para emprender un vasto plan de
obras públicas a lo largo de la década.
Cuando, hacia mediados de los años veinte, no fueron suficientes los recursos
ordinarios del Estado para atender las partidas de inversión, contó el gobierno con la
disponibilidad de la banca internacional para conceder empréstitos al país, dada la
situación de liquidez internacional y la credibilidad en el manejo monetario y en la
capacidad de pago de Colombiano. Esta característica le ha merecido a esta época los
apelativos de "prosperidad a debe" y de "danza de los millones".
Ese manejo monetario obedecía las reglas del régimen del patrón de cambio de
oro, que justamente fue posible observar en el país gracias a la disponibilidad de
divisas. Dicho régimen había sido recomendado por las conferencias de Bruselas
(1920) y de Génova (1922), en las cuales se pretendió sentar las bases para el
reordena-miento del sistema financiero internacional al finalizar la Guerra Mundial.
C0i0M-bia, que según vimos más arriba deseaba de tiempo atrás el (establecimiento
del oarrón oro, lo implantó finalmente en 1923.
enorme influencia, tanto para la instauración del régimen de carebio de oro, cinc para
el desarrollo institucional del país en lo monetario y en lo fiscal, fue la sion Kele-in-
Tref que nos visitó por primera vez en 1923 y nuevamente en 1931 De sus
recomendaciones surgió el perfil del Banco de la República, corno banco central de
Colombia, y el régimen bancario que rige hasta nuestros díassl. Su filosofía orto-
doxamente leseferista, habrá de marcar todo el período que se extiende hasta la "gran
depresión" de los años treinta y establecerá patrones de comportamiento estatal que
solo de manera tímida y paulatina fueron quebrados en las décadas posteriores Lo que
indica que la filosofía propuesta por la Misión constituía la fe de la época y que, al
igual que la teología, es difícil romper abruptamente con ella.
Ese período de prosperidad con estabilidad comienza a romperse hacia 1927-28,
cuando el déficit fiscal, las presiones inflacionarias ocasionadas por la conversión
79 Aunque dispares y de opiniones disímiles, pueden consultarse al respecto O RODRIGUEZ (1973);
M ARRUBLA (1975), A PATIÑO ROSELLI (1981), J A BEJARANO (1975)
so J J ECHAVARRIA (1982)
81 F GAVIRI \ (1977), pags 36-54, J FRANCO HOLGUIN (1976), O ALVIAR (1967)
LAS FINANZAS PUBJCAS EN COLOM3IA EN EL SIGLO XX
de las divisas extranjeras a pesos colombianos y la dificultad para colocar bonos
colombianos en el extranjero o conseguir nuevos créditos externos, dieron comienzo
a una época de crisis y austeridad que se precipitaría con la "gran depresión
mundial" de los años treinta
Es pertinente, pues, detenernos brevemente a examinar la orientación imperante
en la gestión estatal y los desarrollos habidos en el campo de las instituciones de
finanzas públicas principalmente en las áreas de control y presupuesto. Examinare-
mos ambos tópicos a propósito de la Misión Kemmerer, pues grandes fueron su
influjo y ascendencia en aquella época.
4.1. LA MISIÓN KEMMERER Y EL LESEFERISMO DE LOS
AÑOS 20
Edwin W. Kemmerer había sido consejero monetario del gobierno norteameri-
cano y su funcionario en las Filipinas (1903-06), consejero de las finanzas en México
(1917) y Guatemala (1919, 1924), encabezó las misiones conocidas con su nombre
en. Colombia (1923, 1930), en Chile (1925), en Polonia (1926), en Ecuador (1926-
27), en Bolivia (1927), en China (1929) y en Perú (1931), todas ellas destinadas a los
mismos objetivos de estabilización de la moneda nacional, institucionalización del
sistema bancario y promoción del comercio internacional.
Cuando los eventos de la Primera Guerra Mundial alteraron la estabilidad
monetaria de los países suramericanos, Kemmerer, quien había sido previamente
partidario de establecer una unidad monetaria panamericana, creyó necesario res-
taurar el patrón oro en la región, lo que a su turno implicaba la institucionalización de
un Banco Central y el manejo ortodoxo de la moneda. Devoto ferviente del libre
comercio y de la inversión extranjera, a la que juzgaba necesaria para el robuste-
cimiento comercial de los países atrasados, su sola presencia era tomada ccmo
sinónimo de clima favorable a la inversión foránea en el pais que lo consultaba En
realidad, correspondía también al avance económico de los Estados Unidos en todo el
mundo y especialmente en Suramérica mientras que Europa se dedicaba a la
recons¿r,:icción iz .-erna. Baste decir que el orden de p -ocorci enes entee las
inversiones británicas y noneamelicanas en los países visitados por las mision-es
Kemmerer se invirtió entre 1913 y 1929.
For lo demás, Kemmerer correspondía a la filosofía preponderante en los años
inmediatamente siguientes a la Primera Guerra. Las conferencias internacionales de
Bruselas (1920) y de Génova (1922) habían recomendado las siguientes políticas
encaminadas a restablecer la estabilidad monetaria rota durante la conflagración:
Finanzas públicas responsables, lo que significaba presupuestos balanceados;
Independencia de los bancos centrales frente a las presiones políticas del gobierno;
Establecimiento de bancos centrales donde quiera que no existían;
Control estricto de la inflación;
Restablecimiento del oro como medida de valor común a todas las naciones
Conjugados con el credo económico imperante, con la orientación personal de
Kemmerer y con las aspiraciones expansionistas de los Estados Unidos, los gobier-
nos colombianos habían venido aspirando al restablecimiento del patrón oro y de un
acreditado banco central, desde las catastróficas experiencias de emisión de mone-
 Paz
90 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMB , A.
da a fines del siglo pasado y de comienzos del presente. Deseaban también los
gobiernos atraer la inversión extanjera, y principalmente la norteamericana, al sector
petrolífero. Existía una circunstancia excepcionalmente favorable para el despegue
de un banco central y de un manejo monetario ceñido al patrón oro, habida cuenta de
que la Primera Misión Kemmerer coincidía con el pago de la primera cuota de cinco
millones de dólares por concepto de la pérdida de Panamá. De hecho Colombia ya
había aprobado una ley sobre banco central de emisión en 1922, aunque no había
restablecido el gold standard y el gobierno había solicitado al Ministerio de
Relaciones Exteriores de los Estados Unidos (State Department) asis-tencia en
asuntos financieros. Ese ministerio, sin embargo, se había inclinado en favor de una
consejería privada, sin intervención directa de su parte, la que a la postre se
materializó en la primera visita de la Misión Kemmerer a Colombia.
La sujeción al patrón oro era considerada en la época la única seguridad sufi-
ciente para impedir que el gobierno abusara del privilegio de emisión y de esa
creencia participaban los financistas colombianos. Las desenfrenadas políticas de
expansión monetaria en Francia y en la derrotada Alemania, y las todavía recientes
experiencias del Banco Nacional de Núñez, imprimiendo vorazmente billetes para
financiar la guerra civil del fin de siglo, y las del Banco Central de Reyes, otorgando
crédito al gobierno para la realización de obras públicas con cargo a las rentas de la
Nación, estaban todavía muy frescas en las mentes de los colombianos como para
permitir el surgimiento de otro banco emisor con facultades monetarias discre-
cionales. Se trataba, prioeitariamente, de subordinar las necesidades financieras del
gobierno y de la economía en general a un indicador dei valor real de la moneda
melena' como lo era en esos tiempos el oro. Tal era la prevención de los colombianos
en esta mareria, que cuando llegó la Misión Kemmerer al país en el año de 1922
encontró ya un proyecto de reorganización bancaria que venía siendo ampliamente
diseutido en el Congreso desde 1917. De manera que los técnicos extranjercs hallaren
el terreno abonado para que peasneraean entre nasa--os 1.1 recomenclazión qu e,
venían formulando y que habrían de continuar formulando en otros países subdesa-
rrollados, en e' sentido de implantar un riguroso patrón de cambio de cro.
La medida, si bien sana desde el punto de vista de la protección del veda: de la
moneda nacional, implicaba un repudio categóricoa las posibilidades de rn ane-jo
discrecional de la moneda y el crédito por parte del Estado. Cuando el gobierno solo
puede emitir papel moneda y otorgar crédito de conformidad con reglas fijas, ajenas a las
necesidades del momento y a las demandas específicas de la actividad económica
nacional, la política monetaria carece de iniciativa y de flexibilidad. Solo le es dado a las
autoridades financieras acomodarse pasivamente a la existencia de oro y divisas fuertes
de que disponga el país. En este último sentido puede aseverarse que el régimen de patrón
de cambio de oro se amolda más a las necesidades de liquidez y de estabilidad del
comercio y del crédito internacionales que a las exigencias del desarrollo económico
nacional. El sector público contempla obedien-temente la actuación de los reglas
"naturales" del mercado, no pudiendo siquiera intentar una inyección autónoma de dinero
para reactivar la economía o medidas de restricciones a las operaciones de cambio para
proteger la riqueza doméstica de la competencia y de las fluctuaciones financieras del
extranjero. En el fondo, el régimen es viable en condiciones de equilibrio carrib tarjo;
pero se vuelve imposible
LAS FiNANZAS . (.1;81,1CAS EN COLOMBIA EN EL SIC_C
de observar bajo circunstancias de penuria cambiaría como las que viven frecuente-
mente todos los países, especialmente los que se hallan en vías de desarrollo.
Ya veremos como esa misma filosofía de la Misión Kemrnerer se repite en los
principios que animaren la reorganización del sistema financiero internacional de la
Segunda Postguerra y que culminaron con la creación del Fondo Monetario
Internacional a pesa: de que este fue animado por el padre del intervencionismo
económico moderno, Lord KEYNnas. Colombia, sin embargo, habría de sustraerse
al régimen del patrón oro a partir del año 1931, para no volver a instaurarle desde
entonces.
Las recomendaciones de la Misión Kernmerer en asuntos de moneda y de crédito
quedaron plasmadas en las leyes 25. ¡I.5 y 46 de 1923 que regularen orgánicamente la
banca central (Banco de la República), la Superintendencia Bancaria, los estableci-
mientos bancarios y los instrumentos negociables. Estas materias, que no pueden ser
objeto de consideración especial en este trabajo, fueron reformadas repetidamen-te, por
la Constitución y por la ley, desde los años treinta hasta ahora, generalmente en el
sentido de ampliar las facultades discrecionales de las autoridades monetarias y de hacer
más complejo y más especializado el funcionamiento de la banca en Colombia. Sin
embargo, gracias a que en lo fundamental se mantuvo el espíritu del 23, en cuanto a una
saludable mesura en todo el aparato financiero, se previnie-ron las quiebras fraudulentas
y los pánicos bancarios durante casi sesenta años. Solo recientemente, en los albores de
la década del ochenta, ha reaparecido el espec-tro del manejo irresponsable y aleatorio de
los dineros del público confiados a las instituciones crediticias Come consecuencia,
comienzan a oírse voces que reclaman una reforma de la banca tan orgánica corno lo fue
la del año 23, aunque seguramente menos otordoxa que esta en cuanto a las facultades
monetarias y crediticias del Estado.
Menos conocidas son las medidas directamente fiscales, adoptadas en el año 23
bajo la inspiración de Kemmerer y sus técnicos. Ellas tuvieron no obstante vastas
repercusiones en la reorganización de la hacienda pública nacional. Obedecieron
también ala misma filosofía crtodoxamente librecambista que observamos a propósi-
to de la afiliación al régimen del catrín de carnbi: de Respetuosas de las
reglas sacrosantas del mercads y de 1z1 preservación del valor de la moneda en el
plano nacional e internacional, buscaron restringir la injerencia esporádica de la
voluntad gubernamental en las finanzas públicas mediante dos preceptos funda-
mentales que aunque subsisten formalmente en la actualidad han sido quebrantados
en incontables oportunidades desde la misma época en que vieron la luz por primera
vez. Aunque al igual que en el caso de las cuestiones bancarias, algunas de estas
normas tenían precedentes en nuestra legislación, o venían siendo discutidas por el
gobierno y el Congreso, cupo a la misión extranjera y al legislador del 23 el mérito
y la responsabilidad histórica ide plasmarlas de manera integral dentro de nuestro
sistema legislativo.
4.2. LA MISIÓN KENIMERER Y EL ESTATUTO PRESUPUESTARIO
Según veremos en el capítulo ni, la Constitución y las leyes consagran actual-
mente el llamado estatuto orgánico del presupuesto nacional, el cual contiene las
92 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
normas que regulan la elaboración y ejecución del presupuesto y que, complementa-
das con normas específicas de contraloría, establecen las pautas de control de la
percepción de los ingresos y de la ejecución de los gastos públicos. Ese estatuto del
presupuesto fue, en realidad, fruto de una larga evolución, a la que no hemos hecho
referencia en las páginas anteriores y que es pertinente presentar, así sea
sumariamente, a continuación.
Con la independencia de España se expidieron normas que, al igual que lo
observado en el campo tributario, rompían con la trayectoria fiscal colonial. La
Constitución de Cundinamarca de 1812 consagró su principio de intervención y de
vigilancia ciudadana de la gestión fiscal, enteramente opuesta a la naturaleza
jerárquica y unilateral de las decisiones de la hacienda bajo la Colonia:
"Ninguna contribución puede establecerse sino para entidad pública a la que
todo ciudadano debe concurrir y por lo mismo tiene derecho a hacerse dar cuenta
de su legítima inversión".
Esa misma Constitución atribuyó al Congreso la potestad de expedir el presu-
puesto. Y en el mismo sentido se expresaban las constituciones de Antioquia de 1812
y 1815, la de Cartagena de 1812 y la de Tunja de 1811.
Además de ese espíritu democrático y representativo en el manejo de las finanzas
públic'as, las constituciones y normas del siglo pasado y hasta de 1923 fueron edifi-
cando una serie de principios Dresupustales sobre los cuales se levanta el estatuto
actual. Entre los más importantes de estos principios se encuentran:
La Constitución de Cúcuta (1821) atribuyó al Congreso la facultad de fijar los
gastos públicos con base en los proyectos que presentare el poder ejecutivo. Esta
pauta constituye antecedente de la iniciativa de la rama ejecutiva en materia
presupuestaria, la cual se mantiene hasta nuestros días;
La ley dei 3 de agosto de 1824 asignó a la Dirección Nacional de Hacienda el
manejo de las rentas y gastos del Estado;
La Constitución de 1332 sentó el precedente de que todo gasto público debe
isaben sido autorizarlo por ley previa y debe haber sido incluido en el presupuesto
anual aprobado per el Congreso. Este es el principie de la fuerza restrictiva de la ley
de presupuesto;
La Constitución de 1343 contemplaba la forma de compensar los eventuales
deficits de tesorería;
La Constitución de 1863 reiteró los preceptos de la de 1832 y agregó otros de
indudable pertinencia práctica, como que siguen en lo esencial vigentes hasta la
fecha;
El presupuesto de ingresos y gastos se debe presentar en forma numérica, Las
oficinas de manejo de fondos públicos se regirán por los principios de
unidad de caja, unidad de responsabilidad y unidad de cuenta.
El Código Fiscal de 1866 reglamentó la preparación y liquidación del presupues-
to Por su contenido, puede ser considerado el primer estatuto orgánico sobre la
materia;
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 93
La Constitución de 1886 y la ley 23 de 1892 dictada en desarrollo de la misma
impusieron explícitamente el principio del equilibrio presupuestal, esto es, de la
igualdad entre el cálculo de los ingresos y el de los egresos. Atribuía al gobierno
facultad para que, en caso de déficit, eliminara la diferencia entre ingresos y egresos
mediante la supresión de los gastos menos urgentes;
La ley 110 de 1912 o Código Fiscal prescribió vagamente la forma de hacer el
cálcu-lo de las rentas del Estado, buscando de esta manera mayor respeto al principio del
equi-librio presupuestal. La ley 7 de 1916 refinó un tanto esas mismas reglas de cálculo y
centralizó en el Ministerio de Hacienda el proceso de preparación y cálculo del
presupuesto de toda la administración pública. Fijó también términos al Cour eso para su
discusión y aprobación 82. Tal era el estado de las cosas cuando vino la Primera Misión
Kemmerer Como puede observarse, un proceso progresivo de desarrollo normativo e
institucional durante más de cien años, que ilustra la manera pausada y acumulativa como
se han ido levantando las estructuras fiscales de Colombia.
Por recomendaciones de la Misión, el Congreso aprobó la ley 34 de 1923 que
reiteró el principio de la fuerza restrictiva del presupuesto y algunos otros preceptos
de la ley 7 de 1916. La fuerza restrictiva implica que no puede efectuarse gasto ni
percibirse ingreso que no se halle previsto en la ley anual del presupuesto. Este
mandato busca poner orden en las finanzas públicas, haciéndolas previsibles, planifi-
cadas y ciertas para los sectores públicos y privados Naturalmente el precepto
representaba un adelanto en un país cuyas finanzas habían sido manejadas de manera
coyuntural, repentina e incierta, atendiendo más a las necesidades ocasionales de la
guerra y del enfrentamiento entre los partidos que a las anticipaciones de un
desarrollo económico paulatino.
La fuerza restrictiva del presupuesto obliga al gobierno a calcular el monto de
sus ingresos y egresos para un ejercicio fiscal (generalmen t e doce meses). Y la ley
34 de 1923 en desarrollo y depuración de los preceptos que se habían ido cuajando
en normas anteriores, buscó evitar que los ingresos se, inflaran de manera que se
aprobaran gastos para los cuales nc e7clsrian re::Escs reales en el tesoro público y
que por esta `ría se introdujeran nuevamente el desorden, la improvisación y, sobre
todo, la apelación al crédito interno de carácter inflacionario. Al respecto la ley
estableció que los ingresos incluidos en el presupuesto no podían exceder el
promedio de cada una de esas rentas durante los tres últimos años. De manera que
solo era posible elevar el ritmo histórico de crecimiento de los ingresos del Estado
mediante la creación de nuevos conceptos de recursos.
Como se ve, la preocupación central de la Misión Kemmerer y del legislador
del 23 consistía en reducir y hastaien eliminar la discrecionalidad fiscal del gobierno
en la preparación y en la ejecución del presupuesto. Para impedir que este se convir-
tiera en fuerza desestabilizadora adoptó el principio de ingresos y gastos iguales,
cuidadosamente calculados, de suerte que en ningún caso pudiera un déficit presu-
puestal obligar al gobierno a recurrir improvisadamente al crédito del banco central y
afectar la estabilidad de la moneda y de la economía.
82 R N SEIDEL (1972)
94 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
Combinados los preceptos del equilibrio y de la fuerza restrictiva del presupues-
to, complementados por una celosa estipulación de la manera corno habrían de
realizarse los cálculos de los ingresos, se obtiene como resultado un sector público
atado a los lazos de la más pura ortodoxia económica del respeto al equilibrio y a las
fuerzas congénitas de la economía; no hay lugar a manipular los instrumentos de la
política fiscal o, más estrictamente, desaparece prácticamente la política fiscal
deficitaria o anticíclica sobre la cual tendremos ocasión de volver en el capítulo p./.
Los dos preceptos que vienen de esbozarse han permanecido prácticamente
inalterados en nuestra legislación. Sin embargo, con el transcurso del tiempo se han
convertido en normas desuetas, que solo rigen en el papel. La crisis del 30 indicó
bien pronto cuán limitado e inexacto era el mecanismo del cálculo de rentas según
trayectoria histórica en épocas de bruscas recesiones o de repentino crecimien-to
económico, circunstancias estas que no podía prever el legislador del 23, imbuido
corno estaba en la filosofía del desarrollo continuo y pausado que le había legado el
apogeo efímero de los años veinte, De manera que poco a poco se introdujeron
consideraciones más técnicas y más coyunturales, las que a su vez han permitido
ocasionales abusos por parte de gobiernos que elaboran presupuestos claramente
inflacionarios, ajenos a las necesidades del momento económico, con finalidades
políticas o electoreras. Como resultado, se ha erosionado en la práctica el precepto
del equilibrio presupuestal.
También se ha ido resquebrajando el precepto de la fuerza restrictiva del presu-
puesto. Por diversas razones, los gobiernos han encontrado conveniente subestimar
los cálculos de ingresas durante la aprobación inicial del presupuesto anual, dejando
para más adelante, cuando ya se ha iniciado el ejercicio fiscal, el reconocimiento de
nuevas rentas bajo la modalidad de ingresos adicionales o suplementarios o apelar a
esporádicos traslados presupuestales que constituyen, de hecho, modifica-ciones al
nresucuesto original toleradas por la práctica legislativa del país En años recientes se
han conocido casos en los que las partidas adicionales representan hasta el 50'79 del
presupuesto inicial. C5iTio es de esperarse, muchas de estas adiciones no obedecen a
la imposibilidad de anticipar los ingresos efectivos del Estado en el año siguiente
sino al deseo gubernamental de disponer de cierta flexibilidad para atender
eventualidades y regular en cierta medida las expectativas presupuestales de los
ejecutores y de los destinatarios del gasto. En el informe financiero de la Contraloría
General de la República correspondiente a la vigencia de 1982 se insiste una vez más
sobre la gravedad de este problema de vieja data:
"Sobre la gestión presupuestaria, el comentario básico se refiere a la inconveniencia
pública y administrativa, emanada en veces de la rigidez de las normas orgánicas del
presupuesto y en otros casos, de la tradición ea su manejo, que el presupuesto inicial no
refleje la realidad del que se va a ejecutar y que el año de ejecución se cargue de
expectativas de adición por parte de las distintas entidades del sector público Política-
mente, por cuanto el Congreso no tiene oportunidad de conocer la totalidad de la asigna-
ción de recursos públicos, que, finalmente, se efectúa. Administrativamente, en razón
LAS FINANZAS FÜPLICAS EN CO:01v131A EN El, SIGLO -u
a las dificultades que se presentan a las entidades ejecutoras para desarrollar sus
actividades .."33.
De las recomendaciones de la Misión en materia presupuestal se desprende una
entraña paradoja histórica y de filosofía política que apenas alcanzaremos a dejar
planteada. Se trata de la coincidencia de recomendaciones librecambistas y de
sugerencias de centralismo y de fortalecimiento de la rama ejecutiva del poder
público que usualmente asociamos con el intervencionismo. Así, aconsejó la Misión
Kennrnerei adscribir restrictivamente al ejecutivo la iniciativa presupuestal, con
miras a reducir la injerencia del Congreso en esta materia. La ley 34 del 23 prohibió
entonces al legislador aumentar o introducir gastos distintos a los incluidos por el
gobierno en el proyecto de presupuesto anual. Aunque la norma no opero en la
práctica, sentó un precedente de profundas implicaciones para el régimen político
del Estado colombiano, que en cierta medida se desarrollaría con la reforma
constitu-cional de 1968. Según la Misión Kernmerer y el constituyente del 68, la
rama ejecutiva del poder público tiene la capacidad de diseñar los criterios técnicos
que han de regir la política económica, y de atenerse fielmente a ellos, mientras que
el Congreso es por excelencia un órgano de representación política, receptivo a las
presiones de los electores, y conformado con base en elecciones regionales.
Se ve entonces Como, a la par con los principios de planeación y de reordena-
miento fiscales propuestos por la Misión Kemmerer, llegan las sugerencias de una
reestructuración administrativa que comienza a altera: el balance clásico de poder
entre las distintas ramas del Estado heletado de las revoluciones francesa y nortea-
mericana. Quizá debe confundir al respecto la circunstancia de que el traslado de la
política económica a manos del ejecutivo sea recomendada por autores tnn
lesefe:istas y 4i-todo:talmente neoclásicas (en el sentido económico) Corno los de la
Misión que recorrió América Latina en la década de los veinte, y tan profundamen-
te intervencicri.istas como los nue animaran la reforma constitucional del 63.
Sucede que unos y otros coincidieron en sal afán de unificar y de centralizar las
decisiones de mayor r,i-as.cen:lericTa :.:51.a la. vida social y económica ole un
país, aun o cos- r de lo representatvidani y de la itg-itirniclacl de las decisiones y de
las insticuc»one: e,-1. general Solo en los años setenta., con el
de,smantelamientoparcial del benefactor, resurgirán con vigor principios
descentralistas que ponen en ClieSI-Oril-miento la habilidad del ejecutivo central
para administrar los intereses de la Nación entera y reclaman una disminución de
sus competencias, ya no para retornarla: al legislativo sino para robustecer los
niveles descentralizados de la vida ciudadano con miras a ganar nuevamente arraigo
y legitimidad en las células más representativa: de la sociedad.
La influencia de las misiones Xernmeree s:bre el estatnto presnpuestal termina-ría
en 1929 y 1931. con la contratación que hizo el gobierno de dos nuevos expertos
norteamericanos, los señores A. H.. Lancimo.n y J. P. Werpette, quienes prepararon el
proyecto de ley por el cual se creó la División del Presupuesto dentro del Minis-terio de
Hacienda84, y con la aprobación de la ley 64 de 1931 en virtud de
u Contraloría General de la República Informe Fmaricrero Vigencia de 1982, pag 15 ii R N SEIDEL
(1972), págs 529-530
 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA

la cual se conservó prácticamente la misma estructura de la ley 34 de 1923 y se o

o
responsabilizó a aquella División y al Ministerio de Hacienda en general de la prepa- C.)
ración, discusión y ejecución del presupuesto. El estatuto presupuestario habría de ser
modificado nuevamente por las leyes 16 de 1943 y 35 de 1944; sin embargo, la gran (zoco° o
c;aodo
codificación orgánica y la introducción de las directrices modernas de la ct
o ooO CD
presupuestación solo llegarían con el decreto 164 de 1950 que presentaremos más
adelante85.
1:3
-o -o
4.3. LA MISIÓN KEMMERER Y EL CONTROL FISCAL C1 C O O O z

19
30
rn csi en u (A

Las leyes del 23 pretendieron garantiza: el cumplimiento efectivo de los precep- Ov

12-
19
tos anteriores, y consolidar el orden de las finanzas públicas colombianas mediante la ajó
E 15
reestructuración de la administración de rentas nacionales, la reorganización de la

I ONAL
000 O o c 0
contabilidad nacional y la creación del Departamento del Contraloría. Esta fue ,0 NN vz o
ordenada por la ley 42 de 1923 que en lo fundamental continúa vigente a pesar de

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0:30

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numerosas críticas y hasta de anteproyectos de ley que no han hecho tránsito lega186. R;. 13

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Se dispuso entonces que la estadística nacional fuera llevada por la Contraloría

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General de la República, lo que fue confirmado por la ley 82 de 1935. Posteriormente

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esta práctica fue hallada inconveniente, de modo que se reservó a la Contraloría la

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contabilidad oficial exclusivamente y se creó un Departamento especializado para *5211
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llevar adelante la función técnica de la estadística. En épocas recientes, el decreto 294
de 1973 ordenó que la contabilidad oficial fuera llevada por el Ministerio de Hacienda, — iwan

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lo que la Corte Suprema de Justicia encontró inconstitucional, habida cuenta de que,

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segun veremos en el capítulo Hl, la Carta ha asignada esta función a la Contraloría. o
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En fin, terminamos nuestra referencia a las trascendentales reformas del año 23 li cn 1-, O
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notando que ellas incluyeron importantes modificaciones del impuesto al papel 1.')

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sellado y timbre nacional. Este tributo, de naturaleza claramente regresiva y anacró- - as .‘,1
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nica, venía alternando con el gravamen al consumo suntuario el segundo lugar entre N .
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las fuentes de ingresos tributarios de la Nación, después del impuesto de aduanas. ó (1) '77 1,-
Reitera entonces la filosofía de la Misión el hecho de que hubiera optado por 1 '''ce 1 C'., (M
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fortalecer este impuesto y no la contribución directa sobre la renta que había sido >, ,.'; "o al
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introducida en 1918. Además, en obediencia a su política librecambista, se opuso co `,0 \O en (SS ai a
0; n: O O 1- o
categóricamente la Misión a toda elevación del arancel de aduanas que tuviera ••:r vz cl ti 0
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connotaciones de protección de la industria nacional. -u oz

