Licenciatura en Administración

Empresas Públicas

Dr. Jorge Alberto Rosas Castro

Profesor Investigador

Control de Lectura 1

 La función del Estado frente al pasado y presente

de la empresa pública Latinoamericana

Fecha de entrega:
23 de Octubre de 2022
 Resumen

Las empresas públicas, consideradas como entes gestionadas por el Estado, han

tenido un origen y evolución dentro de Latinoamérica, que han generado formatos, tareas,

responsabilidades que hoy en día se ven reflejadas dentro de los sectores económicos de los

países. Las EP se ha visto afectadas por la polarización entre el Mercado y el Estado y han

tenido relación con las políticas para generar la adecuada distribución de riquezas y renta;

obteniendo así un buen desarrollo económico. No todo en relación a las EP es bueno, pues

debido a su implementación han surgido críticas y argumentos en contra, que ponen a dudar

su existencia.

Introducción

Toda organización bien sea pública como privada tiene como objetivo fundamental

obtener el mayor rendimiento de sus operaciones con un uso adecuado de sus recursos

disponibles, por lo cual es indispensable el establecimiento de controles y evaluaciones de

sus procedimientos a fin de determinar la situación real de la empresa, en función de

plantear una efectiva toma de decisiones. Debido al dinamismo que rodea el ambiente

administrativo y las exigencias de un mundo cambiante, los entes públicos deben

incorporar nuevas herramientas administrativas que le permitan hacer uso efectivo de los

recursos propios o asignados. Todo esto en virtud de hacer más eficaz el proceso

administrativo en cualquiera de sus fases.

Las empresas públicas son empresas creadas por el gobierno para prestar servicios

públicos. Son aquellas entidades que pertenecen al Estado, tienen personalidad jurídica,

patrimonio y régimen jurídico propios. Se crean mediante un decreto del Ejecutivo, para la

realización de actividades mercantiles, industriales y cualquier otra actividad conforme a su

denominación y forma jurídica. Las EP, cuentan con una serie de características especificas

que la hacen diferente a las demás organizaciones, su origen de debe a problemas que

surgieron dentro del mercado y sus objetivos se basan en la eficiencia, eficacia de la

satisfacción de necesidades de la nación. Es por ello, que dentro de este documento se

desarrollara temas principales sobre las empresas públicas, con la finalidad de comprender

el rol de estas y la función social del Estado desde diferentes modelos económicos y de

gobierno, como son el capitalismo, el socialismo, el neoliberalismo o la social democracia.

La Función del Estado frente al pasado y presente de la empresa pública

Latinoamericana

Definiendo y precisando las características de la empresa pública

¿Qué es una empresa pública?

Las empresas públicas son entidades que son gestionadas en su mayoría o totalidad

por un ente gubernamental, por lo que su gestión y dirección es llevada a cabo por los

organismos e instituciones pertenecientes al Estado.

Las empresas públicas se crean usualmente con la motivación de brindar bienes y

servicios de primera necesidad a la población. Sin embargo, esto no quiere decir que

siempre trabajen a pérdida. Durante la práctica, el Estado tiene el control sobre la

administración de dicha organización.

Características de la empresa pública

El objetivo de las empresas públicas es completar en mayor o menor medida,

necesidades de interés público. Estas proveen aquello que las empresas privadas, por

alguna razón no pueden brindar. Pero no siempre es el caso.

 Las empresas públicas no tienen como finalidad esencial conseguir beneficios

económicos, pero si pueden obtenerlos para evitar rentabilidades por su actividad. Estas

organizaciones son aquellos que contemplan servicios de necesidad básica, como

suministro de energía, hidrocarburos, electricidad, ferrocarriles, telégrafo y agua potable.

Aunque pueden estar presentes en otros sectores, como en el sector alimentario o industrial.

El grado de participación de una empresa pública es mayormente perteneciente a un

organismo público. Algunas empresas públicas compiten con empresas privadas a través de

la producción y venta de bienes y servicios en mercados competitivos.

¿Por qué y para qué el Estado crea empresas públicas?

Las crean para ordenar el desarrollo económico del país; por la escasez de

instituciones que puedan manejar de forma adecuada los recursos y promover el desarrollo.

