UNIDAD IV

Las relaciones de América Latina con otros centros de poder en el

presente orden internacional

APARTADO A - EUROPA
Álvarez, María Victoria & Zelicovich, Julieta - “El acuerdo MERCOSUR-
Unión Europea: un abordaje multicausal de la conclusión del proceso
negociador” (2020)

Introducción:

La conclusión de las negociaciones comerciales entre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
y la Unión Europea (UE), anunciada en la cumbre del G-20 en Osaka (Japón) a fines de junio de
2019, sorprendió a propios y ajenos. Las negociaciones habían comenzado en 1999 pero se
estancaron en octubre de 2004 debido a las diferencias en cuestiones claves como el comercio
en la agricultura, los servicios y la apertura de los mercados de contratación pública. Las
conversaciones se reanudaron con poco éxito en 2010 en la Cumbre euro-latinoamericana de
Madrid, y nuevamente fueron relanzadas en 2016. Finalmente, concluyeron con la firma de un
acuerdo en principio el 28 de junio de 2019.

Para ese entonces, la UE afrontaba desde hacía una década una multiplicidad de crisis
superpuestas y concentraba su política exterior principalmente en sus vecinos del este y el sur,
mientras que el bloque sudamericano había desviado sus relaciones externas hacia Asia-
Pacífico. En el momento en que parecía que, ante la falta de impulso e ideas, el MERCOSUR y
Europa se estaban distanciando, lograron alcanzar el acuerdo.

El objetivo es dilucidar cuáles son los factores que permiten explicar la conclusión del acuerdo
entre los dos bloques regionales. Asimismo, indagar si el predominio de alguno de dichos
factores genera efectos sobre los usos estratégicos que las partes hacen del acuerdo
negociado y su (posible) ratificación. Con ello, el trabajo se inscribe en el debate relativo a los
determinantes del regionalismo, el interregionalismo y la cooperación en materia de integración
regional de larga trayectoria en la disciplina de las Relaciones Internacionales.

El argumento de las autoras es que la finalización de las negociaciones por el acuerdo

MERCOSUR-UE es un proceso multicausal en el que intervienen de forma simultánea tres
factores: los intereses materiales económicos y comerciales, la interacción estratégica y
geopolítica, y la identidad birregional. Cada uno de ellos contribuye a narrar un relato acerca
del acuerdo, dando lugar a distintos usos estratégicos del mismo por parte de los países que lo
integran. Estos distintos usos y significados atribuidos al acuerdo negociado en razón de los
factores intervinientes pueden incidir, además, en las dinámicas del proceso de ratificación.

Habiéndose iniciado las negociaciones en la década del noventa, el acuerdo MERCOSUR-UE ha

sido considerado parte de las negociaciones de los acuerdos del “nuevo regionalismo”, ola

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dentro de la cual el factor predominante ha sido el económico. No obstante, ninguna de
las negociaciones iniciadas en dicha ola perduró por veinte años, ni tuvo entre las partes
negociadoras el rasgo interregional. Además, de entre todas las subregiones latinoamericanas,
el MERCOSUR es el que tiene los lazos históricos y culturales más sólidos y profundos con
Europa.

Este acuerdo en principio constituye una pieza central de la estrategia de vinculación que ambas
regiones comenzaron a planear en los años noventa y que, desde entonces, con sus idas y
vueltas, ha marcado la cadencia de la relación.

En los procesos de integración económica comercial los intereses económicos tienen primacía.
No obstante, en casos en los que los intereses económicos son indeterminados o difusos, se
puede dar lugar a otro tipo de objetivos (como los geopolíticos, estratégicos e identitarios).

En cuanto a los intereses materiales, éstos corresponden a una configuración doméstica de

actores que pujan por la política exterior. Responden a las movilizaciones de los sectores
privados y elites políticas, fundamentalmente. Tienden a generar una presión de abajo hacia
arriba. Para teorías como el intergubernamentalismo liberal los intereses económicos y
materiales son una condición necesaria para que la integración funcione.

Los factores geopolíticos y estratégicos son, por oposición a los anteriores, externos a los
estados parte, y posiblemente más volátiles. No son movilizados por demandas de sectores
privados o de la sociedad civil sino que son proveídos por los ejecutivos de los gobiernos que
llevan adelante la negociación, conforme los condicionantes sistémicos y las percepciones
que de éstos tienen esas élites. Se trata de concebir a los acuerdos de comercio como una acción
estratégica con fines políticos. La existencia de liderazgos hegemónicos, la presencia de
instituciones, los valores y principios compartidos, la permanencia (o remoción) del status
quo, e incluso cuestiones de seguridad, han sido señalados como factores que pueden
explicar la propensión de los estados a establecer negociaciones comerciales internacionales y
firmar acuerdos entre sí.

El acuerdo entre el MERCOSUR y la UE sería también la expresión de una nueva lectura por parte
de estos actores respecto de la distribución del poder mundial y del rol de los regionalismos en
la gobernanza global.

En tercer lugar se considera al interregionalismo y a la identidad como variables explicativas

del acuerdo negociado. Se distinguen tres cuestiones: la cuestión identitaria en el MERCOSUR
en su dimensión externa, la proyección externa de la identidad de la UE y las consecuencias
para su estrategia regionalista e interregionalista y, finalmente, la posibilidad de crear
identidades compartidas entre dos actores a través del interregionalismo. El interregionalismo
alude al establecimiento de estrechos vínculos institucionales entre dos bloques regionales.
Se trata de un proceso relativamente nuevo en el escenario internacional, siendo a partir de los
años noventa cuando se visualiza con mayor intensidad.

Los actores involucrados en vínculos interregionales pueden perseguir objetivos variados. El

interregionalismo puede alentar dinámicas de fortalecimiento de la cohesión y la identidad del
grupo. La cohesión del actor regional impacta en la identidad y la “conciencia” regional a través
de las expectativas y reacciones de terceros. La interacción puede resaltar las diferencias entre

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“nosotros” y “ellos”, sea el otro grupo, o un tercero al que ambos perciben como amenaza, y
estimular la cohesión interna a partir de valores y normas compartidas.

Ninguno de estos tres elementos son, por sí solos, suficientes para explicar el acuerdo. Desde
una perspectiva de multicausalidad, argumentamos que los tres están presentes y son
necesarios de manera conjunta para entender la firma del acuerdo de junio de 2019.

Por su parte, esta convergencia de factores implica que el trade-off que permitió llegar
al acuerdo es multivariado pero no implica que sea necesariamente armónico. Según cuál sea el
elemento privilegiado por las partes involucradas, el acuerdo adquiere distintos significados y
diferentes perspectivas de incentivos para el proceso de ratificación. Desde la visión que
privilegia a los intereses materiales económicos y comerciales, las negociaciones se
concluyeron como instrumento de apertura de mercados y de integración comercial entre
ambos bloques. A partir del foco en los factores estratégicos y geopolíticos, el acuerdo entre el
MERCOSUR y la Unión Europea es una herramienta política: un mensaje o posicionamiento en
la disputa por la gobernanza global, en el contexto de la crisis de la globalización. Para el tercer
enfoque, que alude a elementos identitarios, el acuerdo, tras veinte años de negociaciones, se
concluye como mecanismo para la consolidación de una relación interregional basada en valores
e identidades comunes.

1. MERCOSUR-UE como instrumento económico comercial:

Las negociaciones entre el MERCOSUR y el bloque europeo, lanzadas en 1999, estuvieron

guiadas por el Acuerdo Marco de Cooperación de 1995. Este acuerdo planteaba una vinculación
auténticamente de “bloque a bloque”, siendo así el primer acuerdo entre dos uniones aduaneras
dotadas de subjetividad jurídica internacional. La meta era establecer un acuerdo de libre
comercio de tipo OMC plus, es decir, un acuerdo que profundizara el alcance de los
compromisos negociados en el marco de la Ronda Uruguay unos años antes. Se trataba de un
instrumento que apuntase a la liberalización del comercio de bienes y servicios, mejorar el
acceso a compras gubernamentales, un ambiente no discriminatorio en las inversiones,
adecuada y efectiva protección a los derechos de propiedad intelectual, políticas de
competencia y adecuadas y efectivas disciplinas en el cambio de los instrumentos de defensa
comercial.

Adicionalmente se establecía la inclusión de un mecanismo de solución de controversias, y el

seguimiento de tres principios generales a lo largo del proceso negociador: “negociaciones
abarcativas y resultados equilibrados; la no exclusión de ningún sector, teniendo en cuenta
las sensibilidades de ciertos productos y servicios de conformidad con las reglas de la
OMC; y la noción de compromiso único”.

Detrás de este proceso se articulaban distintos intereses materiales (económicos y

comerciales), que daban impulso a la negociación o generaban resistencias a la misma, según
cómo se ubicasen las preferencias. Destacamos tres características distintivas de los intereses
materiales de las negociaciones entre MERCOSUR y la Unión Europea, que han marcado esas
oscilaciones: la asimetría relativa entre las partes involucradas; la existencia de
complementariedad entre ambas economías; y la divergencia en las preferencias políticas detrás
de esa complementariedad.

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La asimetría ha sido central en la disputa por el trato especial y diferenciado y en el
margen de maniobra de cada uno en el proceso de negociaciones. Los intercambios entre
Europa y MERCOSUR se han caracterizado por la diferencia de los volúmenes relativos de los
flujos y por el contenido de tipo inter-industrial de las canastas exportadoras. Mientras que
MERCOSUR es tan solo el 2% de las exportaciones de la UE, para el bloque sudamericano las
exportaciones hacia el viejo continente representan el 16% del total de ventas. Del lado de
las importaciones, los productos de la UE representan el 21% de las importaciones del
MERCOSUR del año 2017, en tanto que las ventas del MERCOSUR a Europa son el 2% del total
importado por esta última. El patrón de los intercambios se concentra en productos
primarios y de bajo valor agregado por parte del MERCOSUR, tales como porotos y pellets de
soja, pasta química de madera, minerales de hierro, aceite de petróleo, jugo de naranja y
carne bovina enfriada. Los principales productos exportados por la UE a MERCOSUR son, en
cambio, medicamentos, aeronaves, autopartes, productos farmacéuticos, embarcaciones,
preparaciones de petróleo, fungicidas.

Esta complementariedad en los flujos comerciales encuentra un freno, no obstante, en las

preferencias político-económicas de ambos bloques: para los países del MERCOSUR sus
industrias de manufacturas son un sector sensible y protegido, a la vez que una inserción
internacional “primarizante” ha resultado ser resistida por los sectores que impulsan un modelo
de desarrollo de tipo heterodoxo. Por su parte, para la UE, el sector agrícola es un sector
tradicionalmente protegido, y constituye no sólo la política común más exitosa sino
también uno de los símbolos más prominentes del proyecto de integración europeo.

El promedio de los aranceles aplicados es mucho más bajo en Europa (5,7%) que en
MERCOSUR (11,9%). No obstante, la UE tiene los mayores picos arancelarios en tanto que el
arancel máximo en MERCOSUR, no (excepto el sector automotriz). Cabe señalar que si bien
el MERCOSUR constituye una unión aduanera, el arancel externo común no es homogéneo y de
allí que la elaboración de las listas para la negociación tenga una complejidad adicional.

Estos picos y crestas arancelarias a la vez que generaron un atractivo para impulsar las
negociaciones, provocaron que el juego político detrás de tales protecciones volviera muy
complejo el proceso de alcanzar un acuerdo. Ello llevó a que las negociaciones estuvieran
condicionadas por las pujas sectoriales. Los sectores más activos fueron los proteccionistas, a
ambos lados.

Asimismo, los diferentes sectores buscaron respaldar posiciones en conjunto con sus
contrapartes transatlánticas. Los agricultores europeos se manifestaron en contra. El Consejo
Industrial del MERCOSUR apoyó el acuerdo siempre que éste incluyera el trato especial y
diferenciado y una “cláusula de desarrollo industrial”. Por su parte, los textiles tuvieron un
desempeño excepcional al acompañar con una negociación entre privados los avances del
gobierno, que luego fue utilizado como marco del acuerdo MERCOSUR-UE.

De allí que la negociación tuviese un alto grado de politización, y que los significados asociados
al acuerdo desde esta perspectiva de análisis hayan estado vinculados a las disputas por
los modelos de desarrollo. A la hora de comprender la firma del acuerdo es necesario resaltar
que mientras que las características estructurales del comercio e inversiones no variaron,
ni lo hicieron las preferencias de los sectores en torno a las políticas comerciales, sí se produjo

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un cambio en la dimensión política de estos elementos. Entendemos que el hecho de que
los cambios de gobiernos en los países del MERCOSUR en el período 2016-2019 hayan llevado a
la adopción de modelos de desarrollo más liberales resulta un componente clave para alcanzar
el cierre del acuerdo. La convergencia en el centro de la toma de decisiones de sectores con una
valoración particularmente positiva de los efectos distributivos del acuerdo posibilitó el
resultado que con gobiernos más neodesarrollistas no había resultado posible.

El acuerdo incluye en materia de acceso a mercados que MERCOSUR eliminará sus aranceles
sobre el 91% de las importaciones europeas, en tanto que la UE lo hará en un 95%. En cuanto a
la distribución de esos porcentajes, del lado europeo, mientras que en el sector industrial
la cobertura es del 99%, en el agrícola ésta llega al 82%, pautándose cuotas en carnes, pollo,
cerdo, azúcar, etanol, arroz, miel, maíz, queso, y leche (los sectores más sensibles y que
se resistían al acuerdo). El MERCOSUR, por su parte, ha negociado cronogramas de
desgravación más prolongados para sectores como vehículos de pasajeros y calzados, pero
que en un plazo de 15 años se integrarán completamente al libre comercio entre ambas
regiones. Los vinos y el sector automotor tendrán un tratamiento especial, al igual que los
textiles, para los que se aplicarán normas de origen especiales.

El trato especial y diferenciado inicialmente reclamado por el MERCOSUR quedó diluido en

cronogramas de desgravaciones más largos, pero con un nivel de compromisos equivalente
que el europeo. Europa logró preservar medidas cuantitativas sobre el comercio agrícola, donde
se resalta la cuota de carne como una de las más lejanas a las ambiciones del MERCOSUR.
También logró Europa que MERCOSUR alcanzase una oferta del 90%, aunque el sector
automotriz quedó en una canasta de desgravación de quince años de duración. La UE logró
acceso a compras gubernamentales y MERCOSUR puso un umbral de acceso de 130.000
Derechos Especiales de Giro luego de un período de transición de quince años. Los
negociadores del MERCOSUR lograron excluir mayores compromisos en materia de patentes
dentro del capítulo de propiedad intelectual, así como la incorporación de una novedosa
cláusula de reconocimiento de indicaciones geográficas. Las inversiones, por su parte, quedaron
finalmente fuera del acuerdo.

Los estudios de impacto indican efectos positivos, aunque más moderados de los
inicialmente esperados, dando cuenta de cómo la duración del proceso negociador y los cambios
en el sistema internacional incidieron en los potenciales efectos económicos y comerciales.

El tratado entre MERCOSUR y la UE se configura entonces como un instrumento de apertura de

mercados y de integración comercial entre ambas partes, siendo la variable material
(económica-comercial) un componente relevante en el resultado.

La ratificación se vuelve el paso imprescindible para concretar el acuerdo. Es de esperar que las
mismas pujas que acompañaron el proceso de negociaciones lo hagan ahora en el proceso de
consideración por parte de los poderes legislativos, dando lugar a ratificaciones altamente
conflictivas. De hecho, en el semestre siguiente a la firma tanto en Francia como en Irlanda se
produjeron manifestaciones políticas en contra del acuerdo, en tanto que el Parlamento
austríaco se manifestó opuesto a la ratificación del acuerdo, y el presidente francés Emmanuel
Macron declaró en prensa que su gobierno no estaba listo para avanzar con la firma. Del lado

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del MERCOSUR el acuerdo fue un tema relevante en el proceso electoral presidencial argentino,
con reverberaciones en el resto de los países miembros.

2. El acuerdo como herramienta geopolítica:

Desde el comienzo del proceso los factores geopolíticos y estratégicos jugaron un rol importante
en las negociaciones entre MERCOSUR y la UE. En el momento de lanzarse las negociaciones, las
estrategias de ambas partes parecían estar sincronizadas en torno a las visiones liberales del
regionalismo abierto y la globalización, con una matriz de negociación basada en el modelo de
acuerdo comercial OMC-plus. La UE también promovía su estrategia interregionalista, en
su proyección geopolítica.

En años más recientes, la mayor presencia de China en la región latinoamericana no puede ser
descartada como un aliciente para retomar las negociaciones entre ambos bloques, aunque ha
sido la dinámica de la crisis de globalización un factor central desde las lecturas estratégicas y
geopolíticas.

La crisis de globalización ha tenido un efecto notorio en el comercio. En este contexto se produjo

una menor elasticidad del crecimiento de comercio en relación al crecimiento del PBI a la vez
que avanzaron medidas proteccionistas y la inclusión de preocupaciones no comerciales en los
procesos de negociación, junto a la erosión de los foros multilaterales. En este marco, los
acuerdos como el de MERCOSUR-UE incrementan su valor, al volverse no solo instrumentos
para preservar mayores grados de certidumbre en contextos de alza de riesgos de
inestabilidad sistémica, sino que son también piezas para disputar la (re)constitución de la
gobernanza global del comercio mundial.

La UE se encontraba inmersa en un uso estratégico de las negociaciones comerciales

internacionales como medios para fines políticos. Se trata de una estrategia para utilizar los
acuerdos comerciales como instrumento para incrementar su influencia y liderazgo global,
buscando convertirse en un actor central en la preservación del libre comercio.

Las negociaciones birregionales recibieron renovado impulso en la nueva estrategia

europea, y tras los cambios de gobierno en Sudamérica, que llevaron a una nueva etapa en la
agenda externa del MERCOSUR, donde MERCOSUR-UE fue una prioridad. Entre 2016 y junio de
2019 se realizaron trece reuniones del Comité Birregional de Negociaciones, coincidiendo la
última con la reunión de líderes del G-20 de Osaka, Japón. Esta superposición de eventos fue
clave para el desenlace del acuerdo.

La agenda de Osaka tuvo como telón de fondo a la “guerra comercial” entre Trump y Xi Jinping
y un “nuevo round” en la disputa por la gobernanza global. En ese marco, la meta para
Donald Tusk, entonces presidente del Consejo Europeo, era posicionar a Europa como líder del
multilateralismo y de un orden de comercio basado en normas. De allí que el acuerdo
MERCOSUR-UE fue visto como una pieza clave, y su uso estratégico no hubiera resultado igual
de alcanzarse diez días después.

En un renovado contexto de crisis, acentuado por la disputa entre EEUU y China en los albores
de la cumbre del G-20, las negociaciones se convierten en una carta por la disputa en la
gobernanza global. Adicionalmente, para la UE, el acuerdo con MERCOSUR era una
herramienta para la geopolítica regional en América Latina. En efecto, el acuerdo puede leerse

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asimismo como una manera de contrabalancear la influencia de EEUU en América Latina y enviar
un mensaje a la administración Trump, y a su bloqueo a los acuerdos mega-regionales (TPP y
TTIP). En esta misma línea, puede considerarse como una respuesta a la creciente influencia de
China en la región. El MERCOSUR también parecía estar interesado en recuperar espacios en el
ámbito internacional de la mano del principal bloque comercial del mundo.

Una de las particularidades de la dimensión estratégica y geopolítica como driver de un acuerdo

comercial es su volatilidad. Así, cuando tras la Cumbre de Osaka el impacto se diluyó y la crisis
de globalización entró en un breve lapso de mayor tranquilidad por un posible acuerdo entre
EEUU y China, la fuerza de estas variables como impulsoras del acuerdo disminuyó. De hecho,
luego de la Cumbre de Osaka, las tensiones subyacentes de la variable material volvieron
a emerger, generando rumores vinculados a una no ratificación del acuerdo en cuestión, tanto
por sensibilidades agrícolas como ambientales y en menor medida, de trabajadores e
industriales, en el MERCOSUR. El acuerdo como herramienta geopolítica cumple sus objetivos
con el mero anuncio del acuerdo en principio en la coyuntura particular analizada, pero para su
ratificación vuelve a quedar preso de la politización inherente a la variable material.

3. El relato identitario del acuerdo MERCOSUR-UE:

Al analizar la variable identitaria en las relaciones MERCOSUR-UE debemos diferenciar tres

cuestiones. Primero, la cuestión de la identidad del MERCOSUR, especialmente en su dimensión
externa; segundo, la proyección externa de la identidad de la UE y las consecuencias para
su estrategia regionalista e interregionalista. Finalmente, la posibilidad de crear
identidades compartidas entre estos dos actores a través del interregionalismo.

La dimensión externa de la identidad del MERCOSUR, tiene como eje la agenda externa de
negociaciones con terceros países. Los estados partes deben dedicar tiempo y recursos al
ejercicio de identificación de intereses comunes, el establecimiento interno de prioridades y la
defensa externa de las posiciones acordadas. De manera intermitente, el dinamismo de la
agenda exterior del bloque ha compensado la falta de progresos en el plano interno. Las
conversaciones interregionales con la UE constituyeron uno de los procesos externos más
importantes del bloque en términos de formación de identidad y actuaron como un
“pegamento” indispensable en favor de la coherencia y unidad del bloque.

Por su parte, la proyección internacional de la UE se vincula con la singularidad del carácter de

“potencia normativa” de la UE que destaca el proyecto cosmopolita de gobernanza
promovido a partir de su propia experiencia de integración y que basa en los valores de
democracia, justicia social, imperio de la ley, y un diálogo igualitario con las contrapartes
regionales en sus iniciativas interregionales.

En los últimos tiempos, la credibilidad y la legitimidad de la UE como “potencia normativa” se

han erosionado por diferentes factores. El infortunado manejo que ha hecho Bruselas de las
sucesivas crisis que golpean al bloque erosiona su política normativa en el exterior y su
estrategia de relación interregional con arreglo a valores. Otro factor que ha debilitado el
modelo europeo y su capacidad de influencia para reivindicar en el exterior una política
orientada al mercado, pero a la vez, apegada a ciertos valores y principios, es la existencia de un
“doble estándar”. Por ejemplo, las políticas de promoción de la democracia, el desarrollo y la
cohesión social con criterios básicos de derechos humanos, por un lado, y los acuerdos de libre

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comercio, con sus estrictas reglas de protección de inversiones o de derechos de propiedad
intelectual, por otro, constituyen un ejemplo de la actuación interregional de la UE en sus
relaciones con América Latina. La UE pasó a ser percibida en nuestra región como un actor
“neoliberal” no muy diferente a EEUU.

La economía volvió a ser el vector impulsor de la acción exterior de la UE, lo que significa mayor
atención a intereses económicos y empresariales, por encima de consideraciones políticas como
la democracia y los derechos humanos.

Por otro lado, en plenas conversaciones en 2017, la UE consideraba que con el MERCOSUR se
pensaba en el mismo sentido y que con quien más compartía la Unión Europea sus valores
fundamentales era con los países del Mercosur y de América Latina. Sin embargo, los valores e
identidades comunes constituyen el punto de partida, y no de llegada, del interregionalismo.

Por estas razones, la variable identitaria en el vínculo interregional MERCOSUR-UE alcanzaría

para fundamentar el mantenimiento de las negociaciones por dos décadas a pesar de las
dificultades de las mismas, pero no logra explicar la finalización de las negociaciones
comerciales, y tampoco la (posible) ratificación del acuerdo. La tesis identitaria como elemento
explicativo del resultado del acuerdo de 2019 pierde sustento dado que la coincidencia de
valores y principios es un supuesto subyacente siempre presente en estas relaciones y no un
“resultado” de las mismas. Los países europeos y los del MERCOSUR disfrutan de un legado
cultural e histórico que los une de antemano, y eso es justamente lo que diferencia estos lazos
interregionales de cualquier otro tipo.

El factor de identidad en la explicación del comportamiento cooperativo interregional

constituye, en este sentido, una condición previa para la cooperación. Los valores, principios e
ideas que informaron la decisión de establecer una asociación estratégica en los años noventa
explican el mantenimiento del proceso de negociaciones (pese a las interrupciones) pero
no logran dar cuenta de la conclusión de las negociaciones comerciales.

Conclusiones

El acuerdo MERCOSUR-UE puede explicarse por la presencia de al menos tres factores

explicativos. Cada uno de éstos tiene sus propios efectos sobre los usos estratégicos del mismo,
y permite inferir su proyección sobre el proceso de ratificación según se presentan como
estructurales o coyunturales a los actores. No pueden entenderse los resultados de junio de
2019 desde lo económico, lo geopolítico o lo identitario exclusivamente.

En el comienzo de las negociaciones tanto los factores económico-comerciales como los

geopolíticos e identitarios se conjugaron para hacer posible y explicar el lanzamiento de un
ambicioso proyecto de asociación birregional. El elemento identitario logra explicar el
sostenimiento de la negociación en el tiempo. Los intereses económicos y comerciales tienen
un rol más ambiguo: dan cuenta tanto del impulso como del bloqueo de las negociaciones.
Por su parte, se observa una correlación entre el debilitamiento del factor geopolítico y los
períodos de impasse de las negociaciones. Finalmente, para entender el cierre del acuerdo, es
este factor geopolítico el que vuelve a emerger con fuerza en los últimos meses, junto a los
factores identitarios y el realineamiento de las fuerzas en pugna en la variable material hacia la
orientación más liberal, en ambos lados del Atlántico.

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Cada uno de estos factores ha implicado además un “uso” del acuerdo comercial para
las partes involucradas, sugiriendo un distinto grado de conflictividad en el siguiente proceso de
ratificación. Del lado económico-comercial hemos constatado cómo el acuerdo ha sido
presentado como un instrumento para el acceso a los mercados; como una oportunidad para
incrementar el bienestar y eficiencia económica de los distintos sectores económicos. La
concreción de este relato requiere de la ratificación del acuerdo, pero es, por las sensibilidades
involucradas, la que acarrea un mayor nivel de politización para ese proceso.

La geopolítica también ha jugado un rol relevante, especialmente en el uso estratégico del

anuncio del acuerdo en el marco de la Cumbre de Osaka.

Por último, la explicación basada en el elemento identitario se construye a partir del

interregionalismo permite sostener que el acuerdo entre MERCOSUR y la UE ha sido leído
como la consolidación de una identidad común en torno a un conjunto de valores compartidos.
Pero éstos son una precondición para que el acuerdo se lleve a cabo, y no explican en su
totalidad el resultado de junio de 2019. El acuerdo, ratificado o no, es un elemento central para
la historia del vínculo interregional y para la proyección internacional de las partes involucradas.
En un contexto donde las negociaciones comerciales internacionales son cada vez más
complejas y donde en sí misma la variable comercial ha dejado de ser un tema de low agenda.

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 Ayuso, Anna - “20 años después ¿Hacia dónde va la asociación
estratégica?” (2019)

La Unión Europea (UE) y América Latina y Caribe (ALC), en la Cumbre de Río de 1999, afrontaban
una nueva etapa en sus relaciones. Las dos regiones buscaban adaptar su asociación a los retos
del reordenamiento del orden internacional en el que EE.UU. se erigía como hegemón
articulador. Durante el siguiente intervalo de tiempo hasta hoy, el contexto global ha cambiado
hacia un sistema más multipolar y más impredecible.

El orden liberal liderado por Occidente está siendo retado desde el mismo corazón del sistema
y la Alianza transatlántica se resquebraja en medio de tensiones nacionalistas. En este periodo
de “Post post-guerra fría” se ha producido un realineamiento de los actores globales que
provoca focos de tensión repartidos por el planeta frente los cuales ambas regiones son
vulnerables.