< u. 7?.,... < 41"
a.) Utj 2
La siguiente tabla representa de manera general el comportamiento de los ingre- o c•I cc) r‘,1
o -to E
(-.1 O 0 o 1:,, P1115/
sos tributarios de la Nación durante la segunda y tercera décadas de este siglo 0, 0\ d.S 6) 0 -C1
t 1c,j
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0° (5) lz.1 CO
8'A CRUZ SANTOS (1964) — o 00.1251
86 Ver, por ejemplo, Contraloría General de la República, "Estatuto Único de Control Fiscal", <-9 rn 1-.
Bogotá, 1982, Misión de Finanzas Intergubernamentales (1982), cap iv
 98 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
4 4. LA CRISIS FISCAL DE FINES DE LA DÉCADA Y LA
CREACION DEL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ
Hacia fines de la década el servicio de la deuda, contraída principalmente para
los ferrocarriles y algunos municipios, gravitaba pesadamente sobre el presupuesto
público. A esta circunstancia se sumaban en contra del presupuesto del gobierno
nacional, ya desde entonces, las transferencias que la Nación debía hacer a departa-
mentos y municipios para que pudieran atender las funciones que la Constitución les
encomendaba y para las cuales se hicieron insuficientes sus recursos propios.
Además, los contratos de obras públicas habían elevado considerablemente los gas-
tos de funcionamiento de carácter permanente y el cupo de crédito del gobierno en el
Banco Central había sido limitado por ley, en atención a las recomendaciones de la
Misión Kemmerer. Todos estos factores determinaban un cuantioso déficit fiscal que
crecía año a año sin que el gobierno pudiera subsanarlo recurriendo al crédito del
Banco de la República pues ya la tendencia inflacionaria se hallaba muy acentuada
como consecuencia de la conversión de moneda extranjera en mone-da nacional y
del consiguiente aumento de los medios de pago. El déficit fiscal, que en 1926 era de
$ 5.700.000, ascendió a $ 30.000.000 en 1930, cuando el presu-puesto nacional total
era de 61.500.000.
Así las cosas, se crearon nuevos impuestos sobre los transportes y el consumo
de gasolina, cuyo recaudo estaba prácticamente 'destinado de manera específica al
desarrollo de la red nacional de carreteras. A su vez, la ley 76 de 1927 ordenó otro
impuesto de destinación específica, esta vez sobre las exportaciones del café y con
destino a la promoción y a la estabilización del principal renglón de exportacio-nes
del país. Con estos nuevos tributos, antecedentes de algunos de vigencia contem-
poránea, Se fue haciendo más compleja la estructura fiscal del Estado, aunque
todavía en 1930 el impuesto de aduanas representaba cerca del 70eio del total de
ingresos tributarios de la Nación. Esta último no solo no fue elevado sino que varias
de las tarifas establecidas en el arancel para productos alimenticios fueron considera-
blemente disminuidas con el objeto de hacer frente a una súbita escasez de víveres,
mediante la que se denominó ley de emergencia nacional
De especial importancia es el impuesto a las exportaciones de café sobre el cual
volver reos en el capítulo vi de este trabajo a propósito de la Cuenta Especial de
Cambios y más adelante en este mismo capítulo a propósito del estatuto cambiado o
decreto 444 de 1967.
Con la creciente importancia de la producción y de las exportaciones cafeteras
desde comienzos de siglo, se creó en el Il Congreso Nacional de Cafeteros, reunido
en Medellín en junio de 1927, la Federación Nacional de Cafeteros, entidad gremial
de carácter privado que tiene por objeto la defensa de la industria del granc colom-
biano. Dentro de los objetivos de constitución de la Federación se anotó el siguiente:
"Celebrar convenios con el gobierno nacional sobre propaganda, manejo de
impues-tos, control de inversión de los mismos y prestación de servicios que
tiendan a favorecer al gremio cafetero Asi mismo, celebrar, de acuerdo con el
gobierno nacional, pactos o convenios con organizaciones similares de otros
países productores de café sobre fomen-to del cultivo, cuotas de exportación,
precios, transporte, banca, impuesto y comercio cafetero".
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX C,
De manera casi simultánea, cuando se expidió la ley 78 del 16 de noviembre de
1927 que creó el gravamen a las exportaciones de café, se ordenó entregar su importe a la
Federación para ser invertido en la protección y defensa de la industria cafetera. La ley 81
de 1930 ordenó elaborar un presupuesto independiente para el manejo de los recursos
provenientes de la ley 76 de 1927. Las leyes 41 y 48 de 1937, 128 de 1941 y 66 de 1942
entregaron nuevos recaudos a los cafeteros y confirmaron los anteriores para que estos
los administraran en beneficio del producto que ostentaba la calidad de monoexportación
por aquella época. Sin embargo, a partir de 1940 los recursos públicos no pasan
directamente a la Federación sino al Fondo Nacional del Café, creado por el decreto 2078
de 1940 y administrado por la Federación Nacional de Cafeteros. Este no es otra cosa que
una cuenta especial que se nutre de recursos públicos de destinación específica que le son
trasladados por la Nación con el único objeto de apoyar a la industria cafetera y al
bienestar de la población vinculada a ella. Además de otros impuestos, se alimenta hoy en
día del importante impuesto de retención cafetera instituido por el decreto 80 de 1958 y
ratificado por normas posterio-res. No percibe ya el productor del impuesto a las
exportaciones de café, el cual ha pasado a engrosar directamente las arcas del tesoro
público.
De especial importancia es el impuesto a las exportaciones de café, sobre el
cual no volveremos más que tangencialinente en este trabajo. Al igual que muchos
otros países monoexportadores de productos primarios, Colombia resolvió consti-
tuir fiscalmente una especie de fondo de estabilización que asegurara la continuidad
de las exportaciones del grano y la estabilidad de los ingresos cambiarlos generados
por ellas. La particularidad de estos fondos radica en que, además de estar alimenta-
dos por recaudos tributarios que se separan del resto de los ingresos y de las
necesidades atendidas por la Nación, son administrados con buen grado de autono-
mía por los exportadores y por los productores del bien primario, generalmente en
virtud de un contrato celebrado con el gobierno central.
Desde un punto de vista administrativo y de control, estos fondos son general-
mente entidades mixtas ya que manejan fondos públicos bajo el control de los
particulares. En Colombia, la ley 11 de 1972 ordenó a la Contraloría General de la
Repóblica ejercer función de vigilancia sobre los recursos del Fondo, de acuerdo
con la Constitución y las leyes Para ese efecto, la Federación Nacional de Cafeteros
habrá de rendir cuentas periódicas a la Contraloría. El art. 5 0 de la citada norma
refleja las dificultades conceptuales creadas por la naturaleza híbrida de estas
entida-des cuando señala que la Contraloría General de la República adoptará
sistemas apropiados a la naturaleza de las actividades de la Federación, de manera
que no menoscaben la autonomía de que esta goza como entidad de derecho privado
que es. Demandada la ley 11, bajo acusaciones de inconstitucionalidad, ante la
Corte Suprema de Justicia, esta conceptuó en sentencia del 20 de octubre de 1977:
"La Federación Nacional de Cafeteros ejerce funciones públicas y
administra fondos del tesoro público Por consiguiente su actividad, no ella, está
sujeta a un doble régimen jurídico. de derecho público en todo lo concerniente
a su función delegada y de derecho privado en todo lo demás".
Desde un punto de vista económico también surgen dudas con relación a la
tributación de una industria de la cual depende buena parte de los ingresos de
i Do El FisizEHTOS DE FINANZAS PÚB ,_iCAS EN COLOMBiA
divisas del país. El dilema consiste en saber si prevalecen los objetivos de protección
de la balanza cambiarla del Estado a través de la .asignación especial de fondos
públicos al gremio exportador o si, por el contrario, se respeta la unidad de caja y se
destinan esos recaudes tributarios a los fines generales del Estado con indepen-dencia
del interés específico de los cafeteros. En este sentido es pertinente observar que la
Misión de Finanzas Intergubernamentales, designada ea 1980, entre otras cosas para
estudiar las rentas públicas que son objeto de asignación fija especial, consideró que
los ingresos destinados al Fondo Nacional del Café eran prácticamente los únicos de
su género que no admitían cuestionauriiento ni replanteamiento.
Terminamos esta nota sobre la agitada década de los años veinte llamando la
atención sobre el inmenso parecido existente entre varios de sus elementos y los rasgos
caracTe.rísticos a la segunda mitad de los años setenta y de comienzos de los ochenta
en Colombia. En efecto, en ambos períodos goza el país, en un primer momento, de
abundantes divisas y hay exceso de liquidez en los mercados internacionales de dinero;
en uno y otro el Estado encuentra limitadas sus posibilida-des de crédito con la banca
central por cuanto la afluencia de monedas extranjeras descencadena fuertes presiones
inflacionarias cuando son convertidas en pesos; en las dos fases prevalece el
pensamiento librecambista en el mundo, con secuelas en Colombia; también hacia
fines de los años setenta se traza un ambicioso plan de obras públicas que es
financiado principalmente con crédito externo; los últimos años de ambos períodos se
caracterizan por una situación de déficit fiscal, este déficit es en buena medida
atribuído a las transferencias que ha de hacer la Nación en favor de los niveles
descentralizados; en fin, tal como ocurrió en 1929 parecería avecinarse ahora una
profunda recesión mundial de incalculables consecuencias.
Al mismo tiempo, hay ingredientes que distinguen la situación actual de aquella
cine venimos comentando. En especial, la estructura tributaria es ahora más di \,
ersifi-cada que la de entonces y ofrece por ende un mayor rango de instrumentos y
posibili-dades, según tendremos oportunidad de comentar más adelante,
especialmente en el capítulo vi de esta obra.
5, De le Gri2 Depresión nl fino! de la Seazundn Guerra Mundial
5.1. EL CLIMA INTERVENCIONISTA Y EL SURGIMIENTO DEL
ESTADO BENEFACTOR
En 1929 el mundo capitalista parecía marchar por un sendero de interminable
prosperidad, llevado de la mano por el patrón oro en lo monetario y en lo cambiado
por la ortodoxia neoclásica en lo fiscal.
En medio de ese clima se presentó, de manera repentina, el mayor cambio social
y económico del presente siglo. Fue una crisis universal que, como dijimos en el
capitulo 1, dio al traste con las doctrinas económicas previas y amenazó o transformó
la mayor parte de las instituciones occidentales.
Como todos los grandes eventos, la llamada Gran Depresión no tuvo una sola
causa Tratose más bien de una serie de fenómenos políticos y económicos que
LAS FINANZAS FU3LICAS EN COLOMBIA EH EL SIGLO 1J1
en su desenlace acHmulacivo se alimentaron unos a otros cual fuerzas de acción y
reacción. Existía, en primer lugar, un clima inflacionario, de excesiva liquidez
mundial, que las auzoridades monetarias quisieron controlar bruscamente en 1929;
convulsiones políticas estremecían a Europa, llevando al nazismo a jugar un papel
fundamental en una Alemania descapitalizada; otros países derrotados en la guerra
del id carecian tod, via de canales financieros adecuados cara estimular su recupera-
ción, el movimiento obrero organizado cobraba vigor y conquistaba reivindicaciones
sustanciales; algunos países, amenazados por dificcitades cambiarias, adoptaron
entonces medidas proteccionistas para guarecerse de la competencia extranjera y dar
óptimo empleo a sus divisas: en 1931 la Gran Bretaña airandoiria5 su larga tradi-ción
leseferista y librecambista mediante la implantación de un régimen de control de
cambios, y en esta política fue seguida rápidamente por más de cuarenta paises; por
esos mismos años, la agitación social y política lleva al poder al Frente Popular en
Francia e instaura brevemente la República en España; una coalición de partidos con
participación de los laboristas subió al gobierno de la Gran Bretaña y los demócra-tas
los seguirían a los pocos años en los Estados Unidos; revoluciones tecnológicas
repercuten en abruptas reducciones de precios de los productos agrícolas y elevan la
productividad de la industria a través de la llamada línea de ensamble ideada por
FORD y depurada por TAYLOR; el pánico se apoderó de pata anos y obreros y
muchos creyeron hallarse en los préainbulos de una sangrienta revolucron uniersal.
Medidas altamente intervencionistas reemplazaron Cl marco de pasividad que
rendía impotentes a los gobiernos. Resonaron las campanas de DUCUIT, exigiendo
al Estado el cumplimiento de sus vastas obligaciones paca con la soci edadaexperi-
mentaron los gobiernos políticas heterodoxas hasta entonces descartadas y el peder
de persuasión de KEYNES sembró por doquier las semillas de una nueva doctrina
económica que implicaba el nacimiento del Estado benefactor. Algunos pensaron que
los fenómenos de103 treinta eran meramente tranciiorios y que pronto se 'v alverja al
liberalismo eCon:5511Co. Pero la re-/Diación keynesiana duró cincuenta arios y solo
hoy en día, a comienzos de los ochenta, se le ataca severamente ie-ipiiteidele la
inflacion, la inflexibilidad fiscal y el estancamiento tecnológico.
La huella dejada por el Estado inteuencionista y befleFayor es eltii'ícii de borra:,
Aunque algunos autores recomiendan un retorn=o al librecambismo, pocos gobiernos
es:án era capacidad de oresiar ciclos a estos consejos; de hecho, todos inteinienen
ampliamente para regular y preservar el valor ce SCS monadas nacionales. A pesar
de que hoy se asedia la fortaleza levantada oor el sindicalismo obrero, solo mellas
superficiales afectan los derechos conquista os en las últimas cinco décadas. No
obstante la suscripción formal de acuerdos e libertad de comercio, crece la ola de
barreras arancelarias y no arancelarias, de pactos restrictivos de oferta y demanda o
de subsidios "artificiales" a las exportaciones. Si bien constituciones y normas
orgánicas del presupuesto siguen venerando el principio del equilibrio fiscal, todos
los gobiernos manipulan la proporción entre ingresos y gastos en busca de propósitos
de estabilización, de crecimiento, de generación de empleo o de redistribución.
5.2 MEDIDAS INTETNY'.NCIONISTAS EN COLOMBIA
Pues bien, Colombia, al igual que el resto de los países, siguió los replanteamien-tos
mundiales del treinta y, aunque con ligeros matices, obedeció a la fe keynesiana
 102 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
y a las doctrinas intervencionistas en general. Desde entonces y hasta mediados de
los años setenta, no se creyó más en los ajustes automáticos producidos por la mano
invisible de la economía sino que se elevó a canon constitucional la necesidad
El; imperiosa de que el Estado interviniera activamente en la conducción del proceso
económico, regulando las fuerzas del mercado, Donde reinaba el librecambismo se
introdujo control de cambios y proteccionismo; donde imperaban pequeñez y
wi timidez del sector público germinó la semilla del crecimiento y de la iniciativa del
Estado; pasividad y tolerancia fueron reemplazadas por obligaciones que los gobier-
ES nos debían atender diligentemente.
En el año 30 los liberales rompieron 20 años de hegemonía conservadora,
llevan-do a Olaya Herrera a la presidencia. Siguiendo el ejemplo de la Gran Bretaña,
de Chile y de muchos otros paises, el gobierno de Olaya en uso de facultades
extraor-dinarias concedidas por el Congreso, decretó en 1931 el control de cambios
"1 que con adiciones y correcciones rige desde entonces hasta la fecha. La medida
implicó naturalmente la suspensión de la convertibilidad del papel moneda nacional
en oro o en divisas representativas de este; el gobierno embargó el metal precioso y
prohibió su libre comercio. En realidad, la disposición se había hecho ineludible por
Ea
cuanto, en esos años de pánico financiero, de falta de fe en la moneda nacional, de
Ezei/ baja en el comercio exterior y de iliquidez internacional, continuar observando la
filosofía librecambista habría conllevado la pérdida irreparable de las disponibili-
dades de divisas del país que se habrían fugado hacia centros que inspiraren mayor
confianza en el valor de la moneda o se habrían destinado a operaciones altamente
150
especulativas. De hecho, cuando el gobierno adoptó el control de cambios las reser-
vas del Banco de la República habían disminuido ya considerablemente.
El régimen de control de cambios subsistiría, una vez superada la emergencia y
510
la guerra mundial de los treinta y cuarenta, por cuanto, en países como Colom-bia,
de crónica situación deficitaria en materia de divisas, las limitadas reservas
internacionales deben ser asignadas selectivamente de acuerdo con prioridades y
010 criterios definidos por las autoridades cambiarias y de comercio exterior. Solo hacia
fines de los años setenta, cuando por diversas circunstancias el país acumuló una
suma inusinada de monedas extranjeras reverdeció la idea de abolir el control de
cambios. Mas ni siquiera bajo estas condiciones favorables —aparentemente
transitorias— optaron los gobiernos por echar pie atrás y volver al librecambismo.
§52W De manera casi simultánea con el control de cambios y como complemento
segundo arancel de aduanas
lógico de este, expidió el gobierno de Olaya el
de
este siglo (ley 62 de 1931). Como se había anotado más arriba, el gobierno de
Núñez puso en vigencia un impuesto a las importaciones de muy limitado efecto
proteccionista a fines del siglo XIX. Más adelante, en 1913, se reformó la tarifa de
5s* aduanas de acuerdo con las recomendaciones del señor Haussermann‘ técnico suizo a
quien se confió el diseño de la nueva política arancelaria. Tampoco alcanzó este
r2i4 último más que moderados logros en materia de protección a la industria interna.
tal En realidad, esos dos estatutos arancelarios buscaron más la elevación de los recau-
dos tributarios a través del impuesto de aduanas que el amparo a una actividad
productiva doméstica todavía muy incipiente.
Ese manejo del impuesto a las importaciones con propósitos prioritarios de
captación de ingresos fiscales fue respaldado explícitamente por la primera Misión
F:4
LAS FINANZAS PÚSLIC_AS EN COLOMBIA EN EL SIGLO X 103
Ken- nerer, para la cual el país debía abandonar sus pretensiones de industrialización y
concentrarse en el aprovechamiento de las ventajas de que gozaba frente a otros países en
los campos de la agricultura y la minería. De suerte que puede afirmarse, en términos
generales, que en Colombia prevalecieron las ideas y las políticas libre-cambistas desde
la Independencia hasta la década del treinta que venimos considerando.
Cuando sobrevino la crisis del 30 Colombia acababa de atravesar una década de
relativa abundancia de divisas y de elevación del gasto público que estimularon la
importación de equipos y el desarrollo de ciertas ramas de la oroducció o tales como los
textiles, los cementos y las cervezas. Estas industrias reclamaban ya barreras a la
competencia extranjera. Pero en la adopción de las políticas proteccionistas del año 31
parece haber sido más determinante la ola aislacionista y proteccionista mundial gire las
mismas necesidades de largo plazo de la indult ia interna. Tal fue la generaliza-ción del
fenómeno que hasta los adalides del hbrecaMbismo mundial, los Estados Unidos,
resolvieron estimulas políticas de autosuficiencia (ley Fía xley-Smoot) mientras que el
imperio británico renunciaba abiertamente a su pasado al expedir medidas proteccio-
nistas. Todos los países debían villar celosa y retaliatoriarnente la situación de sus
balanzas comercial y cambiaria bajo ese clima universal de liquidez, de moratoria en los
pagos y de restricciones al comercio internacional. A la insolvencia de un país seguía la
reducción de las exportaciones de otro y la cesación de pagos en las complejas redes del
sistema financiero internacional, todo lo cual irradiaba limitaciones al comer-cio y al
crédito que se extendían como bola de nieve.
Esa ola universal tuvo que ser seguida por el gobierno de Olaya con el objetivo
de canalizar selectivamente el uso de las divisas exrranj eras de acuerdo con un
orden de prioridades y un presupuesto de cambios. El proteccionismo tenía que
servir principalmente para evitar el derroche de las divisas, atender el servicio de la
deuda externa, servir las importaciones requeridas por el desarrollo económico
y preservar la producción doméstica agrícola e industrial. Además del arancel
dui.--,
el gobierno Dor vez primera, up régimen de control de importaciones que
vino a sumarse al de control de cambios, Bajo el régimen de control de
imporracioner los gobiernos elaboran "listas" de artículos que no pueden entra_ al
país, ni aun pagando el impuesto correspondiente (prohibida importación) c que
requieren de autorizacic n administrativa previa al efeCto (licencia previa). De
manera que las listas establecen una especie de barrera cualitativa, In'f.ts poderes?
Que la SIECIo_c..1-1-12.nr cuantitativa de la tarifa arancelaria.
En realidad, el proteccionismo de 1931 fue impuesto por las condiciones de la
época más que por un cambio deliberado en las orientaciones de la política
económica del gobierno colombiano. De hecho, pocos años más tarde el gobierno
Dor
habría de celebra: un tratado comercial con los Estados Unidos que, aprobado
la ley 74 de 1936, tuvo el efecto de restar poder proteccionista respecto de las
importaciones de ese país, que se había convertido ya en el principal socio
comercial de Colombia. (Sobre este tema se vuelve en el recuento histórico del
impuesto de aduanas, capítulo vi),
Con todo, la filosofía proteccionista echó raíces rápidamente en las políticas de
los gobiernos colombianos, para continuar casi incuestionada, con mayor o menor
intensidad, hasta los días que transcurren.
Solo en ciertos años, coincidentes con las bonanzas cafetera y cambiaría del
53-54 y de la segunda mitad de los años setenta, resurgieron voces que abogaron
 104 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
dor el librecambismo en aras de la sana competencia y de la protección del consumi-dor
colombiano, tal como lo habían hecho un siglo más atrás los leseferistas radicales.
Que el gobierno no había asimilado aún las doctrinas nacionalistas del proteccionis-
mo es confirmado por la circunstancia de que, a diferencia de lo que ocurría por esa misma
época en otros países, no fueron esos años de nacionalismo económico en Colombia. Por el
contrario, ()laya, que era un ferviente promotor de la cooperación económica con los
Estados Unidos, llamó a la inversión extranjera y le ofreció garantías para la consecución
de utilidades y la repatriación de capitales y rendimientos. En aquel entonces esa inversión
se localizaba principalmente en las ramas del petróleo y los bananos y °laya veló porque en
ellas se honrara la palabra empeñada por gobiernos anteriores, no obstante las acusaciones
y las críticas a que dio lugar su actitud.
Subrayamos la orientación del gobierno de Olaya por cuanto ella, además de que
parecía marchar en sentido contrario al sino de los tiempos, constituye uno de los
hitos de la inquebrantada tradición colombiana de respeto a la inversión foránea y a
los acuerdos internacionales a 16 largo de su historia.
Tal fue la acogida que los financistas extranjeros dieron a la posición del gobier-
no colombiano y a la persona misma de Olaya Herrera, que este obtuvo en 1931 un
nuevo crédito externo por 17 millones de dólares, esta vez concedido por banque-ros
privados norteamericanos, cuando ya se habían cerrado los préstamos hacia América
Latina. Al otorgar el empréstito, los banqueros eran conciertes de las difíciles
condiciones por las que atravesaban las finanzas públicas y privadas colom-bianas;
sin embargo, no exigieron más garantía que la firma del Estado y la promesa de que
se les pagaría cuando las cc ndiciones económicas permitieran consolidar y atender la
deuda externa.
De hecho, Ella buena parte de este eacepcional empréstito se destino a servir la
deuda contraída en años anterior =.:S. De manera o ue el crédito significó una especie
refinancinción de las obligaciones. internazion.ales del paír, para prevenir la declara-
ción de moratoria en el nago de la :leuda externa.
Ya en esta Ocasión los financiaras -York exigieron que 5e restableciera -1 equilibrio del
de Nuevaadministrativa
a autonomía
presupuesto de la Nacion, que se otorga=
teeina_
eas (para ese enE,IfiCeS uno de los principales d
y f-eanciera a los Fernacarrilw Nacional
taelos de les ernprl,stit0S. eneranjeras) y q se la deuda pÚbljrjairFenia. En cera:.
;orlacr,s, 1:5 .ceces ir 1 .—,r1".3-C:CP9.jCS más patirortcolc:,ia econó-
t,re-jisam-mLe en 1ns -,:ers que ella era cueslionada ri-rndigirrert.e.
De poco sirvió el esfuerzo de los banqueros estadounidenses y del gobierno
colombiano, pues en 1933-24 el presidente hubo resignarse, no sin atenuantes
y sin una empecinada renuencia que mantuve hasta el último momento, a declarar la
moratoria en el servicio de la deuda externa y de la deuda pública en general, dos o
tres años después que lo hubieran hecho los más importantes países latinoame-
ricanos. Hasta entonces no solo se mantuvo el servicio de la deuda pública de la
Nación sino que el gobierno central velaba porque los departamentos y los munici-
pios pagaran cumplidamente sus obligaciones con el exterior.
5.3. CRISIS FISCAL Y MEDID/-'J TRIBUTARIAS EN LOS AÑJS 30
Los ingresos externos y especialmente los provenientes de las exportaciones de
café venían cayendo desde comienzos de los treinta como consecuencia de la
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO X.X 105
recesion internacional. Se vinieron abajo los recaudos tributarios dei Estado, depen-
dientes como venían siendo de los ingresos del comercio exterior. Se presentó
enton-ces una nueva tendencia al déficit estructural del presupuesto de la Nación que
los gobiernos de la década apuntaron a controlar mediante reducciones del gasto
público y, sobre todo, mediante una reorganización de las finanzas públicas naciona-
les consistente en robustecer los recaudos por concepto de impuestc sobre la renta,
ajenos a los vaivenes del intercambio internacional.
Fue así como bajo el gobierno de Olaya se dictó la tercera ley de este siglo en
materia de impuestos sobre la renta. La ley 81 de 1931, inspirada en las recomen-
daciones de la Segunda Misión Kernmerer. siguió a la 55 de 1918 y a la 64 de 1927.
Dicha norma depuró adicionalmente la configuración del tributo, elevando las tarifas,
precisando las deduccionel y el tratamiento fiscal de las rentas de socieda-des y
socios. Con ello se sentaron las bases técnicas de lo que habría de ser la reforma
tributaria del año 35 y continuó disminuyendo la dependencia oficial de los recursos
del comercio exterior. Si en 1912 estos últimos representaban el 92% de los ingresos
tributarios de la Nación, en 1930 solo alcanzaban el 70%. Entre tanto el impuesto
sobre la renta, que sumaba el 10% de los mismos ingresos en el año 30, ascendió a
más del 24% para fines de la década. Al mismo tiempo, los ingresos del crédito, que
habían sido tan importantes en la década dei 20, disminu-yeron aceleradamente su
participación en favor de los ingresos corrientes, como consecuencia de la clausura
de las fuentes crelticias externas.
Paralelamente al incremento de los ingresos tributarios de la Nación, decrece la
importancia de las finanzas departamentales y municipales que, como se dijo, venían
dependiendo altamente del crédito internacional y, en todo caso, no contaban con
impuestos tan dinámicos corno los que comenzaba a darse la Nación. Como
consecuencia de esta disminución relativa de lea ingresos de 1Ps niveles seccionales
dela a±rrin: -
,rraci.:," n, la participación de la suma del sector publico en el conjnnto de
la economía se mantuvo estable a Ir largo de la clec-,da del ueinta,no obstante el avance
de las políticas intervencionistas del nivel nacional37.
:os iJ-..s:rut:s desce:-
Además, hay que tener en cuenta que en la misma década camen:aron a surgir
Ilialtzadas de la Nacdn, 1:s que pozz a poca iiian c.313ranp
imp-21-
.ar;cia dentro del conjunto de las finanzas públicas del Estado, t,a5r.R el DUPlo
_e en la década del setenta superaron el presupuestola cent -al.
Al lado de los Ferrocarriles Nacionales, nacieron en esa década institutos como
el BCH, el ICT y la Caja Agraria; por la misma época lo hizo el Insdr.uto de Fomento
NIunicioal y en 19
40 surgiría el Instituto de Fomento Industrial.
A partir de la década del treinta,
creció pues el sector público nacional,
centrali-zado y descentralizado, tanto con relación al total de la producción! nacional
como respecto de los fiscos departamentales y municipales_ Ese avance relativo de
los ingresos corrientes de la hacienda pública nacional coincidió con el crecimiento
de la industria doméstica En este sentido, la trayectoria de las finanzas públicas
nacionales se ajusta a la tesis central de WAGNER en cuanto postula el adelanto
del sector público a medida que crece la economía.
Hay, sin embargo, factores adicionales a los índices de desarrollo económico
que comenzaron a influir a partir de la década del treinta. Las conquistas del movi-
R
87 MANRIQUE (1979), Cuadros 1-4 y i-6.
 4111121111111111MNP211101
106 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN CCLONIS:A
miento sindical exigieron la ampliación del rango de acción del Estado a campos
tales como la educación, el empleo y la asistencia social. Si bien estos factores de
expansión estatal están íntimamente relacionados con el desarrollo económico
propio del Estado benefactor, se dio en los años treinta un elemento extraordinario,
enteramente ajeno a la marcha de la economía, que también repercutió en la dilata-
ción de las finanzas públicas nacionales. Ese ingrediente de carácter excepcional fue
el conflicto internacional con el Perú que se prolongó casi dos años entre 1932 y
1934 A él se debió principalmente el ciecinnienco dei presupuesT.o nacional en un
5007i y él imprimió en la hoja del gasto público conceptos de apropiaciones que
nunca más se borrarían o siquiera disminuirían. La dotación del ejército, la
/ aviación militar, la marina de guerra, la base naval de Cartagena, los aeródromos de
Palanquero, el Guavito, Tres Esquinas y Buenaventura fueron algunas de las
erogaciones que recibieron partida de nacimiento con el conflicto bélico y a las
que no se les daría posteriormente partida de defunción. En dos años el conflicto
representó una erogación de 04 millones de pesos, cuando les presupuestos
anuales oscilaban normalmente alrededor de 50 millones y los déficit fiscales se
situaban alrededor de los 20 millones88.
Esta vía de crecimiento de la hacienda pública no es única en Colombia. Ella
fue detectada por los autores P
., EAcocK y WisEmAN en su estudio de la evolución
de las finanzas de la Gran Bretaña a lo largo de cerca de cien años. De acuerdo
o con estoststudicsos, las finanzas crecen a saltos, en virtud del llamado disploceioeot
effen' (efecto desplazamiento) generado por eventos extraordinarios tales COrdo las
guerras Una vez transcurrido el evento, el presupuesto estatal no vuelve a su nivel
anterior sino que permanece en su nuevo nivel como si hubiera subido un peldaño
cara nunca más descender nuevamente. Sin lugar a dudas, la teoría de PEACOC.,5:'
o y V/IsamAisl tiene tanta validez corno la de WAGNER para la década del treinta
en Colombia.
Den valdría la pena e:minina:a en trabajo posterior, la forma como se financio
el conflicto con el Perú mediante impuestos de defensa nacional y emisiones del
manco :12. Iepuelica imputa:les co 'ti ate e etre este y el gebierna para la adneinis-
rateción de la concesión tic las salinas Esto por c _ante llama pederossimente la
atención que, en un estado de postración ecnnómica carón el qae atravesaba la
eCCJi0.-Ría colombiana, esos flujos de dineros que pasaban por el tesoro público
ha elan practicamente las veces de una política keynesiana de superación de la recesión.
T_Tno de les primeros pasos de López Pumarej o, al llegar a la presidencia en
agosto de 1934, estuvo encaminado a buscar el aumento de los ingresos ordinarios
del Estado de manera que quedaran robustecidos con los arbitrios extraordinarios
introducidos durante el conflicto con el Perú y con recaudes adicionales por concepto
del impuesto sobre la renta. Cuando la Corte Suprema de Justicia declaró inexequi-
bles los decretos de estado de sitie) dictados por el gobierno al reSOeCtD (2429 y
2432 de 1930), el presidente López presentó varios proyectos de reforma tributaria
a consideración del Congreso Nacional. Esos proyectos buscaban, además de conso-
lidar les ingresos de la Nación en el nivel que habían alcanzado a raíz de la guerra,
á
18 A. CRUZ SAN-ros (1966), págs. 27d y ss
LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLONI3L-‘ EN EL SIGLO X::?_ 207
imprimir progresividad a la estructura tributaria del país mediante el fortalecimiento
de los impuestos directos sobre la renta y sobre las sucesiones y donaciones.
La discusión de la reforma fue amplia y a veces cáustica. En Bogotá se
constitu-yó una asociación de oposición que, acaudillada por los mayores capitales
del país, pretendió convocar a todos les estratos sociales bajo el argumento de que
los proyec-tos eran confiscatorlos y afectaban por igual a todos los ciudadanos, ricos
o pobres. El presidente hubo de intervenir a través de los medios de comunicación
para justifi-car los proyectos denunciando las irrisorias sumas con que los
individuos más ricos de Colombia contribuían al presupuesto nacional. Finalmente
las reformas fueron aprobadas por el legislativo aunque siguieron siendo
reprochadas por los grLpos de más altos ingresos.
La ley 73 de 1935, que se ocupó de regular orgánicamente el impuesto sobre la
renta, se valió del andamiaje técnico que habían venido levantando las reformas del
18, del 27 y del 31 en cuanto ala precisión de los conceptos de renta, deducciones y
exenciones, para duplicar prácticamente las tarifas que se aplicaban a la renta
gravable calculada de esa manera. Introdujo además el impuesto complementario de
patrimonio que, según se verá en el capítulo vi, sirve de instrumento de control de la
evasión del impuesto básico sobre la renta. Innovó también la ley mediante la
creación del impuesto complementario de exceso de utilidades que, Como su
nombre lo indica, grava los beneficios que exceden un cierto porcentaje del patrimo-
nio. Este último tributo, ligado a la liquidación global del impuesto sobre la renta,
fue suprimido por la reforma tributaria de 1974; no así el de patrimonio, que se
mantiene hasta nuestros días.
La ley 69 del 35 modificó sustancialmente los impuestos de masa global
heredita-ria, asignaciones y donaciones. Esas modificaciones consistieren
principalmente, al igual que en el caso del impuesto sobre la renta, en la ele-'ación
de las tarifas y en el establecimiento de noecanismos de control de la e dasión.
Con estas reformas la estructura de las finanzas públicas se hizo más indepen-
diente de los recursos del crédito y los ingresos ordinarios se liberaron parcialmente de
las fluctuaciones del comercio exterior. El sistema impositivo adquirió un caracte-
marcadamente progresista, elevó su el ,s-icidad con respeene a la predncción nacio-nal,
aumentó su participación dentro del producto _mermo y revirtió la inveterada
proporción entre los impuestos indirectos y los directos en Colombia.
Entre 1935 y 1938 el presupuesto de la Nació n pasó de 61 a 92 millones de
pesos. En los primeros años se registraron considerables superávits fiscales 89. Si en
el año 34 los impuestos directos ocupaban solo el 15 3/4 de los ingresos ordinarios
de la Nació n. para fines de la década ese porcentaje era superior al 25 07o y
durante la Segunda Guerra Mundial superior al 3.3'7o. De manera que el tesoro
público pudo soportar mejor la reducción en el comercio exterior que naturalmente
acompa-ña toda contienda universal. Los ingresos tributarios casi se doblaron entre
1935 y 1940. En los mismos años el impuesto sobre la renta elevó su participación,
pasando del 6°7o al 25°G del total de ingresos tributarios y de 0.33 Yo al 1.4370 del
Producto interno Bruto (PIE) del país.
19 Ibid
, págs 295-296
103 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
5.4. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1936
Casi simultáneamente con el saneamiento de las cifras fiscales y la consagración
de objetivos de equidad dentro de la legislación tributaria, el gobierno de López
impulsó la mayor reforma a la Carta del 86 conocida hasta ahora. Se trataba, en parte,
de reconocer que el tamaño del Estado colombiano había crecido, y que lo había hecho
en gran medida como resultado indirecto de las olas de control de cambios, del
desarro-llo industrial protegido y del ensanchamiento forzado del aparato militar y de
la infraes-tructura de transporte. Pero se trataba también, y sobre todo, de bendecir
constitucio-nalmente la nueva filosofía política y económica correspondiente al
reciente gigantismo estatal. Esa filosofía política no era otra cosa que la del Estado
intervencionista benefac-tor coincidente en lo económico con el keynesianismo y en lo
social con las ideas duguitianas de los deberes públicos y privados nacidos de la
solidaridad ,ciudadana. La que llegó a ser la reforma constitucional del año 36 brotó
entonces, como también habían brotado antes las medidas cambiadas, arancelarias y
tributarias, de un replantea-miento mundial que fulminó al Estado leseferista y dio
nacimiento teórico y práctico a medio siglo de creciente intervencionismo.
En esta, como en otras dimensiones de nuestra historia, hemos distado mucho de
ser originales. Más aún, puede decirse que el acto legislativo núm. 1 de 1936,
inspirado en la Constitución mejicana de 1917, en la alemana firmada en Weimar en
1919 y en la republicana española de 1930, no se compadecía estrictamente con la
situación social o con la idiosincracia política del país en la década de los treinta. Más
bien, fruto de la euforia progresista de un ala del partido liberal, animada por las ideas
socialistas de algunos dirigentes partidistas y sindicales y respaldada por un presidente
progresista y nacionalista, la reforma dei 36 fue un esfuerzo por incorporar las
modernas corrientes constitucionales acogidas en otras latitudes. Así, DARÍO
ECHANDÍA, ministro de López, decía en una de las exposicio-nes de motivos ante el
Congreso:
"Ha/ en la opinión general el anhelo de realizar una reforma que conga los preceptos
consntucicriales que se refieren a la Cons:ii.ución y guarda de los derechos del indmddc a
tono con las cucepciones modernas sobre el papel del Estado en la regulación de la
econoni:a y en la protección al trabajo .." 90.
Y el Senador GERARDO MOLINA contribuía así al afán de actualización:
"... una Constitución es una declaración política de determinada fuerza que se instala
en el poder... llega Mussolini al poder y dice cómo entiende el Estado; llegan los Soviets y
dicen cómo lo er tienden, y en Colombia siempre ha ocurrido eso . Cons-titución nueva,
radical en el 53; reaccionana en el 86... Por eso yo sería partidario de que este Congreso se
declarara constituyente. Puesto que es un movimiento político victorioso, no tiene por qué
ceñirse a los trámites que le señala la Constitución anterior..."91 .
Cierto es que el pais vivía épocas de agitación social, campesina y sindical, y
que el Estado carecía de intrumentos para solucionar la situación del colono
90 A TIRADO IVIEJLA y M VELASQUEZ (1982), págs 86-87
91 'bid., pág 104.
LAS F.. FAINZAS FÚBLIC.,"^S E n COLON/131A EN a SIGLO c 109
y el apogeo b.nelguisticz. Faro no fueron estas las únicas materias reguladas por la
Constitución del 36. Además del derecho de huelga y de la función social de la propiedad
se consagraron normas 'dativas a la intervención del Estado en la economía, a la cuestión
religiosa, a los derechos y garantías sociales y a las obligaciones a cargo del Estado, a la
asistencia pública como función del Estado y al trabajo como obligación social, etc., todas
las cuales incorporaban en nuestro ordenamiento fundamental institu-ciones típicas del
Estado benefactor que encontraban realidad y aplicación en otros países pero que solo
alcanzan un desarrollo Imitado entre nosotros.
En realidad, la reforma del H. fue una mezcla, frecuentemente inconsistente. de
principios intervencionistas y socialistas cuyo único común denominador era poner
fin al individualismo manchesteriano y al leseferismo las revoluciones francesa y
noif_e.americana. Esa indefinición ideoló jca se reflejó más en los debates
pajialTelltaric:J de la misma manera que en el texto definitivo. El senador
Eduardo López Pumarejo, así lo reconocía, en una de las sesiones del Constituyente:
"Una cosa es ser hberai y otra antiliberal y marxista... estamos haza cierto punto
representando una comedia Estarnos tratando de compaginar el liberalismo con el
y el mai
marxismo -ximo es antiliberal y los marxistas del Senado, corno lcs marxistas
de la política colombiana, están haciendo creer que es la pokca de a"anzada liberal cuando
ello:, ron absolutanente antiEbe:ales, eles está] más cerca del cznservatismo que nosotras..
En vano trataron algunos de moderar el afán de revisión y de reno,,apión del
Ccfrigre.so del 3d t. n e-spiritu innovador lie vado hasta el grado del perfeccionismo
utópico, prevaleció sobre voces que como las del mismo EcHAI•IDLA 9.:ciaron a la
pausa y a la mesura:
" . el momento colombiano que vivirnos es mamf7es:arneate de
hecl.os nueice e Inst.,-Jclones viejas. Un CrEf7 sug»tre, la
sílyca y toral; pero l, prclzer.3 l,. v.; re nace
_
l' ta y r.i.MIC2I-1'.:7r.2 o ft"1:.=.:11'.12 13 91:5.:-1.71D
las porciones muertas de las le fe3"93,
Fu re corto fuere, la reforma fue finalmente aUDbad1:1 con Sur inco',--ieren_cias
litieritaz y con sus inadecuacionts a la social y er.:onó'inica del palz. Allí quedó
piasrnado un cúmulo de aspiraciones s,ociales pro lrlas de los más aaadas
beaefl-
.ctc:es de los años cincuenta y sesen:a, que solo alcanosJian desarrollos muy
parciales en las medidas de inrervenci.., n y en gasto colombino de las siguientes
cinco décadas. Quedaron come marco de refereí-icia, justificación en última
instancia de todo intento redistribubo, de los posteriores gobiernos. Fut tarribién el
hito que marcó el nexo político de Colombia con los ccn,n_ilLiznacics crac de la
Gran Depresión de 192P, la Constitución progresista de Weimar en Alemania, la
huelga general de Inglaterra, la República y la guerra civil española, el Frente
Popular francés, el nacimiento del fascimo y del nnismo, el intervencionismo
keynesia-ne, el New Deal de Roosevelt y la germinación de las doctrinas dei Estado
benefactor, la agitación del movimiento obrero mundial, etc.
92 Ibtd , pág 103
93 Ibíd , pág 89
 110 ELE,vIENT:,'S DE FINANZAS PIALICAS EN COLONI3I.A_
5.5. EL. TRATADO DE REZUCCIÓN ARANCELARIA CON LOS ESTADOS UNIDOS
Los colombianos adoptamos uno a uno los vientos de la época. A más del control de
cambios y del arancel de aduanas del año 31, la llamada República liberal legalizó los
sindicatos, expidió normas de reforma agraria y creó instituciones que cannli7aron el
gasto público de carácter social hacia propósitos de vivienda. Por encima de todo, la reforma
constitucional de raigambre duguitiana y Iceynesiana que impuso amplias cagas
distributivas y asistenciales al Estado lo comprometió casi ilimitadamerite con la
filosofía intervencionista; amputó los derechos absolutos del ciudadano, restringió el
derecho de propiedad y circunscribió el ámbito de la iniciativa privada.
Y, también de acuerdo con las corrientes dominantes en el mundo a partir de la
crisis del año 30, Colombia adoptó algunas posiciones nacionalistas en el campo
económico y especialmente en el de la inversión extranjera. Así lo hizo el gobierno
de López Pumarejo entre 1934 y 1938.
Recuérdese al respecto que el gobierno inmediatamente anterior había hecho la
posible por evitar la solicitud de moratoria de la deuda externa y había desarrollado una
politica generosa de concesiones petroleras a las empresas extranjeras94. El presi-dente
López Pumarejo, por el contrario, reflejó una aspiración nacionalista en sus discursos
aunque respetó siempre la ley y los contratos ya celebrados con el capital
/ extranjero:
"El cantal extranjero que corre todas las contingencias de la vida nacional,
que no está exento que obedezcan los industriales colomo,ancs, que no tienen
privilegios especiales ni prerrogati/as, merece nuestra consideración y quisiéramos pode:
ofrecerle constantes estímulos.
"Respecto de las empresas de tipo colonial, debemos confesar que nos hemos equivocado
en un 'casto negocio, y que es preciso modifica: los términos de los futuros contratos. Mientras
tan:o están guardadas y protegidas por la fe pública, y pueden corito,- con qUe el gobierno les
darl garantías, sin excluir ningiiin esfuerzo encaminado
colombiano...
es':udiar mejores condiciones para la Naci'...n 7 el pueblo,
e Focas veces volvedi'11 'e,:,1*
"Los grandes yacir—entos r OI.o, p'__ :_o, etc , están controlados por el capital
rtranje,ro. El petróleo, concedido o no a nacionales, va a parar en pode: de él casi
sis :-e. El banano es una induszria que explota con erenIsividad una cc rripall,-, que mgnei a
los transportes terrestres y Tfl211::111C3. EI cale, todo lo que se refiere a e:.t.ortacion, esta en
manos de nesociances nortearrie:Icanes"95 .
irlo obslante esa aspiración nacionalista, las medidas rie., fueron más allá de la
reglamentación de la industria bananera (ley 123 de 1937). Y el ya citado tratado de
reducción arancelaria con los Estados Unidos, celebrado en 1935 y aprobado en
1936, era indicativo de que no eran poderosas las armas al alcance del gobierna para
ejercer controles y presiones sobre la inversión extranjera En efecto, es conoci-do
que para alcanzar el tratamiento favorable previsto en el tratado. los Estados Unidos
amenazaron con establecer derechos de aduana sobre las importaciones de café
colombiano, ante lo cual el gobierno hubo de ceder, a costa de las expectativas
de industrialización interna por ese entonces comenzaban a configurar un cierto
96
proyecto de paulatino desarrollo industrial doméstico . 97 La presentación más completa de este período, por el uso de fuentes de información y por el C.71,70q12
94 .1 VILLEGAS (1959), pág 321
95 Tornado de A CRUZ SANTOS (1936), págs 3(.)-310
96 0 PECAUT (1981), cap ri, Seccion 3, pogs 155 y ss
LAS FINANZAS Púr,LICA.: EN 1:010 ,,1;:,.. Zil EL SiCLO 111
Con todo, aunque la cronología compara:Iva indica que se,euiamos con Cierta
retraso las innovaciones políticas e institucionales europe.as, también es justo decir que
ere algo correspondían esas medidas a la realidad auténtica del país. La Colombia de
1930 era bien diferente de la de comienzos do siglo y esas diferencias reclamaban
medidas audaces, particularmente en lo social y en el desarrollo eccnórniro. La
senesg_joazlóre de la economía we-cnz-.,taña, el ea e.cimiente reloj In de la: clu'-
acles, el avance. de los asalariados, el suisimiento de las mimaras grantles induJcias en.
los años veinte y treinta los levanLareentos camzesints de 0523 mismas décadas, etc.,
fueron factores que conn-iocionaron la organización social previo y frente a
los cuales las reformas de los apios treinta respondieren con inalor- menor
aei;ertor.
Con la elocuencia y galanura literaria que le son propias en grado sumo, el
doctor 2.11:C alelas describía así el papel protagónico que el presidente Lcí:t
,-,e,-,-
PurnarejD jugó en las reformas de las años ceinta y ID que ellas representaron en
cambio para nuestro país:
"... Pero si fue, sin duda ni reserva posible, quien desper-..á a una nación adormilada entre
la autoridad y el orden, tírnidarnence torpe en el manejo de esa luminosa materia inflamable de
pudo
la libertad. Por eso, sin ser un doctrinario, ni un apóstol, ni un profeta, hace, t,nuo, con sLI
Fi rue
Sol::: aliento v'tai. sny.e. el acceso de un hombre coi l7ibibiciones jurid:cas O sociales,
si; univeisidad ni di.scipl,,2s, al penumbroso rocinto donde la Colonia ennalaba sus letales
aromas, y lo que siguió fue ese abrir de ventanas el torrente de aire c:rculando caorichcsanneate,
las pesadas colgaduras despienciendose hasta el sitio de las deter-ninac_ones. rue tarr.b.,.'.:1 la
justicia saliendo de los códigos y e:tpedientes para medir, esta vez ccie ojos bien ablettos, la tie -
7-a inculta, el trabajo mal pagado, la contrib ,_Icicin evadic.a, y el hondo 115:Sine que se iba
cava -ido entre los pocos con todo y los innumerables sin nada.
"i 1C fue, sin ereba:g), este ep.Sodio se-nejant.e al de la aparición de Jaci:son en 1,-,
Casa ll'arca, Se,511:5C de una sainados, cae-loes:los y colonos hartos de prolonsEc'ón de la
mona quia e:1 las sobe -b'as figuras de los fundadores y constit 1-- yentes Lo cue allá fue
pasión y cocicia, ami era conuoversia, el evado mayor ,17
concilio de juriscosis lizos y la presa E.3-1 ,21c.onable, ElljUi72 7¿'Iteir,:a de la
2 can fantica consasracit';., al irite_és blice,
una ca:-
,ce:c1:1-, a s.51,25cif--: ce ter;_eeFe.C— C, la olig-ac.or
y el p-iv.eeio de reniceleia_ el deseo:ole COlef:l2ja Je`,21_Ir:::'*r,. S la
no GeZe.-le -2eZ e: revuelta, ni la ag:tr_c_á 1, cae tsta,-,te, se uccaaa en cemEwsia.
Sobre esa época y esa gente pi-esidia el m s untilacz.ble adve sario del caos. A cada espcilazo
con mis hería la piel de la Nación ale,argacla, sepia el mandato de la rienda y la amonestación
del freno" 98.
5.5. LAS SUCESIVAS DEVALUACIONES DE LA ivICNEDA Y EL ORIGEN DE LA
CUENTA ESPECIAL DE CA,v1210S
Durante la crisis de 1930 el mundo abandonó en la práctica el patrón Cro. Se
susrendió la convertibilidad de lo moneda y se estableoleron controles a los
cambios de la moneda nacional por di,isas extranjeras.
interdisciplinar,o, es D FEC,'UT (1931)
'3 A LLERAS CAMARGO (1975)
 112 ELEMENTOS DE FINANIZAS FÚ3LICAS EN COLON ,ITA
Mas, a pesar del abandono de hecho del patrón oro, los gobiernos dudaban
todavía si, pasada la crisis, se restablecería el imperio del metal precioso. Colombia,
por ejemplo, continuó difiriendo e! contenido de oro del peso. El hecho, como se
describe más a espacio en el capítulo VI, era que el pese colombiano había comenzado
a perder valor con respecto al dólar de los Estados Unidos, país este que, a su turne, ya
había devaluado con respecto al oree De manera que, al definir en 1938 el contenido
de oro de la moneda colombiana, era menester reconocer la pérdida de contenido
metálico del peso, lo que hizo la ley 167 de ese año que lo fijó en 0.56424 gramcs
después de que en el Código Fiscal había sido establecido en 1.5976 gramos de oro.
Esa misma ley implicó una devaluación de la moneda nacional con respecto al dólar,
habiéndose establecido la nueva paridad en 1.75 pesos colombianos por dólar america-
no. Estas operaciones de devaluación de la moneda nacional con respecto al oro o a
monedas extranjeras produce naturalmente una revaluación del metal y de las divisas
extranjeras poseídas por la Nación, 10 cual da lugar a una serie de operaciones
contables entre el Banco de la República y el gobierno nacional y a ingresos en favor
de este último que están en el origen de la llamada Cuenta Especial de Cambies que
presentare-mos en el capítulo Vi. Por lo pronto solo nos interesa subrayar el hecho de
que las autoridades monetarias seguían apegadas formalmente a los cánones del patrón
OZD, a pesar de la implantación del control de cornetos desde 1931 y del
re.zonecinilento de que la tasa de cambio del pese con respecto al dólar había
alcanzado ya mayor importancia práctica que el contenido metálico del peso.
5 7 EL PACTO DE CUOTAS CAFETERAS Y LOS IMPUESTOS AL CASE EN 12d0
La Segunda Guerra Mundial Se inicia en 1939, cuando apenas comenzara
recuperarse el comercio internacional. Durante 1:3 años de la batalla se cierran a
nuestros productos los mercados europeos; no así les norteamericanos,
ICS Estados 'Unidos solo entraron más tarde al Confato y, en todo caso, este 1:: se
deSa_77,"::1115 en el hemisferio occidental. Como consecuencia de este fenómeno, y
de la. ore. acla que venia alcanzado ht economla norteamencana, las in-ipca taiesees 7
:as exceadaclenes colombianas se o riene,d- ed- -al -nen:e hacia el pals del nlor_e
En esas condiciones se celebró el crieee - Jacte ce Cuotas cafeteras, entre los Estados
Unidos y los países latinoamericanos productores, en virtud del caal estos se
corrin=etieron a limitar sus exportaciones a un tope especificamente señalado para
cada uno. Las regulaciones previstas en el pacto y el crecimiento de la economía
norteamericana 4let-on lugar a la ampliación de la demanda en condiciones ¿e precios
relativamente estables, con lo cual el país logró, por primera vez desde los felices
años veinte, contar con una buena cantidad de divisad que en aluna propoecion
se reservaron para el período de la postguerra.
Las condiciones del mercado cafetero llevaron al gobierno cc lornbiano a impo-
ner una serie de gravámenes a las exportaciones del grano que en esencia se nlanzen-
drían en las siguientes décadas. Puesto que en ningún caso se trataba de desmejorar
los atractivos del principal blen de exportación del país, esos impuestos fueron —y
continúan siendo— de carácter más o menos condicional, esto es, dependientes de la
rentabilidad obtenida por productores y exporta.dores. Así, se creó un impuesto
S FINANZAS PC53LICAS EN COLON131A E1,I EL SIGLO
llamado de valorización, que gravaba las exportaciones efectuadas per enc_ - a ee cierto
precie); se estableció otro impuesto específico de exportación y, como se (4 11
ew
más arriba, se instituyó la obligación de vender a bajo precio una parte del -o sera_ _-a la Federación
con destino al Fondo Nacional del Café y a las carnoaas ne
sanidad adelantadas por aquella en las zonas cafeteras del pais. Comc se c‘ie -'=„2
ver, se fue entretejiendo poco a poco una coi nd.leja telaraña de gra /amenes
torno al café, ya fuera en dinero o en eSOCOIe, condicionales o no, peritar:eit es0
o transitorios, generalmente destinados de manera especifica a la proteezió -
la misma industria cafetera y al beneficio ele las áreas atendidas por las enddades
propias del gremio. Puede decirse que la Federación de Cafeteros hace las veces de
agente de la intervención estatal en este campe.
5.8. EVOLUCIÓN TRIBUTARIA E INSTITUCIONALIZACIÓN
DE LA PLANEACIÓN EN LOS AÑOS ¿-0
La normalización de la situación fiscal, cambiaria. y de comercio e;:t2:1Di ce:
país, así Corno también la de los mercados financieros internacionales, persratló
la conversión de la deuda externa, en 941.0, de obligación e:n Mora C(9e era, a .eobgE: - t:e*
ción no vencida, de largo plazo y con una tasa cle interés más favorable que la
pactada en los empréstitos de fines de los veinte en ei crédito de urgencia CC,152.guizz $ 531 por el
presidente Olaya Heirera.
400
Desde entonces se inicia co período caracterizado por las neás CDF2:?.:_eS r‘&90:2-
largo de la década de
nes económicas entre Colombia y los Estados Ueldes, el que Se u:loriga:á 1: 010
los, cuarenta y florecerá especialmente en los ekus c -c'retro
ycionaies
seseílta cuando Coloínbia habida de convenirse eri Orina de los programas Inter
de desa:
- olio yen deseinata_ic 7 -1v:des-lado de los créditosdel E a:1CD
y del Ianc: Intel eedie.:icano de Desarfollo.
En el mismo arlo 194'0, el saneamiento de Las finanzas páb pe:n_i_i5 ta
ceo iersid l de la deuda pC-o, llca inte_za.
CriSIS eC
Como C::::1, .:::CE.1127.d:aI, las 0Oi,I:CES eco no :deo- s
adope,das casa cora:arresta:de reforma ce ns-ituclonai del 3.rl ileeron ele:de des
_e aclinea,aron en nees:re-. rals la ueva -Ziizsz .jia de un Es:. do qee
rara garantizar el bienestar ge.-ieral, Las reformas tributarias del 33 y ce_ lel: en
cuanto foetalecieron los IMneStOS directos, fderon instrumentos crientadcs a ¿ciar al tesoro
7:1'CliCO de recursos coerientes, estables y predecibles, que permitie_ -an
a los gobiernes atender
si: traumatismos sus 7- flemas funcin-es, Cl rindo sebreviro
la Segunda9:_er -
:a Mundial, co.l la consiguiente caída en los ingresos por
concep.o de impuesto de aduanas y la persistencia de las dificultades para conseguir
recursos crediticios, se dictaron las leyes 45 de 1942 y 35 de 1944 y el decreto 1351
de 1942 que crearon recargos al impuesto de renta y complementarios y elevaron
signif_-cativamenfe sus tarifas. Los recargos se conocieron con el nombre de "Bonos
de la Defensa Económica Nacional", cuyo monto consistía en un porcentaje del im-
puesto a cargo del contribuyente. Fue tal el efecto de estas medidas ea mate::a de
recaudes que les ingresos por concepto del impuesto, medidos en términos reales, se
multiplicaron por 2 5 veces entre 1940 y 1949. Nació entonces el precedente
 114 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
de imponer "recargos" esporádicos al impuesto sobre la renta; esta práctica antitéc-
nica hubo de repetirse en los períodos 1950-53 y 1963-65 y a ella se agregó, desde
1950, la de añadir "impuestos especiales" o de destinación específica como lo fueron
el de vivienda y seguridad social o el de fomento eléctrico y siderúrgico 99.
Seguía aumentando la elasticidad de los impuestos directos del nivel nacional.
Paralelamente continuaban perdiendo importancia los impuestos indirectos, los in-
gresos corrientes no tributarios y los recursos del crédito y disminuía aceleradamente
la participación de las finanzas departamentales y municipales dentro del conjunto de
la hacienda. De manera que si miráramos exclusivamente el plano nacional podría
decirse que los objetivos de redistribución del ingreso y de contribución a la estabili-
dad económica se lograban simultáneamente en medio de balances fiscales que
mostraban generalmente superávits. Teníamos unas finanzas públicas saneadas, una
deuda pública refinanciada y una situación cambiarla relativamente cómoda.
El manejo presupuestario, sin embargo, dejaba mucho que desear. En efecto,
hacia 1942 comenzó a manifestarse el fenómeno de que los recursos del tesoro
resultaban insuficientes para atender el gasto público no importaba cual fuera su
magnitud. Peor aún, los fondos del Estado se destinaban a propósitos distintos de los
deseados por las autoridades de conformidad con los postulados de interven-ción en
la economía y de garantías de bienestar social para toda la ciudadanía. Se hizo clara
entonces que para hacer realidad las nuevas políticas de intervención y distribución
se requería, además de las reformas tributarías, una modificación de los resortes de
torna de decisiones del Estado, aspecto este que no habla sido contemplado por la
reforma del 55.
Más precisamente, ere hacía imperativo encuadras las actividades públicas dentro de
un marco de globalidad, unidad y coherencia que cubriera por igual a todas las rezionts y a
todos los conceptos del gasto. Nada mas indicado para ello que someter los gasees a un plan
centralmente elaborado, que pievini.era la exageración, la dispersión y la incoherencia de las
apropiaciones aprobadas en forma descontrolada mcon-exa y dispersa por el C01-13TeED. Así lo
vio con claridad el entonces ministro de Hacienda,
que lo llevó a decir en sil memoria al Congreso de 19x2:
"Es iridV,'able,- en primer pasa par encima de la ley orgánica d.e.l
tsucu t-stc nacional cuando se proponen, sin el asentimiento del ministro de Hacienda, tie-cs c -éditcs de gastos al
proyecto presentado per este. La ley 6,1 de 1931 es suficien-temente clara; pero no creemos que haya otro texto legal
más repetidamente violado y desconocido que el gin consagró en aquel estatuto la restricción de la iniciativa par-
lamentaria.
"El Ccngreso asen' año por año unas facultades de iniciativa que no le confiere la ley
orgánica Así se introducen nuevos gastos, en forma desordenada, en un proceso comp'icado de
inflación presupuesta!, de reajustes, de repartos por diputaciones, de t:ansaxiDri,es sobre lar
cantidades que a cada miembro de la comisión de r.Dresupuestos corresponde dist-iouir. Y ese
proceso no es solo ilegal, sino arbitrario, caprichoso,
"Nada hay menos defensable que la manera como se ejerce hoy la iniciativa parla-mentaria
en materia de gastos La inclusión de estos no responde frecuentemente a nin-gún criterio de
conjunto y hay el equivocado convencimiento de que un representante
99 NI C. TAYLOR, et al. (lf65), cao u Los arts 1°, 2° y 3° del proyecto de ley núm 30 de
bajo la denominación de incremento personal".
1984 han querido revivir inevainente lcs recargos
LAS FINANZAS PCJ3LICP.S EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 115
no cumple su misión en el seno de las comisiones, si no obtiene que se incluya la mayor
bis
cantidad posible de partidas nuevas para su respectiva región ''99
De manera que lo que LLERAS RESTREPO reclamaba no era solo un plan de
acción pública sino la suspensión de la iniciativa de que disfrutaba en la práctica el
Congreso en materia de gasto público. De acuerdo con el pensamiento del entonces
ministro, solo el ejecutivo estaba en capacidad de asegurar la unidad, la continuidad
y la complementariedad de los criterios del gasto merced a su estructura jerárquica y
a su aptitud técnica. El legislativo, órgano esencialmente polít:co y configurado con
base en representación regional debía sancionar y vigilar la iniciativa presidencial.
Voces como las de LLERAS RESTREPO venían oyéndose de tiempo atrás en
otros paises. De hecho, la década del treinta había sido escenario de un rápido
desarrollo de la planeación, normalmente llevada a cabo por el órgano ejecutivo.
Podría afirmarse que miste una cierta correlación entre el Estado benefactor y
keynesiano y la centralización de los recursos y las decisiones de la hacienda y de
las demás áreas de la política económica. Y es que la orientación selectiva del
crecimiento, la concentración de fondos en favor de ciertas ramas de la producción,
la creación de inmensas instituciones que sirvan por igual las necesidades de salud,
de educación o de vivienda de toda la población. son propósitos que suponen una
coordinación singular.
Pues bien, esa necesidad de articular la intervención estatal y, en general, los
programas de desarrollo económico en un plan central fue recogida per la reforma
constitucional del año 45 que vine entonces a complementar la estructura del Estado
keynesiano delineada en la reforma del año 35. Quedaría para más adelante, en las
reformas administrativas del Frente Nacional, y en la Reforma Constitucional de
1968, robustecer la planeación y la administración del gasto y concentrar más
facultades fiscales en el ejecutivo.
De hecho, el peoyezoa gubernamental scme:idc a! ccnstituyente de 1945
buscaba originalmente que la iniciativa en materia de leyes de: planes y programas
fuera reservada al gobierno y que a ellas se reconociera un nivel jerárquico superior
a las demás normas sobre gasto públi?.0, esto es, que tuvieran fuer:a coactiva sobre
las apropiaciones adoptadas por el legislativo.
En la practica, sido posible circunscribir el gasto a las pautas fijadas
en el plan. En primer lugar, por cuanto la nocion misma del plan ha permanecido
laxa y ambigua en la ley y en la jurisprudencia desde la reforma del 45 hasta
nuestros días; en segundo lugar porque no siempre se cuenta con planes
suficientemente explícitos sobre la manera como ha de efectuarse el gasto público.
En todo caso, las exigencias de planeación introducidas por la reforma del 45
produjeron un efecto similar al de las irrealizables pautas del Estado benefactor
consagradas por la reforma del 35: a pesar de que unas y otras no se hubieran
cumplido estrictamente, sí contribuyeron a aclimatar la nueva concepción del
Estado en nuestro medio. Tanto así que cuando, a comienzos de los años cincuenta,
el Banco Mundial recomendó la formulación de un plan de desarrollo para
Colombia, la idea encontró rápida acogida entre gobernantes y tecnócratas.
99 bis Tcmado de A CRUZ SANTOS (1966), págs 342-343. Vet también el recuento histórico que hace C
LLERAS RESTREPO en El Tiempo, 5 agosto, 1984, pág 9-A.
 ELE:11-:,f“T'iS 17.1E- FINAi''12- -S JE,LICAS -,11--„1 7.D_O ,13 á 51 " 17

