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POLfIICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN I
planifican políticas sociales sin que sus naciones puedan ser identifi-
cadas como un Estado del bienestar. ¿Cuál es la diferencia entre am-
bos?, ¿a qué'debemos llamar Estado del bienestar? Estas preguntas
me plantearon la necesidad de esclarecer los matices y significados de
estos aspectos con el fin de despejar las confusiones que a menudo se
plantean.
Espero haber podido contribuir en alguna medida a enriquecer el
debate acerca de nuestro futuro compartido como ciudadanos en un
mundo global.
La formación intelectual está siempre en deuda con la obra de
otros autores. Mi agradecimiento, pues, a todos aquellos que me han
prestado sus palabras y de los que hé utilizado sus ideas. Un lugar es-
pecial ocupan los maestros con los que he podido trabajar. En primer
luga4, debo agradecer a mis amigos Salvador Ginel el particular inte-
rés e incondicional apoyo que me viene prestando desde hace mucho
tiempo, y a Antoni Doménech, su ayuda y estímulo intelectual y per-
sonal. Varios compañeros, con quienes comparto la indagación inte-
lectual, han leído los primeros manuscritos de este libro. He intenta-
do incorporar sus comentarios y sugerencias a la versión final, aun-
que ellos no son responsables de las imperfecciones de que todavía
pueda adolecer. Gracias a Anna Alabart, Jaume Bellmunt, Jordi Mun-
dó, Daniel Raventós y Jordi Sisquella. Agradezco también al profesor
Gosta Esping-Andersen sus comentarios y haber aceptado prologar
este libro. El esfuerzo de escribirlo no hubiera sido posible sin un
cierto entorno de paz; Jordi Sisquella me lo ha facilitado, y me ha per-
mitido compartir innumerables debates y compromisos.
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CnpÍruro 1
¿QUÉ ES POLÍTICA SOCIAL?
Toda democracia moderna debe poseer una política social. Muy a
menudo se vienen utilizando las expresiones npolítica socialo y nEs-
tados del bienestaru para hacer referencia a cosas semejantes. Mi pro-
puesta es diferenciar ambos conceptos y analizar los significados de
cada uno de ellos, con el objetivo de que esa diferenciación nos per-
mita una mayor comprensión de los fenómenos sociales. No hay Es-
tado del bienestar sin su política social correspondiente. Ahora bien,
aun siendo la intervención social una condición necesaria, ello no es
suficiente para que podamos identificar esa organización social, polí-
tica y económica como un <Estado del bienestar,. De un lado encon-
tramos políticas sociales en regímenes totalitarios, o en Estados de
4 países poco industrializados, que difícilmente podemos ubicar en la
categorÍa de oEstados del bienestar>. De otro lado, cuando habiamos
I
de Estados del bienestar nos referimos a una organización consegui-
I
da por las sociedades de capitalismo avanzado. Este libro se propone
realizar un an¡ilisis diferenciado de ambos aspectos para pode¡, a con-
tinuación, integrar ambas visiones.
¿Qué es políüca social?
El término política social se usa comúnmente para definir ciertas
características de los modernos Estados del bienestar. Una primera
aproximación a su significado nos lleva a analizar la palabra upolíti
car, la cual se emplea para hacer referencia a cualquier estrategia que
gobierna una determinada actuación dirigida hacia unos fines dados.
nPolítican, en general, significa originariarñente la habilidad y el co-
nocimiento de los hechos precisos para la conducción y administra-
ción de la polis. El concepto expresa una acción sobre unos medios
 POLITICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN
r consecución de unos determinados fines y, por lo tanto, im-
n cambio, una modificación, ya sea de situaciones, de sistemas
cácticas de conducta. É'ste es el sustantivo que define los signi-
; de los diversos tipos de npolíticau: política cultural, política
nica, política educativa y, también, política social. Pero ¿qué
a el ádjetivo nsocialu? Más dificultades semánticas hallamos
palabra nsocialr. Muchas son las disciplinas, profesiones o grt¡-
i la reclaman en sus títulos como algo distintivo. En este con-
:mplear el término osocialo no sería más que un subrayar que
,bri es un ser social. Desde esta perspectiva, todas las políticas,
las acciones de gobierno o grupos son acciones sociales' Cual-
rclítica se plantéa en el contexto de un conjunto particular de
stancias, una sociedad y cultura dadas, y un período histórico
rinado. En otras palabras, todas las npolíticaso inciden sobre la
ad, son nsocialesr.
rra centrar el estudio debemos recurrir al anáIisis de lo que
rsualmente se denomina upolítica socialu. La definición más
rte de política social es la que la define como aquella polítrca
a a la itttu"ión pública de la asistencia, es decir, al de-
"d-it
o y dirección de los servicios específicos del Estado y de las
fuáes locales, en aspectos tales como salud, educación, trabajg,
la, asistencia y servicios sociales. Política que tendrfa como fi-
d la de paliar determinados problemas sociales o, de una forma
rodesta, perseguir objetivos que generalmente son percibidos
respuesta a tales problemas. É,ste es el enfoque que-se desarro-
artir de T. H. Marshallt y que la define ola política de los
"6¡¡s
nos encaminada a tener un impacto directo en el bienestar de
Ldadanos, a base de proporcionarles servicios o ingresosu.
rora bien, como indica Richard Titmuss,2 (cuando empleamos
rino "política social" no debemos reaccionar automáticamente
éndoló con un halo de altruismo, preocupación por los demás,
igualdad o por otros temas parecidoso. No debemos llegar a la
Lsión de qn.lu política social, concebida como lo hemos hecho,
a siempre los objetivos de bienestar generalizado a base de
r más clidados y ayudas a los pobres, a las clases trabajadoras,
¡ensionistas ancianos, a las mujeres, a los niños necesitados, y
s categorías que se encuentran en el catálogo tle la población
..gor á dificultades. Si bien los efectos finales de una política
reáistributiva suelen ser la reasignación de parte del poder so-
; recursos materiales y culturales de los ricos a los pobres, o de
T. H. Marshall (19ó5).
R. Titmuss (1981).
¿ouÉ ES porfnce socnr? 2lr
los que más poseen a los menos favorecidos, también puede tener re-
sultados distintos: puede reforzar la posición de los m¿ás privilegiados,
o bien puede trasladar recursos de un grupo étnico a otro; o de la vida
activa a la vejez o al paro en el interior de un mismo grupo de ingre-
sos, como prueban algunos estudios.3
A pesar de estas dificultades, la política social, entendida como
una actuación del gobierno en un determinado campo, es, sin duda,
un ámbito de la política económica. De esta forma, nos situamos
en un punto central: la relación entre la política social y la economía.
La imposibilidad de establecer fronteras inequívocas debido a los es-
trechos vínculos que unen los dos ámbitos sitúa este problema en el
campo de las relaciones y conflictos. Debemos recordar que tanto
desde el pensamiento liberal Adam Smith- como desde posi-
ciones críticas
-con
partir de Karl Marx-, el ámbito económico ocupa
-aen las relaciones sociales. El hecho de entender el
un papel central
progreso como una consecuencia del desarrollo económico ha com-
portado que una gran parte de los estuüos sobre las políticas socia-
les se hayan enmarcado, con alguna excepción, en la perspectiva eco-
nómica.
El nexo inevitable entre política económica y política social ha
producido que las distintas concepciones sobre esta última pivoten al-
rededor del conflicto presente hoy en los Estados capitalistas moder-
nos: hacer compatibles los objetivos de la acumulación del capital con
los de la protección social. Es deci¡, la legitimación de las democra-
cias y, por tanto, ligado a las luchas sociales vinculadas a las necesi-
dades y conflictos de cada momento histórico.
En el contexto en que aparecen las primeras políticas sociales
tienen un alto contenido de objetivos morales. La consideración
de igualdad entre los hombres, los derechos humanos o los derechos de
ciudadanía provoca una acción de gobierno con un intento de conse-
guir esa deseada igualdad. Por tanto, la política social está también de
alguna forma vinculada a los derechos de ciudadanía. Como Marshalla
señaló, la ciudadanía se ha ido construyendo en sucesivas fases de
la historia de las democracias capitalistas. Los derechos civiles desa-
rrollados en el siglo )nr'Ilr representaron el reconocimiento de la liber-
tad de expresión, desde el pensamiento y religión hasta el derecho a
la justicia equitativa. En el siglo xx, el aspecto político de la ciuda-
danía, es decir, el derecho de los ciudadanos a participar en el ejerci-
cio del poder político, fue el que se desarrolló a medida que el dere-
3. Como tendremos ocasión de ver más adelante, el libro de Julian Le Grand,, The Stra-
teg of Equialíty,es un ejemplo de ellos.
4. T. H. Marshall (1950).
22 poI-fncA socrAl: uNA rNTRoDUccróN
cho al voto se iba extendiendo. Por último, a partir del Estado bene-
factor del siglo xx, el concepto de ciudadanía se extendió hasta la es-
fera de lo social y económico, reconociendo condiciones mínimas de
educación, salud, bienestar económico y seguridad, como aspectos
fundamentales para el ejercicio pleno de los derechos de los indi-
viduos.
Otra perspectiva en los análisis de la política social nos remite a
las diversas concepciones existentes sobre la misma sociedad que ha-
cen surgir una pluralidad de enfoques e interpretaciones sobre las po-
líticas. Por ejemplo, desde un enfoque funcional, se entiende que han
servido, en los distintos momentos históricos, para cubrir las necesi-
dades que definía la lógica de la evolución del sistema capitalista.
Desde la concepción inicial de tipo caritativo-asistencial que se ubi-
caba en la preocupación por la asiptencia laica a los pobres y necesi-
tados del siglo xvnr, pasando por el Estado liberal del siglo xD<, don-
de claramente cubre las funciones de mantenimiento del orden pú-
blico, se llega al Estado del bienesta¡, donde toma una destacada im-
portancia como una de las funciones del propio Estado para regular
la economía.s Aunque debemos tener presente que cada época elabo-
ra diversas maneras de formular un nproblema)), y por tanto, diversas
son las formas, también, de responder a sus interrogantes, como sín-
tesis de las distintas corrientes, podríamos agrupar las aportaciones
sobre los objetivos de la política social, básicamente en dos grandes
bloques (con las consabidas posiciones intermedias): de un lado ha-
llamos aquellos que las definen como el conjunto de medidas que,
afectando las estructuras de la sociedad, intentan modificar las con-
tradicciones o problemas que en ella se generan y, del otro extremo,
aquellos que interpretan los objetivos de la política social como el
conjunto de medidas que
-sin cuestionar el orden presente- inten-
tan amortiguar y hasta resolver los conflictos generados, es deci4 ayu-
dan a su gobernabilidad.