Además de la actitud de contestación por parte de potencias emergentes y potencias medias

frente al statu quo, emergen también otros actores no estatales de distinta naturaleza que
tienen una creciente influencia en las instituciones multilaterales, incluyendo gobiernos locales
u organizaciones no gubernamentales, además del sector privado. Existe una necesidad de
buscar nuevas formas de cooperación que respondan al nuevo contexto, aborden los nuevos
retos y contribuyan a revitalizar la relación en dimensiones estratégicas para ambas regiones.

El regionalismo y el interregionalismo, que han sido siempre elementos esenciales de las

relaciones birregionales, y muy especialmente desde la mencionada primera cumbre de 1999
donde se estableció la Asociación Estratégica Birregional UE-ALC, están hoy en crisis. En Europa,
el Brexit, las posiciones nacionalistas de la extrema derecha, y el cuestionamiento de la validez
del proyecto integrador ante la ausencia de elementos de solidaridad intrarregional desde la
izquierda, ponen a prueba el edificio comunitario. En América Latina el viejo regionalismo
abierto de la década de los noventa que casi había sido enterrado parece revivir con nuevas
reconfiguraciones como la Alianza del Pacífico y su acercamiento a MERCOSUR pero con una
naturaleza distinta. Al tiempo que el regionalismo post-liberal de la UNASUR o la CELAC, que
impulsó la nueva izquierda latinoamericana, se desdibuja ante el resurgimiento de nuevas
corrientes neoliberales y/o autoritarias, pero también por su incapacidad de reaccionar a
tensiones y conflictos regionales.

En el ámbito interregional, los tres pilares clásicos sobre los que se constituyó la relación UE-
ALC: el diálogo político, el establecimiento de una ZLC y la Cooperación para el Desarrollo, no
solo tienen que lidiar con las tensiones de fragmentación al interior de cada una de las regiones,
sino que también se enfrentan a transformaciones que cuestionan el orden internacional
establecido en distintos frentes. Ambas regiones confrontan la necesidad de buscar nuevas vías
de cooperación en todos los ámbitos.

El mundo surgido tras la gran crisis financiera de 2008 ha hecho más evidentes los cambios en
la capacidad material de los diferentes actores y las asimetrías de poder entre ellos. En este

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escenario se abren más alternativas a posibles asociaciones, pero también más tensiones entre
los diferentes actores implicados.

La asociación estratégica tiene que evolucionar, de un modelo de interregionalismo basado en

un esquema binario de relaciones Norte- Sur ya ampliamente superado, hacia unas relaciones
más horizontales y complejas que atiendan las diferencias que se dan tanto entre ambas
regiones, como al interior de ALC y de la UE, así como la creciente interdependencia con
numerosos actores de otras regiones y la vulnerabilidad frente a problemas globales. En este
trabajo se tratará, en primer lugar, de indagar algunas de las principales características de la
geopolítica actual que condiciona las relaciones; en segundo lugar, sobre el impacto de las
tendencias dominantes en la relación interregional y, en tercer lugar, sobre la
vigencia/obsolescencia del interregionalismo de la Asociación estratégica birregional.

Cambios en el contexto geopolítico

La relación entre la UE y ALC se ha cimentado históricamente sobre la base de valores

compartidos, de vínculos políticos sostenidos y de flujos migratorios, económicos y culturales
recíprocos, aunque no simétricos. Muchos de esos valores compartidos e intereses recíprocos
que conformaron el Orden Internacional de la Postguerra están siendo confrontados por la
emergencia de nuevos actores, o el regreso de otros – tras un periodo de declive – que entran
en competencia con los tradicionales vínculos entre la UE y América Latina. El caso de China es
el más notorio, con una penetración en el plano comercial e inversor en la región que le ha
convertido en el segundo socio comercial sólo por debajo de Estados Unidos y ha conllevado un
incremento de su influencia. Rusia también ha incrementado su presencia, con un perfil más
político, con una mezcla de visión geopolítica y pragmatismo. Aunque en otra proporción,
también países como Irán, India y Turquía han incrementado su presencia y atención hacia la
región. Esta mayor implicación se ha manifestado en la crisis venezolana, que ha puesto ante los
focos la pugna entre las potencias por la influencia en los asuntos de la región convirtiéndola en
un nuevo escenario de disputa en el tablero de la geopolítica.

El discurso sobre los valores compartidos

En el diálogo político bi-regional entre la UE y ALC, la referencia a los valores compartidos ha

sido una constante. La defensa del respeto a la Democracia, la protección de los Derechos
Humanos, el Estado de Derecho, el Derecho internacional y el Multilateralismo como base de la
gobernanza internacional han formado parte del relato común que se vincula a los valores de
Occidente como ideario político.

Sin embargo, la creciente asertividad de actores emergentes (o re- emergentes) como China,
Rusia, Turquía e Irán, entre otros, tienden a reforzar en conjunto la configuración de un sistema
internacional multipolar que se enfrenta al orden liberal internacional dominado por occidente.
El tradicional discurso de valores compartidos entre la UE y ALC se ve confrontado. La
penetración china en ALC está desvinculada de los tradicionales valores occidentales y obedece
exclusivamente a intereses pragmáticos, pero estos han entrado en colisión con los intereses de
EE.UU. de forma acelerada desde los postulados ultra proteccionistas de la Administración
Trump.

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En América Latina el caso más patente es el de Venezuela, donde la concentración de la inversión
china en el sector energético y minero en conjunción con la deriva autoritaria del régimen
chavista durante el mandato del presidente Nicolás Maduro, ha motivado la reacción
norteamericana y ha obligado a los países de la región y a la UE a posicionarse a favor o en contra
del régimen, provocando una fragmentación que ha convertido a la república bolivariana en
parte del juego geopolítico.

Por otra parte, también la Rusia de Putin ha adoptado una política proactiva en la región, en
función de los negocios relacionados con la venta de armas y la explotación y comercialización
de hidrocarburos, sobre todo con los países del ALBA, y también con Argentina, Brasil o Perú. En
las relaciones con Rusia ha desaparecido el componente ideológico propio de la Guerra Fría para
ser sustituido por una aproximación pragmática, pero no exenta de conflictividad,
especialmente cuando se enfrenta a los intereses norteamericanos. En este contexto el discurso
normativo de los valores occidentales entra en tensión con los intereses en disputa y la UE es
uno más.

El cuestionamiento de los valores democráticos no afecta solo a las relaciones interestatales,

sino que incide sobre la estabilidad de las democracias, también en Europa, alentando
populismos autoritarios que erosionan los principios del Estado de Derecho, la separación de
poderes y el pluralismo político, y alimentando discursos nacionalistas y xenófobos.

Cuestionamiento del multilateralismo liberal

Los efectos de la crisis financiera del 2008 provocaron el desplazamiento de los ejes de poder
con consecuencias en el sistema económico internacional que amenaza la estabilidad de las
instituciones de regulación de los intercambios económicos, como la Organización Mundial del
Comercio OMC. El nuevo proteccionismo de Trump frente al libre comercio que defiende el
gobierno chino supone un giro frente al régimen instaurado en la postguerra y, con ello el
surgimiento de una nueva fase de globalización con nuevos centros de decisión que determinan
la dinámica económica mundial.

Como se señaló, China ha incrementado exponencialmente sus vínculos económicos con ALC,
particularmente en el caso de los países del Cono Sur y del Pacífico. La relación no se limita a
intercambios, sino que ha ido incrementando inversiones en sectores estratégicos relacionados
con industrias extractivas y financiando infraestructuras que favorecen el escoramiento de las
economías latinoamericanas hacia el Pacífico, de los países que China considera “socios
naturales”. Aunque China se ha convertido en un defensor del sistema multilateral de la OMC,
frente a los postulados proteccionistas de Trump, el choque entre las dos grandes potencias está
dañando el sistema multilateral.

La crisis del sistema de Seguridad Colectiva

Los conflictos internacionales como la crisis en Siria, la ingobernabilidad de Libia, la guerra civil
de Sudán del Sur, la guerra del Yemen, el conflicto árabe-israelí, ponen de manifiesto el
enquistamiento del sistema de seguridad colectiva de Naciones Unidas, paralizado por el
derecho de veto. El entramado de instrumentos de cooperación que se desarrolló tras el fin de

12
la Guerra Fría para lidiar con las crisis internacionales y los mecanismos de transparencia y
creación de confianza para el control de armamentos se está desmoronando.

Hay una creciente incapacidad de dar respuestas regionales colectivas que permitan encauzar
los conflictos hacia una solución pacífica y asistimos a un incremento de la injerencia de los
tradicionales actores geopolíticos en las diferentes regiones del planeta en pugna por el dominio
hegemónico. ALC ha visto como las dos instituciones creadas para dar respuesta a sus conflictos
han sido debilitadas -cuando no extinguidas- en la práctica. Es el caso de UNASUR, que en la
década pasada consiguió dar respuestas a la crisis en Bolivia, o entre Colombia y Ecuador, pero
que fue incapaz de mediar de forma efectiva para prevenir el actual conflicto venezolano, hoy
ha perdido a la mitad de sus miembros* y carece de Secretario General.

*(En abril de 2018 Perú, Colombia, Brasil, Argentina, Chile y Paraguay suspendieron su
participación. En agosto Colombia anunció su retirada y en marzo de 2019, Ecuador, país donde
está la sede de la institución, también anunció su retirada).

Por su parte la CELAC, cuya última Cumbre fue en enero de 2017, tampoco es capaz de hablar
con una sola voz, ni sentarse a buscar soluciones negociadas. Ante ello la OEA ha vuelto a ser el
foro de debate sobre la crisis venezolana y otras situaciones de conflicto, como las ocurridas en
Nicaragua u Honduras, sin embargo, también muestra una fragmentación que llevó a la creación
de un Foro ad hoc como el Grupo de Lima para manifestarse sobre la situación.

La UE también se enfrenta a la necesidad de revisar su sistema regional de seguridad. Por una

parte, ante las exigencias de Trump para que asuma un incremento del gasto y su amenaza de
repliegue de tropas norteamericanas, incluido el amago de retirarse definitivamente de la OTAN.

Por otra parte, debemos mencionar también el creciente activismo ruso en el vecindario,
desarrollado por Putin en el espacio contiguo a la UE, y muy especialmente la intervención en
Ucrania, además del activismo en Oriente Medio y su implicación en la Guerra de Siria como
aliado de al-Assad.

La emergencia de nuevas formas de inseguridad

Frente a los temas de seguridad tradicionales emergen otros problemas de seguridad no

convencionales. La seguridad se ha convertido en un fenómeno multidimensional que debe
abordarse en distintos niveles que incluyen instrumentos transnacionales más o menos
institucionalizados y mecanismos de cooperación regional como espacios de concertación
intermedios. La Estrategia Europea de Seguridad (EES) titulada “Una Europa Segura en un
mundo mejor” aprobada en 2003, al identificar las principales amenazas, advertía que la
apertura mayor de las fronteras y el incremento de los flujos internacionales de todo tipo. Así,
las nuevas amenazas se asocian tanto a temas de defensa como a aspectos más amplios que
comprenden la delincuencia organizada y la descomposición de Estados. En Europa, las
amenazas no-tradicionales se han focalizado sobre todo en los temas de terrorismo, en parte
vinculado al tema de la radicalización de los ciudadanos atraídos por el auge de ISIS, y a temas
relacionados con la ciberseguridad, las redes de delincuencia vinculadas al tráfico de drogas,
personas y armas o el terrorismo.

13
Para América Latina el problema de la seguridad ciudadana ha asumido una gran magnitud, ya
que se provocan cientos de miles de homicidios y otros delitos violentos. Esta violencia está en
buena medida vinculada a una criminalidad altamente organizada en redes transnacionales que
usurpan funciones del Estado ausente o incapaz de dar respuestas institucionales.

Estas nuevas amenazas (no tradicionales) se caracterizan por ser muy descentralizadas y porque
intervienen numerosos actores, por lo que son más difíciles de identificar y diseñar las políticas
e instituciones necesarias para hacerles frente.

Crisis humanitarias migratorias

La violencia y la falta de oportunidades están produciendo un incremento de los flujos

migratorios desregulados. En ALC unos 8 millones de personas han abandonado su hogar
forzadas por la violencia y persecución. En algunos casos han sido desplazados por el conflicto,
como en Colombia, pero también hay muchos afectados por el narcotráfico y por amenazas y
violencia de bandas criminales, por lo que no pueden volver a su comunidad porque las causas
que les forzaron a salir no han variado ante la incapacidad de garantizar el monopolio del uso
de la fuerza por parte del Estado y ante la corrupción de las fuerzas de seguridad y parte del
aparato del estado en convivencia con la delincuencia.

En Europa la crisis de refugiados de Siria en 2015 hizo saltar las alarmas de un problema que ya
existía previamente y para el que no se diseñaron respuestas coordinadas. La improvisación y la
falta de políticas adecuadas a la crisis favorecieron el auge de un discurso de extrema derecha
en contra de los migrantes.

Tanto las dinámicas de las migraciones en la UE como en ALC muestran cómo se trata de un
fenómeno mundial para el que no sirven respuestas reactivas y cortoplacistas y para el que hay
que buscar mecanismos de gestión de los flujos que garanticen un tránsito ordenado, seguro y
garante de los Derechos Humanos.

El cambio climático como amenaza global

Para hacer frente a las graves consecuencias del calentamiento global se ha impulsado la
creación de un régimen internacional de cooperación para avanzar en la disminución de las
emisiones con efecto invernadero. Su máxima expresión es el Acuerdo de Cambio Climático
firmado en París, en diciembre de 2015, pero también está recogido en los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) adoptados por Naciones Unidas en un ejercicio multilateral
compartido por los gobiernos en septiembre de 2015.

La UE y América Latina han sido dos regiones que han impulsado ese régimen internacional,
pero el compromiso político y los planes de acción bi-regional con la Agenda de Desarrollo Global
se ve dificultado por las diferencias a la hora de concretar las responsabilidades compartidas.

América Latina tiene un modelo de desarrollo altamente dependiente de la explotación de

recursos mineros, energéticos y de la explotación agrícola intensiva y un modelo de consumo
que, en conjunto, dañan al medio ambiente. Los costes presentes y futuros del cambio climático
obligan a tomar medidas, pero las presiones del desarrollo económico en el corto plazo, sobre

14
todo en épocas de crisis, entran en contradicción, como muestra el giro que ha dado el nuevo
gobierno brasileño de Bolsonaro que ha hecho que Brasil pase de ser un líder de la defensa del
medio ambiente a un obstáculo que se suma a la corriente negacionista de Trump.

Históricamente la UE ha sido uno de los principales emisores de gases de efecto invernadero

que son los principales causantes del calentamiento global. Sin embargo, en los últimos años se
ha comprometido con una aceleración de la transición energética y la lucha contra el cambio
climático se ha convertido en una prioridad en la propia Estrategia Global de Seguridad de 2016,
tanto en su acción interna como internacional.

Aun así, la coincidencia en los objetivos de la UE y ALC no acaba de dar los frutos deseables en
impulsar proyectos de gran impacto y se limitan a proyectos de cooperación de alcance limitado.
Los perfiles energéticos de ambas regiones son muy diferentes y las capacidades para encarar
una transición energética también difieren.

El impacto del contexto en el futuro de las relaciones

Las tendencias que se han expuesto en el apartado precedente dibujan un periodo de cambios,
pero también de oportunidades que necesita un diálogo franco y transparente. Este está siendo
dificultado por la inestabilidad política, las tendencias proteccionistas, aislacionistas y
unilaterales, así como por los cambios en los procesos geo- económicos y geopolíticos de la
actual coyuntura global promovidos por actores influyentes del sistema internacional. Estos
generan un cuestionamiento sobre la vigencia de las bases de la Asociación estratégica en los
términos en que fue ideada en las postrimerías del siglo pasado y la necesidad de adaptarlo a
los nuevos tiempos:

Asincronías y asimetrías de la asociación económica y comercial

Uno de los objetivos centrales de la asociación estratégica birregional era avanzar

progresivamente hacia una ZLC interregional de forma gradual hasta completarlo. El objetivo
era doble, por una parte mejorar los intercambios birregionales, pero por otra también
contribuir a fortalecer los procesos de integración regional de América Latina. Es por ello que se
planteó empezar por acuerdos con los países y organismos de integración regional más
avanzados para ir ampliando progresivamente hasta abarcar a toda la región. Mediante estos
acuerdos, además de la liberalización comercial se trataba de contribuir a la convergencia
regulatoria, de ahí que la UE acompañó los procesos de negociación con cooperación financiera
y técnica en materia de comercio que impulsara la consolidación del SICA, la CAN o el
MERCOSUR.

Los primeros acuerdos de asociación de la UE con ALC fueron con México (2000) y Chile (2002),
países que ya habían firmado un TLC con EE.UU.

Durante la segunda década de la asociación estratégica UE-ALC también se negociaron acuerdos

bilaterales de libre comercio con Colombia y Perú, adoptados ambos en 2010. En este caso se
rompió el inicial esquema de negociación bloque a bloque UE-CAN y ambos países negociaron
su acuerdo comercial. Más tarde, en 2014, se firmó un acuerdo comercial con Ecuador,
ampliando el mapa de acuerdos pero también incluyendo elementos diferenciales.

15
En cambio, con los demás bloques regionales de integración económica, sí se han mantenido las
negociaciones en grupo y con ello el apoyo de la UE a la integración latinoamericana, aunque
los resultados no han sido iguales. El primer acuerdo birregional entre bloques fue con el
CARIFORUM (2008) y siguió el del SICA (2010). Sin embargo, las negociaciones con el mayor de
los bloques, el MERCOSUR siguen sin llegar a término tras décadas de estancamiento, a pesar
de su reapertura en 2010.

Por su parte las tendencias proteccionistas de Estados Unidos y sus pugnas con China, que ha
seguido con su penetración en la región, amenazan con generar nuevas tensiones comerciales.
La crisis del sistema multilateral, con la Ronda de Doha atascada y el incremento del
bilateralismo genera tensiones al obstaculizar la convergencia de las normas regulatorias en la
agenda biregional común y amenazan con causar distorsiones comerciales entre los diferentes
grupos y países. En este contexto inestable y complejo sería importante que, como señala Félix
Peña, en las negociaciones se trascienda “el plano económico y comercial, para entrar hondo en
el político y estratégico”.

Una Agenda de Cooperación más holística pero fragmentada

La Agenda 2030 (NU) ofrece un enfoque de las políticas de desarrollo más holístico que invita a
coordinar los diferentes niveles de cooperación alineándolos con los ODS. Suponen un marco
común sobre el cual construir alianzas con responsabilidades compartidas en la gestión de los
bienes y riesgos globales, pero diferenciadas en función de las capacidades. Hace 20 años el Plan
de Acción de Río de 1999 inauguró a unas relaciones de cooperación interregional con un marco
común consensuado. El apoyo a la integración regional se hizo principalmente a través de
programas subregionales, que se dirigían sobre todo a fortalecer las instituciones regionales y a
facilitar la integración económica.

La proliferación de distintos organismos de integración en ALC y la crisis o estancamiento de

algunos de los más antiguos, como la CAN, obligaron a replantear la nueva programación
regional de la UE con ALC (2014-2020). La UE ha limitado los planes subregionales de
cooperación bloque a bloque con América Central y Caribe eliminando la programación regional
con la CAN y MERCOSUR. Esta estrategia bi-regional menos compartimentada permite la
participación de distintos socios de manera flexible sin confinarlos a los procesos
institucionalizados.

La cooperación, además de contribuir a la consecución de los objetivos nacionales, debería hacer

una contribución esencial al Partenariado Global de los ODS, contemplado en el ODS 17 de la
Agenda 2030, incluyendo los compromisos de índole económica y de creación de capacidades.
Para ello es necesario un nuevo enfoque de cooperación y de coordinación institucional
multinivel mediante el diálogo y la complementariedad de los niveles local, nacional e
internacional, así como la creación de alianzas multisectoriales que integren a los sectores
público, privado y la sociedad civil. Sin embargo, los cambios políticos y las dificultades de la
recuperación económica en varios países no favorecen la implementación de una renovada
agenda social.

16
La elaboración de políticas públicas que incorporen los ODS permitirá fijar objetivos e
indicadores más transparentes y establecer las prioridades indagando en las causas de las
brechas de la desigualdad en ALC y la UE que deberán incorporarse a los diversos niveles de
cooperación interregional. Para ello, es necesario establecer instrumentos de participación
social tanto en el ámbito nacional, como en el local y alinearlos con el monitoreo internacional.
Siguiendo a la Estrategia Global Europea aprobada en 2017 que llama a crear “formas más
innovadoras de cooperación”, ALC y la UE tienen la oportunidad de convertir su cooperación
interregional en un aporte sustancial a la agenda global de desarrollo en temas como la lucha
contra la desigualdad y el cambio climático, el fomento de un desarrollo sostenible, la seguridad
y los derechos humanos o la gestión de un mundo crecientemente urbanizado.

Las nuevas formas de cooperación dentro del marco de la Agenda 2030 demandan un cambio
conceptual en las relaciones que pasan de la lógica de la ayuda a la de una nueva gobernanza de
las estrategias de desarrollo. La revitalización de la alianza mundial para el desarrollo sostenible
supone la necesidad de trabajar conjuntamente con partenariados de múltiples niveles con
interrelación entre diferentes instituciones, alianzas y redes. Esto supone una mayor vinculación
de la cooperación bi-regional con las instituciones multilaterales y, en general, con el sistema de
Naciones Unidas, pero también con otras regiones.

El ODS 17 incorpora también el mandato de Coherencia de Políticas para el Desarrollo (CPD)

como parte de las cuestiones sistémicas para fortalecer los medios de implementación y
revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible. Al incorporarse a la Agenda 2030, la
CPD supone hacer un análisis de los efectos de las acciones de todos los actores que interactúan
en las políticas de desarrollo, incluyendo a organismos internacionales y estados, pero también,
la administración local y a sus relaciones con la sociedad civil, el sector privado y las relaciones
con otros actores. La UE y ALC, por la complejidad y densidad de su relacionamiento tienen la
oportunidad de contribuir a esa nueva gobernanza de la agenda de desarrollo que incorpore el
enfoque regional a la agenda global.

Diálogo en tiempos de incertidumbres

El diálogo institucionalizado periódico al más alto nivel fue uno de los pilares de la relación
interregional tal y como se concibió en 1999.

Aunque se celebran cumbres también con otras regiones, como el diálogo con ASEAN, o UE-
África, la particularidad del diálogo político euro-latinoamericano es que se produce en diversos
niveles e incorpora numerosos actores. La propuesta de asociación estratégica interregional UE-
ALC fue la reacción europea ante el proyecto estadounidense de negociar una liberalización
comercial hemisférica, pero también canalizó las reticencias de algunos países latinoamericanos
ante la reforzada tendencia hegemónica estadounidense tras el fin del enfrentamiento este-
oeste, y su frecuente injerencia en la región.

La creación en 2011 de la CELAC como institución representativa del conjunto de la región

latinoamericana la convirtió en contraparte en las cumbres interregionales. La existencia de una
contraparte institucionalizada con una presidencia rotatoria se vio como un avance para
estructurar el debate. Sin embargo, en la actualidad, tras las dos cumbres UE-CELAC celebradas

17
en Santiago de Chile 2013 y Bruselas 2015, el diálogo político al más alto nivel está en una fase
de declive.

Los cambios recientes en la integración latinoamericana han condicionado el desarrollo de la

estructura del diálogo regional: en primer lugar, por el auge y caída de organizaciones como
UNASUR y la CELAC y ahora con el nacimiento de PROSUR que se suma a la preexistente Alianza
del Pacífico. En segundo lugar, por el cambio en los liderazgos regionales, que hace una década
ostentaba Brasil (hoy debilitado), complementado por la acción asertiva del grupo de países del
socialismo del siglo XXI con Venezuela como motor, que hoy se sume en una crisis de mal
pronóstico con consecuencias desestabilizadoras en el equilibrio regional. Finalmente, también
ha influido que la UE hubiese iniciado un proceso de ampliación del espectro de sus relaciones
estratégicas hacia las potencias emergentes, que se sumaron a las establecidas con las potencias
tradicionales (EE.UU., Canadá y Japón) y las asociaciones regionales (como África, América
Latina, ASEAN o Mediterráneo), lo que llevó al establecimiento de sendas relaciones estratégicas
con Brasil y México.

A pesar de las dificultades en el diálogo político UE-ALC de carácter gubernamental, persisten

múltiples mecanismos de consulta y relacionamiento que han ido constituyendo una red de
contactos que conforman una relación multinivel. En el plano institucional, las reuniones
interparlamentarias dieron lugar la creación en 2006 del foro parlamentario euro-
latinoamericano (EUROLAT) que se reúne periódicamente. También existe un Encuentro
Empresarial, un Encuentro de la Sociedad Civil Organizada, la Cumbre académica, el Encuentro
de los Tribunales de Justicia o la Cumbre de los Pueblos que alimentan el diálogo multinivel.

Con la creación de la Fundación EU-LAC en 2011 se dio un paso más para fortalecer los vínculos
entre ciudadanos y organizaciones civiles de ALC y Europa. La organización ya se ha constituido
en un organismo internacional biregional y es un paso en la línea de generar dinámicas de
cooperación entre actores económicos, sociales, culturales o científicos. El papel de estos
actores no gubernamentales es una herramienta esencial para incrementar la capacidad de
influir en la agenda internacional multilateral en aspectos que afectan la gestión de los bienes
públicos globales y también ayuda a dar estabilidad a las relaciones más allá de las coyunturas
políticas y económicas.

Las turbulencias políticas, especialmente por el conflicto de Venezuela, que ha dividido a la

región han impactado también en los contenidos del diálogo interregional. El tradicional
discurso sobre valores compartidos entre UE y ALC respecto a la democracia, los derechos
humanos, el multilateralismo y el Derecho Internacional sigue vigente, y se reiteró en último
encuentro ministerial UE-CELAC de 2018 pero se ve confrontado con diferencias a la hora de
interpretar su efectiva implementación.

Además, se observa un mayor pragmatismo de la UE en relación a Cuba con quien se firmó un

acuerdo de Diálogo Político y Cooperación en 2016 que acabó con la excepcionalidad cubana e
incorpora al país caribeño plenamente a las relaciones interregionales.

Este relanzamiento de las relaciones UE-Cuba contrasta con la posición proteccionista y

anticubana que ha adoptado la Administración de Donald Trump en EE.UU. y supone de nuevo

18
un distanciamiento en las estrategias hacia la región, tras el periodo de convergencia que se
habían producido durante los mandatos de Obama. Sin embargo, en la crisis venezolana, la UE
se ha alineado con EE.UU. en las sanciones al gobierno de Maduro y la exigencia de elecciones
limpias, aunque marca distancias sobre una posible intervención.

La fragmentación y la polarización respecto a Venezuela se dan en ambas regiones en diverso

grado, pero están teniendo consecuencias negativas en las relaciones interregionales. Las
dificultades que están atravesando los procesos de integración en ALC, que han llevado a la
práctica desintegración de UNASUR, así como las tensiones que se viven en el seno de la UE nos
muestran un escenario de crisis del regionalismo que impacta en el interregionalismo.

Interregionalismo en tiempos de crisis del regionalismo

El regionalismo es un fenómeno de ámbito mundial al margen de la forma particular de

desarrollarse que se dé en cada región.

Ciertamente, el proyecto europeo ha tenido históricamente un peso en otras regiones y

especialmente en América Latina. Pero el valor referencial del proceso de integración europea
para los procesos regionales en ALC, ha venido disminuyendo durante décadas, y muy
particularmente a partir de la crisis del euro y de los problemas internos de la UE (Brexit
incluido). No obstante, el interregionalismo ha sido y continúa siendo una práctica tradicional
de relacionamiento de la UE como instrumento de autoafirmación de su capacidad de influencia
y de promoción de la acción regional en otras latitudes. En la actualidad, con la proliferación de
nuevos y diversos actores regionales, el interregionalismo es un fenómeno multidimensional en
continuo desarrollo que engloba muy diversas relaciones interregionales.