6 De TJTHS de lis Segunda Guerra sil C'Dmiciaz,-, del !_C., L-k

Al finalizar la Segunda Guerra, los países victoriosos se ccloa.ron de crea: hablado ya de la manera Corno se comlierrez,aron la lef:/- - a o: - c
35
la: ir_sticuciones políticas y económicas que previniera:. una nueva alteración. bz'ilica del orden c'o -'a_ del 35 co: la reto rna tribuLai--_z, ce! y ce.1 35, Cc las
Ce 'E-,-L-111-2.5 ,G'" cencepf.:: de 1,7-J'y:es-ce, ca les aros c _aren:: y:_ z
e:Tist,o-nte Se cons'cler5 qne uno de los factores de-,errahan'_es de lq cor graclón habían sido las
co 1--_OL.E.- C -2 Ce 'os 27 = 2,E, de'
res:ricciones al comercio imernazional irnoue,-stas desde co-n-Jen:os de los a?os treiní.a. La paz del 1-
,- .13-_7JC supone la inf_erdepender_cia, e! FEC -21-_- atisro pael , co, f-.Jara ir levE_ -1.a1C.'3 e, ea ,- e
c',7.,icato- de los intereses- mutuos a [rayes dei mercan:, se d.,: e t:onces, ce - e'- c:of- Co_c noi2. s_r,g_cron e - lo nec ,.
tac --._aba al prcteccioniszio y al a:_slarniente de ser fuen:,...s ce discoi•dia hz.s. 5,._ ,_lic orar car'-a.cter f 51-1-1 177
de epresión entre los países. 191C.,7; CCFC2 -.z:",- a cannol.- cc - su obl-z,-..aciOi-1 de v '/,. de C132.:,
COZ', los rr_isrios propósitos de r-ec ración de la armonía los vence- mas 95 1- u2.5 l.-J1 a e' eals de
deres buscaron inscini:ionallear lo selidarinad y la in:erdapendencla rnunoliale.s Cal e' campo, cf -a fte'71rTiíelrf.ad popio de ese Erario que les:a:coba filosofía ,ieyr,2-
financie:c. Papi vela: por -el libre cz.L7.,.l:isr,to- disef•laren el i'-'..clutirce General sobre Tarifas 5 In: y eusair..a.ts, Tratase 1 ,151.r.1C10 -1ES 3-2;_,-1712.3„ soc.a nal:rían
y Comercio (C3i-J-1") e impusieron los rrils or-f.o,cozos principios ziel mercado en las pautas de ce a_car. zar b CrCJ_,:d25 res f L'yes 3 'o S,,5
consiiitdolán del Fcnde Monetario Internacional. Este servirla a sa vez de mecanismo financie:o y su fulano:ale:o -, consi_wyen Lemas ce canole.- ,..e vigenc'a y de p. C7, -- 22 -L -12
destinado a evirar nuevas situaciones de illquidez y a dictaminar las reglas económicas bajo, las
CCM tico y social, sobre los cuales ho 7:172:e 13S en es pertinenf.e 1,-ltraldIC
-se
cuales han de recons:Inih las finanzas de un país El Banco Mundial, per último, canalizaría la d , sgresIón al orden croi- ológ-ice C -022
solidaridgi E7 realidad, Coloh- oia llegó considerablemente i-e'rE,SE.c'l a la ef_aoa -le la segur--
e -ad so_ __l Cf -eC37',5 pc - e' Esiane c,Jandc Se. mi --an los ren-1:731os cess.rrollos del
=ntzr-naclo hal, en iorimer laj;ar con los vencidas y Inas adelan:e
Es:zdo beneraccor 1- aPiclos e la aras' E c llero 11- ;an-ios
;1'71117-J1-Z. De s- )e-- ie mee s' el C..7-TT y el FMI correspondían al imperio de las STO „Cora- ea C,r a lo 7í oc - cs ca'ses la_ -i -oan- e
leyes del rze..cano y de lo iniciar:17a pi', ,soia el Canco ref"'„ejaba la nueva. filosolia
cle1;:eri:lo e - os ___ars de desarrolla ecenórt-uco 13 Tcd:s ES:7..5 -31152S f_,e - onacrso a -_ce e' s
or los alific,s en que su_gían es-as -.aove:lesas inszinic,ones deordenar:len:o erect_aeas po - 'os r.2e y e Es go: para e -c:
esgos afeo - a crJeac.r.:a:" z ,7 -2 -7 I' OS
econórzico, Coloi -nbia ara une de l'o: pocos paízes del mundo 3ukolesai'..ol:a_no
-.`e - tenía en los foros 112/2,72: la vocería de las :onas arrasadas La ley 27 c,s c= z ,; e:e --. - ca -glo.o ce e.- oege -
g/obo. Corlo se re:corola:á, ei rrLind z :sena: co.-- enet-l'oa aoas el cz'onín- s -1de las':--sanas y ce s 2 fe ^! - C
a lo r7T3y r bar: e ce las pe as y l'ene y Fre/ a_ E - 25.2 F. 7: '1
l_srno :112
De C,12 -_,.es, 2. 2S J2 -,_ 2» o
nac:: nes latí:125, —r ca -as, es' as 51 inalecendle.,

privi,-,'„;i_:d1 rail V_ riayor de las conferencies in:. ernac'o -nales 12 -''

c1..: r__ 7'1_2 Corr13, dos Esta f_Le e. co -r.ienzo ce lo -. a C1 --""
`_"',977_,-1 Colo ,-r-lo's e ',E_ 7.12.C¿_2_ c as' cb '9E 1, -- C , 2(. 55 Ce' E.3.:2•7 212,C 3 y la:
scr¿s c_: ,2:LES e - ley o e -
,os ne'aciones hae:das en': z p- O/LS y C: .7 ._ _-
s cincller..2 y se.ser.:9. ie e - t_ o -
Internar:opa'. ea los afjo, r". -=E 13-. E::

