BIENES PÚBLICOS GLOBALES

de Jens Martens y Roland Hain

INTRODUCCIÓN
El concepto de los Bienes Públicos Globales, (BPG) (del inglés Global Public Goods,
GPG) se ha convertido, en el transcurso de pocos años, en un nuevo marco referencial para
la discusión sobre la política mundial para el ambiente y el desarrollo. El detonador fue el
libro realizado por las colaboradoras del Programa de las Naciones Unidas para la
Población y el Desarrollo (PNUD) Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern en 1999
"Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century" (esp: Bienes Públicos
Globales: Cooperación Internacional en el Siglo XXI"). Según su definición, los bienes
públicos globales son aquellos cuyo uso va mas alla de fronteras y regiones, grupos
poblacionales y generaciones. En esta definición tan amplia caben los bienes públicos
clásicos como son la paz y la seguridad, un ambiente íntegro, la salud, la herencia cultural,
y también aspectos como la estabilidad financiera, el conocimiento y la información;
incluso el juego limpio y la justicia.

La discusión sobre los BPG ha aumentado su dinámica en el campo de la política, por el

impulso que tuvo con los preparativos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Financiamiento al Desarrollo en marzo de 2002 en Monterrey, y por la Cumbre de Río +10
en verano de 2002, en Johannesburgo.

El enfoque sin embargo, es a todas luces polémico. No se alcanzó ni en cuanto a su

definición, ni acerca del financiamiento de los BPG acuerdo alguno entre los gobiernos, y
bajo presión de los Estados Unidos se excluyó completamente el tema en el documento
final de Monterrey. Francia y Suecia anunciaron por tanto en Monterrey el establecimiento
de una "fuerza de tarea" internacional, que se aboque al concepto y financiamiento de los
GPG. También en la sociedad civil se juzga al enfoque de los Bienes Públicos Globales de
diferentes maneras. Algunos lo ven como un fundamento teórico para darle una nueva base
a la cooperación internacional; otros temen que el concepto lleve a un mayor
"economicismo del pensamiento", ya que degrada objetivos políticos y valores sociales
(Paz, justicia, etcétera) al convertirlos en bienes de la economía.

En Alemania, la discusión sobre el concepto y financiamiento de los BPG está apenas

empezando. Nuestro documento pretende contribuir a cambiar esta situación.
En la primera parte se lleva a discusión qué es lo que hay detrás del concepto de Bienes
Públicos Globales, y el papel que podría tener este concepto en el discurso de la
globalización. Después expondremos los diferentes enfoques e ideas sobre el
financiamiento de los BPG. Con esta base, serán formuladas algunas conclusiones políticas,
ya que la relevancia del concepto debe poderse medir finalmente, en la medida en que este
discurso académico se pueda llevar a las acciones políticas concretas. Algunas preguntas
que se discutirán en este documento de trabajo son:

1
 • ¿Qué son los Bienes Públicos Globales?
• ¿En dónde se ubican las diferencias entre el concepto tradicional de los bienes
públicos y la nueva definición del PNUD?
• ¿Puede el concepto llevar a una nueva valoración en la distribución de roles del
mercado y el Estado?
• ¿Puede el concepto de BPG servir como una base efectiva en la opinión pública
para legitimar el aumento sostenido de los recursos públicos empleados para
asuntos de interés público a nivel internacional en ambiente y desarrollo?
• ¿Qué formas de financiamiento existen ya ahora?
• ¿Qué "instrumentos inovadores" de financiamiento se encuentran actualmente en
discusión y prometen ser exitosos en términos políticos?
• ¿Qué conclusiones políticas surgen de esto para la Cumbre de Río + 10 y el periodo
posterior?

El documento de trabajo se basa en discusiones llevadas a cabo el 15 de mayo de 2002 en el

marco de los talleres conjuntos entre la Fundación Heinrich Böll y la WEED. Agradecemos
a todos y todas las participantes al taller por sus contribuciones, en especial a Inge Kaul,
Thilo Pahl, Hans Peter Schipulle, Renate Schubert, Ingrid Spiller, Barbara Unmüßig y a
Hendrik Vygen. La responsabilidad sobre el contenido de este documento de trabajo, como
es comprensible, es de los autores.

1 CONCEPTO Y DEFINICIONES
1.1 El concepto tradicional de bien público

El concepto de bien público ya tiene en las Ciencias Económicas una larga tradición. La
concepción de que existen bienes cuya disposición para cada persona individual tal vez no
sea rentable, pero puede ser razonable para el colectivo, se remonta por lo menos hasta
David Hume (1739). Para la teoría económica del siglo XX el término en uso fue acuñado
por Paul Anthony Samuelson (1954). Según su definición, se entiende a los bienes públicos
en primer lugar en contraposición con los no bienes públicos o privados. Lo que caracteriza
a los bienes públicos especialmente es, de acuerdo con Samuelson, que el consumo del bien
en forma particular no limita a todas las demás personas su uso: todos pueden disfrutarlo en
la misma medida. Como un ejemplo clásico se cita a la defensa nacional: Cada una y uno
estará protegido en la misma forma, y la protección que experimenta cada quien en la
individualidad, es independiente de cuántos estén disfrutando de la misma protección. Lo
mismo se considera válido al hablar por ejemplo de la luz de un faro, también aquí será
igual a cuántos marineros les señala el camino, y ellos entre sí no le quitan nada al otro al
guiarse por esta luz. Se habla así de la No rivalidad en el consumo de los bienes públicos.
Por el contrario, una banana puede por ejemplo ser comida solamente por una persona y
después por ninguna mas.