Por todo ello, está claro que una visión economicista de la políti-
ca social resulta a todas luces insuficiente para comprender el alcan-
ce de su complejidad. Su estudio no puede separ¿rrse del examen de
la sociedad como un todo, un conjunto de variados aspectos cultura-
les, económicos y políticos. El conocimiento de los cambios produci-
dos en la población presentes y también los previstos para
el futuro- constituye -pasados,
un antecedente esencial para el análisis de la
política social. Pero también aspectos como la transformación de ins-
tituciones básicas como la familia y la posición social de las mujeres;
5. P. P. Donati y A. Lucas (1987).
¿ouÉ ES poI,fncA socrAI,? 23
los cambios en la desigualdad y las divisiones de clase y de estatus, o
la movilidad social. Podríamos decir que las políticas sóciales se inte-
resan en la adecuada ordenación de la red de relaciones existente en-
tre los hombres y las mujeres que viven en sociedad. Finalmente, el
an¿ílisis de los sistemas de bienestar no puede escapar a la investigación
sobre.las
$u:ry* opciones de valores. La construcción de cuiiquier
modelo o la elaboración de cualquier teoría que tenga algo que ver con
la política ha de preocuparse de modo ineütable por los-asiectos nor-
mativos, esto es,-por ulo que es y lo que podría ser), por lo que nosotros
de la sociedad- queremos y por la forma de alcanzarlo..
-miembros
refelente a la política social deberíamos exponer con la mayor cla-
!119
ridad posible las elecciones de valores con las qn. s" enfrentan las so-
ciedades, ya se refieran a los accesos a la sanidád, a la protección, a la
educación o a otros servicios que entrañan relaciones iociales y siste-
mas de creencias. Es preciso considerar esas políticas o servicios, no
como un sistema de bienestar simple, con un solo objetivo, sino como
un conjunto de sistemas que tienen una variedad de objetivos, algunos
en armonía, otros en conflicto entre sí. De algún modo, los objetivos úl-
timos de la políüca social son la cobertura de las necesidadés v h re-
ducción de las tensiones sociales. Veamos estos dos conceptos.
Podemos hallar un consenso acerca de que el objeto de la políti-
ca de bienestar es la satisfacción de las neceiidades ñ.tmurr"s. Aho."
bien, sobre qué son y cómo se satisfacen dichas necesidades no exis-
te acuerdo. Las necesidades humanas responden, en cada comunidad
y en cada época histórica, a un determinado nivel de desarrollo social,
esto es, a una forma peculiar de organizar la producción, a una de-
terminada concepción de los valores y a unas formas particulares de
relación entre los indiüduos y esa comunidad. Las neiesidades son,
por tanto, un producto o resultado de la acción humana y evolucio_
nan y se transforman formando parte del proceso histórico: habla-
mos, pues, de necesidades sociales.
Aunque consideremos que las necesidades humanas son históricas
(esto es, construidas socialmente), cabe pensar que pueda concebirse, a
su vez, la existencia de unas necesidades de naiuraleza universal. Este
es el enfoque seguido por Len Doyal e Ian GoughT con su teoría sobre
la existencia de unas necesidades humanas básicas de carácter univer-
sal que serían la salud y la autonomía personal. Desde un punto de vis-
ó. No sólo es cuestión de que toda npolltica" se refiere a valores, sino que todos los que
discuten problemas de política tienen sus propios valores. Es evidente que las ciencias socia-
les ---en especial la economía y la sociologá-ni están ni pueden estar libres de valores. En la
misma denominación de los temas o en la elección de las cuestiones a investigar se revela
la existencia de premisas valorativas.
7. L. Doyal e I. Gough (1994).

24 POLITICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN
ta operativo podríamos definir estas necesidades universales como las
de subsisten"i" y, las sociedades modernas, las provocadas por la po-
"tr
breza en un mundo de relatividades, las de educación o de nuevas ha-
bilidades. las de atención médica, las de vivienda, de transferencias de
renta, de estabilidad social o las de intimidad. La supewivencia física y
la autonomía personal son las necesidades básicas de todo individuo en
cualquier cultura, Ias cuales deben ser satisfechas para poder participar
de otros objeüvos individuales y sociales. Pero estas necesi-
"r, "lilogro
dadés b;sicas no son ún fin en sí mismo sino instrumentos de objeti-
vos universales de participación social que permiten el desarrollo de la
libertad y q,r" ,oniolaménte posibles si se dan ciertas precondiciones
sociales iulit la existencia de formas organizadas de producción,
"o-o
reproducción, sistemas de comunicación y autoridad'E
Ya hemos visto en páginas antgriores cómo se han ido cubriendo
las necesidades humanas a través del proceso de modernización so-
cial. La industrialización ha producido, a lo largo de los últimos dos-
cientos años, riesgos nuevos a la vida y a las posibilidades vitales de
los trabajador"r y d" sus familias. Prácticamente, cada desarrollo in-
dustrial y la mayoria de los procesos técnicos han provocado riesgos
distintos en forma de exclusiones o enfermedades. En las sociedades
de capitalismo avanzado las necesidades humanas básicas son conce-
bidas como oderechos moraleso, que al ser reconocidos como tales'
orientan las políticas sociales.
Las perstnas tienen, además de las necesidades materiales bási
cas, nec-esidades emocionales y culturales. Por ejemplo, un tema
como el de la pobrezaplantea a quien la sufr'e, además de la falta de
recursos monetarios, un problema de marginación y de aislamiento
exclusión socialo-, lo cual incrementa el grado de desigualdad
-nd.e
y potencia los problemas sociales. Vinculado al tema de las necesida-
dei humanas encontramos el concepto de problema social. El reco-
nocimiento de la existencia de un problema social es tan üfícil de
precisar como la necesidad social. También los problemas sociales tie-
nen su componenre histórico. La evidencia de un problema social de-
pende de dos fuentes: de la existencia de care4cias y de la decisión del
grupo social, en el que se presente, de que dicha carencia es un pro-
É1.*u social. A mod-o de définiciOn, me parece oporfuno tomar la que
(es un
aportan Raab y Selznick,e para quienes un problema social
pioblema de las relaciones humanus que amenaza seriamente a la so-
8. G. Rodríguez Cabrero en el "Prólogoo del libro de Doyal y Gough' op' cü'
g. E. Raabl G. J. Selznick (1964), Maior social kobbms, Nueva York, Harper and
Row, l9ó4 y citado por T. B. Bottomore (198ó) en su libro Introducción a la Sociologla, Bar'
celona, Península, p. 374.
¿ouÉ ES PoLfTIcA sociAl,? 25
ciedad y obstruye las aspiraciones importantes para muchas perso-
naso. Diremos, pues, que la política social se ocupa también de los
problemas sociales.
Las distintas políticas sociales
Para el estudio de la política social se han construido diferentes
tipologías, o taxonomías, que permiten avances en su comprensión.
Una primera clasificación nos la aportaron en 1965 Harold L. Wi-
lensky y Charles N. Lebaux, quienes, estudiando los üstintos Estados
americanos, hablan de una evolución gradual desde un modelo de po-
lítica social nresidual, a otro de política social oinstitucional,. Ello se-
ría debido a que, con el incremento de la industrialización, se reem-
plazaría el papel del Estado en el campo asistencial por un sistema
más comprehensivo de servicios universales.
Tomando esta tipología, Titmuss estudió la polltica social de los
países europeos comparando, en primer luga¡, Gran Bretaña y Esta-
dos Unidos. Sus análisis le llevaron a afirmar que si bien los Estados
Unidos, en su mayoría, habían puesto en funcionamiento una políti-
ca social del tipo residual, Gran Bretaña había adoptado el enfoque
institucional, puesto que formaba parte de la nagenda política' del go-
bierno. Ampliando su estudio a otros países europeos encontró que
no todos los países seguían dichos <modelos>: los países escandinavos
habrían adoptado el modelo institucional pero, en cambio, otros, en
especial Alemania, eran países en donde la relación laboral de las per-
rorur, esto es, la ubicación de cada individuo en el mercado laboral,
era el criterio usado para la recepción de los servicios asistenciales, y
conformaban un tercer modelo que él denomina del ologro personal",
países en donde el bienestar social está vinculado a la economía y
áonde las onecesidades sociales están en la base del mérito, la activi-
dad laboral y la productividadu.ro En síntesis,la distinción de Titmuss
es la siguiente:
a) El modelo residual. Esta formulación se basa en la premisa
de que existen dos caminos nnaturaleso (o socialmente dados) a tra-
vés de los cuales se satisfacen adecuadamente las necesidades de un
privado y la familia. Las instituciones del bie-
indiüduo: el mercado
únicamente el caso de que hubie-
nestar social deberían intervenir en
ran desaparecido ambas vías, o, incluso entonces, de forma temporal.
10. R. Titmuss, op. cit., P.3l'
 26 pol.fTrcA socrAl: uNA rNTRoDUccróN
b) El modelo basado en el logro personal-resultado laboral. Este
grupo asigna una función importante a las instituciones de bienestar
social como auxiliares de la economía, sosteniendo que las necesida-
des sociales deberían satisfacerse sobre la base del mérito, los resul-
tados alcanzados en el puesto de trabajo y la productividad.
c) El modelo institucional redistributivo. Este modelo conside-
ra al bienestar social como una institución muy importante integrada
en la sociedad, que proporciona servicios generales fuera del merca-
do basándose en el principio de necesidad. Se apoya en parte en teo-
rÍas sobre los efectos múltiples del cambio social y el sistema econó-
mico, y, en parte, en el principio de la igualdad social.
Estos tres modelos de la política social constituyen, según é1,
aproximaciones a las teorías e ideas de economistas, filósofos. estu-
diosos de la ciencia política y sociólogos. La tipología de la política
social de Titmuss ha venido siendo utilizada como punto de partida
de las investigaciones hasta los años ochenta. Posteriormente, a par-
tir de los años noventa, el punto de referencia es la clasificación de
Gosta Esping-Andersen sobre los tres mundos del capitalismo del bie-
nestal que más adelante estudiaremos.rr
Trabajo social y senricios sociales
Se suele llamar ntrabajo socialu a la actividad dirigida a atender
y cubrir las necesidades de personas, colectivos o sectores de la po-
blación que se hallan en situación de carencia. Se ocupa del bienes-
tar y los intereses de las personas o grupos más vulnerables o que su-
fren desigualdades o desventajas; son m¿rrginados o rechazado. y qrr.,
a veces, pueden poner en peligro la anhelada convivencia social. Tie-
ne, pues, una doble función: de un lado, representa un trabajo dirigi-
do a la protección de las personas más necesitadas y, del otro, se tra-
ta de una actividad que tiende a favorecer una mejor adaptación de
las personas, familias y gn¡pos en el medio social en el que viven tra-
tando de evita4 en lo posible, dificultades de conüvencia. Los res-
ponsables del trabajo social deben aceptar dos hechos: 1) que las de-
mandas de servicio que reciben están más relacionadas con los fraca-
sos que con los éxitos de la política social, con independencia del tipo
de sociedad en la que trabajen, y 2) que cubren una importante fun-
ción de control social.
ll. Me refiero a la obra The Three Wortd.s of Welfare Capitalisn, publicada por Gosta
Esping-Andersen en 1990, Polity Press-Basil Blackwell.