Con todo, no puede decirse los 7:I.17i ,Z.2:-1:z:s de la polltica eco nó o:- lof -r;:;a.- cerca 2- C1:77) Z1. --;St
eh e' coI re: Ce' Liem --,C 52 C7, ,- 51.::_l_r"O E -1.1- :- `1.1 E e-- z
na s‘e hubieran plegado ciegamente a los des'gn'cs librecambistas impresos con ICS Estados Unidos
-ES[7:I3 C1112 e la fec'ia cornpre:ne tres resín-lenes Fray: res de szc
en el GATT y en el Fionde. ?dore - ario Lnternaclona'. Ya e: el alto 1?4, en lo qie parece haber y u1 sinn ,_:,--ere die rneola9ici,ides rimero - es de cresz.c O - de' se - rimo, cada r. n'o ce
sido 11:1a an:icipaciOn de la posterior doc.liza de
e' os cc-, renti,si..es de acceso, di.stn-_tos r.esgos pfzegIdos, 21:stir.tos serv,-
la CEP.-xJ, :RESSTIZE5C había levantada su voz er_ la Confere,:-_c'a de La Habana cena : y c -es'ac'ones cl.recidc,s, a los usLJar os y, le 01:2 nos coicie -r_; d_rectamente,
apog-eo incuestionado de las cloc,.rinasezarnbls. as, denanc'ar_do 'erei-ites raerites de CinanciJrn , erl,to b'en se COCO use OCir
ora r e -Cen, e- el sector, iris.e,granole y coz 7:1_-a7do las '+_s ,:ri_dades especializa-
como la :.',3_71..-r-itt-27',C19_301 0 puede 1.-,e-,el7c-"q - -11 mas p erj Jicie del rns
Co,:rnbia al Acuerdo Gener2 sobre Tzi:fas y Cci-ne.:cir, das, q•._ e se rei---ieri,..an cuando nenes a 12 re o --,1º.22I.,721-sr2 ...ivz. ole 168. (decreto,
2-7: ce ese y 52 reate -az 1;27.,:›I‘C117:23'..C. e: los nla-,es gera:aies de desarrollo
no nostan:e 7217,12, -_-,2.:'3 desde :ernelano en las ce:Loe:aciones cae ile-zron,
n2c. 0 ,0al y e.. los planes esTreclf.cos de reorganización de' sector, pe -si.r.eri
a Se Cre52:J11 3:,.c z]_os :arde, al varrIn del renacer llo,.-ecamb.s7.a
y la descoerdinación risli_ucio Además de' Ins..1.-_ re de Seguros Sociales
y neecl'ais ingresó Colombia al 01-_, -17 en cfra de aquellas decisiones cdoozaolas
S'Síe--7"7.1 Nacional Ce Salad y de la segur.dacl soc'al c; los :rabc,adores c
más por la...-ender_cla de los tiernocs Dor las PECESolaz'.,25 concre:ase inmediatas
del nais
0
118 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
1 —El impuesto de registro y anotación;
del Estado, que conforman los tres regímenes mayores de la seguridad social, existen
numerosos institutos y entidades públicas con personería y patrimonio propios (Cruz
Roja Nacional, algunos hospitales, INAS, INSFOPAL, universidades y escuelas de
enfermería, etc.) y, desde luego, el servicio prestado por el sector privado que tam-
bién recibe un porcentaje —aunque bajo— del gasto público en salud.
El grupo de entidades del sector descentralizado ha llegado a ser el más impor-
tante dentro de esa pléyade de instituciones, puesto que recibió más del 62% de la
financiación del sector en 1980. Y dentro del sector descentralizado se destaca
el Instituto de los Seguros Sociales, generalmente el segundo en importancia dentro
de los institutos descentralizados del país después de ECOPETROL, que en 1940
ma-nejaba el 30 por ciento del presupuesto total del sector. Al lado del Instituto, el
régimen de seguridad social particular de los trabajadores del Estado, integrado por
la Caja Nacional de Previsión, las Cajas de Retiro de las Fuerzas Militares y de la
Policía y otras cajas menores de los órdenes nacional, departamental y
municipal.
Puesto que los dos regímenes anteriores solo protegen una baja proporción de la
población, se creó, en virtud de la reforma administrativa de 1968, el Sistema
Nacional de Salud, de menor alcance en cuanto al número y a la calidad de los
servicios ofrecidos pero de mayor cobertura geográfica y poblacional y con mayor
énfasis en la medicina preventiva.
Desde el punto de vista de su financiación, la dispersión de fuentes de ingresos
reorganizó el sistema
no es menor que la proliferación institucional. Cuando se
en 1946 se previó simplemente un Ministerio, que naturalmente derivaba sus fondos
del presupuesto nacional del gobierno central, y algunos institutos descentralizados
nacionales entre los cuales el más importante, el Instituto de los Seguros Sociales, se
nutriría de un sistema tripartito conocido con el nombre técnico de "contribucio-nes"
o "impuestos sobre la nómina", que tendremos oportunidad de examinar en el
capítulo V de esta obra. El resto serían entidades departamentales que obten-drían
sus recursos de los respectivos presupuestos de c-acla departamento.
Pero el transcurso del tiempo ha borrado por completo las intenciones iniciales
Hoy puede decirse que no hay en toda la administración pública un sector de finan-
ciación más desparramada y antitécnica que esta. Allí se reunen todas las deficiencias
y vicisstudes de las finanzas públicas colombianas a lo largo de este siglo, comenzan-
do por las caóticas relaciones fiscales intergubernamentales, siguiendo con graváme-nes
antitécnicos y anacrónicos y llegando a los problemas de la imprevisión y del déficit
presupuestal Así, si dejamos por fuera los recursos del crédito interno y externo, y
algunas rentas contractuales, para fijarnos solamente en los ingresos
ordinarios del sector, allí encontraremos:
—Los provenientes del situado fiscal, que veremos más adelante en este capítulo
cuando examinemos las reformas fiscales introducidas por la Constitución de 1968;
—El impuesto a los licores, (ver capítulo vi);
—El impuesto del 8Vo a las cervezas (ver capítulo vi);
—El impuesto a la sal;
—El impuesto a los ganadores de apuestas hípicas y similares; —El
impuesto a los premios de lotería;
—Las utilidades de las loterías,
LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 11
—Los ingresos provenientes de las tarifas cobradas a los usuarios de los
servicios de salud;
—Las contribuciones tripartitas, que deben aportar patronos, obreros y Estado
pero que, en el caso del Instituto de los Seguros Sociales, el Estado dejó de realizar
hace ya varios lustros. El mismo sistema irriga otros poderosos organismos del
sector como lo son el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las cajas de
previsión;
—La Nación aporta a la. Caja Nacional de Previsión las partidas destinadas al
pago de la cesantía de los trabajadores.
El sector de la salud alcanzó un crecimiento vertiginoso desde su creación hasta
promediar los años 70. En 1976 había ya doblado la participación que tenía en el
presupuesto central del gobierno nacional en 1946, alcanzando cerca del 12 37o de los
gastos totales de la Nación. Entre 1964 y 1976 presenta la más alta tasa de crecimien-to
sectorial del gasto público del gobierno nacional después del sector minero y ener-gético,
habiendo crecido en términos reales a un promedio del 10.6% al año'°°. De esta forma,
los sistemas de previsión atendidos por el Estado, entraron en cuestiona-
miento en Colombia, corno en los otros paises del mundo.
Las críticas han apuntado, por una parte, a la necesidad técnica de canalizar
más recursos hacia la medicina prevenba y la sanidad ambiental y menos hacia
accidentes o enfermedades incurables o de ocurrencia excepcional. Por otra parte,
acusan a los actuales sistemas de seguridad social de haber alcanzado un tamaño
inmanejable, de ser administrados inelicienternnte y de ser rígidos e inflexibles
frente a las oscilaciones de la capacidad financiera del Estado y de los particulares.
En circunstancias de frecuente recesión económica mundial, como las vividas en los
años setenta y ochenta, las resistencias del sistema de seguridad han sido atacadas
inces.an:erne.nte COL el doble propósito de reducir el gasto público y de estrechar
rirdtitzes creada,: por e! otorgamiento :,erricios fijas y garantizados a la población. Sin
embargo, hasta al:ora la fortaleza cDrascluitla por el aparato de seguridad construlio a la
p-- ii-
luz de las doctrinas de intexyencion estaca!, ha permanecido cticarae,:te
lezpi_gnaole pdos los países, rna.nzenindose inalteradas la mayar 7.1:_e de las
prestaciones ofrecidas a las ciudadanos. inclusive, en el C_IS: colombia-
no, e.sas prestaciones deberán toda tía amioliarse iTH e las en71latles encqrza-das
de la seguridad social extiendan sus 531-fici05 a 19. cobertura de los riesgos de
invalidez, veje: y muerte que vinieron a sumarse a los tradicionales de enfermedad,
maternidad, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
En los últimos años los ingresos del sector salud han sido generalmente inferiores a
los gastos, razón por la cual ha sido menester apelar a los fondos comunes del tesoro
público para que vengan a subsanar el déficit así ocasionado. Dada la magni-tud
alcanzada por el sitenaa de seguridad, el subsidio pesa grandemente sobre el balance
presupuestal y frecuentemente contribuye a situaciones deficitarias del con-junto de la
hacienda publica. Naturabienre este déficit es contrario a la ortodoxia eco aórnica del
Cli10
equilibrio presupuestal y a la filosofía política leseferista, opuesta sabemos a la
inter,/ ención del Estado en la provisión de bienes y servicios que, en su concepto,
podrían ser atendidos con mayor eficiencia y menor rigidez
eco5 OSPI,i,-1 (1979), pág 365, cuadro x-12,
120 i:'_5- MENTOS DE FINANZAS PUBLICAS EN COLOM3IA
por el sector privado Ortodoxia económica y leseferismo político se oponen enton-ces,
según veíamos en el capítulo 1, al mantenimiento subsidiado de servicios sus-
ceotibles de ser asignados mediante mecanismos de precios que aseguraran la autosu-
ficiencia financiera de la actividad.
CCOD se ve, el espíritu que anima el desmantelamiento del sistema de previsión
social propio del Estado benefactor no es otro que el de la filosofía neoliberal, atizada
por la recesión y por las consiguientes dificultades financieras de los tiempos La
opción entre reducir o preserva: las garantías de vida creadas a lo largo del presente
siglo confronta entonces los objetivos de la equidad y la distribución del ingreso, de
una parte, con la neutralidad de la asignación de los recursos y la estabilidad de la
moneda, de otra (ver capítulo iv). Es, sin lugar a dudas, una de las confrontaciones
más candentes y más profundas del presente y a pesar de que se la ha querido revestir
de una apariencia puramente técnica (la selección del mecanismo financiero más
adecuado), es, en realidad, un problema esencialmen-
te político y social.
A pesar de tratarse de un debate universal, las consideraciones que deben tenerse
en cuenta son necesariamente particulares a cada país. Obsérvese, por ejemplo, que si
se regresara a un sistema privado de provisión de la seguridad soc , a1 segiím los
precios que determinen los mecanismos del mercado, una buena parte de la población
colombiana quedaría sin acceso al servicio de maternidad o a la atención cae la
enfermedad no profesional. En la época actual, no obstante las enormes deficiencias
de la seguridad social pública, se calcula que solo un veinte por ciento de la población
tiene capacidad de pago para cubrir los duersos riesgos a través de los servicios
particulares De manera que el ochenta por ciento restante quedarla desamparada en la
hirsótesis de que el Estado retirara su apoyo y sus subsidias
a las regímenes actaales pues, en Colombia, un margen ten amplio de rees-te
en el gasta social como el que se da en países cuyos ciudadanos gozan de mayas
capacidad de paga
A'ilelenalmenite, debe tenerse en cuenta que los riesgos cubiertos y las prestacio-ries
0:TT;ZY:3 So:. :senas an-17,:_i_.3 en CC:DT:911 que e.--1 las saciedades ave 'zafias.
aicanzarsos, por ejemala, los becief , clas cíe desempleo que si lograron tos Esmu:s
Unidos, a=ran illreca:-'1a, Canadá y la mejor paiite de los países de Curaca cnntine
-sta.l. De suerte que el desensolea en Colombia Sigue siendo remediado rae-dial-ice
lo que los economistas han comenzado a llamar, siguiendo a los antropólogos,
estrategias scbrevivencia", articuladas a la familia extensa, subempleo y a las actiidclades
de la denominada economía informal.
o anterior lleva a que el problema fiscal ocasionadz-, por el gigantismo de la
previsión social ea épocas de crisis sea menor en nuestro país que en las economías
ind asar:atizadas. Pero también hace más onerosa toda reducción del limitado sistema
de seguridad social alcanzado.
Volviendo ahora al recuento cronológico, surgió también, a fines de los a=ros
Ouarenta, otra institución que tres décadas más tarde habría de condensar los proble-
mas y los dilemas de las finanzas pleblicas contemporáneas La Empresa Colombiana
de Petróleos germinó igualmente del abono intervencionista, en este caso adicionado
de un cierto espíritu de autarquía nacionalista. Sucedió, que, con ocasión de la
reversión de la llamada Concesión de Mares al Estado, en 1951, el país se planteó
LAS FINANZAS PU3LICAS EN COLOM3tA EN EL SOLO ;`_X. 121
el dilema de explotar su petróleo a través del sector público o de la iniciativa
privada, habiendo optado por el primero de estos caminos.
En años recientes cuando ECOPETROL venía registsancic considerables pérdi-
das que no estuvieran en la mente de sus creadores y que en todo caso, debían ser
atendidas rnediande transferencias c subsidios de las arcas dei gobierno central,
la politica fiscal respecto de la Empresa vuelve a plantearse con singular ansiedad el
dilema entre los sectores público y privado.
En la medida en que las pérdidas recientes de Ecopetrol se originan en la
imposibilidad de trasladar a los estratos medios y bajos de Colombia los despropor-
cionados aumentos habidos en los precios de los camoustibles, nos encontrarnos con
el mismo interrogante confrontado respecto del futuro de la seguridad social: ¿dee el
petróleo asignarse mediante precios rentables, comparables a los que cobra-ría la
empresa privada, o debe garantizarse un cierto nivel de consumo a pesar de que la
actividad tenga que ser subsidiada con recursos del presupuesto central? Como se
verá en el capítulo tv, se trata nuevamente de optar por los objetivos fiscales de
neutralidad y estabilidad e los de redistribución y bienestar
6 2 Los clAot,iósTicos GL OBALES Y SUS RECCNIENC,NCIC.,'NES
FISCALES
La década de los cincuenta se caracterizó por el opcin
-usino de la reorganización
mundial del per-
iodo de la postguerra Concluida la reconstrucción de Europa, la
atención se concentro en participa: de la prespericlad univel sal a lGs países subdesa-
rrollados, ya se tratara de países de larga existencia independiente o de países que
asomaban apenas al mundo descolonizado. Se inielan entonces las deeadas del
deseaa- ailo Gee se eattenderán has:ia
punto en los años sesenta.
de s.olidaridad trua
Colomaia fue, COMO ya dijimos, uno ce los países mimados Ce este empeño
ersal y de esa fe en el progreso tCCI
- -.517,1109. No solo licivieean pronta-
mente los credaas de lis institucicres E'n'trICiera5. inteanacianales s.ric r_412C r_
visitarari, a veces en coneodón con el dtorgearsienta de ciditas, misiones
e hicielan diagnósticos de la sídeacic: n socks! y económica y fermularoa rediomeriola-
CD25.:5 odendsclas a su sriejc sacaler ce. Esos ested es :,C.P.STar e: informes ce 'os calles los
ras conacialos son los dei Panca Mundial cíe 1950, al que siguió un informe
de análisis y evaluación dei mismo elaborado en 1951, y el informe de la Misión
Economía y Humanismo dri
(-sida poi- el padre Le,bret, cubicado cc 1952. A estos
seguirían, en los 9._nos seseo l
a, otros ejercicios de diagnóstico global, esta vez elaborados
dor investigadores predominantemente colombia_nos. el Plan
Los más conocidos de .dios fueron
Decenal de 19,
51, asociado con las doctrinas de la CEPAL; el progama nacional
de desarrollo conocido como Operación Colombia, también del año 1961; el Plan
Trienal de 1969 denominado Planes y Programas de Desarrollo 1969-1972; el
"Hacia el Pleno Empleo", elaborado por la
estudio OIT y publicado en
1970 y en la década del setenta por las Cuatro Estrategias de 1972, el clan Para
Cerrar la Brecha de 1976, el Plan de Integración Nacional de 1980 y el Plan Cambio
con Equidad, estos cuatro últimos asociados con los gobiernos de los presidentes
Pastrana, López Michelsen, Turbay Ayala y Belisasie Betancur respectivamente.
wr#
127 ELEMENTOS FiNAIZAS FIÍBL12b,S EN Cr2,1,31/12,1,—.
2115 Ha -tia pues, fe en los planes, en la capacidad essaeal de impulsar y regular
34 el desarrollo económico, en la necesidad de la intervención oficial al lado y por encima
del libre juego del mercado. Se creía en la teoría keynesiana, en los estudios globales, en
la manipulación de los grandes agregados económicos del ahorro, la
30$
inversión, el consumo, etc. Se planeaba a mediano o largo plazo y se atribuían metas
de
macroeconómicas ifiáS o menos precisas a las grandes recomendaciones
los técnicos
Cuánta contrastan estas dos décadas con las que la precedieron o con la oua
le seguiría. En los años veinte los estudios se concentraron en la realización de
a4
obras de infraestructura y en la reaulación de las instituciones financieras para
asagura: la estabilidad de la moneda y la neutralidad de las políticas estatales.
• En los treinta y cuarenta el país aprobó sendas reformas constitucionales que Ser./i-rían de
base a los cuarenta años siguientes de intervención del Estado en la economía;
1111 pero, en cuanto a sus políticas y estudios concretos, la atención se dirigió al robusteci-
miento de la estructura tributaria y a la readecuación del aparato administrativo
714 del pais. En los cincuenta cambia la perspectiva en términos de plazo, de dimensión
mi§ y de propósitos Se proyecta a términos que van desde los tres hasta los diez alzios;
se combinan todos los grandes factores económicos y sociales; se propone, en primer
1.) lagar, el desarrollo económico y, en segundo lugar, la redistribución del ingreso
y la riqueza. Hemos llegado al apogeo del intervencionismo, del kaynesianism.
314 del Estatlo bene[actoi y de la planeación. se descuida el desarrollo institucional,
▪ que Será pamcularmente, prolijo en el sector monetario y financiero.
'enme, de esta tónica general llegó al Dais la rnasión del Banzo Mundial del
7114 ales 59, conocida tainbien Como 1' Curia en honor a su r',e,-ezeizado dirae-tor,
un canadiense que poco a poco echarla raíces en Colombia y que tendría
114 przi'unda influencia en las políticas económicas del país dil:ante las tres siguientes
décadas. Se prG7LISO la Misión incrementa{ el ritmo de crecimiento de la economía
$ orasuptiesio y de rasa...le:lamia:ID da- las relacionas financiaras ce la Nación con las
mediante la reactivación de la -agricultura y el oí:zas-amianto cte estíranics a la indias-
• Ha. Ea ambos faente., cqbía d 'In pAaeti fundarienz-,!, Ya fuera conaediencla
elaídirs s-Asidiario, asumiendo diatictamente el gob ceno ciertas inversionas inclus-
a*); Cr:J_L-t:J - i7as paca el secó__ pral:a -le, s TIHLS:1".:19
1-lo aran grienei
- rías
* ir:lacio:Las de irince,estas de adasaas para las in:las triansfor-
rna:an aartasa ones los pi cciu:::os nanc7.,IT.C12:3, Si a ',Inlas raerrasimp:oducti-
vas, etc. Otro tanto haría la Misión Economía y Humanismo dirigida por el sacerdees-Louis 3. LISZYET,
*
aunque en este caso los expertos internacionales colocaron mayor
* de Finanzas Intergubernamentales (1932) y con la reforma tributaria del 82-83.
énfasis en una concepción humanista del hernio! e y del desarrollo económico:
Estado colomb:ano) debe desempeñar, más que en los países elliolos, un pap-el
activo, acertando las inversi3Tes, creando las candic'ones que Permitan acrecentar las
cosibilldades tr-_gni y favoreciendo, en el „teas gene! al, la adcisción del bond101
e a la
. las recomendaciones del Sr. Pierre Grandchamp, téenico suizo contratado por el
civilizaciónn industrial y la formación de una industria a la medida del hombre"
La paca:ida:1 asignada por ambas misiones al desarrollo económico las
canceietearse en les aspectos del gasto antes que en los del ingrese. En cuanto
, absorbiera alvngs de
a los primeros, propuso el Banco Mundial que el Estadr
101 Mts:on Economia y Humanismo (19)3), pág 241
LAS 17;i.,1,--\1,1ZAS PLI31,1CAS EN COLD,ITiA. EN EL StGLO XX
las cargas de la previsión social que Venían gravando a la empresa privada y recomen-
dó la ampliaaión y el mejoramiento de los servicios de salud, vivienda y educación.
En cuanto a los tributos, la Misión Lebret recomendaría con mayor vigor el
desarrollo de la tributación directa para propósitos redistributivos del ingreso. Sin
embargo, ambas misiones zondicionarch de manera más 0 menos explícita y aunque
diferentes grados, lcs propósitos redistributivos a las metas de crecimiento. Así,
la Misión Currie recomendó la caacasión de exanciones y deducciones tributarias
para las rentas de capital; planteo la supresión del impuesto complementario de
exceso de utilidades; rechazó el impuesto a las ganancias de capital: aconsejó la
de
conjunción la tarifa del impuesto sobre la renta, dividida a raíz de los recargos de
1942-1944; aceptó o ponderó la inversión extranjera y llegó hasta proponer el
debilitamiento de la legislación laboral con el fin de conjugar las irregularidades del
mercado con el flujo de costos de las empresas:
"En países industrialmente desarrollados es deseable que la industria se sienta en
libertad para modificar el ritmo de sus actividades con el fin de mantener la producción en
armonía CC n la demanda. En Colombia, inclusive una disminución temporal de la
producción, implica una pesada obligación de pagar cesantías, y esta es una de las razones
que contribuye a que la industria presione en favor de la inflación
El dilema principal de la política tributaria, que hasta entonces había consistido concebir
instrumentos a la vez el=ásticos y radistributivos, pasó a ser el balance-entre
redistribución y crecimiento'. A partir de mediados de los allos setenta se convertiría en el
equilibrio entre neutralidad y estabilidad, de una parte, y crecimien-
to de otra, atribuyéndoseles primacía a los dos primeros objetivos.
La Misión del Banco Mundial, al igual que lo había hecho la Segunda Misión
Kemmerer, criticó especialmente la administración. tribu:aria e hizo diveesa.s su geran-
cias esta materia, as; como tara'ci t'E. en materia de elaboración y ejecazión drl
departamentos y los municipios. Ya pa_ 3 e.naonaas eran notoria la desproparción entre
el ritmo da crecimiento del presupuesto nazional flante a los p.rasupuesaos
descentralizados y, aunara:e a la postre sol_' adoetarion medidas manares de raava-
lúa catastral ar,el indudable que el ;aupó de rji: un
de alerte qiie seria as.eiiehado nue-y-imante con la refzirria constizuzicanal oídi e:3,
con la propuesta de Asamblea Constituyente da 197¿, can el informe de la Misión
Respecto de los municipios, aunque desde los años 20 el Congreso Nacional
había autorizado sucesivamente reajustes en la tarifa del impuesto predial para las
ciudades de mayor tamaño, y a pesar de qua el decreto 1301 de 1940 ordenó, segliin
gobierno, el levantamiento y la conservación del Catastro Nacional, la verdad es que
los avalbos catastrales han estado permanentemente desactualizados y que su atraso
ha minado la elasticidad y el ritmo de crecimiento de los recaudos por este, el
Principal concepto de ingresos corrientes de los municipios. Ello ha llevado a
distintos gobiernos nacionales y municipales a ordenar reavalúos automáticos ge-
102
Comía de Desarrollo Económico (1950), pág 100
 194 E' EMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
nerales que no tienen en cuenta, como en el Catastro, las especificaciones y mutacio-
nes de cada predio individualmente considerado pero que sí elevan la tase sobre la
cual se liquida el tributo. Así lo hicieron, por ejemplo, los gobiernos de Ospina Pérez
(decreto 2473 de 1948) y de Rojas Pinilla (decreto 2317 de 1953), mediante normas
de estado de sitio, y de Belisario Betancur (decreto 3745 de 1982) mediante decreto
de emergencia económica.
Rompieron también ambas misiones con la vieja ortodoxia librecambista, res-
paldando ambas la reforma arancelaria de 1950, aunque condicionaron su respaldo al
hecho de que el empleo de las herramientas proteccionistas se circunscribiera a las
industrias potencialmente competitivas y a los bienes de consumo El arancel del 50
había generalizado la tarifa ad-valoreír y había fijado porcentaje de protec-ción hasta
el punto de que la Misión Currie estimó que, en materia de bienes de consumo, la
protección efectiva llegaba al 1,V70
En fin, insistieron ambas misiones en la necesidad de conformar un organismo
nacional de planeación que coerdinaria los programas económicos, conceptuara en
materia de inversiones públicas y asistiera en el perfeccionamiento de la estadística y
de las cuentas nacionales. Así procedieron los gobiernos a partir de 1951, fortale-
ciendo paulatinamente las instituciones por medio del decreto 389 de 1952 que creó el
Consejo Nacional de Planeación Económica, del decreto 3103 de 1954, que estableció
el Comité Nacional de Planeación y, finalmente, de la ley 19 de 1958 que sustituyó a
los comités anteriores por el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación,
origen del actual CONPES, y elevó el organismo de planea-ción a la categoría de
Departamento Administrativo, denominado de Planeación y Servicios Técnicos. Solo
entonces se inició el apogeo de los organismos de planifica-clon eme se extenderá a
lo largo de la década del sesenta y que, aunque con menor pompa. llega hasta nuestros
cliasio3.
La política monetaria fue quizás el único punto en el que las misiones suscribie-
sen la ortcdoxia económica aerek-eynessiana. recomedciaron observar el equili-brio
peasapuestal y preservar cautelosamente la estabilidad del valor de la moneda,
de erosión E:17±-1 1 .0 monetario dezenca -'e,nar un's
qat afectaea los programas sociales y desesaidialza-a la idvers.ón productiva
dotaron las cics _misiones ce los arics c'acaenta? °rime: Liga -,
aclimataron la intervención económica, la planeación central, la iaversién pública y el
_casto público de carácter sccial. Desde entonces creció vertiginosamente el tamaño
relativo del Estado para nunca más volver a los niveles de la inmediata postgaerra.
Fue as: como se elevó la participación del gobierno nacional en el conjun-to de la
producción del país, habiendo pasado de cerca del 8 070 hacia fines de los años
cuarenta, a más del 12'70 hacia mediados de los cincuenta
CURRIE, un It-eynesiano ames que KEYNES, sembró la semilla del impulso al
crecimiento mediante sus modelos de great de concentración ele los recursos
en ciertos sectores urbanos que habrán de atizar la demanda agrícola e industrial y
terminarán por elevar la productividad general y absorber el desempleo Son modelos
que esti mielan la producción doméstica y que hacen caso relativamente omiso de las
dificultades cambiarlas y de comercio exterior. Por esta razón, serán
1 °3 Cf A GARCI A (1953), A CANO (1974)
LAS FiNANZAS PUZLICAS EN COLONILIA EN EL S1OLO 125
descuidados a lo largo de los años sesenta, cuando las dificultades cambiarias deter-
minarán la adopción de modelos de sustitución de importaciones y de riguroso
control cambiario; pero revivirán en la década de los setenta cuando la
disponibilidad de divisas del pals permitirá Idealiza_ la ateriefti en la reaatiaación
económica interna yen la canalización del ahorro hacia obras de, inversión, ya fueran
de vivienda o de infraestructura.
6.3. EL ESTATUTO PRESUPUESTARIO DE 1950.
LA RE3ULACIóN DEL CRED{TO PÚBLICO
En concordancia con el librecambismo de Bretton Woods y con las recomenda-
ciones de la Misión del Banco Mundial, y en circunstancias de relati7a estabilidad
cambiaria, el país relajó el régimen de control de cambios y devaluó la moneda
en un 23 por ciento mediante el decreto 637 de 1951 (ver capitulo vi). Los precios del
café eran relativamente buenos y habrían de ser mejores en 1953-54.
El desarrollo de las instituciones de política económica se fortaleció, en el
campo monetario, mediante la rearsanización del Banco de la Ftepública (decreto
755 de 1951), de clara raigambre inteuencionista y, en el .ampofiscal y esaezdaird
gasto público, mediante la expedición de un nuevo esta t uto presupuestario
(decreto 154 de 1930), de linaje más bien le.seferista neccl5scelas; Ospina Perez había
designado a este último efecto un Comité de Expertos Financieros que, entre otras cosas,
Preparara un proyecto de ley orgánica del peezapuesto nacional. Este proyecto habría de
tener en cuenta, de manera especial, la necesidad de controla-. el deficit fiscal dadas las
i:7in',
repercusiones peimiciosas de Crue sobfe la e3tabilidad mor:T- y la economía en
general. ne acuerdo ccn es:g oeieatae 'fin; e. nomit. ademar sus careas que, aunque no
fructifiearon en una ley p,Dr razón de la: ..:ific.•._Jradts
p.D: la: a:ra s: st-Tirarc,-1 ;:1212s zt,'_11:113 ece ea decrete
1,15.
4 de 1950.
Adiaque en el curso de esta obra no pod-mr:s de] ;cs
y 111 13;
:-.1:)rmapresupu.-.2,p..ariz.a-.5. 195js, e-icor:cocó a nes estractu-
ra fiscal todos los r:T1P_Cir,k)S, básicos que rigen acteeensente e! funzioaamiente
preso-Pdestal, a saber: los de ceriodicidad, unidad, uní lersalidiad y eadilibrio. Esta
seguía y sigue
último obedeciendo a la precitada norma constitucional según la
cual ". .ru el Congreso ni el gobierno podrán proponer el aumento o la inclusión de
un nuevo gasto si se altera con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de
rentas". Se ordenara- entonces técnicas rigurosas para evita,- la sobreestimación de
los ingre-sos del Estado y sé abrieron partidas' especiales para las rentas ocasionales,
aquellas Que no pueden proyectarse a vigencias futuras De esta suerte se buscaba
atar más estrictamente la administración y el Congreso a los preceptos
prekeynesianos de la igualdad entre ingresos y egresos.
Con iguales propósitos de ordenamiento del gasto y mantenimiento del equili-
brio presupuestal, además de la preservación del equilibrio en la balanza de pagos,
se expidieron por estos años diversas normas encaminadas a racionalizar la contrata-
ción de empréstitos por parte de las entidades oficiales y particularmente por parte
7
12'5 ELEMENTOS DE -r-114A.1-1ZAS PUBLICAS COLOM31A
de los departamentos y municipios. Dentro del Vasto conjunte., normativo expedido
en este sentido (decretos 334 de 1950, 1050 de 1955, 1563 de 1955, 2427 de 1956 y
3395 de 1939 y leyes 24 y 123 de 1959), se destaca, por la importancia que iría
7 cobrando esta materia con el transcurso del tiempo, el decreto 1050 del 14 de abril
de 1935, en virtud del cual se buscó racionalizar la deuda de los departamentos y
municipios exigiéndoles a estos niveles de la administración que justificaran la
contratación de créditos mediante el correspondiente programa de inversiones que
7 La ley ,,J7 de 1931 eliminó, la doble, tributación, cidenandor que las rentas de las
habría de desarrollarse con el producto del empréstito, y el señalamiento del plazo
de amortización, la tasa máxima de interés, la forma de pago, las garantías reales y
las demás características financieras del contrato.
Esas normas de control del crédito público y especialmente del crédito externo,
habrían de acentuarse y de orientarse hacia un control más centralizado efectuado
por los oroganismos económicos del nivel nacional, en virtud de las disposiciones
de control de cambios del decreto 444 de 19,67, de decretos orgánicos del presupuesto, de
nuevas normas sobre deuda pública, de los estatutos de contratación administrad-va
y municipail03 bis y de las
normas sobre planeación departamental (ver capitulo y).
o gran gritó demccrático. no t=ltion
6 4. LA INTRODUCCIÓN DE LA DOBLE TRIBUTACIÓN
En medio de las dos misiones, y contrariamente a sus recomendaciones de
atenuar la tributación de las rentar de capital, se expide la reforma de 1953 al
impuesto sobre la renta. Impulsada por el entonces ministro de Hacienda, don Carlos
Villaveces, tuvo quizás tanta trascendencia como las que le antecedieron en 1913
1927, 1931, 1935 y 1942-44. Sm embargo, es poco conocida, quizás por el hecho de
haber sido adoptada poi decretos legislativos en época de profunda con ,tulsión
esolidca que llevó al gobierno militar del general :Peoj.s.'s Pinilla.
Continuando ce, n la tendencia de las medidas anteriores, la reforma de
ces elevó las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios habiendo llegado
incluso, de manera transitoria, a una tarifa marginal del 53'-7o para el impuesto
basic: sobre la renta, la más alta conocida hasta ahora en Colombia. Otorgó la
a T.'
eeferma el beneficio dela s, mnistía a quienes no hubieran declara de en
re: teniendo la obligación de hacerlo y a quienes hubieran omitido actives en pasado.
Ordenó además la elaboración de un censo de contribuyentes y la reunión y
sistematización de toda la legislación en materia de impuesto sobre la renta, medi-
das estas que continuamente se repetirán y una y otra vez se harían necesarias en la
subsiguiente historia tributaria del país104.
Pero el aporte principal de la reforma a la consolidación de la estructura del
impuesto lo fue sin duda el tratamiento dado a las rentas de las sociedades, cuando
se introdujo la modalidad que ha venido a ser conocida como el doble gavamen de
una misma renta: primero en cabeza de la sociedad y luego, al ser distribuida o
imputada, en cabeza del socio de esa sociedad (ver capítulo vi).
bis
ID) Ver especialmente las leyes 7 de 1981 y 63 de 1983 y los decretos 2332 de
1966, 627 y 1041 de 1974, 222 y 2875 de 1983
104 Para un recuento de las normas de amnistia, ver F ROJAS, (1933)
LAS ;:".;i 7 JEL1.2,-..s La I CC LCMIVLA EJ.-.1 ata S:C- ,C leí
De hecho, el doble gra‘e,eoen ya teinía antecedentes en nuestra legisla:1én,
puesto que la ley 64 de 1927 había ordenado que se gravaran las rentas en cabeza de
las sociedades y luego, si se trataba de sociedades de personas, se gravara también la
participación recibida por los socios. Sin embargo, las rentas de las sociedades no
tenían entonces la importancia que alcanzarían posteriormente ni el impueszo.
sobre 1.2 había lngrado la elevada incidencia que cobrando c‹- D.1 .2.1 trae, sc-i'rso del
tiempo. Así las cosas, se entiende que ese mecanismo del doble gravamen no,
hubiere sido objeto de los acalorados debaes que originaría partir de 1953.
s'o'ciedades de personas fueran gra lacias en cabeza de les socios y las corres' ,n-dientes a
so c:..2cia:.-1t's de capital lo fueran en cabeza de esas. Este régimen se maneiive en la
reforma del 35. Por esta razón, la reforma de 1933 tuvo prácticamente carácter o, iginal
entre nos otros y despee1:i:- inesperado clamor entre la clase capitalist, del país. La 1-
4DI arrecio prontamente contra lo que consideró; un golpe repentino. y discrirninc.zorio
para crn sus afiliados, explicable únicamente como abuso hecho posible por los poderes
excepcionales de que gozaba el gobierno. El mismo expresi-dente LLERAS CAMARO°,
escribiendo en 1955, decía en un artículo titulado "Dis-
criminación del contribuyente":
r2pu3s?.i1tt-rtioi1, ha sido sustituid,
ea el Estado Ivloderno de les secretarlos del pfesidente por la fórmula del
rnialsuc de i-laclenda• dof1.1 Elvia, vamos a legislar".
Y en ctrz. conocido ardculo recegia los temores de los hombres de negocios de
la éacY-.,
".. los negocies se a la SOiTbia de res te=res omnipresentes. uno, e:aerlor,
el cree:3 del café: otro, interno, el ministro de T-Iacieadg."10j.
Desde enlonces la ft :-.se "J.:113a Fila vanics a legisla:- ci.ada en
ezpresif..n o.cgsicTiat.la po - exce.7.' ,-
se
o He emergencia dictads, e:1- el ejsieedvo, resecislente ciisiedo trata de 7i5'27.:C.-S
impositivos. En este c:esezte, habrá de macar ee-er con rebtivo de las reformss
ielas s'e 197-1 y ds 197,-;-3.5 asaotasiss en de excepciona_es
que goza ci iseesidenre clueunee los cesiodios de emergencia económica.
; 5.1-1-117.1=1 eslasuidc en el 53 se tan resintenid:. 9 ;esa:
de las incesantes crlcicas los voceras del capital, aunque morigerado, significo7iva-
mente en las reformas tributarias de I ';',J0 y de 1932-53, para beneplácito de las
asociaciones gremiales que durante treinta años han luchado denodadamente contra
el. En el capítulo vi explicaremos de manera sumaría las vensajas y desetentajas del
doble gravamen. f'` qui basta decir que la tacha de anticarlalista de que ha sido objeto
en nuestro medio es cuando menos exag-erado. En realidad la literatura fiscal se ha
encargado dr reconocer que ofrece virtudes y defectos difíciles de evaluar. También
la. práctica de los países se divide dubitativamente al respecto.
Interesa, si, conocer el clima fiscal y politizo en el cual se adoptó medid , tan
polémica. Recuérdese que el informe del Banco Mundial, todavía fresco, había
procuesto la atenuación de los gravámenes a las rentas de capital. Ob3z;Píe3,2 as!
mismo, que cuando sedicta el decreto 2317 del 3 de semttembre de 1953, ale ordenó
105 Citado en R NI.kwuQuE, (1979)
 123 ELEMENTOS DE PINANZAS PÚBLICAS EN COLONIBLk
la doble tributación de las rentas de las sociedades, la situación fiscal se presentaba
más o menos equilibrada, a pesa: de que todavía no se elevaban los precios externos
del café, lo que solo ocurriría súbitamente a partir de diciembre de ese año. El
gobierno recién inaugurado lanzó un ambicioso plan de obras públicas y de bienestar
social que debía se: financiado con nuevos ingresos tributarios si se quería evitar el
recurso al crédito inflacionario del banco de emisión. Es sintomático que el minis-tro
de Hacienda hubiere justificado el crecimiento proyectado del gasto publico en aras
del cambio en la orientación filosófica del Estado hacia el intervencionismo
económico y el logro de la justicia social:
"A riesgo de repetirme y de explicar cosas que son obvias para vosotros, deseo hablar
ante todo de los gastos del Estado Moderno. Hasta el siglo pasado la función del gobierno
era paternalista, se limitaba a tornar las medidas necesarias para la segu-ridad interior y
exterior del Estado, dejando que la economía del país y los servicios esenciales para sus
habitantes se desarrollaran lentamente por medio de exiguos aportes de las municipalidades,
o los abandonaba a la simple iniciativa e interés del capital pri-vado.. Pero el concepto de los
deberes del Estado se fue modificando, y ya en este siglo se aceptó que la intervención no
podía limitarse a vigilar el orden entre los ciudadanos, sino que una política más dinámica
era indispensable. Esta política tendría que traducirse en una intensa labor de mejoramiento
social. . También se pide al Estado que contribuya al desarrollo económico... Y como un
'complemento de tan vasta labor se le ha asignado una función de vigilancia de la moneda;
del crédito, de la producción, de la importación y la exportación; de los precios y los
mercados y, en 'una palabra, de todo lo que cons-tituye el control y la dire:;cien de la política
econem_ca, encaminada a obtener el mejor desarrollo cara el pais, el pleno empleo para sus
habitantes. y las condiciones de vida más favorables. Es curo que tan destacada
transformación crea para el Escario pesados deberes, que debe cumplir y se le exige que
cumpla, pero al tiempo representa eroga-c:ones no soñadas por nuestros antepasados. La
función del Estado, en esta forma en-tendida, lo convierte en el más grande consilmidor de
bienes y serv:cics, que al invertir
razonablemente los impuestas, aumenta la velocidad :le la fortalece los fIrerea-dos y
distribuye la riqueza" ice.
o ruede ve-se, la e.imilistraein del 9.-ener-ll Rojas justi i';c9bagigantesca
,n del Estado consagrad-, por
roscos apoyándose en la misma concepci.
reforrn,, constitucional del 3d, reit erada pos la 17:1.filii 7±1b:iria del 35-3S, por
1- re:..cr-na a la Carta del año 45 y por el informe del Eanco Mundial_ de 1950.
Veremos en el capital° vi de esta obra de qué manera Se habían reflejado eses
orientaciones intervencionistas en la formación de un consenso nacional en :orno a la
doble tributación a partir de la década de los años cuarenta. Consenso que, por demás,
se hallaba teóricamente elaborado por los más destacados estudiosos r'e la época
como SELIONIAN y 1`4"eRDAL, cuyas obras el ministro Villaveces invocó
oportunamente
La discusido sobre el adecuado y equitativo tratamiento que ha de da:se a las ren-tas
de capital y a las de trabajo reaparecerá, interminableznente a raíz de los incentivos
consagrados para las primeras en la reforma tributaria de 1960; de la introducción de los
mecanismos de anticipo y retención en la fuente a mediados de los años
106 Tornado de la Rev:sta del Banco de la Reptibl:ca, vol XXVI, núm. 311, 20 de sept,embre de
1953, pág 974
LAS FINANZAS PÚBLICAS 1,71,i COLOMBIA EH EL 51300 71X 129
60; de la eliminación de los incentivos fiscales y el impuesto de exceso de utili-
dades y la implant ación d..; la renta presuntiva y el impuesto de ganancias ocasio-
nales por la reforma del 74; y del nuevo tratamiento asignado a la doble tributación
y a las rentas de trabajo en virtud de la reforma de 1932-33. Es pues, uno de los te
?as más recvrrercies f rolé:1711°os etc la historia fiscal de ColDm'cia.
En medir- de estas reformas y de estas polémicas, la realidad de la incidencia
o de la disaribuclón de la carga del impuesto paseos seguir siendo, hoy Cr-ma en los
años de la administración Rojas, la encontrada por el estudioso CHARLES i'viCLU-
RE, miembro He lo, Comisión P/Tus3raue del arlo 1963, cuando sefialaba dile los
asalariados y las sociedades anónimas manufactureras han soportado el impuesto
sobre la renta en proporción mayor a la que les corresponde mientras que
comercian-tes, agricultores, ganaderos y trabajadores inderendientes lo hacen en
cuotas inferio-res a las que les corresponderían según su participación en el producto
nacional. Pero este resultado se debe más a factores de índole administrativa que a
deficiencias especiales en el diseño del tributo.
6.5. AUGE Y CAtDA DE LOS PRECIOS DEL CAFÉ LA CRISIS FISCAL,
iviOrETARIA, Y DE COMERCIO EXTERiOR
A FIlt‘IES DEI F-2-,;7,11c)r.c).
A parar de CCErj.er2.1-.S del año 5d el país vivió una efímera situación excepcional
CDrilo la que no había eaenociclo desde el tei-10C10 tic reja:fu:1 ab-Linda:1W de divises
de los años veinte. Ocurrió que, como ccrisoeuencias heridas que afectaron la
cosecha cafetera del Brasil, el precio del grano paso de co centavos la 'l'otea en
diciembre de 1953 a 5-'1 centaves maaze leabiéeadoee mantenido pe:
encima de 72 centavos a lo largode este últir_a: año, ceando en diciembre de 19‘13
de 91.5 ce:caí:2, 97.:7 11_): de 55.2 e _ _ 1 5.e e
53.7 y en 1:952 de 57 centavos.
Como o 11E T.2 t.' !TI C1 e 19- S 2:C.. r--:. ':--J1- clancia moneda e;_Tranjela c ue goeó
-_
e. país, Inc necee---- ajas o: p,":1,:-..11.-LIe -,n' a y
CDriler?,;1, extecior. cor, la rimel-, tic e:las W.5-1_19.1
I.C9S:01-111da Por i'.-,2.CD1T,57Si'2:13. ale 12S en moceer' ,
liOS medios ?le
nacional. Las medidos cambiarlas y de c--, rierc'r, exterior buscaban tambl:;n madera,. la
i7-1n,, c',7-1. relajando parcialmente el control de cambios, manteDiend,el tipo crmolo
ofieial de 2.5.r.' 92,1:CS COIC.V2bia.:10S T;n: d,ólar y facili -z --_dc las irn_7"0:-UniCrir.
ele modo Cr2.C. Se' redujera el circulante y elevara la oferta interna de bienes.
se
Pero ne re- iirtiercn c eceetur_a y d": os políticas de encere'' -
cuando el café ccrneerzó a caer en 1935, habiendo quedado corno secuela una fuerte
presión inflazin7e--,-59 uno situación de morosidad en la deuda comercial y una
b^/anea comercial amtliamenze deficitaria. Aunque el gobierno expidió, desde fines
de 1954, medidas de control cíe importaciones, elevando los aranceles, ordenando la
constitución de depósitos previos y robusteciendo el control de importaciones y de
cambios, las disposiciones carecieron de la idoneidad necesaria para el momen-to.
Otro tanto ocurrió en el campo monetario, donde la manipulación de los encajes
bancarios y de las tasas cle interés resultó también insuficiente. La economía se
w 1.30 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
2 - había adaptado rápidamente a los buenos precios del café y se hacía difícil desmontar
• las adquisiciones y expectativas de conformidad con los precios más bajos
imperantes a solo pocos meses de iniciada la bonanza cafetera.
Inútiles resultaron los esfuerzos de Colombia para conciliar las posiciones de
los países productores en una estrategia común encaminada a recuperar los precios
del grano. El ministro de Hacienda, pensando que era transitoria la caída en los
5 precios y ante las dificultades de reducir los ingresos cafeteros y la amenaza de una recesión,
prefirió seguir una política compensatoria en virtud de la cual se
2 mantuvieron artificialmente las cotizaciones del grano en el interior para efectos de
preservar la capacidad adquisitiva de los cafeteros y de los colombianos en gene-
▪ ral. Se quiso también mantener, y aun elevar el nivel de gastos, con lo cual se
entró en una época de prolongado déficit fiscal.
Como consecuencia de la lenidad de las medidas adoptadas, siguió creciendo 2
la desproporción entre las importaciones y las exportaciones, hasta el punto de
• que el país no pudo cumplir más con los términos establecidos para el pago de
• las primeras. Se llegó entonces a una situación de mora en las obligaciones comercia-
les con el exterior, que se repetiría en 1962 y 1966, puesto que la penuria cambiaría
se mantuvo durante tres lustros más a partir de 1955 y puesto que no contábamos
cena mecanismos de planeación de las necesidades y de las posibilidades cambiarías
del país que sujetaran estrictamente las primeras a las últimas. Este vacío vendría
1 a ser llenado por las normas del decreto 414 de 1967.
Téngase en cuenta que esa situación de mora en el cumplimiento de la deuda
comercial es diferente de la mora en la deuda pública externa que ocurrió durante el
gat hieran de Ülaya y que fue finalmente solucionada mediante la refinanciación de
1940. La una está originada en los créditos cotidianos del comercio exterior,
1/ ya sea realizado por agentes públicos o privados, mientas que la deuda pública externa
nace de los créditos esporádicamente concedidos al gobierno. nacional por
gobiernes extranjeros o entidades imernacionales.
• Pues bien, al igual que muchas otras de las debilidades de la política económica de 1954-57,
esta solo vino a ser solucionada en este último año, cuando mediante convenio celebrado entre los
bancos comerciales de los Estados Unidos y la adminis-
es nación riel general Rojas Pinillo, el gobierno y el 'Sanco de la Repilblica se compro-
metieron a girar a cada banco americano el del valor de las deudas pendientes
é hasta el 31 de diciembre de 1956 y suscribir por el resto documentos negociables, pagaderos
por cuotas mensuales. También comenzaron a corregirse en 1957 las
/ políticas que llevaron a una situación inflacionaria crónica y a déficits estructurales de la
balanza carribiaria, del comercio exterior y de la situación fiscal.
En materia monetaria se elevaron los encajes, se redujeron los cupos crediticios
# y se exigio a los importadores el valor en pesos de las deudas insolutas en el exterior
pero se les mantuvo la vieja tasa de cambio. Esas deudas serían pagadas, entre
é
otros, mediante el acuerdo que viene de citarse.
En cuanto a los cambios y al comercio exterior, se limitó la concesión de
é
registros de importación a un volumen previamente planificado. La cotización del dólar,
fijada en 3 1.93 en 1943 y en 3 2.50 en 1931, tuvo que ser elevada sucesivamen-te como
consecuencia de los decretos 107 de 1957 y 30 de 1953 cuando el certificado de cambio
se fijó a $ 6.40. Sería aumentada nuevamente por esporádicas normas
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO xx 131
expedidas en los años 60 hasta cuando, bajo la administración LLERAS
RESTREPO, se dictó el decreto 4-14 de 1967 que autoriza la modificación gradual
del tipo de cambio mediante disposición de las autoridades monetarias colombianas
(ver Tabla vi-2 del capít sic vi).
Aunque el mismo decreto 107 de 1957, firmado por la Junta Militar que sucedió en
el gobierno al general Rojas, estableció una serie de normas que regulaban detalla-
damente el mercado de cambios ligado al comercio exterior, creó también un merca-do
libre de capitales para las monedas extranjeras provenientes de fuentes distintas a las
exportaciones y elimino el requisito del registro para los capitales así introduci-dos al
país. Adió de esta manera un mercado libre de divisas paralelo al mercado oficial,
inmensa brecha en el régimen de control de cambios que permitió tanto la fuga de
capitales nacionales como el ingreso al país de muchos capitales sin registro ni
supervisión y que solo vino a ser corregida con las normas del decreto 444 de 1967 o
estatuto cambiario vigente, el cual contiene, entre otras materias, las normas sobre
inversión de capital extranjero y sobre créditos en moneda extranjera.
Las normas de 1937 (decretos 107 y 1715) se orientaron también a solucionar el
déficit fiscal, creando para ello un recargo del 20% al impuesto sobre la renta
denominada "cuota de rehabilitación nacional". Como se ve, estas normas conti-
nuaron la práctica de los recargos iniciada en 1942. Los recargos son mecanismos
antirécnicos, que generalmente sustituyen la reforma estructural del impuesto y
postergan la preparación cuidadosa del presupuesto nacional. En cuanto herramien-
ta aciministraliva, ocasionan sorpresa e inconformidad entre los contribuyentes. Esta
modalidad de incremento de los recaudos tributarios reaparecerá algunas veces más
en la década siguiente. Incluyeron también las disposiciones del año 57 otra
herramienta anómala que ya se había dado er_ 1953 y que se volverla costumbre de
nuestra política de administración tributaria, no obstante ser ella fuente de desór-
denes, ineouidades e irregularidades. Nos referimos a la amnistía concedida en ese
año a quienes habían incumplido con la obligacion de declarar oportunamente su
renta y patrimonio en períodos gravables anteriores. Se abrió con ello una excep-
ción al régimen de sanciones fiscales y una brecna de incredulidad en la eficacia de
la adminisarazión tributaria que estimularía permanentemente la violación de las
normas en la esperanza de que el incumplimiento especialmente cuando es masivo y
socialmente tolerado, hallan 'i perdón en un futuro más o menos Próximo.
Costosa tradición que se extendería a otros tributos, se ampliaría a las obligaitaones
de pago del gravamen y alcanzaría también las administraciones municipales de
impuestos. Siempre amparada en un pretexto de excepcionalidad que habría impedi-
do el acatamiento de las normas, ha sido justificada, para citar apenas algunas de las
excusas empleadas en Colombia, por las circunstancias de perturbación del orden
público y la desazón que había ocasionado entre los contribuyentes el gobier-no de
excepción (reformas de 1957 y 1960); por la elevación artificial (inflacionaria) de
las tarifas, en 1977; por la inclispnsica¿wl cansarla por las elevadas tarifas de la
reforma tributaria de 197-1, en 1932-83.
6.6. LA TRIBUTACIÓN DEL AGRO
La Junta Militar que sucedió al general Rojas instituyó un nuevo objetivo,
hasta ahora desconocido en la política fiscal colombiana. Consiste ese objetivo
 yj? ,_- 1131-.IZAS Co _c`',.3:. LAS Flpr,-_,"2_,AS ala E_ S - __c

ore- elección ag -eeeetia:ia neediante si,ncioTes as nuesi:a itg_slación fiscl.l y agraria. As., de:anie F criene • g:Oreeno del
incLitos o indebidamente explotados Freete I\Tacione., se pi eseeitaeon al Congreso varics proyectos ce le: que aspiraban
Navedaso era, en 1957, recurr,r a los iris‘remen:as pa:¿ est eer la - a estatuir uta imptieste pre-lral reagnesi-vo o de cai ;fa g:adeaea, aeue:de Col:
.es -ceell_caenenee el :esa:-elle de can- pc, .__...ri ces la. inaplazalcle trans7ceerrz- L! grado de ex; lotacir1. e del ir_r_euelble. La ley S I de 19f 9 a rden: se gravaan- en r:_
ción de las zonas rurales inceoductiyas había slcio confiada a las leyes de reforma pal escezill s'i'sarelos teertior Me.C-11119:1C'S. . La le: 155 r: 1 i i asta.- a
gea -ia e:.;ron'Tcló..:1 da las f _e_ed es reei'ploiados apoyadas en la refor- agra,:ia t. u c_.anee me:ios en tei pape', 1-.57; :els:1 la
ma cons:itecional Ce 1955, Se expedldo en ese mismo y en 19,14. Poco t=a -nbién a esaírnulos y a r;2, Sil_ lo I- a: sec,e,lae_ae.- e,-ite
c S_ -.1_3 el efecto eras leyes de reforma agraria cuando las cies puerto cae sus _palancas c:lecieales re ,/ 'as amenazas de teeero aCi'± -i '2,:ja-
del Dan:: f-Lre-dial roe 195:i y ce 1555 propusieron emplear las a::nas flsc-eles, grazas por la ley 15: del SE O rj.irit-
ya, -zrs. reforma a graela de es7e, 51-;lo,. Mas adelante,