Un criterio adicional para la definición de los bienes públicos lo representa la No-

exclusividad, que significa que los bienes públicos van a caracterizarse porque nadie puede
ser excluido de su consumo. Hasta los mismos evasores de impuestos notorios gozarán
también de la defensa nacional. Regularmente para que un bien pueda ser considerado bien

2
público, se le exige cumplir con las dos cualidades de no exclusividad y no rivalidad del
consumo.

Es importante hacer notar que el término "bien" se traslada a la esfera de las cosas
producidas. Los bienes se producen y usan. Partiendo de esto, en la teoría hay que
diferenciar por principio entre los bienes públicos y los llamados Commons (del inglés:
comunes), o en otras palabras los bienes de la comunidad. Un ejemplo convencional de ello
es el pastizal de propiedad colectiva, la denominada tierra comunal. El término entretanto
se ha trasladado también hacia otros contextos, como es el caso de la capa de ozono o los
mares del mundo que se definen como Global Commons (ver en Goldman:1998). Aunque
en cuestión de la tierra comunal aún está la pregunta en primer lugar de cómo puede
regularse el uso para que sea repartida en forma equitativa y para que no se llegue por
ejemplo a un sobrepastoreo, mientras que un bien público como la luz del faro más bien nos
lanza la pregunta acerca de quién construye el faro, lo financia y lo opera. En la práctica
frecuentemente se incluye de todas formas a los Commons en la definición de bienes
públicos, ya que ambos tienen en común al fin que en son disfrutados colectivamente en
alguna forma determinada.

La pregunta sobre cuál es la propiedad de un bien que lo vuelve público, es por tanto
decisiva, porque a los bienes públicos en sí mismos aún al interior de las ciencias
económicas tradicionales se les adjudica la cualidad de que su provisión se ubica en el
campo de acción legítima del Estado. En la creencia de la escuela neoclásica, se parte de
que la mano invisible del mercado garantiza que se produzcan y repartan eficientemente los
bienes privados. Donde según este planteamiento la acción del Estado llevaría a puras
ineficiencias. Los bienes públicos por el contrario no los puede producir "el mercado"
eficientemente. Aun cuando cada uno los quisiera consumir y estuviera dispuesto a pagar
por ellos, esto no daría lugar a una demanda que realmente los pague. Ya que en cuanto se
produce el bien para una persona, no puede excluirse a todas las otras personas del
consumo y ellas ya no estarán tampoco dispuestas a pagar -porque de todas formas lo
recibirían-. Este principio podemos ilustrarlo con el ejemplo de la televisión. Supongamos
que (técnicamente) no fuera posible identificar a quienes tienen televisión- y entonces
presumiblemente, en una mucho mayor medida que ahora, no pagaran las cuotas de
transmisión-.N.T. Aunque todos los espectadores preferirían financiar un buen programa sin
anuncios comerciales con sus cuotas, para una persona individual es sin embargo racional,
evitar el pago de la cuota, ya que también en caso de no pagar puede captar todas las
emisoras.1
La cantidad y la calidad de la programación ofrecida ahí no pueden regularse por el número
de espectadores que estén dispuestos a pagar sus cuotas. A eso se refiere la tesis de que los
bienes públicos no podrían proveerse en forma suficiente por el mercado. Cuando la
recepción televisiva se convierte en un bien privado hasta llegar a que las emisiones se
envíen codificadas y sólo puedan recibirlas quienes pagan por ello, la cantidad de
N .T.
En Alemania y otros países es posible identificar a quienes tienen aparatos receptores y al mismo
tiempo existen cuotas para los consumidores a manera de impuestos, que son empleadas en este caso para
financiar a la televisión pública, que a su vez va a garantizar cierta calidad de contenidos.
1
Una solución estratégica de esta naturaleza, en la cual es para todos racional el contribuir
de la menor manera posible para lograr un producto conjunto, y todos pudieran imaginarse mejor no
portarse "racionales"se llama en la teoría del juego: el dilema de quedarse atrapado.

3
programación producida y consumida puede ser regulada "eficientemente" por el mercado.
Ya que eso no es posible cuando al tratarse de bienes públicos, se habla de un error de
mercado que se presentará siempre que existan efectos externos, o en otras palabras,
cuando la actividad económica individual modifique la situación de una u otra persona.
Cuando por ejemplo un pequeño grupo de individuos paga y provee el bien "defensa
nacional", en esta medida es que preexiste ahí un factor externo, si todos los demás
consumieran este bien, aunque nunca decidieran hacerlo. Cada bien público da lugar a
efectos externos. Estos pueden también ser negativos, en inglés se habla ocasionalmente de
un "public bad" (mal público) cuando una empresa construye una fábrica y libera sus
emisiones de gases tóxicos al ambiente, eso va a contaminar el aire que respiran todas las
personas en los alrededores. En términos económicos esto va a significar que consumen las
emisiones, aunque de ello obtienen un beneficio negativo. La actividad económica del
dueño de la fábrica produce efectos negativos externos.
Ya que ni la misma doctrina neoclásica le otorga al "mercado" la capacidad de regular
suficientemente, en los casos en que como condición previa se presentan estos factores
externos, se precisa de otras soluciones. Las medidas más conocidas son:

• Provisión por parte del Estado y financiamiento por medio de impuestos.