¿ouÉ Es PoLÍTrcA socrAl? 27
El desarrollo del trabajo social se ha producido como consecuen-
cia de la modernización. Aunque se trata de una actividad que apare-
ce en el siglo xx, ünculada a organizaciones caritativas, su organiza-
ción como actividad profesional debe asociarse a los modernos Esta-
dos asistenciales. Como hemos visto anteriormente, uno de los cam-
pos fundamentales de la polÍtica social modema es el campo de la
asistencia social, esto es, la actividad de los gobiernos que, mediante
las políticas de servicios sociales, permiten el desarrollo del trabajo
social.
Los servicios sociales son aquellos servicios relacionados con la
mediación que el Estado ejerce entre los ciudadanos y el acceso a las
oportunidades de bienestar. Encontramos dos acepciones. En sentido
amplio se refiere a todo el conjunto de actividades y prestaciones que
comprenden los servicios de sanidad, seguridad social, educación, vi-
vienda, políticas de ocupación y los servicios sociales (en sentido es-
tricto). La acepción más reducida es la que, entre otros países, se usa
en España y se refiere a la cobertura de necesidades individuales en
ámbitos como la infancia, la adolescencia, la vejez, las drogodepen-
dencias o las deficiencias, o a necesidades que presentan distintos co-
lectivos como situaciones de pobreza, de marginación, problemas ét-
nicos. En este caso se usa el término oservicios personaleso para ha-
cer referencia a la primera acepción.
Guía bibliográftca
Para'ampliar los aspectos contenidos en este capítulo, la obra de
Richard Titmuss (1981) Política Social, Barcelona, Ariel, original pu-
blicado en 1974, es una excelente introducción a los distintos aspec-
tos de la política social. Para un análisis riguroso sobre las necesida-
des humanas, el libro de Len Doyal e Ian Gough (1994), Teoría de las
necesidades humanas, Madrid, Fuhem; Icaria, permite seguir las dis-
tintas teorías acerca de las necesidades humanas, así como la bús-
queda de unas posibles necesidades sociales, objetivas y universales.
Véase también Trabaiadores sociales: su papel y cometidos, National
Institute for Social Work, Madrid, Narcea, 1995. El libro de Joáo Car-
los Espada, Derechos sociales del ciudadano, editado por Acento Edi-
torial, 1999, presenta un deQate sobre los derechos sociales del ciu-
dadano.
 CepÍruro 3

POLÍTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR

De la asistencia a los pobres a la legislación social

Los orígenes de la intervención social de los poderes públicos nos

remiten al conjunto de transformaciones que tuüeron lugar a partir
del final del feudalismo y los inicios del capitalismo. El florecimiento
de las ciudades, el desarrollo del comercio, el crecimiento demográfi-
co, el surgir de la burguesía y, en fin, los inicios de configuración del
Estado moderno, crearon nuevas necesidades que obligaron a replan-
tear la pobreza y la asistencia. En un mundo cambiante, campesinos
sin tierra, obreros sin oficio, soldados licenciados y mendigos por ofi-
cio se trasladan de ciudad en ciudad, huyendo del hambre y las epi-
demias, buscando su subsistencia. Ello forz6la atención de las auto-
ridades. Las calles y los caminos se vuelven inseguros. Los üejos hos-
pitales resultan insuficientes.
Con ese trasfondo va naciendo una concepción de la pobreza y la
asistencia que se caracteizará por la condena de la'mendicidad,
la obligatoriedad del trabajo para los sanos y la intewención de los po-
deres públicos. Esa concepción abre el camino hacia una progresiva
secularización de la asistencia, formulando la responsabilidad del po-
der público que plantea, de un lado, un conjunto de medidas sociales
de manera sistemática y, del otro, una política represiva de reclusión y
rehabilitación para el trabajo a través de renovados hospitales. La Ley
de Pobres ----en 1ó01- y el desarrollo de las workhouses en Inglaterra,
los Talleres Nacionales franceses o los Flospicios en Fspaña son una
muestra de las instituciones de control y adoctrinamiento que, finan-
ciadas a través de impuestos, se destinan a castigar y corregir actitu-
des rebeldes y a canalizar a los pobres hacia actividades productivas.
En el siglo xvüI, con la Ilustración, se inician importantes cambios con
relación a lo que hoy llamamos política social. El racionalismo lleva a
52 poLfTIcA socrAl: UNA rNTRoDUccróN
interrogarse por las causas de la pobreza, y de ahí el conjunto de re-
formas que se proyectan. Por otra parte, culmina el proceso de secu-
larización y de intervención del poder público que se había ido ini-
ciando en etapas anteriores. La declaración de los Derechos del Hom-
bre de 1793 proclamaba: nla asistencia pública es un deber sagrado.
Las sociedades tienen el deber de procurar los medios de subsistencia
a los ciudadanos menos afortunados, bien proporcionándoles un tra-
bajo, bien asegurándoles el derecho a vivir sin trabajo.u
Históricamente ha prevalecido la explicación de la pobreza como
fenómeno natural, de responsabilidad individual y fruto de una so-
ciedad de escasez. Se calcula que entre los siglos x al xu habÍa un
40 o/o de la población en situación de pobreza, sin bienes para mante-
ner una familia. La pobreza extrema era un tema significativo. Entre
un l0 y un 20 o/o de la población üvía de las limosnas. El empobreci-
miento relativo de amplias capas de la población estuvo vinculado a
la primera acumulación de capital, la del capitalismo comercial del si-
glo nn. En el período comprendido entre los siglos xu y xw se esti-
ma que, en Francia, un quinto de la población vivía de la asistencia
pública y privada y que a finales del xvuI llegaba a un 40 o/o del pro-
letariado francés.r La pobreza de los trabajadores es difícilmente dis-
cutible, hasta el punto que Ia elite francesa equiparaba el trabajo asa-
lariado con pobreza, estando los asalariados exentos de impuestos a
causa de la misma. Debajo de estas cifras hay, a lo largo de la histo-
ria, una segmentación de la población en dos grupos separados por la
distribución de la riqueza y el pode¡, independientemente de épocas
de crisis o de crecimiento. En los siglos de crisis, los señores impiden
a los campesinos sin tierra el acceso a las tierras comunales. En los
siglos de expansión, las transformaciones agrarias vuelven a segmen-
tar la población y permiten a los Estados disponer de un volumen im-
portante de mano de obra barata.
Los grupos sociales bien situados y las políticas económicas de
las monarquías que los apoyan favorecerán la dualizacion social. Las
enclosures o cercamientos de grandes parcelas de tierra para el gana-
do en Inglaterra o el sistema de aparcería en Francia al
jornalero los medios para su trabajo y exigiéndole la mitad-aportando
de su pro-
ducción- o la Mesta en España que apoya a los grandes ganaderos,
todo ello provocará el empobrecimiento de la gran masa de campesi-
nos, que será expulsada de la tierra, invadiendo las ciudades en bus-
ca de trabajo o limosna. Será así como las ciudades europeas sufrirán
un nuevo problema social que deberá ser atendido por los poderes pú-
1. Cifras aportada" por Peter Baldün (1990) en su trabajo Ia política
Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
POTiICE SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 53
blicos. La respuesta consistirá en la gestión de la pobreza a través de
la transformación y secularización de la caridad cristiana, que se con-
vertirá, por primera vez, en beneficencia pública municipal. Unas 60
ciudades europeas la pusieron en marcha en el siglo xvt.
En Gran Bretaña, las Leyes de Pobres2 se encargarán de fijar esta
reforma en una ambivalente y durísima legislación que diüdió a los
pobres en dos grupos: los dignos de asistencia pública y aquellos que,
válidos para el trabajo, había que obligar a trabajar bajo severos cas-
tigos o confinándolos en las Worlchouses o casas de trabajo. Se trata
de gestionar la pobreza, convirtiéndola en mano de obra barata, así
como de hacer frente a las'crisis agrarias, las hambres y las revueltas
y permitir que la revolución industrial pudiera llevarse a cabo sin ex-
cesivas emigraciones a las ciudades. La ley del Parlamento de Speen-
hamland de 1795 reconoce a todo hombre el derecho a un mínimo de
subsistencia: si éste no puede ganar más que una parte con su traba-
jo, la sociedad debe proporcionarle el complemento necesario. En
España, en el siglo xrfifl, el mundo de la pobreza y su asistencia es ob-
jeto de especial interés por los gobiernos ilustrados. Nacen los Hospi-
cios y Casas de Corrección como instituciones de represión de aque-
llos que vagaban por las calles sin trabajar. El hospicio, aunque pre-
tende ser un espacio de asistencia, se trata más bien de un castigo y
se asocia a la prisión. Junto a los hospicios, que son una clara insti-
tución penal, existen los hospitales como centros de asistencia para
tratar aquellos enfermos pobres, no integrados en la sociedad y que,
por tanto, no pueden ser atendidos a domicilio.
Con la llegada de la primera revolución industrial, a finales del si-
glo nrm y comienzos del lo<, hubo que gestionar el mercado de traba-
jo del proletariado de las fábricas, lo cual se llevó a cabo a través de las
Leyes de Fábricas y, sobre todo, con los primeros seguros sociales, que
nacerán de la m-ano del canciller Bismarck con los objetivos políticos
de debütar y dominar el Parlamento y el partido socialdemocrata ale-
man. El sistema de mercado autorregulado provoca tales tensiones que
impulsa üferentes dispositivos para corregir las consecuencias de su
funcionamiento. Karl Polanyi3 lo expresa del siguiente modo: (proteger
al hombre, a la naturalezay ala organización de la producción era in-
tewenir en los mercados del trabajo y de la tierra, así como en el modo
de intercambio, el dinero, y, por tanto, comprometer ipso facto la auto-
2. Se trata del Estatuto de ló01 (Old Poor Law) y las que se establecen sucesivamente
en 1ó02 y 1782, donde se establecen tres tipos de inügentes: los válidos, los inválidos y los ni-
ños. Las dos últimas categorías eran ayudadas por la organización parroquial (municipios) y
de solilarftlad, para el trabajo de los nválidos, se crearon lasWorkhouses.
3. K. Polanyi, op. cit., pp.333-350.
 54 pol.fncA socrAl: uNA rNrRoDUccróN
rregulación del sistema.