fiando que es:as encontrar:a:a menos resistencia y serian más efact:vas que las la ley 1 2 de 19,52, r:»ig.affa F.lo. de las deesee,nr»gdas elegraz1 11 j
;,Lacias pero ir•ocuas 2.0:711S cias ce% base e -, e' ferien inte_evencionisoa Y la ley 4' de 1975, fru:c e'e ce_ebee acuerdo enare gobierne y ter( areenleetes,
7,717,:e7 geblee-eo de LeeHez era.ejo y cle.1 Czergres: hceeoge -i_eaenteie que aca_za:la por des-ianeee-: 10 /a de la ref.:enea repi - CDP- O
lo acpieepse7ie. ya habla ocurrido e:1 1937, la 3,_:S:1CLIWI:I. :le la ce:pe:placeen par los casa' g es caladas
Las leyes y decre'es ::b:e impuestos a la reas: a: e:etc:e:5_1e -.1:Isocslciesnes ea este caso ordenando una ptes- Incier ca renta Sabre las heredades que se teirdría en cuenta
partlotlarrnizeite di- Es -icas para Cali e' SeC:91* agropecuario a pesar de gire diversos para el cálculo del irep,uesio sobrei.ce r.erita. Este ,111:inna camino fJe reitera-
estudias derisrciaban el nivel e:-..cepciionalmzene baj a de los re.car.leins en este serrar y do por la reforma trileutazia de 197, que gene:nl'zd ti=s2CS
lo setalaba como uno de las mayores boquetes de evasián. Aperas si se hab1a rliscitido Ir presunción como mecanismo incliiecta para la deterfrunazién ce la renta,s y asir la
cuál era la ree3or manera de establecer la renta de los ganaderos y se reforma de 1932-33 Que además fe cae firma.- el regemen de renta
habla: adoptado al efecto medidas COMO las de 193-5 (decreto 813) y 1943, (ley EJ.) los aumento l's y, '7,2' erja, r _me
minlstecs de Hacienda seguían cons._deraeldo insatisfactenas sir-1 que, Sobre la cual se calcula la rerIZI".. se:c.,uesize
tuviera - la c'ec's'rei pelit c'e ps :2 - d'spesLtives .?,2éeglecis. E-e mcdo q_re nnedidas del 37 fele:en 1isic in-iprert.7,,-_ e-. e 3' cese oc
en e _ esto pCee:11:., ;C': SI se ce- b:aDa geee -q1 reee -,te can 1:552 er: una t_+112 need_tiacicin y cor_sol_daciele, 'e-c.:ven:2:n ez ,ale c --acas
Vr:, Indecenolle7.e.--leete. estado ce la expio,:acu.5r. e' e:cc:in-len:a ecli-iáe-i:ce ajer...ize _c
1 ,1tradral, 13e_7tet ea baja p:zol, lelefiale' de las s anos :1.11-1,1es Cierra. es 31,1 Ct. 139_7,Z, IZJC'e_-_,:.-1e7:2-1, t,'"C.."1:ir_17. 315 erectos
-e, t aís, pero teadicic:,naleneit: dos:, de la sltJaciran de tenencia de la tierra, materia de auneentes áe p:odectividl. : de :e deTeC'.2,17,12S 2111C1:71'-:;e5
ee: fe:entrial, cc_:: - cies p:inc:ar-les rece r-_ee_aacionee, la inirpes_c_'n p: a el Estado.
- reiefes_z a los petaies 1-1.:s 12.1S, e sea:ft-al en eitració,e lnve:sa al g:az.lo Ea e: ha se: :ele;
-e ae tle-ea. La 1 (2_iereL. 52 p:e e [-liante:le - lo ta__iss_ E,;_az_a _r se- 3e:eCC 'a
ea:alar t,ze .as le:en -',i_izadas y in:pues- o e recia ee 19:S.; i;e'l se - a ez.a-:
a_ec _aolanLen. z„,pci_aiks. La eniS_Tr',Er,C.:, del a': Jr,'. escritas por a_eadee una se l'res a era:. j ee,e,
e --riel, • r1-.;-,- a y 9Clci2e_::5; 5 -a_77.' ICS 0.1-. ¡OS a -CS cocos 1,97 S C2 Ele :- 'ras 2. 'je. Si - Í1„
.liegetsre ::er oga ::e y e' 517: y los ' e: : "1"2 'lf2:
re :le ses ae, e/as 11.:9S. El ele:- eie, 291 ale 1957 reepgiO P.-1. -zealre y ia ley l a de 1
te los 1--13_7r,cionts dei orggnis_Tio internacional, habiendo creado un complejo Cuando, Se ha la e:-.:crJ.egil oJ ras ne--1-2ets
MI. de estimules y desesTi:mulos fiscales para Inct2var la elee/aeión de la pi oductividad han carecido del aparato aelnein_s.teative necesa:::
rural El arma principal d= la ncrmn CDP_SSZI_E' en castigar con un impuesto p:edial con el dec:eta 1957, 'críe las ls __as disposiciones legales
iili:Oare,51,0 a los fundos aire ric llenasen las exigencias de culti\,o que el Instituto se han encargado ceea: las cc rtorpisas por de -lee les eludo: el ieepues-
Geográfico 4,gu3t'n Codazz' señalaría para cada tipo de tierra, para Ir; cual Se adelanta:1i,- C2, cal CoClo se dio cc -- la ley de 197: y C2211:2 '17:5:7171'1s ielcuiseeies de 1972- y 1922-33
1un cerco de tenencia y de USOS del suelo. si r-esas, e' Z_Z1 :lezne, o de ce:echo,
21:711) era de es2e:arse, ese 91713:CI_CS0 y engorroso pi-oceelee‘eientc o: alcanzó permanentemente subzreavado res:ee.e.: a se:c.:e:es tales c:eno, el manufacturero
r2,sul:aelos cc:e -je/es, Aunase el ins'ituta CerC9. 1_ n millón d'e l'ec`_¿:,reas, estas fue:oe c al re-ZI:=.7 de las eenias Ce Leaeaeie E -, es a as,-eeee: cariec_cle Cori la
ea su ma j c -la las áreas merar cultivadas del Dais, de modo que ne, ectm' e:on st:e_as a neayor parte de lesolses del mendo, cee menos desarr-c-
las sanc, onts del deneeto 290 Ei cense, un_veesal de las tierras Ilacos. todos se plantea e: ;1,leTIE 7E. ce Ser II 11:12t.tIC"I'J:1111.115 adentrada
aueJá incompleto y lar da`es qr; fueron de muy dudosa validez. para el campoc i", t irollie-ieri tranJe'eeenela de zercerlen‘es desde el sector
cesa: de su _vidente fracaso, las Instrucciones del Parro Mundial y las regula- agropecuario hacia otros Saciares económicas o r.l :sd-_ unos propietarios rurales otras
ciones del decreto 295 se constltuyerort en preredentes que reaparecerían una y p:o:ie'a:r:s otre ofrecen prasibilldl-.des de ele-eor la creducción alimenticia
 134 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
y de materias primas de un país. La toma de decisiones sobre esta espinosa materia
ha estado influida, como hemos sugerido en páginas anteriores, por consideraciones
de índole política, tales como la resistencia de los terratenientes a la imposición o la
irresolución de los gobiernos de cara a la tributación de actividades que inciden
ampliamente en el costo de la canasta familiar de la población, como lo son los
alimentos. Existen además, factores de naturaleza administrativa consistentes en las
dificultades técnicas que plantea la tributación equitativa del sector agropecuario. Y a
esas consideraciones y factores es menester agregar otros, no menos importantes, de
carácter económico. En este último respecto, la incertidumbre es creada por el hecho
de que, desde el punto de vista de los ingresos y de la liquidez, la explotación de los
predios rústicos resulta muchas veces en índices inferiores de rentabilidad y de
liquidez a los ofrecidos por otras actividades económicas. Inadecuados canales de
mercadeo, bajos niveles tecnológicos, falta de control y de seguros adecuados frente
a los factores que hacen riesgosa la actividad ,(variaciones climáticas, plagas, etc.),
ausencia de condiciones infraestructurales que eleven la productividad de la tierra
(riego, por ejemplo) o que garanticen un pronto acceso de los productos a los
mercados (vías de comunicación), etc.
7. Elie, el Frente Nacional y hasta fines de los años 60
7.1. LA REORGANIZACIÓN POLITICA Y LA EXPANSIÓN
DEL GASTO PÚBLICO DE CARÁCTER SOCIAL
El Plebiscito de 1957 cerró, un capítulo de la historia política colombiana y
abrió nuevas páginas a las reglas que rigen las relaciones entre los partidos mediante
la consagración de una híbrida filosofía constitucional que hizo concesiones a las dos
orientaciones partidistas del país De esta manera se puso fin a la violencia
interpartidista que había azotado a Colombia prácticamente desde la división y caída
del partido conservador en 1930. A imagen y semejanza del proceso seguido al
finalizar la Guerra de los Mil Días de comienzos del siglo, cuando el régi en
autoritario del general Reyes sosegó los ánimos intransigentes de los partidos políti-
cos y fue seguido a su vez por la reforma constitucional de 1910 que reconoció
derechos de participación en el aparato estatal al partido derrotado en las elecciones,
el Plebiscito puso fin al gobierno excepcional del general Rojas y, combinado con las
reformas constitucionales inmediatamente siguientes, bendijo mecanismos de
representación y de participación del partido derrotado en los órganos legislativo,
ejecutivo y judicial del Estado. Las nuevas formas de violencia subversiva que fueron
surgiendo a partir de entonces, llegando por igual al campo y a la ciudad, no estarían,
como las anteriores, enquistadas en el seno de los dos partidos tradicio-nales, sino
que germinarían o se consolidarían al margen de estos, abriendo así una grieta más
profunda en el sistema institucional colombiano.
El acuerdo bipartidista que culminó con la aprobación masiva del Plebiscito del
año 57 concedió al partido conservador la reafirmación constitucional del carác-ter
católico del Estado colombiano, cuestión esta que había dividido irremediable-mente
a los dos partidos desde el siglo xix. El partido liberal obtuvo en contrapres-
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLONJIA Ei i EL SIGLO XX 135
tación el reconocimiento de la legitimidad de la reforma constitucional del año 36,
aprobada por un Congreso homogéneo en el que no había estado representado el
partido contrario. Los militares, actores también de este convenio de reorganiza-ción
institucional, aceptaron la derogatoria de todas las reformas a la Carta habidas entre
1947 y 1957, los años más álgidos de la violencia y de la inestabilidad constitu-
cional; pero salvaron los derechos políticos de la mujer que ya habían sido estableci-
dos durante el gobierno del general Rojas e influyeron en la inclusión del artículo
plebiscitario que ordena la destinación de no menos del diez por ciento del
presupues-to nacional al desarrollo de la-educación. Esta última disposición
plebiscitaria reviste singular importancia puesto que eleva a canon constitucional una
cierta distribución del gasto público. Años más tarde la fracasada reforma
constitucional de 1979 intentó también destinar una cuota del presupuesto nacional,
en este caso en favor de la administración de justicia. Pero la provisión corrió la
suerte de la malhadada reforma (que fue declarada inconstitucional) y no ha habido
desde entonces intentos de revivirla.
Ese arre 11 del Plebiscito de 1957 reflejaba los cambios que se venían dando en
el país y que reclamaban un avance gigantesco del aparato educativo. El creci-
miento poblacional era acelerado (superior al 3 c7o anual) y el desarrollo de las
ciuda-des alcanzaba características explosivas. Las exsectativas educativas eran casi
ilimi-tadas y así lo venían reclamando los distinos estudios globales y sectoriales.
Sin embargo, la medida reflejaba una aceitad casi atávica, profunda ,ente ars aigada
en la idiosincracia del colombiano, consistente en creer que las normas resuelven los
problemas, sin suficiente previsión de los medios necesarios para hacerlas cumplir ni
de las consecuencias que su cumplimiento acarrea. En la medida en que la disposi-
ción plebiscitaria consagró una apropiación presupuestal sin prever los recursos
adicionales necesarios para atenderla hubo de originar naturalmente un recorte co-i-
J-.eh-Av:, en otros campos oui:ás menos prioritarios de la acri'iidad estatal. De esta
manera el Estado colombiano reconocó la prelación d este servicio
La apropiación del 1e 07o con desrino a la educación pareció muy rauda: en
su momento. Sin embargo, el avance de las expeccativs mejoi- amiento en el
nivel de vida y el crecimiento urbano y demográfico en genen' llevaron a
los apropiaciones para la ecItIca:,•'...5n sur J.; n -793 y determ'-
naron la pérdida del alcance original de la medida.
Por último, el señalamiento de la aptoplacióta forzosa del 1070 para educación
en el presupuesto nacional permitió que el Estado central ensanchara en su época
los recursos destinados a esta finalidad y que absorbiera raulatiaarnente el suminis-
tro del servicio de educación que hasta entonces venía siendo atendido por departa-
mentos y municipios, lo que repercutió en una mayor acentuación del centralismo
ole
económico y les servicios estatales así como también en hacer más dificil la
racionalización de los servicios que prestan las distintas entidades gubernamentales.
Naturalmente, una disposición craso la plebiscitaria no encuentra opositores.
Sin embargo, en cuanto técnica fiscal, la medida plebiscitaria participa de las venta-
jas y desventajas de toda renta de desdnación específica, las que se estudiarán en el
capítulo y de este trabajo. Solo que por estar consagrada en la Carta funda-mental se
hace aún más rígida e inmodilicable que otras rentas asignadas por ley, decreto u
otro acto administrativo de rango inferior. De hecho, ya contábamos
 ELEMErtTOS FINANZAS Pl.".r2LICA_S EN COLOM2IA
,jon antecedentes de este género, como cuando ciertos ingresos públicos habían sido
atribuidos fijamente al servicio de la deuda, cuando los impuestos al café se aplicaron
al fortalecimiento del fondo de estabilización de los precios y del mejora-miento de
las áreas de producción del grano o cuando el producto del impuesto a la gasolina se
dedicó a la construccióny mantenimiento de las vías. Son parámetros que tienen
raíces legales y se vuelven in modificables, que han de observarse con independencia
de las necesidades del momento y de la voluntad decisoria de los gobiernos. Rompen
los principios, de la unidad y la universalidad del presupuesto y atentan contra la
racionalización del gasto. En fin, puede decirse, en contra de rentas de destinación
específica como la creada en 1957, que terminan por constituir verdaderos islotes
dentro de la administración pública, con su propia lógica y su propia inercia.
Existían además otros recursos tributa1-1os- o productos de contribuciones que
venían empleándose en el robustecimiento de las' tareas propias del Estado benefac-
tor, tales corno la salud, mediante las contribuciones tripartitas calculadas sobre el
valor de la nómina, de las que se habló anteriormente, o las de subsidie familiar y
Servicio Nacional de Aprendizaje que había establecido el decreto 113 de 1957. A las
cuales se agregarían, entre muchas otras, las ordenadas para el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar en 1963, al igual que las anteriores calculadas con base en la
nómina salarial, o las del situado fiscal ordenadas por la Constitución rle 19,53 para
los gastos de salud y educación de las entidades territorialmente descenzralizacias.
Coma pi.Je'-1:: verse de esa lista de ejemplos de rentas de destinación específica,
treeelan'at es- e género, cíe contribuciones _.._tosas, impuestas a los gobiernos y destina-das
exclusiva y esirecificaar e me ál mejoramiento de la salud, la educación y el nivel
:le ;ti:, sefue CI-D,VI:j: flZ2E,OE1'2E, c.= el transcurso de los alks,
, sccial pa:pic del llameado Es:ado b enefactor. Para 19 5,0
esas.", es,lecs nes del gasop1:1:1:11CO reraeseair9-..ba a'-esleolar del 35 373 :lel pacsuo lesao
za le e. La e¿Tiicación, oue en 1957 re -Dresentaba apenas el 51.3 del presupuesto
ce 11; (.11O1- creces el ie.:roen:aje. nalnirrio del del pres-a-
e2 ,1 dae le Le reservado por e! Pleaiscia: de ese año. Con el tiemoo,
e e— a ;e, cia de supera: la cai:aci"s.." fingncier,-, de I'Ds 5:-.?"'17q-
11.=:—_:S, Pri -ae,a irs- anc',, del servicio, y terminarla por trasladarse
al nivel central la respc-ns,bilida- I prizritaria de su financiación.
Cabe argUir entonces, en favor de las rentas de destinación esrecífica, y a
mfflticles deficiencias des-le el punto de vista de la técnica fiscal
ole l gestión gubernamental, el hecho de que ellas hayan garantizado la expansión
pie !os servicios de bienestar social en Colombia. i su amparo surgieron algunos de los
ma-inres y más (111-ArniC,OS inST,17_11Ti•,.S desccia'ralizados del país. Para 1972,
l07,
ealstlan 17 impuestos o contribuciones de destinación específica asignados no
sol,niente 2 los gastos de bienestar social sino también a la real:ación de obras ole inf!--
1e3tructura Que de otra manera tal vez nunca se hubieran efectuado.
embarga, la presión combinada de un agudo déficit fiscal en Colombia
a cninienzas de los y de las olas neoliberales y leseferisias que por esos mismos
107 Misián de Finanzas Intergubernarnegtales (1982), cap. y
LAS FIN.-‘1•1ZAS Pi:13LICAS Erg COLOMBIA EN EL SICLC 137
años estremecieron las teorías económica y política en el mundo y en Colombia habrían de
motivar, en nuestro país como er los demás la revisión de las políticas de bienestar social, el
replanteamiento de las prioridades implícitamente incorporadas ea el presupuesto de gastos y,
por ende, la supresión de la mayor parte de las rentas de destinación específica, Tal fue, según
veremos OWiTtillallinle, uno de los objetivos y de los consejos centrales de la Misión de
Finanzas Intergubernamentales de 1983-21. No sin razón el doctor BET-sr_lici BETA_New;,
quien sería elegido presidente un año después de pu-blicado el estudio de la Misión, diría en
discusión sostenida con 103 MiellibiTs de esta;
"Discrepo del Informe cuando planteo. la necesidad de eliminar las destinaciones
rígidas. Pienso que las motivaciones que tuvo el legislador para establecer esos
porcenta-jes subsisten. Las mctivaclones de los porcentaies rígidos para educación y
justicia fue-ron las de su prioridad a juicio del legislador. El legislador le quiso dar a
la comuni-dad el Hst'iii0111.9 de que en primer lugar estaba preocupado
fundamentalmente poi la educación como punto central de la atención esLacal..."w 8.
7.2. LA ORGANIZACIÓN DE LA MONEDA, EL CAMBIO
Y EL COMERCIO EXTERIOR
Volvamos ahora a nuestro, marco cronológico de las finanzas públicas en Colom-
bia. Hacia fines de la década del cincuenta la situación comercial y cambiarla del pais se
había agravado; la situación fiscal no era particularmente brillante y el país debía
sorneterse a un régimen de austeridad presupuestal y monetaria para someter nuevamente
las presiones inflacionarias. En medio de este nublado panorama, la econo-mía externa
merecía el dia5-71ósticc, más reservado y tuvo que sel atendida prioritaria-mente por el
gobierno de la Junta ,/,Illitar y oi_ el Primer gobierno del Frente Nacional que a la postre
i
oorresracr_ iá a los liberales coila persona de .b,..12.E2.7G LL.E13
La supelTroduccit_5n nacional e internacional del café, arurriarla poi la borlan -, ni-
rens:toma de 1954, habla alcanzad -, niveles inusitados. Los crec"..as de la principal
e.aportación se habían veaido abajo, ei pais tenía que areLine_ e, pago de la deada
comercial atrasada seg.in el precitado acuerdo de 1955 y, en consecuencia, se haz.-,la
al inni- ort,Lcion¿:3. fe nitró -ntonce:. la Leí ' Oc
1;51:, rilEt csfcic,r,-.-,s de los "toa-caos ir27 ce 191'7 y en 'e 195,1
-
,:cera re c.ln':. .,-..n:la_rriae ocr.irc}. -1 5 ere 'los
Plan Vieer
y ormsrc'es cualitativo:s. a las i_-nornaziones, creó el 11, j, pare- la oro mr.-
ción Cíe ecioortaciones y ordenó el comercio de divisas co un ar,:oulsol: qae llegaría a
ser el más claro antecedente del Estulto Cambi,riz de 1957. Mantl-To sin embarga-
el merzailo paralelo de divisas. En el Mismo alío, el decrV:..- 15‘)-3 es7:41-31_eclb
nue' ,-, arancel de aduanas, más proteccionista y más técnicainente concebido que el
de 195C, (ver capítulo v7..).
7.3. LA REORMAFADMINISTRATIVA, LA CARRERA
ADMINISTRATIVA Y EL GASTO PÚBLICO
El clima de reconciliación partidista que inspiró los acuerdos conducentes al
Frente Nacional se prestó también para llevar a cabo una vasta reforma de la admi-
108 Citado en Foro Económico Nacional. "Memorias del Tercer Foro Finanzas Intergubernamen-tales", Bogotá, 7
septiembre 1931, (mimen), pág. 16
4
4 138 ELEMENTOS DE FINANZAS P1313LIC.AS EN CCLOMDIA
4 nistración pública entre 1938 y 1960. En desarrollo de esta se ordené y sistematizó
la rama ejecutiva del poder y se restableció la carrera administrativa como mecanis-
mo tendiente a tacionalizar el crecimiento de la nomina y el comportamiento de los
4 funcionarios al Sentiría del Estado, por encima de todo afán de manejo del personal
del sector público con finalidades clientalistas y electoraras. La idea de la carrera
administrativa no era novedosa en Colombia. Se remontaba, cuande, menos, a la
Convención Nacional del Parido Republicano en 1915 y había sidn ot-denada ya
por la ley 157 de 1938. Sin embargo, los rodamientos políticos del país habían
impedido llevarla a efecto. El Plebiscito del año 57 anunció, en sus arts. 4° a 7°, el
funcionamiento de una estricta carrera administrativa que, respalda-da por la Escuela
Superior de Administración Pública y contando con el apoyo téenico y financiero de
gobiernos extranjeros, habría de implantar el funcionamiento tknico y neutaal que
todo Estado moderno requiere de su burocracia.
Mas las reformas constitucionales que siguieron al Plebiscito (Acta Legislativo
N' 1 de 1950) ordenaron la configuración paritaria de los dos partidos políticos
tradicionales dentro de la Administración, con lo cual se hizo necesario elevar el
número de trabajadores al servicio del Estado, dejando de lado las reglas formales de
la carrera administrativa. Al final de cuentas la burocracia creció vartiginos ,a_men-
te en número, los esfuerzos de racionalización cayeron vencidos por la fatiga y
ri-aliirla salaiial dal gas:o público se clavó para no volver jamás a sus nivelas
anteriores.
Las normas de carrera serían repetidas en S-.1 esencia por la reforma administrati-va de
1953-78 (decreto 2400 de 1953); pero nuevanaente chocarían con el funciona-mianto ordinaria
de la maquinaria política del país y quedarían sin ninguna vigencia en la prk2tica. Y, cuanlo en
1978., cesan los r :'-:57.513 da la Paridad del Frente Naciongl, según lo previsto en el art. Lt1
del A.7.9 L'ej.:7,1212:1-v° N° 1 de 1955, na, por ase vuelven
les nembrsmiantes efeetuados de acuer--.1
..") can las reglas de la patinad. Por
ti contrario, se tia rna 11; 2i'l ,17.22 todes
los ni-veles de la administración sa aproaima rH1lAn. y madio iFabajaciores
ea,e, reoresehtan n 192,7; cei-ca 23 27-) de la pablaci,
'n ampleada del país. E atrás
al_ca vieere,S3 or-zanización sindleal defiende la estabilidad y el salario real
eie les L:r‘C'.11,''',1e,17, nf.)0:11:'ardnse con relativo elath.e. a toda ucción del gaseo, públi-
co de funcionamiento. Se ha estampado, por es:a vía, una nueva rigidez al presupues-
to p,liblica, tanta o más importante que las rentas de destinación específica y, al ig-
P al que estas, combatida por los abogados de la flexibilidad y el replanteamiento
presupuestnles,
7,4. LA PLANEACIÓN Y LA REFORMA TR 'IBUTARIA DE 1950
La ley 19 ole 1953, que ordenó la reforma administrativa que viene de citarse,
crer.5 el Consejo Nacionnl de Política Económica y Plane,ación y el Departamento
Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, organismos que habrían de tener
amplia influencia en el diseño de la política económica en genaral y en especial de la
política fiscal de los años 60. Ya para fines de 1959 estas entidades establecieron las
bases para el &san-oil() económico y el bienestar social donde se afirmaba que
LAS Fii4ANZAS PUELICA3 EN COLOMBIA EN EL 5:01,0 139
creicímleilio económico era perfectamente. compatible con "una política social de
mejoramiento de las condiciones de vida de la gran masa humana", se haeían
ensayos teóricos sobre las vías alternativas para alcanzar el desarrollo, se fijaban
metas cuantitativas a este y Se puntualizaban los instrumentos que habrían de em-
plearse al efecto. Dentro da estas últimos llama la atención el paarael asignado al
gasto público y en especial a la inversión pues se afirmaba que uno y otro, pero de
manara particular la inversión, debían crecer más aeeleradamente que el ingreso
nacional. Se creía pues en el Estado planificador, ampliamente inteevenaionista y
cracientementa participante de la actividad económica nacional.
ESOS mismos organismos diseñaron las pautas que habrían de orientar la refor-
ma tributaria de 1940-61, a saber:
—Aliviar la carga impositiva a la renta de las personas naturales de bajos
ingresos y acentuarla respecto da las escalas 511::21101:2S;
—Estimular la inversión de las clases populares en títulos de propiedad industrial;
—Desalentar las inversiones improductivas en inmuebles urbanos o rurales; —
Gravar las ganancias ocasionales con el propósito de orientar los ahorros
nacionales hacia la producción;
—Intensificar la capitalización del país mediante exanción de parte de las
utilida-des que sean debidamente capitalizadas;
—Dar incentivos especiales a las actividades de sustitución de importaciones,
de industrias básicas y de diversificación de exportaciones, En esta orden de ideas la
producción da hierro y las actividades canexas carl ella habrían de recibir especial',
simas incentivos;
—For último, racomendaban los organismos de planeación que el gobierno
presentara al Congreso Nacional un estatuto de impuestos indirectos, que ya había
sido anunciado en la plataforma da gobierno de 1953 y que habría de incluir un
gravamen acentuada sDble los consumos suntuarios acuardo con una estructura
tarifaiia que gravara al precia da los arTíc.tias segan su utilidad social y exceptuara
en todo caso los alimencoslc9.
El estatu're, de impuestos indirectos salo, seria ordenado oor ia ley 21 cle 1953,
que creó la Junto i'ilon7:- vise:he:a el 1' da enero de 1955.
.taria, pata que enyara
La racomendazión glayar las gans.nalets ocasionales e rentas de capital apenas
sería razogida tímidamenra 1950 y así sa mantendría hasta 1974, cuando se creó el
impuesto como-lamentar-lo de ganancias ocasionales kvar capítulo vi). Las restan-
tes exhortaciones del Consejo de Política Económica y del Departamento de Planea-
ción sí fueron atendidas por el legislador del año 50, en la que habría de ser una de
las mayores reformas tet:ibutarias del presente siglo.
La importancia de esa refarma no estriba en el aumento de los recaudos por
coi:capto de impuesta sobre la renta ni en la consiguiente atenuaa.•.ion del déficit
fiscal y de las presiones inflacionarias que de él Se derivan. Por el contrario, la
relación er_tre. el praducto dal impuesto y la producción de la economía nacional
descandaó an los años inmediatamente siguientes, para solo recuperarse a partir de
1965-67, gracias a las reformas que entonces se le hicieron al tributo a efectos de
ampliar su base y de controlar la evasión (ley 53 de 1967, decreto 1356 de 1967).
109 Rewsta del Banco de la Repí,bhca, vol. x:,2-crii, nám 333, febrero de 1960
 140 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
En general, los dos primeros gobiernos del Frente Nacional vivieron una época de
penuria fiscal, atenuada apenas por prestamos de organismos internacionales a los que
haremos referencia más adelante.
El lugar distinguido de la reforma del primer gobierno del Frente Nacional se
debe a sus virtudes conceptuales y legislativas, al hecho de que hubiera sido esta la
última gran reforma aprobada por el Congreso, a la orientación intervencio-nista que
imprimió a la estructura del impuesto sobre la renta y al hecho de que fue ella
expresión del pensamiento fiscal y económico predominante en aquella época. El
carácter marcadamente intervencionista señala un hito que divide la histo-ria fiscal del
país y dejará un sello indeleble en toda la política tributaria desde 1960 hasta el
momento presente. A partir de entonces la orientación general y los objetivos
específicos de la Hacienda habrán de permanecer esencialmente idénti-cos, excepción
hecha de algunas rupturas —predominantemente formales o de mea intención—
introducidas principalmente per la reforma tributaria de 1974, y del eclecticismo
pragmático de la reforma de 1982-83. Sorprende esa reiteración y conso-lidación de
propósitos en medio de contextos socioeconómicos tan diferentes como los
atravesados por Colombia en los últimos 25 años,
Aun los diagnósticos previos a cada reforma tributaria observarán un común
denominador que se repite cíclicamente, dejando la frustrante impresión de que todas
ellas fueron fundamentalmente ineficaces o, más precisamente, que descuida-ron los
aspectos de administración y sacrificaron la viabilidad de los resultados a la pureza
del diseno? ,0.
De otro lacio, este proceso incesante de reformas parece ser el sino de toda
estructura tributaria. Sucede que, una vez expedida una reforma, los contribuyentes se
dedican consciente o inconscientemente a torpedearla y tern Lnan por rendirla obsole-
ta al cabo de poco tiempo. Si advertimos esta característica y esta limitación de, toda
taaructura fiscal, daremos un justo crelodito al hecho de que el país haya construi-do
paulatinamente y sobre la tase de experiencias positiJas y negativas un compleio
andamiaje fiscal que, Como hemos venido observando, se edifica cumulativamente a
curtir de las idea: y aspiraciones de les próceres de la Independencia.
La ley 81 de 196ó sobie impuesto a la renta ha sido tal vez la norma tributaria
juiciosan-ierlie madurada de las í3.17imas d-Sca.das y la fria., a:rnónica integral
codificación positiva de toda la historia fiscal del país. Estas vio ludes aseguraron la
aceptación ciudadana de la reforma aunque, como veremos, los contri-buyentes
encontraron bien pronto vías de elusión y evasión del gravamen a su cargo,
principalmente a través de las normas scbee incentivos fiscales. De manera que, si
bien la aceptación general de una política impositiva contribuye a la observan-cia de
la norma, de ninzuna manera la garantiza; el cumplimiento de la obligación tributaria
requerirá, en todo tiempo y lugar, de una eficiente administración de impuestos que
vigile y tapone las grietas por donde se cuela la insaciable imaginación evasora de los
contribuyentes.
Pues bien, la aceptación de la reforma de 1960 se debió al proceso participativo
y abiertamente deliberante que se siguió para su adopción. A más de ser ella la última
gran reforma expedida por el Congreso Nacional, fue fruto de pacientes
II° F Rojas (1983)
,43iA EN EL SIGLO XX
LAS FINAisEEP.,S Pv.3311CA.S EN COL3i
estudios y prolongadas audiencias y discusiones. En 1953 Se había establecido la
Comisión de Codificación, que en el curso de los dos años siguientes habría de
escuchar las opiniones e indicaciones de asociaciones gremiales, de oLganisneos eco-
nómicos públicos y privados, de asesores de las mayores compañías de auditores y de
asesores contables y tributarios, de los más destacados estudiosos colombiano: de las
finanzas públicas y de dos misiones in -oernaci :males, la de la CEPA:— y la de la
Serie Tributaria Mundial (World Tax Series) o misión de la Universidad de Harvard.
Según se dii en el capitulo i, la última de las dos misiones mencionadas apun-
taba a producir esquemas uniformes y comparables de legislación tributaria en un
buen número de países del mundo, entre otros de Brasil, Australia, Méxieo, Gran
Bretaña, Venezuela, Sueeia, Estados Unidos, India y Alemania Federal. Eil
Colombia, combinó su experiencia en la redacción de normas impositivas con emi-
nentes abogados tributaristas locales. Borradores preliminares del informe tic la
ivliisión fueron conocidos y revisados por la Comisión de Reforma Tributaria
durante 1959 y 1960; grupos de expertos de la Facullad de Derecho de la Universidad
de Harvard visitaron al país a mediados de 1959 y contribuyeron a integrar las
normas unificadas sobre impuesto a la renta.
Con todos los ingredientes anteriores, la ley El recogió, ordenó y reformó la
dispersa legislación expedida desde la ley 73 de 1535 y regaló orgánicamente es
decir, sin dejar nadapor friera, la miq-,eriq del imp-i.lesro sobre la renta dest apán-i
ose por su claridad y sisternaticidad. Dicha norma fue seguida, con las mismas
calidades y alcances, por el decreto reglamentario 437 y el decreto 1551 de 1951, este
U.U71.-2 sobre procedirnienin tributario y expedido en uso de las facultades .ex-zra'o
-cli -, -- qs otorgadas al presidente por la misma ley 81. Sería la última de las
reformas abarcarla la totalidad del in-J.-puesto sobre la renta. J'aunque la reforme del
por ese DrOOSLO no alcanzó a reunir en decretos :71''.1 las
normas sustantivas y procesales out regulan el impuesto SI:.3fe la
Y la reforma de 1582-33 ordenó al gobierno,mediante el art. 155 ce la e-y de 1983,
compilar las normas del impuesto sobre la renca y paocedirrdense, vigentes, lo que
toeia- ria n'e se había cumplido en le ferihr de redacción cte estas líneas.
En ce nseeuenciea la legi,slaci.-':n del impuesto sz:3re. la renta es no:: acT-1 ,,
lrrent-clisóersa, compleja, irnP:e-CiSa e inciei _a; eleita a les reaboasoes y a le aeseist
-acieT-un amplio grado de interpretación discrecional que se ejefee innimerabies
circula-res, les cuales a duras penas llegan a conocimiento de los funcionarios y de
los profesionales dedicados a este campo. Con lo cual Se quiebran los principios de
la publicidad y del conocimiento de la norma, se desalienta al contribuyente, se
distancian la política y la administración fiscales de las posibilidades de control
social, se alienta el recurso a los :especialistas, se discrimina contra lcs
contribuyentes que no tienen acceso a esos especialistas y se abren orificios de
fraude fiscal ampara-do en las tinieblas de la legislación.
Naturalmente, una legislación diáfana, sencilla y Concisa no es condición sufi-
ciente para que se de una eficaz y equitativa administración fiscal; pero se reconoce
hoy que una legislación intrincada solo puede desembocar en una administración
enmarañada, costosa e ineficiente, atentatoria contra los principios generales del
derecho que serán presentados en el capítulo siguiente. De otro lado, es justo recono-
 142 ELEI ,IENTOS LE F1rIANZAS PUBLICAS EH COLOMBIA
cer que la simple:_ es bondad difícil de coinipaginar con la multiplicidad de situacio-
nes que es imperativo prever para determinar con igualdad y certidumbre la base
gravable del impuesto sobre la renta. El punto de equilibrio entre la necesidad de
incluir situaciones particulares para preservar la equidad y estimular el desarrollo, de
un lada, y la imperiosa demanda de una legislación universal, impee-sonal y sobria,
del otro, no puede fijarse a prioii; es cuestión que ha de ser resuelta por cada país,
observando siempre la premisa de que ambos entremos afectan la acepta-ción y la
legitimidad del tributo.
Otro rasgo distintivo de la reforma del 60 fue su carácter marcadamente inter-
vencionista. La novedad de su intervencionismo no consistió, como había ocurrido
hasta entonces, en arbitrar mayores recursos para el Estado a través del impuesto
sobre la renta. De hecho, el producto del tributa, medido en precios constantes de
1934, bajá de 643 millones en 1960 a 611 y 615 millones en 1961 y 1952 respeezi
fo-mente. La peculiaridad de la reforma estribó en el tratamiento expiloicame.nte
discri-minatorio que la reforma dio a las distintas fuentes de renta, especialmente
dentro de las rentas de capital. Gravando diferencialmente los ingresos provenientes
de diversos conceptos de inversión, el Estado tomó partido en favor de algunos de
ellos, eximiéndolos da todo o parte del impuesto que les habría correspondido balo
las reglas generales, con el propósito de elevar la rentabilidad que los particulares
derivan de ellas y de hacerlos más atractivos para el capital privado. De esta manera
el Estado se separó de la asignación de recursos operada por el mercado; alteró
102 precias, la oferta y la demanda; resistiéndose a acatar el postulado neoclásico según el
e irizeens:. mayoría del cr:SdiT,o internaclonal recibido cor. el calo en
cual las reglas del intercambio privado conducen a la óptima distrib ,lción ra los
recursos sociales. Aunque medidos previas a la reforma del 6-0 contenían algunos
estímulos para ciertos conceptos de renta, ellos se hallaban generalmente imolícitos erl lo
legislación y no alcan_zaba.n en ningún casa la magnitud y la ainplind
,11:1e. lograr= en esa reforma. El cambio de la politica económica en el aria 60
irLS;iradr, ror le Comisión Económica para la "2-Jonérica -I atina, agencia de las
ilaciones Unidas que en ese entonces venia colaborando con el Departamento de
Dirneación con t é cnicos de las naciones Un;das en la preparación del Flan General
Liesaerolla Económico y social que el entonces presidente ALBEI,I.T2 LLE'RAS
1.7,,,2,11,,OO habría de cresentar ñ ics gremios y a los partidos IniíE:CO3 Co .:1
el p sito de in clac un gran debate nacional
Como es bien sabido, la filosofía latinoamericana de la CEPAL reposa sobre un
tríptico de objetivos integrado por los estímulos a la formación de capital, la sus'..itu-ción
de importaciones y la anipliación del mercado interno. Para el logro del primero de estos
objetivos se recomendaban incentivos de naturaleza principalmente crediticia y fiscal;
para el segundo de ellos, medidas arancelarias y ole control de in:por:aciones en general;
rara el último los instrumentos eran la redistribución de la tierra mediante, Políticas de
reforma agraria y la. distribución del ingreso a través de políticas impositiva:,
progresivas. Su más connotado ideólogo, el argentino FuK3L
así la orientación filosófica de esta escuela del pensamiento:
"La opción transformadora que trata de encontrarse en estas páginas representa una
síntesis entre socialismo y liberalismo. Socialismo en cuanto el Estado regula la acu-
mulación y la distribución. Liberalismo en cuanto consagra esencialmente la libertad eco-
nómica, unida estrechamente a la libertad política en su versión filosófica primigenia
LAS FIr1A1,12I.AS F -3151...ICJ, S i CO - ,DNIS_r_ Epr EL :01 1>1,2,
''Esta opción, corno la ::,EL Ct7C'iT_ de transfDr -nno1,71L.
muy imroftantes en la estructura :lel poden col tic y diferenles de los are ocurren. en el
curso de las mutaciones de la estructura social"111
,.7 'i de
el e 1C.S Se3err.2. riiri `, hleol&g- loarr_er -
te c'e las doctrinas del desarrollo económico para e,1 Tercer i\-,1,2ndp ala n'o'tadasdesde
fiiries de la Segunda Gu.rraundial. no-..szia=.2-,,..e en el su latinoamericano la
filosofía de la Alia= para el Progreso, fu:_clarnentalmenT.e
un programa de reformas impulsado por los Es7ados Unidos para comt:arrestar la
Posible influencia de la revolución cubana en el área. Esa filosofía, que const-
en Carta de Punta del Este (Urupay) coi:líenlos de los atios sesegza, r,,roicipqba. de
la tesis de la dependencia de los Esrados Uniaos a ue pregonaba
la ry7-7'-'A_L, ni de las aspiraciones de autodel- e -ral-)nccin ecznOmi,:a ;,e,. _ si
compartía cDn ella la urgente necesidad de cambios en la estructura de tenencia de
la tierra y da diszri'i-Juci.ií., n del ingreso y respaldaba la realización de obras de
infra:ser- ictura destinadas a la elevación de la productividad agropecuaria e indus-
trial. Ambos programas asignaban un_ papel cardinal a la política fiscal para la
consecución de tales objetivos.
Ese clan de reformas seria canalizado, pl-incipatmeinte a tracias oc ros es
psas:arían la asistencia te'.-C-IT_Ica, •-e inves-,i55 ti-va necesaria pasa llev-irla
a cabo. Fuel on ellas el Eanco interamericano de Desarrollo. BID, y la Agencia
Internacional del Desarrollo), Pi"), de los Estados Unidos. Asi-. se ezolica dile la
los sesenta hubiera sido otorgado por estas dos entidades muchas veces
ni Ea:S un esfuerzo aporre propio Corno COnClr..1'::', 71 pf e aa conces.v.::n de
blandos de ...ngciones. Esos 9pnrtes Incal :::Df_S .' SEÍnn stri,z.1,q1-neni e en e' cornoc-
n-;ne de los susceptibles de ;aga2,..Ds
geze.almente a - tendido con el pt•pduo - -,
c cundo se tra:aba de los erlditcs de la AID, estaba en ocasiones condicionn-
a.: n n a 9. 1-.1 a:l.:11,1131;;;-_'. ciertos 'J nes se..7-7:c.ios freci :lo- en 1:s Es tad s
Unidos y cuya demanda buscaba eSt117 , esZ.
E' in!elvencionis,a de la e'.cecr, Pees q los o:en-Los estualos
oesarrolic econ's...rnicc en el mundo eme_- e irl_pieni'DS, paitioularmenle ia
eco nuca la:incannericanri. El ,nt'onces minis o ie idac_erd a
recogíE. y reforzaba esa concepción del Estado' en sus oreserta7,iones
habría de Ser la reforma tributaria de 1;17-15.-.;-:-:1:
"Les siem,:os del cap han venirle insis:iendo de tierno urg-:..ric_,
de aliv:zr la carga tri;:,utali":., ins7l:ados en la tesis rie e el ac:ua
desalienta la inversión y ha determinado, debido especialmente al gra 'amen impuesto
a las soc'edades y a les dividendos, el retraso en el desarrollo de la sociedad
qiiie es sin duda alguna el mejor instrumento rara la caDi¿alización del mis
"El gobierno no desconoce que el actual sistema triimtario adolece de muchas fallas
Carácter técnico: y zcon.gmic,<D; y pc , esta razón ha pres'enta'do a la cerisitlerqc:-l-r_
Gel [2,-
)nzy. aso un proyecto de estatuto que trata de corregirlas. Pero en el fondo del
il PRE3ISCH (1931), págs 61-62
 144 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLON/IBA
importante debate, que ha promovido la presentación del Estaruto Tributario, ha y una
cuestión de principio que es la que en está oportunidad debemos examinar sin ne-
cesidad de entrar al análisis de disposiciones particulares
"Los gremios del capital están sosteniendo la tesis central de que la reforma tri-
butaria debe tender fundamentalmente a aminorar las cargas que representan el gra-
vamen a las sociedades y el gravamen a los dividendos, que consideran doble
tributación, para que los empresarios puedan adelantar la capitalización del país por
medio de mayo-res inversiones. La tesis es lógica dentro del criterio que inspira a sus
propugnadores: a una menor carga tributaria sobre las emnresas y los individuos de
altos ingreses, corresponderá una mayor capacidad de ahorro y, por lo tanto, de nuevas
inversiones. A estos argumentos se agregan otros de carácter histórico sobre la forma
como se desarro-llaron los países hoy altamente industrializados, y se arguye aún la
tesis, más sugestiva, de que si el Estado patrocinara una liberación fundamental de la
carga tributaria, en breve término podría cosechar los frutos de una economía
expandida, de altos ingresos, que podría entonces si darle al Estado pingues tributos.
"Hace ciento cincuenta años estos postulados eran la panacea, cuando el Estado no
tenía funciones distintas a las de conservación del orden público y la administración de
justicia. Pero tal vez hoy ellas no resisten ningún análisis técnico, ni encuentran res-paldo en
ninguna doctrina económica. La verdad es que la concepción del sistema capita-lista ha
evolucionado muchísimo de su programación original, no precisamente en su (detri-mento,
sino para vigorizarlo, para hacer más operantes, en bien de la comunidad, la empresa
privada y la libertad económica. El papel del Estado en la vida económica se ha robustecido
con nuevas e imprescindibles responsabilidades: la dirección de la mo-neda, el
mantenimiento del empleo, el equilibrio de la balanza de pagos, la distribución equitativa
del ingreso nacional, la asistencia pública, y en no mencr escala la promo-ción del
desarrollo económico con base en cuantiosas inversiones en bienes de capital social,
"Colombia no es una excepción a esta eeiolución doctrinaria, y no puede arguirse
que su situación de país subdesarrollado es diferente a la de les desarrollados, en los
cuales sí son operantes las funciones que la nueva concepción le asigna al Estado en el
campo económico. Por el contrario, en los paises subdesarrollados el Estado utiliza
eficaces herramientas para promover el desarrollo y para garantizar que este sea
estable y ordenarle ¿Qué odia cesa es un arancel aduanero, una politica de
importaciones selec-tivas, el control del crédito?
"En este mismo orden de ideas, el régimen de im ipuestcs es quizás el más
adecuado instrumento de intervención estatal, para impulsar el desarrollo. Mediante
él, el Es,a-do arbic7a recursos para constri_ill vías de cornunicacióP, hiciroeléctrlcas,
desarrollar campañas de drenaje y regadío de tierras, y atender las innumerables
funciones que le competen en el campo de la salud, de la educación, de la vivienda, de
los se l vicios públicos para la comunidad. A la vez el instrumento tributario tiene la
función espe-cífica de evitar injustos desequilibrios en la distribución de la riqueza.
"Una deficiente tributación no trae consigo cosa distinta al retraso del desarrollo
del país, por la imposibilidad en que está el Estado de complementar las inversiones
privadas. ."
Y, apoyándose en esa orientación general del Estado, procedía el ministro a
puntualizar los objetivos específicos de la reforma:
"El proyecto oficial apoya firmemente la capitalización y desarrollo de las empre-sas...
Pero de otro lado, el proyecto afianza el concepto de que las personas deben contri-buir de
acuerdo con su capacidad, que se deben gravar las inversiones suntuarias y el pa-trimonio
inactivo en propiedad raíz de las zonas suburbanas e iniciar el proceso de gravar las rentas
ocasionadas, fuera de aliviar la carga tributaria de las personas de bajos ingresos y
especialmente las rentas de trabajo. Pero además, propugnamos porque
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 145
se revise la posición privilegiada de un vasto sector de la comunidad que se siente
exonera-do de pagar tributos, como el sector ganadero, y se controle la evasión tributaria
que está representando el refugio del capital de la sociedad de responsabilidad limitada,
que hoy ya no es una sociedad de personas sine de capital, que no debe tener tan grandes
diferencias en materia tributaria en relación con la sociedad anónima" 112 .
Desafortunadamente, esos mismos objetivos específicos serán invocados por las
reformas al impuesto sobre la renta en 1967, 1974 y 1922-33113 , dando la impre-sión de
que, una tras otra, todas ellas fueron insuficientes para dotar a la administra-ción de
eficaces herramientas para el control de la evasión y el alcance de la equidad fiscal.
Dentro de ese espíritu de intervención estatal y para el logro de algunos de los objetivos
específicos que se acaba de proponer, el legislador del año 60 introdujo o confirmó
exenciones y deducciones especiales en el cálculo del impuesto sobre la renta para los
siguientes ingresos provenientes del capital:
Los destinados a la constitución de una reserva extraordinaria de fomento
económico en las sociedades sometidas a la vigilancia del Estado, dedicadas a incre-
mentar la producción de materias primas y sustituir importaciones.
Los generados por sociedades sometidas a la vigilancia del Estado destinadas exclusi-
vamente a la explotación de industrias básicas necesarias para el desarrollo económico del país,
siempre que utilicen materia prima nacional en proporción no inferior al E0170 del valor toral
de las materias primas utilizadas. Las industrias básicas señaladas por las autoridades
económicas tenían que ver principalmente con la producción de maquina-ria y de materias
primas de la industria química, con la utlización de aceros de producción nacional o con
industrias complementarias a la siderurgia. Para este último efecto se creó también el Impuesto
Especial de Fomento Eléctrico y Siderúrgico, esloeoíficarnente destinado al desarrollo de estas
ramas de la producción. Según vimos anteriormente., este impuesto especial tenía antecedentes
remotos en los recargos al innpues-c, sobre
la renta de 19424t, tenía también antecedentes inmediatos en la oicti2,blj.n í e susoribir
acciones de Paz del Pío que habla impuesto ir a dmialstración Ospiria
Pérez a los contribuyentes de ese mismo tributo.
Los destinados por las empresas colz:rnbianas de transporte aéreo a la adición,
rertovacion o mantenimiento de sus propios equipos de vuelo.
los provenientes de exportaciones, excepción de 105 e:_bortaolones tradicionales de
café, bananos, cueros, crudos, petróleo y metales preciosos. Ese incentivo, técni-camente
defectuosos, fue sustituido por el Certificado de Abono Tributario (2AT), en virtud ale
disposición del decreto 444 de 1967.
Los originados en la venta de edificaciones para vivienda de clase - media y obrera.
También para estimular la construcción de este tipo de vivienda se creó el Impuesto
Especial de Vivienda,. de destinación específica.
Los originados en explotaciones petroleras y mineras.
Los destinados a mejoras 'agrícolas o a la cría y levante de ganado.
Los destinados a las plantaciones de caucho, cacao y plantas oleaginosas.
Los originados en la prestación de servicios públicos.
Los originados en explotaciones hoteleras.
La mayor parte de las entidades descentralizadas o centralizadas del Estado. Los primeros
cinco m.il pesos de los dividendos pagados por sociedades colom-bianas a las personas
naturales cuya renta líquida no excediera de 3 48.000.00.
112 H AGUDELO VILLA (1959), págs 127-130
113 F. ROJAS (1983)
 145 PL 71‹iEMTDS FINANZAS P11311CAS E
Los intereses obtenidos de depósitos en cajas de ahorro, cuando la suma de las
depósitos no excediera de 3 5.CG0.00.
Los intereses recibidos sobre bonos o cédulas hipotecarias de cualquier banco
hipotecario colombiano; etc.
Intervenía también la reforma PAItOfiZarICID un gravamen municipal de carácter
punitivo c discrirninatatio respecto de los predios urbanas inadecuadamente eTs.plota-dos
("gra /amen para terrenos de acción urbana"). Sin embargo los municipios no
aprovecharen la autorización. El tema reviviría a fines de la década y a comienzos de los
años 70, cuando se discutieron tres frustrados proyectos de reforma urbana que contenían
ingredientes fiscales. Resurgiría, una .iez más, con la reforma tributa-ria de 1982-83
aunque bajo propósitos de recaudación y no de reasignación de
los usos del suelo de las ciudades.
Pero el rasgo más característico de la Reforma del 60 era la inmensa amplitud
del régimen de intenta ios, concedidos en forma de deducciones y exenciones al
impuesto. Como puede esperarse, estímulos de tal envergadura a la inversión termi-
naron por menoscabar el ritmo de crecimiento de lcs recaudos públicos por concepto
del impuesto sobre la renta. Con el agravante de que, en su afán por promoiier el
ahorro y la taversión, buena parte de los privilegios creat'os por el gobierno
favorecían a las remas de capital, con lz cual una cuota muy sustancial del producto
de' gra-'amen pasó a recaer sobre las rentas de trabajo.
A pesar C'e que estos iticenti Jos debían regir transitoriamente, por el término
de diez años coincideehe con la vigencia del Plan Decenal que por los mismos das
había lanzado el gobierna, la ley 37 de 1969 los prorrogó hasta el año 1973. Y,
se,gún veremos más adelante, normas posteriores reiratroducirían varios de ellos
en la estructura del impuesto sobre la renta. Por este camino aprendió Colombia cura
lección de la sociolcgia fiscal: es prácticamente 1i-2.2:asible borrar un incentivo
c pe: iiiegio una 'Je: ha s' deci,ead
Al cabo de pocos a S de expedida la referirla vio: a preguntarse cuál e-a efecte de tales
privilegios so:7,1"e el c ecimiento de las actividades que. pretendían
liao teascerci, los es:ag, es reelizadzs Da!' generaime ere eriteane-
; y 19f.'9, llegaron a la ronca .islóo de que los laceetivos no bab'e-in 195,--
17.1.3,1 -
,7, - 22'.1CICiD los reseltqcizs de ellos esperadeisH 4. E' fracaso de las medidas fue tal10- a
diversos factores, entre otros los siguientes:
a) Los estímulos fueron mal concebidos, pues solo apuntaban indirectamente
al prooósito 'oliscan°. Por ejemplo, para promover la producción ole un determinado
aatícule no Se otorgaba el beneficio fiscal al volumen troducido sino a la inversión
realizada para su producción.
No Se CUr-,- tf..¡C4 el casta fiscal de los incentivos, de nodo que nunca se
coa araranSus precios y sus beneficios. Esta falta de cuantificación se debió e: buena
parte al hecho de que incentivos otorgadas mediante exenciones y deducciones de la
base gravable son difíciles de cuantificar. Por ello, los estudios recomendaran que, en
caso de que el gobierno insistiere en el otorgamiento de alicientes a una determinada
peodeccion, debería hacerlo a través del gasto, en forma de subsidios
114 Ver al respecto las referencias citadas en el estudio especial núm 9 de M Gints y R A MusGRAvE (1971)
FIDTAilIA3 1- 9.3LICAS 7/1;_ 14r7
explícitos y fácilmente cuantificableslij. suseeptibles de ser comparados y aprecia-
des por la sociedad.
c) Los incentivos eran tan particulares que se hacía dificil controlarlos y s:
administrackn optgee Por vigilarlos celosamente, el costo adminis211,1179 recarIa-
ría sustancialmente el costo fiscal del incentivo.
Aunque esas consideraciones críticas cataban parcialmente respaldadas por los
hechos, no es menos cierto que ellas distan de ser concluyentes teórica o empíricamente y
que fueron elaborado: por economistas ncrteamericanos aje -ice si pensanalentz de la CE
AL que había &ido origen a esa política. Provenientes valles de ell:s de la Universidad de
Flariard, aquellos ecorioraista.s se reglan principalmente por el cloerna segilin el cual Cl
mercado realiza una eficiente asignación de los recursos; reacios a
tesis de la protección de la industria nacional. de la sustitución de impertaziones y de
la promoción de exportaciones, se inclinaban por la competencia entre los países;
indiferentes a la necesidad de alcaruear un cieno grado de autarquía, se ceñían a las tesis
de la búsqueda de especiqlinción y de ventaja comparativa. De suene que su diagnóstico
no podía sorprender a quienes conocían su genealogía idaológicail6.
El informe de la Misión Musgrave, realizada entre 19,6.8 y 1969 vine a reiterar
esa posición crítica de los incentivos fiscales. Y sus propuestas fueron acogidas por
la reforma tributaria de 1974. Esta, inspirada en cierta forma en unos años de
predominen) de las ideas neoliberales en =indo, intentó inicialmente abolir Leida
medida atenta t oria contra la neutralidad y la transparencia de la política fiscal:
pretendió dictas normas universales que dieran un tratamiento igual a todas la:
actividades económicas, indeoendieneemente de las preferencias guberriamentales y
sociales por cada una de ellas; el estímulo o desesnírnulo a cada rama de la procue-
ción y de los servicios dependería exclusivamente Je las preferencias sociales
27.7.;f2.319.-d7,s en la demanda frente a un cierzo nivel de precios.
arlo el rigor de la neutralidad pregonado por la reforma de-174 flaquearía
finalmente y daría paso a varios de los privilegios consazrades por la ley 21 y a otras
nuevos. Según veremos frili's adelante, y nuevamente en el capitulo VI esos
estímulos adoptarían ya la forma velada e incuantili,eiabl-e de las e-itierizie:nes y
las deduccicries de la base sobre la cual se calculaba el impuesto, ya la modalidad
de las descuentos o suma: que .sustreien del monte a carga del contrieuye-nte.
fin a
l de cuentas, no se Conoce todavía el nrimer aradi: global de los COPC:
r)7: - e:ICiD3 ocasionados ¡icor 171:nrj:»Dr otorqados desde 19e:0. Parecería poe
es'a's
estímulos se hubieran mantenido en vigencia, ahora bajo la fauna de descuen-
tos, por el simple hecho de Que, una vez otorgados, echan raíces en la legislación,'
se apoyan en intereses particulares y crean un nivel de rentabilidad especial que se
vuelve difícil de suprimir. De suerte que, a pesar de que el legislador del año 'SO solo
quiso dejarlos en vigencia hasta 1959, de acuerdo con la teoría de la industria
infantil o naoiente que requiere de transitoria tutela, y de que la reforma del 74 prof-
e.saba una ideología contraría a su concesión, coatinuaban todavía vigentes cuando
llegó lo reforma tributaria de 1932-33, la que habría de confirmarlos y ampliarlo.:
una veo más.
115 l'oíd , pag 534.
RICHARD M BIRD, quien había
escrito un capitule crítico de los incentivos previamente a les trabajos de la Misión, participaba también de las
crientacioies de finanzas públicas predominantes en ese centro docente CE N BIRD, 1970-a, cap 4)