• Proveer en forma voluntaria por medio de acuerdos de cooperación.
• Internalización de efectos externos, por ejemplo, por medio de contratos entre todos
los involucrados (ver cuadro).

A causa del escepticismo con respecto al Estado de la tradición liberal, y del supuesto del
egoismo inherente al homo oeconomicus, la economía neoclásica va a considerar solamente
a la última como alternativa posible. En forma correspondiente se ha creado una rama de la
disciplina que se nombra la "teoría del contrato" que explica, entre otros temas, si se
pudiera obtener soluciones contractuales óptimas y mediante negociaciones libres, qué
aspecto tendrían estas (ver también en Schweizer:1999). Este enfoque ha contribuido muy
poco, sin embargo, a aclarar cuestiones sobre la oferta óptima de los bienes públicos o
sobre cuáles son realmente los bienes públicos.

De esta forma ocurre que el debate sobre los bienes públicos - a pesar de los argumentos
liberales de que el Estado no podría resolver los problemas mejor que el mercado- hoy día
se enfoca más intensamente en la provisión de estos bienes mediante el Estado.

4
Cuadro 1
Internalización de efectos externos
Desde la perspectiva de la teoría económica, el problema decisivo cuando existen
efectos externos - también los que provengan de los bienes públicos- consiste en que
estos no son tomados en cuenta suficientemente por los particulares. El fabricante emite
más emisiones de gases residuales cuando se los puede repartir a todos sin costo por
medio de su chimenea, que si tuviera que pagar para liberar estas emisiones. En otras
palabras, él no internaliza los efectos externos en su cálculo sobre las cantidades
óptimas de producción. El efecto externo consistiría aquí en las emisiones que los
habitantes se encuentran obligados a consumir. Por medio de una decisión contractual,
dichos habitantes podrían ser compensados por cada cantidad de gases liberados al
ambiente. De esa manera, el fabricante tomaría en cuenta en sus decisiones para la
producción, tanto a los beneficios de la producción, como a todos los costos reales, lo
que significaría una menor producción de emisiones que sin la solución contractual.

En el caso de los efectos externos positivos, la internalización significa también que los
efectos colaterales que no hayan sido considerados sean asumidos en las decisiones de
las personas particulares. Si por ejemplo una televisora es financiada mediante
contribuciones voluntarias, las personas en particular al decidir si pagan o con cuánto
contribuirán, normalmente descuidan el efecto positivo que su contribución tiene para
los otros televidentes, porque así todos pueden disfrutar de una mejor programación. Ya
que la diferencia que hace su contribución en la calidad de los programas es a nivel
individual algo que puede descuidarse, la persona no tendrá la intención de aportar
voluntariamente. Con las cuotas podemos acercarnos a una internalización: ahora tiene
que pagar cada televidente, porque quiere consumir. Una verdadera internalización
llega, sin embargo y en primer lugar, si los programas se transmiten codificados y su
consumo es pagado en forma individual.

La internalización de los efectos externos significa en este contexto siempre, que los
efectos colaterales tienen un precio y así, que cada individuo tiene que asumirlo en su
cálculo. En un sentido más amplio tanto la introducción de impuestos y cuotas, como la
creación de mercados, son medidas para la internalización de efectos externos.

5
1.2 De los bienes públicos nacionales a los bienes públicos globales.

La perspectiva para que se provea de bienes públicos ha sido tradicionalmente la nacional

de Estado. Con los avances en la globalización ganan importancia sin embargo, aquellos
bienes cuyos efectos externos tienen alcances allende las fronteras de las naciones. Ni la
destrucción de la capa de Ozono o las crisis financieras del mercado o el efecto invernadero
se limitan a las fronteras nacionales. Kaul y colaboradores (1999) acuñaron ante estos
procesos el término del bien público global. Adicionalmente a la No rivalidad y la No
exclusividad debe cumplirse con otros criterios para poder hablar de bienes públicos
globales. Estos criterios se refieren principalmente a los aspectos relativos a la repartición.
En primer lugar, los efectos externos deberían ser relevantes para más que un grupo de
países (como el G-8 o el G-77). En segundo lugar, no sólo grupos poblacionales en
particular, en países determinados, deberían obtener ganancias a partir de las condiciones
generadas por este bien, o sufrir por sus consecuencias negativas. En tercer lugar, se
introduce al análisis la dimensión temporal que conlleva la pregunta de la compensación a
través de las generaciones, y con esto el aspecto de la sostenibilidad.

El término de bien público global tiene ya una trayectoria. Aparece a fines de los años 90
cada vez más a menudo, tanto en las publicaciones sobre políticas del desarrollo, como en
los comentarios de las organizaciones internacionales y de las ONG. El boom de este
concepto no es casual. Llegó en una época en la que las consecuencias negativas de la
globalización y el fracaso de los enfoques políticos neoliberales, se vuelven cada vez más
evidentes, sin que la política haya podido retomar sus espacios para la acción a nivel global
hasta ahora. Lo nuevo en el concepto de bienes públicos globales radica solamente en que
ubica en un lugar preponderante el establecer las relaciones de los problemas globales con
la legitimación de las acciones de los Estados, y que usa en este contexto terminología
económica. De esta forma se mantiene la compatibilidad con el discurso de las fuerzas que
siguen marcando el tono de la discusión en el Banco Mundial o Wall Street.

