ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN
SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de

apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida (…)
por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en un proceso cuya cuantía fue
estimada en la demanda en la suma de $703´764.100, cantidad superior al límite
de 500 s.m.l.m.v. para la fecha de la presentación de la demanda -3 de marzo de
2010-, esto es, $257’500.000 , para que un proceso de reparación directa tuviera
vocación de doble instancia ante esta Corporación .

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN
DIRECTA / CAUSAS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /
PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA
DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL /
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL / EJECUCIÓN DE CONTRATO /
CONTRATO DE SUMINISTRO / BIENES Y SERVICIOS / ENRIQUECIMIENTO
SIN CAUSA / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE
REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PRESTACIÓN
DE SERVICIO EDUCATIVO / SERVICIO EDUCATIVO DEL ESTADO

[E]l presente asunto gira en torno al supuesto enriquecimiento sin causa que se
presentó en favor del patrimonio del Distrito de Buenaventura y el correlativo
empobrecimiento que sufrió el Colegio Gabriela Mistral Ltda., debido a la
prestación del servicio de educación, entre los meses de septiembre a diciembre
del año 2007, dentro del programa de ampliación de cobertura educativa
(gratuidad). Esta Corporación ha establecido que esta es la vía para perseguir la
declaratoria de la responsabilidad del Estado, en los siguientes eventos: (i) cuando
el afectado, a solicitud de la Administración, ejecutó prestaciones a su favor luego
de que esta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración ; (ii) cuando un
contratista de la Administración, luego de terminado un contrato, sigue ejecutando
prestaciones a su favor ante la perspectiva de la futura celebración de otro
contrato con el mismo objeto ; (iii) cuando un contratista ha ejecutado obras por
fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad
contratante ; (iv) por la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal
sin haberse celebrado el contrato respectivo y que no es cancelado ; (v) por la
ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se
perfeccionó ; y (vi) por el suministro de bienes y servicios sin mediar contrato .

NOTA DE RELATORÍA: En relación con las causales de responsabilidad del

Estado señaladas en la tesis en precedencia, ver respectivamente, Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 1991, exp. 6306, C.P.
Daniel Suárez Hernández, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25
de octubre de 1991, exp. 6103, C.P. Daniel Suárez Hernández, Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1991, exp. 5686, C.P.
Julio César Uribe Acosta, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22
de febrero de 1991, exp. 5618, C.P. Carlos Betancur Jaramillo y, Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 15662, C.P.:
Myriam Guerrero de Escobar.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO
ESTATAL / FALTA DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL /
CONTRATO SOLEMNE / CONTRATO ESTATAL / APLICACIÓN DEL
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE
CONTRATACIÓN / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
/ ACTIO IN REM VERSO / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM
VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO

[L]a Sala advierte que es un hecho indiscutible la ausencia de contrato entre las
partes en contienda para el período en que se reclama el pago de la prestación del
servicio de educación a favor del Distrito de Buenaventura, pretermitiéndose la
solemnidad escritural que debía revestir dicho vínculo negocial, en tanto habría de
gobernarse por lo previsto en la Ley 80 de 1993, cuyos artículos 39 y 41 exigen a
las entidades estatales la formalidad del escrito para el perfeccionamiento de sus
negocios jurídicos. En ese sentido, al no mediar soporte contractual que amparara
el servicio de educación por cuenta del distrito demandado, a la luz de los
postulados de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta
Corporación, el caso concreto se analizará bajo la óptica de la actio in rem verso y
dentro del cauce de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 39 / LEY 80 DE 1993 –

ARTÍCULO 41

NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 19
de noviembre de 2012, expediente No. 24897, M.P. Jaime Orlando Santofimio
Gamboa.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ACTIO IN REM VERSO / EVENTOS DE
PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN
REM VERSO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /
TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /
INTERRUPCIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE
REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL /
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL / EJECUCIÓN DE CONTRATO /
CONTRATO DE SUMINISTRO / BIENES Y SERVICIOS / ENRIQUECIMIENTO
SIN CAUSA / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE
REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PRESTACIÓN
DE SERVICIO EDUCATIVO / SERVICIO EDUCATIVO DEL ESTADO / PAGO
MES A MES / PAGO MENSUAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN
EXTRAJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL
ADMINISTRATIVA / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL /
SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL DE ASUNTOS NO
CONCILIABLES EN MATERIA TRIBUTARIA / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE
CADUCIDAD DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL /
SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA SOLICITUD DE
CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / OBLIGACIÓN A PLAZO / CONTRATO DE
SOMUNISTRO / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE
REPARACIÓN DIRECTA - Parcial

Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso

Administrativo, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos
años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión,
de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra
causa. (…) [e]l servicio educativo se pagaba mensualmente y, por tanto, no puede
agruparse en una sola relación – el valor total de 4 meses- y, en tal virtud, el deber
de pago que se reputa desatendido y que originó el alegado enriquecimiento sin
causa se produjo de manera paulatina pero autónoma a medida que el servicio se
fue dispensando mes a mes. (…) En el caso bajo examen el cómputo del término
de caducidad de la acción de reparación directa se hará a partir del momento de
configuración de cada daño reclamado, consistente en el empobrecimiento
patrimonial del Colegio Gabriela Mistral Ltda., que es cuando se terminaron de
suministrar los servicios de educación y estos no fueron cancelados por la entidad
demandada al vencimiento de cada mes. Ahora bien, el Colegio Gabriela Mistral
Ltda. formuló solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 18 Judicial
II (…), se impone concluir que la misma se formuló en tiempo oportuno para
reclamar los servicios educativos que se habrían prestado durante el mes
diciembre de 2007.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136 NUMERAL 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el conteo de la caducidad frente a obligaciones

estatales que deben dispensarse a plazo o mes a mes, ver Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección A, auto de 8 de mayo de 2020, exp. No. 62217. C.P.:
Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 14 de septiembre de 2016, exp. 45448,
C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de de 22 de mayo de 2020, exp. No.
46476; sentencia de 4 de junio de 2021, exp. No. 54146. M.P. José Roberto
Sáchica Méndez y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia
del 16 de diciembre de 2020, exp. 65451, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico..

