EL TÍT.X DE LA CONSTIT.

ESPAÑOLA DE 1978 A
LA LUZ DE LAS FUNCIONES DE LA
REF.CONSTITUCIONAL

El razonamiento del Tribunal Constitucional en 1922 se concreta en la idea de que la

inobservancia de los mandatos contenidos en los artículos 94,95 y 96 de la Constitución de
1978, permitida por el Pouvoir Constituant en el art. 93, es siempre aplicable a las normas del
llamado “Derecho Comunitario derivado” en tanto en cuanto que las normas que integran esta
categoría son parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario; emanadas de los
requerimientos establecidos al respecto por la normativa comunitaria que juega en este
ordenamiento el papel de la norma normarum kelseniana, por los órganos centrales de la
Unión de Estados de Derecho Internacional europea competentes para aprobar el tipo de
fuente del Derecho de la Unión Europea ordinario de que se trate.

Todo lo contrario sucede con las normas del “Derecho Comunitario originario”. Por lo menos,
esto será así en relación con los Tratados constitutivos que puedan celebrarse con posteridad a
la entrada de la Comunidad Política estatal en la Unión de Estados de Derecho Internacional
europea. La razón de que esto sea así, es la de que todos estos Tratados se convierten en
auténtico Derecho Comunitario cuando los mismos hayan sido efectivamente ratificados por
todos y cada unos de los Estados soberanos que forman parte de la propia Unión Europea.

Porque esto es así, nada ha de extrañar que el Tribunal Constitucional sentenciara que, porque
la ratificación de los Tratados constitutivos está sujeta al mismo régimen que el de los Tratados
del Derecho Internacional general, excluyen con claridad el que mediante cualquiera de ellos
puedan llegar a ser controladas o excepcionadas las reglas constitucionales. De tal manera que
la conclusión que se impone es la de que existe una contradicción, irreductible por vía de
interpretación, entre el art. 8.B, apartado 1, del Tratado de la Comunidad Económica Europea,
según quedaría el mismo redactado por el Tratado de la Unión Europea, de una parte; y el
art.13.2 de nuestra Constitución.
La única vía existente en Derecho para superar tal antonimia, y ratificar o firmar aquel Tratado
es la que ha previsto la Constitución en su art. 95.1: la previa revisión de la Norma
fundamental (…). Dicha reforma constitucional habrá de remover el obstáculo contenido en el
art 13.2, que impide extender a los no nacionales el derecho de sufragio pasivo en las
elecciones municipales.

Por otro lado, cabe destacar la respuesta que ofrece el Tribunal Constitucional a la cuestión
sobre el cómo pueden verificarse las modificaciones formales del Código Constitucional: (…) ni
el poder de revisión constitucional es una “competencia” cuyo ejercicio fuera susceptible de
cesión, ni la propia Constitución admite ser reformada por otro cauce que no sea el de su
Título X. Esto es, a través de los procedimientos con las garantías establecidas y mediante la
modificación expresa de su propio texto. Cabe aclarar que con esta expresión el Tribunal
Constitucional no está cerrando la posibilidad de que los futuros legisladores de reforma
constitucional puedan llevar a cabo una modificación formal del texto de la Constitución a
través de la técnica generalmente identificada con el rótulo de “reforma tácita”, la cual rompe
con los esquemas propios al modelo estatal confederal, y, en consecuencia, substituye el
criterio de la unanimidad por el de la mayoría cualificada. Lo que se traduce en un más que
claro atentado a la virtualidad y eficacia real y efectiva de los principios jurídicos de claridad,
certeza y seguridad jurídica.
Mientras no exista una norma concreta y específica que exija que la revisión sea expresa, la
reforma tácita no solo será posible, sino que habrá de considerarse como plena e
indudablemente válida.

El argumento general que, de manera prácticamente unánime en la doctrina, se alega frente a

la mala técnica de la revisión material, que el permitir que se modifique formalmente la
Constitución sin derogar o suprimir expresamente el precepto revisado “solo sirve para crear la
confusión constitucional”. Tampoco sirvió de fundamento exclusivo para la elaboración y
presentación de esta enmienda la experiencia de la República de Weimar. En la cual se generó
uno de sus más graves e importantes problemas justamente en la circunstancia de que el
artículo 76 de la Constitución alemana de 1919 no impedía la posibilidad de reformas tácitas,
generándose, con ello, en palabras del Maestro Pedro De Vega, “una situación de perplejidad
constitucional, con un doble orden de consecuencias, ya que, de una parte, si jurídicamente se
terminó por no saber qué era lo que estaba en vigor y que era lo que había sido derogado del
texto constitucional original, por otro lado, políticamente, se propició una desvalorización
notable de la ley fundamental, con la consiguiente pérdida popular de lo que los alemanes
llaman sentimiento constitucional”, y que, puede ser considerada como la causa principal de
que se llevara al Parlamentarischer Rat a establecer en el art. 79.1 de la Ley Fundamental de
Bonn, que no se considerará válida, lícita y legítima la aprobación de una ley de reforma
constitucional que no haga mención expresa de precepto o preceptos constitucionales que
modifica.

Con la expresión “modificación expresa de su propio texto” nuestro custodio constitucional, en

consecuencia al silencio guardado al respecto por el Constituyente 1977-1978, no alude, al que
en el hoy vigente Derecho Constitucional alemán se considera como un principio fundamental
del propio ordenamiento, Bundesverfassungsgericht.

El término “reforma constitucional de la Constitución” se identifica con aquellos supuestos en

los que el documento de gobierno se modifica formalmente con la más estricta y escrupulosa
observancia de todos y cada uno de los requisitos y exigencias procedimentales establecidos
por el Constituyente en la norma en la que se regula el proceso de revisión constitucional.
Por el contrario, el término “reforma inconstitucional de la Constitución” se hace patente
cuando la modificación formal del Código Constitucional es aprobada con las mayorías legal y
constitucionalmente previstas para la válida, lícita y legítima Verfassungsänderung, pero sin
haber utilizado el procedimiento legal-constitucionalmente establecido en el Texto
Constitucional.
Como consecuencia, directa e indirecta, del propio carácter rígido de la Constitución de 27 de
diciembre de 1978, no cabe en el actual Derecho Constitucional español el que se verifique
supuesto alguno de una reforma inconstitucional de vigente Código Jurídico-Político
Fundamental.