148 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
En fin, dejamos por el momento la reforma tributaria de 1960, observando que
también esta concedió el beneficio de amnistía a quienes habían dejado de incluir
bienes o patrimonio de su propiedad en las declaraciones anteriores a ese
año gravable.
Condonó igualmente el gobierno los intereses moratorias por impuestos sobre la
renta liquidados por los años gravables 1957 y anteriores. De manera que la reforma
del 60 continuó con la práctica de la administración a través de amnistías que ya
habíamos señalado a propósito de las medidas de 1953 y 1957. Es una práctica que se
repite una y otra vez en los últimos treinta años, en reconocimiento táo:to de que el
gobierno carece de capacidad para determina: el patrimonio y la renta de los
contribuyentes y de que no tiene herramientas ejecutivas para hacer efectivo el cobro
oportuno de los tributos. Una y otra vez intenta el Estado actualizar las cifras de renta
y patrimonio, evidentemente atrasadas frente al crecimiento de la riqueza del país; y
procura obtener rápidos ingresos perdonando parcialmente la deuda pendiente de los
contribuyentes. Es una impotencia confirmada y prolonga-da, que lleva a pensar si se
justifica continuar reformando y depurando el diseño del impuesto sobre la renta
cuando, en realidad, el diseño teórico nunca ha corres-pondido a la capacidad
administrativa del Estado.
Por el momento las únicas soluciones parciales a este problema han sido las
insinuadas por la Misión del Banco Mundial de 1956 y más adelante por las misiones
BARNES (o Misión de la Serie Tributaria Mundial de 1959), TAYLOR y MUSGRAYS y
por los estudios de R1CHARD M. BIRD' hacer de la presunción de renta un meca-nismo
habitual de determinación dei tributo y de la retención en la fuente la forma
predominante de pagos 17 . De allí se desprende otra lección de política fiscal: el
diseño conceptual no debe exceder la capacidad administrativa del Estado.
7 5. Pinkaaa, CRÉDITO E INVERSIÓN PÚBLICA LA
FJLOSOFIA DEL ESTADO EN LOS AÑOS 60
Segúa lo habíamos planteado más arriba, la reforma tributaria de 15160 fue parte
de un movimiento más amplio de planeación global de la economía, desai folla-do
y el Departamento
conjuntamente con el Consejo de F olítica Económica
Nacional CEPAL y
de F laneación, con la asesoría inmediata de técnicos de la
dentro del
ambiente de promoción del desarrollo sembrado por el programa de la
Alianza para el Progreso. Fruto de ese amplio movimiento, el Plan General de
Desarrollo Económico y Social 1960-1970, conocido como Plan Decenal, constituyó
el primer ejercicio de planeación global de la economía emprendido con alta
participación de técnicos y organismos nacionales. Observaba el entonces presidente
LLERAS CAMARGO:
"Este es un plan. genuinamente colombiano, hecho por colombianos y no importa que
nos equivoquemos, pero lo importante es intentar llegar a esas metas y objetivos" lis.
117 Ver, por ejemplo, R M BIRD (1970-a), págs 61 y ss , 248 nota 4, Harvard Law School (1964),
pág 98, 122-123
118 Citado en C t7E LA TORRE (1982) (corma ), pág 20
prl
LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO 149
Y, de hecho, además de los técnicos nacionales, los gremios y en especial la
Asociación Nacional de Industriales, tuvieran importante participación en el diag-
nóstico global que justificó la atribución de prioridad al desarrollo manufacturero.
Con todo, el Plan Decena!, al igual que los diagnósticos generales de las misiones
del Banco Mundial y de la Misión Economía y Humanismo de la década de! cincuen-ta,
estuvo condicionado por la expectativa de obtener créditos internacionales del Banco
Mundial, de la AID y de otros prestamistas internacionales que, de acuerdo con las
expectativas iniciales, se verían animados por el beneplácito que el primero de tales
organismos concedería al Plan y por las sucesivas evaluaciones que el mismo Banco y la
OEA harían de él a lo largo de sus diez años de proyectada vigencia:
"El Plan Decenal 1961 fue motivado en buena parte por el compromiso adquirido en
Punta del Este con respecto a la Alianza para el Progreso. El Plan fue sometido a revisión
por el BIRF, como un primer desarrollo de la solicitud del gobierno de Colombia para
que este organismo le sirviera de `apoderado' en la consecución de financiación externa.
La ayuda e:cterna que el Plan plantea como necesaria es muy superior a las cifras
históricas Citando al Plan «conseguir esa ayuda externa en la magnitud consigna-da en los
cuadros anteriores, es esencial para el cumplimiento de las metas generales
y específicas del desarrollo colombiano»
Esas expectativas de crédito indican cuáles eran, en 1960, las proyecciones
fiscales para toda la década Como se recordará, uno de los objetivos de la reforma
impositiva de ese mismo año era elevar los recaudos tributarios del Estado. En este
propósito la reforma obedecía a los designios intervencionistas del Plan en cuanto
recomendaban que los gastos corrientes crecieran a mayor ritmo que la producción
nacional. Sin embargo, la reforma fracasó en su intento de aumentar la elasticidad
del impuesto sobre la renta y el Estado tuvo que resignarse a que su estructura
tributaria siguiera siendo vulnerable en alto grado a las fluctuaciones del comercio
internacional que por ese entonces atravesaba para nosotros una fase recesiva.
El otro pilar de las proyecciones fiscales para lo década lo constituían los recur-
ses del crédito que Se esperaba ca; o1 en e! entruje:o. De acue:dc con lo teoría más
.
?el:pdo. en esta materia (ier capítulo V), se había optado poi- destinar esos recursos
ala financiación de la inversión p¿blica prevista en e! mismo Flan Decenal Los
créditos fluyeron, principalmente de los arcas del EIRF, de la AID y del BID y
amainaron el cuantioso déficit que de otra manera se habría producido. Esto, de
acuerdo con la filosofía de la Alianza para el Progreso, consistente en otorgar
préstamos para impulsar programas de inversión y de reforma social siempre y
cuando los países latinoamericanos dieran maeitnas de realizar un esfuerzo propio
correlativo.
La peculiaridad del fenómeno crediticio de los años sesenta consistió en que
este sirvió para irrigar el presupuesto estatal más allá de lo inicialmente previsto
Sucedió que el país atravesaba una etapa de penuria cambiarla particularmente
crítica, razón por la cual el mismo Plan insistió en que el gobierno consiguiera y
aportara la financiación del componente de la inversión pública susceptible de ser
atendido en pesos o por producción nacional. De esta manera, las divisas que
"9 G PERRI, (1974), pag 277
 150 ELEMENTOS FINA_NZAS P1_l2LICAS EN COLOMBIA

LAS FiN.-_LAZAS Pú3L1CAS EN COLOM31A EN EL SIGLO XX 151

entraban al país por concepto de créditos para la inversión pública ezcedían las
necesidades de los proyectos gubernamentales y era posible vender ese excedente a los
particulares necesitados de divisas. Mediante este mecanismo el Estado recibía ,';s` s
cclorribianos de los pa:tic:llares, los cuales podía destinar a las finalidades generales del
presupuesto oficial. Este expediente, aunque útil frente a la emergencia coyuntural,
reforzó la fragilidad y la dependencia de la hacienda pública colombia-na. El servicio de
la deuda, medido en precios constantes, casi se dobló entre 1952 y 1963 y nuevamente
entre 1965 y 1966. A partir de entonces.tenderá a estabilizarse. Ahora bien, esas
manifestaciones de una planeación central institucionalizada
y esas recomendaciones de ampliación del sector público no deben llevar a pensar que el
Flan Decenal desbordaba lcs que habían sido parámetros tácitos de las relacio-nes entre el
Estado y la economía a lo largo del siglo. En primer lugar los postulados del Flan respecta
de la actividad económica particular eran supremamente amplios y apenas si alcanzaban
un carácter indicativo, aspirando tan solo, como vimos a propósito de los incentivos
fiscales, a orientar tímida e indirectamente al empresa-rio. En palabras de uno de los
funcionarios de la CEPAL:
"El Plan les da a las fuerzas del mercado y a los precios el papel principal de
asignador de recursos, son las indicaciones del mercado las que en definitiva orientarían la
inversión, la cual coloca a mi juicio el plan en lir punto medio entre una econo-mía
intervenida por el Estado en profundidad en cuanto a las decisiones de inversicn, de
producción y de consumo, y una economía de libre cambio, donde el Estado cumple
apenas una función supletoria y deja que sean esas fuerzas de mercado las que organicen
la localización que supone óptima o más racional en las inversiones" 120 .
Pcr otra parte, aunque el Flan aconsejó la redistribución del ingreso mediante
instrumentos tributarios y la redistsibución de la tierra a través de una reforma
Dgrai-ia integral, sostuvo explícitaine.nte su premisa era la preservación de la oropiedad
privada y le atribuyó a la economía particular una participación decisiva e:1 el logro de
las metas por éi establecidas, especialmente en materia de desarrollo :ndustrial. El
propósito rechstributivo, si bicn más subrayado que en los informes ie ando
ivICP.CI'_91, se bailaba subordinado al crecimiento económico:
"El obje,:vo es acelerar el crecimieritc de la economía lo máximo posible,
sostener la ez;an3ien contrarrestando las fluctiAcic nes y lograr una mayor Justicia
que en los dos primeros asnos de su vigencia la inversión se concentrara en el robuste-
cimiento de la infraestructura económea, pareicularmente en los campos de la ener-gía y
el transporte, para luego si dar prioridad a las tareas de nutrición, acueducto y
alcantaillado urbanos, de colocación peimaria y erradicación de Las enfermedades
endémicas.
De lo anterior se colige que ni siquiera en la cuspisle de la ideología de la
planeación estatal yen el apogeo de la llamada escuela estructuealista, cuando pare-cía
existir la temperatura más propicia para la plena realización de los principios consagrados
en la reforma del 36, el Estado hubiere llegado a amenazar la clara superioridad atribuida
a les mecanismos del mercado. y a las asignaciones de. recursos por él efectuadas. Por el
contrario, las pautas generales del Flan Decenal fueron básicamente las mismas
observadas por los de las misiones eztranjeras que lo prece-dieron en la década anterior,
salvo menores diferencias atinentes, por ejemplo, al énfasis dado a la industria productora
de bienes intermedios y de capital en los propósitos de autarquía de los años sesenta, que
contrastan con la insistencia en las industrias intensivas en mano de cora y de vastos
efectos en la economía interna, en el caso de los programas diseñados por el profesor
Currie.
Ese tendero permanente con el funcionamiento fundamental del me -cado se verá
acentuado, en lo tributario, por las recomendaciones de la Misión Musgeave de 1963 que
tan amplias y prolongadas consecuencias dejará en la es:ructura de las finanzas púolicas
colombianas de los lustros siguientes La columna vertebral
de esa Misión, como también la de los estudios de Pic'alieR: miern'erd de
varias misiones a! país, será la del respeto a la disteiisución dalos efe-
calla-la por el mercado.
Ei Plan. General de Desarrollo Económico y Social 196G-15.7'f' fue seg_ucle,
en el misma año de su publicación, por otrc diagnóstico sien lar. envergada_ a
CCTIOCicT.0 C:.;7:13 Operación Colombia. Eia dpo, ei eco:T.:mista canadiease LAo-
CHIN CURR.TE, a carar de su propia iniciativa, recoge 1 "... 12 arios de cuidadosa
observación y estudie de les problemas colombianos y de la profunda insatisfacciód
coa bajo rierno de crecimiento económica que se cp:end edn los actuales pdogea-
7as cle desa rrcilo"122 li crlee acicnes de la
. Fue, pees, una ¿ate:lega:1,z CJíEiCa

social re-distributiva"121 . fcemelada C'a ICS 171y2y-i-Arz.s cc: iee. enists. s del perind:
Oran Depresión en el mundo entero. Aunque la Operación CoOmbia solo tocó
Con mayor razón si se tiene en cuenta que el gobierno venía tratando de subsa-nar el
tangencialmei-te el campo fiscal, limitándose a proponer mecanismos de racionaliza-ción
déficit del comercio exterior mediante la aplicación del riguroso régimen de control de
del gasto público, se le menciona amip.crd'ee. sus liae,-eadale.ntos generares serán
importaciones establecido por la ley 1 a de 1959 y la adopción de una política monetaria
retomados diez años más tarde por el plan de desarrollo "Las Cuatro Estrategias",
que, en su conjunto, precipitaban una situación recesiva muy dificil de superar.
completándose así veinte años de presencia casi permanente de CURIZ!E en la políti-ca
económica dei país Lo interesante del fenómeno es que "Las Cuatro Estrategias' recurren
El énfasis en el crecimiento se reflejaba también en el balance de las asignaciones de
predominantemente a instrumenios monetarios y crecliticic.s para conseguir s ti principal
inversión trazado por el Plan. Si bien se ordenaba que la inversión pública experimentara
objetivo consistente en la re.accivación de la economía interna med ente ampliación de la
una formidable expansión, hasta llegar a representar más de la tercera parte de la
demanda, redistribución del ingreso y ofeita de vivienda para sectores pooalares. Aparece
inversión total y el 3 37o del total de la producción nacional, se sugería
entonces con nitlda claridad la posibilidad de emplear instrumentas alternativos a la
política fiscal para conseguir los mismos efectos de
120 A 130wER en C DE LA TORRE (1982) (comp), pág 20
121 ibld , pág. 19
122 Citado en G FERRY (19741 1-, '9,1
 1 59 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
crecimiento anticíclico, redistribución de la riqueza y provisión de necesidades esen-
ciales a la población.
7.6. EL DESARROLLO DE LA TRIBUTACIÓN INDIRECTA Y EL AVANCE DE
LAS CESIONES Y TRANSFERENCIAS A LOS NIVELES SUBt4ACIONALES
Para 1962 la situación cambiarla se había hecho particularmente difícil, la
situación inflacionaria era grande y continuaba el déficit en la cuenta corriente de las
finanzas públicas. Colombia incurrió nuevamente en moratoria respecto del pago de la
deuda comercial externa, el gobierno ordenó una drástica devaluación de la moneda,
redujo su contribución al ahorro nacional y, para 1963, se suspendió el programa de
inversiones públicas previsto en el plan decenali 23. En el mismo año la inflación se
acercó al inusitado nivel del 30O/o. Era apenas natural que en esas circunstancias los
gobiernos buscaran arbitrar nuevos recursos y controlaran celosamente el gasto
público. Al efecto se dictaron tres medidas que habrían de dejar profunda huella en el
andamiaje fiscal de la Nación: a) se actualizó la estructu-ra de los tributos indirectos
con la creación del impuesto general a las ventas, del impuesto ad valorern a la
gasolina y del impuesto a los viajes al exterior y la elevación de los gravámenes a los
automóviles (ver capítulo vi); b) se robusteció el impuesto sobre la renta mediante la
introducción del mecanismo de retención en la fuente sobre salarios, dividendos y
pagos al exterior y la instaoracion del impuesto complementario de remesas (ver
capítulo vi); c) se expidió el nuevo esta-tuto orgánico del presupuesto nacional
(decreto 1675 de 1964) Este estatuto, al igual que el decreto 1016 de 1960 que lo
precedió, pusieron a tono el presupuesto nacional con las nuevas técnicas de la
planeación atinentes a los programas y proyec-tos. Pero, sin lugar a dudas. la reforma
fiscal más importante fue la de la tributación indirecta.
De acuerdo con lo mencionado más arriba, existió un impuesto nacional al
"consumo suntuario" que desde comienzos del presente siglo gravaba bienes de
demanda masiva profundamente arraigados en los hábitos populares, tales corno el
tabaco, la cerveza, ics licores y las apuestas. Estos gravámenes llega,-on a represen-
tar cerca del 5070 del total de los ingresos del gobierno nacional durante la segunda y
tercera décadas de este siglo Reforzados por diversas normas comenzaron a ser
cedidos paulatinamente a departamentos y municipios. Todavía en 1968 la ley 33 de
ese año ordenó trasladar a los departamentos y a los municipios el producto del
impuesto nacional del 8°70 a las cervezas, como también los recaudos de los
impuestos nacionales sobre licores domésticos, premios de loterías, admisiones a
espectáculos públicos y otros tributos menores.
Pero a medida que la Nación transfería esos conceptos de impuestos indirectos,
para aliviar así la penuria fiscal de departamentos y municipios, no los sustituía por
otras fuentes de ingresos. La necesidad de renovar la estructura de los impuestos
indirectos fue subrayada por los estudios conducentes al Plan Decenal 1960-1970 que
recomendaron la elaboración de un proyecto de estatuto de impuestos indirectos
123 Cf. Coyuntura Económica, vol. 1, núm 2, 1971
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 153
que, desestim. ulando el consumo y estimulando el ahorro, atenuara la presión infla-
cionaria, gravara especialmente los consumos suntuarios y eximiera de exacción a
los alimentos. El estatuto no fue incluido en la reforma tributaria de 1960 y solo
cuando la crisis fiscal se hizo intolerable tuvo el Estado el ímpetu para dictarlo. Así
lo oidenó la ley 21 de 1963, cieadora de la Junta Monetaria, que otorgó faculta-des
extraordinarias al gobierno para que estableciera un impuesto sobre las ventas.
Procedió de conformidad el gobierno, habiendo dictado el decreto 3288 dei 30 de
diciembre de 1963 que estableció por primera vez el impuesto general a las ventas de
artículos tel.-minados, excepción hecha de los productos alimenticios de consumo
popular, los textos escolares, las drogas y los productos de exportación. El mismo
decreto prescribió que el impuesto solo entraría en vigencia el 1' de enero de 1965.
Nótese pues que antes del decreto 3288 sí existieron formas del impuesto a las
ventas, especialmente en los niveles departamental y municipal que nunca han
abandonado los mal llamados impuestos al consumo suntuario Solo que ninguna de
estas formas tuvo la pretensión de gravar el conjunto de productos ofrecidos en el
mercado interno, razón por la cual se las conoce con el nombre genérico de
impuestos específicos al consumo o, en idioma inglés, excise tazas. Por la época en
que se creó el impuesto nacional a las ventas los principales consumos gra7ados en
el nivel nacional eran:
1 El consumo del tabaco, con tarifas diferentes según se tratara de cigarros,
cigarrillos o tabaco en rama. Existía también un impuesto al consumo de tabaco
importado, que debía pagarse además del impuesto de aduanas y cuyo producto
estaba especialmente destinado al Instituto Nacional de Fomento Tabacalero. Natu-
ralmente este impuesto nacional al tabaco se agregaba a los impuestos
departamenta-les al mismo producto.
2 El consumo de licor destilado. Lcs recaudos por este concepto se destinaban
exclussarriente al instituto de Fomento Manicipnl, al Instituto r izcional de A_preie-
charniento de Aguas y Fomento Eléctrico y a propósitos educativos. Nuevamente,
escs impuestos se sumaban a sus correspondientes del nivel municipal.
3 El consumo de fibra de algociori Sus reca: dos se trasladaban, al Instituto de
Fomento Algodonero.
4. El consumo del servicio de hoteles u hosnedajes Se destinaba a la
promoción del turismo.
5. El consumo de loterías y apuestas. A pesar de ser nacionales eran recaudados por
los departamentos y su producto se destinaba a entidades municipales y departa-
mentales de beneficencia, al Instituto de Fomento Municipal y al Ministerio de
Salud Pública.
6. El consumo del servicio ode espectáculos públicos.
Como puede verse, una serie hetereogénea de impuestos menores, anacrónicos
y antitécnicos, de impacto seguí amente regresivo, discriminatorios de ciertos consu-
mos masivos, de administración generalmente costosa y engorrosa, de corresponden-
cia errática con respecto al crecimiento general de la economía y, sobre todo, de
enmarañada destinación y distribución entre la Nación, los departamentos, los muni-
cipios y los institutos descentralizados. Con mayor razón si se tiene en cuenta que
esos objetos de tributación eran ampliados o duplicados por los impuestos departa-
 ELEMEMTCS Lir T.:1,1ANZAS 71:13LICAS EN Cil')LC‘,NI7sIA
mei-m.1-s a las bebidas alcohólicas, al tabaco, a los mataderos de ganado, a les
ithiculos automotores, a las licencias de conducción, a los avises, al registi o de
negocios, ;',52., y por los impuestos municipales de industria y comercio, alas
apuestas, a la. construcción, a las pesas y medidas, a las admisiones a espectáculos
públicos, a los vehículos, al tabaco, a los avises, a los circos de pelea de gallos, a la
explotación de arena y gt ava, etc.
El desorden fiscal creado por la irreflexiva acumulación de impuestos al consu-
mo fue censurado por las distintas misiones que estudiaren la estructura tributaria
del país, desde la Misión de la Serie Mundial de Impuestos (1939) pasando por las
misiones Taylor y Musgrave y los estudios de DicK -NETzER y RICHAOD BIRD,
además de los realizados por el Departamento Nacional de Planeación con ocasión
de la convocatoria de una frustrada asamblea constituyente en 1976-77, hasta llegar
a la Misión de Relaciones Fiscales Intergubernamentales (1981) que concentró su
atención en este inveterado problema. En medio de todos esos estudios, se produje-
ron tres conjuntos de medidas que renovaron la estructura de gasto del Estado
benefactor y contribuyeron al reordenamiento de las relaciones tributarias
intergubernamentales.
Cronológicamente hablando, el primero de tales grupos de medidas proviene de la
ley 21 de 1'3163 y el decreto 3282 del mismo año. Anteriormente, la ley 31 de 1940
habla intentado robustecer les fiscos municipales mediante un gravamen sobre los brecics
urbanos inadecuadamente explotados cero, como lo señalamos más arriba, la cornea no
había sido desarrollada por los concejos municipales. El decreto 3233 aut o' al gobierno
para que cediera a les departamentos y a los municipios el producto
trioute, a las ventas con la exclusiva finalidad de atender los gastos de salud y
radueoción a cargo de estos niveles descentra:Izados La ley 33 de 1943 ordenó el traslado
cie.l 10% de los recaudos por este concepto en el año 1r919, el 20% en 1970 y el
s en les ales 1971 y sigtLientes; Eso último 1:0_".:217-aj'rj eita'i,.rnsidis por las le-
3(11-
1: 71, 22 sle 1';'73 y 12 Je 1975 y por el deei etc, 232 de 1983. El efecto de
todas esas normas pcstelici es a la ley 33 consistió en variar las proporciones en que esa
astniciesiciór se distribuye' entre los depzeiamentes, los municipios, las intendencias
y coraisariza y entre los cbjeti tos de salud y edecación.
El seg indo gsuc a- de medidas entono de esa misma ley 33 de 1948' la
casal además de imponer las ya mencionados Laeleferencias del impuesto nacional a
las venus, ea demi.; trasladar a los deparí are erres y municipios los recaudos
generados por una serie de anacrónicos tributos indirectos y por el impuesto nacional
a las certezas. Esta tendencia sería corroborada p,03',ItrlOrrilZ:ie, principalmente en
la reforma tributaria 1932-33 que, siguiendo las recomendaciones de la Misión
Mus,gra--Je, cedo a los departamentos el producto del impuesto nacional al consumo
de iicoi es y el impuesto de timbre nacional a los vehículos automotores.
El tercer grupo de medidas data de la reforma constitucional de 1963, en cuanto
estableció el llamado sduado fisco!, otro mecanismo de transferencia de recursos
nacionales a niveles administrativos inferiores, paralelo a la cesión del impuesto a
las ventas y complementario de este. Ese mecanismo consiste en trasladar a los
dOartamentoss un porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que no están
especificamente destinados a una cierta finalidad. El porcentaje fue fijado por la ley
46 de 1971 en 13% para 1973, 14% para 1974 y 15% para los años 1975 y
LAS Fli,r,-,NZAS Pi2LICAS Eff cagLoivl ssiq 72, s - nT
posteriores Aunque la citada ley 43 autorizó al gobierne para eleva: esta última
proporción hasta una cuota máxima de un 25% de les ingresos ordinarios distintos a
los de destinación específica, el porcentaje ha permanecido estático en el mismo
15% desde 1975 has:a la fecha.
Esos tres mecanismos imprimieron nuevo dinamismo a los ingresos
departamen-tales y municipales aunque los hicieron más dependientes da las
transferencias de la Nación. Esa nependencia ha llegado a ser particularmente crítica
en el case de los pequeños municipios y de los departamentos más atrasados Segh Se
verá ea. el Cap1--1113 Vj, la campaña de fortalecimiento de los 11711.pInS:DS indi
,aeotos continuará con reformas a los tributes a los cigarrillos eia el año de 1548,
con las reformas de comienzos de los 70 que citaremos más adelante en este capítulo
y con la le! 14 de 1933.
Empero, esta empresa de reorganización global de las finanzas de tos distintos
niveles del Estado tiene aún un largo camino poi recorrer. Podría morse que estamos
a mitad de camino, experimentando con novedosas vías de transferencias Corno las
de la ley 33 de 1963 y del situado fiscal; buscando el robustecimiento de los
recaudos propios de los departamentos y municipios, como en la reforma tributaria
de 1932-33; transfiriendo funciones hacia la. Nación, como en la ley 43 de 1973. De
manera que, también en este frente, la evolución del edificio financiero oficial es
lenta y hasta vaciante. -Veinte años han traascurrido desde que las primera normas
sobre impuesto nacional a las ventas ordenaron transferir a les niveles subnacionales
parte de los recaudes por este concepto. continuando así el lento carrino de la
reversión de las políticas centralistas adoptadas por las reformas constitucionales del
Movimiento de la. Regeneración y del general Reyes. Por lo pronto, es e ticleri ,e
que la reorganización global de las fina :122:s estmales erogo una capacidad
legisia:iva mayor que la que Lene a su alcance el ejecutivo en eje:cicic de las
facultades del art. 122 de la Constitución, seguramente facultades tan amplias come
las del mismo constituyente, que permitan crear, t:aslaciar o suprimir Lentes de
f?.,C_.1.-SOS propios de departamentos y municipios
7.7. El ESTATUTO ANTIEV-kS,ON (LEY 13 canasTo !947)
El recuento anterior sobre creación del irripeeesto a las ventas y del impuesto a
viajeros al exterior y sobre reformas y fortalecimiento de los impuestos a la gasolina, a
les cigarrillos, a las cervezas, los licores y el timbre y a las relaciones fiscales entre
Nación, departamentos y municipios indicó de qué manera se encarga-ron los zobiernos
de los años 60 de contrarrestar el relativo estancamiento de los ingresos trioutanos del
Estado y de morigerar el debilitamiento particular de los tesoros de las entidades
territoriales, Todas esas insticueione.s, sumadas a la Cuenta Espe.cial de Cam bios, serán
las bases sobre las cuales se construirán las mayores transformaciones fiscales de los
años 70. Pero no puede decirse que en una u cesa decada se hubiera abandonado
deliberadamente el impuesto sobre la renta o los impuestos directos en general. Los
gobiernos hicieron sucesivos esfuerzos por recupe-rar el ritmo de crecimiento y el lugar
de importancia del impuesto sobre la renta y aun del impuesto predial. Sucedió, sí, que
una tras otra las reformas no produjeron
 156- ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
generalmente los resultados esperados, de manera que como se dijo al comentar la
reforma de 1960, los diagnósticos y los objetivos se repiten al lado de amnistías de
diversa índole, dando la sensación de que en este campo, como en el mundo de Cien
Años de Soledad, girarnos en círculos viciosos.
Ahora bien, si los resultados alcanzados dejan mucho que desear, la creatividad
de los años 60 y 70 fue fértil en lo que a instrumentos y diseños fiscales respecta. En
efecto, en los últimos lustros el país ha discutido, ensayado y consolidado institu-
ciones de impuesto sobre la renta tan diversas como la retención en la fuente y los
anticipos, las presunciones de renta, diversos estatutos antievasión de carácter
sustantivo o procedimental, tres estructuras administrativas de impuestos nacionales y
el impuesto complementario de ganancias ocasionales. Paralelamente se suprimie-ron
los impuestos de sucesiones y donaciones, el impuesto complementario de exceso de
utilidades y algunos impuestos especiales que se liquidaban conjuntamente con el
impuesto sobre la renta. Se crearon impuestos de carácter directo como el de
rodamiento y se intentó fortalecer el impuesto predial.
Una de tales creaciones fue el llamado estatuto antievasión o reforma tributaria
de 1967, la cual produjo efectivamente una elevación de los recaudos por concepto de
impuesto sobre la renta. Estuvo dirigida a corregir ciertos vacíos y a cerrar ciertos
canales de elusión y evasión abiertos por la reforma de 1950. Desde este punto de
vista, la reforma de 1967 puede ser leida como una etapa de transición entre el
optimismo de las políticas fiscales en favor del desarrollo económico y la percepción
de que la mayor parte de los estímulos otorgados para conseguir ese objetivo se
habían desviado hacia finalidades deferentes.
El pais habla recibido las sugerencias del informe Taylor de mediados de los
años 60. Este informe, si bien favorable al intervencionismo y a la expansión del
era contrario a la amplitud de los privilegios concedidos en el año 60:
"Colombia pagó ua p eco. :itera siado alto cc r la reforma tributara de 1960 "Es más
importante, en términos de desarrollo para Colombia, tener un productivo
sistema rendsaco que disponer de bajas tarifas tributarias con el propósito de promo-ver los
ahorros y la inversión
"En otras palabras, la empresa privada prosperará mejor bajo condiciones de relati-va
estabilidad de precios y de satisfacción de la necesidad de la inversión pí Mica que en una
comunidad organizada sobre la pobreza fiscal y la inflación, donde esas tarifas sean bajas"I
2'.
Y el ministro de Hacienda de la época, ASDÓN ESPINOSA VALDERRAMA,
respaldaba esa óptica de crecimiento del tesoro y de la inversión póblica con las
siguientes consideraciones que animaron la reforma de 1957.
"El dilema era claro. o se optaba per los recargos tributarios de los últimos cua-tro
años, cerrando los ojos a la misión económica y social del gravamen sobre la renta, y se
insistía en la profusión de impuestos, o se procuraba eliminar la evasión, el frau-de para
restablecer la equidad tributaria Había naturalmente, otra alternativa la de reducir la tasa de
inversiones públicas, corriendo el riesgo de incrementar el desempleo, y la de mantener
grandes zonas de la administración en condiciones tan precarias que no le fuera posible
desempeñar con eficiencia su papel ni conservar sus buenos servidores
124 Citado en Ministerio de Hacienda, División de Impuestos Nacionales "Explicaciones
sobre las normas del decreto 1366 de 1967", pág 278
LAS FINANZAS PUBLICAS EN CCLOMBIA EN EL SIGLO XX 157
"El Congreso y el gobierno escogieron la única via adecuada y lógica. la de recu-
perar, para el gravamen sobre la renta, su misión irremplazable, aboliendo la evasión y el
fraude que creaban un nuevo desequilibrio amparado por la ley y lesionaban los intereses
de la comunidad
"Por último, conviene preguntarse qué es más justo' ¿abolir esas anomalías o preser-
varlas cuidadosamente estableciendo recargos tributarios del veinte o del quince por cien-
to sobre quienes pagan con riguiosa exactitud el impuesto a la renta y sus
complernentarios9 "125 .
A lo cual agregaba el presidente LLERAS RESTREPO ision escéptica del papel de
incentivos corno los otorgados por la reforma del 60.
"Pasando ya a otra clase de exenciones, las que persiguen el desarrollo económico u
orientar los ahorros preferentemente hacia cierta clase de inversiones, hallarnos que, en
principio, pueden presentarse muy valiosos argumentos para justificar cualquiera de ellas
¿Quién puede decir, por ejemplo, que no resulta socialmente útil fomentar la construcción
de viviendas económicas o desarrollar las industrias que utilizan de prefe-rencia materias
primas nacionales? ¿Quién se levantaría contra la conveniencia de crear las llamadas
"industrias básicas"? ¿Quién contra la urgente necesidad de fomentar las exportaciones?
¿Quién no reconoce los beneficios que trae el progreso de la agricultura o el incremento de
la ganadería? Pero lo que debe enminarse es si los sistemas que ve-nían generalizándose en
el país son compatibles con un sano y justo régimen tributario y si ciertas exenciones son o
no realmente indispensables.
"El gobierno quiere apoyarse para actuar en estas materias sobre ciertas considera-
ciones y principios, tanto prácticos como doctrinarios.
"Primero El recurso repetido del sistema de exenciones unido a la facilidad que el
mercado de cambio libre da para la fuga de capitales al extranjero había venido creando
una extraña mentalidad, la de que para invertir en Colombia resultaba indispen-sable
contar con exenciones de impuestos, la de que ninguna actividad podía consi-derarse
suficientemente atractiva si no gozaba de ese privilegio o por su naturaleza facilitaba el
fraude
"Segundo Partiendo de la bese de que la exención tributaria es, naturalmente, un
medio eficaz para orientar las inversiones, resultaba tambien lógico que no puede
generalizarse hasta el extremo de que gran parte de las rentas queden cobijadas de manera
inderinida con ella, ya que as' el Sk›le-m f scai se 'ágota y resulta incapaz de hacer frente
al crecimiento de las necesidades p Aplicas .
"Tercero Es de innegable conveniencia que tanto el Canjes° y el gobierno como la
opinión pública conozcan el costo fiscal de los estímulos y qué sectores económicos
favorecen El subsidio tiene por este aspecto la ventaja de que puede conocer fácil-mente
su cuantia y su exacta destinación. El monto de las exenciones es menos iden-tificable
"Cuarto El régimen tributario, en todos sus aspectos, inclusive este de las e-cen-
ciones, no debe favorecer la concentración de la riqueza y del ingreso sino la democratiza-
ción de una y otro"I 2o.
Como puede verse, con la reforma de 1967 el gobierno cuestionó los estímulos
fiscales en aras de la equidad, de la ampliación de la base tributaria y de la eficacia
aparente de los MISMOS para lograr los resultados de ellos esperados. No había aún
el énfasis en la neutralidad y en la simplicidad del impuesto sobre la renta
125 IbId , págs 320-321
12° C LLERAS RESTREPO (1967), tomo i, págs 163-164
9