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / EVENTOS DE
PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN
REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / PRUEBA / PRUEBA
DEL DAÑO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / PRUEBA PERICIAL /
INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA PERICIAL / INCUMPLIMIENTO DE LA
CARGA DE LA PRUEBA / PRESTACIÓN DE SERVICIO EDUCATIVO /
SERVICIO EDUCATIVO DEL ESTADO

El a quo consideró que la prestación del servicio educativo durante el lapso

comprendido entre septiembre y diciembre de 2007 se hallaba acreditada con las
actas de las auditorías realizadas por la Universidad de Antioquia y el Ministerio de
Educación Nacional y con las certificaciones emitidas por el coordinador del Grupo
Pedagógico de la Secretaría de Educación del Distrito de Buenaventura. (…) , [L]a
Sala precisa que en el presente caso el Colegio Gabriela Mistral Ltda. tampoco
acreditó la prestación del servicio educativo, toda vez que obran los mismos
elementos de juicio que la Sala consideró insuficientes para verificar plenamente
ese hecho, circunstancia que impide, a su vez, comprobar que se produjo una
ventaja o beneficio patrimonial a favor del Distrito de Buenaventura y un correlativo
empobrecimiento de la parte demandante, en consideración a la inversión de
tiempo y recursos económicos en los que aparentemente incurrió para la ejecución
de esas labores educativas. (…) Como se puede apreciar, el dictamen en cuestión
no ofrece mayores evidencias que permitan determinar la efectiva prestación de
los servicios cobrados, pues en la experticia se expresó que el Colegio Gabriela
Mistral Ltda. realizó unos pagos por concepto de honorarios y servicios, pero no se
especificó que obedecieran al período objeto de reclamación y por concepto, por
ejemplo, del pago de los honorarios o salarios de los profesores que se destinaron
para proporcionar las clases, la remuneración del personal de vigilancia y aseo
necesarios para mantener en condiciones adecuadas las instalaciones donde los
alumnos recibieron sus sesiones académicas, de lo cual tampoco existen los
recibos o comprobantes de pago.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre un caso similar en conocimiento de esta corte, ver

Consejo de Estado, sentencia del 16 de diciembre de 2020, Exp. 65451, C.P.
Marta Nubia Velásquez Rico.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / EVENTOS DE
PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN
REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / PRUEBA / PRUEBA
DEL DAÑO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / PRUEBA PERICIAL /
INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA PERICIAL / CARGA DE LA PRUEBA /
INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / PRESTACIÓN DE SERVICIO
EDUCATIVO / SERVICIO EDUCATIVO DEL ESTADO

[A] la institución educativa aquí demandante le correspondía acreditar que prestó

el servicio en el mes de diciembre de 2007 a los estudiantes amparados por el
programa de ampliación educativa gratuita diseñado por el Distrito de
Buenaventura; sin embargo, no se allegaron los registros de las matrículas de
cada uno de los estudiantes en los que fuera posible identificar su calidad de
beneficiarios del programa educativo gratuito creado por el distrito, el valor del
servicio y el período que cobijaba su prestación. (…) En el presente caso, la Sala
considera que la prestación del servicio educativo durante el período reclamado
podía acreditarse aportando al proceso los documentos de seguimiento, controles
o boletines académicos efectuados respecto de cada uno de los alumnos
beneficiarios, para derivar de allí la realización de las actividades académicas en
los grados escolares y por el plazo que abarca la reclamación; sin embargo,
dichas pruebas no obran en este proceso. En estas condiciones, no es posible
establecer que el Distrito de Buenaventura hubiera resultado favorecido por la
prestación del servicio de educación, porque las pruebas obrantes en el
expediente no dan certeza de que, efectivamente, se hubiera prestado ese
servicio a cargo del Estado, por lo que en el presente caso no podría tener lugar el
acaecimiento del enriquecimiento sin causa que posibilitaría una compensación
pecuniaria.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / EVENTOS DE
PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN
REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / PRUEBA / PRUEBA
DEL DAÑO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / PRUEBA PERICIAL /
INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA PERICIAL / CARGA DE LA PRUEBA /
INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / REVOCATORIA DE LA
SENTENCIA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Parcial / NEGACIÓN DE LAS
PRETENSIONES DE LA DEMANDA

Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera

instancia, para, en su lugar, declarar que operó la caducidad de la acción respecto
de las reclamaciones correspondientes a los servicios educativos que se habrían
prestado durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2007 y, ante la
ausencia de prueba respecto de la prestación de los servicios educativos alegados
por la parte actora en el mes de diciembre del mismo año, se tiene que el
empobrecimiento no se encuentra acreditado, por lo que se niegan las
pretensiones de la demanda y se releva de estudiar el argumento del recurso de
apelación consistente en acreditar que no se celebró contrato alguno basado en el
hecho de que no existía un banco de oferente vigente para esa época, así como lo
atinente a la posible configuración de alguna de las hipótesis para la procedencia
excepcional de la actio de in rem verso para obtener la declaratoria de
responsabilidad del Estado por enriquecimiento sin justa causa.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONDENA EN COSTAS /

IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / AUSENCIA DE
TEMERIDAD / AUSENCIA DE MALA FE

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se

abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo
171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley
446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00324-01 (54946)

Actor: COLEGIO GABRIELA MISTRAL LTDA.

Demandado: DISTRITO DE BUENAVENTURA

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Tema: ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / debe acreditarse la prestación de servicios
cuyo pago se reclama – la certificación de la prestación de servicios es insuficiente – es
necesario presentar los soportes que permitan verificar su prestación efectiva.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandada contra la sentencia proferida el 20 de febrero de 2015 por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió a las pretensiones de
la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

La presente controversia gira en torno al supuesto menoscabo patrimonial que

sufrió el Colegio Gabriela Mistral Ltda., luego de que, sin mediar contrato estatal,
prestara servicios educativos a estudiantes beneficiarios del programa de
ampliación de cobertura educativa gratuita adelantado por el Distrito de
Buenaventura, en el período comprendido entre septiembre y diciembre de 2007,
sin que el ente territorial reconociera en favor de la demandante suma alguna por
las actividades que alega haber realizado.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda

En escrito presentado el 3 de marzo de 2010 (fls. 67 a 89 c. 1), el Colegio

Gabriela Mistral Ltda., por conducto de apoderado judicial (fl. 2 a 4 c. 1), interpuso
demanda en contra del Distrito de Buenaventura para que, en ejercicio de la
acción de reparación directa, se efectuaran las siguientes declaraciones y
condenas:

Primera: Que se declare administrativamente responsable al Distrito de

Buenaventura-Secretaría de Educación- de todos los perjuicios materiales
ocasionados a la Sociedad Colegio Gabriela Mistral Ltda., como consecuencia
del menoscabo económico correlativo a la prestación de unos servicios
educativos desde el mes de septiembre al mes de diciembre del año 2007,
dentro del programa de ampliación de cobertura educativa (gratuidad), que no
fueron cancelados.

Segunda: Que, como consecuencia obligada de la anterior declaración, se

condene a la entidad demandada al pago de las siguientes sumas de dinero:
 1.- Perjuicios Materiales: Se cancele la suma de $703´764.100. como
reparación del daño ocasionado a nuestra mandante, por concepto de
contraprestación por los servicios educativos prestados oportunamente y
correspondientes a 4 meses, contados desde septiembre a diciembre del año
2007, por valor de $175´941.025 cada uno, en razón de los acuerdos previos
con la institución demandada.

Como fundamento fáctico de la demanda se narró lo siguiente:

El Distrito de Buenaventura se vio en la necesidad de contratar el servicio

educativo con colegios privados, ante la insuficiencia de instituciones públicas que
lo prestaran; por tanto, mediante la Resolución 983D de 26 de agosto de 2005,
creó un banco de oferentes con una duración de dos períodos lectivos, entre los
años 2006 a 2008.