La técnica de la reforma constitucional como actividad normativa que es, se concreta, en el

plano jurídico positivo, en un conjunto de normas procedimentales por las que se establece un
mecanismo especial, específico y distinto del que se sigue para la aprobación modificación o
derogación de las normas del Derecho técnico ordinario. En palabras del Maestro De Vega el
estudio de la normativa de la reforma, encierra una problemática mucho más rica y compleja
de la que pudiera derivar del más estricto análisis formal del procedimiento. Lo que conlleva
que el planteamiento del mismo tenga que efectuarse desde un orden de consideraciones,
políticas y jurídicas, que transcienden su dimensión adjetiva y meramente procesal. Todas
estas implicaciones podrán solo de manera exclusiva, ser entendidas de una forma correcta y
adecuada cuando se toma conciencia de la función del significado histórico que vino a cumplir
la entrada en escena del principio de rigidez constitucional.
Lo que ningún jurista y ningún práctico de la política debe desconocer es la función política y
jurídica de la Verfassungsänderung, articulado sobre el principio de rigidez constitucional, en el
contexto de la estructura jurídico-política que conocemos con el término de “Estado
Constitucional”.
El principio de rigidez constitucional no es otra cosa que la de presentarse como un
instrumento técnico jurídico-político con el cual se logra la definitiva conciliación, y, en
consecuencia, plena vigencia y eficacia de los dos grandes principios sobre los que se levanta
todo el edificio constitucional. Nos referimos al principio democrático y el principio de
supremacía constitucional.

El primero de los principios se concibe como manifestación moderna de la idea de Democracia,

idea de que el Pueblo del Estado, en cuanto que legítimo titular del ejercicio de la soberanía
que, corresponde a todos y cada uno de los individuos que como ciudadanos integran el
propio Estado, tiene en todo momento el derecho, inalienable por lo demás, y como
consecuencia inmediata de naturaleza se sujeto soberano, por ello mismo, único dueño
legítimo de su destino, a cambiar las normas jurídicas por las que ha de conducirse la vida
futura de la Comunidad Política.
En segundo lugar, el principio de supremacía constitucional se concreta en la idea de que todas
las normas jurídicas que se aprueben en el Estado no solo han de ser aprobadas según lo
dispuesto en los preceptos constitucionales que establecen los procedimientos para la
emanación de las distintas fuentes del Derecho, sino que han de estar en coherencia y
absoluta congruencia con aquel conjunto de principios y valores que, por existir realmente en
la sociedad, determinaron la aprobación de la norma normarum y en los términos en los que
fue aprobada y fueron consagrados por la voluntad soberana del Pouvoir Constituant.

Desde esta perspectiva no queda más remedio que dar la razón al Maestro De Vega cuando
afirma que la gran virtualidad de la técnica de la Verfassungsaänderung ha sido la de actuar
como ese gran instrumento, jurídico y político, en virtud del cual adquiría autentica entidad y
realidad aquel viejo ideal del pensamiento político democrático que se encuentra ya
enunciado en la Atenas clásica por Solón, y que nosotros conocemos a través de la
racionalización que de la misma, hizo Aristóteles, entre el nomos y los psefismata,
convenientemente asegurada por el graphé paranomon.
La escrupulosa y estricta obedencia al Derecho se presenta como un deber ineludible,
inexcusable e insalvable por parte del gobernante, desde el entendimiento de que en el
especial celo de este ultimo en el cumplimiento de la ley reside, en último término, la
posibilidad misma del régimen democrático.

Es tan solo cuando, por atender a la evolución histórica del pensamiento jurídico y político, se
toma conciencia de que el principio de libertad del hombre únicamente cobrará pleno sentido
cuando todos los poderes que actúan en la Comunidad Política actuen dentro de los estrechos
límites que les marca la ley, lo que tiene una gran transcendencia y vital importancia en cuanto
al cómo puede llegarse a obtener una cabal y ponderada comprensión del Derecho
Constitucional vigente y de la institución de la Verfassungsänderung.

En lo que ya Inmanuel Kant fue pionero en defender fue la tesis de que el nacimiento de la
República exige la renuncia por parte de los individuos a su “ruta libertad” natural como medio
ineludible para articular la convivencia entre ellos y, de esta suerte, alcanzar la paz y seguridad
como ciudadanos en el marco de una Constitución. Y, ni que decir tiene, lo que sucede es que
si se afirma que los ciudadanos, que son los auténticos titulares de la soberanía, han de
renunciar a una parte de su estado de actuación, y que éste, incluso para Kant, que era de
aquellos iusnaturalista contractualistas que sacrificaban el pacto social a la libertad, es uno de
los contenidos centrales del contrato social por el que nace el Cuerpo Político, con mucha más
razón han de encontrarse limitados por el Derecho los gobernantes que lo son, única y
exclusivamente, porque tal condición ha sido otorgada por la voluntad de los ciudadanos.

Si como hemos visto, el entendimiento del instituto de la Verfassungsänderung como

instrumento fundamental para conseguir la limitación jurídica del poder público, obliga, y de
modo tan necesario como ineludible, a plantearse todo el problema de la reforma
constitucional en el marco de la lógica que se deriva de la doctrina de la concessio imperii, en
cuanto que primera formulación teórica capaz de justificar racionalmente la obligación del
gobernante, siempre, y tanto en cuanto es elegido por el propio Cuerpo Político, inferior al
conjunto de la ciudadanía del Estado y, en consecuencia, obligado a observar y cumplir la
voluntad de éste objetivizada en normas jurídicas; se hace, asimismo, necesario, e ineludible el
abordar todas las cuestiones relativas a las modificaciones del Texto Constitucional situando
estas en el contexto del diálogo principio de legitimidad y principio de legalidad.
Dialéctica ésta desde donde se hace imprescindible el establecer la distinción que deviene
ineludible con la entrada en la escena del Estado Constitucional democrático y social, entre
aquellas modificaciones, formales o no formales, del Código Constitucional que por respetar
tanto el principio de legitimidad como el principio de legalidad han de reputarse siempre como
válidas, lícitas y legitimas, y que se concretan en los supuestos de la reforma constitucional y la
mutación constitucional.

El Profesor De Vega se encargó de poner de manifiesto el que el siempre latente

enfrentamiento entre el principio de legitimidad y el principio de legalidad, así como el hecho
de haber resuelto este conflicto haciendo primar el segundo sobre el primero, lo que, deparó
en la singular y extraña paradoja de que el sistema constitucional de la venerable República de
Weimar pudiera ser aniquilado y destruido desde el ejercicio de su propia legalidad tan pronto
como el partido nacional-socialista se hizo con el poder.

Fue ya en el marco del primigenio Estado Constitucional, el que se corresponde con el, por
utilizar la terminología empleada por Carl Schmitt, “Estado burgués de Derecho”, donde
aquella equiparación e identificación entre principio de legitimidad y legalidad comenzó a
quebrar en este sentido una serie de observaciones fundamentales. Señala, a este respecto,
Hermann Heller que si había sido la burguesía revolucionaria liberal la que había decretado
que de la suerte misma que el Estado Constitucional dependía de que todas las normas
jurídicas que en él se encontrasen vigentes, estas para poder ser entendidas como un
auténtico Derecho Positivo, tenían que ser legitimas. Fue la burguesía conservadora la que, tan
pronto como se hizo con el poder efectivo en el Estado, se encargó ya en el S.XIX de hacer
absolutamente inviable la efectividad real de aquella equiparación, procediendo a la
substitución por la lógica inherente al pensamiento rousseauniano por una lógica
diametralmente opuesta.