También tienen como objetivo ordenar el impulso económico del país. Además, se utilizan

para evitar fallas dentro del mercado.

¿Cuál es el papel del Estado en la economía? ¿De qué depende?

El Estado se encarga de corregir las fallas del mercado, controlando las empresas

públicas para garantizar la eficiencia; redistribuir la renta, para alcanzar el nivel de equidad

elegido (democráticamente o no) por la sociedad.

Las funciones del Estado en la economía se manifiestan en cuatro rangos que

impactan a los mercados.

 Sector público: el Estado invierte en bienes y servicios económicos para distribuir la

riqueza o proveer bienes que de otra manera no serían producidos. Ver: bienes

públicos económicos
  Estructura legal para el funcionamiento del sector privado: los gobiernos crean y

velan por la aplicación de leyes contractuales institucionales que proporcionan la

estructura necesaria para el correcto funcionamiento de los mercados.

 Estabilidad macroeconómica: el Estado a través de sus políticas macroeconómicas

puede evitar o por lo menos minimizar las recesiones o depresiones económicas. Sin

embargo, su alcance es muy limitado pues muchas veces las causas de estas

recesiones son externas a la economía del país.

 Elaboración y aplicación de regulaciones: las fallas de los mercadas como la falta de

información, externalidades negativas o competencia imperfecta causan

ineficiencias económicas afectando principalmente a los consumidores. Es por esto

por lo que los Estados intervienen para informar correctamente a consumidores,

proteger al medio ambiente, promover la competencia entre empresas etc.

El papel del Estado dentro de las economías, podrían resumirse en: mejorar la

eficiencia de los mercados corrigiendo las fallas de mercado, fomentar los valores

sociales de justicia y equidad alterando los resultados del mercado, fomentar otros

valores sociales a través de la imposición del consumo de un tipo de bienes (bienes

deseables) o prohibiendo el consumo de otros tipos de bienes (bienes o males

indeseables).

¿Cuál es la relación entre empresas públicas, política económica y políticas sectoriales

o también llamadas específicas?

Las empresas publicas han tenido que generar vínculos con las diversas políticas

que hay.
 Las EP con ayuda de la política económica ha adecuado la distribución de los bienes

y de la renta para que el país tenga un buen desarrollo económico. Además, también busca

una estabilización y buen manejo de los recursos.

Por otro lado, las EP junto a las políticas sectoriales o específicas, han permitido

que, junto a los sectores de industria, agrario, transporte, comercio exterior, educación,

turismo, vivienda y de salud; se busque cumplir con necesidades momentáneas o

actividades temporales que pueda llevar a cabo la empresa en un momento dado.

¿Cómo inciden los tres brazos económicos del Estado en el desarrollo económico de un

país?

Los tres brazos económicos, pueden ser clasificados de la siguiente forma:

 Estabilización. Mantener un alto nivel de utilización de los recursos

productivos y un valor estable de la moneda. Una economía libre que no esté

controlada tiende a fluctuaciones más o menos pronunciadas de los precios y el

empleo, con tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que

conduzcan al paro o la inflación.

 Asignación de recursos. Este se encuentra en función del nivel de

gastos públicos en bienes y servicios. Regularmente la asignación de recursos, suele

estar ligada con la debida reacción de la sociedad. En este punto se pueden obtener

los recursos de manera directa: realizando una compra de bienes y servicios;

indirectamente: realizando el cobro de impuestos y subvenciones.

 Distribución. La distribución de la renta y la riqueza en una

 economía de mercado dependen de cierto un número de factores, que incluyen entre

otros, la legislación sobre herencias, la distribución innata del talento, las

oportunidades educativas, la movilidad social y aun la estructura del mercado.

Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de distribución de la renta

con grados variables de igualdad o desigualdad.

Estos tres brazos económicos pueden ayudar a tener una buena estabilización de la

economía de la nación.

¿En qué consiste la intervención del Estado a través de la creación de empresas

públicas?

La intervención del Estado ha sido importante como impulsor de una política de

industrialización y de desarrollo. Es una necesidad en los niveles iniciales de

industrialización mediante la captación del ahorro forzado y su posterior asignación en

forma de financiamiento productivo de largo plazo, subsidios o incentivos. También desde

el campo de la microeconomía se reconoce la importancia de la existencia de las empresas

estatales. De acuerdo con la teoría del bienestar, en una economía libre de fallas de

mercado, una locación óptima de recursos en el sentido de Pareto sería posible aun sin la

figura de un planificador central. Para que esto suceda, es preciso que exista competencia

perfecta y ausencia de progreso técnico.