El Colegio Comercial Gabriela Mistral Ltda., en su calidad de oferente, fue elegido

para la prestación del servicio educativo, de modo que suscribió con el Distrito de
Buenaventura el contrato de prestación de servicios SEM-001/07, cuya duración
se estableció desde el 1 de septiembre de 2006 hasta el 30 de junio de 2007. El
valor pactado en el referido contrato fue pagado oportunamente por el alcalde de
turno.

El nuevo alcalde del Distrito de Buenaventura suscribió con el Colegio Comercial

Gabriela Mistral Ltda. el contrato de prestación de servicios 081 de 2008, para el
período comprendido entre los meses de enero y junio de 2008. En sus
consideraciones se expresó que “el año lectivo se encontraba en curso desde el
mes de septiembre 2007 y su ejecución no se podía paralizar porque estaban en
juego los derechos de los niños educandos”.

Según la demanda, algunas instituciones educativas privadas continuaron

prestando el servicio durante los meses de septiembre a diciembre de 2007, sin
que recibieran pago alguno, lo cual se hizo con la anuencia de la Administración
Distrital de Buenaventura que terminó el 31 de diciembre de ese mismo año.

La prestación del servicio de educación para los meses de septiembre a diciembre

de 2007 fue verificada por el coordinador del Grupo Pedagógico de la Secretaría
de Educación del Distrito de Buenaventura, según consta en la certificación de 15
de julio de 2008, en la cual indicó que había comprobado la existencia de 2425
estudiantes matriculados en el Colegio Comercial Gabriela Mistral Ltda.
La anterior información también fue reportada al Ministerio de Educación a través
del sistema de matrículas “SIMAT” y luego constatada por la Universidad de
Antioquia, según las actas de interventoría suscritas en el mes de febrero de 2008.

En el contrato 081 de 2008 se consignó que las instituciones educativas privadas

solo ejecutarían ese contrato cuando les pagaran los servicios educativos que
venían prestando desde el mes de septiembre de 2007; sin embargo, el nuevo
alcalde del Distrito de Buenaventura sostuvo que el período reclamado carecía de
relación contractual y que a él solo le estaba permitida la contratación estatal a
partir de su posesión realizada el 2 de enero de 2008.

2.- El trámite en primera instancia

La demanda fue admitida mediante providencia del 10 de mayo de 2010, que se

notificó en debida forma a la entidad demandada (fls. 97 a 98 c. 1).

El Distrito de Buenaventura contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones,

para lo cual adujo que no existía un contrato estatal que demostrara las
obligaciones que aparentemente contrajo con el colegio demandante durante el
período objeto de reclamación.

Señaló que el Colegio Gabriela Mistral Ltda. desconoció los preceptos de la Ley
80 de 1993, que lo obligaban a suscribir un contrato estatal para la prestación del
servicio educativo, exigencia que conocía perfectamente porque ya había
ejecutado un contrato con el mismo objeto, en el cual sí cumplió con los requisitos
legales.

Expresó que no estaba demostrada la prestación efectiva del servicio de

educación en el programa de cobertura, porque no se probó el número de
estudiantes que recibieron clases y los gastos en que se incurrió por esa labor.

Propuso la excepción de caducidad, teniendo en cuenta que los servicios

reclamados se prestaron aparentemente entre los meses de septiembre a
diciembre de 2007 y, por consiguiente, para la fecha en que se interpuso la
conciliación prejudicial, la acción de reparación directa había caducado (fls. 125 a
129 c.1).
El 27 de octubre de 2010, el tribunal de primera instancia abrió el proceso a
pruebas y, mediante auto del 18 de julio de 2014, dio traslado a las partes y al
Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto,
respectivamente (fls. 131 a 133; 360 c. 1).
En esta oportunidad, el Distrito de Buenaventura manifestó que para el período
lectivo 2007-2008, en el que aparentemente se prestaron los servicios educativos
reclamados, no existía banco de oferentes, porque solo tenía vigencia durante los
años 2005-2007; por tanto, no podía aceptarse que las instituciones educativas
privadas tuvieran una expectativa legítima de que nuevamente serían contratadas.

En adición a lo dicho, manifestó que el plazo del contrato de cobertura educativa

había terminado y no fue objeto de prórroga o adición alguna, luego la institución
educativa demandante no contaba con la autorización por parte del Distrito de
Buenaventura para continuar prestando dicho servicio (fls. 361 a 364 c.1).

La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa

procesal.

3. La sentencia de primera instancia

Mediante sentencia de 20 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle

del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia,
condenó al Distrito de Buenaventura a cancelar al Colegio Gabriela Mistral Ltda.,
como compensación para restablecer el empobrecimiento padecido, la suma de
$906’574.989.

El a quo consideró que la prestación de los servicios educativos por parte de la

institución educativa demandante, durante los meses de septiembre a diciembre
de 2007, sin un contrato estatal, se derivó de los tratos preliminares que
emprendieron la administración distrital y el Colegio Gabriela Mistral Ltda., los
cuales generaron en este la confianza legítima de que iba a celebrar otro acuerdo
de voluntades con el mismo objeto, lo cual no ocurrió, ocasionándole un
desequilibrio económico que empobreció su patrimonio a costa del
enriquecimiento sin justa causa del ente territorial demandado, lo que implicaba
que se ordenara la correspondiente compensación patrimonial.

Explicó que el Colegio Gabriela Mistral Ltda. tenía “una confianza legítima en que
la Administración Municipal de Buenaventura suscribiera posteriormente el
contrato de prestación de servicios educativos para el primer período del año
lectivo 2007-2008 -correspondiente a los meses de septiembre a diciembre de
2007-, ello en razón a que dicha institución, ya había sido contratada con
antelación a aquel período, pues hacía parte de la lista del banco de oferentes que
la entidad municipal había creado para desarrollar el programa de ampliación de
cobertura del servicio público educativo”.

Precisó que la prestación del servicio educativo se hallaba acreditada con las
actas de las auditorías realizadas por la Universidad de Antioquia y el Ministerio de
Educación Nacional y con las certificaciones expedidas por el coordinador del
Grupo Pedagógico del Distrito de Buenaventura (fls. 369 a 394 c. ppal).

4. El recurso de apelación

El Distrito de Buenaventura manifestó que la Resolución 983B de 2005 disponía

expresamente que el banco de oferentes tendría una duración de dos vigencias
lectivas -2005 a 2006-, lo cual para el calendario B comprendía, la primera, desde
el 1 de septiembre de 2005 hasta el 30 de junio de 2006 y, la segunda, desde el 1
de septiembre de 2006 hasta el 30 de junio de 2007, luego para el inicio del
período lectivo 2007-2008 ese acto administrativo había decaído.

Sostuvo que la certificación suscrita por el coordinador del Grupo Pedagógico de

la Secretaría de Educación del Distrito de Buenaventura, la cual consideró el a
quo que acreditaba la prestación del servicio educativo, únicamente servía para
probar que los estudiantes se encontraban matriculados, pero no demostraba que
efectivamente recibieron clases durante el período objeto de reclamación, de lo
cual tampoco existían otras pruebas en el expediente.