Las relaciones exteriores de organizaciones regionales y de países en otras regiones y las

relaciones entre estados, grupos de estados y organizaciones de dos o más regiones abarcan
diferentes tipos de interregionalismo. La obra de Hänggi, distingue tres categorías: (i)
interregionalismo puro, cuando la relación es entre grupos regionales como en el caso de las
relaciones Mercosur-Unión Europea; (ii) trans-regionalismo, cuando los estados participan en
estos acuerdos a título individual, como ocurre en un megabloque comercial como el TPP; e
interregionalismo híbrido, en los casos en que un grupo regional se relaciona con un estado,
como por ejemplo los partenariados y asociaciones estratégicas de la UE. En el caso de las
relaciones entre la UE y ALC el nivel de multiplicidad de relaciones interregionales entre ALC y la
UE ha llevado a caracterizarlo como un interregionalismo complejo (Hardacre y Smith, 2009)
entendido este como una estrategia interregionalista multinivel que funciona como una fórmula
intermedia cuando no se dan las condiciones necesarias para un interregionalismo puro. Se dan
relaciones de complementariedad entre diferentes tipos de interregionalismo con diferentes
intensidades en distintos sectores. Así, los diferentes tipos de interregionalismo entre la UE y
ALC están presentes en los tres pilares de las relaciones de forma asimétrica, condicionados por
los diferentes interlocutores que existen en ALC en cada una de estas áreas.

La elección de gobiernos liberales en Argentina, Chile, Perú y Colombia, debilitan las estructuras
institucionales surgidas al calor del regionalismo post-liberal o post-hegemónico. Con los
procesos de integración latinoamericanos en plena reestructuración que expresa una latente

19
crisis de identidad y la UE sometida a las tensiones del Brexit, y el auge del euro-escepticismo
espoleado por el populismo de extrema derecha e izquierda en toda Europa, parece difícil
mantener una visión optimista sobre el futuro del regionalismo y el interregionalismo en ambas
regiones.

Tampoco parece haber muy buenas perspectivas de objetivos concretos que alcanzar en el corto
plazo, pero la conjunción de la menor demanda de China y la actitud proteccionista de EE.UU.
tras la llegada a la presidencia de Trump, y la renegociación a la baja del TLCAN, podría ser un
escenario favorable para desbloquear las negociaciones con MERCOSUR. Esta ventana de
oportunidad se abre en medio del estancamiento de las negociaciones multilaterales en la
Ronda de Doha de la OMC. Sin avances multilaterales y sin mega acuerdos a la vista, las
negociaciones bi-regionales bilaterales y grupo a grupo parecen volver a ser consideradas una
opción más viable para dinamizar las relaciones comerciales.

A pesar de la constatación de tendencias hacia la bilateralización de las relaciones en algunos

aspectos del diálogo político y los acuerdos comerciales, el interregionalismo polimórfico sigue
siendo el patrón dominante de las relaciones entre la UE y ALC. Pero estas relaciones se
enmarcan en un contexto global en transición que obliga a analizar las relaciones desde una
perspectiva que supere el esquema estrictamente bi-regional para convertirse en un
interregionalismo global como uno de los elementos estructurales de la gobernanza global.

Tanto la UE como ALC están en procesos de cambio y de dificultades internas que merman la
atención de la relación bi-regional. Sin embargo, más que nunca, el refuerzo de la asociación
estratégica puede ser clave en la mejora tanto de los respectivos procesos de integración, como
en la contribución de estos a la gobernanza global y a buscar un mayor equilibrio en las
relaciones entre los diferentes actores en liza.

El interregionalismo UE-ALC discurre en continua adaptación a los cambios que ocurren en la

cooperación internacional, a la diversificación de las alianzas interregionales y a la naturaleza
multinivel de las relaciones transnacionales. Las convergencias entre ambas regiones en
diferentes temas vinculados a la agenda global y a sus propias dinámicas configuran un cuadro
de oportunidades para el desarrollo de enfoques birregionales y para la profundización del
interregionalismo entre la UE y ALC.

Cooperando pueden contribuir a la agenda global de desarrollo en temas como la lucha contra
la desigualdad y el cambio climático, el fomento de un desarrollo sostenible, la seguridad y los
derechos humanos, la generación de capacidades tecnológicas o la gestión de un mundo
crecientemente urbanizado que están en la Agenda 2030 y los demás compromisos
internacionales. Es, por tanto, un interregionalismo que opera como escalón intermedio para
alcanzar objetivos globales.

Según Ayuso, evitando pecar de optimismo se puede defender que un interregionalismo

pragmático puede ser una apuesta ganadora si se busca enfatizar y explotar las ventajas
comparativas de las relaciones UE-CELAC y destacar qué pueden ofrecerse mutuamente como
socios globales en aspectos concretos de la relación. Para recuperar poder blando la UE deberá

20
ofrecer más incentivos concretos que retóricos a sus socios y así frenar su progresivo declive
como socio estratégico.

21
 Sanahuja, José Antonio - “América Latina y la Unión Europea: agendas
sociales, competencia geopolítica y COVID-19” (2020)

La Unión Europea y América Latina y el Caribe cuentan con un importante acervo de relaciones
políticas y económicas, a través de una red de Acuerdos de Asociación que ha sido el objetivo
de la estrategia interregional desplegada desde los años noventa. Un escenario de crisis de
globalización y contestación del sistema multilateral, al que se suma la crisis de la COVID-19,
somete esas relaciones a nuevas tensiones. Este artículo examina el estado actual de la
“Asociación estratégica birregional” y plantea posibles bases para su renovación frente a un
escenario de creciente competencia geopolítica. Se argumenta que para ser relevante la UE
debe promover una agenda centrada en las prioridades de las sociedades de ambas regiones
guiada por la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y el European Green Deal, frente a la
competencia geopolítica y a las políticas de poder de grandes potencias como Estados Unidos y
China.

Introducción:

Más de cuatro décadas de diálogo político, relaciones económicas y cooperación al desarrollo

han tejido importantes interdependencias y conexiones entre la Unión Europea y América Latina
y el Caribe. Aunque su significación es objeto de contestación y disputa, existe una trayectoria
histórica compartida y una vinculación sociocultural única cuando se contempla el conjunto de
las relaciones exteriores de ambas regiones. Finalmente, existe un importante núcleo de
principios y valores que ambas regiones comparten, con todos sus matices y diferencias de
grado, en cuanto a inclusión y democracia social y un importante consenso sobre las reglas
básicas que deben regir el sistema internacional.

Este artículo trata ofrecer una mirada de conjunto a las relaciones entre ambas regiones
atendiendo tanto a los resultados de la estrategia interregionalista adoptada por la Unión
Europea desde mediados de los noventa, como a los retos que enfrenta la relación birregional.
Se analizarán, en particular, las dificultades que enfrentaba esa estrategia en un escenario
internacional en cambio y los desafíos que ha planteado la crisis de la COVID-19. Esta pandemia
ya es, por un lado, una crisis de desarrollo, y no sólo una crisis sanitaria. Y, por otra parte, esa
crisis se produce dentro de otra crisis más amplia, la que afecta a la globalización, y es esa crisis
de globalización, más que el patógeno y sus características, la que explica en buena medida el
impacto y efectos económicos, sociales y políticos de la pandemia. A partir de ese análisis se
plantea, desde la perspectiva de la UE, qué elementos pueden contribuir a la renovación de la
relación birregional y qué retos enfrenta.

El acervo histórico: diálogo político, relaciones económicas, cooperación al desarrollo

En 2019 se cumplieron veinte años de la I Cumbre UE-América Latina y el Caribe (Río de Janeiro,
28 y 29 de junio 1999), si bien el diálogo político institucionalizado entre ambas regiones tenía
una trayectoria mucho más larga: en 1974 se inició el diálogo interparlamentario entre ambas

22
regiones, impulsado por las internacionales políticas del momento en respuesta a las dictaduras
militares y los “regímenes de seguridad nacional”. En los años ochenta, con el inicio de la
democratización de la región, se estableció un diálogo político entre gobiernos para respaldar el
proceso de paz en Centroamérica, y las transiciones y consolidación de la democracia. En los
años noventa, en el nuevo escenario de la posguerra fría, la Comisión Delors, con el liderazgo
del entonces vicepresidente Manuel Marín, adoptó una nueva estrategia “interregional” en el
marco de la recién estrenada Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) establecida por el
Tratado de Maastricht. En ese marco, la Cumbre de Río de 1999 estableció una “asociación
estratégica birregional” con tres pilares: diálogo político de alto nivel (cumbres de Jefes de
Estado y de Gobierno), fomento del comercio y las inversiones a través de “Acuerdos de
Asociación” y una cooperación al desarrollo muy avanzada.

En cuanto al diálogo político, el saldo general es positivo. Veinte años después de la Cumbre de
Río, las relaciones se han intensificado y se han celebrado siete cumbres de jefes y jefas de
Estado y de Gobierno. En las dos últimas, en Santiago de Chile (2013) y Bruselas (2015), la parte
latinoamericana actuó a través del propio mecanismo de concertación regional, la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Estas cumbres, que involucran a 61 países
(una tercera parte de la comunidad internacional), han reafirmado los valores compartidos, los
propios del orden internacional liberal (democracia, derechos humanos, Estado de derecho,
sociedades abiertas, apertura económica y respaldo al multilateralismo), aunque con acentos
propios (cohesión social y apoyo al regionalismo y la integración regional). Con Brasil y México,
además, se ha establecido un marco adicional de diálogo político y cooperación, denominado
“asociación estratégica”, para singularizar la importancia de estos dos países de la región. En
paralelo, existen diálogos políticos estructurados sobre migraciones o lucha contra las drogas
ilícitas, y ha habido una intensa actividad de diálogos subregionales, de la sociedad civil, e
interparlamentarios, a través de la Asamblea EuroLat, creada en 2006 y vinculada
orgánicamente al Parlamento Europeo.

Desde mediados de los noventa se promovió la creación de una red de “Acuerdos de Asociación”
acorde a la renovada cartografía de la integración regional de América Latina y el Caribe bajo los
parámetros del llamado “regionalismo abierto”. Esos acuerdos incluyen esos tres pilares:
diálogo político, libre comercio y cooperación. En 2020, esa red está cercana a cerrarse: incluye
31 de los 33 países que integran la región. Solamente Venezuela y Bolivia –esta última, en
proceso de ingreso a Mercosur– carecen de acuerdos con la UE. Además, se está negociando la
modernización del acuerdo con Chile, y en 2020 se ha culminado la renovación del vigente con
México.

En el ámbito comercial, la UE es el tercer socio comercial más importante de América Latina y el

Caribe, por detrás de Estados Unidos (1º) y China (2º). En sentido contrario, la región ocupa, en
agregado, el quinto lugar entre los principales socios comerciales de la UE. En los últimos diez
años el comercio birregional ha crecido un 22%. Buena parte de esos flujos, y en aumento, es
comercio de servicios.

La UE es, además, la principal fuente de inversión extranjera directa (IED) en América Latina y el
Caribe, en monto y calidad, con un crecimiento del 210% entre 2007 y 2017. En sentido opuesto,
la IED de América Latina y el Caribe en la UE aún es reducida, aunque ha crecido 266% entre
2007 y 2017. Respecto a la IED de China y Estados Unidos (más presente en sectores extractivos

23
e infraestructura), la IED europea tiene más calidad: se caracteriza por estándares laborales,
sociales y ambientales más elevados, y una mayor transferencia de tecnología, y tiene el
liderazgo en industria y servicios y en sectores clave para la Agenda 2030 de Desarrollo
Sostenible (p. ej. energías renovables y conservación del medio ambiente).

Finalmente, la UE (instituciones de la Unión junto con los Estados miembros) es el mayor

donante en la cooperación al desarrollo con América Latina en términos absolutos. La UE es
además particularmente activa en áreas donde otros donantes apenas inciden, como el diálogo
y aprendizaje conjunto de políticas climáticas (Euroclima), sobre cohesión social (Eurosocial), la
construcción de la paz (Colombia), la defensa de los derechos humanos y el fortalecimiento de
la sociedad civil, y el apoyo a la integración regional. La región también recibe aportes de ayuda
humanitaria en situaciones de emergencia, y en algunas, como los incendios forestales en Chile,
se han desplegado medios del Mecanismo Europeo de Protección Civil. El Banco Europeo de
Inversiones (BEI) cuenta con líneas de crédito para la región en diversos sectores productivos,
particularmente en el freno y adaptación al cambio climático. Finalmente, ambas regiones son
importantes socios en la cooperación en ciencia y tecnología, a través de la participación de
centros de investigación de la región en los programas marco de la UE y en “Horizonte 2020”,
con marcos de programación bilaterales con los principales países de la región.

En suma, si se adopta una visión de largo plazo, las relaciones birregionales cuentan con un
valioso acervo acumulado, y son un referente importante de las relaciones exteriores de los
países involucrados, tanto en lo referido a sus intereses, como a sus valores y su identidad
internacional. No obstante, como se indicó, esas relaciones se han ido enfrentando en los
últimos años a un escenario internacional transformado, en muchos aspectos más adverso, y a
crecientes tensiones al interior de cada grupo que son parte de una dinámica más amplia de
cuestionamiento del regionalismo y la integración regional. Todos esos elementos interpelan su
racionalidad y objetivos, y ponen en cuestión su viabilidad.

Relaciones en tensión ante un escenario internacional adverso

En gran medida, en esos veinte años las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe han
respondido a una estrategia interregionalista, funcional a un patrón de globalización
fuertemente regionalizada, que sustentó una particular forma de internacionalismo liberal como
orden internacional hegemónico. Desde 2008, sin embargo, el sistema internacional inicia una
etapa de crisis de la globalización y del orden internacional liberal que ha puesto en cuestión
dicha estrategia y la somete a crecientes tensiones. Esa crisis de globalización ha estado
impulsada tanto por factores de estructura como de agencia. Entre los primeros, cabe
mencionar el cambio social y de expectativas generado por la globalización, que es un factor
explicativo de las tendencias a la desafección democrática que, en distinto grado, se observan
en ambas regiones. También pueden mencionarse los cambios tecnológicos, que anuncian una
nueva organización internacional de la producción y están dando lugar a fuertes costes de ajuste
en los mercados de trabajo y a mayor incertidumbre y desajustes en materia de empleo y
cohesión social. Entre los factores de agencia, el ascenso de fuerzas políticas nacionalistas,
“iliberales” y de extrema derecha que se nutren del mayor descontento social, el
cuestionamiento del multilateralismo y el regionalismo por parte de esos actores políticos, y la

24
posición revisionista de los países emergentes, que en conjunto da paso a una nueva
competencia geopolítica. Esos cambios ponen en cuestión la asociación birregional, al someter
a fuertes tensiones internas a cada una de las partes y al sistema multilateral en el que se
insertaban. Entre 2000 y 2016 la cuota de mercado de China como proveedor de América Latina
pasó del 3% al 16%, y la de la UE pasó del 16% al 15%, situándose por primera vez por detrás de
China. En Mercosur la UE ha perdido su tradicional primer lugar en las importaciones de este
grupo, también en favor de China. Crece también el papel de China en la financiación del
desarrollo, a través de préstamos (infraestructura, energía); como proveedor de financiación de
contingencia ante crisis de balanza de pagos, permitiendo evitar el recurso al FMI (en Argentina
o Venezuela); y en cuanto a la IED. La iniciativa de “Una Franja, Una Ruta” que impulsa Beijing
también se percibe en esa clave geopolítica, en tanto desafío, aunque también puede suponer
oportunidades para la UE en la región.

La UE, por sus valores cosmopolitas, su propia construcción institucional y su inserción profunda
en una economía globalizada, tiene mayores dificultades para responder a ese nuevo escenario
de crisis de globalización y creciente competencia geopolítica. La debilidad o crisis de las
organizaciones regionales y su actorness o condición de actor también erosiona la política
europea, muy dependiente del interregionalismo si no se trata del diálogo bilateral con grandes
potencias. En un escenario de fragmentación de Latinoamérica y el Caribe (crisis de las
organizaciones regionales en América Latina, retirada o ausencia de Brasil o México como líderes
regionales) y de mayor competencia geopolítica global, América Latina parece asumir que China
y Estados Unidos, en plena guerra comercial y competencia tecnológica, son o serán los actores
regionales como la de Venezuela. A ello se suma la posición más asertiva de otros actores, como
Rusia. Esa percepción de bipolaridad emergente, aunque cuestionable desde el punto de vista
analítico y como narrativa de poder, debilita la posición e influencia de la UE en la región.

En ese escenario de crisis de globalización y contestación al orden liberal por parte de las nuevas
fuerzas nacionalistas y de derecha radical, la integración regional y el regionalismo, así como el
interregionalismo, se repolitizan y su racionalidad y sentido son cuestionados. Así lo ilustra es el
anuncio de la firma del acuerdo UE-Mercosur en junio de 2019, en la cumbre del G20 en Osaka,
que se convirtió en un acto de afirmación política y de principios frente al rampante
nacionalismo económico del momento. Esa firma encierra una doble paradoja: siendo un
acuerdo funcional a la globalización regionalizada de las décadas anteriores, y una tardía
vindicación de la estrategia interregionalista de la asociación UE-América Latina, en realidad es
impulsado por gobiernos que se ven cuestionados en casa por sus políticas neoliberales –
Argentina en Mercosur, Francia en la UE–, hasta el punto de perder elecciones, en algunos casos,
o estar en riesgo de perderlas con motivo de esas políticas. Por otro lado, se firma in extremis,
ante el temor que suscitaba un escenario adverso de cuestionamiento de la integración regional
y el multilateralismo, de creciente nacionalismo económico y proteccionismo comercial, de
ausencia de árbitros y reglas en la economía política internacional, ante el inminente bloqueo
de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y, en suma, de globalización en retirada o en
crisis.

El diálogo político también está en un momento difícil a causa, en primera instancia, de la

fractura interna de CELAC causada por la crisis de Venezuela. La VIII Cumbre UE-CELAC, que
debía celebrarse en 2017, se suspendió sine die, y el diálogo político región a región se realiza

25
ahora con sordina, a nivel de cancilleres, y de manera bilateral o subregional, con ausencias y
una agenda muy limitada. Pero hay otras tendencias de fondo que debilitan el diálogo político:
más allá de la litúrgica –y poco efectiva– invocación a los principios y valores compartidos, las
tendencias “iliberales” y las fracturas políticas en ambas regiones dificultan el consenso y la
acción conjunta en torno a la democracia, los derechos humanos, el Estado de derecho y la
cohesión e inclusión social. Son asuntos difíciles para ambas regiones, las sitúan frente a sus
propias contradicciones y polarizan el debate –por ejemplo, en materia de migración–, por lo
que tienden a evitarse.

Esas fracturas no han roto los amplios consensos eurolatinoamericanos existentes en muchos
asuntos de la agenda global como el cambio climático, la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible,
o la defensa del multilateralismo, pero no permiten forjar posiciones comunes en otras agendas
de Naciones Unidas (derechos humanos, desarme y no proliferación) o en el G20, donde se actúa
descoordinadamente –aunque tampoco conciertan Argentina, Brasil y México, los tres
miembros de América Latina y el Caribe de este grupo–, lo que se suma al papel poco relevante
que tiene en la actualidad esta plataforma de concertación.

Puede alegarse que las fracturas internas en América Latina son un factor que explica ese
alejamiento, pero parte de la explicación también radica en la UE. La EUGS de la UE de junio de
2016, ya mencionada, situó deliberadamente a América Latina en una posición periférica y poco
relevante, al priorizar el “arco de inestabilidad” de la vecindad meridional y oriental de la UE
(Mediterráneo, Balcanes, este de Europa). Planteó la relación con Latinoamérica en términos,
primero, del apoyo a “órdenes regionales” para la gobernanza global; y, segundo, como
estrategia para un Wider Atlantic, pero la elección de Trump, no prevista, situó a Estados Unidos
como obstáculo más que como socio en las relaciones con Latinoamérica. Esa situación, sin
embargo, ha tenido consecuencias positivas, al realzar el papel político de la UE como socio de
América Latina y el Caribe en defensa del multilateralismo.

En materia de cooperación al desarrollo, la UE se encuentra frente a una región transformada:

ya alberga muchos países con capacidad para enfrentar por sí mismos algunos de los retos del
desarrollo y contribuir a las metas globales, pero, a la vez, tienen desafíos significativos que
atender, en algunos casos históricos, como la desigualdad, y, en otros, generados por el entorno
internacional más complejo que definen la globalización y sus transformaciones, que suponen
nuevos factores de riesgo y vulnerabilidad. El ascenso de América Latina en los últimos años ha
reducido las asimetrías entre ambas regiones y plantea retos compartidos, lo que demanda una
relación más horizontal y hace más anacrónico el tono paternalista con el que algunos actores
europeos siguen viendo a América Latina.

En su política de cooperación, la UE reconoció ese hecho, pero la respuesta fue inadecuada, por
lo que se ha debilitado a sí misma como socio de Latinoamérica frente a actores como China en
el desarrollo global, y regional, en el marco de la Agenda 2030. Para la cooperación de la UE, en
el periodo presupuestario y de programación 2014-2020, América Latina no fue considerada
prioritaria en tanto no era origen de flujos migratorios o fuente de inseguridad para la UE; y
tampoco lo fue por sus mayores logros con los Objetivos del Milenio y sus relativamente más
altos niveles de renta. En vez de buscar fórmulas más avanzadas e innovadoras de cooperación,
la UE optó por retirarse parcialmente al “graduar” a la mayor parte de los países de América
Latina por ser ya países de renta media o media-alta. Esa “graduación” se basó en indicadores

26
simplistas y cuestionables, como la renta per cápita, y suponía la retirada de la ayuda bilateral y
de determinadas preferencias comerciales. Ahora bien, si la Agenda 2030 es universal y no solo
un asunto de países pobres parece poco coherente que la UE se incapacite a sí misma para
cooperar con los países más avanzados de América Latina, logrando su apoyo en tanto actores
clave para la búsqueda de soluciones a retos compartidos. Posteriormente, al evaluar los
resultados de ese enfoque, la propia Comisión Europea reconoció que la “graduación” dejó una
brecha en la capacidad de la UE para asociarse con países de renta media-alta mediante la
cooperación bilateral. Tampoco se reconoció, hasta un momento muy tardío, el creciente papel
de los países latinoamericanos como proveedores de cooperación Sur-Sur, o como partícipes de
cooperación triangular. La COVID-19, por último, ha demostrado de manera dramática que, a
pesar de las asimetrías entre ambas regiones, hay retos comunes ante los que es imperativo
trabajar juntos. Al convertirse pronto en una crisis de desarrollo global más que en una mera
crisis sanitaria, la distinción entre graduados y no graduados, o entre Norte y Sur, es dañina e
inadecuada. De hecho, a la hora de implementar programas de cooperación ante la pandemia,
las normas legales y administrativas sobre la graduación que la UE se impuso a sí misma se han
convertido en un obstáculo difícil de sortear para cooperar con varios países de la región.

Por ello, en vez de la “graduación”, la UE debería encontrar formas de cooperación más

innovadoras hacia la región. Así lo plantea el nuevo Consenso Europeo de Desarrollo, aprobado
en 2017. Para muchos países de América Latina una cooperación con la UE más horizontal,
basada en aprendizajes conjuntos y el diálogo sobre políticas, seguirá siendo relevante en
muchas áreas de la acción pública, así como fuente de inversión, de transferencia de tecnologías
y de fortalecimiento de capacidades. En la región también hay países que son socios de
desarrollo importantes de la UE para lograr la Agenda 2030 a través de la cooperación Sur-Sur y
triangular, y del trabajo conjunto en la provisión de bienes públicos regionales y globales, como
muestra, de nuevo, la pandemia de la COVID-19.

Para ello, la cooperación con América Latina debería contar con suficientes recursos, y no parece
que así sea en la propuesta de Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027. Dentro del MFP
se ha propuesto un nuevo Instrumento para la Vecindad, el Desarrollo y la Cooperación
Internacional (IVDCI). Frente al aumento para otras regiones o temáticas, la asignación para
América Latina y el Caribe prevista en el IVDCI era ya la más baja de todas en la propuesta inicial,
con una disminución del 12% en términos reales respecto al periodo anterior. Además, en el
curso de la negociación del nuevo MFF y el programa de recuperación NEXT Generation EU,
acordado el 21 de julio de 2020, se ha producido una reducción adicional, y los fondos totales
para América Latina pueden pasar de los 4.000 millones de euros de la propuesta inicial a unos
3.000 millones. Hay que considerar, no obstante, que esos recursos serán accesibles para todos
los países de América Latina, al margen de que estén o no graduados, a través del llamado Fondo
Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS) plus, que puede suponer recursos significativos para
apalancar fuentes de financiación adicional al objeto de impulsar, entre otras prioridades,
infraestructuras sostenibles y la transición energética con energías renovables. Esta sería, a su
vez, una expresión externa del European Green Deal y la transición energética que la UE
pretende para ser neutral en carbono en 2050.

27
Un escenario internacional en cambio: riesgos globales, pandemias y crisis del
multilateralismo

En 2016 la Unión Europea (UE) adoptó una nueva Estrategia Global y de Seguridad (EUGS). Este
documento estableció como uno de sus principales objetivos la “resiliencia” social en un
escenario internacional más complejo, disputado e interconectado. Lejos de las visiones
confiadas y optimistas del pasado, la UE adoptaba una visión más circunspecta a su papel en el
sistema internacional. Desde entonces se ha ido afirmando un escenario de crisis de la
globalización, entendida esta como orden mundial hegemónico, y no solo como modelo
económico. Ese escenario comporta nuevos desafíos, derivados de la erosión del orden liberal
internacional, las estrategias revisionistas de potencias emergentes, y ascenso de fuerzas
nacionalistas, iliberales y de extrema derecha. Todo ello debilita el sistema multilateral y la
capacidad de gestionar o prevenir o mitigar los riesgos inherentes a una globalización muy
profunda, pero sin gobernanza adecuada, como el cambio climático, las crisis financieras, los
desplazamientos de población, y, como se ha planteado en 2020, pandemias como la de la
COVID-19. En aras de una mayor resiliencia, la EUGS reconocía el vínculo interno-externo de la
seguridad, y proponía fortalecer la capacidad de cada país, por sí solo y a través de la
cooperación internacional, para encajar y sobreponerse a un choque externo derivado de esos
riesgos. Ese era un objetivo que interpelaba a una UE que se sabía vulnerable ante esos riesgos,
pero también era un eje, como se indicó, de las relaciones exteriores y de la cooperación con los
países en desarrollo, menos resilientes, especialmente en su entorno geográfico más cercano.

La pandemia de la COVID-19 de 2020 muestra cuán relevantes eran esos riesgos, y supone
también una prueba decisiva de resiliencia para las sociedades, las economías y la gobernanza
en todo el mundo. La propia UE ha sufrido un golpe sin precedentes, con los sistemas de salud
de algunos países al límite, aprendiendo sobre la marcha cómo “aplanar la curva” del contagio,
y buscando nuevos acuerdos monetarios y fiscales para sostener su economía y sus servicios
públicos. La crisis ha hecho emerger y ha agravado patrones de desigualdad entre personas y
países que ya existían, así como debilidades institucionales previas a la crisis: sistemas de salud
desiguales y, en algunos casos, debilitados por los recortes posteriores a la gran recesión de
2008; menor margen fiscal y de políticas para preservar, simultáneamente, la salud y la actividad
económica, el empleo y los medios de vida, en una unión monetaria aún incompleta y con serios
problemas de diseño; tendencias preocupantes en cuanto a desafección democrática, y la
influencia de la extrema derecha, que han debilitado la capacidad de responder colectivamente
y evitar el “nacionalismo epidemiológico” que conduce al cierre de fronteras o a restricciones al
comercio. En ese contexto, el acuerdo del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 tiene una
extraordinaria trascendencia, aún más ante los datos aparecidos a finales de ese mes, que
muestran un desplome de la actividad económica que ya es el más grave desde mediados del
siglo XX.