Y dado que el objetivo de la intervención era
restaurar la vida de los hombres y su entorno, darles una cierta seguri-
dad a sus estilos de üda, dicha intervención tendía necesariamenre a
reducir la flexibilidad de los salarios y la movilidad del trabajo, a pro-
porcionar estabilidad a los ingresos, continuidad a la producción, i fa-
vorecer la regulación pública de los recursos naturales y la gestión de
las monedas para evitar cambios inquietantes en el nivel di los pre-
cioso. fui, y con la constitución alemana de l87l --cn la que se esta-
blece una monarquía constitucional sin poder de control sobre el go-
bierno-, se empiezan a dictar las primeras medidas de reformas so-
ciales, la denominada nlegislación Social de Bismarcko, desarrollada a
lo largo del decenio de los ochenta. En 1883 se aprueba la ley sobre el
seguro de enfermedad, que se hace obligatorio para los obreros de la
industria con una renta anual inferior a una determinada cantidad. Las
cotizaciones procedían tanto de ios obreros como de los empleadores,
aunque estos ultimos sólo aportaban un tercio del total; en 1gg4 se pro-
mulga la ley sobre los accidentes de trabajo que obligaba a los patronos
a cotizar a cajas corporativas para cubrir situaciones de invalidez como
resultado de accidentes de trabajo. t finalmente, en 1889 se aprueba la
ley que establece el primer sistema de pensiones de jubilación.
En los distintos países industrializados se van extendiendo las
ideas de una necesaria intervención estatal en el campo sociar. con-
gresos internacionales específicos como la conferencia de Berlín de
1890 o congresos sobre los seguros de accidente y seguros sociales
son algunos de los testimonios del auge que va tomando la discusión
sobre el intervencionismo del Estado. También desde la Iglesia católi-
ca se proclaman ideas en el mismo sentido. La encícüta del papa
León XIII, la Rerum Novarum de 1891, es una muestra más de que en
la propuesta de una reforma social convergían instancias de diieren-
tes ideologías. La Rerum Novarum propugnaba una actuación social
tripartita entre Iglesias, Estado y los grupos sociales interesados. Re-
conocía explícitamente la legítima intervención del Estado por medio
de leyes protectoras tutelares, junto a aportaciones de la Iglesia en el
terreno doctrinal y un modelo mixto de acción social. podemos afir-
mar que, a finales del xx, la Iglesia católica modifica su estrategia v
apoya la democracia, dando paso al <catolicismo socialo.
Política social y Estados del bienestar
Las políticas sociales han ido evolucionando desde las formas de
asistencia caritativa o benéfica propias de los inicios del xx hacia una
preocupación central por el desempleo y, por último, hacia la interde-
porfrrc.c socrAl y ESTA_Dos DEL BTENESTAR 55
pendencia de la asistencia social y los salarios. Dentro de la rubrica del
Estado liberal, la caridad era, y sigue siendo, el vehículo primario de
asistencia social y protección social; pero incluso así, hubo importan-
tes diferencias según los países en las iniciativas adoptadas por los em-
presarios, la organización de la beneficencia y, por supuesto, de las
ünculaciones entre las elites religiosas y económicas y el propio go-
bierno. Desde mediados del siglo xD(, por lo menos, la fórmula liberal
para la asistencia social había dejado ya de ser adecuada, y a medida
que fue transcurriendo el tiempo dejó de ser políticamente aceptable.
La democracia puede ser definida, entre otras formas, como un
modo de üda que exige hacer frente a unos dilemas morales. Así era
a finales del siglo xD(, cuando cada democracia inició una búsqueda de
nuevos valores que pudieran armonizarse con sus tradiciones demo-
cráticas. Por supuesto, hay una similaridad funcional superficial en las
transformaciones de las políticas en la medida en que la acción gu-
bernamental se fue desplazando de la asistencia a los pobres a la ayu-
da a los desempleados y, por último, a una concepción más amplia del
mantenimiento de rentas. En sentido general, todas las democracias se
encaminaban hacia el Estado del bienestar al alborear el siglo >o< y a lo
largo del tiempo, cada una de ellas ha utilizado métodos distintos para
introducir los objetivos de igualdad y de justicia social en sus estruc-
turas institucionales y políticas. No existió nunca una concepción uni-
taria de cómo conseguir realizar justicia social y tampoco el Estado
del bienestar no fue únicamente un producto de las fuerzas del mer-
cado. Es probable que el Estado protector no deba su existencia al he-
cho de haber sido impulsado, ni al de haber sido arrastrado por unas
fuerzas económicas y sociales inexorables, sino que parece más bien
ser el resultado de la búsqueda institucionalizada, de la experimenta-
ción y de la acumulación de acontecimientos en el marco democráti-
co de cada uno de los países.a Desde una perspectiva histórica, el mo-
mento en que las grandes cuestiones sociales son abordadas por el go-
bierno tiene una gran importancia. La relevancia política de las políti-
cas económicas o sociales no está nunca totalmente determinada ni
por las necesidades ni por la demanda. Desde una perspectiva institu-
cional, el conflicto no clarificado tiene una gran importancia porque
refleja las circunstancias políticas del momento. Tanto en un sentido
político amplio como en el de la elaboración de las diversas políticas
sectoriales, no puede decirse que haya habido nunca objetivos fijos. Si
4. É,ste es el enfoque que se ha seguido en el primer capítulo. Para un análisis sobre el
desarrollo de los Estados del bienestar en Europa, en especial en Francia, Gran Bretaña y Ale-
mania, véanse las aportaciones de Douglas Ashford 1980, The Emergence of the Welfare
Sfafes, Oxford, Basil Blackwell. ".t
5ó pol.fficA socIAL: UNA INTRoDUccIóN
hubieran existido tales rigideces no habría sido posible el despliegue
de las capacidades institucionales y de decisión que se produjo con la
aparición del Estado del bienestar. Pero, también, el Estado del bie-
nestar moderno es, en parte, un resultado de la manera en que las
ideas políticas pas¿ron los filtros de la oportunidad y de la posibilidad
política en las diversas democracias. Aunque se trata de un factor casi
siempre descuidado en la mayor parte de las explicaciones socioeco-
nómicas, la traducción de las ideas al ámbito político ha tenido una
gran influencia sobre el Estado del bienestar contemporáneo. En los
inicios del siglo )o(, los cambios polÍticos y las nuevas ideas confluye-
ron por diversos caminos y perfilaron el Estado asistencial,'no pocas
veces por influencia de un número sorprendentemente escaso de per-
sonas dotadas de imaginación y üsión de futuro. El avance del cono-
cimiento sobre los problemas sociales que se consiguió a finales del si-
glo xx es quizá el elemento explicativo más importante.
Alemania mantuvo üva la tradición de la economía institucional
iniciada por Lorenz von Stein, que consideraba que la industrializa-
ción sin freno constituía una arnenaza para los valores sociales y fami-
liares. Sus ideas fueron integradas posteriormente y siwieron de base
a un modelo de elaboración de la política social que contribuye a ex-
plicar la originalidad de la política social alemana en la segunda mitad
del siglo ruc A finales de siglo, en Gran Bretaña, la Sociedad de Orga-
nización de la Caridad (Charity Organization Society) se opuso a todos
los proyectos de pensiones presentados en los años ochenta y noventa,
pero concentró sus ataques contra las Leyes de Pobres. En realidad, su
visión de estas ultimas era bastante razonable: la asistencia social, sin
la atención individualizada que ayuda a las víctimas de la pobreza a
volver a una vida normal y productiva, suele conducir al fracaso. Estas
objeciones no implicaban una negativa a que se les prestara asistencia,
sino más bien el que ésta debía ir unida a una viüenda digtt , la aten-
ción a la famüa y la salud. En Francia, Frédéric Le Play fue quien lo-
gró formular con mayor precisión los principios del pensamiento so-
cial católico liberal. Para los católicos liberales, la armonía social era
un factor análogo a la solidaridad social en la izquierda. En Alemania,
Karl Christian Friedrich Kraus, entre otros pensadores liberales, abo-
gaba por el establecimiento de estructuras intermedias corporativistas
a fin de cohesionar el cuerpo social. Elkrausismo influyó en España en
Ias medidas de la Comisión de Reformas Sociales,s creada en 1883, y
5. Como se verá más adelante, la Comisión de Reformas Sociales fue el embrión del
Instituto de Reformas Sociales, creado en 1903 y fue el impulsor de las primeras leyes socia-
les de finales del xx y comienzos del xx. Su influencia también repercutió en el Instituto Li
bre de Enseñanza fundado por Francisco Giner de los Ríos en 187ó.
poI.fTrcA socIAL y EsrADos DEL BIENESTAR 57
que reflejaba a, nivel institucional, la preocupación por la ncuestión so-
cial,. Según este pensamiento, la libertad, que constituye, junto con la
razón, el núcleo fundamental que define los elementos componentes
del espíritu humano, la dignidad del hombre, se manifiesta muy pri-
mariamente como libertad de conciencia, libertad religiosa, pero tam-
bién enseguida, inseparablemente, como libertad o libertades de ca-
racter político, intelectual, social y económico.ó El pensamiento krau-
sista aparece coherentemente en esta perspectiva como filosofía políti-
ca de carácter eminentemente liberal. Los krausistas abogaban por la
consolidación de amortiguadores institucionales que sirvieran de aco-
modo e interrelación entre las esferas individual y estatal.
Algunas instituciones contribuyen a poner de manifiesto un con-
junto de pautas reguladoras de la acción en los gobiernos democráti-
cos. En realidad, no debe esperarse encontrar modelos similares de
respuesta, formulación y ejecución en los diferentes sectores de la
vida política. La polÍtica social no es más que uno de los ¡ímbitos de
las transformaciones que se registraron en las democraciasT y en los
que se revela la presencia de limitaciones institucionales. El desarro-
llo de los Estados del bienestar fue un acto eminentemente político,
aunque muchas de sus consecuencias políticas fueron imprevisibles.
Los Estados del bienestar han seguido diferentes caminos porque las
democracias no tenían unas perspectivas y unos objetivos bien deli-
mitados. En este aspecto, en un contexto democrático, la elaboración
de la política referida a los problemas sociales no se diferencia de la
polÍtica en relación con cualquier otro objetivo. Cada democracia
construyó sus propios conceptos y puso en práctica formas diversas
para reconciliar los objetivos abstractos de lajusticia y la igualdad so-
cial con el sistema democrático. Aun así, las tendencias de los cam-
bios siguieron la misma senda y comportaron las mismas transfor-
maciones.
Al aplicar los instrumentos de cobertura social a un número cada
vez mayor de ciudadanos, y a una variedad de riesgos y desgracias, el
Estado del bienestar moderno desarrolló decisivamente en la socie-
dad la capacidad de tratar a todos sus miembros de manera igualita-
ria. Sin embargo, lo hizo, no tanto redistribuyendo la riqueza, sino
más bien los costes del riesgo y el infortunio. Los seguros traducen
los efectos del destino, la suerte y las circunstancias sociales diabóli-
cas al denominador común del dinero, prestaciones y seruicios, para
redistribuirlos después de manera que los damnificados no soporten
más de la carga media y los no afectados asuman su parte de respon-
ó. Elías Díaz, La filosofía soci.al del krausismo español, Mad¡id, Edicusa, 1973, p. 59'
7. Véase el capítulo anterior.
 58 poI.fTrcA socrAl: uNA TNTRoDUccIóN
sabilidad por acontecimientos que no incidieron en ellos directamen-
te. En cuanto se comparten los riesgos, el individuo ya no afronta la
incertidumbre solo, sino como parte de un grupo mrás amplio. La no-
vedad que la seguridad social incorporó consistió en exiender
esre
modo de enfrentarse colectivamente al riesgo de un pequeño círculo,
a veces seleccionado según conveniencia, a veces atandonado a su
propia suerte, a un grupo mucho mayor
la sociedad
en su totalidad- e incluso, por medio de-posiblemente
las transferencias interge-
neracionales, a los que aún no han nacido. La redistribución del in-
fortunio no se realizó privadamente, sino por la sociedad
,r.,
todo y de acuerdo con- niveles de igualdad comúnmente aceptados. "o.o
Preocupaciones que habían sido individuales pasaron a ser póliti"*.