15 ELEMENTOS CE. F'i'IANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA LAS P:JELIC,S Ei4 5,-1. El, SIGLO ZX 159

ci ne distinguiría a la reforma del año 74; pero sí se abrió una brecha que habría de ser
retornada casi literalmente por la Misión (vIusgra.ve un año más tarde.
1$
7.8. EL ESTATUTO CAMBIARLO Y EL NUEVO DISEÑO DEL
SUBSIDIO A LAS EXPORTACIONES
Los últimos años de la década del 60 se caracterizaron por la caída de los precios
internacionales del café, lo que vino a confirmar la vulnerabilidad de la economía
colombiana a las fluctuaciones de su producto de moneexportación En efecto, a la baja en
el precio del grano siguió, como era ya tradicional, una crisis cambiarla que se manifestó
en reservas netas internacionales negativas en suma de 134 millones de dólares hacia
fines de 1965. La política económica gubernamental estuvo entonces orientada
principalmente a la reconstrucción de las reservas interna-cionales y a la superación de la
crisis cambiaría. Al respecto se expidió un Estatuto Cambiado que recogió
orgánicamenbte todos los instrumentos encaminados a la consecución de esos fines y a
dotar de garantías propias a la producción cafetera que había tenido que recurrir
frecuentemente al Banco de la República para que, mediante emisiones de moneda,
compensara las pérdidas del Fondo Nacional del Café.
Ese Estatuto, que tuvo su antecedente inmediato en el decreto 2356 de noviem-bre
de 1956 y que fue finalmente plasmado en el decreto-ley 444 de marzo de 1 967,
restableció el control pleno de cambios e importaciones y suprimió el mercado del dólar
libre. Con razón diría, orgullosamente, el ministro de Hacienda, ponderan-do las
bendiciones que, en su concepto, había traído el Estatuto Cambiare:
"El 26 de julio de 1967 los pagos están al día por concepto de la impertacien de
rnercancias y de fletes En mayo de 1969, todavía con café a US.S 0,39 la libra en
de los arios seek,aita, y por cuyo conducto se facilitó la fuga de capitales privados,
Estatno Cambiaein restabiració en Colombia el monopolio de divisas en perlar del Banco
de la República y clausuró el mercado libre de cambies. Este punteo tiene un aspecto
doczrinario muy importante. Aunque el restablecimiento) del control de cambios
se hizo a raia oFerenciaec miny 7;er:11s con el Fondo 1011-Ttaii0 Internacional, al no
aceptar lar autoridades colombiana: la rece -a que se les quiso aplicar de devaluación
masiva y otras prescripciones usuales en .?.se organismo para prestas su cooperación,
decreto de noviembre de 15'f.:-6 y el Estatuto rescatan una idea original de Feretren
Woods en el sentido de que si bien los países miembros deben ajustarse Cl la libertad de
los pagos core-lentes y el Fondo les presta su cooperación con el fin de cumplir ese
objetivo, pueden dichos paises impedir los movimientos erráticos de capitales. b) Al
dotarse a la Junta Monetaria de facultades muy amplias para regular
el mercado de divisas y su rrezioe abandon,', desde 1966-57 el tipo de wereabio fijo y se
permitió que la cotización del dolar se fuera ajustando gradualmente a la realidad
económica. Este sistema de devaluación gradual y no súbita en la que ha vivido ci país
durante los últimos quince años lo ha precavido de los traumatismos que representa el
cambio renentino de cotización del dólar, con las consecuencias políticas y sociales que
las devaluaciones masivas aparejan. Desde 1931 el pais había acogido en general el
que
cambio fijo y las devaluacioees ocurrieron en ese lapso (1932, 194j, 1931 2 1957,
19:51, 1 75 - ) t.:arre:ríe:clan1.),,5 clZ• la. Malchn
y muchas veces p' sie c en 1:-:digro, social
En un país con cambie fijo, les gsbiennos usnalreente se apegan aél por razon-::3
sic peestigia y se mueven alrededor oh su vigencia multitud de pcderoaos
que buscan su subsistencia. Lo's recienes episodios de y de Veneluela abonan
e,s alirmación. De erro latir' la modit'icaci, i greclual del cambio perml te el
in a las nuevas ezponetaci ones.

• Nueva Yorl:, las reservas netas internacionales son positivas en US3 50.5 millones, y al concluir abril de 1970, c)basa,ts y 2:: ob",2-io '7.5111C_- - , roí: de la ancac- ón .of =hl:IC.9
se elevan a US3 130 millones.
7_a le. s aaellsira ,-, s arHbucionea que lt de 19- 7
"La 1\ía.cion ha recobrado uno de los atributos de su soberanía. . (y este úlim Váril:.:1,1";^2 es - in 1'1e:t'Iba sitia
"La Federación_ Nacional de Cafeteros reduce su deuda externa de -US7., 102 mi- un aspecto que:; debe ole2taaai e, O Sta

El mil tienen bey las autoridades para dirigir la zue,sdon cambiarla), la unifica-
llones en dlcienibre, de 1955 a 47 rrullnnes en jul.o de 1970, créd r. n, de' país c.,óe de los can- bies, En es - e pa ticelar, se tcemelaeí' el impuesto resiesear-He
adc,uiere posición estelar Los cuE:ivadores sienten el beneficio del triejci-ann_e -:to de los pos un manee ti -reo de cambia 1.!;a les aecertaci ; ene de café qae sleln ened_cironel
precios, sn-, que descienda, como ovas veces, su capac'drd de compra, por causa de con
paralelos desbordamientos inflacionarios_ irse -u —ler-te rara S07:292 las dificultadas :lel mercado del geane,
"Las exportaciones menores se incrementan de US3 105 7 millones en 1966 a USI 2Cd.3 un im
p uesto' que fue inicialmente del:513 sobre el peecio de la exportaciÓn, es -ab leal-
millones en 1969 Los ingresos corrientes de la balanza cambiarla aumentan de USS 472 mi- do en el art. 226, pero dando al expon cafel rniem o tipo de ceuriblo aplicable
-Lador-
llones en 1966 a USS 635 millones en 1969 La exportación de servicios representa un nuevo
9 las demás ex-Donaciones.
canal de percepción de ingresos, de la misma manera que el mercado libre de! dolar lo
el) Igualmente en materia fiscal, se reemplazó la exención de ole goaan
cons-tituía para el é:todo y las maniobras especulativas .."127 p os
ezportadores menores y que por la forma como estuvo diseñado había dado lugar a
Muchos son los aspectos del Estatuto Cambiarlo que merecen una consideración abusos, a inequidades y e que no corp oliera con 11función de e estímulo apee 3,e, le
más detallada; en este trabajo solo alcanzamos a enumerarlos así: había asignado por el Certificado de Abono Tributario, calculado al mamerto de
a) Luego de la quiebra del sistema estricto de control de cambios que representó ci reintegro de las divisas y con el carácter de generalidad, para crearse así UP
decreto 107 de 1957, al abrirse un mercado libre paralelo cuyo mantenimiento representó efectivo in.stramenro de promoción a las exportaciones que ya tiene mas de 13 años de ri
una fuga ingente de reservas internacionales, cuando se quiso mantener una cotización Tencia127 bis
del dólar libre no muy alejada de la cotización oficial en los comienzos
127 51m La ley d5
de 1933 y e! decreto 3536 de 190,1 refinaren el dándcle mayor
flez:bilidad y adecuánd-210 a las directrices del GA.TT El estímulo recibió entonces el
127 A ESPINOSA VALDERRANIA (1963), págs vi-vn nombre de CERT (CerrifIc2do de Reembolso Tributario)
 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
gr
vos, mediante la creación de los fondos Financiero Industrial, Financiero Urbano y de
Promoción de Exportaciones que, conjuntamente, con la Corporación Financie-ra
Popular, vinieron a complementar el Fondo Financiero Agrario y el Fondo para
Inversiones Privadas. Además, el Estado intervenía activa y directamente en la
producción a través de un robustecido Instituto de Fomento Industrial. El instrumen-to
conocido como "bonos de valor constante" trasladaba el ahorro representado por las
reservas del Instituto de Seguros Sociales hacia la manufactura y la construc-ción; las
tasas de interés eran relativamente bajas, como también lo era el ritmo de la inflación
que solo llegó a un promedio del 7.5 07s entre 1966 y 1970.
Y la política fiscal se manejó con riguroso control de la expansión del gazin
público; y con el fortalecimiento de los ingresos ordinarios del Estado a través de
la reforma tributaria de 1957, de la creación del impuesto ad valor= a la gasolina
y al ACPM, el recargo del 1 1/27% sobre el valor de las importaciones con
destino al Fondo de Promoción de Exportaciones y la modificación de otros
instrumentos fiscales como el impuesto de remesas, el de viajes al exterior y el de
ventas que se comentan en otros apartes de ese trabajo. De manera que el ministro
de Hacienda de fines de la década pudo decidir con satisfacción:
"La casa está en orden. Se ha conseguido el saneamiento financiera, el saneamien-to
monetario y el saneamiento fiscal. Las inversiones públicas del gobierno nacional...
se elevan de 2.059 =Eones de 1956 a 6.159 millones el 30 de junio de 1971'... los déficits
crónicos ceden el paso a consecuLi•fos superávits fiscales, recursos estos del Balance del
Tesoro que se han aprovechado para vitalizar las iniersiones o atendei a gastos de
funcionamiento... El crédito del Banco de la Re2:1'911oz-_ al gobierno nacional
disminuye ce 3 3.780 millones en 1955 a 3 2.584 millones en 196;. Desde 1957 no se
utiliza el cupo en el Emisor"129.
Ingredientes importantes de -:tse proceso saneamiento y de desarrollo de las
instituciones políticas y económicas del país tic fines de la década fueron las -efe----'as
constitucional de 19;-.'S y q -b-- inisTrariva de 1953-75. La prime:a creó la Sisara de la
emergencia económica, crucial en el desarrollo fiscal posterior por caaaso serviriz.: de -
vehículo a la ezpediciAel de las reformas tributarias de 1974 y ric. 1952-7aInstit y también
el situado fiscal =o cual hicimos breve aldsion más
cid-iba y, sabre todo,
económica, según tendremos ocasión de revisar en el próximo capítulo. Con base
en estas y otras consideraciones que se podrían agregar, puede decirse que la
refor-ma de 1958 no se distingue por su contenido filosófico-doctrinario, como sí
se distinguieron las cíe 1336 y 1936, sino por 312 inspiración funcional u
operativa. Conjuntamente con la ley 21 de 1953 que creó; la Junta Monetaria,
con las reformas administrativas del 53 y del 58 y del precitado decreto-ley 144
de 1967 o Estatuto Cambiaric, el Acto Legislativo núm. 1 de 19,53 es el pilar
sobre el cual se edifica una política económica ágil y coherente.
En alano-. a la reforma administrativa de 1268-70, estuvo dirigida a poner orden
conceptual y práctico en las instituciones del Estado y en su fancionamiento. Aunque
siguió fundamentalmente las pautas de la reforma administrativa preceden-te, se
caracterizó por su impulso a la descentralización funcional en todos los niveles
129 A ESPINOSA VALDERRAMA (1968), pág. ix
LAS PliELICkS EN COL01,131A EN EL ,T.CL -2 163
1
del Estado , el municipal, el departamental y el nacional. Según vea-emes en el
capítulo v, el vertiginoso desarrollo de los institutos descentralizados en el país
es una de las notas más salientes de las finanzas públicas actuales, como que en
el nivel nacional y en lcs grandes municipios disponen de recursos
considerablemente superiores a los de la administración central.
8. la deicadn de los alios 75
8.1. EL MARCO CEi\FERAL• "A UST3 I_m' m EN LA BONANZA"
Los primeros años de la década del setenta se caracterizaron Por albas en el
precio internacional del café, por el uso intensivo del crédito externo y por los
incrementos de las exportaciones no tradicionales, todo lo cual llevó a que las
reser-vas internacionales netas del Banco de la República pasaran de 1.15.3 173 4
millones en diciembre de 1971 a una cifra nunca antes alcanzada de US'3 345
millones un año más tarde.
Naturalmente, el crecimiento de las reservas exigió la adopción de medidas
contraccionistas, buena parte de las cuales giró, como es costumbre en épocas de
bonanza, en torno a la regulación de los pagos a los cafeteros (ajustes graduales
de los precios internos, elevación de la retención, etc.). Otras atacaron el déficit
fiscal. Interesante es observar que las más importantes de estas últimas buscaron
controlar severamente los déficits de los institutos descentralizados, cuya
creciente importancia y relativa autonomía los había llevado a incidir
pesadamente sobre el manejo global de la política fiscal sin que el mIrdstre del
ramo pudiera ejercer suficiente control sobre ellos.
Fue, pues, la primera época de "austeridad en la bonanza" (según la calificó el
ministro de Hacienda de la época, Rodriga Llorente), a la cde, seguirían una bonanza
y unas nee -I;das cono-accionistas de mayor envergadura en l i segunda mitad de la
décadal 30. Esa bonanza prsionó alzas en el nivel general de precios que originuon
1
los nueves niveles 'normales" de inflación interna, `-ll=ora casi 10 puntos superiores 1
al promedio de los últimos años de la década inmediatamente anterior. Se iniciaron
también ciclos esporádicos de crecimiento acelerado del producto agre-gado y de los 1
indicadores de la economía externa que no encuentran correspondencia en la
inversión productiva doméstica. En este sentido, se trata de procesos efímeros y hasta
1
artificiales que por no estar originados en una transformación concomitante de la 1
estructura productiva interna recuerdan los volátiles años de la bonanza de 1954.
Podría decirse que los sucesivos auges de los ingresos externos en los años setenta 1
desplazan la política gubernamental del desarrollo económico hacia la vigi-lancia de 1
la expansión monetaria originada en la acumulación excesiva de reservas, en el
financiamiento del déficit fiscal o en el aumento del crédito institucional y extra 1
institucional.
130 R LLORENTE MARTtNEZ (1973), torno i, pág 1x
 ay-
FT EMENTOS DE FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBIA
Por otra parte, los comienzos de la década frieron testigos del principio del
derrumbe del sistema financiero internacional basado en Bretton Woods, con todas
sus consecuencias de incertidumbre, perplejidad y replanteamiento internacionales:
"La crisis monetaria de 1971; las bases sentadas en 1972 para futuras
negociaciones comerciales, la visible aprcximación de los países del Este y del Oeste y las
posibilida-des que se crean para la apertura de nuevos mercados, son algunos de los
distintivos del nuevo modelo económico. Hemos vivido una etapa de transición Estamos
presencian-do el fin de la era de reconstrucción y prosperidad económica internacional que
se basé en los principios del Convenio de Bretton Wocds, que hicieron crisis y requieren
cam-bios profundos adecuados a las realidades de los nuevos tiempos. La cotización del
oro y de las monedas de reserva perdieron su valor inalterable en medio de sucesivas
devaluaciones. revaluaciones y la tolerancia de un mercado libre del metal; se adquirió
plena conciencia de que los controles y medidas de corrección no solamente deben apli-
carse para países deficitarios sino a los que presentan permanentes situaciones de su-
perávit de sus balanzas de pago; de igual manera está claro que el financiamiento del
desarrollo no debe dejarse a la decisión unilateral de los países ricos sino que deben
adoptarse mecanismos que vinculen la corrección automática de la liquidez internacional a
las necesidades del financiamiento del desarrollo"131 .
Y continuaba el ministro, subrayando cómo se inicia en el mundo entero una
época de proteccionismo de la industria intensa; de manipulación de las monedas
nacionales, de preocupación prioritaria con la inflación y de flexibilidad de las tasas
de cambio que venía a sustituir la jerarquía atribuida hasta entonces al objetivo del
desarrollo económico:
"En agosto de 1971, el gobierno del presidente Nixon anunció un conjunto de
med:das severas oue dieron lugar a honda controversia y nue fueron la demostración más
evidente del fin de la era de Bretton Woods. Se suspendio la convertibilidad del dólar a
oro, se estableció un gravaren del 10 por ciento sobre la mayor carte de las importacio-nes
a Estados Unidos y se redujo en un 10 por ciento los programas de ayuda externa. Meses
más tarde, en d:c:etabre, se ficime en. Washington el Acuerdo de Smii:).sonian, pac-to en
virtud del cual se modificaron los tipos de cambio de las principales monedas, de-
valuándose en case un 8 07o el dólar y revaluándose el yen y otras monedas de paises in-
dus¿rializa.dos lc cual produjo en conjunto un reajuste del 16,7o en el poder de compra
...?,X¿•rrIC del dólar y de otras monedas cornprenddas en su área de influencia, como el
peso colombiano. Estos reajustes monetarios, unidos a las alzas de precios de los principa-
les países proveedores, han dado origen a lo que se denomina la inflación importada, que
no es otra cosa que el debilitamiento que surge en los términos de intercambio y de la
economía, por no presentarse una elevación proporcional de los precios de nues-tros
productos de expertacion en los mercados internacionales"132 .
No bien había entrado en vigencia el Acuerdo del Smithsonian que cita el
ministro cuando ocurrió la primera gran alza en los precios del petróleo con sus
secuelas de reajuste en el cambio, en el comercio y en los flujos de capitales
internacio-nales y de elevación de los precios internos. A partir de este momento y
hasta comienzos de los años 80 habrían de influir ampliamente en la estabilidad
interna y externa del peso colombiano.
131 Ibid , págs Ix-x
132 lbid , pág x
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SICLO XX 15f sik
8 2, DÉFICIT FISCAL, CRÉDITO EXTERNO Y MEDIDAS TRIBUTARIAS
Por otra parte, seria injusto decir que la politica gubernamental se limitó a la
administración de la bonanza para prevenir el desbordamiento de la inflación. En
realidad, el gobierno lanzó programas de gasto público destinados al pequeño
productor, a la empresa familiar, a la microemprosa, etc, y canalizó cuantiosos
fondos a través de las juntas de acción comunal, todo ello can el objetivo de
restable-cer la credibilidad de los partidos políticos tradicionales que se había
menoscabado en la elección presidencial inmediatamente preeedente,133 .
Pala atender esos gastos y controlar el déficit fiscal, dictó el Estado medidas en
materia impositiva y contrato empréstitos internacionales, Lo que no significa que
hubiera sujetado sus políticas a la atención de la situación estrictamente coyuntu-
ral; por el contraria, se ocuparan también los gobiernes de comienzos de la década
de consolidar y desarrollar las instituciones fiscales creadas en los años sesenta y de
poner paulatinamente en práctica las recomendaciones de la Misión Musgrave. Las
providencias adoptadas a partir de comienzos de la década del setenta y hasta la
expedición de la reforma tributaria de 1974 pueden agruparse así:
—Disposiciones y políticas de consolidación de los instrumentos
constituciona-les y tributarios creados en años anteriores, tales como el impuesto a
las ventas. el impuesto a la gasolina, el situado fiscal, el Certificado de Abono
Tributario y la aprobación de la primera ley marco del régimen arancelario o Muera
de Aduanas (ley 6' de 1971). Se discutió también un proyecto de Código Tributario
que no fructificó;
—Disposiciones o proyectos encaminados a desarrollar algunas de las
recomen-daciones de la Misión l\ilasgrave, tales COMO el desmonte, del impuesto
jOrni::12inz:zza-rio de exceso de utilidades, la intrnduccIón de elementos de
prdzresivirlad en el régimen de e:(21-101011e3 personales del impuesto sobre lq
renta, la dis-:usión de la tasa educar.i ra sobreLgsa del fr.-191_12Z preiial pon
destino a financiar lo edacacion, la renta presuntiva para el agro y la modificación
de la tributación de las sociedades en materia de impuesto a la renta;
—Determinaciones erra. nadas á ciaran el 2.1:d a pública y conr.rarieslai
déficit: fiscal, tales Como las modificaciones al in:cuesta: a las venaas, el aumento
de las tarifas del impuesto de timbre nacional, las /aiiacionts de la base sobre la cual
se calcula el impuesto a la gasolina, la contratación de credito e7'..LCTTIC y el
nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (decreto 294 de 1973).
Fue, pues, un período de maduración de las instituciones recientemente creadas
y de experimentación con otras nuevas, algunas de las cuales sentarán los
precedentes que sirvieron de base a la reforma de 197d, esta sí claramente Influida
por la Misión Internacional encabezada por el profesor Musgrave.
continuación examinamos bre.vernente la orientación fundamental de la
políti-ca fiscal de esos años, a partir del contenido de las medidas y de las
consideraciones que las justificaron.
En materia de impuesto sobre la renta se expidió la ley 6' de 1973 que prolongó,
una vez más, los estímulos tributarios a las sociedades anónimas. Inició también
133 Ibid , pa3s
 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
16,6
•. esta misma ncriena el desmonte del impuesto complementario de exceso de utilidades
que, habiendo sido creado por la reforma de 1935, sería finalmente abolido por la del
año 74. Introdujo, por último, ingredientes progresivos en el cálculo de las exenciones
personales del impuesto sobre la renta. Más que la consideración técnica de estas
medidas, conviene que examinemos la manera como fueron justifica-das por el
gobierno, pues sus encontrados objetivos (ver capítulo Pf) debieren ser objeto de un
cuidadoso balance a la vez político y económico. En palabras del ministro de
Hacienda de la época, las reformas al impuesto sobre la renta tenían que reflejar un
cierto equilibrio entre la redistribución del ingreso y el crecimiento económico:
"... el sistema tributario debe consultar, por lo menos, dos objetivos básicos am-pliar
la base tributaria para lograr una más justa distribución de la carga fiscal, e intro-ducir
algunas modificaciones en el régimen impositivo para estimular el desarrollo del país en
forma más sólida, y para aprovechar los nuevos recursos y posibilidades que se presentan
en el actual periodo de bonanza económica... (Es) por así decirlo, el re-sumen de
toda una filosofia en el campo tributario, dado que si bien las exigencias del crecimiento
económico obligan a las autoridades a temar medidas que buscan distraer del consumo gran
proporción de recursos, especialmente en el sector privado, a fin de invertirlos en la
infraestructura económica y social necesaria para el desarrollo, también es evidente que... en
el momento de recaudar ingresos fiscales debe estar presente el princ;pio de la más severa
equidad...
"Para plasmar tales ideas, y consciente de que la capacidad fiscal del país está en
función del nivel absolato del ingreso por pe -sona y que en realidad la carga tri-butaría
afecta en forma inequitativa a los contribuyentes cuya renta proviene del tra-bajo, el
g,obierno prosiguió en el empeño de lograr una rápida definición del Congreso en lo relativo
al aumento de las exenciones personales - 7 '134.
Con relación al difícil tema de las exenciones o privilegios fiscales, que según
vimos habían sido creados masivamente por la reforma de 19ó0 con vigencia inicial
de diez años y habían sido: luego prolongados en 196; por un periodo adicional de
cies años, el ministro se mostró consciente de los diversos estudios que venían
oemcs:rando su ineficacia, inenuidad e inconveniencia entre, Otros los de, la misma
misión i' ,fiessyn- ite cern, dentro de la ifnicq consolidaci±, 'n de las insianecinnes
iiseales y ante el tern or a las posibles consecuencias de rupturas abrieras del ornen
tributario preexistente, el gobierne resolvió proleng-arlos una vez más. Regirían en-
tonces hasta la reforma de 1974, cuando fueron eliminados solo para ser restablecidos
nuevamente por medidas de 1977, 1979 y 1982-33. Dijo el ministro con relación a la
prolongación del año 73:
"Muchas han sido las discusiones y múltiples los argumentos utilizados en contra de
los estímulos tributarios: se dice, por ejemplo, que son causa principal de la evasión y factor
de desarrollo para aquellas actividades que no gozan de privilegios especiales
Presumiblemente, mucho hay de cierto en estas apreciaciones, máxime cuando se ha
comprobado el mal tan grave que causa a la economía el fenómeno de la evgsn5n; sin
embargo, pienso que no siempre se dan los requisitos indispensables para realizar trans-
formaciones profundas en la estructura tributaria nacional, pues es suficientemente cono-
cido que todo lo que toca con la creación, supresión o modificación de impuestos exige
134 Ibid
157
LAS FINAL-J7,AS. Erl COLOMBIA EN EL SIGLO XX
mínimas condiciones para su cperativ:dad, lo culi solo se logra después de evaluar las
condiciones políticas, económicas y sociales de la coyuntura en la cual se viva.
"Teóricamente puede resultar manifiesta la conveniencia de limitar tal o cual pri-
vilegio, tarnbiéa puede apaiecer oportuno, desde ciertos puntos de vista, reformar de
manera más drástica los distintos estatutos noimativos que regulan las relaciones del Es-
tado con los contribuyentes; con todo, en más de uria opon-unidad se ha demostrado
que es preferible acción cautelosa al impulso reformista.
"Quizás uno de los problemas más complejos qwee ofrece la cuestión fiscal a la po-lítica económica general, es el manejo de los incentivos.
su eficacia depende de la existencia de un ambiente prop,icio para la inversión priva-da.
La obligación tributaria, anriaa, es uno de los tantos factores que se toma en cuenta al
estudiar una inversión; aunque es un aspecto importante, no es el primordial...
En etapas de desarrollo de la industria, las exenciones deben reemplazarse por incenti-vos
más selectivos, como las asignaciones de inversión que se relacionan estrechamente con
la reinversi5:1"135.
Fue así como, entre varios otros incentivos, el parágrafo 1° del art. 3° de la ley 6
de 1973 eximió del pago del impuesto complementario de exceso de utilidades a los
contribuyentes que invirtieran la suma correspondiente a dicho gravamen.
Otro acápite que refleja bien la actitud fiscal del gobierno y las necesidades y
anzemios de la hacienda en aquella épo'-'9., es el crédito público, particularmente el
crédito externo. En efecto, ante el déficit. fiscal y la Lime 9Sibilidad e inccrytmencfa
de dar un brusco viraje a la estructura fiscal, las autoridades optaron por conseguir
fondas en los mercados de di-nen- es domásnieos e internacionales en volúmenes
n'inca antes obtenidos ni perseguidos por el gobierna nao nal. Con respecto a 1:s
rnercadcs externos, ei gobierno se apoyaba en que la buena situación cambiaría le
abría al país las puertas de la banca privada eztranj2.1-3.7 no obstante las difíciles
circunstancias leer las que atravesaba el sistema fieancierc, irnernacioeai hacia
comienzos de los setenta.
Decía el ee- 7's'iTo nee Hacienna, al plasenar en su Memoria la filosof:a que animó
esta proye,cción del gobierno colombian 11,-,cia los centros financieroS interelq-
cienales y qne, correo habrie, _eoecirse. con a!gnnas inneer nes en mies e
este:lores:
"La política de crédito público ha sido centro de nuestra gestión Dis-tingue esa
política varios objetivos, algunos derivados de consideraciones teóricas y de validez
permanente que expondremcs luego, e inspirados otros en peculiares circuns-tancias que
liemos debido afrontar, y a los cuales nos referimos enseguida.
"En crimer término, quisimos que la política ce crédito externo asegurara la conti-
nuidad en la ejecución de los planes de desarrollo, y por eso conseguimos, con gran
esfuer-zo político, las autorizaciones para empréstitos más cuantiosas que haya obterndo
no alguno. En segundo lugar, opentarnos nuestro esfuerzo a vincular el nombre de
Colomola a los mercados internaciorales de captas, en previsión de días futuros, cuan-do el
crédito Cuerno ciorgado en condiciones concesionarias haya clesapaiecido o dismi-nuido
sustancialmente... Frente a la crisis monetaria internacional, los nuevos créditos fueron
usados en pagar deudas en oro contraídas con el Fondo Monetario Internacio-nal, lo que
protege a Colombia de nuevas pérdidas por el alza en el precio de dicho
135 Ibid , tomo t, págs 28-30
 153 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
metal. Finalmente, las operaciones que hemos realizado introducen un factor de orden en
la política presupuestal, pues permitieren reemplazar otros créditos con los cuales
habíamos previsto la atención de importantes gastos del gobierno y de algunos esta-
blecimientos públicos.
"Vistos así los propósitos inmediatos de nuestra política de crédito público, pasa-mos
ahora a referirnos a los fines generales y permanentes
..
"Frente a las diferentes alternativas posibles para arbitrar recursos destinados a
financiar programas de inversión, elegimos la de contratar empréstitos, que constitu-yen
uso actual y anticipado del ahorro presente y futuro, externo e interno. Hemos procedido
así buscando una justa distribución en el tiempo de la presión fiscal ori-ginada en la
necesidad de pagar las inversiones públicas que requieren continuidad de nuestro
desarrollo.. Como tuvimos oportunidad de analizar..., con el uso del crédito externo
fortalecimos la balanza de pagos, para suplir las fallas estructurales de nuestras relaciones
económicas con el sector externo .. Las series históricas relativas a la cuenta corriente de
nuestra balanza cambiarla reflejan un crónico desajuste. El aporte de la financiación neta
del crédito oficial ha sido definitivo para restablecer el equilibrio y para asegurar un nivel
de reservas compatibles con las necesidades de importación del país"136 .
8 3. LA REFORMA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA
Otra capítulo que se cumple también en estos alks iniciales de la década del
setenta es la transformación del Banco Emisor. Como ya lo vimos en las páginas
iniciales de este camulo, el Banco de la República fue fundado en 1923; en 1963 se
trasladaron a la Junta Monetaria buena parre de las funciones monetarias y
crediticias que venían siendo competencia de la Junta Directiva del Emisor.
Al fundarse el Banco de la República como Banco Central, y ante el temor
general de nue quedara exclusi iarnente en manos del gobierno, se llegó a una
fórmula transaccional en virtud de la cual se lo organizó, como una sociedad
anónima. con participación del gobierno, los bancos nacionales, los bancos
extranjeros y los parti-culares, todo ello can una fuerte injerencia del sector priv3do.
Nació, pues, como ente de derecho privado, creado por contrato y titula: o
concesionario del servicio público de emisión de moneda por un término de 20 años.
A partir de entonces el Banco fue objeto de sucesivas transformaciones en la
constitución de su capital y en la composición de su Junta Directiva, las más
importantes de las cuales tuvieron lugar en 1931 y 1951137. Para 1973 se cumplían
ya 50 años de la existencia del Banco y era necesario renovar el contrato con el
Estado de manera que se garantizara la continuidad de este organismo decisivo para
la marcha del país y la conducción de su política monetaria.
Con base en un proyecto de ley presentado por la administracion del presidente
Pastrana Borrero, de reformas que al primitivo proyecto le introdujo el Congreso, de
la declaratoria de inexequibilidad de buena parte de la ley 7' de 1973 expedida al
respecto y, finalmente, de reproducción de buena parte del texto de esta ley por
medio de los decretos 2617 y 2618 de 1973, el país se puso de acuerdo
136 Ibíd., tomo ti, págs 175-176
137 Cr O ALVIAR (1967)
LAS F_NANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX
estructura orgánica de su Banco Emisor en donde desaparece práctica-
mente el capital particular. En lo que es una fórmula muy propia de Colombia, se
renové el contrato social por un término de 99 años, se puso fin al tabú que en la
década de los veinte habil motivado una participación importante de los particulares
en el capital accionario y se mantuvo sin embargo la figura de sociedad mixta
mediante la presencia simbólica del capita', particular en esa sociedad anónima.
Asimismo, el proceso de redefinición del contrato y de la naturaleza del Banco
obedece a un expediente muy colombiano cual es el de la participación democrática
de las tres ramas del poder público hasta llegar a una solución final, acorde con la
Constitución Política y con el carácter público de las funciones asignadas al Banco
Centra1133.
8.4. EL FLAN DE DESARROLLO Y LA REORIENTACION
DEL AHORRO Y LA INVERSIÓN
El gobierno del presidente Pastearía Borrero lanzó también un ambicioso plan
de desarrollo que habría de transformar la estructura financiera del país y llegaría a
reorientar significativamente el ahorro y la inversión. Como es bien conocidc, el eje
de e2e plan de desarrollo, conocido con el nerribre de "Las Cuatro Estrategias" e
inspirado principalmente en los planteamientos que había formulado diez años atrás
el profesor L. CURRIE en la precitada "Operación Colombia", giró en torno de una
actividad específica, la vivienda, y cle un instrumento monetario, la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante, UPAC. Esa concentración de los recur-sos en una actividad
aparentemente ati asada dedd o de la dinámica de la economía
contemporánea, pero para la cual Colombia es básicamente autosuficiente además de
que repercute significativamente scbee. el resto de la actividad producti la y sobae
el empleo del país, estimulando a la industria y a2 agro, era una de ias ideas centrales
de iOS planceamientas de Lig c.) de 'ata ecitruento con desequilibrio" que había
esbozado décadas atrás el profesor
sus planteamientos teóricos interven-
oicals'Las, tan cercanos coma lo hemos anotado a las ideas ittyne,:ianas a_mque
quizi:-ts anteriores a estas.
El ras ron del pian, desde el punto de vista de la captación de ahorros, cansistit.'. en
disel'aar un instrumento que garantizara tasas reales de interés a los ahorradores,
particularmente al pequeño ahorrador, y que, fuera al mismo tiempc ág-il y de
liquidez inmediata. Ese instrumento, e! UPAC, fue entonces canalizado a través de las
corpo-raciones de ahorro y vivienda, en lo que llegó a ser una novedad profundamente
exitosa para la absorción de recursos destinados a financiar programas masivos de
vivienda.
8.5 LA EMERGENCIA ECONÓMICA Y LA. REFORMA TRIBUTARIA DE 1974
Para 1974 la situación de crisis fiscal se agudizó. El gobierno del presidente
López Michelsen, deseoso de evitar el recurso al ciédito externo para financiar
138 Cf R L 1.0RENTE MARTINEZ (1973)
 ELEMENT:S F:NANZ,S FijELICAS EN (2010P/1351`e>
eltr.,'resuouestd, decretó entonces, por primera vez en e! país, el estado de
emergencia económica yen uso de las facultades que este confiere -al presidente de la
República expidió la reforma tributaria de ese agio.
El ministro de Hacienda, Rodrigo Botero Montoya, habló al país el 13 de octubre
de 1974 para puntualizar la gravedad y la urgencia de la situación fisoal y para
anuncia: un viraje en lo referente a la política de endeudamiento externo:
"El problema fundamental de la economía colombiana en 197d, el problema fun-
damental al cual se enfrenta la nueva administración, es el de la inflación El incremento
desmedido en el nivel de precios tiene graves implicaciones sobre el mecanismo económi-
co. Este p_ que se ha wiginado fundamentaLmente en el déficit fiscal de años an-
teriores, está causando dos efectos nocivos la reducción de los salarios reales y la
pertur-bación de las exportaciones. .
"La inflación viene además creando una sitdación de inequidad tributaria, afectando ea
especial a aquellas personas que derivan sus ingresos del trabajo, debido a que, co-mo
efecto de en aumento en los salarios monetarios, el contribuyente pasa a tarifas de
tributación más altas . "El déficit fiscal, al cual me he referido, nos enfrenta al siguiente
dilema- reducir drásticamente el gasto piíiblico, con un iinpacto nocivo so-bre el nivel de
empleo y sobre teclas aquellas actividades que la comunidad exige y que deben cubrirse
fundamentalmente a través de los gastos del Estado; o seguir financian-do los ingresos del
gobierno a través de e-rus'ón de billetes del Banco de la República, c a través de financízi-
,-liento externo, acudiendo al mercado de eurodólares, lo que implicaría ta-nbiér
incrementar la cuantía de billetes en CIrCU:ación, aumentándose las oresIones
inflacionarias con los efectos nocivos mencionados anteriornnente"I39.
Se buscaba, pues, atence: el gasto público con recirses ozdinadics del Estado, de
aouerdn con las doctrinas económicas más ortodoxas, seg1n tendremos ocas'o ,, de
exponer en e.1 capítulo iv. Esa misma ortodoxia se reflejaba, segur] hemos visto
más z.-,.rrioa y tendremos odordemidad examiaa: nlevameate en el capítulo vi, en el
aiseik técnico de la reforma, paiaicalarmente ea lo cance:nieate al Impuesto sobre la
renta.
La reforma modificó el impuesto sobre la reata y coenplementarios de personas
naturql-es y ele reesznas jurídicas, amplió. el Irrii.:de37.2 Sobre la ve.enas, coace-la',
e ano y oaa: ceace:to fiscal, re fizalizó impuesie suceso:al y io ruso
en a_ menía cz.,e lees :o sobre le eee :a y este_e_eció algenos recargos a las irepdes-
tos se ere el comercie- exterior.
En cuanto al imoues'io sobre la renta de las personas naturales, las medidas del
74 eliminaron prácticamente el régimen de exenciones y lo sustituyeron por la figura
de los descuentos de los cuales hablaremos en el capítulo vi de este trabajo. Eievaron
considerablemente las tarifas, con el agravante de que no previeron que con el
transcurso del tiempo la depreciación de la moneda elevaría les ingresos nominales de
las personas y las desplazaría hacia tarifas superiores sin que fuera mayor su nivel de
bienestar o de capacidad de pago. Según veremos en el mismo capítulo VI, esta
deficiencia habría de ser cceregicla por las leyes 19 de 1975 y 20 de 1979.
flobustecid esa reforma los mecanismos de inacosición y de control de la doble
tributación de las sociedades y de sus socios, acentuando las diferencias en el trata-
miento que se da a las sociedades de personas y a las sociedades de capital.
139 R BOTERO (1981), t ji, págs, 65-66
LAS FINANZAS PiiI3LICAS COLOM:1.1A EN EL SK31,0 XX 1 -7
Quizás los instrumentos que mejor plasmaron la filosofía de la reforma del 74
lo fueron la renta presuntiva sobre el patrimonio y la abolición del régimen de
incentivos. Ambos son mecanismos destinados a extender el ámbito de la tributa-
ción a todos aquellos que obtienen rentas y según su nivel de rentas. Y esa fue
justamente la orientación predominante de la reforma: gravar neutralmente a todas
las personas naturales o jurídicas, independientemente de su contribución al desarro-
llo económico yen general, Con abstracción de las demás políticas sociales y
económi-cas del Estado. Neutralidad estatal frente a la asignación de los recursos y
elevación de estos fueron los propósitos prioritarios del ario 74 y ambos confluyeron
en la búsqueda de una base tributaria más amplia, que cobijara por igual a todas las
personas que incurrieran en el hecho gravable.
Fue así como se sometieron las empresas industriales y comerciales del Estado
al gravamen del impuesto sobre la renta. Para asegurar la czntribución de aquellos
grupos a los cuales resulta difícil establecerles su verdadero nivel de renta, como
sucede con los agricultores y ganaderos, la renta mínima se calcula con base en un
porcentaje del patrimonio del contribuyente (véase capítulo vi), Es la denomina-da
renta presuntiva que ya había sido contemplada en décadas anteriores para el agro,
que había sido nuevamente propuesta por la Misión Musgrave en la década del
sesenta y que había sido adoptada para el sector primario por la ley 4' de 1973.
Con el mismo espíritu de ampliación de la cobertura o base gravable Se
elimina-ron los estímulos o exenciones que hablan sido establecidos principalmente
por la reforma tributaria de 19,50. con miras a promover el modelo de desarrollo
económi-co giue se buscaba por aquella época. Se interrumpió de esa manera una
larga trayecto=__ de la estructura fiscal colombiana; san embargo, esa trayectoria de
la institución de los estímulos fiscales reviviría a los pocos aros, principaladeate can
la ea edición de las leyes 54 de 1977 y 20 de 1979.
En materia de impuesto sobe las ventas, la reforma del 7L pres2,eió el camino
consalidación y de ampliación de este trib= mediante la lacea -p.:ración de la
compra-venta de servicios a la base sobre la cual recae la imposición (véase capítulo
A la poste la reforma nc o:Pca_ac., los inceerneette-s esterados ea 13,5
T-r1.:C'El7e. el producto del i. puesto sobre la renta se ele eó, dando la impresión de
que las medidas del 74 arrojarían los resultados es ez:,- des e imeree-Hqz nueva
dinámica a la tributación directa. Pero a partir del segundo a,:=1P de vigencia de la
no:rna cesó el aaractiao de la amnistía que había movido a muchos ciudadanos a
pone: en orden sus cuentas con el Estado. Por otra parte, el crecimiento de la tasa de
inflación ea los arios siguientes llevó, a los contribuyentes a tarifas conside-
rablemente elevadas de tribataeV,n, In a se dilo lugar reacción generalizada en
términos de elusión y evasión del gravamen sobre la renta. Este desenlance impre-
visto condujo a una situación de recurrente déficit fiscal no obstante la vitalidad
demostrada por el impuesto a las ventas a partir de la reforma. Por fortuna, el
panorama cambiado y de comercio exterior cambió bruscamente a partir de junio de
1975, cuando los precies internacionales del café comenzaron a ascender en lo que
habría de ser el comienzo de una bonanza de divisas más acentuada y duradera que
la de comienzos de la década o que la de 1953-54. Esta nueva bonanza habría_ de
desplazar la preocupación de las autoridades económicas de lo fiscal a lo monetario,
 172 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
habría de postergar el desasosiego tributario hasta comienzos de los años ochenta
(cuando se expide la reforma tributaria de 1982-83) y habría de reorganizar la estruc-
tura de ingresos públicos en favor de los recaudos indirectos, principalmente los
derivados del auge en las reservas y en el desarrollo del comercio exterior, en menos-
cabo de la importancia que en las últimas décadas había alcanzado la tributación
directa. Pero antes de exponer esas dos nuevas etapas de las finanzas públicas, la que
se extiende a lo largo de la segunda mitad de la década de los setenta y se halla
asociada a la bonanza carnbiaria, y la que comienza hacia 1982 y se deriva de la
caída en el comercio exterior y en los ingresos de divisas, conviene que enuncie-mos,
así sea tangencialmente, otras medidas de la administración López Michelsen que
dejaran consecuencias en el campo de la hacienda.
Lugar destacado merece la preocupación del gobierno con el debilitamiento
reiterado de los fiscos seccionales. En la convicción de que se trataba de una cuestión
de mayor envergadura, que tocaba incluso algunas de las fibras más íntimas de la
Carta del 86, propuso el gobierno la adopción de una reforma constitucional por la
vía de una Asamblea Constituyente que se ocupara con agilidad y con funda-mentos
de esta materia. Como esa propuesta fue hallada inconstitucional por la Corte
Suprema de Justicia, el tema hubo de ser pospuesto para una futura definición
política que restructure orgánicamente las relaciones fiscales intergubernamentales en
el país. Quedaron, no obstante, numerosas estudios emprendidos por el Departa-
mento Nacional de Planeación alrededor de 1976, al igual que los Ilelvados a cabo
por otras entidades públicas o privadas, todos lcs cuales habrían de aportar luces a la
Misión de Finanzas Intergubernamentales que se designaría bajo la siguiente
administración del presidente Turbay Avala y a la reforma de los ingresos decarta-
mentales y municipales aprobada par el Congreso Nacional en virtud de iniciativa dei
gobierno de Belisario Betancur que le siguió en turno 110.
Dejaron igualrnen:e consecuencias fiscales los planes de Desarrollo Rural Inte-
grado (IDT-j:) y de i-Jimentación y Nutrición (FAN) que con amplia participaci5e
del crédio externo de fomento emprendió el gobierno como parte esencial de su
política de promoción del pequeño campesino rural y de sus propósitos de "cerrqr la
trena" enrre los niveles de vida y las condiciones de producción del campo
y de la ciudad. Y, en efecto, las estadísticas dlsponibles s:bre distribución indican que ese acercamiento en los niveles de ingreso
está ocurriendo desde
ces, particularmente entre los estratos medios y bajos de las zonas urbanas y
irales141 .
8 6. LA ACUMULACIÓN DE DIVISAS Y LA APERTURA DE LAS IMPORTACIONES
El panorama económico de los años inmediatamente siguientes a la emergencia
económica de 1974 estuvo dominada por las favorables situaciones cambiaría y de
comercio exterior. Las heladas ocurridas en el Brasil a mediados de la década
tuvieron repercusiones sobre los precios tan marcadas coma las de 1953-54 pero de
vida más prolongada que estas. El precio del café alcanzó en abril de 1977
140 Ver al respecto las referencias citas en F. ROJAS (1983).
141 A E SILVA (1982)
LAS FtNA_NZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SICLO XX 173
la cifra nunca antes lograda de 3.65 dólares la libra, un precio tres veces superior al
que tenía el grano en 1975. Los registros de exportación del café pasaron d e 680
millones de dólares anuales en 1975 a 1000 millones en 1976, a 1500 en 1977 y a
2000 en 1978. El primero de enero de este año el café solo se cotizaba ya a 2.05
dólares la libra; doce meses más tarde cerraría a 1.73 y desde febrero de 1979 en
adelante giraría alrededor de 1.30 dólares la li'cra, con menores y ocasionales
fluctuaciones.
Paralelamente a esta bonanza cafetera de la segunda mitad de la década, el país
experimentó crecientes ingresos de divisas por conceptos distintos a las exporta-
ciones, aunque algunos de estos nuevos conceptos se disfrazaron de exportaciones
menores con el objeto de legitimar su ingreso al país y de beneficiarse de paso del
incentivo del CAZ y de las superiores tasas de cambio del mercado oficial con
relación al mercado negro.
Entre tales conceptos se mezclaron, en proporciones difíciles de precisar, las
remesas de divisas de parte de los migrantes colombianos que obtienen ingresos en
el exterior, los pagos en moneda extranjera que dejan los turistas que visitan al país
y los pingues frutos del cultivo y del tráfico ilegales de marihuana, cocaína y otros
productos del mismo género.
A diferencia de lo sucedido con la bonanza de los años cincuenta, en esta ocasion el
país optó por ahorrar buena parte de las divisas adicionales, no obstante las presiones
inflacionarias producidas por el masivo e insólito ingreso de divisas. El Estatuto
Cambiario ole 1967 demostró ser una herramienta adecuada y conducen-te, tanto para las
épocas de escasez de divisas como para los días de abundancia de ellas. El prudente
manejo gubernamental permitió entonces la acumulación de reservas que llegaron a la
inusitada suma de 5.500 millones de dólares a fines de 1981. Esas divisas dieran al país
una salida situación calas mercados lint'rn3C1 01-1111.'":3 de mercancías y de dinero, lo
que a la sazón distinguió a Colombia de.l itera de les paises latimpara rica: es en los
difíciles comienzos -le los a ñ ns ochenta, caracteri-zados corno están por la insolvencia,
las restricciones crediticias y del comercio internacional y las manipulaciones
competitivan de las tasas de interés y de cambio.
Sin embargo, esa penca, que latego demostia: sus bondades un lustro más tarde,
no estuvo libre de costos. Los cestos cnnsistieron principalmente en la: enor-mes
presiones inflacionarias nue hubo cíe snpc rtar el Da:S, en el reszuebra;amiento del
aparato financiero orientado a la industria y a la agricultura y en la distorsión de la
estructura tributaría.
Nótese, en primer lugar, que la disponibilidad de divisas puso en contacto
íntimo a la economía nacional con la internacional. Fue necesario regular los instru-
mentos cambiarlos y crediticios de manera que estuvieran a tono con las tasas de
interés real que venían imponiendo las autoridades monetarias de otros países. Y
cuando, por alguna razón, no se vigilaba celosamente esa indispensable simetría, el
país se veía inundado por divisas adicionales que venían en búsqueda de rendimien-
tos reales superiores a los predominantes en las naciones vecinas y hasta en las
naciones avanzadas.
Esa condición de país capaz de mantener un intercambio permanente de divisas,
combinada con la reforma crediticia de mediados de los años setenta, destinada a
eliminar los subsidios y a permitir que el libre juego de la oferta y la demanda
 EMENTOS LEE FINANZ-kS PÚBLICAS EN COLO ,-131A
LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLO:`/IBIA EN EL SIGLO A\ 175