América Latina, por su parte, ya iniciaba el año 2020 con la economía estancada y un entorno
adverso. Desde el fin del ciclo de las materias primas en 2014, las tasas de crecimiento eran las
más bajas de las últimas siete décadas, el empleo y el bienestar retrocedían, y aumentaba la
pobreza. En el plano político, más allá de los retrocesos de la democracia en Venezuela o
Nicaragua, existía en toda la región un amplio “malestar en la democracia”, con crisis de
representación, desafección y bajos niveles de confianza. En 2019 se registraron los peores

28
índices de satisfacción con el funcionamiento de la democracia de los últimos veinte años
(Corporación Latinobarómetro, 2018), y en el “súper ciclo” electoral de 2017 a 2019, con
elecciones legislativas y/o presidenciales en todos los países, el único patrón claro fue el reclamo
de cambio y la derrota del oficialismo, al margen del clivaje izquierda-derecha. América Latina,
por último, también había perdido capacidad de cooperar y actuar colectivamente en el plano
regional y global, al haber desmantelado parte de sus organizaciones regionales por iniciativa
de los gobiernos de derecha de la región a causa de la polarización y la fragmentación política.
La región, más fragmentada y sin lograr tener voz propia, es percibida como una arena de
competencia creciente de Estados Unidos y China.

Con todas esas condiciones de partida el desafío para América Latina también es titánico. Las
medidas drásticas de confinamiento y distancia física frente al contagio lograron retrasar en
algunos países el ascenso de la curva de contagio, pero en otros no han sido efectivas ante unas
condiciones sociales y sanitarias que hacían difícil que esas medidas fueran efectivas. A ello se
suman países que actuaron de manera titubeante, o abiertamente negligente. Como resultado,
a mediados de junio de 2020 la región, con solo el 8% de la población mundial, se había
convertido en el epicentro mundial de la pandemia. Lo que comenzó como una crisis sanitaria
se ha convertido en una crisis de desarrollo mucho más amplia. Un factor clave es la desigualdad:
en el empleo, la renta, el cuidado y el acceso a servicios de salud. Al ser parte de titularidad
privada, no existe acceso igualitario a las pruebas y a la atención médica de calidad. Pero los
efectos más lacerantes de la desigualdad se plantean en las medidas de prevención y contención
del contagio. Para quienes residen en viviendas inadecuadas, en favelas o villas, o tienen que
utilizar el metro o microbuses atestados, aislarse para prevenir el contagio no es una opción.
Quienes viven al día, con ingresos muy bajos o en el sector informal, no pueden permitirse el
confinamiento y la inactividad laboral durante semanas o meses. Los migrantes quedan en un
limbo laboral y legal que impide sobrevivir.

Según proyecciones de Naciones Unidas (CEPAL, 2020), la región registrará en 2020 una caída
del PIB de -9,1%, la peor de su historia, y no tiene apenas espacio fiscal y de política para
incrementar el gasto en salud, asegurar una renta mínima a quienes son pobres o vulnerables,
o sostener a las empresas, especialmente las pymes, para que puedan recuperarse tras la
pandemia. Estados Unidos puede recurrir a la Reserva Federal y financiarse en su propia
moneda. En la UE el Banco Central Europeo puede ampliar las opciones de financiación, y se
puede recurrir a los créditos de contingencia del Mecanismo Europeo de Estabilidad y, quizás, a
mutualizar deuda o financiar un

gran fondo de recuperación. Salvo el recurso al Fondo Monetario Internacional (FMI), que
supone un injusto estigma financiero y no tiene los recursos para responder a una crisis como
esta, nada similar existe en Latinoamérica y el Caribe. Sin respuestas adecuadas, además del
elevado coste humano, en ese desplome económico también radican serios riesgos políticos en
la región ante el ascenso de fuerzas de ultraderecha.

Esta crisis exige, en suma, un nuevo esfuerzo de cooperación internacional, y es el marco

obligado en el que se sitúan las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe.

29
Bases para la renovación de la política de la UE hacia América Latina

Desde 2009 no se había revisado la política de la UE con América Latina hasta que, en abril de
2019, se adopta una nueva estrategia hacia la región en el marco de la EUGS. Para ello se
elaboró, por primera vez, una Comunicación Conjunta de la Comisión Europea, el Servicio
Europeo de Acción Exterior (SEAE), y la Alta Representante para la Política Exterior y de
Seguridad de la Unión Europea y vicepresidenta de la Comisión Europea, en ese momento
Federica Mogherini (Comisión Europea, 2019). Se trata de un planteamiento renovado tanto en
el análisis del contexto, como en los objetivos y las estrategias de acción. Horizontalidad,
repolitización, enfoque selectivo y nuevas prioridades de cooperación son los términos que
resumen las principales novedades planteadas.

Se aboga, en primer lugar, por una relación más horizontal: habla de “aunar fuerzas” para
abordar desafíos compartidos como la defensa del multilateralismo, o el desarrollo global,
entendido –como lo hace la Agenda 2030– como reto universal y no solo como “patología” de
los países pobres. No

se trata, como en el pasado, de una UE que ayuda a América Latina a resolver sus problemas,
sino de dos regiones que trabajan juntas frente a interdependencias, riesgos y retos
compartidos.

También se asume una repolitización de las relaciones al proponer un “compromiso político más
estratégico” ante un escenario en el que la democracia y los principios que sostienen el orden
internacional liberal ya no pueden darse por sentados, y en el que aparecen actores que los
impugnan dentro y fuera de ambas regiones. Se plantea, por ello, una clara repolitización del
conjunto de la relación y, en particular, de un diálogo político birregional que debe recuperarse
y extenderse a áreas hasta ahora solo abordadas en el plano de la cooperación técnica, como la
cohesión social. Ello supondrá adoptar posturas “más fuertes” en torno a los valores e intereses
compartidos. Por parte de la UE se requiere una mayor inversión de capital político para ser
relevante como interlocutor, y aumentar la presencia e influencia en la región basándose en el
“pragmatismo basado en principios” de la EUGS.

En línea con la EUGS se proponen cuatro nuevas prioridades para la asociación birregional:
prosperidad, democracia, resiliencia y gobernanza mundial efectiva. Ello abarca una agenda de
cooperación avanzada para facilitar el comercio, la economía verde y digital y aumentar la
conectividad de todo tipo. Se mantiene la atención a los derechos humanos, el apoyo a la
sociedad civil y la defensa del Estado de derecho, hoy más cuestionados que en etapas
anteriores. En términos de resiliencia se aspira a la implementación conjunta del Acuerdo de
París para enfrentar el cambio

climático. En cuanto a la gobernanza mundial efectiva, se busca que tanto la UE como América
Latina apuesten conjuntamente por la resolución pacífica de disputas, la implementación de la
Agenda 2030 y la reforma de Naciones Unidas y la OMC.

Para reactivar el diálogo político y la cooperación se propone una relación de “geometría

variable” con vías más flexibles y abiertas de colaboración respecto a la tradicional dinámica de
las cumbres birregionales UE-CELAC y su lógica de “mínimo común denominador”, que a partir
de la regla del consenso exigía el acuerdo de todos. Asimismo, evita el enfoque de “talla única”

30
reconociendo la diversidad de América Latina y el Caribe. Supone avanzar más con los países y
grupos que quieran y puedan intensificar su compromiso. Esa “repolitización”, unida a la
posibilidad de establecer agrupamientos de geometría variable, es particularmente relevante
ante las crisis de difícil resolución que experimenta la región (Venezuela, Nicaragua, retrocesos
en el proceso de paz colombiano, crisis ecológica en la Amazonia…). Estas crisis
multidimensionales no parecen tener solución ni en los mecanismos regionales como la
Organización de los Estados Americanos (OEA), ni en los agrupamientos ad hoc como el Grupo
de Lima, además de tener severas consecuencias para los países vecinos. En ese sentido, la UE
habría de jugar un papel político más activo asociándose con los países y los actores sociales más
dispuestos. En otros términos, supondría combinar el interregionalismo con un bilateralismo
selectivo y no excluyente, utilizando marcos existentes u otros informales, como el Grupo de
Contacto Internacional (GCI) establecido para afrontar la crisis de Venezuela. A ello han de
sumarse los espacios de diálogo y vinculación de organizaciones ciudadanas y de
parlamentarios.

Para la cooperación al desarrollo se propone una estrategia avanzada, conforme al nuevo

Consenso Europeo de Desarrollo, con enfoques “a medida” para cada país, basados en sus
necesidades y capacidades, buscando “asociaciones innovadoras” que contemplen la
cooperación Sur-Sur y triangular, el diálogo de políticas públicas, el intercambio de
conocimientos, y la movilización de recursos adicionales a través de la financiación combinada
o blending. Se trata de una aproximación más simétrica y horizontal, y, por ello, más coherente
con la Agenda 2030. Esta última plantea una visión de la cooperación más amplia e inclusiva,
que no ha de dejar a nadie atrás, superando los esquemas dicotómicos rico/pobre, Norte/Sur o
donante/ receptor, aún arraigados en la cooperación y las relaciones internacionales. Esquemas,
como se indicó, basados en indicadores tan cuestionables como la renta per cápita como criterio
casi único o más relevante para definir el desarrollo y clasificar países.

En realidad, los umbrales que definen qué es “renta media” o “renta alta” dicen bastante poco
sobre la amplia variedad de situaciones de transición al desarrollo que atraviesan los países
situados entre esos umbrales de ingreso, en especial en América Latina y el Caribe. El desarrollo
debiera verse como un proceso continuado con situaciones muy diversas, en función de las
metas de la Agenda 2030, más que como una cuestión de categorías cerradas y
unidimensionales basadas en niveles de renta. Desde la perspectiva de la Agenda 2030, América
Latina y el Caribe, en particular, puede ser vista como una región de “desarrollo en transición”
(OCDE/CEPAL, 2019).

Por ello, más que de “graduación” debiera hablarse de “gradación”, incorporando una batería
más completa, compleja y diversa de indicadores de inclusión, sostenibilidad ambiental y buena
gobernanza tomados de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en el
entendido de que la exclusiva alusión a mayores ingresos no supone más bienestar. Ante el
futuro inmediato, acaso lo más urgente consista en alcanzar un consenso eurolatinoamericano
sobre el significado concreto del “desarrollo en transición” y la comprensión de las “trampas”
del desarrollo que afectan a la región para hacer realidad la Agenda 2030, en cuanto a los
indicadores y métricas a aplicar y respecto a las modalidades de cooperación.

31
En particular, el nuevo IVDCI abre oportunidades para el despliegue de esa cooperación
avanzada y para ideas innovadoras. Deja atrás la “graduación” y estará abierto a todos los países
de la región, aunque no en todas las modalidades. Como se indicó, prevé montos importantes
para el blending y el apoyo a la inversión, que refuerzan la capacidad de la UE frente a actores
activos en ese ámbito, como China. Una vez aprobado el nuevo instrumento, los nuevos
programas regionales y temáticos deberán permitir que la UE pueda atender a la diversidad de
agendas de desarrollo que plantea la particular situación de transición de América Latina y el
Caribe. Es importante que el nuevo instrumento tenga un claro anclaje y orientación hacia la
Agenda 2030. El ciclo de programación ha empezado en 2020; es el momento de incluir
iniciativas innovadoras y programas relevantes para las prioridades de desarrollo de la región.
Con esos elementos, el “desarrollo en transición”, como concepto impulsor de nuevas formas
de cooperación internacional para el desarrollo, puede servir para replantear y fortalecer las
relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe, con el fin de que ambas regiones puedan
contribuir de una manera efectiva al cumplimiento de la Agenda 2030 y los ODS.

Frente a la COVID-19: una “UE geopolítica” con una agenda de prioridades sociales

Ante el escenario regional y global de erosión del multilateralismo, competencia geopolítica y

crisis de globalización, acelerada por la crisis de la COVID-19, ¿cómo puede actuar la UE en
América Latina y el Caribe con la visión geopolítica que la nueva Comisión Von der Leyen asume
como orientación estratégica y seña de identidad de su mandato? ¿Debe dejar atrás su perfil de
“actor normativo” y los principios que presiden su política exterior, “aprender a utilizar el
lenguaje del poder”, como lo ha expresado el Alto Representante, Josep Borrell , y competir con
otros actores como Estados Unidos o China en la lógica de la política de poder y la competencia
geopolítica?

Pese a las limitaciones de la construcción intergubernamental de su política exterior y de

seguridad común (PESC), la UE cuenta, en efecto, con importantes recursos de poder en su
política comercial y de desarrollo, y en otros ámbitos, en términos de incentivos y sanciones;
con un importante ascendiente simbólico y normativo, basado justamente en su apego a los
principios contemplados en los tratados y en su tradición política; y con medios significativos,
que abarcan desde un servicio diplomático propio a los que contempla el presupuesto para la
acción exterior. Actor sui generis de las relaciones internacionales, como siempre se ha dicho,
pero, sin duda, actor, y con una capacidad de agencia notable. Por último, a esos recursos
propios se suma la capacidad de coordinar la acción exterior de los Estados miembros en el
marco común de la Unión.

En este contexto, la vinculación de objetivos y medios en distintas áreas de acción (linkage), en

una lógica más “repolitizada”, puede ser una vía eficaz para promover tanto intereses como
principios. No se trata –es importante subrayarlo– de imponer unilateralmente agendas propias
de la UE, sino de establecer coaliciones efectivas con los gobiernos y los actores relevantes para
que las relaciones birregionales permitan avanzar intereses y valores comunes frente a quienes,
desde posiciones iliberales y ultranacionalistas, tratan de impugnarlos. Actores –también es
oportuno recordarlo– que están presentes en ambas regiones. Cuestiones como la preservación
de la biosfera o la reconstrucción del contrato social son problemáticas comunes, y para ello

32
tiene sentido actuar conjuntamente. Un ejemplo de ello sería la vinculación del Acuerdo UE-
Mercosur al Acuerdo de París sobre cambio climático, que ha actuado como elemento de
contención ante un eventual abandono de ese acuerdo por parte del Brasil de Bolsonaro y ha
incrementado el coste de su política lesiva para el medio ambiente. Otro caso es el tradicional
rechazo birregional de las sanciones extraterritoriales estadounidenses de la Ley Helms-Burton.
En 2017 la Administración Trump decide aplicar plenamente esta ley, hasta ese momento
parcialmente en suspenso. En respuesta, entre otras acciones políticas y legales, la UE actualizó
su “Estatuto de bloqueo”, que permite que los afectados por la Ley Helms-Burton puedan iniciar
acciones legales en territorio de la UE contra empresas estadounidenses demandantes de
sanciones. En esa lógica, la UE puede ser más activa dando respaldo y acompañamiento político
a los actores que, desde la propia región, promueven salidas negociadas y pacíficas a las crisis
regionales. De esa manera se contribuye a crear el necesario espacio para maniobrar para dichos
actores frente a la lógica geopolítica y de equilibrios de poder que guían las intervenciones en la
región, cada vez más directas, de Estados Unidos, China o Rusia. Cuando sea necesario, la UE ha
de seguir actuando con un perfil propio e iniciativas singulares frente a esas crisis. Un caso
evidente es Venezuela. Ante el riesgo de enquistamiento de esa crisis, es necesario hacer frente
a su dimensión política, apoyando una salida negociada y promoviendo elecciones con garantías
democráticas, así como a la dimensión humanitaria, con iniciativas que permitan utilizar los
recursos petroleros del país para adquirir bienes esenciales en el exterior. Ello podría lograrse
mediante una suspensión parcial de las sanciones estadounidenses, como propone la iniciativa
denominada “Petróleo para Venezuela”, que es particularmente relevante ante el imperativo de
salud de la COVID-19.

Más allá de estos escenarios de crisis, en América Latina y el Caribe una “UE geopolítica” ha de
estar basada en una agenda social, más que en equilibrios de poder. La UE es ahora el único
actor global que en la geopolítica regional se aproxima a Latinoamérica con una agenda centrada
en las preocupaciones centrales de sus sociedades: la inclusión, la calidad de la democracia, los
derechos humanos, la igualdad de género, la paz, la justicia y la seguridad ciudadana. En suma,
con todo aquello que integra la Agenda 2030, cuyos contenidos pueden ser vistos como una
renovación del “contrato social”, que hoy está en cuestión y ha de ser reconstruido tanto en la
UE como en Latinoamérica. En particular, América Latina y el Caribe ofrece una oportunidad
para que el European Green Deal o “pacto verde europeo” de la UE, lanzado en 2020 por la
Comisión von der Leyen, desarrolle su dimensión externa. Para todo ello, urge retomar el diálogo
político birregional y promover una política de cooperación más activa e innovadora a través de
los nuevos programas e instrumentos financieros que se están definiendo dentro del MFF 2021-
2027.

La crisis de la COVID-19, por último, plantea imperativos inmediatos en esa agenda a la vez social
y geopolítica. La UE y sus Estados miembros están ya prestando apoyo en el ámbito sanitario, y
a través de la propuesta de la Comisión “Equipo Europa” se ha decidido reorientar de inmediato
los programas de cooperación técnica y financiera con América Latina y el Caribe para responder
a esta pandemia, con los fondos disponibles de la Comisión Europea y las líneas de crédito del
Banco Europeo de Inversiones. Esos recursos, en cualquier caso, son limitados frente a la
magnitud de la crisis sanitaria y del colapso económico y social que la COVID-19 puede traer
consigo. Por ello, la asociación estratégica entre la UE y Latinoamérica y el Caribe puede ser más
efectiva a través de una respuesta multilateral robusta.

33
Aquellos países de la UE y de América Latina y el Caribe que estén dispuestos han de trabajar
con una perspectiva común en el G20 y en las instituciones financieras multilaterales para que
exista más espacio fiscal a fin de evitar el colapso sanitario, el desplome económico y una grave
crisis social y, quizás, política. Ello dependerá en gran medida del acceso urgente a la financiación
externa. Si está ausente, algunos actores externos pueden ver en esta situación, de manera
oportunista, una vía para utilizar la asistencia bilateral con objetivos geopolíticos, como es el
caso de China con su “diplomacia de mascarilla”. En el ámbito interno, la falta de respuesta en
sociedades fragmentadas por la desigualdad y la desconfianza política puede ser terreno
abonado para partidos de extrema derecha, ultranacionalistas, con discursos nativistas y
xenófobos, que minarían aún más la necesaria cooperación internacional. De momento, las
respuestas multilaterales no han sido adecuadas ni ágiles. El FMI y el Banco Mundial ya han
anunciado líneas de financiación y alivio de la deuda de los países más pobres, pero no deben
olvidarse los países de renta media lastrados por un alto endeudamiento en América Latina. Hay
precedentes: en la crisis de 2008, el G20 actuó con resolución y, a instancias de ese foro, el FMI
multiplicó por cuatro su capital. Hoy las necesidades son mayores y se deben considerar todas
las opciones existentes para movilizar más recursos, como por ejemplo la aprobación de una
nueva emisión extraordinaria de derechos especiales de giro, la reserva del FMI, que se
distribuya de manera que refuerce en mayor medida las reservas de los países más necesitados,
si bien Estados Unidos, con capacidad de veto en el FMI, ha bloqueado esta opción. En ese
marco, como se indicó, tampoco es el momento de las sanciones económicas generalizadas, que
ya antes de la pandemia tenían un grave coste humano, y vedan el acceso a recursos externos
que son vitales para la respuesta sanitaria y la protección de los más vulnerables. Y debe
promoverse una respuesta conjunta para evitar la instrumentalización, por parte de la
administración Trump, de instituciones clave en la región, como es el caso del Banco
Interamericano de Desarrollo.

Ante lo que ya se anuncia como la mayor crisis económica y social –y, quizás, política– de la
historia reciente, hay que recordar de nuevo que la resiliencia social depende también de la
cooperación internacional. Y que esa cooperación será clave para que la crisis de la COVID-19
sea una oportunidad para reescribir el contrato social que ha de reescribirse en ambas regiones.
La UE y América Latina y el Caribe –una asociación con nada menos que 61 países– tienen, por
ello, el imperativo de aunar esfuerzos de nuevo, y la oportunidad de mostrar la utilidad de sus
vínculos.

34
 Ruano, Lorena – “Tratando con la diversidad. La Unión Europea y
América Latina, hoy” (2018)

La política de la UE hacia América Latina y el Caribe (ALC) tiene una larga historia y muchas capas:
bilateral (con países individuales); subregional (con el MERCOSUR, Centroamérica, la Comunidad
Andina y el Foro del Caribe); y birregional (con la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños - CELAC). Primero, se dará una descripción histórica de las relaciones entre la UE y
ALC, y se argumenta que los supuestos originales sobre los cuales la UE construyó su política
hacia la región en la década de 1990 ya no se sostienen por completo: el consenso liberal se
deshilacha cada vez más, mientras que la promesa de integración regional en América Latina y
el Caribe (ALC) no se ha materializado como se esperaba. De ahí el fracaso parcial de los
objetivos originales de la política de la UE hacia esta parte del mundo, especialmente con
respecto a su énfasis "interregional".

En segundo lugar, las circunstancias internacionales y nacionales actuales de muchos países de

ALC han evolucionado durante los últimos años de tal manera que ofrecen nuevas
oportunidades para un acercamiento. Teniendo esto en cuenta, el segundo capítulo del
documento analiza la situación actual en ALC, destacando cómo los recientes acontecimientos
podrían afectar su relación con la UE. Entre los factores que favorecen relaciones más estrechas
entre las dos regiones están la Presidencia de Trump, la crisis económica que siguió al final del
auge de los productos básicos, el declive de la 'ola rosa' en América del Sur y la distensión con
Cuba. Por otro lado, ciertos desarrollos recientes también han actuado en contra de la 'otra
relación transatlántica': el surgimiento de China como principal socio económico de ALC y las
divisiones ideológicas dentro de la región que están erosionando el compromiso con los
derechos humanos y la democracia, y que han cristalizado en la situación venezolana.

En tercer lugar, revisa el estado actual del juego con respecto a los diversos instrumentos que la
UE ha desplegado en su política hacia ALC. Se argumenta que centrarse en el nivel bilateral
(relaciones de la UE con países individuales) es la forma de avanzar hoy. Incluso si la UE no ha
podido replicar el modelo de Acuerdo de Asociación que originalmente pretendía extender a la
mayoría de sus socios de ALC, ha surgido una gama de formatos híbridos alternativos, adaptados
a las preferencias y prioridades de cada socio. Por el contrario, a nivel subregional los resultados
han sido mixtos: el progreso ha sido posible con grupos de países pequeños en América Central
y el Caribe, mientras que la frustración y el estancamiento caracterizan las relaciones con la
Comunidad Andina y el MERCOSUR, respectivamente. Finalmente, el nivel birregional (EU-
CELAC) podría seguir siendo útil para explicar los principios generales y los objetivos políticos,
así como para articular los programas de cooperación regional de la UE para buscar una mejor
coherencia en lo que de otro modo podría evolucionar en un conjunto excesivamente
fragmentado de relaciones individuales.

Por lo tanto, ambas regiones deben fusionarse en torno a sus valores comunes, es
decir: la defensa del multilateralismo y el estado de derecho en el ámbito internacional, la
resolución pacífica de disputas, la lucha contra el cambio climático y los derechos de las mujeres.

35
Introducción

Las relaciones de Europa con América Latina y el Caribe (ALC) encierran una paradoja: a pesar
de tener mucho en común, una larga historia y un marco institucional sofisticado que los une, el
nivel de interacción es relativamente bajo y, en opinión de muchos observadores, permanece
por debajo de su potencial.

Los países latinoamericanos se unieron al sistema internacional de estados mucho antes que la
mayoría del mundo en desarrollo, y han estado interactuando con Europa, tanto bilateral como
multilateralmente, durante casi dos siglos. Comparten ampliamente con Europa una visión
liberal de las relaciones internacionales, basada en las instituciones y el estado de derecho. Por
esa razón, el presidente francés Charles de Gaulle vio a ALC como un "depósito de votos"
potencial en las organizaciones multilaterales, lo que podría ser decisivo para contrarrestar los
excesos de las superpotencias durante la Guerra Fría. Además, esta región relativamente
pacífica, desprovista de guerras interestatales durante décadas, rara vez ha planteado un grave
desafío de seguridad a Europa, excepto brevemente durante la guerra de Malvinas / Falklands
en 1981. Los países de ALC también comparten con Europa un trasfondo generalmente cristiano
y cierta política valores derivados de este patrimonio civilizador común.

Después de una década de democratización política y liberalización económica, en la década de

1990, la UE comenzó a formular una política hacia la región, destinada a negociar acuerdos de
libre comercio, promover la integración regional y buscar un diálogo político que eventualmente
condujera a que la relación birregional fuera etiquetado como 'Asociación estratégica'. A pesar
de algunos éxitos en los últimos 20 años, en general los resultados parecen decepcionantes, en
la medida en que algunos analistas han descrito la relación birregional como `` fatiga '', mientras
que otros sienten la necesidad de explicar por qué América Latina debería ser importante para
Europa.

CAPÍTULO I: COMPRENDER LA OTRA RELACIÓN TRANSATLÁNTICA

Encuentro tardío de regiones distantes

América Latina no figuraba en la agenda de política exterior de la Comunidad Europea (CE) hasta
principios de la década de 1980, cuando el proceso de paz en América Central y la adhesión de
España a la CE acercaron las dos regiones. Antes de eso, los primeros intereses de la CE en el
área tenían que ver con los procesos de descolonización de algunos de sus estados
miembros. Se estableció un marco especial para organizar las relaciones con las antiguas
colonias europeas en la región como parte de un acuerdo poscolonial más amplio, compuesto
por preferencias comerciales y ayuda del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), dirigido a los
países más pobres del África y el Caribe y el Grupo de Estados del Pacífico (ACP) y consagrado
en el Acuerdo de Cotonú (2000). En contraste, América Latina recibió escasa ayuda de desarrollo
de la CE y estaba sujeta al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).

La participación de la CE en el proceso de paz en América Central constituyó una de las

primeras gestiones de la Cooperación Política Europea (EPC) y condujo al establecimiento del
Diálogo de San José, a través del cual los ministros de Asuntos Exteriores europeos se reunían
regularmente con sus homólogos latinoamericanos. Estas reuniones periódicas continuaron

36
durante la década de 1990 y evolucionaron hacia el llamado 'Proceso de Río', lanzado en 1999.
Esta experiencia resuena fuertemente hoy en las relaciones UE-ALC en dos aspectos
clave. Primero, la necesidad de unir fuerzas para defender el derecho internacional y
la resolución pacífica de disputas. En segundo lugar, la CE acumuló experiencia en la
construcción de seguridad a través del desarrollo, que hoy es un elemento clave de la Estrategia
Global de la UE hacia el mundo en desarrollo.

El surgimiento de la política de la UE hacia ALC: convergencia en torno a los valores liberales

Estas dos regiones geopolíticamente distantes también se acercaron por la ola

de democratización que comenzó en España y Portugal en 1974-75 y luego continuó a través del
Atlántico. Esto eliminó el principal obstáculo para la ampliación ibérica, que se completó en
1986. La década de 1980 también cambió la relación de América Latina con el mundo occidental
desarrollado, a medida que la región llegó gradualmente a abrazar los derechos humanos y la
democracia y, después de una "década perdida" de reformas económicas estructurales, de
adopción de mercados abiertos y de finanzas públicas ortodoxas. Dicha transformación condujo
al llamado 'Consenso de Washington' enunciado en la Cumbre de las Américas en Miami en
1994, cuando 34 presidentes de todo el continente (excepto Cuba) se comprometieron a
defender la democracia y los derechos humanos, a través del fortalecimiento de
la Organización de los Estados Americanos (OEA), y para 'promover la prosperidad a través del
libre comercio' con la negociación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Los
valores liberales adoptados por América Latina coincidieron con los de la UE, que estaba
estableciendo su Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) en ese momento.