Laband comprendía la mutación constitucional como una facultad ilimitada en poder del
gobernante, se afirmaba, por la fuerza normativa de lo fáctico como, en expresión de Jellinek,
“fenómeno histórico con fuerza constituyente, frente al cual toda oposición de las teorías
legitimistas es impotente”
Y de todos es, sin duda, conocido que fueron las perniciosas consecuencias para que el Estado
Constitucional mismo tuvo esta comprensión de la mutación constitucional, y que, como puso
de relieve Hermann Heller, ejerció una especial atracción en los lácticos de la política
partidarios del totalitarismo fascista en el período entreguerras, lo que, a la postre, dterminó
que de una manera generalizada comenzase ya en el rico ambiente intelectual de la República
de Weimar, mucho más después del fin de la Segunda Guerra Mundial, a plantearse la
necesidad de establecer también limites materiales absolutos a las posibles modificaciones no
formales de la Constitución.
Si trasladamos las anteriores reflexiones al ámbito de la dinámica jurídica y política de la
España de 1978, la conclusión a la que, de modo constrictivo tendremos que llegar, no puede
ser más triste desde luego, lo es en relación con la deriva que esta problemática ha tomado en
los primeros años de la presente centuria. No se podrá dejar de constatar que si hay algo que
de verdad define la dinámica jurídica y política española es, sin duda, el deseo generalizado
por hacer primar, al modo y manera en que lo había hecho la burguesía conservadora
decimonónica, el principio de legalidad sobre el principio de legitimidad.

Uno de los aspectos donde se pone de relieve que la reforma constitucional es comprendida
como un mecanismo jurídico es su virtualidad como instrumento a través del cual ese poder
constituido extraordinario, que es el poder de revisión constitucional, puede proceder a la
corrección de en cuantos errores técnicos hubiese podido incurrir el Legislador Constituyente
en el proceso de elaboración, discusión y aprobación del Código Jurídico-Político Fundamental.
Si de verdad se quería asegurar la vigencia real del Texto Constitucional aprobado con la
intención de que el mismo fuese una norma eterna, el documento de gobierno habría de ser
modificable. Fue la argumentación realizada en favor de la reforma como instrumento idóneo
para la corrección de los posibles errores técnicos la que determinó que la mayoría de la
Asamblea Nacional Constituyente aceptase el regular procedimiento por el cual podría llevarse
a cabo la modificación formal de la Constitución que estaban elaborando.

Fue la concepción de que la posibilidad misma de que el régimen constitucional pudiera

mantenerse la que animó a la instauración de un régimen jurídico y político radicalmente
diverso al que existía en el momento político anterior y que consistía en el establecimiento de
límites temporales a la reforma. El establecimiento de estos límites temporales para la puesta
en marcha del procedimiento de reforma fue muy mal recibido desde posiciones progresistas y
democráticas. Para los que actuaban desde el principio democrático estas cláusulas constituían
un auténtico obstáculo para llevar a cabo la ponderada y cabal defensa de la Constitución.

Lo que nos interesa es averiguar cuál ha sido la operatividad real de la técnica de la reforma
constitucional como mecanismo de corrección de los errores técnicos contenidos en el
documento de gobierno de la España de 1978 y nos encontramos con que aquella ha sido
inexistente. Prácticos de la política vienen afirmando la necesidad de proceder a la
modificación formal de la Constitución de 27 de diciembre de 1978. Dos son las razones que
explican la renuncia por parte de las fuerzas políticas con representación parlamentaria a
atender esta fundamental función de la revisión constitucional. La primera se derivaría del
hecho de ser España un Estado con una muy precaria tradición democrática y constitucional.
La segunda razón, puede considerarse o bien la causa de esa precaria conciencia constitucional
o bien como la consecuencia de la falta de un cabal y ponderado entendimiento por parte de
la clase política española del instituto mismo de la revisión constitucional. La concurrencia de
estos elementos determinó que los prácticos de la política españoles renunciasen a poner en
marcha el procedimiento de reforma como mecanismo de corrección de los posibles errores
técnicos.
Nos encontramos con que el siempre latente conflicto entre el principio de legitimidad y el de
legalidad se ve substituido por un patente conflicto en el interior del propio principio de
legalidad, y ello por la muy simple razón de que en la medida en que se renuncia a la
aprobación de una ley de reforma constitucional, para transformar el contenido de
determinados preceptos del Texto Constitucional mediante la emanación de alguna de las
figuras normativas del Derecho ordinario, lo que genera es un supuesto de
inconstitucionalidad formal. En la década de 1980 los prácticos y estudiosos de la política se
plantearon la cuestión del Senado y que este respondiese a su definición constitucional.
Decididos unos y otros a abordar esta problemática, las propuestas realizadas para tal fin se
realizarán apostando por la utilización de vías alternativas a la puesta en marcha del
procedimiento de reforma constitucional. A esta táctica responde la propuesta de un grupo de
Profesores de las Ciencias del Derecho del Estado de la Universidad catalana que defendieron
que la transformación del Senado en una auténtica Cámara de representación territorial
podría realizarse tanto a través de la realización de la “reforma constitucional de la
Constitución” (alteración voluntaria y consciente del art. 69 CE 1978).
A la falta del consenso necesario de las fuerzas políticas con representación parlamentaria
para tal fin responde Manuel Aragón Reyes, y lo que hace es resucitar la solución que se había
adoptado en el proceso constituyente en relación con esta Cámara. Del mismo modo, tampoco
debiera ser difícil comprender los peligros que una tal solución comportaba, lo que significaba
simplemente santificar la mala técnica de la desconstitucionalización. Nos interesa poner de
manifiesto que la propuesta realizada por el Profesor Aragón Reyes no nos pareció una
solución aceptable y lógica. Dos son los argumentos que nos conducen a una tal valoración: en
primer lugar, el objeto de la LOREG podría tan solo ser la determinación del régimen electoral
aplicable a los llamados “Senadores provinciales”; y en segundo término tampoco resultaba
lógico apelar en 1991 a la técnica de la desconstitucionalización. Si nos preguntamos por cuál
es la verdadera razón por la que tanto los miembros de la clase política de manera mayoritaria,
como buena parte de la clase universitaria, mostraron tanto interés por buscar vías
alternativas a la modificación formal de la Constitución, se debió al temor que inspiraba la
apertura de un proceso de revisión constitucional, incluso cuando el objeto de este fuera el
operar lo que tradicionalmente se conoce como “reformas técnicas”. Si bien es verdad que la
apertura de un proceso de reforma constitucional comporta siempre una serie de riesgos
políticos, no es menos cierto que el proceder de manera sistemática a la puesta en marcha de
vías alternativas para operar las necesarias transformaciones constitucionales comporta
asimismo un riesgo, como mínimo igual, para la vigencia efectiva y real de la propia
Constitución.