La intervención del Estado se ha visto como un productor que influye en el ritmo y

dirección del desarrollo económico de los países.

Evolución de la intervención estatal en el desarrollo de América Latina

¿En qué sectores ha sido preponderante el papel de la Empresa Pública?

La empresa pública ha influido dentro de los sectores específicos. Es decir, la

producción pública de bienes y servicios, que implica una intervención directa sobre la

oferta de los bienes suministrados, puede adoptar distintas formas: producciones no

comercializables; producciones comercializables, educación, salud, transportes; servicios

financieros, vivienda, sectores de crisis, sectores innovadores; y servicios de

aseguramiento, fondo de garantía de depósitos, fondo de garantía salarial, prestaciones por

desempleo.

¿Qué es el capitalismo de Estado?

El capitalismo de Estado es un modelo que prioriza al Estado como participante en

la economía por medio de sociedades estatales y compitiendo con el sector privado dentro

del sistema económico. En un entorno social y económico capitalista, las instituciones y

gobiernos supervisan y controlan la actividad económica del territorio en cuestión

siguiendo pautas y prácticas de marcado tono capitalista.

Se aplica el funcionamiento de una empresa capitalista al modo en que se dirige la

Administración de un Estado. Para ello se aplican muy diversas prácticas microeconómicas

a una gestión macroeconómica y de nivel nacional.

¿Qué países lo han establecido?

El capitalismo de Estado surgió dentro de países como China, Rusia, los Estados

Árabes del Golfo Pérsico, Irán, Venezuela y otros, liderado por empresas estatales

dominantes en ciertos mercados, que desafían tanto la competitividad de los Estados

Unidos como de la economía global.

¿Qué dice la OCDE respecto a la empresa pública?

Establece que la empresa pública debe seguir existiendo para usar recursos y evitar

que se dejen de satisfacer las necesidades de la nación.

¿Cuáles son los argumentos en contra de las empresas públicas?

También se han establecido razones en contra de las empresas públicas:

En los últimos años se ha conformado un espectacular núcleo de 13 grandes EP que

controlan alrededor de las tres cuartas partes de las reservas de petróleo del mundo.

La reemergencia de las EP no obedece sólo a imperativos ideológicos sino a nuevos

problemas de cobertura, desempeño y eficacia que no han podido resolverse con

privatizaciones, como ocurre con los costos de las nuevas infraestructuras, lo que ha

impulsado también la remunicipalización de los servicios de agua en algunos países.

Los malos resultados de muchas privatizaciones en América Latina y también

porque a diferencia de Europa y Estados Unidos, se dieron bajo regímenes autoritarios y

neopopulistas que estuvieron aislados del debate y del escrutinio público, dando origen a

monopolios privados ineficientes y concentración del ingreso.

Se puede resumir los argumentos en:

 Escaso o débil incentivo para el monitoreo de su manejo y desempeño.

 Asimetrías en la información entre gerentes y propietarios para la verificación

empírica del deterioro del desempeño de una gran firma por acciones.

 Las empresas públicas tienden a capturar al regulador

  Las teorías de la decisión pública caracterizan a los servidores públicos como

maximizadores de su propia utilidad más que motivados por actuar como

funcionarios desinteresados.

 Finalmente, de acuerdo con el enfoque austriaco, los funcionarios públicos no

pueden comprometerse significativamente en idear esquemas de precios basados

en los costos y en las reglas de inversión para el sector público.

Orígenes, formatos y tareas de las empresas publicas

¿En qué parte del mundo ubican los autores el surgimiento de las empresas públicas?

El origen de las empresas públicas se encuentra en Europa en las manufacturas

reales, astilleros y arsenales del Antiguo Régimen, pero fue en el siglo XIX cuando surgió

el perfil moderno de estas organizaciones por las infraestructuras, la industrialización y la

urbanización.

En el caso de América Latina a partir de 1914 y en las posteriores décadas hasta 1970

¿Cuáles fueron las razones para la creación de empresas públicas y qué formas de

organización tomaron?