América Latina se convirtió en un socio atractivo, no solo por su aceptación del liberalismo, sino
también porque, ahora que la paz se había logrado en América Central. Lo más importante para
la UE fue el hecho de que esta ola de liberalismo económico llevó a un renovado interés en la
integración regional. Con el establecimiento del MERCOSUR en 1991 y del Área de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994, así como la reactivación del Mercado Común
Centroamericano (CACM) y de la Comunidad Andina, esta fue la única otra parte de la mundo
donde el regionalismo parecía estar echando raíces. Además, los Acuerdos de Integración
Regional (RIA) de América Latina vieron a la UE como un modelo, ya que tenían la intención de
construir uniones aduaneras e instituciones relativamente fuertes (a excepción del TLCAN).

Como los gobiernos de América Latina ahora percibieron que su integración en la economía
mundial se lograría a través del "comercio, no de la ayuda", la UE estableció la negociación de
los Acuerdos de Libre Comercio (ALC) como uno de sus principales objetivos de política en
relación con ALC. Además, la UE insistió en que estos TLC se insertaran en tratados más amplios
que siguieran el modelo de Acuerdos de Asociación (AA) que la UE había desarrollado para tratar
con los países de Europa Central a principios de la década. Estos AA se construyeron en base
a tres pilares:

- Diálogo político (reuniones periódicas a todos los niveles), incluida una cláusula
democrática;
- Asociación económica, compuesta por un TLC y acuerdos de protección y promoción de
inversiones (IPPA) con cada estado miembro de la UE;

37
- Cooperación al desarrollo, generalmente financiada por la UE.

Las negociaciones para establecer AA de tres pilares se iniciaron con México y el MERCOSUR en
1995, la Comunidad Andina en 1996, Chile en 1999 y América Central en 2002. El AA con México,
firmado en 1999, fue el primero que la UE concluyó con un socio no europeo.

Mientras tanto, el 'Proceso de Río' se lanzó en 1999, obligando a los Jefes de Estado y de
Gobierno de ambas regiones a reunirse cada dos años. Sobre la base del consenso liberal del
momento, la Declaración de Río comprometió a los gobiernos de las regiones de la UE y ALC
"con la democracia representativa, el estado de derecho, la buena gobernanza, el pluralismo y
el desarrollo social".

Por lo tanto, a fines de la década de 1990, la UE había establecido una política clara hacia
América Latina, con objetivos políticos, económicos y de desarrollo visibles (valores políticos
liberales, mercados libres, ayuda al desarrollo) y sus instrumentos correspondientes, que
operaban en tres niveles: birregional (proceso Río UE-ALC), subregional (MERCOSUR, MCCM,
CAN) y bilateral (países individuales). Sin embargo, durante la próxima década, su
implementación fue complicada, debido principalmente a una mayor polarización dentro de
ALC, pero también al fracaso de la región para lograr un nivel suficiente de integración, una
condición previa para que dicha política de la UE funcione.

El fracaso parcial de los objetivos políticos de la UE

Menos TLC interregionales de lo esperado

Las negociaciones comerciales, la piedra angular de la política de la UE hacia ALC, encontraron

varios obstáculos y arrojaron resultados mixtos. Las negociaciones para el establecimiento de
AA con México (1999) y Chile (2002) concluyeron rápidamente, pero las negociaciones con el
MERCOSUR se estancaron debido al proteccionismo (específicamente con respecto a la
agricultura europea y la industria del MERCOSUR) y han permanecido así desde
entonces. Además, bajo el peso de la crisis económica de 2001-2002, el MERCOSUR se interesó
menos en el libre comercio o su unión aduanera, y cambió su enfoque hacia la cooperación en
áreas como la energía, la infraestructura, la conectividad física y la agenda social. Mientras
tanto, la Comunidad Andina se desintegró en 2006, en medio de una disputa entre Venezuela y
Colombia, dejando así a la UE sin uno de sus tres interlocutores regionales en el área. Después
de un par de años, la UE decidió continuar las negociaciones de libre comercio de un Acuerdo
Multipartidista primero con Colombia y Perú (concluido en 2013) y luego con Ecuador
(2014). Hasta la fecha, solo los AA con Centroamérica se han concluido (en 2013) y todavía están
en espera de ratificación por parte de algunos estados miembros de la UE.

Un régimen de democracia y derechos humanos cada vez más disputado

Más allá de los TLC interregionales, un segundo objetivo clave que la UE estableció para su
política hacia ALC fue la promoción de los DDHH y la democracia. Esto también ha sido un
fracaso parcial. En la década de 1990, cuando la UE estaba estableciendo su política hacia ALC,
esos países estaban consolidando sus transiciones democráticas y construyendo un régimen
internacional robusto para protegerlos de un retorno al autoritarismo. Este proceso culminó en

38
2001 con la aprobación por la OEA de una Carta Democrática que permitió la suspensión de un
miembro en caso de quiebre democrático. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) y la Corte (Corte IDH) se fortalecieron y sus recomendaciones y fallos fueron aceptados
en toda la región.

Así, el régimen interamericano de DDHH se convirtió en el más desarrollado fuera de Europa. La

UE y sus estados miembros acogieron con beneplácito estos procesos y se convirtieron en los
principales financiadores extrarregionales de la CIDH. Muchas declaraciones birregionales y
documentos oficiales de la UE mencionan los "valores comunes" que hicieron de América Latina
un socio especial en comparación con otras regiones.

Sin embargo, desde mediados de la década de 2000, la mayoría de los gobiernos de ALC se
pusieron a la defensiva sobre el intervencionismo intrínseco a este régimen. Los Estados
miembros cuestionaron la autoridad de la Comisión al criticar importantes proyectos nacionales,
como los desafíos que han surgido de los países de la Alianza Bolivariana para los pueblos de
nuestra América (ALBA), que han equiparado el régimen interamericano con el intervencionismo
estadounidense / occidental, criticando sus fallos e informes sobre sus restricciones a la libertad
de prensa.

Otros desafíos han surgido del hecho de que muchos estados han visto deteriorarse su situación
de derechos humanos debido al aumento de la criminalidad, los sistemas de justicia defectuosos
y la corrupción, como Brasil, México o América Central.

Distanciamiento

Varios factores llevaron a la creciente fragmentación que experimentó la región durante la

década de 2000 y que erosionó el consenso liberal sobre el cual se habían construido las
relaciones UE-ALC. Primero, la crisis económica que afectó a Argentina y Brasil en 2001-2002
afectó la integración económica del MERCOSUR al cuestionar su compromiso con la apertura de
los mercados. En segundo lugar, una ola de gobiernos de izquierda, que iban de moderados a
populistas, impulsados por un auge de los commodities (2005-2014), implementaron políticas
nacionalistas y redistributivas, a veces a expensas de la ortodoxia en las finanzas públicas, y
fueron menos interesado en los TLC que sus predecesores. En tercer lugar, la radicalización de
la Venezuela de Hugo Chávez estuvo acompañada de una intención ofensiva diplomática de
luchar contra lo que consideraba el imperialismo estadounidense, al que estaba asociada la
UE. Reforzado por los vastos recursos petroleros de Venezuela, Chávez creó el ALBA con Bolivia,
Cuba, Ecuador, Nicaragua y varios países del Caribe. Por lo tanto, ALC se fragmentó en tres
grandes grupos que mostraron diversos grados de entusiasmo por la apertura de mercados:
aquellos comprometidos con el libre comercio, como México, Chile o Colombia; aquellos con
una postura más proteccionista, como el MERCOSUR; y los miembros del ALBA que
consideraban el libre comercio como un instrumento imperialista de opresión. Las
negociaciones panamericanas para el establecimiento de un ALCA colapsaron bajo el peso de
estas divisiones en una reunión cumbre en Mar del Plata en 2004.

Ciertos desarrollos en el lado europeo también erosionaron el interés de la UE en América Latina

durante la década de 2000, separando aún más las dos regiones: primero, la ampliación de la

39
'gran explosión' de la UE en 2004-2007 desplazó el centro de gravedad de sus intereses
geopolíticos hacia el Este. La adhesión de los nuevos Estados miembros también diluyó la
influencia de España dentro de la UE, un proceso que, a su vez, se vio agravado por la crisis
financiera mundial de 2007-2008 y la posterior 'Gran Recesión', que golpeó a España y Portugal,
los impulsores de La política de la UE hacia América Latina, particularmente dura. 20 Además,
después de 2007, el movimiento de la UE hacia el establecimiento de Asociaciones Estratégicas
minó su relación con ALC en su conjunto, porque los Estados miembros con problemas de
liquidez y la UE concentraron sus recursos en Brasil y México, dejando de lado lo que se
consideró cada vez más marginal foro: cumbres UE-ALC. Otro elemento que debilitó la
asociación de región a región fue la reforma de la política de cooperación de la UE en 2012, que
condujo a la 'graduación' de la mayoría de los países latinoamericanos de los programas de
ayuda bilateral.

A medida que ambas regiones se separaron durante la segunda mitad de la década de 2000, las
reuniones UE-ALC tuvieron menos asistencia, y las largas declaraciones producidas en esas
cumbres se percibieron como simples ejercicios retóricos. La creación de CELAC en 2011 en una
cumbre en Cancún y su designación como el interlocutor de la UE en las relaciones birregionales
no logró generar una posición más coordinada por parte de ALC. Fue en esta atmósfera de
'fatiga' que, en la cumbre de Bruselas de 2015, los líderes de la UE-CELAC ordenaron a sus
ministros de Asuntos Exteriores que 'se comprometieran a un ejercicio integral e inclusivo de
reflexión sobre el futuro de la relación birregional'. Mientras tanto, varios eventos que
ocurrieron en 2016 alteraron nuevamente el contexto en el que se celebraría la cumbre de 2017
en San Salvador.

CAPÍTULO II: ENTRE TRUMP Y VENEZUELA: AMÉRICA LATINA HOY

Se han producido muchos cambios en el hemisferio desde la última reunión UE-CELAC en 2015:
la elección de Donald Trump a la Presidencia de los Estados Unidos, el proceso de paz en
Colombia, la crisis en Venezuela, la firma de un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación
(PDCA) entre Cuba y la UE, y cambios de gobierno en varios países como Argentina, Brasil, Chile
y Perú. Algunos de estos representan desafíos formidables, mientras que, al mismo tiempo, la
mayoría ofrece nuevas oportunidades para un acercamiento entre la UE y ALC.

Trump y la reducción de EE.UU. de la región

El cambio de administración en los EE. UU., El socio líder tanto para Europa como para América
Latina, es el único evento de este tipo con las consecuencias de mayor alcance.

En el ámbito político, Trump representa un desafío porque ha cuestionado algunos de los valores
liberales comunes que se han mencionado como clave para la relación UE-ALC: multilateralismo,
resolución pacífica de disputas, respeto del derecho internacional, integración regional y
libertad comercio. Su disposición a librar una guerra comercial con los principales socios
económicos de los Estados Unidos (China, México y Alemania) y socavar los regímenes que
constituyen la base del orden internacional liberal actual, desde el TLCAN hasta el Tratado de
París sobre el cambio climático, han provocado una sensación de La urgencia de formar un
equipo en la defensa de estos valores y subrayó la necesidad de fortalecer los lazos políticos y

40
económicos con otros socios. Ya en enero de 2017, la decisión de Trump de retirarse de la
negociación de la Asociación Transpacífica (TPP) dejó a Chile, Perú y México, los socios
latinoamericanos del grupo, algo fríos, ya que habían entrado en esta negociación compleja
siguiendo el ejemplo de los Estados Unidos. Poco después, en lo que fue una fuerte reacción al
proteccionismo estadounidense, los socios restantes decidieron seguir adelante con las
negociaciones, que concluyeron en marzo de 2018 con la firma de una nueva versión del pacto
comercial, el Acuerdo General y Progresivo para una Trans Asociación del Pacífico (CPTPP).

El impacto que reverbera de las declaraciones y acciones de Trump ha revitalizado la cooperación

entre la UE y algunos países de ALC. Federica Mogherini, Alta Representante de la UE para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y Vicepresidenta de la Comisión Europea (AR / VP),
identificó a ALC como una región prioritaria e intensificó sus visitas allí en 2017. Entre tales
socios, México ocupa un lugar destacado. Desde el anuncio de una renegociación del TLCAN,
que Trump acusó de ser "el peor acuerdo de la historia", las perspectivas económicas de México
han empeorado y su moneda ha caído.

La renegociación desigual del TLCAN actualmente en curso ha generado incertidumbre sobre el

futuro de otros países de la región que tienen TLC con los Estados Unidos: América Central, Chile,
Colombia y Perú. Todos ellos también tienen TLC con la UE y buscan revitalizar los intercambios
y los lazos políticos. El relanzamiento de las negociaciones UE-MERCOSUR también se puede
interpretar en este contexto, aunque estas iniciativas también han sido emprendidas por los
nuevos gobiernos de Brasil y Argentina que están ansiosos por institucionalizar sus preferencias
liberales.

En resumen, pocos socios están tan interesados en reforzar su asociación económica con Europa
como los países latinoamericanos en la actualidad. Esto se debe a que siguen siendo altamente
vulnerables a los efectos desestabilizadores de los cambios en la política estadounidense, que
aún tiene una presencia abrumadora en la región.

El nuevo papel de China y sus implicaciones.

En la última década, China se ha convertido en uno de los principales socios económicos de ALC,
desplazando a la UE de su segundo lugar tradicional. China es hoy el principal comprador de
exportaciones de Venezuela, Brasil, Argentina y Chile y, en varios casos, se ha convertido en
la segunda fuente de importaciones. De 2004 a 2014, la industria en rápida expansión de China
provocó un aumento en la demanda de materias primas de ALC, alimentando un auge de las
exportaciones de productos básicos que condujo a un crecimiento acelerado, pero también a
la desindustrialización del sector externo de la región. Para los países del ALBA, y especialmente
para Venezuela, China también es una fuente importante de capital.

La desaceleración de la economía de China y la caída de los precios del petróleo durante los
últimos tres años han hundido a ALC en una difícil situación económica. Brasil se enfrenta a la
peor recesión de su historia con un crecimiento negativo durante dos años seguidos. Argentina
también ha estado luchando con una política de ajuste severo implementada por el gobierno
de Macri en 2016. Venezuela está en completo desorden; Ni siquiera ha publicado datos
económicos desde 2014.

41
En este contexto de disminución de la presencia estadounidense y la caída de la demanda de
China, el valor de la UE como socio económico ha aumentado para la mayoría de las economías
de ALC. Necesitan una mayor diversificación y están interesados en impulsar el papel de la UE,
no solo en términos de comercio, sino, fundamentalmente, como fuente de inversión extranjera
directa. Es cierto que el grado de apertura y las garantías proporcionadas a los inversores
extranjeros varían considerablemente entre los países de ALC, desde los más abiertos, como
Chile, Colombia y México, hasta los más proteccionistas, como Argentina y Brasil, y mucho
dependerá de los marcos de regulación en sectores específicos en cada país. Sin embargo,
aparte de Venezuela y algunos de sus aliados, las economías latinoamericanas generalmente
se caracterizan por un enfoque impulsado por el mercado, mientras que el crecimiento de la
clase media ha hecho que estos mercados sean más atractivos para las empresas europeas. Un
factor que juega a favor de la UE es que, a lo largo de los años, ha construido una infraestructura
institucional densa que facilita los intercambios políticos, la cooperación y el comercio
con cualquier país de la región.

Política interna en ALC: oportunidades y desafíos

Los acontecimientos recientes en el ámbito político interno también pueden conducir a

relaciones más estrechas entre la UE y ALC.

Primero, está disminuyendo la llamada "ola rosa" en América del Sur, luego de que los cambios
del gobierno en Brasil, Argentina y Perú, que llevaron al centro- derecha al poder, han renovado
el interés en el comercio y la integración, tanto dentro del MERCOSUR como la Alianza del
Pacífico y con socios externos. El presidente Mauricio Macri ha estado ansioso por devolver a
Argentina al ámbito de las negociaciones de libre comercio al organizar una reunión de la OMC
en 2017 en Buenos Aires, y al dar un renovado impulso político a las negociaciones comerciales
entre la UE y el MERCOSUR. En esto, ha recibido el apoyo de Michel Temer en Brasil, quien
también está tratando de implementar una serie de reformas para reactivar la economía de su
país después de dos años de recesión. Sin embargo, es importante tener en cuenta que tanto
Macri como Temer tienen mayorías frágiles en sus respectivos congresos y se enfrentan a una
considerable oposición a sus planes de liberalización. Las negociaciones entre la UE y el
MERCOSUR podrían atascarse fácilmente nuevamente sobre los mismos problemas que los han
acosado en el pasado: el proteccionismo en la agricultura europea y la industria sudamericana.

En segundo lugar, el proceso de paz de Colombia ofrece una oportunidad única para que la UE
tenga una presencia importante como actor que promueve la seguridad a través del desarrollo,
como se destaca en la Estrategia Global de la UE (EUGS). Dado que el proceso de paz es muy
controvertido a nivel interno, el apoyo internacional es clave para los planes del gobierno,
especialmente porque ahora está entrando en una nueva fase de negociaciones con otro grupo
guerrillero, el ELN (Ejército de Liberación Nacional).

En tercer lugar, aunque las reformas internas avanzan a un ritmo glacial, Raúl Castro renunció a
la presidencia cubana en abril de 2018, y el cambio económico es inminente a medida que el
apoyo venezolano para el régimen cubano se agota. Desde la Revolución Cubana en 1959, la
hostilidad de Estados Unidos hacia el régimen de Castro se ha equiparado en ALC con un
intervencionismo extranjero indebido en los asuntos internos, un comportamiento que

42
históricamente ha sido resentido por la mayoría de los países de la zona. Fue a través de estos
lentes que muchos interpretaron la Posición Común de la UE hacia Cuba. Y es por eso que el
cambio de rumbo reciente constituye un factor que favorece lazos más estrechos entre las dos
regiones, más allá de la relación bilateral UE-Cuba. Durante 2017, el valor simbólico del nuevo
enfoque de la UE hacia Cuba se mejoró aún más, porque Trump anunció una reversión parcial
de la política de normalización promovida bajo la administración de Obama.

Sin embargo, existen serios desafíos derivados de la política interna de los países de ALC, algunos
de los cuales no favorecen un acercamiento con la UE. Los graves problemas de gobernanza
dentro de muchos países de ALC representan una amenaza para las instituciones democráticas
y su legitimidad. El problema más extendido es el de la criminalidad y el débil estado de derecho,
en la mayoría de los casos relacionados con el crimen organizado y el narcotráfico. Entonces,
aunque la UE está destinada a destinar una cantidad cada vez mayor de su cooperación y apoyo
a este asunto en su política de ALC, pisará terreno delicado.

El desafío más grave hoy proviene de la caída de Venezuela hacia el autoritarismo, que ha estado
sucediendo durante algún tiempo, pero que se agudizó en 2017. Desde que Nicolás Maduro
reemplazó al presidente Chávez en el poder y el colapso de los precios del petróleo, privó a
Venezuela de su única fuente de divisas. En cuanto a la moneda, el modelo económico
bolivariano se ha sumido en el caos, provocando una inflación vertiginosa, la escasez de
alimentos y medicamentos básicos y la consiguiente crisis humanitaria, así como un
sorprendente aumento de la criminalidad. En 2017, después de la ruptura del diálogo, el
gobierno procedió a despojar a los poderes del Congreso mediante el establecimiento de una
nueva Asamblea Constitucional que controla, mientras que el fiscal jefe tuvo que huir al exilio a
Colombia.

La crisis venezolana no solo es peligrosa para la propia población del país; se está extendiendo
a otras partes de la región, poniendo a las instituciones y vecinos frágiles bajo presión. En mayo
de 2017, varios países llamados Grupo Lima, liderados por México y el Secretario General de la
OEA, Luis Almagro, promovieron sin éxito una resolución que invoca los principios de la Carta
Democrática. Esto llevó a la retirada de Venezuela de la organización en medio de intercambios
cada vez más amargos entre quienes respaldan la resolución y los aliados de Venezuela.

CAPÍTULO III: LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DE LA RELACIÓN UE-ALC: ADAPTARSE A LA

DIVERSIDAD

Diecinueve años después del lanzamiento del Proceso de Río, es pertinente hacer un balance de
la infraestructura institucional compleja y multinivel que la UE ha consolidado en sus relaciones
con ALC. La estructura del marco se concibió originalmente como una matriz 3x3, con tres
niveles (nacional, subregional, birregional) y tres áreas o pilares (diálogo político, asociación
económica, cooperación para el desarrollo). Recientemente se ha agregado la cooperación
en materia de defensa.

Las relaciones de la UE con ALC han encontrado su expresión más fuerte a nivel bilateral con
estados individuales o grupos de ellos, porque ALC es una región cada vez más diversa. En este
nivel, la UE ha podido firmar Acuerdos de Asociación con México (1999), Chile (2002), así como

43
TLC de última generación con Perú, Colombia (2013) y Ecuador (2014) que complementan un
diálogo político y desarrollo previo Acuerdo de cooperación firmado con la Comunidad Andina
(2003). También ha establecido Alianzas Estratégicas con Brasil (2007) y México (2008) que
incluyen la discusión de temas internacionales. La última incorporación fue el PDCA con Cuba
(2016).

Las relaciones con las agrupaciones subregionales se han visto afectadas por las dificultades de
la integración regional en América Latina, que establecieron altas expectativas en la década de
1990 que nunca se cumplieron. La "joya de la corona" de las negociaciones interregionales, el
TLC con el MERCOSUR, iniciado en 1995, sigue en negociación ((firmado en 2019)), mientras que
la Comunidad Andina se desintegró en 2006 cuando Venezuela se retiró. El acuerdo con
Centroamérica (2012) se destaca como el único AA interregional que la UE logró concluir, y aún
está a la espera de su plena implementación.

A nivel birregional, ALC nunca ha sido tan coordinada o integrada como le hubiera gustado a la
UE, a pesar de la creación de CELAC en 2011. Hubo una clara sensación de 'fatiga' después de la
última cumbre UE-CELAC en Bruselas en 2015, mientras que el planificado para octubre de 2017
en El Salvador tuvo que posponerse debido a desacuerdos dentro de CELAC sobre la situación
venezolana. Aun así, los canales birregionales siguen siendo útiles para la UE.

El enfoque de tres pilares: ¿una talla para todos?

El nivel bilateral es el nivel en el que la UE ha logrado resultados más concretos con los socios de
ALC porque es posible abordar problemas específicos y diseñar acuerdos adaptados a las
particularidades de cada socio. La UE ha buscado una cierta uniformidad en el establecimiento
de sus relaciones bilaterales, sus contenidos varían considerablemente, y solo en los casos de
México, Chile y América Central hay tres pilares con contenido similar, unidos por un solo
tratado. Con otros socios, cada una de estas áreas se trata por separado y / o en un nivel
diferente.

Acuerdos de asociación de tres pilares: México, Chile y América Central

México: el modelo para el resto de ALC

Dado su tamaño, su integración al mercado estadounidense y sus estrechas relaciones con

España, México ha sido de interés para la UE desde hace mucho tiempo y fue un socio clave en
el acercamiento de las dos regiones en la década de 1990. El llamado 'Acuerdo Global' (1999)
fue el primer AA que la UE firmó con un país no europeo y se convirtió en un modelo para las
relaciones que la UE quería establecer con otros socios en América Latina. La AA con México
estableció tres pilares: diálogo político, asociación económica y cooperación para el desarrollo
e incluyó una 'cláusula democrática' que estipula la suspensión del tratado en caso de ruptura
democrática.

En 2008, la UE reconoce a México como un estratégico socio, su segundo después de Brasil en

la región.

44
El diálogo político UE-México incluye muchos actores en múltiples niveles. En el nivel superior,
consiste en cumbres bianuales que tienden a coincidir con las cumbres UE-CELAC. El diálogo
bilateral abarca temas tan variados como el comercio, la ciencia y la tecnología, la educación
superior, la seguridad, los derechos humanos, el medio ambiente o la cohesión social.

Desde que se estableció la Asociación Estratégica, la UE y México han entablado un diálogo

sobre cuestiones multilaterales y regionales que incluyen el cambio climático, el desarrollo
sostenible, la paz y la seguridad internacionales, la democracia y los derechos humanos, la
gobernanza económica mundial, la migración, la cooperación triangular con América Central y
UE-ALC.

El pilar de la asociación económica del Acuerdo Global estableció un área de libre comercio y
una serie de IPPAs (Servicio Internacional de Asesoramiento sobre Protección Física) con cada
estado miembro de la UE. Esto fue relativamente fácil de negociar porque, después de la firma
del TLCAN (1994) y su entrada en la OCDE (1995), México se había comprometido con la apertura
de su economía, incluido su sector agrícola, que no representaba una amenaza para la UE. Tales
condiciones no han estado presentes en todos los países de la región, un factor que ha dificultado
la replicación del 'modelo mexicano'.

Desde mayo de 2016, la UE ha estado renegociando el Acuerdo Global con México,

especialmente el pilar de la asociación económica, para incluir elementos de la 'nueva agenda
comercial', como la propiedad intelectual, la contratación pública, la convergencia normativa, la
sostenibilidad y las economías verde y digital.

Desde la llegada de Trump a la Casa Blanca, la dependencia de México en el mercado

estadounidense se ha convertido en una fuente de enorme fragilidad, y la búsqueda perenne de
profundizar las relaciones con Europa como un medio de diversificación ha vuelto con fuerza a
su agenda externa.

El Acuerdo Global proporcionó un marco para articular numerosos programas de cooperación

bilateral y regional en diversas áreas, desde la cohesión social, las pequeñas y medianas
empresas, hasta la competitividad y la sostenibilidad ambiental.

El formato bilateral AA ha facilitado el establecimiento de diálogos y programas específicos

adaptados a los desafíos que enfrenta cada país.

Chile: campeón del libre comercio y socio de la Política Común de Seguridad y Defensa Europea

En 2002, la UE concluyó un AA con Chile, con una estructura muy similar al Acuerdo Global con
México, pero el pilar de la asociación económica era más ambicioso, porque Chile es el país de
acuerdos de LC que tiene la política comercial más abierta, y probablemente sea la economía
con la menor burocracia en la región. Con más de 20 acuerdos de libre comercio con más de 50
y como miembro de la OCDE desde 2010, Chile es un valioso socio de la UE en el ámbito
multilateral, ya que mantiene posiciones similares en muchas áreas, especialmente en asuntos
económicos, pero también en democracia, DDHH, cambio climático y cuestiones sociales.

45
Chile es el tercer socio económico de la UE en ALC, después de Brasil y México. Por el contrario,
la UE es la primera fuente de inversión extranjera directa de Chile, su segundo proveedor de
bienes más importante después de los EEUU Y su tercer mayor mercado de exportación. Sin
embargo, la dependencia histórica de Chile en las exportaciones de cobre aumentó durante el
auge de las materias primas, que convirtió a China en su principal cliente. El país ha tenido que
lidiar con dificultades económicas desde la caída de los precios de los productos básicos en 2014.

Las reuniones de diálogo político, estructuradas como las de México, se han llevado a cabo
regularmente a todos los niveles desde 2002, y sobre numerosos temas, desde los derechos
humanos hasta el empleo. En el caso de Chile, sus gobiernos socialdemócratas, interesados en
el modelo social europeo, han puesto especial énfasis en las políticas sociales y de empleo. En
el pilar de desarrollo, la UE ha decidido “graduar” a Chile de la cooperación bilateral, así como
Brasil y México, de modo que Chile sigue siendo elegible para programas regionales y sub-
regionales co-financiados, pero la ayuda bilateral se ha detenido.