1.2.1 Enfoques convencionales.

En consecuencia, los enfoques formulados en el ambiente del Banco Mundial 2 ,

permanecen muy cercanos a una concepción clásica de la economía para los bienes
públicos y solamente la amplían hacia el nivel internacional. Es característico de este
enfoque, que es más bien convencional, su orientación al ideal de las soluciones
económicas de mercado que sean eficientes y -dependiendo de estas - subrayar los efectos
incentivadores. Cuestiones de la repartición, poder, motivaciones, en este discurso quedan
fuera. De esta manera el término de bien público global se puede integrar sin problemas en
el discurso dominante, sin que se haya producido una perspectiva realmente nueva o crítica
sobre los problemas internacionales.

2
ver por ejemplo en: Kanbur y otros (1999) y en: Banco Mundial (2001).

6
La concepción convencional de los bienes públicos globales aporta, sin embargo, algunos
aspectos interesantes a la discusión, que ademas son relevantes, especialmente desde la
perspectiva de la política del desarrollo.

Y es que en un sentido están todos de acuerdo: dado que los efectos externos tienen
alcances que van cada vez más alla de países o regiones, crece la necesidad de bienes
públicos abarcativos allende las fronteras, sin que hasta ahora se hayan puesto a disposición
con la amplitud requerida. También el Banco Mundial está de acuerdo con este análisis en
principio. La disposición por parte de los países industrializados para financiar con recursos
del Estado a los bienes públicos globales se percibe como deseable, pero insuficiente. En la
misma forma casi no se pone a discusión la necesidad resultante de este punto de incluir
fuentes de financiamiento alternativas.

7
Cuadro 2.
¿Cómo se proveen los bienes públicos globales?

Los bienes públicos globales pueden ser producidos y puestos a disposición en

diferentes formas. Kanbur y otros (1999) mencionan cuatro formas básicas para su
provisión, que se diferencian según la agregación correspondiente. Agregación
significará la conjunción de las contribuciones de diferentes actores (los Estados,
empresas, organizaciones) para la provisión del bien público:

• Agregación aditiva ("sumativa"): las contribuciones de los particulares para el

bien público se suman para formar la oferta total de este bien, como por
ejemplo, en la producción de gases que contribuyen al efecto invernadero.

• Agregación del uso más eficiente ("Best-Shot"): la contribución mayor en

particular determina el punto máximo total del bien público que se encuentra
disponible. Como ejemplo, mencionan Kanbur y colaboradores, los
conocimientos para la curación de enfermedades. Cuando estos se hacen
públicos, entonces todos obtienen ganancias de la investigación más avanzada.

• Agregación del miembro más débil ("weakest link"): la menor contribución

determina al punto máximo total del bien público. En la lucha contra las
epidemias el grado en que una epidemia pueda ser controlada a nivel mundial
dependerá del país que contribuya en la menor medida -si lo que provoca la
enfermedad sobrevive en ese lugar, siempre podrá volverse a extender una
epidemia-.

• Agregación de la suma ponderada ("weighted sum"): las contribuciones de

cada quien se suman en una agregación aditiva, pero el peso de cada
contribución individual es diferente. Para un país que consume el "mal"
público lluvia ácida, el monto del consumo dependerá de la distancia entre los
productores de lluvia ácida y la ubicación de ese país.

8
Para acrecentar la producción de los bienes públicos que nos ocupan, hay que enfocarlos
desde distintas posiciones, según el bien del que se trate. De esta forma, por ejemplo, en
cuestión de bienes públicos cuya agregación ocurra aditivamente, el fomento a un bien en
un país, puede llevar a la disminución de los esfuerzos en otro país. Si de acuerdo con
Kanbur presuponemos un comportamiento egoista de los Estados en el sentido de la teoría
microeconómica, se eliminarían ambos efectos mutuamente. Con la redistribución del
patrimonio de Estados ricos a Estados pobres, según esta concepción, no podría haber
ganancia alguna.

Por el contrario puede alcanzarse con la agregación del miembro mas débil, sin duda, una
mayor disposición del bien público a través de la redistribución de recursos financieros. Si
por ejemplo en el combate a las epidemias se le otorga un mayor apoyo a los países que
sean más pobres, con ello se estará sirviendo a todos. En esta clase de bienes públicos es
donde se ve más claramente la interdependencia entre los bienes públicos y la cooperación
para el desarrollo: la cooperación para el desarrollo es aquí una contribución directa para el
fomento a los bienes públicos globales.
Siguiendo las reflexiones de Kanbur y otros, aquellos bienes públicos que se ponen a
disposición a través de la agregación del uso mas eficiente exigen prácticamente una
"cooperación negativa al desarrollo". En este caso no deberían dispersarse los recursos, sino
quedarse concentrados en determinada ubicación, para que todos obtengan algo de ello. Ya
que la mayor parte de la investigación tiene lugar en los países ricos, la demanda para un
uso concentrado de los recursos, es a la vez una demanda que va en contrasentido de la
cooperación para el desarrollo: “the developed countries
should not transfer resources to developing countries, but, instead, provide the activities
at home and then allow the associated spillover benefits to be received by
others” ("los países desarrollados no deberían transferir recursos para los países en
desarrollo; en lugar de eso, deberían fomentar las actividades en sus países y después
permitir que el beneficio de los efectos externos asociados sea recibido por otros...")
(Kanbur y otros:1999 p.71).
Aunque considerar en forma diferenciada a los bienes públicos en particular es muy
necesario, queda sin embargo muy claro qué tan corto se queda el análisis de Kanbur y sus
colaboradores en muchas partes. Sobre las reflexiones acerca de la agregación aditiva hay
que preguntar: ¿Qué país europeo volvería a introducir seriamente el CFCN.T., solo porque
también en todos los países del G-77 con la ayuda occidental ya no se produce este asesino
del clima mudial?
Y también otras reflexiones quedan en el marco de las corrientes dominantes económicas y
del desarrollo al estilo del Banco Mundial. Si en el contexto de la agregación del uso más
eficiente se formula la expectativa, de que sólo los países más ricos deben desarrollar
medios para combatir enfermedades, desarmar Estados malvados, limitar la extensión de los
medios de exterminio masivo, custodiar las sustancias tóxicas mortales y recuperar de
nuevo la calidad ambiental (Kanbur et al:1999 p. 97), entonces se omite intencionalmente
que estos mismos países son quienes niegan los medicamenos ya desarrollados a los países
pobres, arman a los llamados gobiernos malvados, o muchas veces los crean,
frecuentemente también crean la producción de medios de exterminio masivo y contribuyen
en parte esencial con la destrucción ambiental.