Lo que sucedÍa en caso de enfermedad, invaháez,vejez, desámpleo o
paternidad era ahora decidido según los criterios de justicia acorda-
dos. como productores y miembros de distintas clasei los indiüduos
seguían siendo tratados desigualmente por el mercado y las jerarquías
hereditarias. Pero como criaturas al riesgo, estaban en po-
sición de igualdad. "*p.tistus
-buir La seguridad social suministró los instrumentos con que redistri-
y moderar los efectos producidos por los desastres tanto narura-
les como causados por la mano del hómbre. Er hecho característico
de los Estados del bienestar más desarrollados, consistente en com-
partir de fgrma global todo- tipo de riesgos, hizo posible la igualdad
se ha visto-, no sólo en el sentido formal de los dereihos cí-
-como
vicos y políticos, sino también en los términos prácticos de un míni-
mo de protección común. Aun_que tal aproxima"iott iguulituria era po-
tencialmente inherente a la función de reasignacion del infortunio
propia de-toda política social, de hecho, estabá muy lejos de ser rea-
lizada en la práctica.
Para Peter Baldwin, los_ temas implicados en una reforma de po-
lítica social que va más allá de los mínimos polÍtica y
mente funcionales atañen, de hecho, <más a ra naturdéza".orró-i"u-
de los ac-
tores que hay tras esos cambios, que a sus motivos. Los análisis que
presentan a los poderosos equilibrando su statu quo, haciendo
con-
cesiones de política social, o a los desposeídos arráncando a los favo-
recidos ventajas en forma de generosas prestaciones sociales asumen
la presencia de clases que actúan
u"tores coherentes una
"o*o a las demandas que-bien
burguesía unificada que trata de resistir rour" ru,
recursos se hace, o bien un proletariado dispuesto a obteier una com-
pensación forzando a los privilegiados a desprende¡5s_¡.8 El
desen_
8. P. Baldwin, op. cit., p. SO.
porlnce socIAL y ESTADoS DEL BTENESTAR 59
lace de esta contienda dicotómica en torno a la redistribución depen-
día de las respectivas fuerzas de estos actores polarizados: una bur-
guesía fuerte y con confianza en sí misma era capaz de repeler las
ambiciones de quienes presionaban hacia una reforma solidaria. De
modo inverso, un movimiento obrero suficientemente poderoso podía
superar tales obstáculos.
Si realizamos un examen más riguroso, estas simples antinomias
sólo parecen haberse dado parcialmente. Aunque se entrecruzan y a
menudo coinciden, los actores que combaten en torno a la política so-
cial y las clases sociales en un sentido más general son, de hecho, dos
entidades distintas. Como consecuencia de la redistribución secunda-
ria llevada a cabo por los seguros sociales que redistribuye el coste del
infortunio según criterios actuariales,e udichos actores han sido, en
primer luga¡, y sobre todo, categorías de riesgo que pueden traducir-
se, sólo indirectamente y de manera diversa, a las definiciones usua-
les de clase y grupo social. Las categorías de riesgoro son actores a los
que se identifica y atribuyen unos intereses comunes respecto a
los medios de seguridad,
En el interior de la seguridad social la redistribución no tiene lu-
gar verticalmente entre clases o estratos de ingreso la bur-
-entre
guesía y la clase trabajadora, entre los acomodados y los desposeí-
dos-, sino horizontalmente a lo largo de la vida del individuo y en
todo momento en sentido cruzado entre categorías de riesgo (del sano
al enfermo, del joven al viejo, del activo al inválido, del empleado al
desempleado) que sólo parcial y secundariamente se solapan con gru-
pos sociales definidos en otros términos. Si traducimos a términos so-
ciales más concretos las abstractas categorías de riesgo que la lógica
actuarial de la seguridad social identifica como actores, entonces el
ejemplo clásico de nclase necesitadao ha sido el proletariado indus-
trial. El proletariado ha sido el grupo óon un interés más urgente en
la redistribución, no solamente por estar especialmente asociado con
las extravagancias de las economías y tecnologías modernas, sino
también porque su baja remuneración les hacía incapaces de poder
9. Hay dos formas de redistribución de los seguros o pensiones: la oactuarial, o de re-
parto y la de ncapitalización'. En la de reparto, la carga de financiar las pensiones recae entre
los trabajadores activos, con lo que se puede afirmar que se produce una transferencia inter-
generacional a través de la cual la población activa financia las pensiones de los jubilados. En
el sistema de capitalización, se trata de un ahorro individual para el futuro, a partir de con-
tribuciones regulares que se invierten en activos financieros y cuya rentabilidad reüerte en be-
neficio del titular de cada plan de pensiones.
10. Merece la pena destacar que, en cada momento histórico, lo que se considera un in-
fortunio o riesgo que es preciso combatir es fruto de una construcción sociai a partir de datos
objetivos, como se señaló en el primer capítulo.
ó0 poI,fTrcA socrAl: UNA rNTRoDUccróN
afrontar los riesgos sin recibir ayuda. Las comunidades de riesgo ne-
cesitadas han perseguido una redistribución de las cargas, mientras
que las acomodadas se han resistido. Las luchas entre estos dos gru-
pos, las disputas políticas sobre cómo üseñar la reforma para la se-
guridad social, ha determinado de modo significativo la naturaleza de
la política social.
Las características <necesitados, y
"socialmente desfavorecidosu,
tal y como quedan definidas a propósito de los seguros sociales, deli-
mitan grupos que han variado según naciones y períodos históricos.
Los grupos más severamente afectados por riesgos mayores de los
que eran capaces de afrontar sin ayuda han sido con frecuencia, pero
no invariablemente, el proletariado o los pobres. La protección con-
tra el riesgo ha sido más universalmente deseada que la redistribu-
ción de los recursos. La evolución económica y demográfica ha alte-
rado continuamente la posición.de los distintos grupos respecto de las
ganancias o pérdidas derivadas de la redistribución del riesgo. Por
eso, en ciertas circunstancias, el desplazamiento de los efectos del in-
fortunio a que dio lugar el Estado del bienestar ha sido impulsado por
grupos sociales que, si bien estaban sujetos a determinados riesgos y
eran por tanto necesitados, no eran por lo demás o no habían sido
siempre, económicamente desfavorecidos. De igual modo, clases an-
teriormente necesitadas han perdido sus intereses solidarios una vez
que la prosperidad, la bonanza demográfica o el funcionamiento del
cálculo redistributivo de la seguridad social amenazaba con conver-
tirlos en perdedores de la redistribución. Como las clases y las cate-
gorías de riesgo están en este sentido üslocadas, han llegado a nego-
ciarse, respecto a la reasignación, coaliciones de intereses mucho más
complejas y socialmente variadasrr que la típica aproximación binaria
a las disputas sobre política social: proletariado contra burguesía, po-
bres contra ricos. Por igual motivo, la transmisión de los intereses so-
bre el bienestar al nivel político contra derecha- ha sido
-izquierda
considerablemente menos nítido de lo que frecuentemente se ha
asumido.
La seguridad social redistribuye directamente en términos
riesgo. Los necesitados buscan solidaridad y los autosuficientes tratan
de evitar cargas extras. Así, las luchas en torno al Estado del bienes-
tar no siempre han seguido los mismos esquemÍrs sino que han ido
produciendó una gama mucho más amplia. En sociedades muy es-
tratificadas, con valores extremos de riqueza y pobreza, cualquier re-
distribución maniobra necesariamente entre los ricos y los pobres.
I l. Fenómeno explicado por la rTeoría de la sociedad corporativa,, analizado en el ca-
pítulo 4.
poLfTIcA socIAL y ESTADos DEL BIENESTAR 61'
Las medidas tradicionales de asistencia pública para aliviar la pobre-
za constituían políticas sociales que reasignaban obviamente los cos-
tes en sentido descendente a lo largo de la escala social. El rico en-
tregaba por medio de impuestos una fracción de sus recursos para
aliviar un problema general. El solo hecho de regular la definición de
lo que constituía pobreza permitió que dichas soluciones bastasen,
hasta que la necesidad social creció y hasta que la base política y fis-
cal se amplió incluyendo grupos intermedios. Una vez que la expan-
sión de las capas medias de la sociedad atemperó los extremos, la na-
turaleza de la política social hubo de cambiar. Ciertas medidas resi
duales de redistribución vertical para aliüar los riesgos más severos,
las necesidades más acuciantes, pudieron continual y de hecho con-
tinuaron, como antes. Sin embargo, a medida que la política social se
hizo más extensiva, inclusiva o generosa, dejó de redistribuir recursos
de arriba abajo y se limitó progresivamente al interior de un amplio
grupo intermedio que, al hacerse más poderoso, fue influyendo sobre
el curso de la redistribución. En los países donde la intervención es-
tatal fue aceptada como nonnal y deseable, el Estado fue asumiendo
como una de sus principales tareas la preocupación de la clase media
por sí misma.
El consenso que se forjó en torno a la política estatal de bienes-
tar durante los años inmediatamente posteriores a la guerra mundial
puede ser entendido como el resultado de un sentido de solidaridad
social intensificado por la creencia de que entre riesgo y clase existe
sólo una correlación parcial, de que todos pueden potencialmente be-
neficiarse de la redistribución y que incluso la burguesía tiene mucho
que ganar en un Estado del bienestar correctamente ingeniado. El in-
terés de las clases medias en los esfuerzos del Estado resulta perfec-
tamente obvio. Las políticas solidarias han pasado a ser legítimas, no
controvertidas y aceptadas sólo en la medida en que se las ha.consi-
derado un derecho envez de un acto de caridad o altruismo. Este es
el concepto de ciudadanía social. En términos de cálculos de riesgo y
fortuna, la seguridad social trata a todos de forma equivalente, sin te-
de ner en cuenta la suerte, el destino, los genes o la posición. Los efec-
tos de la incertidumbre son esparcidos equilibradamente a lo largo y
ancho de un fondo de igualación global.
¿Cómo se llevó a cabo esta transición entre solidaridad y justicia?