De cualquier modo, vamos a tener en cuenta lo hecho en el proceso constituyente para

explicar cuáles son las consecuencias que generó la renuncia por parte de los operadores
políticos del Estado a poner en marcha el amending process. Lo primero que tenemos que
advertir es que existió algo en lo que todos los protagonistas del cambio político y jurídico
estaban de acuerdo, el Maestro De Vega se refirió a ello: “hoy por hoy, sería imposible pensar
en la instauración de un régimen democrático que no partiera del reconocimiento previo de la
existencia de Comunidades diferenciadas dentro del todo estatal”. Nada de particular tiene
que la problemática de la organización territorial del Estado ocupase un lugar central y nuclear
en el proceso de elaboración, discusión y aprobación del nuevo documento de gobierno por el
que iba a regirse la vida política del Estado español. Lo que no tendría nada de negativo si no
fuera por el hecho de que por un extraño y arbitrario sistema de identificaciones, se
convirtieron las justas reivindicaciones de autogobierno regionales en la auténtica ideología
del tránsito del régimen autocrático del general Franco al régimen de democracia
constitucional. No existía el mismo nivel de acuerdo en lo relativo a en qué debería traducirse
esta transformación. Fue la propia composición de las Cortes Constituyentes la que determinó
que los autores del actual documento del gobierno español no fuesen capaces más que de
llegar a un auténtico compromiso apócrifo.
Esta indeterminación e inconcreción de la forma territorial del Estado alcanzó su máxima
expresión en lo relativo a la problemática de la distribución de competencias. Lo que sucedió
fue que, por parte de los que representaban a la UCD a aceptar la propuesta realizada por
Alfonso Guerra de consagrar en el Texto Constitucional el sistema de distribución de doble
lista, o el establecido por el Constituyente español en 1931. La única alternativa viable para
mantener el consenso fue la de extender la virtualidad del principio dispositivo a la
problemática de la determinación de la esfera competencial. El concepto de “principio
dispositivo limitado” se traduce en que el poder estatuyente no disfrutaba en esta cuestión de
un poder jurídico y político ilimitado sino, limitado. La opción elegida por nuestro
Constituyente de 1977-1978 sobre este particular constituye uno de los más graves defectos
técnicos contenidos en el Código Constitucional. En el marco de un auténtico Estado Federal,
es tan solo viable cuando la problemática del reparto, territorial y funcional, del poder político
entre la organización política central y las organizaciones políticas regionales se encuentre
incorporada a una Constitución rígida y cuando existe algún mecanismo de control de
constitucionalidad que haga eficaz el principio de rigidez constitucional.
Frente a este principio, nuestro último Constituyente prefirió optar por la siempre criticable
técnica de la desconstitucionalización. Nos encontramos ante una de las operaciones políticas
más peligrosas de cuantas se le abrían al Parlamento Constituyente a la hora de articular e
institucionalizar el tránsito del Estado autocrático al Estado de la democracia constitucional.
Esta idea sobre la conveniencia de si de verdad se quería culminar adecuadamente el proceso
de institucionalización de la descentralización política que había dado lugar la entrada en vigor
del Código Constitucional de 1978 sería posteriormente defendida también por otros
Profesores de Derecho Constitucional. De los inconvenientes que generaba el mantener
indefinidamente el proceso constituyente, fueron bien conscientes los propios operadores del
Estado. Las dos organizaciones políticas mayoritarias cobraron plena conciencia de la
necesidad de corregir, eliminándolo, el mecanismo originariamente establecido para
establecer y sancionar el ámbito competencial del Estado y de las Comunidades Autónomas.

A ningún profesional universitario de las Ciencias Jurídicas puede ocultársele los peligros que
se derivan de una tal opción por parte de las organizaciones políticas mayoritarias en el
Parlamento. En esta problemática de la distribución de competencias, que aquellos riesgos a
los que se refería Oscar Alzaga por la renuncia incondicionada de los operadores políticos del
Estado a poner en marcha la técnica de la reforma constitucional han terminado por
materializarse en la España de 1978. El peligro que comporta el no haber querido afrontar en
su momento una modificación formal de la Constitución para otorgar un rango formalmente
constitucional a las normas jurídicas encargadas de establecer el reparto competencial entre la
organización política central y las organizaciones políticas regionales se ha hecho patente en
2003 con la apertura de los segundos procesos estatuyentes. Hoy el debate no se centra en si
los centros autónomos de decisión política democrática y legitima han de tener más o menos
competencias exclusivas, sino sobre si la organización territorial más adecuada para España es
la de permanecer como una de las múltiples manifestaciones estructurales posibles de esa
realidad única a la que podemos llamar Estado Federal.

Todo lo anterior se ve de una u otra suerte negado por lo hecho por el propio Tribunal
Constitucional en la misma STC 31/2010. En concreto ello se debe a que, en relación con una
pretensión similar por parte de los gobernantes de la Comunidad Autónoma del País Vasco,
pretendían extraer la legitimidad para la convocatoria de un referéndum secesionista.
Como consecuencia de haber renunciado a poner en marcha el procedimiento de reforma
para corregir este gravísimo error técnico que suponía el haber dejado desconstitucionalizada
la problemática de la distribución de competencias. Una conclusión ha de alzarse, que el
balance de cómo ha cumplido el Título X de la Constitución española la función que
corresponde a la técnica de la reforma como mecanismo de corrección de los posibles errores
técnicos en los que el Pouvoir Constituant hubiese podido incurrir en el momento de aprobar
el documento de gobierno, solo puede entenderse como negativo. La temática de la revisión
constitucional constituye el mayor de los problemas al que debemos enfrentarnos los
españoles de hoy. Y es que el hecho de que no se hayan querido llevar a cabo las
modificaciones formales cuando la puesta en marcha del procedimiento de reforma se
presentaba como políticamente conveniente, ha terminado por generar que surja un
interrogante, que no es otro que el de determinar si cuando los términos de del debate entre
los distintos operadores políticos del Estado se mueven en los límites establecidos por la
confrontación entre las dos formas históricas del federalismo, tiene ya sentido acudir a la
técnica de la Verfassungsänderung.

Otra de las funciones que ha de cumplir el instituto de la Verfassungsänderung es la de actuar

como instrumento básico e idóneo en virtud del cual puede lograrse el mantenimiento de la
adecuación entre realidad jurídica-normativa y la realidad política, social y económica
subyacente. Esta función es la más conocida, y a la que se suele apelar tanto los prácticos de la
política como los profesores del Estado, la Política y el Derecho.
Esta es una función capital del instituto de la revisión constitucional. Hesse, a parte de ser
quien le dio importancia a este particular, puso de manifiesto que la fuerzan normativa de la
Constitución acaba dependiendo de que la misma sea capaz de generar una verdadera
“realidad constitucional”, y que se contrapone a la “realidad constitucional” concebida como
un fenómeno patológico en la praxis jurídica y política del Estado.