Argumentó que no se aportaron pruebas orientadas al cálculo de la prestación del

servicio que debió ser realizado por la Nación, en tanto era financiado con
recursos del sistema general de participaciones y, además, se desconocía el
origen de los alumnos que se habrían beneficiado de esos servicios (fls. 424 a
426 c. ppal).

5. El trámite en segunda instancia

El recurso fue concedido el 30 de junio de 2015 y admitido el 3 de marzo de 2016.

Posteriormente, el 14 de abril del mismo año se corrió traslado a las partes para
alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fls.
441; 445 a 447; 449 c. ppal).

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal (fl.
450 c. ppal).
 III. C O N S I D E R A C I O N E S

1.- Competencia

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de

apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 20
de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en un
proceso cuya cuantía fue estimada en la demanda en la suma de $703´764.100,
cantidad superior al límite de 500 s.m.l.m.v. para la fecha de la presentación de la
demanda -3 de marzo de 2010-, esto es, $257’500.000 1, para que un proceso de
reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación 2.

2. Procedencia y ejercicio oportuno de la acción de reparación directa

Según la demanda, el presente asunto gira en torno al supuesto enriquecimiento

sin causa que se presentó en favor del patrimonio del Distrito de Buenaventura y
el correlativo empobrecimiento que sufrió el Colegio Gabriela Mistral Ltda., debido
a la prestación del servicio de educación, entre los meses de septiembre a
diciembre del año 2007, dentro del programa de ampliación de cobertura
educativa (gratuidad).

Esta Corporación ha establecido que esta es la vía para perseguir la declaratoria

de la responsabilidad del Estado, en los siguientes eventos: (i) cuando el afectado,
a solicitud de la Administración, ejecutó prestaciones a su favor luego de que esta
le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración 3; (ii) cuando un contratista

1 El salario mínimo legal mensual que rigió en el año 2010 era de $515.000.

2 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un
proceso de doble instancia en razón de la cuantía, según lo dispuesto en la Ley 446 de 1998,
modificatorio del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C, dado que la pretensión mayor se estimó en la
suma de -$703´764.100- la cual excede los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes a la
fecha de presentación de la demanda.
de la Administración, luego de terminado un contrato, sigue ejecutando
prestaciones a su favor ante la perspectiva de la futura celebración de otro
contrato con el mismo objeto4; (iii) cuando un contratista ha ejecutado obras por
fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad
contratante5; (iv) por la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal
sin haberse celebrado el contrato respectivo y que no es cancelado 6; (v) por la
ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se
perfeccionó7; y (vi) por el suministro de bienes y servicios sin mediar contrato 8.

En el presente caso se tiene establecido que mediante Resolución 983B del 26 de

agosto de 2005, la Secretaría de Educación del Distrito de Buenaventura creó el
banco de oferentes para la contratación de la prestación del servicio educativo,
ante la insuficiencia de instituciones públicas que lo prestaran (fls. 12 a 18 c.1).

3Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de

diciembre de 1984, exp. 4070, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

4Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 1991, exp. 6306, C.P.
Daniel Suárez Hernández.

5Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de octubre de 1991, exp. 6103, C.P.
Daniel Suárez Hernández

6Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1991, exp. 5686, C.P. Julio
César Uribe Acosta.

7Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de febrero de 1991, exp. 5618, C.P.
Carlos Betancur Jaramillo.

8Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 15662, C.P.:
Myriam Guerrero de Escobar.
El 1 de febrero de 2007, el Distrito de Buenaventura celebró con el Colegio
Gabriela Mistral Ltda. el contrato de prestación de servicios educativos SEM
001/07, cuyo objeto consistía en la prestación del servicio educativo a 2419
estudiantes. La duración del contrato se estableció en 10 meses, contados desde
el 1 de septiembre de 2006 hasta el 30 de junio de 2007 (fls 19 a 24 c. 1). 

El 9 de noviembre de 2007, la alcaldesa (E) del Distrito de Buenaventura expidió el

Decreto 219, por medio del cual se establecieron medidas tendientes a ampliar la
cobertura del servicio educativo en instituciones oficiales para la vigencia lectiva
2007-2008.

En este se explicó que se podía contratar el servicio educativo con instituciones

privadas, siempre que se agotara la capacidad de atención en el sector oficial; sin
embargo, aclaró que ya no se justificaba ese tipo de contratación, como se hizo en
vigencias anteriores, porque podía ser atendido directamente por el ente distrital.
Como consecuencia, conminó a los padres de los estudiantes para que los
matricularan en las instituciones educativas oficiales y, solo agotado el proceso de
matrícula, se procedería a efectuar la contratación con instituciones educativas
privadas (fls 25 a 28 c 1).
 
El 3 de enero de 2008, el Distrito de Buenaventura y el Colegio Gabriela Mistral
Ltda. celebraron el contrato de prestación de servicios educativos 081, cuyo objeto
fue ejecutar la prestación integral del servicio educativo formal para 104
estudiantes. El término de duración del contrato se estableció en 6 meses, desde
el 2 de enero hasta el 30 de junio de 2008. 

En los considerandos se indicó que el Distrito de Buenaventura carecía de

instituciones públicas internas para la prestación del servicio de educación, lo que
conllevaba a contratarlo con instituciones de carácter privado. Precisó que el año
lectivo estaba en curso desde septiembre de 2007 y que su ejecución no se podía
paralizar por aspectos legales y por estar en juego los derechos de los niños
educandos.

Señaló que “las exigencias de los encargados de prestar el servicio, es que se les
pague por estarlo prestando; sin embargo, ante la carencia de relación contractual,
sólo es permitido igualmente a esta administración promover la contratación de
aquellos servicios a partir del 2 de enero de 2008” (fls. 55 a 58 c 1). 

El 7 de septiembre de 2011, la señora Teodomira Luna, alcaldesa encargada

durante los meses de septiembre a diciembre de 2007, señaló que el año lectivo
ya se había iniciado, pero que decidió no suscribir ningún contrato con
instituciones educativas privadas por no haberse cumplido los requisitos para ello,
como la licitación pública y la apertura del banco de oferentes, en consideración a
que el anterior había expirado el 30 de junio de 2007, además de que el Distrito
de Buenaventura tenía la capacidad de prestar directamente el servicio, porque
los colegios oficiales tenían disponible el 60% del cupo escolar (fls. 204 a 208 c.
1).

De este modo, la Sala advierte que es un hecho indiscutible la ausencia de

contrato entre las partes en contienda para el período en que se reclama el pago
de la prestación del servicio de educación a favor del Distrito de Buenaventura,
pretermitiéndose la solemnidad escritural que debía revestir dicho vínculo
negocial, en tanto habría de gobernarse por lo previsto en la Ley 80 de 1993,
cuyos artículos 399 y 4110 exigen a las entidades estatales la formalidad del escrito
para el perfeccionamiento de sus negocios jurídicos.