La reforma solidaria surgió de la interacción entre la evolución social
y el funcionamiento del sistema de bienestar. La conversión de la so-
lidaridad en un derecho ha permitido que las clases medias lo incor-
poraran como uno más de los suyos y al mismo tiempo, las medidas
que sólo conciernen a los desposeídos y desfavorecidos raramente
han ido más allá de una caridad institucionalizada, sujeta a los capri-
 62 poI.fTrcA socrAl: uNA TNTRoDUccIóN

chos de la fluctuación económica y a ra oportunidad política.

roúnct socrAl y ESTADos DEL BTENESTAR 63
como
señala Baldwin, <el secreto del éxilo de loi Estados dÉl las relaciones Estado-mercado que provocó que durante casi tres de-
bienestar es_
candinavos radicó en su capacidad para proveer a las
tan eficazmente como a los trabajad-ores.-En Gran Bretana,
clases medias cenios
-de los cuarenta a los setenta- se consolidase una etapa de
gran prosperidad. Las economías nacionales de la posguerra se ca-
planteamiento universalista e iguaritario de ru poiiii* "irr"uo
,*i"i á" n*"- racterizan por una expansión económica sostenida sin precedentes a
ridge descansaba en su.atractivó para las clases lo largo de todo el período, expansión que lleva consigo el desarrollo
ur-
teriormente excluidas de las ayudas estatales. En""i.¿.p."¿i"il"r,
Franóia y Á"*uriu, de la gran industria que consolida el fordismo como forma de orga-
la reforma solidaria posterior a la guerra fue un fr;;;:;;;rq"" nización del trabajo posibilitando la consecución de los objetivos de
nazaba a los afortunados con la reáistribución, y en "-.-
los unli-r",..rru pleno empleo (masculino). Simultáneamente se van expandiendo los
tuvo éxito porque el desarrollo que había tenido iugar permitió presupuestos de los Estados con el incremento constante de la parti-
a mu-
chos miembros de las clases darse cuenta i" qü" pááiu'trur-
ladar sus cÍrrgas a otros)).I2
-"ái"s da correspondiente a los gastos sociales.
Me interesa destacar los Estados del bienestar como una cons-
Debo recordar -{omo se ha dicho en capíturos anteriores- trucción institucional histórica. Su consolidación fue fruto de una
que
no_toda polÍtica social ha sido solidaria. La versión ae
h seguriáad so- fórmula
-socialdemócrata
o reformista- según la cual se podían al-
cial de Bismarck, contributiva, relacionada con los i"gr.r8r-vlociul- canzar los objetivos de una sociedad justa a partir de una interven-
mente individualizada, representába, no sólo en los finIs politicá, ción pública en el marco de un capitalismo en evolución. Los Estados
que
se proponÍa, sino en su propio diseño y formulación, del bienestar han sido un elemento integral de las sociedades y esta-
unintento con-
servador. Por el contrario, los Estados áel bienestar escandiruuor, blecieron lazos orgánicos con la producción, la reproducción y el con-
bu-
sados en un planteamiento fiscal igualitario sumo. Han sidó un elemento esencial para el denominado modelo for-
v
"ni*uiirü,-pur""iu"
reflejar sus orígenes ligados a los áerechos rldistributiuo,
iálo, a"- dista dc producción industrial. El crecimiento económico estaba sus-
safortunados, por citar dos nmodelosD como ejemplo. tentado por el consumo de masas de determinados productos. Su pro-
ducción seguía una organización del trabaio basada en la utilización
masiva del factor trabajo. Se requerÍan muchas personas trabajando
La evolución del Estado asistencial en las cadenas de producción. Los Estados del bienestar posibiütan,
en aquellos momentos, que se consuma todo aquello que se produce,
. Aunque no debemos olvidar los cambios que representaron, en
los años treinta, el New Deal del presidente Roosevert en Estados
cerrando el ciclo de trabajo-producción-consumo y reinversión. Otro
aspecto importante a señalar es que los programas de los Estados
unidos, o en suecia los acue¡dos de salts;rrbaden, no truriu asistenciales promovÍan el estilo de vida del trabajador prototipo con
despues
"t
de la segunda guerra mundial que las pórti"", económicas
de inter- las compensaciones y garantías para sustentar la reproducción de la
vención masiva se convierten en factór estructural a.l familia nuclear tradicional.
"apiiulir-o
avanzado, con lo cual situamos en este momento los inicios'Jei-r,r.- Pero la organización del Estado, a finales de los setenta, no res-
vo orden social basado en el pleno empreo y el derecho-u
i"lror""- ponde ni a las necesidades de la población ni a las necesidades del ca-
{On s9g!al.-que denomin¿rmos Estadoi del bienestar. Como?n¿u pital. Comienza un proceso en el que el Estado del bienestar es cues-
Claus Offe,t3 uel orden social, económico y político uaopuáo tionado desde las distintas o¡rciones, dando paso a lo que muchos de-
ul nrr¡
de los años cuarenta y principios de los lincuenta se üasaba
.r,.r' nominaron ocrisis del Estado del bienestaro, afirmación vez
consenso extremadamente amplio sobre el Estado del
bienestar libe- cuestionable- que tendremos ocasión de examinar más -tal adelante.
rf {9-mogratico, que no consiguió cuestionar ninguna fuerza política Pese a ello, no hay dudas que a finales de los años setenta el Estado
significativa ni de la derecha ni de la izquierda,. del bienestar se encuentra en una situación de convulsión que de-
La construcción del Estado asistencüI, en la Europa de la semboca en el nuevo decenio con débiles propuestas de modificación
segun-
da posguerra mundial, supuso una rearticuracion áe de algunos aspectos y algunas transformaciones que, como veremos,
é"" áü""i= a.
podrían ser más importantes. Los rasgos característicos de lo que se
12. P. Baldwin, op. cit., p.61. ha venido llamando ncrisis de los Estados de bienestaru son: un de-
13. C. offe (1992). sempleo masivo, un cambio perceptible en las formas de producción
y de consumo, un dualismo social cadavez más acentuado, una polí-
64 poI.lTrcA socrAl: UNA rNTRoDUccróN
tica económica enmarcada en lo que se ha venido denominando re-
volución conservadora, y una creencia generalizada en la falta de al-
ternativas, esto es, el triunfo total de la idea de lo uinevitableu.la gs-
gún los análisis de David Anisi, aquello que entró en crisis
-y ahora
se espera recuperar- no fue más que el capitalismo, al encontrarse
con el auge sin precedentes de su gran y poderoso enemigo: la demo-
cracia, y empieza a recuperarse al haber hecho retroceder a ésta sus-
tituyéndola por un (novedoso> auge del mercado.rs La crisis del 73
fue una crisis de funcionamiento del modelo político-económico del
capitalismo. En el aspecto político, fue el resultado de la confronta-
ción del capitalismo con la democracia corporativa; en el económico
se originó en una discusión distributiva y terminó planteándose como
una crisis de superproducción.
La gobernabilidad de las sociedades modernas
Durante más de treinta años, entre mediados de los cuarenta y
mediados de los setenta, los Estados del bienestar fueron cubriendo
el doble objetivo que los caracteriza: el de garantizar, de un lado, la
estabilidad y el crecimiento económico y, del otro, unos niveles de
protección a toda la población. Este proceso evolutivo autosostenido
se rompe con la recesión económica que desencadenó la ncrisis del
petróleo> de 1973. La subida de los precios del petróleo, fruto de la
presión de los países de la OPEP ftente al mundo industrializado de
Occidente, hace entrar la dinámica capitalista en una nueva crisis.
Debido a la estructura oligopolista de los mercados ---€sto es, a la
nueva distribución del poder económico y social-, y a la intervención
estatal en ellos, a diferencia de crisis ecdnómicas anteriores, los pre-
cios, en lugar de bajar, siguen aumentando y se inicia un peíodo de
inflación y paro generalizado --estan-flaciúe-, dos fenómenos que
hasta entonces habían sido alternativos.
La falta de expectativas de ganancias reduce la inversión. La fal-
ta de trabajo y la disminución de beneficios que ello comporta redu-
cen los ingresos públicos que se recaudan por la vía del sistema tri-
butario. Ello se da, simultáneamente, al incremento de las necesida-
des de la población que deben atenderse como consecuencia del paro
y la precariedad laboral que esta situación de estancamiento provoca.
Dos fenómenos que se condicionan mutuamente y que dibujan un
problemático panorama para mantener los Estados del bienestar.
14. D. Anisi (1988), pp. 40-al.
15. Ibídem, p. 140.
POLfNCA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 65
Esta organización, a fines de los setenta, no responde -para algunos
autores- ni a las necesidades de la población ni a las necesidades del
capital. Se inicia un proceso en el que el Estado del bienestar es cues-
tionado desde distintos ángulos y que da pie a lo que ha venido en lla-
marse ncrisis de los Estados del bienestarr. De un lado, el papel legi-
timador del consumo, o lo que es lo mismo, el pacto social entre ca-
pital y trabajo no hace posible la plena ocupación. Del otro, la crisis
económica aumenta las demandas sociales. Son necesarias más pres-
taciones y serwicios sociales que, siendo diffciles de atende4 plantean
problemas de legitimación a la intervención de los Estados protecto-
res. Se cuestionan las bases mismas del Estado del bienestar.
Se produce una crisis económica que tiene una importante re-
percusión en el mundo de las ideas, en el pensamiento. En un mo-
mento de desconcierto y de pérdida de la eficacia de las políticas, el
neoliberalismo ha hallado una grieta por donde poder divulgar y con-
solidar sus propuestas: es necesario que los Estados dejen de interve-
nir en la economía; hace falta reducir el peso del sector público en la
actividad económica. La intervención estatal ha perdido aquello que
Ia justificaba: su eficiencia económica y la búsqueda de la igualdad
social. La crítica conservadora de los Estados del bienestar ha afecta-
do, indiscutiblemente, la confianza en su continuidad. Podríamos de-
cir que la sociedad se ha hecho eco de esta crÍtica. Han aparecido
nvientos privatizadoresuló como una forma de expresión de una cier-
ta reacción antiestatista que expresa el descontento. Unas ciertas hi-
pótesis, colectivamente asumidas, que años atrás nadie discutía
---{omo que la proüsión pública de servicios sociales es potencial-
mente más igualitaria que la realizada por el sector privado- han ido
perdiendo terreno. Pero antes de analizar la situación de los Estados
del bienestar en los noventa, veamos los principales problemas que su
desarrollo fue produciendo.
Es difícil responder a la cuestión de si la intervención de los Es-
tados ha sido positiva o negativa. Existen problemas metodológicos
para la investigación, en especial en la obtención de datos sobre los
impactos producidos, pero también hay dificultades en cuanto a los
conceptos o definiciones. La política social está cargada de ideología,
con 1o cual la valoración sobre sus resultados se verá influida por las
referencias normativas del investigador. Hay tres áreas de discusión:
a) acerca del impacto global de los programas sociales sobre el nivel
de bienestar de los indiüduos; b) acerca del impacto de los programas
ló. En expresión de Gregorio Rodríguez Cabrero.
ffit
Sffi:"1
i.i: t-:_ 66 PoLfTIcA SocIAL: UNA INTRoDUCCIÓN poI,lTrcA socrAl y ESTADoS DEL BTENEsTAR 67
a-...:
sociales gubernamentales sobre la economía, y c) acerca del programas de educación, sanidad o üvienda. Desde posturas conser-
impacto
de los programas de bienestar sobre la igualdád.
vadoras se argumenta que la provisión social pública debería ser sólo
para aquellos que son incapaces de valerse de sí mismos. Finalmente,
a) EJ impacto sobre er bienestar de ros individuos.