La cuestión que nos ocupa remite a las dificultades de cuantos se plantean en el Derecho
Constitucional es la de cómo conseguir la adecuación entre un Código Constitucional, como
norma jurídica fruto del acuerdo entre las fuerzas políticas e un momento histórico, y como
elemento estructural básico y medular del concepto moderno, técnico y actual de
Constitución, se encuentra incorporada a un documento escrito formal y solemne obra de un
sujeto singular que se define por ser la autoridad superior competente y que no puede ser otro
que el Pueblo soberano del Estado en el contenido, formal y material, de su voluntad, de
manera que solo se puede presentar como una realidad política, social y económica, que es lo
que pretende regular el documento de gobierno que, es históricamente cambiante y que se
encuentra en continuo movimiento.

La función básica del Instituto de la Verfassungsänderung es la de actuar como un mecanismo

a través del cual las fuerzas políticas con representación parlamentaria pueden proceder a la
modificación formal del Texto Constitucional para introducir en el soluciones formales y
materiales distintas a las que se contenían en su primigenia redacción. De esta manera tanto la
ciudadanía como una buena parte de la clase política pueden poner en marcha el
procedimiento de reforma para incluir en el Derecho Constitucional vigente en el Estado
aquellas soluciones políticas que han sido contempladas por el autor del Código Jurídico-
Político Fundamental y rechazadas por el Pouvoir Constituant originario.

Por ejemplo, ante las pretensiones independentistas, como defendieron Kelsey y Antonio La
Pergola, el ejercicio del ius seccesiones, únicamente podría ser concebida como una actividad
válida, lícita y legítima cuando el mismo hubiese sido previsto por el Legislador Constituyente
que aprobó y sancionó el Código Constitucional, y los nacionalistas de ámbito regional
opondrían siempre el mismo argumento. Este argumento acepta como el nacionalismo
regional que el último Contituyente español se pronunció, implícita y expresamente, sobre la
posibilidad de constitucionalizar el derecho de secesión y sobre la hipótesis de posible ejercicio
en el futuro. En este sentido no solo no se admitió el ius seccesionis, si no que asume el papel
de ser máximo consejero áulico de las formaciones políticas regionales adscritas al
nacionalismo romántico, irracional, espiritual, mítico y místico.

Ahora el nacionalismo regionalismo va a justificar su postura con una argumentación distinta a

la que normalmente utiliza para defender las pretensiones secesionistas. Así, las fuerzas del
nacionalismo regional no apelan a su permanente autorreinvindicación de que Cataluña y País
Vasco son expresión de la condición de Comunidad Política soberana que les correspondía con
anterioridad al nacimiento del Estado español, y también lo son a día de hoy, aunque la propia
lógica del Estado Constitucional lo contradice, ya que se configura a las Comunidades
Autónomas catalana y vasca como unos sujetos políticos anteriores a la Constitución, y por ello
superiores a esta. De aquí que los partidos nacionalistas que ocupan las posiciones de fuerzas
mayoritarias en Cataluña y Euskadi no se sientan obligadas a respetar ni la voluntad soberana
del Poder Constituyente del Pueblo español, ni las sentencias emanadas por el Tribunal
Constitucional. Este argumento lo sostienen apelando a Gerhard Anschütz que interpretaba
que la Constitución de Weimar era una mera evolución legal habida en el Estado alemán, que
seguiría siendo el mismo que cuando nació bajo la forma del Imperio guillermino.

Estos políticos que defienden el nacionalismo regional dirán que las primeras soluciones
adoptadas por el Pouvoir Constituant no pueden ser entendidas como un obstáculo. Euzkadiko
Ezkerra llevó ante el Congreso de los Diputación y el Senado una enmienda en favor de que el
ius seccesionis fuese reconocido como parte del contenido de las facultades constitucionales
cuyo ejercicio válido, lícito y legítimo corresponde a las organizaciones políticas regionales, no
era un impedimento para que las Comunidades Autónomas catalana y vasca puedan
independizarse del Estado español. Esto lo defienden sosteniéndose en que aunque el Código
Constitucional no incluyó en su redacción original el que las autoridades constituidas de las
organizaciones políticas regionales pudieran ejercer el derecho de secesión, puede ser
revisado llevando a cabo una modificación del Texto Constitucional.
Lo que las fuerzas de nacionalismo del ámbito regional olvidan es que la esencia del instituto
de la Verfassungsänderung es que se trata de una institución garantista cuya misión es la de
permitir la variación formal, pero sobre todo la de asegurar la permanencia de la Constitución,
al menos de su contenido fundamental. Este carácter garantista que hace que lo que la
actuación del poder de reforma persigue no es más que asegurar la vigencia efectiva de la
Constitución cuando aquella ha dejado de estar en perfecta consonancia con la realidad
subyacente que pretende regular.

Queda claro que la revisión constitucional se presenta como algo estático capaz pero capaz de
seguir asumiendo la dinámica realidad política, social y económica subyacente, y como un
instrumento de garantía de la Constitución.

El tratamiento de la reforma como mecanismo de adecuación de la constitución al panorama

del momento ha de plantearse en el marco de una problemática más amplia, refiriéndose a la
relación entre “rigidez” y “movilidad”, “permanencia” y “variabilidad” o “estática” y
“dinámica”. De lo que se trata es de conjugar adecuadamente el carácter de orden duradero
inherente a toda Constitución con el hecho de que todo orden político está sujeto a cambio.
El problema está en determinar cuál es el grado de rigidez conveniente para coordinar y
conciliar el necesario carácter de orden duradero. Fue James Madison quien advirtió que el
procedimiento de reforma debe proteger por igual contra una facilidad extrema que hiciese la
Constitución demasiado variable y contra una que la hiciese demasiado inmodificable.
En el caso que fuese muy fácil cambiar la Constitución, se podría conducir a la situación de que
unas eventuales y exiguas mayorías parlamentarias procediesen a modificar la Constitución a
su antojo, con lo que quedaría incapacitada para desarrollar su propia función. En el caso
contrario, se petrificaría el Código constitucional, evitando que la normativa fundamental
pudiese asumir los cambios operados en la realidad política, social y económica del Estado,
llevando a una obsolescencia de la Constitución, lo que daría lugar al fenómeno de realidad
inconstitucional, volviendo a no cumplir su misión el código constitucional.
La respuesta a esta cuestión es la que dan los tratadistas de la Teoría del Derecho
Constitucional que le atribuyen al instituto de la Verfassungsänderung el ser el mecanismo
adecuado para lograr la adecuación entre la realidad jurídico-normativa y la realidad política,
social y económica subyacente.