En ese sentido, al no mediar soporte contractual que amparara el servicio de

educación por cuenta del distrito demandado, a la luz de los postulados de la
jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación 11, el caso
9 “Artículo 39º- De la Forma del Contrato Estatal. Los contratos que celebren las entidades
estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de
aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre
bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban
cumplir con dicha formalidad”.
10 “Artículo. 41º.- Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan

cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera,

sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, expediente No. 24.897, M.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa. Esto se consideró: “Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal
en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación
directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo
que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo
justifique. Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del
concreto se analizará bajo la óptica de la actio in rem verso y dentro del cauce de
la acción de reparación directa.

Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso

Administrativo, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos
años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión,
de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra
causa.

En la demanda objeto de estudio se reclaman los perjuicios que se le habrían

causado al Colegio Gabriela Mistral Ltda. por la prestación del servicio de
educación a favor del Distrito de Buenaventura, entre los meses de septiembre a
diciembre del año 2007.

En las pretensiones, concretamente se expresó que se solicitaba la suma de $703

´764.100. por concepto de los servicios educativos prestados durante 4 meses,
entre septiembre y diciembre del año 2007, por valor mensual de $175´941.025.

En los hechos de la demanda, se adujo que el servicio de educación “por alumno

equivalía a $423.323,79, es igual a $1.026’341.940,75, luego cada mes tiene un
valor de $171’056.990,125, para un valor total de $684’227.960,50”.

Asimismo, se afirmó que durante el período objeto de reclamación se debió

celebrar un contrato en las mismas condiciones del contrato de servicios
educativos SEM 001/07, el cual se venía ejecutando y en el cual se estableció que
la forma de pago sería en diez cuotas mensuales vencidas (fls 19 a 24 c. 1). 

Como se puede apreciar, el servicio educativo se pagaba mensualmente y, por

tanto, no puede agruparse en una sola relación – el valor total de 4 meses- y, en
tal virtud, el deber de pago que se reputa desatendido y que originó el alegado
enriquecimiento sin causa se produjo de manera paulatina pero autónoma a
medida que el servicio se fue dispensando mes a mes 12.

En el caso bajo examen el cómputo del término de caducidad de la acción de

reparación directa se hará a partir del momento de configuración de cada daño

enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de
reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. Corolario
de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos
de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se
hace valer mediante esta acción”.
reclamado, consistente en el empobrecimiento patrimonial del Colegio Gabriela
Mistral Ltda., que es cuando se terminaron de suministrar los servicios de
educación y estos no fueron cancelados por la entidad demandada al vencimiento
de cada mes, así:

- Septiembre

Los servicios educativos en el mes de septiembre tenían que pagarse el 30 de

septiembre de 2007; por tanto, la parte demandante tenía plazo para interponer la
demanda hasta el 1 de octubre de 2009; sin embargo, tanto la conciliación
prejudicial -20 de noviembre de 2009 (fls. 94 a 95 c. 1) como la demanda -3 de
marzo de 2010 (fl. 89 reverso c. 1)- se ejercieron por fuera del término establecido
en la ley.

- Octubre

Los servicios educativos en el mes de octubre tenían que pagarse el 31 de octubre

de 2007; por tanto, la parte demandante tenía plazo para interponer la demanda
hasta el 1 de noviembre de 2009; sin embargo, como en el evento anterior, tanto
la conciliación prejudicial -20 de noviembre de 2009 (fls. 94 a 95 c. 1) como la
demanda -3 de marzo de 2010 (fl. 89 reverso c. 1)- se ejercieron por fuera del
término establecido en la ley.

- Noviembre

Los servicios educativos en el mes de noviembre tenían que pagarse el 30 de

noviembre de 2007; por tanto, la parte demandante tenía plazo para interponer la
demanda hasta el 1 de diciembre de 2009. En este caso la institución educativa
demandante formuló solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 18
Judicial II del Valle del Cauca el 20 de noviembre de 2009 (faltando 12 días para
que feneciera el término de caducidad), la cual se declaró fallida el 18 de febrero
de 2010 (fls. 63 a 64 c. 1).

12En sentido similar ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 8 de mayo
de 2020, exp. No. 62217. C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 14 de septiembre de
2016, exp. 45448, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de de 22 de mayo de 2020, exp.
No. 46476; sentencia de 4 de junio de 2021, exp. No. 54146. M.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Teniendo en cuenta que el plazo para demandar se reactivó el 19 de febrero de
2010 y vencía el 2 de marzo de 2010 y, comoquiera que la demanda se presentó
el -3 de marzo de 2010 (fl. 89 reverso c. 1), se impone concluir que la misma
tampoco se formuló en tiempo oportuno.

- Diciembre

Los servicios educativos en el mes de diciembre tenían que pagarse el 31 de

diciembre de 2007; por tanto, la parte demandante tenía plazo para interponer la
demanda hasta el 1 de enero de 2010; sin embargo, al no ser hábil, la oportunidad
para presentar la demanda se trasladaría al 12 de enero de 2010, por ser el
siguiente día hábil, descontando la vacancia judicial.

Ahora bien, el Colegio Gabriela Mistral Ltda. formuló solicitud de conciliación

extrajudicial ante la Procuraduría 18 Judicial II del Valle del Cauca el 20 de
noviembre de 2009 (faltando 54 días para que feneciera el término de caducidad),
la cual se declaró fallida el 18 de febrero de 2010 (fls. 63 a 64 c. 1).

Teniendo en cuenta que el plazo para demandar se reactivó el 19 de febrero de

2010 y vencía el 14 de abril de 2010 y, comoquiera que la demanda se presentó el
3 de marzo de 2010 (fl. 89 reverso c. 1), se impone concluir que la misma se
formuló en tiempo oportuno para reclamar los servicios educativos que se habrían
prestado durante el mes diciembre de 2007 13.

3. El objeto de la apelación

Los argumentos de la apelación formulada por la parte demandada se resumen en

dos aspectos puntuales: i) no existía banco de oferentes vigente para la época en
que ocurrieron los hechos materia de controversia, por lo que no era una
obligación del distrito contratar los servicios educativos con el Colegio Gabriela
Mistral Ltda. para el período lectivo 2007-2008; ii) no se acreditó la prestación del
servicio educativo cuyo pago se reclama.

13Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de diciembre de 2020,

exp. 65451, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
La Sala examinará en primer lugar si se encuentra demostrada o no la prestación
del servicio, dado que de ello dependerá el análisis de la configuración del
enriquecimiento sin causa a favor de la entidad demandada y el correlativo
empobrecimiento de la institución educativa demandante, lo cual posibilitaría una
compensación pecuniaria.

3.1) De la falta de demostración de la prestación de los servicios reclamados

El a quo consideró que la prestación del servicio educativo durante el lapso

comprendido entre septiembre y diciembre de 2007 se hallaba acreditada con las
actas de las auditorías realizadas por la Universidad de Antioquia y el Ministerio de
Educación Nacional y con las certificaciones emitidas por el coordinador del Grupo
Pedagógico de la Secretaría de Educación del Distrito de Buenaventura.
En el recurso de apelación, el Distrito de Buenaventura alegó que no se hallaba
prueba dirigida a establecer la efectiva prestación de los servicios educativos,
debido a que las certificaciones suscritas por el coordinador del Grupo Pedagógico
de la Secretaría de Educación del Distrito de Buenaventura solo daban cuenta de
que existían unos estudiantes matriculados, pero no revelaban que hubieran
recibido clase durante el período lectivo. Agregó que no se aportaron pruebas
orientadas al cálculo de la prestación del servicio que debió ser realizado por la
Nación, por cuanto era financiado con recursos del sistema general de
participaciones y, además, se desconocía el origen de los alumnos que se habrían
beneficiado de esos servicios.