Más allá del modelo de AA, en 2014, Chile firmó un Acuerdo Marco de Asociación (FPA) en
el campo de la seguridad con la UE, que proporciona la base institucional para la participación
chilena en misiones de Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Chile participó en la
Operación Militar de la UE en Bosnia y Herzegovina, Althea. Es el único país de ALC que tiene un
acuerdo de este tipo. Otros países de ALC han contribuido de manera ad hoc a misiones
específicas de la PCSD: Brasil en Artemisa (en la República Democrática del Congo), y República
Dominicana y Argentina en Althea. Colombia también firmó un FPA con la UE en 2014, pero aún
está pendiente de ratificación. Desde 2014, Argentina y la UE han estado explorando la
posibilidad de cooperación en las misiones de gestión de crisis de la UE.

Centroamérica: construyendo paz a través del desarrollo y la integración

América Central es la primera parte del mundo con la que la UE ha firmado con éxito un AA 'de
región a región'. En vigor desde 2013 (aunque todavía no se ha implementado completamente),
abarca los dos acuerdos previamente existentes sobre Cooperación y Diálogo Político, más un
TLC negociado entre 2007 y 2010. Este último considera los diferentes niveles de desarrollo y
los niveles asimétricos de intercambio, por lo que está abriendo el mercado de la UE mucho más
rápido que el centroamericano.

El establecimiento de este acuerdo fue posible en gran parte porque la UE ha estado presente en
América Central desde la década de 1980, cuando se involucró en los procesos de paz de El
Salvador, Honduras y Nicaragua y, más tarde, en los esfuerzos de reconstrucción como
entrenador de policía, institución constructora, observador electoral y promotor de
desarrollo. En cierto modo, en América Central, la UE estableció su enfoque para la construcción
de la paz a través del desarrollo mucho antes de que la Estrategia Global de la UE (EUGS) hiciera
explícito el vínculo seguridad-desarrollo tal como es hoy.

Esta es también un área donde la UE ha tenido bastante éxito en su promoción de la integración

regional en el extranjero. En la actualidad, la región se integra a través del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA), que agrupa a los países de América Central (Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), así como la República Dominicana desde

46
el Caribe. SICA es un acuerdo flexible de integración diferenciada ('geometría variable' en el
lenguaje de la UE) en el que no todos los miembros participan en todas las políticas. La debilidad
del Estado, especialmente en el 'triángulo norte' (Guatemala, El Salvador y Honduras), es un
obstáculo importante para la integración y cooperación efectivas. A pesar de estas fuerzas
centrífugas tan fuertes, estos países saben que, dado su pequeño tamaño, tienen más peso con
socios externos si negocian colectivamente. Por lo tanto, el tamaño ha sido una fuerza poderosa
a favor de la cooperación regional, que ha tenido más éxito en la construcción de la unión
aduanera y la integración de la región en la economía mundial. Por lo tanto, América Central ha
negociado con éxito dos TLC como grupo: uno con los Estados Unidos, conocido como el Acuerdo
de Libre Comercio de América Central y República Dominicana (DR-CAFTA), firmado en 2004, y
otro firmado con la UE en 2012.

Los temas más importantes discutidos dentro del pilar de diálogo político de AA entre la UE y
Centroamérica son los problemas de migración, seguridad y drogas, que son problemas muy
serios en el área, así como el cambio climático y la integración regional.

A diferencia de México y Chile, el pilar de desarrollo de este AA es el más importante en la

relación, porque la UE sigue siendo un importante donante de Ayuda Oficial al Desarrollo para
la región centroamericana, brindando un considerable apoyo técnico y financiero, gran parte del
cual se destina a impulsar el proyecto de integración regional. Entonces, aunque la estructura
de estos AA es similar, basada en tres pilares, el contenido de cada uno y su peso relativo son
diferentes: asociación económica y asociación global con México; política social y cooperación
en defensa con Chile, desarrollo e integración con Centroamérica.

Entre los niveles bilaterales y regionales: arreglos híbridos

A pesar de la aparente simplicidad del modelo de AA, ha sido difícil extenderla para articular las
relaciones de la UE con otros países y agrupaciones en la región de ALC. Una razón importante
ha sido que la UE privilegió inicialmente AA de 'región a región', pero la Comunidad Andina y el
MERCOSUR no cumplieron con la retórica de integración y mercados abiertos que habían
desplegado en la década de 1990. La desintegración de la primera y la transformación de la
segunda durante la década de 2000 significaron que la UE tuvo que cambiar de rumbo e
improvisar alternativas con países individuales. Hoy, abarcan desde los casos colombianos y
peruanos, que se asemejan a la plantilla de AA, hasta la Asociación Estratégica con Brasil.

Colombia, Perú y Ecuador: un acuerdo híbrido entre lo bilateral y lo regional

Las relaciones entre la UE y estos países están estructuradas de una manera ad hoc que se aparta
de la plantilla de AA porque la Comunidad Andina, con la que la UE había comenzado a negociar
en 2002, prácticamente se desintegró después de que Venezuela se retiró abruptamente en
2006, y Bolivia anunció que seguiría su ejemplo, aunque todavía pertenece formalmente. Por lo
tanto, las relaciones con Colombia, Perú y Ecuador están estructuradas, por un lado, mediante
PDCA1 entre la UE y la CAN, concluido en 2003, que se implementa parcialmente. Por otro lado,
el pilar comercial está organizado en un Acuerdo de Libre Comercio Multipartidista (MFTA) que
la UE negoció por separado con Colombia y Perú entre 2007 y 2012. Como resultado, los pilares

1
El Ciclo PDCA/PHVA o ciclo Deming es una estrategia basada en la mejora continua de la calidad.

47
de diálogo político y cooperación están anclados en la región (CAN), mientras que el pilar
económico se construye desde el nivel nacional (bilateral).

Esta situación híbrida no carece de tensión, porque priorizar el camino bilateral inevitablemente
terminaría socavando el regional. En el comercio, la UE negoció tres TLC separados, que son
compatibles entre sí, pero que no están vinculados formalmente con la cooperación y las
acciones y programas políticos a nivel nacional o regional. Por lo tanto, existen vínculos
estrechos en todos los aspectos, pero están fragmentados por tema y país, y no están articulados
en un solo instrumento.

Hoy, la UE tiene la relación más estrecha con Colombia, el país más afín de los tres, dada la
perspectiva predominantemente liberal de sus sucesivos gobiernos. La UE apoya mucho el
proceso de paz firmado en junio de 2016 entre el gobierno colombiano y las FARC, y ya se ha
comprometido a proporcionar asistencia financiera para su implementación. Entonces,
paradójicamente, incluso sin un AA, el diálogo político es muy amplio, y Colombia es el único
otro país de la región (después de Chile) que ha firmado un FPA para participar en las misiones
de la PCSD. En contraste, Perú y Ecuador han sido socios más distantes, ya que sus gobiernos
nacionalistas de izquierda eran, hasta hace poco, más reacios a suscribirse al proyecto de un TLC
con la UE.

Brasil: la Asociación Estratégica supera al AA interregional con el MERCOSUR

Dado el tamaño y la aspiración de Brasil de ser un jugador global, es el principal poder regional
en ALC, y la UE y sus estados miembros lo han considerado durante mucho tiempo como un
socio crucial en la región. Brasil es la economía más grande, el principal contribuyente a las
fuerzas de paz de la ONU, el único país latinoamericano con la ambición de formar parte del CS
de la ONU, el líder de iniciativas regionales como la UNASUR y uno de los 'potencias emergentes'
en el grupo BRICS.

Sin embargo, establecer un marco AA con el gigante sudamericano no ha sido posible hasta
ahora. Primero, porque durante la década de 1990, la UE abrió la negociación de un AA con el
MERCOSUR, y segundo, porque Brasil y la UE a menudo se encuentran en lados opuestos de los
argumentos. Los puntos de vista comunes sobre la democracia, los derechos humanos y el
regionalismo coexisten con fuertes diferencias en otras áreas, como el comercio, el principio de
no intervención o cómo lidiar con el cambio climático. Brasil ha tendido a mantener posiciones
nacionalistas que permanecen distantes de los puntos de vista de la UE.

La UE había iniciado negociaciones para un AA interregional con el MERCOSUR en 1995 como

un objetivo prioritario en su política hacia ALC y, especialmente, hacia Brasil. Sin embargo,
además de las dificultades intrínsecas a tales objetivos, las crisis económicas en Brasil (2001) y
Argentina (2002) desencadenaron respuestas nacionalistas con una creciente divergencia de
políticas entre los estados miembros. Durante la década de 2000, los gobiernos de 'ola rosa' en
los estados miembros (especialmente Lula en Brasil y Kirchner en Argentina), la ampliación para
incluir a Venezuela y el auge de los productos básicos que hizo que las exportaciones a China
fueran más atractivas, llevaron al MERCOSUR a alejarse de su mercado original propósitos de
integración y hacia un mecanismo para la discusión intergubernamental de nuevos temas, como

48
infraestructura, energía y asuntos sociales. Además, bajo el liderazgo brasileño durante la
administración de Lula, el establecimiento de UNASUR debilitó aún más el MERCOSUR, ya que
se superpuso en el contenido. No ambicioso en términos de liberalización económica e
inversiones, UNASUR llamó a una nueva era de 'integración posliberal'. Mientras tanto, en
contraste con los otros miembros del MERCOSUR, Brasil comercia mucho más con extraños que
con sus compañeros del bloque.

En este concurso en evolución, solo el pilar de cooperación de AA con el MERCOSUR se

estableció con éxito en 1995, mientras que las conversaciones comerciales se estancaron debido
al proteccionismo de ambas partes. Por lo tanto, cuando la UE lanzó su esquema de Alianzas
Estratégicas después de 2005, el formato parecía más apropiado para comprometerse con
Brasil. Además, Brasil era similar a otros socios estratégicos, como China e India, en la medida
en que no era posible un TLC, pero parecía necesario un diálogo político para comprometerse
con estas potencias emergentes, que eran cada vez más influyentes en el sistema
internacional. El establecimiento de la Asociación Estratégica UE-Brasil en 2007, por lo tanto,
marcó un cambio del enfoque interregional UE-MERCOSUR a uno más bilateral.

Recientemente, el panorama regional ha cambiado una vez más, debido al colapso de

los precios de los productos básicos y la desaceleración de la economía china, que ha llevado a
Brasil a una de las recesiones más severas de su historia reciente. Esto se ha visto agravado por
una crisis política que provocó la caída del gobierno de Dilma Roussef en 2016. La llegada de los
gobiernos de centro derecha en Brasil y Argentina ha renovado expectativas de estos países la
liberalización de sus economías, la reactivación de MERCOSUR, y de hacer avanzar las
negociaciones comerciales con la Unión Europea.

Una desventaja de esta situación híbrida es que los otros miembros del MERCOSUR carecen de
un diálogo político bilateral estructurado con la UE.

La "C" en ALC: los arreglos especiales del Caribe

Aunque el Caribe comparte algunas de las características del vecindario latinoamericano, como
las amenazas del crimen organizado, la desigualdad y el cambio climático, y está
geográficamente situado en el hemisferio occidental, los instrumentos que la UE ha establecido
para tratar con esa región tienen propósito distinto, profundidad y alcance, y han evolucionado
desde un punto de partida diferente.

El Caribe: EPA para reconfigurar un acuerdo poscolonial

A través de sus regiones y territorios de ultramar, la UE es físicamente parte del Caribe y algunos
de sus estados miembros ven esta región heterogénea como geopolíticamente cercana.

Las relaciones de la UE con el Caribe conservan un fuerte sabor colonial y postcolonial. Son más
asimétricos que los del resto de América Latina, y evolucionaron por separado y en un momento
diferente. El Acuerdo de Cotonú (2000), concedido a las pobres antiguas colonias de
Centroamérica, conocido como el 'grupo ACP', el acceso preferencial al mercado común y
cantidades considerables de ayuda a través de la FED, con el argumento de que eran altamente
dependiente de mono-exportadores de productos tropicales como azúcar, frutas y

49
café. Este régimen comercial fue finalmente declarado ilegal por la OMC en 2008. Por lo tanto,
la UE tuvo que reemplazar el régimen comercial ACP con EPA, que eliminó aquellos aspectos del
comercio que eran más discriminatorios para terceros y compensó a los países del Caribe con
ayuda adicional. En 2012, una Estrategia Conjunta de Asociación Caribe-UE agregó un pilar de
diálogo político a los instrumentos de comercio y cooperación ya existentes incluidos en cada
EPA. Identificó cinco áreas centrales para una cooperación más estrecha: (i) integración regional
(alrededor de la Comunidad del Caribe - CARICOM); (ii) la reconstrucción de Haití después del
terremoto de 2010; (iii) cambio climático y desastres naturales; (iv) crimen y seguridad, y (v)
acción conjunta en foros multilaterales.

La UE alentó el establecimiento del CARIFORUM como un subgrupo dentro de la ACP en la

década de 1990. A excepción de Cuba, todos los miembros de CARIFORUM son signatarios del
Acuerdo de Asociación ACP-UE (conocido como el Acuerdo de Cotonú) y los AAE.

En las discusiones sobre la relación birregional, el Caribe a menudo termina marginado, de

alguna manera olvidado.

Cuba: de la posición común al descongelamiento

Cuba se ha distinguido, dada su revolución, la tensa relación con los Estados Unidos y la antipatía
hacia los valores liberales que constituyeron la base de la política UE-ALC lanzada en la década
de 1990. En los últimos años, la política hacia Cuba es quizás la parte de la política de la UE hacia
ALC que ha cambiado más marcadamente. Pasó de la Posición Común, que condicionó la plena
cooperación con la isla en la mejora de la situación de los derechos humanos, a la firma, en
diciembre de 2016, de un PDCA (Mejora continua de calidad). El instrumento contiene tres
capítulos principales (diálogo político, cooperación y facilitación del comercio) que recuerdan la
estructura de tres pilares que articula las relaciones con los socios más cercanos de la UE en la
región (México, Chile y América Central). Aun así, los contenidos y las expectativas son muy
diferentes, dada la naturaleza iliberal del régimen, así como su sistema económico cerrado.

El reciente acercamiento se produjo en el contexto del restablecimiento de las relaciones

diplomáticas entre Cuba y los Estados Unidos y el anuncio de un levantamiento gradual del
embargo durante la administración Obama. Fue en este ambiente de distensión y
de cambio inminente en Cuba (después de la muerte de Fidel Castro) que la UE negoció el
PDCA. Por lo tanto, la UE se está convirtiendo en la relación externa más importante de Cuba:
primer socio comercial, primera fuente de inversión y principal origen de los turistas. Por lo
tanto, aunque el diálogo y la cooperación siguen siendo limitados y difíciles, no debe
subestimarse el valor del nuevo instrumento de tres pilares, especialmente en vista de la
transición del liderazgo en 2018.

Estancamiento a nivel birregional: EU-CELAC

Cuando se lanzaron las reuniones cumbre birregionales en Río de Janeiro en 1999, tenía sentido
que la UE y sus estados miembros pudieran agrupar los encuentros con los líderes de ALC en
una reunión bianual, sobre todo porque ALC se estaba convirtiendo en una región que trabajó
hacia la integración y, lo más importante, declaró explícitamente que se inspiró en el éxito de la
UE. Se estaba negociando con los Estados Unidos y Canadá para establecer un ALCA y un fuerte

50
régimen regional de derechos humanos bajo la OEA. El interregionalismo tenía más sentido con
América Latina, ya que se trataba de un grupo de países de ideas afines que parecían
relativamente homogéneos y que estaban trabajando hacia la integración. En el aspecto
práctico, la "Asociación Estratégica" UE-ALC estuvo acompañada de una serie de proyectos de
cooperación para el desarrollo y dirigida a toda la región.

Sin embargo, muy pronto se produjo la 'fatiga de la cumbre' y el estancamiento comenzó a

afectar la relación birregional UE-ALC. Al igual que en otras grandes cumbres multilaterales, las
reuniones solo produjeron largas declaraciones conjuntas que destacan los valores liberales
compartidos que unieron a las dos regiones, sin compromisos vinculantes, y resultados
concretos escasos y fragmentados. Además, a medida que el Consenso de Washington se
evaporó durante la década de 2000 y ALC se dividió cada vez más, la producción declaratoria de
las cumbres se volvió aún más vaga. Los funcionarios de la UE y otros observadores atribuyeron
tal estancamiento al hecho de que ALC ni siquiera se concibió a sí misma como una entidad
coherente. A medida que los fondos se trasladaron del sobre bilateral (DCI) a los programas
regionales y temáticos, la relación UE-ALC se quedó sin uno de sus principales fundamentos
concretos.

Tal fue el desencanto con el proceso birregional que, en la última reunión cumbre en Bruselas
en 2015, los Jefes de Estado y de Gobierno instruyeron a sus ministros de Asuntos Exteriores a
'comprometerse con un ejercicio de reflexión integral e inclusivo sobre el futuro de la relación
bi-regional, incluida la evaluación de los programas y acciones adoptados por las Cumbres y
sobre la mejor manera de garantizar estos objetivos comunes ». De hecho, la mayoría de
los diálogos de programas, acciones y políticas mencionados en la Evaluación no son
estrictamente birregionales, sino que involucran a la UE y a ciertos países o grupos de la CELAC.

A pesar de sus deficiencias, las reuniones cumbre birregionales conservan un valor práctico
importante, ampliamente reconocido por los formuladores de políticas: brindan una
oportunidad útil para reunir a todos los líderes relevantes en un solo evento, lo que facilita el
avance de los asuntos y agendas bilaterales. Esto se ha llamado 'multilateralismo bilateral'.

Paradójicamente, el establecimiento en 2011 de CELAC como socio de la UE en el diálogo

birregional ha resultado ser una bendición mixta. La creación de este mecanismo de consulta
diplomática, destinada a coordinar posiciones regionales en foros multilaterales y con actores
extrarregionales, fue inicialmente bien recibida, ya que se suponía que debía mejorar la
coherencia de las posiciones de ALC, para forjar puntos de vista comunes antes de llegar a las
cumbres con Los Estados unidos. Sin embargo, el aplazamiento de la cumbre birregional de 2017
dice mucho sobre la debilidad de CELAC como mecanismo de coordinación.

En lugar de facilitar el diálogo birregional, la incorporación de CELAC ha llevado a lo que podría

llamarse 'inter-multilateralismo': la UE, en sí misma multilateral, se encuentra con CELAC, otro
mecanismo multilateral cuyo producto, en el mejor de los casos, consiste en largas declaraciones
a un nivel muy general, que a menudo reproducen los acuerdos alcanzados
en organizaciones globales más amplias sobre temas que ya están resueltos, como el apoyo a la
resolución pacífica de disputas o el respeto a la soberanía. CELAC no ha resultado ser el socio
regional que la UE quería al otro lado del Atlántico.

51
Por lo tanto, parece que, por el momento, las vías bilaterales, subregionales y otras no
pertenecientes a CELAC ganarán aún más peso en la política de la UE hacia la región, mientras
que la asociación birregional se someterá a una especie de hibernación.

Conclusión

Los supuestos originales detrás de las relaciones entre Estados Unidos y ALC, en particular un
consenso liberal entre las dos regiones sobre mercados abiertos, democracia y derechos
humanos, e integración regional, se erosionaron con el tiempo. Esto condujo a la improvisación
en el camino de una gama de instrumentos híbridos multinivel que se apartaron del modelo de
Acuerdo de Asociación, que se adaptaban mejor a una región cada vez más diversa. Como
resultado de esta evolución, el formato bilateral es hoy el nivel más adecuado para promover
agendas comunes ambiciosas, mientras que el birregional proporciona
un contexto menos favorable debido a las luchas internas que afectan a CELAC, que no ha
resultado ser el socio que la UE esperaba.

El aplazamiento de la cumbre UE-CELAC 2017 ha sido aún más lamentable dado que el contexto
internacional actual presenta oportunidades renovadas para un acercamiento. La mayoría de
los países de América Latina y el Caribe enfrentan incertidumbre con respecto al papel de los
EEUU, Ya que su política hacia ellos se ha desplazado al abandono (en América del Sur), sino a
una hostilidad abierta (hacia México y Cuba). Otro factor que favorece relaciones más estrechas
es la reciente recesión económica en ALC, que hoy está más ansiosa que antes de
comprometerse con la UE como socio comercial, fuente de inversión y líder en la defensa del
comercio basado en normas.

Sin embargo, hay una serie de factores en el contexto actual que también complican las
relaciones de la UE con ALC. Los acuerdos de integración regional como SICA, MERCOSUR y
CARICOM enfrentan enormes obstáculos para su consolidación, ya que sus instituciones
intergubernamentales luchan por conciliar las diferentes prioridades nacionales. El compromiso
con una democracia fuerte y un régimen de derechos humanos alrededor de la OEA también
está disminuyendo a medida que los gobiernos de la región enfrentan serias crisis políticas,
económicas y de seguridad ciudadana que socavan la legitimidad de sus frágiles democracias. Si
bien Venezuela representa el desafío más serio, de ninguna manera es el único.

A la UE le interesa ayudar a la región a superar tales problemas, ya que esta es una zona
relativamente pacífica del mundo, con muchos países de ideas afines con los que formar equipos
a nivel multilateral en defensa de los valores que pretende defender.

52
 APARTADO B – CHINA

LEGLER, T., TURZI, M. y TZLI, A. E. - “China y la búsqueda de la

gobernanza regional autónoma en América Latina” (2018)

La autonomía ha sido una de las principales características de los regionalismos que han surgido
en América Latina en el nuevo milenio. Algunos autores argumentan que las crecientes
relaciones entre América Latina y China son favorables para la autonomía regional,
particularmente en relación con Estados Unidos.

Los autores plantean que la influencia de China en la gobernanza regional de América Latina ha
sido contradictoria. El declive hegemónico regional de Estados Unidos (USA) ha abierto
oportunidades a China para quienes persiguen formas autonomías de gobernanza en la región
con el objetivo de reducir la dependencia de la potencia del norte. A la vez, la política del
oportunismo chino y latinoamericano puede tener impactos contradictorios, e inclusive
negativos, sobre la gobernanza regional autonomía. Aunque la influencia china comúnmente se
ha asociado a una tendencia poshegemonía, no ha sido posliberal o antiliberal; más bien lo
contrario, la influencia económica china ha sido decididamente liberal en su naturaleza,
reforzando el llamado “consenso de commodities” y el regionalismo abierto, así como el
regionalismo posliberal. En consecuencia, la influencia de China tiene más potencial para
reforzar direcciones post hegemónicas y liberales que posliberales en la gobernanza regional y
subregional. Es importante subrayar que los patrones de comercio e inversión asociados al
“consenso de commodities”, mediante su contribución a la tendencia de la reprimarización,
proveen una débil base material para la gobernanza regional autónoma en el largo plazo. En
esta línea, parece existir poca evidencia de que China apoya sus esfuerzos regionales de
autonomía política, concentrándose en desarrollar lazos con diversas instituciones económicas
regionales multilaterales y con los principales actores económicos de la región.

Varios gobiernos latinoamericanos que han impulsado una agenda poshegemonía y

autonomista en política regional han sido capaces de voltear su mirada hacia China en búsqueda
de apoyos importantes; pero, al mismo tiempo, esa última ha promovido una agenda económica
liberal vis a vis la región. Por ello, la influencia de China sobre la gobernanza regional ha tenido
tanto un sesgo liberal como una naturaleza poshegemonía (en relación con las tendencias del
regionalismo latinoamericano).

La búsqueda de la autonomía en la gobernanza regional latinoamericana

Por gobernanza regional entendemos la construcción social de esferas regionales relacionadas

con áreas temáticas especificas en las cuales conjuntos de actores diseñan sus correspondientes
arquitecturas institucionales regionales. Varios autores han observado que la búsqueda de la
autonomía ha sido un elemento narrativo clave en la construcción histórica de proyectos
regionales en América Latina. La autonomía es percibida desde el punto de ventaja de estados
relativamente débiles y periféricos frente a los estados más poderosos y el sistema capitalista
global. La autonomía se vincula al deseo de un Estado de comprometerse a reducir obstáculos

53
de acción internacional y a la vocación de construcción de nación a lo largo de América Latina,
ya sea en contra de la influencia de potencias extranjeras o de las fuerzas de la globalización
capitalista.

En el nuevo milenio, el discurso sobre la autonomía retorno con el ascenso de proyectos

regionalistas poshegemonía y posliberales en América Latina. Con una influencia
estadounidense decreciente y la multipolarización en la distribución de poder en el ámbito
global, gobiernos latinoamericanos y caribeños buscaron crear espacios institucionales
regionales autónomos que excluyen o limitan la participación estadounidense y canadiense, lo
que debilitó el regionalismo hemisférico, panamericano o interamericano. Los regionalismos
latinoamericano y suramericano se anclaron así en la creación de nuevas instituciones
regionales, como la ALBA, la CELAC y la UNASUR. Esas organizaciones han estado vinculadas con
prioridades y preferencias particulares de gobernanza, tales como el fortalecimiento de Estado,
la promoción del neodesarrollismo, la lucha contra la pobreza y la desigualdad, la integración
política, así como el rechazo al neoliberalismo. Han buscado construir una autonomía espacial
dual para blindar proyectos de gobernanza, esto es, la construcción de espacios políticos
regionales y nacionales que sean autónomos pero que, al mismo tiempo, estén interconectados,
protegidos de interferencias capitalistas globales o provenientes de USA.

Las acciones de China en América Latina: ¿hacia una gobernanza regional autónoma?

Diversos analistas sugieren que la profundización de los lazos con China beneficiara la
gobernanza regional autónoma de América Latina. De su análisis se pueden extrapolar tres
supuestos en torno a la positiva influencia china a este respecto: primero, China está retando la
hegemonía estadounidense en la región; segundo, China brinda un apoyo simbólico , retórico e
ideológico para el proyecto regionalista poshegemonía latinoamericano, e incluye una
preferencia por las instituciones latinoamericanas de gobernanza regional; finalmente, los
crecientes vínculos económicos y comerciales con China proporcionan una base material
propicia para sostener la autonomía nacional y regional en América Latina. Sin embargo,
considerando estos planteamientos, las acciones de China no han promovido necesariamente la
gobernanza regional autónoma.

Varios académicos argumentan que el impacto de China en la gobernanza regional debe ser
analizado desde la perspectiva de una relación triangular: América Latina, China, USA. Y los
analistas que estudian la relación triangular pueden dividirse en dos grupos: aquellos que
afirman que China representa una amenaza para los intereses y dominio estadounidenses, y los
que ven la presencia del país asiático en la región como benigna para USA.

En el primero, Farnsworth advierte que USA ha sido complaciente con respecto a las
implicaciones estratégicas de una creciente presencia de China en América Latina. Guilhon
resalta los desafíos que la emergencia de China supone para el liderazgo global de USA en los
ámbitos comercial, militar y político. Ello hace más difícil para la potencia norteamericana
atender desafíos importantes alrededor del mundo, incluida América Latina, sin tomar en
consideración los intereses y prioridades política de China. El país asiático también utiliza el
latinoamericanismo del foro China-CELAC para socavar las autoridades de las instituciones de
gobernanza hemisférica asociadas a la influencia y dominio de USA.

54
No obstante, otros analistas sugieren que el impacto de China sobre los intereses
estadounidenses en el hemisferio occidental es benigno para dichos intereses. Destacan que
China reconoce a América Latina como la zona natural de influencia estadounidense y evita
acciones en la región que pudiesen molestar a USA. China acepta a América Latina como el patio
trasero de USA. América Latina ha ocupado una posición marginal en las prioridades globales
tanto de China como de USA. Además, históricamente, China también ha reducido su postura
anti-statu quo en la región; además de apoyar luchas de liberación en el pasado, este país ha
minimizado la ideología en su política exterior.