En el art. 167 se establece un mecanismo de revisión que venía a satisfacer aquellas exigencias
que fueron establecidas por Madison en el momento mismo en el que los integrantes de la
Convención de Filadelfia creaban el principio de rigidez constitucional.
El “proceso de revisión parcial” resulta criticable en la medida en la que en él se procede a la
exclusión de la participación de los ciudadanos a lo largo de todo el proceso del ejercicio de la
función constituyente en cuanto que actividad reglada y limitada, por dos argumentos. En
primer lugar, el que todo el proceso de enmienda se sitúa en órbita de los poderes
constituidos, por lo que difícilmente puede entenderse que los parlamentarios han recibido del
Cuerpo Electoral aquel poder especial que exigían tanto Sieyès como La Fayette para proceder
al ejercicio de la facultad constituyente para introducir variaciones en el tenor literal de la
constitución. En segundo lugar, ocurre que no es siempre presumible el que porque las
organizaciones políticas partidarias que habían recibido el mayor número de votos en los
anteriores comicios generales deseen revisar la Constitución, el contenido material de la
misma responda tanto a los intereses de los ciudadanos en el momento en el que aquella se
efectúa, como el que la misma sea también deseada por los electores.

En el artículo 168 sin embargo, difícilmente podría mantenerse como un amending process
que responde al criterio aceptado por los Founding Fathers en Filadelfia. En este segundo
procedimiento de reforma ocurre la tesis mantenida por Bryce y Esposito, por la cual la
adopción de procedimientos súper agravados para la modificación formal de la Constitución
equivale al establecimiento de límites expresos a la reforma. También se menciona el altísimo
coste político que implicaría su utilización, así como lo absurdo y arbitrario de los contenidos
constitucionales a los que se refiere. Pedro de Vega se refirió a este artículo con las siguientes
palabras: “se puede decir de antemano que no funcionará jamás. Más que un procedimiento
de reforma se debería hablar de un procedimiento para evitar la reforma”.
El peligro que encierra la decisión del Legislador Constituyente de 1977-1978 de establece este
segundo procedimiento de revisión se plantea por el hecho de que nacido como un
mecanismo fundamental para eludir la hipótesis de un posible cambio en la forma del
gobierno, extiende su ámbito de vigencia a otros contenidos constitucionales. Esto implica un
incuestionable riesgo de petrificación del propio ordenamiento constitucional en general que
puede deparar que una Constitución que nace con la intención de ser una “Constitución
normativa” acabe convirtiéndose en una completa “Constitución nominal”, irreformable en la
mayor parte de sus contenidos, y cuyas prescripciones queden obsoletas e inservibles para
conducir adecuadamente el proceso político democrático.

Una Constitución permanece en vigor mientras que la misma no haya sido derogada de
manera formal, y con total y absoluta independencia de que sus mandatos sean, o no,
respetados por los gobernados y, con una mayor importancia, por los gobernantes. Dicho de
otro modo, la verdadera operatividad en el mundo de la realidad social de las prescripciones
jurídicas, lo que sucede es que tan solo puede mantenerse que un Código Constitucional está
vigente cuando en el estado cuya vida pretende regular aquel existe realmente tanto una
“voluntad constitucional”, como un verdadero “sentimiento constitucional”.

Desde los primeros años de la década de 1990, el PP afirmaba la necesidad de llevar a cabo
una “segunda transición”, ya que entendía que se había el divorcio entre aquella realidad
jurídica-política y la verdadera voluntad de lo que en la tradición política española solía
llamarse “España real”. Este nuevo proceso de transición llevaría a conciliar la “España oficial”
con la “España real”. Por otro lado el PSOE pretendía justificar la adopción de decisiones
normativas que propugnaban abiertamente con lo dispuesto en el Código Constitucional por la
voluntad soberana del Pouvoir Constituant originario, apelando a la rara especia de que
“recuerda que estábamos en transición”. Todo esto viene a decir que o bien el conjunto de
principios y valores que determinaron la aprobación de la Constitución de 1978 ya no son los
mismos que los que existe entre la actual ciudadanía española, o que el documento de
gobierno de 1978 fue aprobado sin que el mismo respondiera a los principios y valores por los
que los ciudadanos españoles deseaban gobernarse en el futuro.

Ante esto, lo primero que deben hacer las fuerzas políticas al enfrentarse al problema de sí es
o no conveniente poner en marcha el procedimiento de revisión constitucional, es aclararse
sobre cuál es su verdadera concepción sobre la vigencia del Texto Constitucional de 1978, ya
que así puede encontrarse la solución a la cuestión de si resulta conveniente o no reformar la
actual normativa fundamental del Estado. Tan solo cuando los operadores políticos y jurídicos
del Estado consideran que la Constitución ya no disfruta de una auténtica fuerza normativa es
cuando tiene sentido plantearse el proceder a la modificación formal de los preceptos
constitucionales para adecuarlos. Sin embargo, tal operación carece de sentido en aquellos
supuestos en los que los destinatarios de las normas constitucionales ya no se identifican con
su contenido material y por ello no se sientes obligados a respetar los mandatos. En este caso
lo que las fuerzas políticas con representación en el parlamento deberían hacer sería permitir
que entrase en escena ese nuevo Pouvoir Constituant que ha surgido de manera espontánea
en el marco de esa sociedad.

Todo el mundo sabe que una antigua tradición constitucional es el entendimiento tanto por
parte del colectivo de la clase media como por parte de los prácticos de la política el instituto
Verfassungsänderung como un instrumento a través del cual los poderes constituidos del
estado pueden proceder a operar modificaciones formales de la Constitución aunque la
finalidad sea la del establecimiento de un régimen político nuevo y el de un ordenamiento
constitucional diferente al que existía en el momento en el que los poderes constituidos eran
concebidos como sujetos legitimados para el desarrollo de un poder político jurídicamente
limitado. Circunstancias que suelen operar en estos estados donde la tradición constitucional
es inexistente o muy precaria.

Lo que sucede es que lo anterior no es más que el resultado de dos causas principales, las
cuales son tan solo comprensibles cuando frente a las pretensiones de los más radicales de los
positivismos jurídicos formalistas y frente a las pretensiones del más exacerbado de los
positivismos jurídicos jurisprudenciales, nos situamos donde los fenómenos jurídicos resultan
incomprensibles por atender a la propia realidad. Nos encontramos con que nadie puede
negar que lo anterior se debe a dos hechos que se retroalimentan.