9
1.2.2 El triángulo del conocimiento público.
Posiblemente como una respuesta a la asimilación del concepto originalmente introducido
por ella en el discurso tradicional de la Economía, Inge Paul en trabajos más recientes (por
ejemplo:2001) destaca el aspecto del conocimiento público del bien público global de una
nueva manera. Ella señala la diferencia entre tres aspectos del conocimiento público:

• Conocimiento público del consumo.

• Conocimiento de las decisiones sobre la puesta a disposición del bien.

• Conocimiento de la repartición de las ventajas que emanan de ese bien.

El primer aspecto se refiere a los criterios de la no rivalidad y no exclusividad. Mientras

mejor se cumpla con estos criterios, más fuertemente público será su consumo. El segundo
aspecto se refiere a quién decidirá si un bien para el consumo público se pone a disposición.
Mientras más democrática y participativamente avance esta toma de decisiones, más
fuertemente público será este bien, desde esta perspectiva. El tercer aspecto va a
relacionarse con la pregunta de la repartición equitativa: Sólo cuando todos puedan obtener
ganancias de este bien equitativamente, y no solamente quienes sean suficientemente ricos
como para vivir en el mejor lugar, que tengan computadora o cosas simliares, será entonces
pública la repartición de las ventajas provenientes de este bien.

Cuadro 3
Carácter público del consumo

carácter público de las decisiones carácter público de cómo se reparte

Porque Kaul argumenta a favor de que la decisión sobre el proveer y repartir los bienes
públicos sea en la mayor medida posible de carácter público, supera al discurso económico
convencional en un doble sentido. Hasta ahora, la definición de los bienes públicos ha sido
una pregunta puramente técnica, que se decidía mediante los criterios de no rivalidad y no
exclusividad. Kaul por el contrario aclara que el carácter público de un bien es una decisión
de la sociedad, o sea, que ninguna cosa es por naturaleza un bien público o privado.
Además resalta puntualmente que las ventajas de un bien calificado como público, pueden
ser repartidas en forma muy desigual.

También este es un tema negado en la discusión convencional de los bienes públicos

globales. Si consideramos por ejemplo el conocimiento sobre la producción de medios

10
medicinales como un bien público global, Kanbur et al demandan que la investigaciónn
farmacéutica sea impulsada en los países ricos, pero en los países pobres puede ser
descuidada, dado que el conocimiento de todas formas no tiene fronteras. Pero como ya
debería haber sido claro desde antes de que se diera el debate internacional sobre los
medicamentos par la lucha contra el VIH/SIDA, el uso de este conocimiento se reparte en
forma muy diferenciada.

1.3 Del concepto técnico al concepto político de los BPG.

1.3.1 Fortalezas y debilidades del concepto.
Como ocurre ya en la discusión del triángulo del conocimiento público, el concepto del
bien público no es puramente técnico. No existe un criterio neutral que nos ayude a medir
qué bien, a causa de su naturaleza sea un bien público y cuál no lo es. Ni el criterio de la no
rivalidad, ni el de la no exclusividad, pueden tener este papel. Cuando existe la voluntad
política y el poder económico correspondiente casi siempre se puede delimitar al círculo de
los consumidores. Para una limitación de la transferencia de los conocimientos hay
derechos de patente, para los mercados financieros los brokers tienen otras posibilidades de
acceso que Juan Usuario-normal; los gobiernos consumen más defensa nacional en sus
bunkers de refugios nucleares que los soldados rasos, que en caso de conflicto son enviados
al frente; los programas satelitales pueden ser codificados; por poner algunos ejemplos.
También la no rivalidad es frecuentemente un constructo: Si el ejército defiende la frontera
norte, más difícil le resultará defender las regiones del sur; si el auditorio está totalmente
repleto, nadie podrá disfrutar de la conferencia; si muchas personas quieren visitar un sitio
web, se saturarán las líneas.

La principal utilidad que se le atribuye al concepto de bien público al interior del discurso
económico, realmente no puede producirla: el aportar una solución técnica para la pregunta
de cuáles son los bienes que deberían proveerse o repartirse y en qué forma. El concepto de
bien público siempre tiene en su uso práctico un componente normativo. Malkin y
Wildavsky lo ubican en forma certera:
"A public good is one that the public decides to treat as a public good." (1993: 372)3 ("un
bien público es aquel que el público decide tratar como bien público."). Al contrario que en
la concepción económica clásica en realidad no existe un "mercado" como sujeto, el cual
regule o exija algo, sino personas, que a través de instituciones creadas por ellas mismas
organizan su vida común.