En América Latina los factores de creación antes de 1914 fueron por la protección

del mercado interno, las subvenciones al sector privado, el suministro de servicios, fomento

del crecimiento o bien para recaudar recursos frescos sin recurrir a impuestos directos.

La consistencia de origen de las empresas públicas fue desde las décadas de 1930 y

1940 dentro de los sectores de energía y la infraestructura, expandiéndose en los decenios

de 1960 y 1970 hacia la industrialización y la urbanización.

 La moderna empresa pública surge durante la Revolución Industrial por la

necesidad ineludible de la autoridad pública de regular, coordinar y definir derechos de las

infraestructuras en las áreas urbanas, para la producción de bienes en masa y para la

construcción de redes.

Las formas que adoptó la empresa pública pueden resumirse en:

 “Empresa autónoma creada por ley, con personalidad jurídica y con patrimonio

e ingresos propios que lleva a cabo actividades típicas de la administración

pública que requieren, para su mejor funcionamiento, una gestión administrativa

y financiera descentralizada.

 Sociedad de economía mixta. Es una empresa dotada de personalidad jurídica de

derecho privado, creada por ley para la explotación de actividades económicas

bajo la forma de una sociedad anónima cuyas acciones con derecho de voto

pertenecen, en proporción mayoritaria al Estado o a la entidad de administración

indirecta.

 Empresa pública. Entidad dotada de personalidad jurídica de derecho privado,

con patrimonio propio y capital exclusivamente del Estado, creada en virtud de

una ley para explotar una actividad económica que el Gobierno ha debido

ejercitar por contingencias o conveniencia administrativa, y que puede

convertirse en cualquiera de las formas de derecho (Banco Interamericano de

Desarrollo, 1979)”

¿Qué es el Estado empresario?

El Estado desarrollista o Estado empresario es un modelo que tenía como base de

inspiración, entre otros, los trabajos de lo que sería la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL), y de los economistas latinoamericanos de vertiente keynesiana, influidos

por los procesos de descolonización y de crisis del liberalismo clásico posdepresión de

1930.

Dentro del Estado empresario se realizaba la venta de las grandes empresas estatales

y se trato de un modelo de desarrollo orientado a disminuir la dependencia económica del

país respecto del mercado externo.

¿Cuáles han sido las tareas en las que las empresas públicas han participado a lo largo

de su evolución e historia?

A lo largo de su historia ha ejercido tareas de autoridad monetaria, la promoción del

financiamiento de comercio exterior la administración de cambio y la oferta de

financiamiento agrícola y a la pequeña empresa. Tuvieron gran importancia durante

décadas como un instrumento de financiamiento del gobierno.

Las tareas que ha desempeñado son basadas en el desarrollo económico de los

países, pero la mayoría son enfocadas en el objetivo general que tienen estas empresas

(satisfacción de necesidades de la nación).

¿Cuáles son y en qué consisten los formatos generales que adoptaron las empresas

públicas?

Las EP fueron adquiriendo una gran diversidad de formatos y denominaciones

como compañías, empresas, institutos, comisiones, entes, servicios, que conformaron al

sector público como un conjunto de establecimientos dependientes de organismos

centralizados o descentralizados de la administración pública nacional, provincial y

municipal.
 Esto se dio en cinco grandes subconjuntos de fenómenos en donde el Estado

participó por:

 El consumo de servicios en masa como agua potable, gas, transporte,

comunicaciones, telégrafo, ferrocarriles que escalaron hacia grandes redes.

 Vínculos entre gobiernos e infraestructuras que obligaron a definir los derechos

de vía por la necesaria regulación de las expropiaciones, rutas, tarifas,

condiciones y normas de ingeniería, intereses garantizados, subsidios e

impuestos.

 Intrusividad y durabilidad de las nuevas infraestructuras.

 La alteración de territorios y ciudades que requirió definir derechos de

propiedad, así como los límites administrativos.

 La necesidad de la coordinación de redes.