Al respecto, lo primero que se debe precisar es que esta Subsección se pronunció

en un caso con iguales presupuestos fácticos que el sub lite, en el cual otra
institución educativa -Fundafro- solicitó igualmente que se declarara la
responsabilidad del Distrito de Buenaventura por el detrimento económico sufrido
por la prestación de los servicios educativos en el programa de ampliación de
cobertura educativa gratuita, en el período comprendido entre septiembre y
diciembre de 2007, los cuales no fueron pagados a la fundación educativa
demandante.

La Sala estimó en esa oportunidad que las pruebas aportadas por la parte
demandante para demostrar la prestación de los servicios educativos,
consistentes en las actas de las auditorías realizadas a la institución y las
constancias emitidas por el coordinador del Grupo Pedagógico de la Secretaría de
Educación del Distrito de Buenaventura, resultaban insuficientes, porque era
necesario que se presentaran los soportes que acreditaran su prestación efectiva.
En este sentido, se esbozaron las siguientes consideraciones:

En relación con este documento [certificación expedida el 15 de julio de 2008

por el coordinador del Grupo Pedagógico de la Secretaría de Educación del
Distrito de Buenaventura], a diferencia de lo sostenido por el Tribunal de
origen, la Sala considera que su contenido resulta insuficiente para establecer
la efectiva prestación del servicio educativo reclamado por parte de Fundafro,
en consideración a que no se hace alusión expresa al año en que
supuestamente se habrían adelantado las actividades certificadas.

(…)

Se desprende de lo anterior que la ampliación de cobertura educativa gratuita

de la prestación de los servicios en el municipio de Buenaventura en
instituciones educativas oficiales, adoptada mediante Decreto 219 de 2007 y
motivada por la ausencia de banco de oferentes conformado por instituciones
privadas, llevó a que la secretaría de educación solicitara a Fundafro el
reporte de la cantidad de los estudiantes matriculados, a lo cual ésta
respondió que se hallaban matriculados 1.152 alumnos.

Sin embargo, ello no acredita que en el período comprendido entre septiembre

y diciembre de 2007 el servicio educativo se hubiera prestado por Fundafro, si
se tiene en cuenta que el texto de la certificación no hace mención a las
fechas en que esos estudiantes fueron matriculados en esa fundación, ni a la
época en que solicitó la información por la secretaría y se obtuvo contestación
por parte de la demandante.

(…)

En efecto, en el contenido de esas actas se constató que entre el 13 y 28 de

febrero de 2008, en vigencia del contrato No. 100 de 2008, estaban
matriculados en sus distintas sedes y grados el siguiente número de alumnos:
137, 53, 87, 107, 46, 77, 46, 44, 114, 47 y 71, para un total de 829 alumnos,
cantidad que, dicho sea, paso, no resulta coincidente con aquella que se
registró en la certificación expedida por el coordinador del grupo pedagógico al
que se hizo anterior alusión. Se reitera una vez más que de esos documentos
no es posible constatar que los estudiantes hubieran estado matriculados en
Fundafro antes de enero de 2008.

(…)

Para ese propósito, a la parte actora le asistía la carga de demostrar que

prestó el servicio educativo a los estudiantes cobijados por el programa de
ampliación educativa gratuita diseñado por el ente territorial, desde el 1 de
septiembre al 31 de diciembre de 2007, hecho que bien ha podido demostrar
con los registros de las matrículas de cada uno de los estudiantes en los que
fuera posible identificar su calidad de beneficiarios del programa educativo
gratuito creado por el municipio, el valor del servicio y el período que cobijaba
su prestación.

Igualmente, ha podido aportar al proceso los documentos de seguimiento,

controles o boletines académicos efectuados respecto de cada uno de los
 alumnos beneficiarios, para derivar de allí la realización de las actividades
académicas en los grados escolares y por el plazo que abarca la reclamación.

Sin embargo, su actividad probatoria se encaminó a aportar unas

certificaciones que, además de ser insuficientes en cuanto a la información
que allí reposa, incluso sin perjuicio de ello, por sí solas no tendrían la
virtualidad de demostrar la prestación de los servicios educativos cobrados14.

De conformidad con lo anterior, la Sala precisa que en el presente caso el Colegio

Gabriela Mistral Ltda. tampoco acreditó la prestación del servicio educativo, toda
vez que obran los mismos elementos de juicio que la Sala consideró insuficientes
para verificar plenamente ese hecho, circunstancia que impide, a su vez,
comprobar que se produjo una ventaja o beneficio patrimonial a favor del Distrito
de Buenaventura y un correlativo empobrecimiento de la parte demandante, en
consideración a la inversión de tiempo y recursos económicos en los que
aparentemente incurrió para la ejecución de esas labores educativas.

En efecto, para acreditar la prestación del servicio educativo que habría prestado
el Colegio Gabriela Mistral Ltda., entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de
2007, se aportaron al presente proceso los siguientes elementos de prueba:

- Certificación expedida el 15 de julio de 2008 por el coordinador del Grupo

Pedagógico de la Secretaría de Educación del Distrito de Buenaventura, en la cual
hizo constar lo siguiente:

Que el/la Colegio Gabriela Mistral Ltda., prestó el servicio educativo durante
los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre, garantizando el
derecho a la educación a niños y jóvenes en edad escolar que pertenecen a
los estratos sociales 1 y 2, debido a que la capacidad instalada de las
instalaciones educativas del sector oficial del Municipio de Buenaventura se
encuentra agotada, lo que además permitió ampliar la cobertura en los
diferentes niveles como preescolar, básica primaria, básica secundaria y
media vocacional, contribuyendo de esta manera a acabar con las condiciones
de incomodidad y hacinamiento que se venían presentando en muchas
instituciones del municipio (fl. 54 c 1). 

14Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de diciembre de 2020,

exp. 65451, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
Sobre esta certificación se debe señalar que su contenido resulta insuficiente para
establecer la efectiva prestación del servicio educativo, porque no expresó el año
en que supuestamente se habrían adelantado las actividades certificadas, lo que
genera confusión en cuanto a cuál período hacía relación, porque el Colegio
Gabriela Mistral Ltda. ya habían prestado ese servicio en el Distrito de
Buenaventura en el año lectivo 2006-2007, es decir, en la vigencia anterior a la
que es materia de reclamación, solo que en ese caso tuvo respaldo en los
contratos SEM-039 y SEM-001, respectivamente, a lo que se debe agregar que
tampoco obran en el expediente los soportes que permitan verificar que
efectivamente se dispensó ese servicio a niños y jóvenes en edad escolar que
pertenecían a los estratos sociales 1 y 2, como se afirmó en la referida
certificación.