Por otra parte, el individuo no es sencillamente libre como para reconocer o negar a las
insituciones existentes o formas de proceder establecidas. Lo que una sociedad considera
3
También Sagasti y Bezanson (2001: p.28) llegaron a una evaluación similar: “Declaring
that something is a global public good depends primarily on the knowledge about its characteristics
and effects (impact, consequences, reach, excludability, rivalry), the extent of public awareness that
generates pressure to ensure its availability, and on the political decision that providing theglobal
public good merits concerted actions by the international community.”(Declarar que algo es un bien
público global dependerá en primer lugar del conocimiento sobre sus características y sus efectos
(impacto, consecuencias, alcances, exclusividad, rivalidad) de la medida en que existe conciencia
pública que genere presión en cuanto a asegurar su disponibilidad, y de la decisión política de que el
proveer este bien público global amerita acciones concertadas en la comunidad internacional."

11
un legítimo bien público depende del contexto histórico de cada caso. En una perspectiva
más amplia, esto es válido para los bienes en general: lo que hoy es una mercancía
comerciable, al pasar de los siglos ha sido juzgado de manera diferente. Hoy día es válido
considerar legítima la venta de mercancías que no le pretenecen a uno, o de índices de
acciones, que uno no puede poseer, mientras que el comercio de personas o de mariguana
se considera inmoral. En Europa se considera ahora una educación escolar básica como un
bien público legítimo, mientras que hace un par de siglos todavía era tratada esta como un
bien privado.

La situación es precaria para el bien público "seguridad". Aunque en la mayor parte de los
países de la tierra sigue apoyando una amplia mayoría de la sociedad al monopolio del
Estado para la aplicación de la fuerza militar, al mismo tiempo puede observarse, sin
embargo, un boom de servicios de seguridad privados, un crecimiento explosivo de
empresas de mercenarios y el Outsourcing de ayuda militar.
Estas tendencias privatizadoras pueden llevar a erosionar al bien público "seguridad". Peter
Lock (2001) demanda, partiendo de esto, para garantizar el monopolio en la aplicación de
la violencia democráticamente legitimada una regulación con amplios poderes de los
servicios de seguridad privatizados.
Para resolver la pregunta básica, sobre cómo se puede fundamentar la sentencia normativa
para declarar que un bien público debería serlo, es de ayuda el concepto de "entendimiento
compartido" („shared understanding“). Este concepto para fundamentar normas lo
desarrolla Walzer (1983) relacionándolo a las cuestiones de la distribución equitativa. La
clave de la argumentación de Walzer radica en que pasa a través de un filtro a las
concepciones comunes sobre las instituciones existentes y los discursos. De esta forma
argumenta que la salud en la cultura de los Estados Unidos hoy día, posee una relevancia
tal que este bien debería estar disponible aún independientemente del ingreso y del
patrimonio. La gran relevancia de la salud se comprueba según él, porque toda la gente en
los Estados Unidos trata de obtener una forma saludable de vida, vitaminas, hacer deporte
que permita un alargamiento de la vida, entre otros aspectos. Partiendo de ahí Walzer exige
un seguro de salud abarcativo, en otras palabras la provisión y financiamiento públicos del
bien "salud".

De ahí arribamos a las consecuencias surgidas a partir del hecho de que un bien sea
reconocido como bien público. La conclusión más importante es la necesidad de que se
ponga a disposición por el sector público. Nadie deberá quedar excluido-a por forma alguna
de discriminación para disfrutar de este bien. Es decisiva por tanto, la no exclusión o sea,
que el consumo sea público. La no rivalidad para el consumo, en cambio, tiene un papel
subordinado.

Y en ese momento se aclara, por qué el segundo aspecto en importancia para valorar si algo
es un bien público para Kaul (2001) es qué tan pública fue la decisión para proveerlo. Ya
que la decisión para reconocer al bien como público, lo que significa también proveerlo en
forma pública, es una decisión política, sigue siendo de una importancia esencial la
pregunta acerca quién toma esta decisión y quiénes participan en la toma de decisiones.
Idealmente debería ocurrir en la forma más participativa y democrática posible. Formulado
de otra manera: hoy se requiere cada vez más que desde una concepción compartida casi
universal acerca de cómo tomar decisiones democráticamente, se decida cuáles bienes se

12
ponen a disposición pública y cuáles no, y no que en forma autocrática personas
individuales o grupos de la sociedad, que ademas no tengan obligación alguna de rendirle
cuentas a nadie, tomen las decisiones al respecto.