.
cenio de los años setenta, en los países industriarizaao,
Hasta er de- con referencia a las desigualdades de género, los Estados del bienes-
promoción de un crecimiento económico y una
r""láriur" ru tar reflejan las relaciones sociales en las que los hombres asumen la
mejora de los niveles responsabilidad del cabeza de la familia y las mujeres la función de
de,bienestar de la población. En estos paises ,. püdi"ron
institucio- amas de casa. Cuando las mujeres han empezado a entrar en el mer-
nalizar políticas que promueven el crecimiento eünómi"á
v-á-r, u., cado laboral de forma importante no se han producido modificacio-
el incremento del bienestar de ros ciudada""r.;-;;;i,
áJ ü, uoo, nes y los programas sociales siguen estando basados en los trabaja-
ochenta, algunos autores han argumentado que i;r p.A;ul"ro"iu- dores masculinos. Diferentes estudios --{omo se ha comentado en el
les gubernamentales no sólo tro-hur incrementad.o capítulo anterior-, han demostrado que el impacto de los programas
üda- sino que incluso se han deteriorado las condicio"", -r*i¿.r.
los estándares de
sobre la igualdad entre hombres y mujeres ha sido negativo o, en el
9) El impacto sobre ra economía. Disponemos de todo tipo de
estudios, desde aquellos que no encuentru'q,r"
mejor de los casos, no ha tenido efectos.
ui.r"utu.io., ul- Con estos argumentos, que he expuesto de forma breve, es muy
"*rrtu
guna entre los programas sociales y el crecimiento
económi"o, t u.tu difÍcil lhgar a un consenso sobre los impactos de los Estados asisren.
aquellos otros que intentan demostrar unos efectos
r.u" ciales. Sin embargo, podemos hallar algunos aspectos problemáticos
vos o positivos-. Los que creen en efectos negativos-yu ""guti-
*grr*"rrtur, en los que sí existe una mayor aceptación. Éstos son los siguientes
q,r.
se reduce la necesidad de ahorro, se reduce lifrexibirid?J puntos:
á"i -.r."_
do laboral, se debilitan los incen_tivos y se crea la _t."_pu,
á"1u po-
breza' Aquellos otros.que ven-efectos positivos ua,r".rr-qr.
gramas sociales contribuyen al desarrollo der
to, p.o-
capital h;;;;t p"._ Los pnosreMAs DE FISCALIDAD
den contribuir al incremenro de formació, d;i:;ü;lriiili'eri,
Titmuss cree que el bienestar social incrementa Joseph Schumpeter adelantó en 1954 que (era capaz de percibir
ru i"t.gru.iá" social
y para Marshall se incrementa la ciudadanía y el trueno de la historia del mundo en la contabilidad del tesoro públi-
lu pu.ti"ilpu"io' social.
otro argumento sobre el efecto directo en la economía es que co. Los temas fiscales --el presupuesto, los impuestos, el crecimiento
ros pro-
gramas sociales contribuyen directamente al del gasto público- mostraban mejor que nada el espÍritu de un pue-
crecimi""io, vu q""
compran mercancías y servicios al sector privado, blo, su nivel cultural, su estructura socialr.le Los Estados, en su papel
además de ía crea_
ción de lugares de trabajo para profesiotrár", de oarbitraje social, han ido asumiendo cadavez más responsabilida-
v
. c) El impacto sobre ra tguildad.. Er incremento
educación, la sanidad, la viviénda y la seguridad
"á-i"ir,r"ti""*
del a.".ro u tu des y más intervención. Para hacer frente a ese continuo incremento
sociar p"iJ", rr"u* de sus atribuciones se hace necesario el aumento de los presupuestos
lyudadg a promover una mayor igualdá, aunque no hubieran sido públicos. Se necesitan suficientes recursos económicos, p"ro, .rp"-
diseñados con esa finalidad. J-burgo, -rr"iro, cial en etapas de estancamiento económico, los ingresos crecen "r, más
-Si., a"_
"*p.rtor-nu'
1o¡{ad9 que los Estados del bienestar-no han r.d".iá;i;;"'Jguur- lentamente que los gastos.2o Por otro lado, los Estados del bienestar
dad de clase. Titmuss, ya, en 1962, fue er primero deben mantener su capacidad de cubrir las necesidades sociales para
en criticar los'pro-
gramas-sociales por no alcanzar a reducii ser legitimados. Es decil deben procurÍ¡¡ incrementar sus ingresos
las desiguardades. iu,
ses medias tienen un mejor acceso a los programas "lu- para hacer frente al aumento de las demandas que se le formulan. Este
y reciben meiores
lerviclg¡ que las clases trabajadoras, .o-o iu a..ártruao j"ii"" r.
Grand,r8 para quien las clases medias se beneficia"
-;h;;;;^JL
ro. 19. J. Schumpeter, rThe Crisis of the Tax Stateo, en A. Peacocket al,, Intemational Eco-
nomic Papers, Nueva Yorlc, 1954, p. 7.
17. Para James Coleman, en-Found¿tions of Social
20. En 1973, James O'Connor publicó su obra Cnsis fiscal del Es/ado (Barcelona, pe-
Theory, C*nbridge, Harvard Uni- nínsula, 1980), en donde, avanzándose al problema generado a finales de los setenta y desde
versity Press, 1990, e.l capital sociar es ra capacidad d" .."".
reraciones sociales densas o una perspectiva marxista, exponla la dificultad que encontrarían los Estados del bienesar,
solidarias.
como forma más avanzada del capitalismo, al querer hacer compatibles dos lógicas antagóni-
18. J. Le Grand. op. cit.
cas, la del propio sistema y la de una justicia equitativa y redistribuidora.
ó8 POLITICA SOCIAL: UNA INTRODUCCION
incremento puede proceder de un aumento de los impuestos o del en-
deudamiento. Los impuestos no pueden subirse fácilmente, pues no
sólo son medidas impopulares, sino que también representair un aho-
go a la inversión y al consumo, dos aspectos que es preciso incentivar.
Los distintos Estados del bienestar fueron incrementando su endeuda-
miento, pero ello les resta competitiüdad. Uno de los requisitos de la
Unión Europea, en los acuerdos de Maastricht de 1990, era el de lle-
gar al momento de la creación de la unificación monetaria sin sobre-
pasar unos determinados niveles de endeudamiento. Se presenta, por
tanto, un importante problema presupuestario.
Le sonnEcARGA ESTATAL
El Estado del bienestar ha sido el resultado de un compromiso
entre clases sobre la base del crecimiento económico. No olvidemos
que el capitalismo oes también un modo metaeconómico de vertebrar
las relaciones de intercambio social entre los hombres, de asegurar
sus subordinaciones civiles y, en gmn medida, sus lealtades políti-
casu.zr Los Estados del bienestar fueron posibles a partir de convertir
a todos los ciudadanos en consumidores, pero la plena ocupación se
consigue únicamente si se crean las oportunas necesidades de consu-
mo. Es necesario que todos los ciudadanos puedan ser clientes o con-
sumidores; es la creación de lo que Tierno Galván denominó ula con-
secución del consumidor satisfechou," compatible con el anhelo
colectivo universal para conseguir un mundo seguro, sin sorpresas y
sólido para cada uno. Para lograr los objetivos de garantizar un creci-
miento continuado tanto del consumo
ción- como del bienestar social, el Estado-ydelpor tanto de la produc-
bienestar entra en con-
tradicciones. El hecho de otorgar al Estado las funciones de arbitraje
en el conflicto social, integrando conflictos y demandas, articulando
las presiones sociales y atendiendo las funciones de legitimación y
acumulación, fue provocando un crecimiento desorbitado del Estado,
de sus instituciones y de su burocracia. El propio carácter multifun-
cional que lo hizo posible es ahora una de las causas de sus contra-
dicciones.23 Pero, además, el estímulo continuado del consumo de bie-
nes y el triunfo económico de esta <ética maximizadorao provoca que
el egoísmo se haya ido convirtiendo en fuente exclusiva de valo4 en
detrimento de la solidaridad v de la convivencia comunitaria.
21. S. Giner (1987), p. 33
22. E. Tierno Galván, Humanismo y sociedad. Barcelona, Seix Barral, 19ó4.
23. C. Offe (1990).
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 69
Otra característica de las sociedades modernas es el incremento
de la burocracia. Ninguna organización partidos o sindica-
-Estado, de las sociedades
tos- escapa hoy a dicho fenómeno. La complejidad
ha provocado un gran incremento de la esfera de competencias del
Estado, que Írsume por medio de la administración. AI existir una res-
ponsabilidad pública, colectiva, del bienestar social de toda la pobla-
ción, las dificultades económicas y sociales de una gran parte de la
ciudadanía se canalizan hacia el Estado en busca de más prestaciones
o servicios. Se crean nuevos organismos para llevar a cabo las nuevas
tareas asumidas por las distintas administraciones públicas. Este in-
cremento ha ido produciendo, también, un segundo efecto. Junto al
aumento de la burocracia estatal, la administración se ha ido inde-
pendizando del gobierno. Cada vez se hace más difícil alcanzar la ac-
tiüdad administrativa desde la programación política. Los gobiernos
se enfrentan a una excesiva tecnificación en la acción administrativa,
que comporta entender las sociedades como un conjunto de proble-
mas técnicos y se genera así una des-responsabilización frente las de-
cisiones políticas. Esta situación llevada al extremo comportaría que
el Estado estuüera en manos de técnicos o expertos. Sería a éstos y
no a los partidos políticos ideológicos a quienes correspondería tomar
las decisiones, lo que algunos autores han denominado el predominio
de la técnica sobre la ideología.
Encontramos bastante extendida la opinión de la cada vez más
importante ineficiencia de la actuación de las administraciones pú-
blicas para responder a las demandas que se le formulan. Hay el ries-
go de que la burocracia, en lugar de ser un elemento que racionaliza
el trabajo y eüta las tensiones y costes que lo distorsionan como nos
señaló Max Webeq, se vaya convirtiendo en un ente que tiene una im-
portante parcela de poder discrecional derivado del control que ejer-
ce sobre la información v el control o conocimiento de su area de in-
fluencia.
Los evexcns DE LA DEMocMctA
Algunos autores2a han venido hablando de una crisis de legitima-
ción de los Estados del bienestal pero me gustaría cuestionar este as-
pecto. En el Estado liberal del siglo xIX, como expresó Webe42s oel sis-
24. De manera sigrificativa, Jiirgen Habermas en su obra Problemas de bgitimación en
el capitalismo tardlo,Buenos Aires, Amorrortu, 1973.