China actualmente se encuentra en un proceso de transición diplomática conocido como nuevo

tipo de relaciones internacionales. Este proceso se caracteriza por políticas diplomáticas, tales
como el nuevo tipo de relación entre grandes potencias y esquemas de políticas económicas
como las iniciativas de la Ruta de la Seda. China busca relacionamientos win-win que no sean a
costa de los intereses de otros países ni de los derechos e intereses legítimos propios.

En el nuevo tipo de relaciones internacionales América Latina representa un aspecto particular.

El país asiático es consciente de la singularidad de la región, con idiosincrasias como el desarrollo
lento, el endeudamiento, las diferencias culturales, la influencia económica y política
estadounidense y la lucha contra el narcotráfico. La región América Latina-China tiene gran
potencial económico, pero no político o cultural; aunque ello podría cambiar en el medio plazo.
El gobierno chino percibe que América Latina ha incrementado su importancia en asuntos
políticos y económicos mundiales debido a que sus países han estado explorando caminos de
desarrollo adecuados a sus condiciones nacionales, los cuales les han permitido mantener su
estabilidad política y un crecimiento continuo, incluso a pesar de la crisis financiera global de
2008. Además, para el gobierno chino, América Latina constituye una parte integral del sistema
mundial debido a sus recursos naturales abundantes, lo cual ofrece a la región un gran potencial
para el desarrollo.

No obstante, China explícitamente niega perseguir la hegemonía. Mas allá de lo retórico, no hay
evidencia en América Latina de una disputa hegemonía con USA o sobre los gobiernos
latinoamericanos. Tampoco la hay para creer que China apoye o promueva la autonomía como
proyecto político, estrategia diplomática o valor ideológico. Para China, la relación con USA es
su prioridad en los asuntos mundiales, mientras que América Latina es una prioridad secundaria.
Con respecto al multilateralismo en el hemisferio occidental, China tampoco ha exhibido una
preferencia clara en sus relaciones por organizaciones que promueven la autonomía de América
Latina.

China debe lidiar con la dispersión entrecruzada y el regionalismo abierto que caracterizan al
regionalismo latinoamericano. El primer concepto hace referencia a la ausencia de principios
operacionales y objetivos declarados en la organización regional latinoamericana. Para China,
los esfuerzos autonomistas multilaterales latinoamericanos pueden carecer de dirección o
propósito. La dispersión se refleja en el hecho de que las cinco economías latinoamericanas más
grandes participan en cinco o más mecanismos regionales de cooperación, tales como el
MERCOSUR o el CAN. El segundo concepto se relaciona con la significativa apertura comercial
de la región, la cual China observa como un factor positivo. Sin embargo, la apertura comercial
varía de una a otra organización regional, por lo que el gobierno chino debe lidiar con realidades
específicas y diversas.

55
La política exterior china hacia países y organización regionales latinoamericanas es versátil, con
énfasis en lo económico y comercial. Los vínculos económicos se han incrementado
dramáticamente en los últimos años. Políticamente China brinda prioridad a sus socios
económicos regionales, lo cual se refleja en las figuras de asociación estratégica y asociación
estratégica integral. Lo anterior incluye países antieméticos como Venezuela o más liberales
como Chile y Perú. Mientras que la lógica de defensa y asertividad se relaciona con la figura de
asociación estratégica en América Latina responden más a un enfoque de naturaleza
hegemónica.

Estudios sugieren que China mantiene fuertes vínculos económicos y asigna un estatus de
asociación estratégica tanto a países latinoamericanos que han promovido una gobernanza
regional autónoma mediante organización como ALBA, CELAC y UNASUR, como a países como
Chile, México y Perú que mantienen fuertes lazos con USA y continúan defendiendo el
regionalismo abierto mediante la Alianza del Pacifico. Por otro lado, los vínculos multilaterales
más cercanos que tiene China en América Latina son con organizaciones cuyos estados
miembros poseen lazos económicos fuertes con el país asiático y no necesariamente países que
hayan avanzado en la gobernanza regional que más ha promovido la multipolaridad y la
autonomía regional en América Latina, lo que sugiere que China no tiene interés en alterar las
dinámicas positivas de su relación con USA. Al mismo tiempo, China ha mantenido su presencia
en la OEA y el BID, partes del Sistema Interamericano y foros regionales como ALADI.

Por último, cabe destacar que China se encuentra vinculada a organizaciones liberales en el
hemisferio occidental. Su vínculo con la OEA y el BID demuestra su permeabilidad a la
arquitectura institucional que posee una historia de promoción política y económica del
liberalismo en América del Norte, Central y Sur: el sistema interamericano. China es observador
permanente en la Alianza del Pacifico y ha firmado TLC con Chile y Perú. También propuso la
creación de un grupo de estudio para analizar la viabilidad de un TLC con el MERCOSUR
(viabilidad = nula). En definitiva, todos los arreglos comerciales subrayan la distintiva inclinación
económica liberal de China en sus relaciones con América Latina.

Conclusiones

China oficialmente ha dado la bienvenida al cada vez mayor papel político y económico de
América Latina en los asuntos globales, no solo porque sea un proveedor de materias primas o
un mercado para los productos e inversiones chinas, sino también porque los países
latinoamericanos han explorado rutas de desarrollo afines a sus condiciones nacionales.

No obstante, esta investigación indica que los crecientes lazos de China con América Latina no
han necesariamente promovido la gobernanza regional autónoma. Se ha respondido a los tres
supuestos anteriormente presentados respecto a la influencia china. En primer lugar, el debate
acerca del desafío de China a la hegemonía estadounidense es inconcluso y no hay indicaciones
claras de que esto tarifa beneficios a la autonomía latinoamericana. En segundo lugar, los
crecientes lazos de China con la región no muestran una clara preferencia política en favor de
las instituciones y proyectos regionalistas pos hegemónicos. Este país ha respetado e
interactuado con diversos esquemas multilaterales en la región: los interamericanos y los
latinoamericanos, así como los liberales y los posliberales. Este país no actúa con coincidencia

56
ideológica o política con países u organizaciones latinoamericanas, sino más bien por ventajas
comparativas y de complementariedad. Finalmente, las relaciones económicas y comerciales de
China con sus socios en la región son pluralistas y muestran incluso un sesgo liberal, más que
antiliberal o posliberal. No existe evidencia que indique que la región o subregiones hayan
fortalecido su autonomía gracias a sus lazos con China.

Aunque China no tiene un interés o intención aparente en exportar su propio modelo político a
la región y su énfasis en diplomacia económica parece benigno, sí promueve sus formas
preferidas de gobernanza para gestionar su creciente relación con los países latinoamericanos.
Además, incluso si el gobierno chino no está interesado en una contienda estratégica con
Estados Unidos por la dominación en América Latina y el Caribe, su peso económico en
expansión incrementa su apalancamiento sobre la elaboración de políticas públicas entre los
gobiernos de la región. En cualquier caso, para aquellos que busquen diseñar un futuro más
autónomo para América Latina, la lección es clara: los lazos con China no son necesariamente la
respuesta para alcanzar este propósito.

57
 López Villafañe, Víctor – “Las relaciones económicas de China con
Latinoamérica” (2018)

La mayor parte de América Latina (excepto Chile y Cuba) reinició el acercamiento con el país
asiático en los 70’s (contexto de distensión) y han pasado por varias etapas hasta llegar al
período actual. Hoy se vive un momento histórico en estas relaciones, un horizonte promisorio
de estrechamiento de vínculos económico comerciales. ¿Qué ha impulsado este acercamiento?

Para China, América Latina es una región estratégica por sus vastos recursos naturales y sus
mercados de consumo, pero especialmente debido a su gran industrialización y a la necesidad
de expandir sus mercados, como vendedor de manufacturas y comprador de materias primas.
Los mercados de AL cumplen con estas dos funciones de los objetivos estratégicos comerciales
de China.

Los chinos piensan que EEUU aprovecha su influencia económica para ejercer presión política
sobre China, lo que explica que quiera diversificar sus relaciones económicas. Por otro lado,
China busca defender sus intereses económicos y necesita de recursos naturales extranjeros. La
ofensiva de EEUU contra el terrorismo a partir del 11-S, que ha implicado el estrechamiento
militar en la periferia china, puede ser otro factor de la estrategia de diversificación de China.

Así, los factores que vinculan a China con América Latina son:

- Comprar materias primas

- Realizar inversiones para la producción de recursos naturales y de infraestructura
- Exportar manufacturas
- Propiciar la estabilidad regional
- Fomentar la multipolaridad para reducir el poder de EEUU
- Eliminar a Taiwán como rival

La relación económica de China con América Latina es variada. México es un gran mercado, pero
un competidor en el mercado de EEUU. Otros son grandes proveedores de materias primas y
energía para su industria (Brasil soja y hierro; Argentina soja; Chile cobre). El comercio ha crecido
aceleradamente: entre 2008 y 2017, creció al 15% anual; Brasil y Chile se han convertido en
socios principales; China es el segundo mercado para las exportaciones de Argentina, Costa Rica,
Cuba y Perú.

La estrategia china de tener un flujo estable y seguro de petróleo y materias primas fue crucial
para el aumento de las inversiones en América Latina, que pasó de USD 30.000 millones en 2010
a USD 230.000 millones en 2017. Argentina pasó de ser el 29° al 3° destino de la IED china, que
se expande en todas las provincias y abarca desde el agro hasta la minería y el petróleo, siendo
un claro ejemplo de la complementariedad entre las necesidades chinas y los recursos que
América Latina ofrece.

Las inversiones chinas en el sector energético merecen un estudio especial. China ha suscrito
créditos con Brasil y Venezuela en los que se acuerda que éstos países suministren petróleo a

58
cambio de millonarios prestamos del Bando de Desarrollo de China, y ha comprado activos en
muchas empresas petroleras establecidas en Brasil y Ecuador.

Esta situación ha dado lugar a dos debates. Por un lado, el debate sobre el papel económico de
la región y la nueva subordinación a la economía china. China se está convirtiendo en un
proveedor directo de manufacturas y competidor de los países industrializados del continente
en el mundo, por lo que podría afirmarse que el comercio y la inversión china en América Latina
siguen un patrón neocolonial. El peligro en el largo plazo es la reprimarización de la inversión.

Por otro lado, el relacionado al desafío que la presencia china significa para la hegemonía EEUU
en el continente, en el marco del abandono político y ausencia de proyecto de desarrollo para
la región por parte de EEUU. China es una potencia con características especiales: se interesa en
América Latina por razones económicas y estratégicas, en aras de su estabilidad interna,
crecimiento económico y sustentabilidad futura con independencia de EEUU.

Entre tanto, las estrategias de los países de América Latina respecto de China son muy
diferentes. México la ve como competidor y poderoso rival en el mercado de EEUU. Brasil la ve
como competidor y aliado, le vende recursos naturales y colaboran en tecnología. Los que veían
a China sólo como mercado meta (como Argentina y Chile) deberán ajustar sus estrategias de
cooperación. Para Cuba y Venezuela la relación con China es parte de sus estrategias de
contención y confrontación con EEUU.

China ha declarado que las relaciones económicas tienen primacía sobre los objetivos políticos.
No pretende reemplazar la hegemonía de EEUU en América Latina – o quizá no todavía –, sino
extender su estrategia para asegurarse – como lo hace en África y Asia – mercados y bienes y
productos esenciales para su crecimiento. Por eso convive con EEUU y busca equilibrios de
fuerza vía instituciones multilaterales y alianzas estratégicas.

China y Latinoamérica en la presidencia de Xi Jinping

Xi Jinping ha continuado fortaleciendo las relaciones con América Latina y el Caribe. El comercio
tuvo su pico en 2014 (USD 263.000 millones), se contrajo en los 2 años siguientes y ha retomado
su paso en 2017. Las relaciones comerciales con China siguieron ocupando el primer lugar en
Brasil, Chile y Perú, y el segundo en Argentina, México y Venezuela; el pronóstico es que para
2025 supere a EEUU. En el foro China–CELAC 2015 Xi anunció que se invertirían USD 250.000
millones en América Latina y el Caribe en los próximos 10 años.

Xi ha visitado la región muchas veces. En su visita a Brasil en 2014 propuso el esquema 1+3+6,
“un plan, tres motores y seis campos”: un plan de cooperación entre China y América Latina y
el Caribe, sostenido por los motores del comercio, las inversiones y las finanzas, con seis campos
de acción (energía, infraestructura, agricultura, manufactura, innovación y tics); con intención
de llegar a USD 500.000 millones en 10 años. También se oficializó el foro China-CELAC.

En 2016 se produjo el segundo de los “libros blancos” sobre América Latina y el Caribe (el
primero es de 2008), documentos en los que se subraya el papel estratégico del continente para
las aspiraciones de China de ser una gran potencia mundial. La situación de América Latina

59
(como proveedora de recursos naturales y receptora de IED) la han vuelto dependiente de esta
nueva potencia asiática.

Empresas chinas en América Latina: destacan las inversiones en petróleo y telecomunicaciones

en Venezuela; el control accionario de la empresa brasileña CPFL Energía (electricidad);
importantes proyectos de infraestructura en Argentina (presas hidroeléctricas, vías férreas,
plantas nucleares); inversión en el sector automotriz mexicano; firma de 29 acuerdos de
cooperación con Cuba; inversión en proyectos de energía e infraestructura en Bolivia.

Esta renovada diversificación de la presencia china en América Latina sirve a sus propias
condiciones de sobreproducción en diversas industrias (como en la construcción) y a la
necesidad de tener mercados para las mercancías chinas, pues el comercio exterior es una
fracción importante del PBI. Las relaciones de China con América Latina mudan según las
necesidades y transformaciones industriales y financieras chinas, lo que ha generado un nuevo
ciclo de dependencia latinoamericana.

60
Paredes, Xulio Ríos - “El estado de las Relaciones China – América Latina”
(2019)

Resumen

La relación entre China y América Latina ha progresado en todos los frentes desde 1995,
consolidándose especialmente en el ámbito comercial e inversor. La “extensión natural” a la
región de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (2015) y la plasmación de una nueva política para la
zona (2016) trazan los ejes de un salto cualitativo que pudiera consumarse en los próximos
lustros con un balance que aventura una mayor influencia de China. Ello plantea retos
importantes para otros actores de presencia más tradicional como Estados Unidos o la Unión
Europea. Por su parte, España debe tomar buena nota de este contexto y definir una estrategia
que tenga en cuenta tanto la dimensión de rival como de posible socio del gigante oriental, si
aspira a no verse desplazada en una parte del mundo donde conserva grandes activos de alto
valor.

Introducción

China se ha convertido en un actor clave para el desarrollo de América Latina. A pesar de la

distancia que los separa, las barreras del idioma o las diferencias culturales, el gigante oriental
siempre ha tenido una destacada presencia en algunos países de la región. No obstante, su
reposicionamiento desde 1995 se ha disparado en paralelo a su transformación en el nuevo
siglo, pasando de la octava posición en 2002 a la segunda actual en la clasificación económica
global. Entre 1995 y 2015 los intercambios entre ambas partes han gestado un cambio
cualitativo sorprendente: China es ya el segundo socio comercial de la región, por detrás de
Estados Unidos (EE. UU.).

Durante mucho tiempo se subestimó la posición de China como socio clave de América Latina,
limitándolo en gran medida a un creciente y significado papel en materia de comercio e
inversión. Sin menoscabo de ello, el acelerado recorrido de los ejercicios precedentes se
complementó con la firma de amplios acuerdos de asociación estratégica con países como
Argentina (2004), Brasil (1993), Chile (2004), Ecuador (2016), México (1997), Perú (2005) o
Venezuela (2014). Igualmente, ha establecido asociaciones estratégicas con Costa Rica (2005) y
Uruguay (2016), mientras que en 2005 anunció una asociación amistosa para el desarrollo con
Jamaica. En suma, a unos datos económicos en extremo reveladores de la significación de la
fortaleza de la relación en lo comercial e inversor, cabe añadir una relación política que se
afianza gestionando con éxito los efectos y temores provocados por las alternancias en los
respectivos gobiernos de la zona.

China ideó en los años noventa el establecimiento de relaciones estratégicas con algunos países
de la comunidad internacional. En los cinco continentes podemos encontrar relaciones de este
tipo reconocidas oficialmente. En la práctica, lo que supone es un indicativo formal de la
voluntad de las partes suscribientes de impulsar una vinculación creciente en el orden comercial
e inversor en un marco cooperativo. No supone una alianza (en el sentido de entendimiento

61
estratégico que contempla aspectos militares, de seguridad o políticos), sino una asociación
constructiva y progresiva.

En suma, China parece querer primar en la relación con ciertos países una idea de asociación
que aleje el temor de su identificación como amenaza. Los contenidos de esa relación, en el caso
de los países en desarrollo de América Latina y el Caribe, atienden a la complementariedad y a
la cooperación Sur-Sur. ¿Pueden mutar esos acuerdos en alianzas de signo más tradicional? No
es descartable. En un momento dado, algunas podrían transformarse en algo más profundo.

No toda la región tiene la misma importancia para China y ello se refleja en las dinámicas de uno
y otro signo que sostiene con algunos países, pero se esfuerza por mostrar un trato formalmente
equitativo y al margen de la significación empírica de tal o cual país en función de su tamaño,
población o magnitud del PIB.

China, por otra parte, ha mostrado que posee una estrategia de largo plazo bien definida de
hacia dónde quiere llegar, así ́ como de lo que espera de América Latina. Esta, sin embargo, no
cuenta con una estrategia regional para enfrentarse al gigante asiático que le permita
aprovechar sus beneficios y en no pocos casos carece incluso de una estrategia de país. Desde
la perspectiva china se resalta que China y América Latina y el Caribe son “socios naturales”, una
perspectiva que facilita el constante ascenso de los vínculos. El modelo de actuación de China
en la región combina comercio, asistencia y cooperación, usa múltiples enfoques, busca
mercados y recursos, asume riesgos. En suma, aporta energía motriz a los procesos de
transformación de los países de la región.

Ese gran interés en profundizar los contactos con América Latina y Caribe ha cristalizado en dos
documentos de política general ideados para la región (publicados en 2008 y 2016), concebidos
a modo de hoja de ruta general para fomentar los lazos en lo político, económico, socio-cultural,
educativo o tecnológico.

El documento de 2008 marcó el rumbo principal. En él, China partida de la premisa de que ambas
partes se encontraban en un nivel de desarrollo similar y que su colaboración, dada la
complementariedad existente, podría resultar en beneficio mutuo. La presencia en la región de
numerosos líderes de izquierda en el poder facilitó la receptividad en un momento en que el
deseo de ganar autonomía frente a otros actores tradicionales se conjugaba con la crisis
financiera y la necesidad de buscar alternativas diversificadas en el exterior. China prometía un
“trato entre iguales”, alejada de la relación asimétrica que siempre caracterizó el vínculo de
EEUU y sus vecinos del hemisferio.

En el documento de 2016 se desgrana un enriquecimiento de aquella estrategia, apuntando a

un salto cualitativo que señala la disposición de China a participar de forma activa en la
transformación de la región, sumando no solo oportunidades de desarrollo sino también
sellando una alianza para catapultar su proyección política global.

Si China dispone de dos documentos de política para la región, desde esta nunca se ha dado una
respuesta reflexionada y compartida al respecto. Ello es consecuencia de la fragmentación y de
las diferentes perspectivas que abriga tanto en la visión política como de las propuestas de
desarrollo, a menudo difíciles de consensuar.

62
China ha buscado tener un único interlocutor, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños (CELAC), con la que celebró su primer foro bilateral en Beijing en 2015. El segundo
tuvo lugar en 2018 en Santiago de Chile y el tercero tendrá lugar en 2021 en Beijing. En el foro
de 2018, de los 33 países de la región, se ausentaron solo dos, que no tienen lazos diplomáticos
con China. La conformación de la CELAC representó un avance cualitativo muy destacable pero
no parece suficiente por el momento para instar dinámicas birregionales coherentes, ya que los
países latinoamericanos tienen dificultades notables aun para establecer una agenda común y
China tiene que superar cierta mirada homogénea de los países de la región que supedita a las
especificidades particulares.

China representa para la región una oportunidad para la mejora de la infraestructura, de la

capacidad productiva, de la formación de cuadros técnicos, incluso del desarrollo de una
economía más atenta al medio ambiente y que mejore la conectividad y la gobernanza, tópicos
que se han incorporado con fuerza a la propia transformación que está experimentando el país
oriental.

Ambas partes se encuentran en una fase de transformación clave y ese proceso sirve de
argumento para trazar los ejes de una nueva etapa de interconexión y acoplamiento de las
respectivas estrategias de desarrollo. La economía es para China la punta de lanza de su
estrategia exterior pero no todo es economía. La interdependencia es evidente y las relaciones
de asociación que establece con algunos países suman activos para dar paso en un momento
dado a la creación de un orden multipolar.

Algunos trazos del intercambio económico y comercial

La región de América Latina y el Caribe en su conjunto cuenta con abundantes recursos naturales
y China dispone de recursos financieros y desarrollo industrial y tecnológico. China es hoy el
primer o segundo socio comercial de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Pese
a algunos altibajos motivados por la más reciente crisis financiera, la relación bilateral es estable.
La región también ha ganado peso como socio comercial de China. Sin embargo, si se compara
con otras regiones, América Latina y el Caribe no figura entre los socios comerciales más
relevantes para China.

El comercio bilateral, espoleado por la gran demanda china de materias primas, disparó los
precios, convirtiéndose en el principal factor de crecimiento para la región. A partir de 2014, la
economía de los países en desarrollo se enfrió y el valor del intercambio de la región con China
se redujo durante tres años consecutivos. En 2017 se volvió a expandir con un crecimiento
significativo, acercándose al máximo histórico alcanzado en 2013.

Se estima que América Latina y el Caribe responden por una tercera parte de los alimentos que
importa China. China debe alimentar al 22% de la población mundial con solo un 7% de tierra
cultivable y el 6% de los recursos hídricos del mundo. Por su parte, América Latina y el Caribe
abarca más de la cuarta parte de las tierras cultivables y una tercera parte de los recursos de
agua dulce del mundo.

En la región, la concentración de las ventas en bienes primarios se complementa con un número

escaso de empresas que exportan a China en comparación con su participación en otros

63
mercados, dos datos que evidencian la asimetría de las relaciones con un claro saldo a favor de
China. Dicha dinámica ha derivado en alertas reiteradas sobre un hipotético efecto de
reprimarización de las economías de la región y un riesgo de desindustrialización, acompañado
de un escaso efecto multiplicador en el resto de la economía.

El Caribe, Centroamérica y, sobre todo, México presentan un abultado déficit comercial con
China, mientras que América del Sur tiene un saldo prácticamente equilibrado. Los únicos países
que presentan superávit comercial con China son Brasil, Chile, Venezuela y Perú́, gracias a la
exportación de materias primas que suponen en el conjunto de la región la cuarta parte de las
importaciones agropecuarias chinas.

La estructura comercial entre ambas partes se ha venido optimizando. En China entran

crecientes cantidades de bienes latinoamericanos, desde aviones regionales a productos
farmacéuticos, vinos y otros artículos agropecuarios. La CEPAL ha significado la importancia de
la cooperación de la región con China para modificar la estructura productiva. Para Alicia
Bárcena, la renovación industrial de América Latina es un gran desafío. Otro reto es la
diversificación de las exportaciones a China, logrando aportarles más valor agregado a los
productos primarios a través de la creación de plataformas industriales.

Chile fue el primer país de la región en firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con China.
Desde que el acuerdo entró en vigor en 2006, el nivel de cooperación económica se ha elevado
sin cesar, señalando un camino que otros intentan imitar. Desde 2012, China ha sido el mayor
socio comercial, destino de exportaciones y fuente de importaciones del país austral. En 2009,
Beijing firmó un TLC con Perú́ y en 2010 otro más, esta vez con Costa Rica. Las negociaciones
para la firma de un TLC bilateral con Panamá́ se iniciaron en 2018 mientras en la agenda figuran
también Colombia y el Mercado Común del Sur (Mercosur) como próximos objetivos.

El reto consiste en alterar la dinámica vigente hasta ahora para diversificar la base productiva
exportadora, trascender el modelo extractivista y primario y sentar las bases para alianzas
productivas con mayor valor añadido, dentro de la lógica tantas veces alardeada por China del
win-win. El temor a generar una dependencia enfermiza, pendiente de las necesidades chinas o
de los precios de las materias primas, obliga a la región a apostar por la configuración de un
modelo integral que no repita las relaciones propias del siglo XIX con otras potencias del
momento. China no es enemiga de estos planteamientos y ambas deben innovar en la
cooperación y en la integración para conjugar los intereses económicos de las dos partes.

Las inversiones chinas en América Latina

A pesar de que en 2016 la Inversión Extranjera Directa (IED) en América Latina cayó sensible-
mente, ese año China se convirtió́ en el segundo mayor país inversionista, después de EE.UU.
Los préstamos concedidos por China a América Latina y el Caribe durante el periodo 2005-2017
conjugan una tendencia ascendente con síntomas de un descenso paulatino que puede estar
relacionado con la agudización de alguna crisis política (Venezuela), como también con las
propias dificultades de la economía china, inmersa en una delicada transformación y con la
guerra arancelaria con EEUU pisándole los talones.

64
A título de cautela, cabe tener siempre presente que la información puesta a disposición por los
bancos chinos no es todo lo detallada que sería deseable. El conocimiento de los datos no
siempre es fácil, entre otros, porque hay una práctica común entre las empresas chinas que
consiste en llegar a un país utilizando un tercero como puede ser un paraíso fiscal,
especialmente las Islas Vírgenes o las Islas Caimán.

Los principales países de la región receptores de este financiamiento cuentan con importantes
yacimientos de hidrocarburos, lo cual facilitó la posibilidad de considerar su devolución a cuenta
del suministro de productos petroleros como contrapartida de las operaciones. Desde 2005,
Argentina, Brasil y Perú́ concentran más del 80% de la inversión china centrada en la energía y
minería. La mayor parte de las inversiones chinas, orientadas al sector energético y minero, han
privilegiado los productores tradicionales de la región. Chile, Ecuador, México y Perú́ se han
consolidado como los principales receptores de este tipo de inversión.

Argentina es también un caso a destacar. China National Nuclear Corporation se plantea duplicar
la importancia de la energía nuclear del país en los próximos años con la construcción de dos
nuevas centrales nucleares, que podrían implementarse si se salvan los escollos de una
negociación que está resultando más compleja de lo inicialmente esperado. Igualmente, China
National Offshore Oil Corporation tiene en su punto de mira inversiones en varias cuencas de
hidrocarburo en Argentina, una de ellas en Vaca Muerta.

Otro tanto habría que decir en materia de energías renovables. Sky Solar desarrolla proyectos
en Argentina y Uruguay. China Energy Engineering Group Co. desarrolla proyectos en Argentina,
Ecuador y Venezuela. China también ha venido explorando otras líneas de negocio,
expandiéndose con fuerza en áreas como la logística y el transporte.

El desfase en materia de desarrollo tecnológico y también en el orden de las infraestructuras

complica y dificulta el pleno desarrollo y la competitividad de la región. Muchas de las grandes
ciudades latinoamericanas requieren inversiones en puertos, aeropuertos, carreteras,
ferrocarriles, etc., incrementando la cantidad y calidad para satisfacer la demanda social y
responder adecuadamente a los retos derivados de la migración campo-ciudad y procurar la
exigible cohesión territorial y social.