1.3.2 Valoración estratégica de la redefinición.

Si se considera al término de bien público como un concepto político habrá que aclarar qué
puede aportar el concepto de Bien Público Global en cuanto al discurso político y
ecológico. Su debilidad, al no proporcionar un criterio objetivo para la pregunta de qué
bien y cómo es que debe proveerse, aquí se distingue como una doble fortaleza. Por un
lado, porque el concepto puede ser empleado en la política. El hecho de que cada bien, o
que las mismas instituciones sean definidas como bienes públicos globales, eleva a bienes e
instituciones a un nuevo nivel en el discurso. Con esto se formulan preguntas que desde el
discurso tradicional de la Economía no se plantean: ¿Quién debe, y con qué justificación
consumir ese bien? ¿quién obtiene beneficios con ese bien? ¿quién lo financia y cómo esto
deberá regularse equitativamente? El bien se ubica ahí en un discurso político y moral y se
le extrae del modelo argumentativo neoliberal de eficiencia y soluciones de mercado que lo
curan todo. Lo que podría tener consecuencias políticas de gran envergadura. Si por
ejemplo el conocimiento sobre los recursos genéticos en el mundo queda definido como
BPG, entonces habrá que rechazar políticamente a las patentes de recursos genéticos y con
esto la privatización de su uso y control. Esto funciona también para los instrumentos del
derecho correspondientes, como el Acuerdo de la OMC sobre la protección de derechos
intelectuales (TRIPS, iniciales en inglés para: ADPIC Acuerdo sobre los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual)4.
En segundo lugar, la terminología no toma realmente una distancia del espíritu neoliberal
contemporáneo. Por tanto puede el término servir como caballo de Troya: Aún los
economistas clásicos empedernidos admiten que los mercados fallan en cuestión de proveer
los bienes públicos. Por eso estarían en mayor medida dispuestos a aceptar que se dé una
discusión acerca de cómo se producen y reparten estos bienes. De esta manera puede la
ideología neoliberal posiblemente apalancarse para lograr lo que quiere en lugar de atacar
frontalmente.
Pero es precisamente en esta posición donde se ubica el peligro decisivo que esconde el
término. Es parte constitutiva de la corriente dominante en la Economía. Como tal, habita
en su interior la tendencia de comprender todo como un bien de consumo para un homo
oeconomicus, libre, solo y egoista. ¿En qué medida se violarían conceptos como el de paz,
equidad, clima mundial y biodiversidad si cada uno de ellos fuera entendido solamente
como bien de consumo? Estas son mercancías y no debería poderse comerciar con dinero
por ellas. Una equidad que se pueda comprar es una paradoja. ¿Y quién va a consumir el
bien biodiversidad? Plantas y animales amenazados deberían ser protegidos,
independientemente de si se consumen o traen beneficios de otra manera para las personas.
Aún la corriente dominante de la economía, como Kindelberger, acepta que:
"It is difficult to dissent from Walzer’s conclusion that a radically
laissez-faire economy would be like a totalitarian state, treating every social good as if it

4
Ver al respecto, por ejemplo Koechlin (2001).

13
were a commodity.“ (Kindleberger 1986: 2) (esp. " Es dificil disentir de la conclusión a la
que llega Walzer de que una economía radical laissez-faire sería como un Estado totalitario
que tratara a todo bien social como si fuera una mercancía.")
1.4 Los bienes públicos globales: ¿qué debería contarse como tal?
Aunque la definición de aquello que es considerado como bien público global se decida
desde la política, esto no la hace discrecional. Sin embargo, existen en la discusión que
hasta ahora se ha dado las más diferentes concepciones acerca de lo que debe contener el
término. Las concepciones van desde una comprensión limitada de los BPG, que se limita a
los bienes públicos globales en el terreno ambiental, hasta una amplia definición de los
BPG que incluye el patrimonio cultural de la humanidad, los derechos humanos o la
estabilidad de los mercados financieros. Sagasti y Bezanson (2001: 23f) compilaron en su
estudio una lista de temas que han sido propuestos por diferentes autores para los Bienes
Públicos Globales o Internacionales. Sin embargo esto más bien tiene el carácter de una
shopping list, (esp. lista de compras) a partir de la cual cada quien y cualquiera, según su
intención política puede hacerse su propio set de Bienes Públicos Globales.

14
Cuadro 4
Ejemplos de los Bienes Públicos Globales. Una shopping list de propuestas.
Referidas a los bienes comunes internacionales y globales.
• Reducción de las emisiones de gases que provocan el cambio climático global con el
efecto invernadero.

• La preservación de la capacidad de adaptación de la evolución, asegurada a través de la

diversidad de las especies.

• Protección de la capa de ozono.

• Reducción de la lluvia ácida.

• La limitación de la contaminación del aire.

• La reducción y desecho confinado seguro de la basura nuclear y de la tóxica.

• Evitar y reducir la desertificación.

• Controlar y revertir la erosión de suelos.

• La conservación de parques naturales.

• Aseguramiento de las reservas globales de agua y conservación de las vertienes

hidrológicas.

• Conservación del acceso a la operación de canales y redes de transporte de agua.

• Conservación de las reservas poblacionales de peces a nivel global.

• Conservación del acceso y regulación de la sobreexplotación de los recursos del fondo

oceánico.

• Asegurar el uso pacífico del universo.

• Operación y mantenimiento de los satélites de comunicación en órbitas geoestacionarias.

• Operación y mantenimiento de satélites con sensores para largas distancias.

• La conservación del patrimonio cultural de la humanidad.

15
Relacionados con resultados políticos internacionales o globales.

• El aseguramiento de la estabilidad financiera, evitar la crisis financieras.

• Evitar los conflictos que acaben con vidas humanas.

• Frenar la ampliación de la criminalidad a nivel internacional.

• Más justicia social.

• La reducción de la pobreza mundial.

• Aseguramiento de estándares justos de trabajo a nivel mundial.

• Evitar los accidentes nucleares.

• Evitar la propagación de las enfermedades infecto-contagiosas (por ejemplo del

VIH/Sida, Tuberculosis, Malaria).

• El tratamiento a los enfermos de VIH/Sida.