“Lo anterior adoptó tres formatos muy generales: I) empresa pública localizada en

un departamento de gobierno como correos, telégrafos y ferrocarriles; II) establecimiento

público, como ocurrió en Francia después de 1940 con el llamado establecimiento público

de carácter industrial y comercial (EPIC) con personalidad civil y autonomía financiera,

siendo dirigido por un consejo de administración independiente del gobierno. El otro tipo

fue la corporación pública en el Reino Unido, entidad separada legalmente no sujeta a las

leyes que regulan las compañías comerciales; III) por acciones como sociedad anónima

comercial, siendo ejemplos Air France y Lufthansa” (Millward, 2005).

La empresa pública, víctima de la polarización entre Mercado y Estado

¿Cuáles son los argumentos del mercado que dieron origen a la privatización de

empresas públicas?

Una vez que existieron consensos de defensa del mercado y dentro el marco de

Guerra fría en 1970; se revitalizó la crítica planteada en 1944 por Friedrich Hayek en su

libro Camino de servidumbre, de identificar a la tiranía con la planificación y la

intervención pública, que se unificaron con las de Smith de un orden social espontáneo,

para establecer los fundamentos de la “contrarrevolución monetaria” opuesta al papel del

Estado en la economía.

La desregulación y privatización, que se aplicó en economías que exhibían fuertes

desequilibrios de inflación, déficit público y endeudamiento; lo que provocó la caída de las

bases del crecimiento económico.

La privatización escaló desde el control de la inflación hacia una ortodoxia: el

predominio del mercado sobre las soluciones de intervención estatal con una nueva

inserción en la economía mundial.

En general las razones que se han enumerado para llevar a cabo un programa de

privatizaciones están las siguientes: mejorar la eficiencia, mejorar las cuentas públicas,

disminuir el poder de los sindicatos, sustituir al sector público por el privado en la toma de

decisiones en los mercados de bienes y servicios, crear el capitalismo popular, incrementar

la identificación de los empleados con la empresa mediante la tenencia de sus acciones y

redistribuir la renta y la riqueza de la sociedad.

¿De dónde provinieron las corrientes privatizadoras y en qué se basaron?

A partir de la década de los ochenta se empieza a gestar un cambio en la política

económica en el país derivado de la crisis de los energéticos y de la inestabilidad del

sistema monetario internacional de la década anterior. En este contexto, el Estado frenó su

crecimiento y disminuyó su intervención en la actividad económica mediante una política

de privatizaciones de sus empresas. Esta política de privatización puede ser asumida como

la contraparte de la política de nacionalización y creación de empresas públicas que había

instrumentado el Estado desde 1917. En 1940, se contaba con 36 empresas públicas que

fueron objeto del auge cardenista y, posteriormente, derivado de la política de sustitución

de importaciones, el Estado vio incrementar su número de empresas que llegó a ser hasta de

1,155 en el año de 1982

¿Qué se entiende por desregulación y privatización?

La desregulación es el proceso de reducir o eliminar las normas que controlan una

actividad económica con el fin de que sean las fuerzas de mercado las que determinen el

equilibrio entre oferta y demanda.

La desregulación se basa en la idea de que el mercado es el mecanismo más

eficiente para asignar recursos por lo que se deberían eliminar las barreras a la entrada o

salida y otras restricciones a la competencia.

Por otro lado, la privatización se entiende como el fomento de la prestación privada

de bienes y servicios públicos y la gestión privada de empresas y organismos públicos,

como la transferencia de propiedad y/o control de empresas del sector público al sector

privado.

Es decir, la privatización es un mecanismo existente en la economía mediante el

cual el gobierno hace que una industria o una actividad deje de formar parte del ámbito
público, siendo transferidas o traspasadas desde el Estado hacia empresas u organizaciones

privadas.

Balance Latinoamericano previo a las privatizaciones

¿Cuáles eran las circunstancias en la década de los años 50 que debían enfrentar los

gobiernos de los países Latinoamericanos?

“Se destacaba que los gobiernos latinoamericanos desde la década de 1950 debieron

enfrentar agudos cambios económicos y políticos, ya sea por los efectos de la Segunda

Guerra Mundial, por las políticas planteadas por la Comisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL), por las exigencias de la Alianza para el Progreso o bien por

las presiones y necesidades internas. Se buscó ejercer nuevas atribuciones a través de

organismos e instituciones autónomas con tareas que antes se consideraban propias de la

administración central (Banco Interamericano de Desarrollo, 1979:7)”

¿Qué formas y tareas asumieron las empresas públicas Latinoamericanas en las

décadas previas a la privatización?