Ahora bien, en el presente caso el señor Clemente Viáfara, coordinador del Grupo
Pedagógico de la Secretaría de Educación del Distrito de Buenaventura rindió su
testimonio ante el a quo, oportunidad en la que, al ser preguntado sobre los
documentos que tuvo en cuenta para expedir la anterior certificación, contestó que
“son visitas rutinarias que hacemos los del grupo pedagógico” (fls. 185 a 187 c. 1);
sin embargo, tampoco obran en el plenario las actas o constancias que así lo
permitan corroborar.

En el proceso también obra otra certificación expedida el 15 de julio de 2008, por

el coordinador del Grupo Pedagógico de la Secretaría de Educación del Distrito de
Buenaventura, en la cual hizo constar lo siguiente:

Que en aras de agotar la capacidad instalada en las instituciones educativas

del municipio de Buenaventura se suscribió el Decreto No. 219 de 9 de
noviembre de 2007, por medio del cual se establecen medidas tendientes a
ampliar la cobertura del servicio educativo en instituciones educativas oficiales
para la vigencia lectiva 2007-2008, luego de ello y con el objetivo de garantizar
el derecho a la educación del que habla la Constitución Política de Colombia,
el licenciado Clemente Viáfara Ante, coordinador del Grupo Pedagógico de la
Secretaría de Educación Municipal de Buenaventura, procedió a solicitar las
respectivas matrículas al/la Colegio Gabriela Mistral, con el objetivo de
comprobar la existencia de los alumnos.

Luego del mencionado proceso se obtuvo un total de 2425 estudiantes, los

cuales posteriormente y después de evidenciar la veracidad de dichas
 matrículas, fueron reportados al Ministro de Educación Nacional, a través del
sistema de matrículas “SIMAT” (fl. 53 c. 1).

En consonancia con lo anterior, obra en el expediente el Decreto 219 de 9 de

noviembre de 2007, mediante el cual el Distrito de Buenaventura estableció
estrategias para ampliar la cobertura del servicio educativo en instituciones
oficiales para la vigencia lectiva 2007-2008 y al que se hizo mención en la anterior
certificación. En ese decreto se dispuso lo siguiente:

Que una vez se haya verificado, perfeccionado y agotado el proceso de

matrícula en la institución oficial, el Municipio de Buenaventura, a través de la
Secretaría de Educación Municipal, procederá a efectuar el proceso pre-
contractual y contractual necesario para la atención del personal que aún, por
deficiencia del sector oficial, deba continuar siendo atendido a través de la
figura de contratación del servicio público educativo con la institución
educativa privada.

DECRETA:

Artículo primero: Invitar a los padres y acudientes de los menores cuya

asignación de matrícula se haya ordenado mediante el correspondiente acto
administrativo, para que procedan a ubicar dichos alumnos en las instituciones
educativas oficiales de nuestra jurisdicción que en el mismo acto
administrativo les indique la Secretaría de Educación Municipal de
Buenaventura (fls 25 a 28 c 1). 

Sobre la referida certificación se debe indicar que la Secretaría de Educación del

Distrito de Buenaventura solicitó al Colegio Gabriela Mistral Ltda. el reporte de la
cantidad de estudiantes matriculados, pero esta prueba no acredita que, en el
período comprendido entre septiembre y diciembre de 2007, el servicio educativo
se hubiera prestado, debido a que no hace mención a las fechas en que esos
estudiantes fueron efectivamente matriculados, ni a la época en la que se solicitó
la información por la secretaría y se obtuvo contestación por parte de la institución
demandante, es decir, no fueron allegados al presente proceso los soportes
documentales que permitan constatar la veracidad del proceso de matrícula al que
se alude y que aparentemente fue reportado al Ministerio de Educación Nacional.
Ahora bien, el 3 de enero de 2008 el Distrito de Buenaventura y el Colegio
Gabriela Mistral Ltda. celebraron el contrato No. 081, cuyo objeto fue ejecutar la
prestación del servicio educativo formal para 104 estudiantes y el término de
duración del contrato se estableció en 6 meses, contados a partir del 2 de enero
de 2008 y hasta el 30 de junio de 2008, empero, tampoco obra una prueba
indicativa de que ese mismo número de alumnos hubieran estado con antelación a
la fecha en que ese contrato entró en vigor y que se hubieran prestado a su favor
los servicios educativos en controversia.

En cuanto a las actas de visita de auditoría realizadas por la Universidad de

Antioquia y el Ministerio de Educación Nacional en el Colegio Gabriela Mistral
Ltda., con el fin de llevar a cabo el operativo censal referente a los estudiantes
matriculados en ese establecimiento educativo, se constató que entre el 11 y el 19
de febrero de 2008, en vigencia del contrato 081 de 2008, estaban matriculados
en sus distintos grados 2198 alumnos (fls. 29 a 52 c. 1), cantidad que, dicho sea
de paso, no resulta coincidente con aquella que se registró en la certificación
expedida por el coordinador del Grupo Pedagógico a la que se hizo alusión. Se
reitera una vez más que de esos documentos no es posible constatar que los
estudiantes hubieran estado matriculados en el Colegio Gabriela Mistral Ltda.
antes de enero de 2008.

De otro lado, en el expediente milita el dictamen practicado por la perita contadora

Olga Isaura Abello, decretado como prueba en primera instancia, a solicitud de la
entidad demandada, con el objeto de establecer “con las pruebas aportadas y las
que envíe la DIAN, si los mismos tenían fundamento contable” y “certificar si los
valores expresados en la demanda tienen fundamento contable”, en el cual se
consignaron los siguientes resultados:

1.- [M]e atendió de manera muy atenta y colaboradora la doctora: Luz Marina
Garcés, quien desempeña el cargo de jefe de documentación de la División
Gestión Administrativa y Financiera de la DIAN Seccional Buenaventura y me
suministró la siguiente documentación:
Declaración de renta y complementarios del colegio año 2.006
Declaración de renta y complementarios del colegio año 2.007
Declaración de renta y complementarios del colegio año 2.008
Declaraciones mensuales de retención en la fuente de los períodos: 1, 2, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 12 del año gravable 2.007.
Declaraciones mensuales de retención en la fuente de los períodos: 1, 2, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 12 del año gravable 2.008.
Estas declaraciones si tienen fundamento contable, puesto que son las
obligaciones que tiene el colegio y las que se deben solicitar según los hechos
de la demanda.

2.- Según los libros oficiales todo está en orden con lo que se presenta ante la
DIAN. Examiné los siguientes libros:
 Libro de mayor y balances registrados ante la Cámara de Comercio de
Buenaventura-Valle, Libro VII, No. Inscripción #3177.
Libro de inventarios ante la Cámara de Comercio de Buenaventura, inscripción
No. 27856-3, Libro VII, Inscripción No. 3179.
Adjunto fotocopia del libro de inventarios y balances, que se confronta con la
declaración de renta de los años 2007 y 2008.
A continuación, adjunto una tabla donde se observa la declaración de renta,
frente a los libros oficiales.