1> fije el precio real del dinero e: el mercado, todo ello en medio de fuertes presiones a la expansión
g:aclio de lo que ca_pría esperar de u: anál.sis soo_e el nlifrberC Cae ítems
monetaria como consecuencia de las bonanzas de monedas extranjeras que llegaban al país y no
de una irrigación planificada del credito en favor dei desarrollo de la inversión productiva, liberados o sobre el porcentaje de desgra ¡ación nominar 142 .
expansión que por tanto no hallaba conductos fluidos de comunicación con los sectores agrario e
industrial, sentaron las bases para una etapa de altos rendimientos financieros y especulativos y 8 7. LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA VUELVE A DEPENDER DEL CON/1ER= EXTERIOR
de bajo crecim_en-to de la inversión y de la producción
D1,117135 ara..e:la:mente que las posibnidades y la politica de ac_a.
-nula.ción de
sas r_o solo ta
En tales condiciones, la prioridad asignada por las autoridades monetarias a la lucha contra la - ': costos para la ,-Jr,entacn5r_ del al- arro y para la o-
Yeacion
inflación solo repercutía en mayores elevaciones de las tasas de interés, que venían a reforzar el 1-2e la ly.-..-:,dJcci¿n inrerr.a para la es`! BOIL ra que s, fue resai uebra-
janall tesoro
círculo vicioso de flujos de divisas en búsqueda de altos rendimientos financieros altos - ,' durara?. los años de la bonan_za. Sucedió que el nacaanal y, a través
ce la ceno._ del in-
rendimientos reales para el ahorro con miras controlar las presiones inflacionarias. Las dpnesto a las ve7:_ls y f.sca'_, lastesoros
y ira_ a,cipales, pasaron a depende: crecientenaerne de recursos ínzi-r_aa-ren¿e bgados
instrumentos gubernamentales de políti-ca crediticia y cambiaría creados o revitalizados en este
a las reservas in- e:r_ac:anes y al ccn-ne -c,'3
período, y principalmente los certificados de cambio y los títulos de participación, al lado de las
Paest.o que estos dos factores ec, re._atniar: eme Inestables, aedo no aleatarios,
UPAC, copa-ron prácticamente el movimiento de las bolsas de valores y absorbieron la mayor
e' presupuesto quedal:a cada día m s contaminado de razones de frag:lidad
y de repentinas fluctuaciones. Se vol‘fia, pues, a una situación semelante a la que
parte del ahorro monetario disponible
comentál3a_mos más arriba a propósito de las primeras décadas de este siglo, cuando
Numerosas personas cuestionaron esta costosa política de acumulacion de divi-sas y
la caída en los precios del café era por si sola causa de debacle fiscal
llamaron la atención de los gobiernos de la segunda mitad de la década sobre el rumbo a seguir. Unos 'Cocos
inc'icadores basten nora 11-..st --17 este fenómeno de la sega mnac
Había quienes recomendaban la suspensión o abolicion definitiva del control de cambios con 1C3 anos setenta.
miras a evitar la conversión forzosa de moneda extranjera en moneda nacional y el desbordante
—A ca:n-nenzas do la décaolh. 71. -..se - ,232 ce -ca del 59670
crecimiento ce la base monetaria originado en ese fenómeno Otros sugirieron la conveniencia de
ce l os ingresos co:7e. -...es ce la Nacif; para 1;01 ese 7.7,:ce:_taje
estatizar o nacionalizar algunas de las fuentes de divisas o su producto, cosa que rechazaron EL. 25c7o;
categericainenLe los gobiernos con el argumento de que el café era de los cafeteros y de que era
el cannal;"" los lrelp_les:OS Cae na Esoec , a.l CL-2 -
prudente alimentar los fondos y recursos propios de este gremio en previsión de futuras difict
5 :s (ver caja'n_las y v y v1), aSW12 .e.7-::: ti 727:. ea el 'a ce - loa:
ltades de necios y de mercados paca el graao na:lanal Ea fin, o: fal.ó cuien aconsejara acelerar el ,--
—Los ingrezos ,roveraen - es de la Caer 'a Esa ecia_ de r3 mimos acr.-te:a:a:3n
gasto de las oniisas acumuladas, no solo mediarte la agilización de los pagos al exterior sino ta::"' ce .e.cazrne-ae lo Ce 55 C.e.E1S e - 1982,
aeri tr?_' és de mayores .e ecalivalla 1 2S1?.. o ti 25 :7) ci e los , 25.- es --, s
—Si e_ _e:777 1;7; el znvzace Se la Cata. o 1,''S:je.:::a. Ce CO.TC.ZS se ae:.:
de bienes y serv- cios, un curso que el País ya haba conocido en el manejo de bonanza ce las -- te a los rIal:D, es rElCa'.. ros del TI ces .2 '12' o - e ea, a i
años caccaern:a. é, '.1-7-77 /z.
Mas el manejo gubernamental de las rece --as fue siempre póker te Anacale los gobiernos _'c_- es ize_as en C2 C12 1.5 lre - C.J1..'"F.S
prestaron o'clos a la filosofía de co - te o-colon- mantel-gente librecar7ibis-ta que imperaba en el :es:: :ei z - e 7e - -e oe Ce-a ce ;:s
mundo, y en su discurso de politica económica ananciaron reiteradamente la conveniencia de a j -esas ea:riera:es. E - e 310 a?. - ci e rto los ,-. 5 -esas "actos c'e ese ca acepe:
introducir un cierto grado de apertura a la compe-tencia extranjera, con el múltiple objetivo de t-59., Di', a represente.: a'ireale:::: :el los i:Igresos carner_tes
satisfacer parte de la demanda interna de bienes escasos, de atenuar la inflación de demanda y de se la l'Eaciérl.
S e -, las Come nos ce it
incorporar una sana dosis de competencia a los mercados domésticos, supuestamente dominados décedt las rrle(.1 das fiscales se orie it2:cr a ro 3 StPCer
por monopolios protegidos que serían en buena medida responsables de la inflación de costos, 105
ii--20Lies:os i7Id,rectos, a través de !os ''ECiO-o!es de timbre y de ventas
advirtieron en todo tiempo que no podian afectar la producción doméstica y que solo liberarían la principzl,Taen'_e, cara fines de la década e: Estad: pudo descansa córnadarriente en Las
importación de aquelios renglones en los cuales no existiera ef'meras CO:19.211S que e -22,:c.‘s-ibui fác•imente las aras del Estarlo sin deman-
do: mayor 25f_le-7,9
fiscal de pa-te de los ci9daclaaos Nansrairriente, cuando bajaren
nuevamente los precios del café y
suficiente producción interna c:meozá el descenso de las i-eservas171eznaci_onales
Así, a pesar de que el número de pa-tidas del arancel sujetas a licencia previa se redujo del :pres os
caís cayó en cuenta de one se sabía recostada en una endeble estruciura de
70 17170 en 1974 al 4.6011:0 en 1978 y al 33 40/7o a mediados de 1979, el resultado de esta
carric:nes,altarnen te de.pend_enne de coyunturas carn'aiarias y de comercio
liberación y de las rebajas arancelarias que le fueron en concomi-tantes solo afectaron
moderadamente a la industria nacional existente, ". en menor
Coyvaturc eco,,áni ca, vil it, num 3, 1979, pag t9
 ELEMENTOS DE FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
am. exterior que escapan al control de las autoridades impositivas del país. Fue necesario
ing entonces decretar otra emergencia económica y, conjuntamente entre el ejecutivo
y el Congreso Nacional, expedir una nueva reforma tributaria, la de 1982-83, a
NE. la cual hacemos referencia tangencial en otros apartes de esta obra.
124
8.8. EL INFORME DE LA MISIÓN DE FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES EL PLAN
DE
INTEGRACIÓN NACIONAL Y LA REGRIENTACIÓN DE LAS INVERSIONES PÚBLICAS
014
114. Los autores reconocen que no existe aún suficiente perspectiva para formarse
un buen juicio del marco socioeconómico general y de'los eventos fiscales de los
114 últimos seis años. Esta difícil tarea habrá de dejarse a obras posteriores. Este
ski aparte y el próximo solo pretenden aclimatar prelirninarrnente al lector en el nuevo
ambiente y en los ricos episodios fiscales del más reciente lustro. Dentro de ese
7.4 contexto, cabe subrayar el significado y alcances de la Misión de Finanzas Intergu-
bernamentales convocada por la administración del presidente Julio César Turbay
• Ayala. Su filosofía de ortodoxia económica colindante con las corrientes neeliberales
ji de la época se comenta en otros apartes de esta obra. Aquí señalarnos que los
problemas centrales confrontados por la Misión, aquellos de las relaciones entre
I* los distintos niveles del aparato estatal, son efectivamente el mayor problema fiscal
del país al lado de las deficiencias del control que también examinó la Misión
• y de los defectos y anomalías de la administración ttibutaria de los que no se ocupó
por razón de los límites de su encargo
Fructífera fue la labor de la Misión en materia de recopilación de estadísticas con-
fiables y coherentes aunque discutibles sus propuestas. Sus primeros resultados concretos
fueron perceptibles en algunas de las medidas de la reforma tributaria de 1932-33,
• especialmente en lo relativo al situado fiscal y al robustecimiento de los tesoros
departamentales y municipales. Y, en todo caso, la Misión puso el dedo en la llaga de una
cuestión que fue reiteradamente observada pe: los disiia'ass gobiernos
▪ de la década del setenta y que continua esperando una reforma política e institucional
de fondo.
En ese mismo respecto, no puede escaparse la importancia de las normas dicta-
das por la misma a irrdnisf.racién Turbay Ayala con el fin de ligal la planeación y el
s presupuesto departamentales y municipales entre sí y con las políticas de inver-
* Sión y de endeudamiento de la Nación. Fueron ellas el decreto 1386 de 1980 que
reglamentó las leyes 30 de 1969 y 61 de 1978 y el decreto 1527 de 1981 que reglamentó
las leyes 29 de 1969 y 7' y 33 de 1981
La precitada ley 20 de 1979 se separó fundamentalmente de la filosofía de la
reforma tributaria de 1974 al otorgar una serie de incentivos fiscales destinados
1 a reanimar la inversión pública y privada. Y en materia de inversión pública la.nzó el
gobierno el ambicioso Plan de Integración Nacional, destinado a impulsar las
1
vías de comunicación y la infraestructura productiva del país. Fueron también parte importante
del Plan los programas DRI y PAN iniciados bajo la administración
anterior.
Puesto que las fechas de iniciación de los programas aprobados en el Plan
coincidieron con los primeros síntomas de déficit fiscal, el gobierno, deseoso de
evitar una política financiera inflacionista, recurrió al crédito externo para atender
LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX 177
las necesidades de recursos del Pian de Desarrollo. A la postre los empréstitos
exteriores se convirtieron en ingrediente importante del presupuesto público y a él se
sumaron algunas partidas crediticias concedidas por el Banco Central. Era el
comienzo de una etapa deficitaria que se prolongaría inevitablemente en el período
de la siguiente administración y que marcaba la llegada de la fase de austeridad y de
ineludible replanteamierilo tributario que parecen ser el sino de los años ochenta. El
presidente Turbay describía así el nacimiento de esta nueva etapa deficitaria:
"Al abrir las sesiones de la legislatura de 1981 tuve la oportunidad de referirme a las
dificultades fiscales a que el gobierno ha tenido que enfrentarse y anuncié que el eje-
cutivo presentaría, como en efecto lo hizo, seis proyectos que buscaban hacer en este
campo menos difícil la tarea a mi sucesor.
"Desde 1979 sistemáticamente he venido informando a la opinión pública que existe
un déficit fiscal de carácter estructural. Los egresos vienen creciendo por obvias razones
de orden nacional e internacional, mientras que los ingresos están llamados a descender
por el bajo pre-cio de nuestros productos básicos en los mercados externos. Las reservas
de divisas se disminuyen y los rendimientos de la Cuenta Especial de Cambios llegará un
momento en que comprensiblemente se reducirán ,.".
Y continuaba el presidente llamando la atención sobre la necesidad de reformar
el papel fiscal que venía desempeñando la Cuenta Especial de Cambios y de acudir
en el corto plazo al crédito externo para subsanar el inevitable déficit fiscal y
financiar el Plan de Integración Nacional:
"Un tercer proyecto de mucha importancia es el encaminado a evitar que para los
efectos de las transferencias se haga uso automático de la Cuenta Especial de cambios La
No
obvia justificación de esta iniciativa se origina en las fluctuaciones de dicha Cuenta.
se trata de un ingreso fijo cuantificabie en su exacta magnitud, sino que está s;:filetl:,C.
abs0
vaivues de nuestro comercio exterior y al volumen de las reservas. Los con-
ercrnisos fijos del gobierno nacional dentro de un sano Manejo piesupuestal no se pieden
atender
con ingresos fluctuantes por razones que escapan al control in erno del gobierno. "De
nuevo y por razones reiaelonadas con la inversión pública y con los CCSr.D3 de
la defensa nacional, será indispensable autorizar, en proporción satisfactoria, el endeu-
damlento eaiterno. Sobre esa materia no sobra pcnei pre,3ente pae Colombia es uno
ce IOS comises que en proporción a sus reservas e ingreso Ce OV.,5`',,S cuenca con raeaor
Porcentaje de endeudamiento externo
.. En cuanto al problema inmediato, el que afecta directamente o esta administra-
ojón , debo decir que si bien es cierto que tenemos un déficit fiscal, no estarnos fren-te a
un colapso sin opciones o alternativas para manejarlo.
"Mientras que respecto al futuro fiscal del país, el que le tocará a la próxima
administración, si tenemos motivos de especial alarma, pues vemos en el horizonte una
serie de fenémenos que de no ser corregidos oportunamente tendrían gravísimas conse-
cuencias para la estabihdad monetaria y para las instituciones democráticas del país"143.
9. La perspecliva de los añ os 80
Hoy en día se percibe claramente que el panorama económico dio un viraje de
131., grados entre 1975 y 1982. Aquellas fueron épocas de abundancia de dineros
143
jC TURBAY AYALA (1982), págs xxxiii-xxxv
 j

X 73 FLFMENTOS DE FiNANZA.S PU3LICáS EN COLOM31-1. I \S F,. I AN7-1 .5 P131 ICAS EN CC); ON13IA m EL SIGLO \`-_ 17'1'

eaternos que permitieron el descuido de la inversion y de la producción inmediatas en aras
de un plan económico de largo plazo consistente en la estabilidad monetaria, la apertura
moderada a la competencia externa y el llamamiento a la modernización de la industria
doméstica. Estas son épocas de austeridad en el gasto público y en el manejo de las divisas
y de preocupación prioritaria con el problema cambiarlo y con la reactivación de la
producción y el empleo internos mediante el uso de recursos propios En aquella época se
abogaba por la nivelación del ingreso de los trabajadores del campo y de la ciudad al
tiempo que se presentaba una fuerte concentración de recursos especulativos en el sistema
financiero, hoy el empleo industrial es inquietud primordial como también lo es la manera
de poner los activos de los establecimientos financieros al servicio de la inversión y de la
reactivación económica En aquel entonces el gobierno fue menos riguroso en el control del
mercado negro de divisas y de las fugas de capitales al exterior; en el presente es menester
ejercer rigurosa vigilancia sobre el cumplimiento del Estatuto Cambiario y atraer los
recursos de los colombianos localizados en el exterior, tal como lo buscó la actual
administración del presidente Betancur en la reforma tributaria de 1982-83. Paralelamente,
el gobierno debe ocuparse de mantener la credioilidad en la moneda nacional, amenazada
desde todos los ángulos. por las dificultades fisca-les y cambiadas, por encadenadas
cesaciones de pagos, por las altas tasas de interés real reconocidas en el extranjero, por las
inmensas necesidades de crédito que supone
economía y por la ir- fluencia de las devaluaciones de los países
na.cicnal, hü acuoido presuroso en au.'xilio de grandes empresas en dificultades,
incluyendo varias del sector financiero, etc Tal es el marco explicativo de los objeti-vos y
del contenido especifico de la reforma tributaria de 1982-83 Desafortunada-mente, los
cálculos que pueden realizarse en este momento indican que. al igual que lo sucedido con
las reformas de 1960 y de 1974, las disposiciones últimamente adaptadas no serán
suficientes para restablecer eqailibric presupuestal de la Nacion
Es comprensible que, en medio de las dificultades que vienen de expresarse,
comiencen a escucharse voces que reclaman una politica económica diferente. Por un
lado, hay quienes vuelven sobre los viejos preceptos del keynesianismo para proponer al
gobierno la adopción de un generoso pccgraana de gasto publico que reactive el empleo,
la producción y la demanda, aun a costa de las eventuales presio-nes inriacionanas que
seguramente acarrería dicha politica Por otro, hay quienes, desencantados con la falta de
colaboración del sector bancario y del sector industria! para transformar los ahorros en
inversión y para reducir las tasas de interés, presio-nan en favor de la estatización de las
empresas renuentes a seguir las directrices gubernamentales Por lo pronto el gobierno se
resiste a seguir uno u otro camino, cauteloso frente a la posibilidad de que el primero
desemboque en una mayor deman-da sin un aumento correspondiente en la oferta interna
de bienes y servicios y guardando prudente distancia de toda medida qee corast'tuya una
ruptura con las reglas de la concertación y del respeto a la iniciativa prui ad,: que han sido
traclicion colombiana

El diagnost'cc que se hizo cuando comenzó la decada era ya un tanto lúsuore y su

tonalidad se ha ido acentuando can el transcurso del t:e:npo. El marca general es el de una
aguda recesión mundial, comparable solamente con la Gran Depresión de los años treinta
En ese clima de parál ,s,s terceros países adopta:: nacidas que
repercuEen aegadv a.--zent.e en la ecanonaa-,coicanbLana - peateccaznistas qee
frenar nuestras e: iaorcacipe_es a cl sa - u-s' asta e:7'J: -el'
la competituida.d de nuestra producción; políticas de ''cump:ng — y de caria al:ando
irn -3,isadas '1Z. ea eeue.iio al e as tasas d.; inte:- és eee.: aceiers-eles
_ /a :es i- eca- o'es ces n,-2 [11-..S.7'1Z' , fa21 s, r.''.?"-C-eS e ,177.". los
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7,Z res ,I;CI:IlajCS, e:C eii: nace qu'e les fr_ nes de le pelit ca alizi- ro
de acumulación de daiisas Cose:va:la en el pasado puedan desvanecerse en un plazo
relativamente corto
En un marco más doméstico de referencia, cuenta el país con recursos para aumentar
sus exportaciones de productos primarios en un término breve de tres o cuatro años
Dispone también de recursos para estimular la produccion agraria e industrial y parece
estar superando los días más difíciles de una crisis que amenazo la credibilidad del sistema
bancario y financiero.
Ha movido el gobierno, con definida intencion, todas las palancas fiscales,
cambiarlas, crediticias y de comercio er‘cerior a su alcance para restablecer la estabili-dad
y dar alicientes al cal)] tal privado. En su empeño ha apelado a la unidad nacional y ha
llamado a los capitales localizados en el exterior, ofreciéndoles perdón fiscal y cambiado e
incentivos tributarios, ha creado diversos fondos y cupos crediticios especiales destinados
a promover la inversión, ha protegido el agro y la industria