Las formas que asumieron las EP Latinoamericanas cuando existían los tiempos de

privatización se pueden clasificar de la siguiente manera:

 Empresas a cargo de servicios públicos, en especial de transporte y energía.

 Actividades que pasaron al patrimonio público o fueron creadas por el Estado

para ejecutar políticas o planes económicos en determinadas actividades

estratégicas con pautas diferentes a las que dictaría la empresa privada, o bien

captar los recursos allí generados.

 Actividades que se incorporaron al Estado como consecuencia de una

 confiscación, como la propiedad alemana durante la Segunda Guerra Mundial y

de bienes de personas o empresas, que el gobierno decidió expropiar por

diversos motivos.

 “Nacionalizaciones salvavidas”, en las que el Estado compró empresas que no

eran rentables para la actividad privada; en algunos casos se procuró darle

continuidad a ciertos servicios o bienes necesarios a la comunidad y en otros se

protegió a las empresas, socializando las pérdidas o participando en su capital.

Conclusiones

El Estado es el conjunto de instituciones y organizaciones sociales económicas y

políticas que se han creado históricamente para regular y normar la vida de los individuos

de una nación. Desde el punto de vista económico, el Estado a través de un Gobierno puede

utilizar la política monetaria, la política fiscal, la política industrial, etc., como instrumentos

para influir en la actividad económica: inversión, inflación, empleo, pobreza, con el fin de

alcanzar determinados objetivos tanto en el campo económico como en el social. Su

influencia no solo reside en el campo macroeconómico sino también en la esfera de la

microeconómica al regular el mercado de trabajo, de bienes, a la empresa, a las prácticas

monopolistas, etc. Lo cual puede tener fines de bienestar y crecimiento.

Las empresas públicas como entidades subordinadas por el Estado y en su conjunto

con las políticas, han generado relaciones para cumplir con la satisfacción de necesidades

de la nación, sin esperar ganancias a cambio. Gracias a su intervención es que se ha logrado

gran parte del desarrollo económico de los países Latinoamericanos.

No todo para las EP ha sido visto de la mejor manera, de hecho existen argumentos
en contra de ellas: el bajo incentivo para el buen manejo y desempeño, la desviación de

información sobre el desempeño, la captura de reguladores, funcionarios desinteresados por

el objetivo común, poco compromiso al realizar los esquemas de precios y reglas de

inversión. Según autores los anteriores son razones por las cual, el funcionamiento de las

EP no son adecuadas, se trata de una mala administración en general de las mismas; pues

no existen EP buenas o malas, si no malos o buenos funcionarios de ellas.

Como se ha mencionado anteriormente la mala administración de las empresas

estatales y los déficits en la provisión de servicios impulsaron a la mayoría de los países

latinoamericanos a emprender procesos de privatizaciones, cuyo alcance en términos

geográficos y sectoriales fue muy desigual.

Sin duda alguna, los administradores deben tener conocimiento de todo lo

relacionado con las empresas públicas, pues es de ahí donde surgen las soluciones de

problemas que pueda desarrollar una organización. Si el administrador conoce los temas

que se han desarrollado durante este documento, lo mas probable es que tenga buenos

resultados a la hora de implementar técnicas dentro de la empresa y esta se vea beneficiada

con el paso del tiempo. Podría mejorar su desempeño y utilidad en menor tiempo, a

diferencia de la empresa orientada por un administrador de bajo conocimiento del tema.

Referencias

 L.A. Hierro Recio, J.M. Herrera Maldonado, Mecanismos de intervención del

sector público. Las empresas públicas, Departamento de Economía e Historia,

Universidad Sevilla, pág. 3-19.

 G. Guarjardo, A. Labrador, La empresa pública en México y en América Latina,

 Entre el mercado y el Estado, Colección debate y Reflexión, 2015, pág. 13-65

 Musgrave, Funciones del Estado, 2019, pág. 1-2.

 Westreicher, G. (2021, 2 marzo). Empresa pública. Economipedia.

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 Chavez, J. (2022, 11 abril). ¿Qué es una Empresa pública? Concepto,

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 Olguín, P. E. (2012). Estado, empresas y regulación. La experiencia de las

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