25. M. Weber, Economta y sociedail, México, Fondo de Cultura Económica, cap. IX,
p. 70ó.
 70 pot.fTrcA socrAl: UNA rNTRoDUccróN
tema de nonnas racionales legitima a quien dispone del gobierno, y
su poder se legitima en tanto que es ejercido de acuerdo con dichas
norrnasD. Por tanto, la legitimidad concebida como base indispensa-
ble de la autoridad política, únicamente se puede cuestionar si no es
obtenida por principios formales generales. Ahora bien, el proceso de
corporatización de las sociedades modernas y, por tanto, la introduc-
ción de intereses y grupos antagónicos en el circuito institucional del
podeq, ha comportado que la legitimidad de la acción de los poderes
públicos descanse más en su capacidad de dar respuesta a las de-
mandas de los sectores implicados en sus ámbitos de acción que en
su teórica legitimidad ideológica o constitucional. El centro de aten-
ción se ha ido desplazando de la legitimidad formal
a
-weberiana-
la capacidad de resolución de las demandas crecientes. Se habla de
crisis de legitimidad o problemas de gobierno a partir de la pérdida
de confianza en el Estado al no poder satisfacer o cubrir las necesi-
dades sociales.
ll
La combinación de los diferentes desajustes sobre el funciona-
miento de la organización social nos permite hablar de nproblemas de
I
gobernabilidad,. La gobernabilidad democrática debe estar dotada de
legitimidad colectiva y de seguimiento eficaz de la vida pública, por
tanto, legitimidad y eficacia serían dos condiciones esenciales que de-
berían cumplir todo gobierno para su estabilidad y orden soCid. gl
orden político es el resultado de un conjunto complejo de interde-
pendencias entre instituciones económicas, políticas y sociales. El po-
der del Estado no se erosiona tan fácilmente y tiené recursos admi-
nistrativos y coercitivos para resistir. Las políticas, y con ellas los go-
biernos, se deslegitiman. Hablaríamos de una crisis de gobernabilidád
pero no como un fenómeno o problema moderno, ya que toda demo-
9r1cia tiene, y ha tenido esos problemas, si entendemos por goberna-
bilidad el buen funcionamiento de un sistema político, la efiiacia de
un gobierno.
Este aspecto puede ser también analizado desde el enfoque
opuesto, como hace Anisi.2ó La única libertad que pregona el capita-
lismo es la libertad para comprar y vendeq, pero el resto de las otras
libertades le son completamente ajenas. u... La demostración de que
era posible viür sin trabajar para el capital, aprovechando las grietas
del sistema, fue llevada a cabo por multitud de jóvenes en los iesen-
ta. La libertad que otorgaba a los indiüduos un sistema amplio de se-
guridad social podía convertirlos en arrogantes en relación con un po-
sible trabajo asalariado., <Cuanto mayor sea la necesidad del indivi-
2ó. D. Anisi, op. cit., pp. 139-141.
poI.mcA socrAl y ESTADoS DEL BTENESTAR 7l
duo y_más desprotegido se encuentre, más favorable para el capital
será. cuanta más urgente sea la necesidad a cubric cuanto mayores
sean las posibilidades de poder despeürle en cualquier
-o*Lnto,
cuanto mayor el número de personas dispuestas a sustituirle en ese
trabajo, y cuanto menores sean las coberturas alternativas de las que
pueda disfrutar el trabajador asalariado, más se podrá presion* J h
baja su salario, mayor podrá ser su jornada real y más elevada su efi-
ciencia...u La característica óptima del trabajador asalariado desde el
punto de vista del capital es su temerosidad y, precisamente, los Es-
tados asistenciales habÍan ido proporcionando a los trabajadores el
mejor antídoto: la seguridad. La democracia como organiiación de
porler rival, y la búsqueda de seguridad como actitud ináiüdual y co-
lectiva originaron la crisis económica. una crisis que era simplemen-
te de transformación del capitüsmo, de adecuación del capitalismo a
esos valores con los que había estado progresivamente cbnviviendo
desde finales de la segunda guerra mundial.
Aún hay otro asunto; los Estados del bienestar no han sidojan
igualitarios como se esperaba ni las pokticas redistributivas han aca-
bado con las desigualdades sociales. No se ha dado una redistribución
vertical de las rentas sino más bien se han redistribuido de forma ho-
rizontal, dentro de la misma clase trabajadora. Los ricos han seguido
enriqueciéndose y, junto a ello, ha ido apareciendo una impoñante
ubolsa de pobrezao de difícil solución, compuesta por un conjunto de
ciudadanos que van quedando al margen de las esiructuras láborales
y que dependen cada vez más de los mecanismos de asistencia públi-
ca. Como he señalado ya, hay estudios como el de Julian Le Grand2T
que demuestra como el gasto social en sanidad, educación, üvienda y
transporte no favorece sistemáticamente a los más necesitados v con-
tribuye, de esta manera, a la persistencia de las desigualdadás. Le
Grand apun¡a que el fracaso del gasto público en los sérvicios men-
cio¡ados puede ser explicado básicamente por su incapacidad para
reducir la influencia del desigual repano de la riqueza. Los ingresos
monetarios de los individuos o familias es el punto crucial quetebe-
ría atacar_una política de igualdad. sugiere que la desigualáad en el
gasto público, consumo, costes y resultados de los servióios sociales2s
es debido a las desigualdades de ingresos monetarios. Algunos de los
27. se trata de un estudio, publicado en 1982, sobre el desarrollo del Estado del bie-
nestar en Gran Bretaña a partir del an¿álisis de cuatro grandes sectores: la sanidad, la educa-
ción, la viüenda y los transportes. sus resultados son concluyentes: a pesar del gasto público
en estos campos no se produce una disminución de las desigualdades,
28. Con el uso de nsewicios socialeso se refiere a lo que en nuestro pals llamamos nser-
vicios personales', esto es los servicios del conjunto del área de bienestar social: sanidad, edu-
cación, üüenda y sewicios sociales.
 72 poI.ffrcA socIALt UNA INTRoDUccIóN PoLfncA socIAL Y EsTADos DEL BIENESTAR 73

pagado por el gobierno a cada miembro de pleno derecho de la so-

ejemplos con los que concluye su estudio son que, debido a los bajos
ingtesos, la población más necesitada tiene más dificultad para ad- ciedad, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar
quirir una vivienda aprovechando los beneficios y reducciones en el en consideración si es rico o pobre, o dicho de otra forma, indepen-
coste que puede ofrecer una determinada política de vivienda. Gastos
dientemente de sus otras fuentes de renta, y sin importar con quién
conüvau.3o
elevados para los ricos pueden ser menos costosos que gastos más pe-
queños para los individuos más pobres. Generalmente viven en áreas
pobremente dotadas de servicios, con lo cual, para hacer uso de ser-
Guía bibliognifica
vicios sanitarios ---€n especial con el objetivo de prevención de enfer-
medades- deben desplazarse con más inconvenientes que las clases
Una üsión histórica del desarrollo de los Estados asistenciales, en
medias.
especial en Francia e Inglaterra, pero también en Alemania, nos la
También en el tema de la uigualdad, son necesarios más debates.
ofrece Douglas Ashford, La aparición de los Estadas del bienestar, Ma-
¿Qué entendemos por igualdad? Podemos encontrar, al menos, cinco drid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1989. La obra de Peter
clases de igualdad que podrían perseguir los servicios públicos: l) Un
Baldwin La pohtica de solilaridad social: bases sociales del Estado ilcl
gasto público igual: es aquella igualdad que requiere que el gasto pú-
bienestar europeo, 1875-1975, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguri-
blico en la provisión de un determinado servicio sea asignado por dad Social, 1992, es un excelente análisis de los intereses que se han
igual a toda las partes ciudadanos, areas geográficas, insti-
-ya sean
tuciones, etc.-. 2) Ingresos finales iguales: se trata de un objetivo a
producido a favor o en contra de la política social entre 1875 y 1975
en Gran Bretaña, Francia, Alemania, Dinamarca y Suecia. Para un es-
conseguir mediante la redistribución de las rentas por medio de tudio de las críticas a los Estados del bienestar y los principios de jus-
.,1
transferencias o de servicios. 3) Igualdad de oportunidades: cuando ticia social puede verse, de Daüd Hanis, La Justificación ilel estado del
los servicios son diseñados para que todos los individuos tengan igual bienestar. La nuaru derecha versus la vieja izquierda, Madrid, Instituto
acceso a los mismos. 4) Igualdad de costes: el gasto público puede ser de Estudios Fiscales, 1990, y también, de Ramesh Mish¡a, El Estado
orientado con tal de conseguir que el coste del servicio sea el mismo del bienestar en crisis , editado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
para todos los ciudadanos, y 5) igualdad de resultados: cuando se pre- Social en 1992. Desde una üsión económica puede verse una crítica a
tende que los resultados finales del servicio sean los mismos para to- la ncrisis de los setenta) en el libro de David Anisi: Trabaiar con red.. Un
dos los individuos. Por todo ello, aunque la igualdad haya sido uno de panfleto sobrela cnsis, Madrid, Alianza Editorial, 1988.
los principales objetivos de los Estados del bienestar, los tipos de
igualdad concebidos no han sido uniformes. Para Le Grand, no sólo
es necesario clarificar a qué nos referimos cuando hablamos de
oigualdado, sino que además es necesario reducir la desigualdad eco-
nómica si se desea una mayor igualdad de cualquier tipo. Muy pro-
bablemente, si se desea redistribuir la riqueza, la estrategia más efec-
'tiva
sea redistribuir directamente los ingresos.
Desde mediados de los años ochenta, algunos prestigiosos acadé-
micos, tanto en Europa como en Estados Unidos, están investigando
la viabilidad de una provocadora propuesta de reforma social: lá ins-
tauración de un uSubsidio Universal Garantizado" Income,
como se lo conoce en los trabajos anglosajones-.2e El -Basic
Subsidio Uni-
versal Garantizado, como lo define Daniel Raventós, (es un ingreso 30. D.Raventós,Eldcrechoalaexistenci¿,Barcelona,Ariel,1999,p.17.EllibrodeRa-
ventós continúa la discusión, que en los términos académicos actuales, surgió a partir del ar-
tlculo de Philippe Van Parijs y Robert J. Van der Veen en 198ó: oA Capitalist Road to Com-
29' Entre los pocos autores de habla hispana que han tratado esta propuesta social munism, publicado en la revista Theory and Society. AWrIA razones normativas y técnicas a
existen diversos modos de bautizarla Además de Subsidio Univenal Garantizado Dueden en-
favor de esta propuesta y permite entrever una contundente transformación de los Estados
contrarse ofas maneras de referirse a la misma propuesta: diüdendo social, renta úári"u, ."rr-
asistenciales.
ta de ciudadanfa o ingreso garantizado.