Se concluye: Se observa en los libros y en las declaraciones lo siguiente:

Hay pagos en la contabilidad con el concepto de honorarios.
Hay pagos en la contabilidad con el concepto de servicios.
Si observamos las declaraciones de retención en la fuente de pagos por este
concepto, quiere decir que si hay fundamento.
Estos documentos, como los libros de diario, mayor y balances registrados
ante la Cámara de Comercio de Buenaventura y actas de visita en las que se
verifican la asistencia a los estudiantes, se adjuntan como anexo número dos
(fls. 1 a 3 c. 2).

Como se puede apreciar, el dictamen en cuestión no ofrece mayores evidencias

que permitan determinar la efectiva prestación de los servicios cobrados, pues en
la experticia se expresó que el Colegio Gabriela Mistral Ltda. realizó unos pagos
por concepto de honorarios y servicios, pero no se especificó que obedecieran al
período objeto de reclamación y por concepto, por ejemplo, del pago de los
honorarios o salarios de los profesores que se destinaron para proporcionar las
clases, la remuneración del personal de vigilancia y aseo necesarios para
mantener en condiciones adecuadas las instalaciones donde los alumnos
recibieron sus sesiones académicas, de lo cual tampoco existen los recibos o
comprobantes de pago.

Si bien en la parte final del dictamen pericial se señaló que se anexaban las actas
de visita que permitían verificar la asistencia de los estudiantes, se trata de las
pruebas documentales analizadas previamente sobre las auditorías realizadas por
la Universidad de Antioquia y el Ministerio de Educación Nacional, entre el 11 y el
19 de febrero de 2008, esto es, con posterioridad al período objeto de reclamación
y que no permitieron verificar que en este último lapso -septiembre-diciembre de
2007- estuvieron matriculados y recibieron clases los mismos estudiantes que
ingresaron en el 2008.

Finalmente, obra el documento denominado “Estado de resultados de septiembre

a diciembre 2007, correspondientes a la básica primaria”, suscrito por la señora
Carolina María Parra, contadora pública de la misma institución educativa
demandante, en el cual se especificaron unos valores por concepto de “gastos de
personal, honorarios, servicios, gastos legales, arrendamientos, mantenimiento y
reparación, adecuación e instalación, diversos y gastos de nómina” (fl. 59 c. 1); sin
embargo, se debe aclarar que esta prueba no demuestra en qué condiciones se
ejecutaron tales servicios, con qué tipo de personal, en qué instalaciones y si se
llevaba algún control sobre las actividades específicas que se desarrollaron.

En este orden de consideraciones, a la institución educativa aquí demandante le

correspondía acreditar que prestó el servicio en el mes de diciembre de 2007 a los
estudiantes amparados por el programa de ampliación educativa gratuita diseñado
por el Distrito de Buenaventura; sin embargo, no se allegaron los registros de las
matrículas de cada uno de los estudiantes en los que fuera posible identificar su
calidad de beneficiarios del programa educativo gratuito creado por el distrito, el
valor del servicio y el período que cobijaba su prestación.

Asimismo, pudieron haberse aportado al proceso los soportes que demostraran el

número total de estudiantes efectivamente atendidos mensualmente, en qué
horarios, los controles sobre el cumplimiento de los programas curriculares y los
planes de estudio, en qué grados y niveles, las evaluaciones de los logros, pero ni
siquiera se aportaron las cuentas de cobro que el Colegio Gabriela Mistral Ltda.
debió presentar mensualmente al Distrito de Buenaventura por los servicios
educativos prestados.

En el presente caso, la Sala considera que la prestación del servicio educativo

durante el período reclamado podía acreditarse aportando al proceso los
documentos de seguimiento, controles o boletines académicos efectuados
respecto de cada uno de los alumnos beneficiarios, para derivar de allí la
realización de las actividades académicas en los grados escolares y por el plazo
que abarca la reclamación; sin embargo, dichas pruebas no obran en este
proceso.

En estas condiciones, no es posible establecer que el Distrito de Buenaventura

hubiera resultado favorecido por la prestación del servicio de educación, porque
las pruebas obrantes en el expediente no dan certeza de que, efectivamente, se
hubiera prestado ese servicio a cargo del Estado, por lo que en el presente caso
no podría tener lugar el acaecimiento del enriquecimiento sin causa que
posibilitaría una compensación pecuniaria.
Así las cosas, el argumento de la apelación que se analiza tiene vocación de
prosperidad, toda vez que no se encuentra acreditada en el proceso la prestación
de los servicios educativos reclamados por el Colegio Gabriela Mistral Ltda.

Conviene precisar que, en todo caso, tampoco existió algún tipo de imposición o
constreñimiento por parte del municipio de Buenaventura para la prestación del
servicio educativo en el período objeto de reclamación, toda vez que, tal como lo
expresó la señora Teodomira Luna, alcaldesa encargada durante los meses de
septiembre a diciembre de 2007, “bajo ninguna circunstancia en el corto período
durante el cual ejercí funciones de alcaldesa autoricé a institución educativa
privada alguna que prestará servicios educativos, por el contrario reitero que se
expidió el acto administrativo exigiendo a las instituciones privadas la devolución
de los estudiantes a las instituciones públicas para dar cumplimiento a lo
establecido en el estatuto de educación” y, al ser preguntada concretamente sobre
la prestación del servicio educativo por parte del Colegio Gabriela Mistral Ltda.,
reiteró que “por parte de la administración del período comprendido del 13 de
septiembre al 31 de diciembre de 2007 no existió autorización alguna a ninguna
institución privada para que prestara los servicios educativos en el municipio de
Buenaventura (fls. 204 a 208 c. 1).

Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera

instancia, para, en su lugar, declarar que operó la caducidad de la acción respecto
de las reclamaciones correspondientes a los servicios educativos que se habrían
prestado durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2007 y, ante la
ausencia de prueba respecto de la prestación de los servicios educativos alegados
por la parte actora en el mes de diciembre del mismo año, se tiene que el
empobrecimiento no se encuentra acreditado, por lo que se niegan las
pretensiones de la demanda y se releva de estudiar el argumento del recurso de
apelación consistente en acreditar que no se celebró contrato alguno basado en el
hecho de que no existía un banco de oferente vigente para esa época, así como lo
atinente a la posible configuración de alguna de las hipótesis para la procedencia
excepcional de la actio de in rem verso para obtener la declaratoria de
responsabilidad del Estado por enriquecimiento sin justa causa.

4. Condena en costas

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se

abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo
171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley
446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de

Valle del Cauca el 20 de febrero de 2015, con fundamento en las razones
advertidas en la parte considerativa de esta providencia, para, en su lugar:

1.- Declarar que operó la caducidad de la acción respecto de las reclamaciones

correspondientes a los servicios educativos que se habrían prestado durante los
meses de septiembre, octubre y noviembre de 2007.

2. NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas por la segunda instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha
de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo
SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la
integridad y autenticidad del presente documento en el enlace
https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
 NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Firmado electrónicamente

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

VF