Lo que sucede es que, por tratarse de sociedades donde en el nivel práctico han gozado de una
auténtica realidad, todos los supuestos teóricos-ideológicos sobre los que se edificó el Estado
Constitucional, proclamado desde el punto de vista formal, se trata de sociedades donde
resulta difícil el que pueda llegar a admitirse el principio que encontró su origen en el marco de
la ideología del liberalismo y que obtuvo realidad y entidad cuando se organiza la Comunidad
Política conforme los pensamientos políticos democráticos. Antes al contrario, se trataba de un
escenario bastante negativo a la posibilidad de que los gobernantes consiguiesen convencer a
los ciudadanos de organizar la Comunidad Política desde las concepciones autoritarias
implícitas en la doctrina de la traslatio imperii. Así se entiende porque en las sociedades con
una precaria tradición constitucional el instituto de la Verfassungsänderung suele ser
concebido como un instrumento para que los poderes constituidos, erigidos y configurados
como unos sujetos legibus solutus puedan llevar a cabo actos de soberanía con los cuales se
procedería a la aniquilación de la normativa fundamental anteriormente vigente.
La segunda de las causas se encuentra relacionada. Siendo el resultado de la situación política
que veíamos antes, la causa última de la misma. Bastara tomar en consideración aquellas
sabias observaciones realizadas por Heller. Nos referimos a su idea, de que si bien es cierto
que fue la situación de crisis del Estado había empezado a manifestarse cuando el Estado
constitucional liberal había empezado a funcionar, y que no era más que la consecuencia de
todas las contradicciones que encerraba. Fue esta crisis en la formulación dogmática del
Staatsrech la que vino a agravar la crisis del Estado que terminó favoreciendo el ascenso de los
totalitarismos en el periodo entre guerras. Ténganse en cuenta que es la circunstancia de que
no exista en la conciencia colectiva de los ciudadanos la idea de que los gobernantes solo
puedan ejercer un poder político jurídicamente limitado, la que provoca también que no
pueda plantearse siquiera como un problema intelectual la idea de que cuando los poderes
constituidos asumen la tarea de actuar la revisión constitucional, lo que hacen es llevar a cabo
el ejercicio de la actividad constituyente en cuanto que facultad reglada y limitada que ha de
realizarse dentro del Código Constitucional que se pretende modificar, y, respetando las
decisiones políticas que el Pouvoir Constituant originario había consagrado.

De una manera muy concreta, entendemos que con la puesta en marcha de los
procedimientos establecidos en el Título X del texto del 27 de diciembre de 1978, todas y cada
una de las apetencias que tienen los dirigentes de las fuerzas políticas pueden llegar a
satisfacerse de manera válida debido al modo en el que se llevó a cabo en España el tránsito
de la dictadura franquista al régimen de democracia constitucional. El origen de una tal
confusión se encuentra en las posiciones políticas y jurídicas defendidas por el que podemos
identificar con el término de “el reformismo conciliador”. Siendo, su rasgo más distintivo, la
pretensión de que sería absolutamente posible el llevar a cabo lo que constituía una
revolución jurídica y política, ateniéndose al propio sistema de legalidad establecido por
aquellas leyes fundamentales del reino franquista, que quedarian derogadas como
consecuencia de la propia reforma.

Es aquí donde se comprende porque se afirma que con la función del principio de rigidez
constitucional se había logrado dar una definitiva solución a la cuestión que había constituido
una auténtica constante histórica.
Lo que nos interesa poner de manifiesto es que fue para limitar la capacidad de actuación del
gobernante por lo que hizo su entrada en la historia el principio de rigidez constitucional, en
virtud del cual se hace el principio de soberanía popular, supremacía constitucional y que
constituyen la expresión moderna y técnica de aquellas ideas de democracia y libertad
necesarias para afirmar la existencia de una verdadera lex superior en el marco de la
República.

Esto fue lo que animó la actuación de los primeros revolucionarios liberal-burgueses

americanos y franceses a finales del S.XVIII dando origen a una nueva forma de organización
del Cuerpo Político, conocido, hoy, como Estado Constitucional. En todos estos casos, de lo
que se trataba era de salvaguardar la voluntad soberana del legislador constituyente
excluyendo del poder legislativo ordinario la facultad de reforma del documento de gobierno
contraviniendo lo consagrado en este por aquel.

Desde el concepto liberal burgués de una constitución va a afirmarse que uno de los
caracteres básicos de ésta es el de ser entendida como la norma que se sitúa por encima de
gobernantes y gobernados

Todo esto nos dice que el principio democrático de soberanía popular se erige en el
fundamento último de la eficacia real de la supremacía constitucional. Y sobre todo, cuando
obligados por la propia realidad los primeros revolucionarios liberal-burgueses americanos y
franceses se vieron forzados a aceptar que el moderno estado constitucional habría de
organizarse desde los esquemas de la democracia representativa que ya encontró
Montesquieu. Debemos al maestro De Vega una observación fundamental “la necesidad de
hacer valer, conforme al principio democrático, la suprema autoridad del pueblo frente a la
autoridad del gobernante, no ofrece otra posibilidad ni otra alternativa, que la de establecer
por el propio pueblo una ley superior que obligue por igual a gobernantes y gobernados. En
contraposición los poderes constituidos ordenados y limitados en la constitución, aparece de
este modo, de como poder previo, ilimitado y total el poder constituyente”. Se sientan así las
bases teóricas para que la constitución pueda ser concebida como una autentica ley suprema.

Por un lado como ya indicaron otros intelectuales uno de los rasgos del Estado Constitucional
es que en su interior no hay soberano, puesto que se excluye cualquier ejercicio de soberanía
una vez haya entrado en vigor el código constitucional. Nos colocamos así ante la idea de un
soberano cuya actuación se define por su inmediatividad, es decir la función del poder
constituyente se agota con la aprobación de la Constitución, entrando en juego los poderes
constituidos. Es así como sucede que la virtualidad práctica de toda la construcción, que
depende de la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos, que es clara en el
momento de establecer y sancionar la Constitución. La única manera de salvar esta
contradicción será la de que el dogma político de la soberanía popular se transforme en el
Estado Constitucional ya operante, el cual culminará en el proceso de despersonalización del
poder político que se encuentra en la base misma del concepto racional-normativo de
constitución.

Es necesario llegados a este punto, aclarar dos fundamentos conceptuales:

El primero de ellos se deriva de la circunstancia de que, bajo la presidencia de García-Pelayo, el

Tribunal Constitucional operaba desde los esquemas que se derivan del concepto político de
constitución. Esto significa que, los documentos de gobierno no pueden presentarse como
mera “Verfassung” sino que han de configurarse como una auténtica “Konstitutionelle
Verfassung”.

El segundo, por lo contrario, se deriva de una inadecuada comprensión de la figura de

“reforma total” (art.168). Esta incorrecta incomprensión de la reforma total la equipara a un
acto de soberanía y olvida que este tipo de modificación del Código Constitucional es el
ejercicio de una actividad constituyente en cuanto que es llevada a cabo por un poder jurídico
cuya actuación ha de verificarse atendiendo a las disposiciones procedimentales que aparecen
en el documento de gobierno. Esto significa que la revisión total ha de cumplir esa función y ha
de satisfacer la puesta en marcha del amending process y que obliga a configurar la hipótesis
de la revisión total como un supuesto extremo de defensa de la vigencia. Lo que nos interesa
destacar es que la supremacía de la Constitución adquiere su auténtico significado y verdadera
eficacia con la doble distinción mencionada. Además no puede olvidarse que la institución de
un procedimiento distinto para revisar la constitución que el legal-constitucionalmente
establecido para la aprobación, en lo que se traduce es como ya explico De Vega “la técnica de
la reforma invierte el criterio clásico de interpretación de las normas. Las formulas de los
aforismos se verán sustituidas por la lex superior degorat legin inferior, lo que significa que la
vulneración jurídica de la Constitución por una ley posterior, queda definitivamente aniquilada
en un sistema de Constitución rígida”.