• Ampliación de las vacunas a todos los niños del mundo.

• Protección de la seguridad alimentaria.

• El aseguramiento de la good governance (buena gobernancia) de instituciones

internacionales y globales.

• La ampliación del comercio internacional y la integración económica.

• El aseguramiento de la participación más amplia posible en el diseño y operación de

régimenes de Bienes Públicos Globales.

• El análisis de la efectividad de acuerdos para la provisión de bienes públicos globales e

internacionales y una amplia distribución de sus resultados.

16
En relación al conocimiento internacional y global.

• La investigación y provisión de informaciones estadísticas sobre indicadores sociales,

económicos, políticos, científicos, tecnológicos, ecológicos y culturales (entre otros).

• La conservación de la diversidad biológica para su uso potencial para beneficio de la

humanidad.

• La investigación agraria y su extensión.

• La producción y propagación de los conocimientos y tecnología relevante para los

países en desarrollo.

• La producción de vacunas para enfermedades endémicas en las zonas tropicales.

• La aportación de informaciones sobre observaciones climatológicas y pronósticos del

estado del tiempo.

Fuente: Sagasti y Bezanson (2001: p.14)

17
Algunos de los llamados "bienes" en el conjunto de Sagasti y Bezanson no podrían en el
mejor sentido ser calificados como bienes públicos, ya que no está actualmente garantizado
el carácter público de su consumo, de las decisiones para proveerlos o de cómo se reparten
las ventajas que este bien genera. Esto se considera válido por ejemplo para la ampliación
del comercio mundial, o el aseguramiento de la estabilidad financiera. Otros ejemplos
pueden más bien ser tomados como contribuciones para los bienes públicos globales, pero
no como bienes en sí mismos, como por ejemplo la reducción de las emisiones de gases que
desencadenan el efecto invernadero, o la lucha contra la erosión de suelos.
Dado el estado actual de la discusión internacional consideramos políticamente más
susceptible de ponerse en práctica una concentración de un conjunto delimitado de bienes.
Dado ademas que para la definición de Bienes Públicos Globales se precisa en primer lugar
de un marco normativo para los "entendimientos comunes" compartidos a nivel global. En
este punto están a disposición principalmente las Convenciones y Declaraciones de las
Naciones Unidas5 válidas en todo el mundo. Las Naciones Unidas y su Asamblea General
representan, según nuestro punto de vista, el único gremio de decisiones, en el que se
justifica la pretensión de lo "público global", por lo menos parcialmente, como un enfoque
posible.
Un punto de partida para la definición de una lista de prioridades de los Bienes Públicos
Globales lo puede constituir la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas aprobada
en el año 2000 con representantes de 189 Estados, entre ellos 147 jefes de Estado y
gobiernos. En esta Declaración se produjo un "entendimiento global" de todos los
miembros de las Naciones Unidas, sobre cuáles eran los objetivos y tareas en la
responsabilidad compartida para todos los Estados. De la Declaración del Milenio, se puede
desprender la siguiente lista de los "Top 10" (10 favoritos) Bienes Públicos Globales:

Esta cuota por supuesto no está agotada ni es válida permanentemente. Más bien se enuncia
con ella un set mínimo de los Bienes Públicos Globales esenciales actuales sobre los cuales
existe consenso a nivel mundial. Ya que las pretensiones comúnes de los Estados dependen
del cambio histórico en cuya conformación también participan los procesos políticos,
necesariamente la definición quedará abierta a cambios. Los bienes que hemos mencionado
en base a la Declaración del Milenio están formulados de cualquier forma en un nivel en
parte tan abstracto que a su interior todavía queda espacio para concretar. Con esto nos
referimos por ejemplo al bien "conocimiento e información", que a su vez está compuesto
por diferentes bienes públicos -según sea el caso, de qué campo del conocimiento se trata
(por ejemplo en la salud)-.

El siguiente capítulo se dedicará a la forma en que la provisión de un conjunto mínimo de

los bienes públicos globales puede financiarse. Al respecto advierten Sagasti y Bezanson
(2001) con toda razón, que será de poca ayuda el ponerse de acuerdo para definir esto o lo
otro como Bien Público Global, si no se crea un sistema correspondiente para su provisión
(public goods delivery system). Para cada bien debe determinarse, quién y a qué nivel, qué
medidas con qué medios se deberán tomar, para que ese bien se provea con las dimensiones
necesarias. Si nos limitamos en el siguiente capítulo a la discusión sobre las posibilidades

5
Documento de la ONU A/RES/55/2 del 8 de septiembre 2000.

18
de financiamiento de los Bienes Públicos Globales no será porque consideremos que el
marco institucional sea algo que pueda dejarse para despues. Esto mas bien expresa la
convicción de que en menor medida faltan instituciones apropiadas, más bien lo que falta es
financiamiento.

Cuadro 5
Top 10-Lista de prioridades de los Bienes Públicos Globales.

De BPG creados por las personas.

- Libertad y seguridad internacional.
- Legalidad internacional/Derecho internacional.
- Protección a los derechos humanos.
- Igualdad de oportunidades y equidad a nivel internacional.
- Salud, especialmente protección del VIH/Sida y otras enfermedades
infectocontagiosas graves.
- Conocimiento e información
BPG naturales (bienes comunes globales)
- Protección de la atmósfera de la tierra /del clima.
- Protección de la biodiversidad.
- Protección de los bosques.
- Protección de los mares

Traducción Martha Villavicencio y Gerold Schmidt

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