La cuarta de las funciones de la Verfassungsänderung es considerada, por una parte, como

medio de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de institución de
garantía - mediante lo cual, presentándose en la actualidad como la consecuencia directa e
inmediata de la eficacia real del principio de supremacía constitucional, adquiría
definitivamente entidad y realidad el tradicional contenido de la “Libertad”. Si la revisión
constitucional se presenta como el instrumento idóneo para atender la necesaria dinamicidad
que la normativa fundamental le impone el continuo devenir histórico de la realidad social
subyacente, sólo puede llevarse a cabo cuando la misma no implique un quebrantamiento de
la continuidad jurídica del Estado.
El punto de partida de la tesis lo constituyen las concepciones de Hermann Heller, sobre la
esencia de la Constitución y su vigencia real y efectiva; las ideas de “Democracia”, “Libertad” e
“Igualdad”.

Dos son las consecuencias que derivan con la problemática de la posible modificación formal
del Código Constitucional: en primer lugar, el documento de gobierno sólo goza de una
efectiva vigencia cuando se mantiene la identidad entre la “Constitución formal”, que es
aquella que corresponde con el tenor literal mismo del texto aprobado en un momento por el
Legislador Constituyente, y la “Constitución material”, la respuesta al interrogante sobre el
cuándo resulta necesario y conveniente poner en marcha el amending process.
En segundo lugar, resulta inconcluso que el conjunto de la ciudadanía, gobernantes y
gobernados, se identifique de un modo pleno y total con los principios y valores que fueron
consagrados por el Poder Constituyente originario. Toda posible reforma del Código
Constitucional ha de mantener todos aquellos principios y valores que definen e individualizan
el régimen constitucional.

Aparece así, el concepto que Hesse ha denominado “núcleo estable e irreformable” de la

Constitución, integrado por todos aquellos principios y valores que históricamente
determinaron el nacimiento del constitucionalismo moderno y por todas las decisiones que se
erigen en los fundamentos de orden de ese Cuerpo Político, que caracterizan o individualizan
el Código Jurídico-Político Fundamental. Formarían parte del núcleo estable : El principio del
Estado social y democrático de derecho. “Todos los presupuestos sustantivos y
procedimentales del orden democrático, así como la legitimación de la soberanía por la
mayoría del pueblo, la igualdad de oportunidades y la protección de las minorías, que
garantizan el proceso libre y políticamente abierto de la Democracia”. También formaría parte
del núcleo, la consideración de que en ningún caso la Constitución 27 de diciembre de 1978
podría perder su naturaleza de ser la Lex Superior del ordenamiento jurídico estatal.

Podríamos concluir con que el contenido real de estos límites materiales absolutos terminan
concretándose, o identificándose con la idea de que el Derecho Constitucional no tiene otra
finalidad que la de actuar como un instrumento técnico y jurídico para lograr hacer reales y
efectivas las ideas de “Democracia”, “Libertad” e “Igualdad”. La existencia de estos límites
materiales aparece como algo meridiano e inconcluso. Por otra banda, la ausencia de estos
límites materiales viene a complicar la situación, y esto es lo que sucede a nuestro Derecho
Constitucional.

El principal problema que se viene a analizar, es el hecho de que el último Constituyente no

sólo renunciase a identificar el núcleo estable e irreformable en una cláusula de intangibilidad,
sino que además, sancionarse la hipótesis de la revisión total, puede tan sólo concluirse que si
hay algo que en rigor caracteriza a la actual Constitución española, es que en ella existe un
evidente agnosticismo constitucional, así como un total y absoluto indeferentismo ideológico.

Debemos tratar de averiguar cúal es el contenido real y concreto de este núcleo estable e
irreformable del Texto español de 1978. Como mencionaba Rogelia Calzada Conde,
condiscípula del autor, en su tesis doctoral, la idea de que , como consecuencia de lo
expresamente dicho en el artículo 79.3, como de las remisiones que en este precepto se
realizan a otros posibles límites materiales absolutos al poder de revisión constitucional, tiene
un mayor número de cláusulas de intangibilidad. El Legislador Constituyente de 1977-1978
renunció a sancionar la existencia de límites materiales absolutos expresos, el núcleo estable
de la Constitución española no es muy distinto del que opera en el marco del actual Derecho
Constitucional alemán. Sin embargo, tuvo que llegar a establecer el mecanismo de revisión
constitucional del artículo 168, haciendo suya la ya conocida idea de los Bryce, Burgess y
Esposito de que en el terreno de la práctica lo mismo da el sancionar una cláusula de
intangibilidad que el establecer un amending process.

En opinión del autor, otros contenidos que se derivan, de manera directa e inmediata, de la
voluntad del Legislador Constituyente de permitir la transformación de la otrora unitaria,
centralizada y centralista España en una de las múltiples manifestaciones estructurales
posibles de esa realidad única a la que podemos denominar “Estado Federal” o “Estado
Políticamente Descentralizado”.

Por lo que se refiere al principio de la unidad estatal, Miguel Herrero señaló que es necesario
cerrar la puerta a cualquier hipótesis de ejercicio legal del derecho de secesión. Así creemos
que el principio de la unidad estatal ha de considerarse un límite material absoluto a la
reforma del Derecho español. Así, tratarán de dar respuesta al interrogante de si también en el
actual Derecho Constitucional español, los elementos configuradores y definidores del Estado
Federal actúan como límite material absoluto, por lo que ha de ser respetado por el poder de
reforma constitucional. El Poder Constituyente es el único sujeto que puede decidir
legítimamente sobre la reforma del Estado que ha de adoptar la Comunidad Política de que se
trate, en este caso España. Ninguna duda cabe en este sentido que al aparecer incorporada
una cláusula de intangibilidad, la estructura federal forma parte del núcleo estable e
irreformable del Texto Constitucional alemán.

Con Hesse, los límites materiales absolutos a la reforma no depende de que aparezcan
consignados por el Constituyente de forma expresa o explícita, sino que, por el contrario,
aquéllos existirán con independencia de su incorporación a un cláusula de intangibilidad. Lo
que sucede es que, aún en aquellos Códigos Jurídico-Político Fundamentales, permiten la
alteración territorial e incluso la supresión de los actuales miembros, el poder de reforma
habrá de respetar en todo caso, el que, el Estado políticamente descentralizado habrá de estar
dividido en entidades público-territoriales a las que se reconocerá como titulares de derechos
de autonomía.

De todo lo anterior, se deriva un problema del que no podemos tratar de referirnos; en todo
Estado políticamente descentralizado, y con independencia de si hay o no cláusula de
intangibilidad, existe un límite material absoluto conforme al cual, estando vigente la
Constitución , nunca podrá suprimirse la división de aquel en entes público-territoriales
dotados de autonomía política.

En 1995, cuando el autor escribió “Constitución y autodeterminación”, y hasta el presente,

sigue negando la posibilidad de que, a través de la reforma constitucional, pueda introducirse
en España el derecho de secesión.