Las empresas chinas, por su parte, han sido muy diligentes en la construcción de carreteras y en
la negociación de inversiones portuarias, que van desde operaciones de dragado y expansión
hasta la construcción de puertos completos o la ampliación de algunos ya existentes. Desde
2002, China ha expresado interés en participar en unos 150 proyectos de infraestructura en
América Latina y el Caribe. Entre los países que han merecido especial atención en el ámbito de
las infraestructuras, cabe destacar a Bolivia donde desde 2013 ejecuta más de 20 proyectos en
carreteras y puentes. También Jamaica, es un país que ha despertado el interés de China en el
ámbito del transporte.

Los préstamos chinos constituyen una fuente de capitales de gran valor para todos los países,
especialmente para aquellos con baja calificación crediticia, pero su valoración es objeto de
controversia. Ciertamente están exentos de condiciones políticas y, a diferencia de los
auspiciados por el Banco Mundial (BM) o el Fondo Monetario Internacional (FMI), no obligan a

65
aplicar programas de ajuste o medidas de austeridad. Son por un monto importante y menos
oneroso, de largo plazo y con una tramitación ágil. Pero hasta ahora han beneficiado
preferentemente a la minería y a la energía, actividades que causan daños ambientales o
imponen otras condiciones asociadas a la compra de equipos o la contratación de empresas y
trabajadores chinos.

Un caso particular es el de Venezuela. China cesó abruptamente la política de concesión de

préstamos al país andino tanto por la preocupación por la sostenibilidad de sus inversiones como
por la capacidad del gobierno de Nicolás Maduro de devolver lo prestado. Los suministros de
petróleo por parte de la estatal Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) al país asiático han
decrecido. China acostumbra a mostrarse flexible con el gobierno bolivariano pero su posición
parece evolucionar hacia un esperar y ver como deriva la frágil situación del país.

Por lo que respecta a la Ayuda al Desarrollo, se trata de un concepto en el cual es difícil

establecer comparativas habida cuenta de que China no comparte la concepción de la ayuda
fijada en los criterios del Comité́ de Ayuda al Desarrollo (CAD), lo que dificulta cualquier
cuantificación (en 2011 y 2014 publicó libros blancos sobre su ayuda exterior). Someramente,
cabe reseñar en cualquier caso que Cuba es el país más beneficiado, especialmente bajo la forma
de condonación de deuda. Finalmente, las inversiones latinoamericanas en China también han
crecido, aunque siguen siendo muy limitadas.

China y el marco institucional regional

La región vive un momento de reconfiguración y desarticulación de algunos de los proyectos

creados al amparo de la preeminencia de las fuerzas de centroizquierda en algunos países de la
zona. Es el caso de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), por ejemplo, o de la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), o incluso, en otra dimensión, del
Mercosur, todos ellos encarando perspectivas de difícil encaje en las coordenadas actuales.

El caso más emblemático es el de UNASUR, una iniciativa de los presidentes Lula y Chávez. Seis
de sus miembros (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú́) suspendieron de manera
indefinida su participación y hoy forman parte del Grupo de Lima, compuesto por Canadá́ y otros
13 países latinoamericanos, incluido México, fundado para buscar una salida democrática a la
crisis venezolana. Solo la Alianza del Pacifico, con Chile, Colombia, México y Perú́ como países
fundadores y con otros cuatro países en proceso de incorporación (Costa Rica, Ecuador,
Guatemala y Panamá)́ , parece gozar de mejor salud.

La estrategia china enfoca la relación con la región siguiendo muy de cerca la evolución de los
marcos institucionales regionales y subregionales, si bien destacando la preferencia por la
dimensión bilateral que considera como más sólida y mejor gestionable en atención a sus
propios intereses. No obstante, su papel ha sido fundamental en la formalización de la CELAC,
la primera organización panamericana en la que no participan ni EEUU ni Canadá́.

En la primera reunión ministerial del Foro China-CELAC celebrada en enero de 2015 en Beijing,
se aprobó́ un Plan Conjunto de Cooperación para el periodo 2014-2019, que responde al
concepto 1+3+6 (RIAL, 2018). Uno, significa la planificación de la cooperación China-América
Latina y el Caribe 2015-2019; tres, se refiere a los tres motores, es decir, comercio, inversión y

66
finanzas; y seis, se refiere a las áreas de energía y recursos, infraestructura, cultura, industria
manufacturera, innovación científica y tecnológica y tecnología informática. En la segunda
reunión ministerial de enero de 2018, celebrada en Santiago de Chile, el protagonismo se
reservó́ a la Iniciativa de la Franja y la Ruta y su alcance en la región.

Ante las expectativas de cambio en los ciclos políticos y a modo de prevención de sus efectos,
China se afana por desideologizar sus relaciones, establecer el pragmatismo como norma básica
de actuación, promover el avance paulatino de conceptos como la “comunidad de destino
compartido” (Oviedo, 2018a) y asentar una cultura política en la relación bilateral que asegure
la primacía de los intereses de largo plazo al margen de los vaivenes de la coyuntura concreta.

El auge de las relaciones de América Latina y el Caribe con China sugiere profundas modifica-
cienes en la inserción internacional de la región, ya que implica giros o reposicionamientos de la
política exterior de todos los actores involucrados en este nuevo tablero estratégico que debe
incorporar un factor de notable relevancia y hasta hace poco inexistente: el dinamismo global
de China. China quiere con América Latina una agenda bilateral, plurinacional, regional y hasta
subregional llegado el caso.

Otros ámbitos de la relación

En el plano militar, si bien la presencia de EEUU en la región no tiene parangón, China avanza
lentamente, aunque las informaciones al respecto a menudo pecan de sobremagnificación.

En octubre de 2015, el Ministerio de Defensa recibió́ en Beijing a funcionarios de 11 países

latinoamericanos en un foro sobre logística militar. Los lazos del Ejército Popular de Liberación
(EPL) con los ejércitos de América Latina incluyen la donación de equipamientos, la formación y
capacitación, etc., e integra a los socios más cercanos de Washington en la región, como
Colombia. China también organizó misiones navales en la costa brasileña en 2013 y en la chilena
en 2014 e igualmente lleva a cabo ejercicios de entrenamiento en la zona. China va sentando las
bases para aumentar sus ventas de equipo militar, que han gozado de cierto importe en países
como Venezuela y Bolivia.

Un hecho sobresaliente es la presencia china en la Patagonia argentina con una estación de

control para satélites y misiones espaciales. Este dispositivo del EPL inició sus operaciones en
marzo de 2018. Se trata de una instalación que permite rastrear satélites y desempeñó un
importante papel en el lanzamiento de un vehículo de exploración al lado más lejano de la Luna,
todo un hito en la exploración espacial que traza el camino para la extracción de helio-3, un
isotopo que algunos científicos consideran una fuente potencial y revolucionaria de energía
limpia.

La instalación de esta base también se asocia con el interés de China en recabar información en
el hemisferio, según denuncian fuentes de EE. UU., y simbolizaría tanto el poderío creciente del
gigante asiático en América Latina como una manifestación más de la consiguiente atracción de
la región a la órbita de China. Pocas semanas después de iniciar operaciones la estación china,
EEUU anunció la financiación de un centro de respuesta de emergencias en Neuquén, la misma
provincia donde se encuentra la base china. Es el primer proyecto estadounidense de este tipo
en toda Argentina.

67
La base de Neuquén es para muchos el símbolo más impactante de la estrategia de China en la
región. Fue otorgada a las autoridades chinas por 50 años y sin pagar alquiler, cabe imaginar que
como contraprestación a la implicación de China en la estabilización del peso argentino en 2009
y a las fuertes inversiones prometidas en el sistema ferroviario, cuyos extremos se firmaron en
2012. A finales de 2015, Argentina logró reabrir la negociación con China a propósito de la base
y esta accedió́ a reafirmar que solo se usará para fines civiles, nunca militares, un detalle que no
figuraba expresamente recogido en el primer documento suscrito. La insistencia de EEUU en
atribuirle fines militares y estratégicos pone de manifiesto que la estación forma parte del nuevo
escenario de competencia con Washington.

En un orden complementario, la cooperación científica y tecnológica es un ámbito que sin duda

debe incorporarse con mayor ímpetu a los contenidos de la relación bilateral. De los tres países
asiáticos con mayor capacidad al respecto (Corea del Sur, Japón y China) solo este último cuenta
con el nivel adecuado de presencia en la región para facilitar su incorporación progresiva a estas
dinámicas. Ni EEUU ni la UE han demostrado en el pasado una empatía destacable a este
respecto.

Por otra parte, la experiencia en la lucha contra la pobreza del país asiático (avalada por los 740
millones de personas que salieron de la pobreza extrema y un ingreso disponible per cápita que
creció́ un 22,8% entre 1978 y 2018) puede representar un activo de gran valor para implementar
proyectos que abunden en la superación de tan grave tara en la región.

En el orden cultural, el mascarón de proa de la estrategia china se centra en la promoción de los

Institutos Confucio, una marca creada en 2004 para fomentar el conocimiento de la lengua y la
cultura china que es objeto de supervisión por el Ministerio de Educación. En la región su
presencia ha crecido, pero aun es modesta

La Iniciativa de la Franja y la Ruta: proyecciones en América Latina

La Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR) es una propuesta china de conectividad euroasiática

anunciada en 2013 por el presidente Xi Jinping. Comprende la Franja Económica de la Ruta de la
Seda, propuesta ese año en su discurso en Kazajstán, y la Ruta Marítima de la Seda del siglo XXI,
planteada en Indonesia al mes siguiente. La Franja, como vía de comunicación terrestre, une a
China con Europa a través de Asia central y occidental; y también conecta a China con el Sudeste
Asiático, el sur de Asia y el océano Indico. Inicialmente, por tanto, fue pensada para conectar
Asia con Europa y África, de forma que la región de América Latina y el Caribe quedaba alejada
geográficamente del epicentro del proyecto (Oviedo, 2018b). Incorporarla como “extensión
natural” de la IFR implica expandir la iniciativa hacia el continente americano.

La CEPAL (2018), tomando buena nota de que su primer propósito consiste en coordinar
estrategias de desarrollo, asocia esta IFR con los objetivos de modernización de la región. Hasta
el momento, un total de 16 países han suscrito con China el memorando de entendimiento para
la cooperación en el marco de la propuesta, incluyendo a Argentina, Chile, Costa Rica, Trinidad
y Tobago y Uruguay, entre otros; en suma, casi la mitad de los países de la región. Hoy, la IFR

68
representa la principal herramienta estratégica de China para lograr un posicionamiento de
mayor proyección en la región y el instrumento clave para mejorar su actual y avanzado estatus.

La inclusión de América Latina como parte de la IFR arranca en 2015, cuando el presidente Xi
Jinping evoca la conveniencia de incorporarla al proyecto, ganando con ello en profundidad
estratégica y global. La propuesta de Xi, al igual que en otras áreas geopolíticas, sugiere la puesta
en común de las estrategias de desarrollo, aunque del lado latinoamericano no siempre estas
son del todo claras. A día de hoy, las estrategias compartidas entre latinoamericanos y chinos
en el marco de la IFR aún son difusas, según Reyes Matta. La IFR contribuye a institucionalizar y
contextualizar un proceder que China ha implementado en la región, ofreciéndole un marco a
otra escala.

En América Latina y el Caribe persisten brechas de infraestructura que la alejan de las

posibilidades de un desarrollo económico similar al de las zonas más avanzadas del planeta. Las
necesidades en materia de transporte, energía, comunicaciones, etc., son moneda común y son
también los ejes principales de la IFR.

La posibilidad de ensamblar el proyecto de la IFR con la Iniciativa para la Integración de la

Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) es factible en tanto ambas partes sean capaces
de establecer una agenda compartida de prioridades. La IIRSA es una iniciativa multinacional
que involucra por primera vez a los 12 países de América del Sur y que, entre otros, propone 12
Ejes de Integración y Desarrollo, en los cuales la infraestructura forma parte de un conjunto de
acciones en el territorio que relaciona la inversión física con la dimensión social y ambiental del
desarrollo.

En dicho marco, los corredores bioceánicos ofrecen una oportunidad para el impulso económico
y social de los territorios que vinculan. Tienen como objetivo la consolidación de rutas terrestres
conectoras con las costas de los océanos Pacifico y Atlántico de los países del subcontinente. El
Banco de Desarrollo chino figura entre las entidades financiadoras.

A pesar del entusiasmo inicial suscitado por la creación del Banco Asiático de Inversión en
Infraestructuras, el principal instrumento financiero asociado a la IFR, ninguno de los siete países
de América Latina (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú́ y Venezuela) que manifestaron
formalmente su interés en ser miembro del mismo han completado el proceso a día de hoy.

A vueltas con el problema de Taiwán

Solo 17 Estados en el mundo reconocen la existencia de la República de China (o Taiwán) como

Estado soberano: fuera del Vaticano y Suazilandia, todos se corresponden con islas del Pacifico
y el Mar Caribe o países de América Latina. Con nueve Estados que la reconocen, América Latina
y el Caribe es un escenario clave para la supervivencia diplomática de Taiwán y también, desde
otro punto de vista, para limitar la expansión de la República Popular China en la región, cuestión
de interés estratégico para EEUU Por tantas razones, también para China es un objetivo político
de primera magnitud la captación de aliados en la región (Ríos, 2018).

69
Tras la tregua diplomática pactada a través del Estrecho como consecuencia de la “tercera
cooperación” acordada en 2005 entre el Partido Comunista y el Kuomintang, observada durante
el mandato de Ma Ying-jeou en Taipéi (2008-2016), la irrupción de los soberanistas en la isla ha
dado un vuelco a la situación. Los nuevos datos apuntan a un acelerón de la deserción de los
Estados de América Latina y el Caribe hacia la Republica Popular.

Taipéi firmó TLC con El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá́, lo cual ha provisto
de cierto dinamismo las relaciones económicas, pero el gobierno que preside Tsai Ing-wen
enfrenta graves dificultades para que el sector privado se involucre en el acompañamiento de
las necesidades estratégicas de su Estado de hecho, cosa que China maneja a la perfección.

Panamá́ rompió́ con Taiwán en julio de 2017 en una decisión política de gran trascendencia. La
decisión de Panamá́ no es una anécdota. Entre 2016 y 2018, China ha avanzado
diplomáticamente en América Latina y el Caribe de forma espectacular. Uno de los reflejos de
ese avance es el retroceso de Taiwán. Tras Panamá́ en 2017, la Republica Dominicana en mayo
de 2018 y El Salvador en agosto del mismo año apostaron por el cambio. Los tres se
consideraban países muy cercanos a EEUU pero tomaron sus decisiones sin consulta o aviso
previo a Washington. Los acuerdos con Beijing se negociaron en el más absoluto secreto.

Un dato adicional a tener en cuenta es la elección de Jair Bolsonaro en Brasil, quien visitó Taiwán
en marzo de 2018 en calidad de diputado. Su ministro de Exteriores, Ernesto Araujo, simpatiza
con la isla. Estas circunstancias podrían facilitar el aumento de los contactos comerciales de
Taipéi con la región, aunque no esté́ en peligro el entendimiento diplomático con la República
Popular China, su primer socio comercial.

Paradójicamente, la política de EEUU en la zona es de gran ayuda para China en el cumplimiento

de sus objetivos. Ya en lo económico o en lo político, los mensajes de la Administración Trump
acentúan su aislamiento. EEUU ha perdido credibilidad entre sus socios latinoamericanos,
quienes se han vuelto menos receptivos a escuchar y responder a sus mensajes. La retórica y las
políticas de EEUU para la región son hostiles a ojos de sus ciudadanos y problemáticas para sus
gobiernos. Desde que Trump asumió́ el cargo, los compromisos de inversión han disminuido.

Al ofender con su discurso antinmigración, reducir la asistencia o agitar las tensiones

comerciales, lo que Trump hace es abrir las puertas a China. Cuando El Salvador cortó con
Taiwán, la primera reacción de algunos senadores en Washington fue clamar por la inmediata y
total suspensión de la ayuda económica a su gobierno.

La inquietud de EE. UU.

Debido a su ubicación geográfica, América Latina se considera a menudo como la región más
importante para el bienestar y la seguridad de EEUU (Arnson, 2011). Esa sensibilidad geopolítica
se ha acentuado con la Administración de Donald Trump, debido al impacto de las olas
migratorias y su insistencia en magnificar su eco y significación en ambos sentidos. Dicha
relación, difícil, pone de manifiesto abruptamente la devaluación del liderazgo de EEUU a escala
regional y global y la tendencia a la descomposición de la supremacía de un orden liberal basado
en el respeto a los Derechos Humanos.

70
Nadie pone en duda que EEUU es el país hegemónico en la región, pero Washington observa
como China se ha convertido en el principal mercado de países importantes como Brasil, Chile
o Perú́, realizando inversiones en sectores estratégicos que van desde el petróleo a los minerales
o la energía eléctrica.

En clave geopolítica, las convulsiones que vive Venezuela (Maduro versus Guaidó), con una
estrategia visiblemente concertada entre Washington y la oposición al sucesor de Hugo Chávez,
podrían interpretarse como un golpe en la mesa de la Casa Blanca a modo de escarmiento a
China. Un serio trompazo de los intereses chinos en Venezuela (como ocurrió́ en Libia) afectaría
a los planes de Beijing si desemboca en un parteaguas capaz de poner coto a la expansión china
en su “patio trasero”. China mostró su apoyo a Maduro, apeló al diálogo y condenó la injerencia
exterior.

Salvo en la cuestión de Venezuela, EEUU ha optado por un enfoque unilateral producto del
América Fisto que pone fin a dinámicas anteriores con eco en la región, desde los TLC al respaldo
a los procesos democráticos o el apoyo al multilateralismo. Por el contrario, China asegura a la
región que es de importancia estratégica para su desarrollo y que su compromiso es de largo
plazo.

Pero, objetivamente, el volumen actual de los intereses financieros, comerciales y culturales de

los países de América Latina y el Caribe en sus relaciones con China evidencia que aún es
insuficiente para poner en cuestión —ni mucho menos superar— las relaciones económicas y
político-culturales que mantiene la región con EEUU o la UE.

Insinuar que la influencia no liberal de China supone una amenaza para las democracias
latinoamericanas es exagerado. Ni hay intención de copiar el modelo ni China se afana en ello.
Hay una primera motivación de orden económico que sigue siendo la principal, aunque el
componente estratégico podría ganar relevancia en el marco de la pugna global o de la presencia
de EEUU en los mares de China para defender lo que los estadounidenses llaman libertad de
navegación en aguas disputadas. Es muy probable que la rivalidad económica y estratégica entre
China y EEUU se intensifique, pero lejos de influir negativamente podría contribuir al dinamismo
de las relaciones entre China y América Latina y el Caribe.

La guerra comercial entre EEUU y China, a expensas del resultado de las negociaciones que
culminan el mes de febrero de 2019, puede tener consecuencias para la región. China ha
aceptado ya comprometerse mucho más en la corrección del déficit comercial, lo cual se
traducirá́ en un incremento de la importación de algunos insumos estadounidenses, desde
bienes agrícolas a energía, lo cual puede entrañar repercusiones para países competidores de
América Latina. Si la guerra no se cierra, se amplía o se profundiza en lo estratégico, la obligación
de elegir bando puede tener consecuencias más serias y profundas en la región, aunque
disimiles en función de cada país.

El mayor problema para Washington es que su mensaje no está́ acompañado de compromisos

creíbles con la agenda de necesidades de la región. Para América Latina y el Caribe supondría un
dilema serio que no solo puede afectar a sus relaciones con ambos actores, sino a la ruta de su

71
propia desintegración. China está muy lejos de perseguir un afán hegemónico. Y en términos
materiales no debiéramos pasar por alto que son muchas aun las taras internas que le obligaran
a gestionar muy complejos problemas en las próximas décadas.

¿Y España?

España tiene una muy importante relación con América Latina tanto a nivel económico como
político y cultural. Es sabido que el peso de las empresas españolas en la zona es cuantitativa y
cualitativamente mayor que en ninguna otra región del mundo. Aquí ́ tienen su mayor stock de
inversión (siempre al margen de la UE) y a la inversa supone un 15% del total de inversión ex-
trajera en nuestro país.

¿Puede el ascendente papel de China ir en detrimento de la posición de España en la región? El

incremento de la influencia económica de China constituye un reto para España que con el
nuevo siglo perdió́ capacidad de incidencia en la región por este y otros factores. El
empoderamiento de América Latina derivó en un distanciamiento respecto a los actores
tradicionales y en una apuesta por una diversificación activa de sus relaciones exteriores.

En China, predomina la visión de España, en relación a América Latina, como una potencia has-
torca y cultural y que combina por tanto activos de gran valor, pero no necesariamente impreso-
candiles ni positivamente evaluables en todas sus dimensiones. España sigue siendo un actor
importante en la región a determinados niveles, hecho que reconocen así ́ todas las partes. Pero
debemos admitir que China no necesita a España para relacionarse con América Latina.

En “Una visión estratégica para España en Asia 2018-2022” (MAEC, 2018), aun reconociendo
que nuestra especial vinculación con Iberoamérica despierta interés en Asia, gracias a las nuevas
alianzas en materia comercial y al desarrollo del eje del Pacifico así ́ como nuestra pertenencia a
la UE —hechos que incrementan nuestra relevancia a ojos de nuestros socios asiáticos—, el
concepto de triangulación está ausente.

Hay oportunidades en este esquema triangular pero no es la panacea. Habrá́ que ver caso a caso.
El hecho de que China prime en esta nueva fase el ámbito de las infraestructuras y que España
cuente con empresas experimentadas en algunos rubros puede generar expectativas de
negocio. Una agenda centrada en las infraestructuras, las comunicaciones, el medio ambiente,
el turismo, etc., con un importante capítulo de inversiones como suele acompañar los planes
chinos, puede ser atractiva para muchas empresas españolas. Para España, China es rival y socio
a la vez. China promueve la cooperación con España para la exploración conjunta de terceros
mercados. Indudablemente, América Latina podría ser un escenario idóneo.

Reparos recurrentes

Desde el primer momento, China evitó dar la impresión de que su activismo en América Latina
obedecía a consideraciones de orden geopolítico, en clave de desafío al liderazgo de EE. UU.,
evitando también primar la afinidad ideológica en su aproximación a la zona. No obstante, esta
dimensión podría ganar relevancia en el futuro a medida que el enfrentamiento progrese y
sustituya a la cooperación en las relaciones bilaterales.

72
Por otra parte, se especula con que la IFR esté funcionando como “diplomacia de la deuda”, es
decir, como una estrategia de concesión de préstamos al alza que incremente significativamente
el nivel de deuda hasta el punto de condicionar la tesorería del Estado y las políticas
gubernamentales.

Ciertamente, en ocasiones, a China se le acusa de ser la principal causa de la deuda en meter-

minadas economías. No obstante, los problemas de deuda de los países afectados por la IFR no
están necesariamente relacionados con los proyectos de la IFR. Ya tenían altos niveles de deuda
con anterioridad e incluso China no es su mayor acreedor. Países europeos, EE. UU., Japón o
incluso India participan de similares dinámicas sin que su actuación se examine bajo parámetros
políticos.

La existencia de “deudas ocultas” que no aparecen registradas en las bases de datos del BM y
otros lugares motiva un halo de escepticismo que debiera subsanarse. En 2016, China se unió́ a
la lista de países que informan al Banco de Pagos Internacionales, pero queda mucho por hacer
para dotar de fiabilidad las estadísticas al respecto. China tampoco es miembro del Club de Paris
y todo acuerdo de reestructuración de deuda bilateral con cualquier país rehúye el conocimiento
público. La única certeza es que China vino a llenar el vacío registrado en los préstamos oficiales
de las instituciones multilaterales usuales y que se ha consolidado como el principal inversor en
los países menos desarrollados, muy por delante de Francia y EE. UU.

Y un último reparo: al depender tanto de la agricultura y la minería, la relación China-América

Latina está sujeta a los ciclos de auge y recesión en los precios de los productos básicos y esto
supone un riesgo a largo plazo nada desdeñable. Cuando los precios se tambalearon, China
también salió́ en ayuda de las economías en apuros con planes específicos para la región, pero
el intercambio se resintió́ afectando a la estabilidad económica de los países exportadores.

Conclusiones

La interdependencia económica y comercial de China y la región es un hecho irreversible. Sea

cual fuere el signo político en la región en los próximos años, los gobiernos confían en China
como socio implicado en la adquisición de materias primas y en inversiones en infraestructuras.
El coste que suponen las críticas formuladas por colectivos ambientales o sindicales, o
determinados por los gremios industriales, o incluso por las diferencias que puedan surgir en
relación a EE. UU., son asumibles, no solo por las izquierdas, sino también por las derechas de la
zona.

En el caso de Venezuela, el mayor receptor latinoamericano de financiación china, China se

compromete menos financieramente a modo preventivo, a la vista de los riesgos que ofrece el
país y la percepción de que una etapa post-Maduro podría emerger en un horizonte cercano.
Bien es verdad que el temor a un escenario adverso que derive en un distanciamiento que dé al
traste con sus inversiones preocupa a las autoridades chinas. No obstante, China conservará por
muchos años una influencia económica considerable en el país, lo que obligaría a la actual opa-
Sición, caso de llegar al gobierno, a matizar su relación.

Venezuela cataliza hoy la feroz rivalidad estratégica entre EEUU y China, pero no es el único caso
relevante en la región. El siguiente asalto bien pudiera ser la estación espacial que China ha

73
construido en la Patagonia argentina, en Neuquén, en funcionamiento desde el pasado abril y
que desempeñó un papel clave en el reciente aterrizaje de una nave espacial en el lado oscuro
de la Luna.

Haría bien China en conducirse con tiento, mejorando la atención hacia los efectos sociales y/o
ambientales de sus operaciones, vigilando que sus préstamos no deriven en trampas de deuda,
etc., habida cuenta de que en la región predomina un enfoque pragmático del que no se deriva
necesariamente una admiración por su modelo, ya sea político o económico, y que la opinión
pública, estructurada en muchos casos en movimientos sociales de reconocida capacidad de
impacto, estarán crecientemente atentos a su proceder. Esto sugiere que la suma de retórica
aceptable, grandes compras, préstamos e inversiones puede no ser suficiente para preservar y
profundizar en una relación que precisa ganar en calidad.

Aun reconociendo que la simpatía o proximidad política ha sido un factor importante en varios
casos para el auge de las relaciones de China con la región y que los gobiernos de izquierda han
desempeñado un importante papel en el aumento de la presencia de China, cabe destacar que
su diplomacia también multiplicó sus iniciativas en relación a países con gobiernos de otro signo
(Colombia o México, por ejemplo) en los que multiplicó sus inversiones.

El enfoque que apuesta por una cooperación pragmática toma buena nota de que los países de
la región ansían disponer de una mayor autonomía en sus políticas exteriores a todos los niveles,
correspondiendo así ́ a su propia diversidad interna. China, por su parte, quiere trascender las
inversiones en infraestructura o en recursos naturales para establecer unas relaciones culturales
y sociales más estrechas.

Frente a la intensificación de la retórica anti-China que prevalece en el discurso de EEUU hacia

la región, el entusiasmo parece imperar en la actitud de la mayor parte de los gobiernos
latinoamericanos. El giro a la derecha en la región no ha supuesto gran quebranto para China.
En general, los nuevos dirigentes han adaptado sus políticas en nombre del pragmatismo para
satisfacer las demandas del gigante oriental. Si China fue una bendición para la presidenta
Cristina Fernández de Kirchner, también acabó siéndolo para Mauricio Macri.

En el marco de la visita a Argentina de Xi Jinping en diciembre de 2018, ambas partes firmaron

37 acuerdos económicos bilaterales entre los que destaca el importante canje de moneda
(swap) que ha convertido al país asiático en uno de los principales financistas de su Banco
Central. Casi el 40% de las reservas internacionales de Argentina están en yuanes.

En México, por ejemplo, el nuevo gobierno de López Obrador espera mejorar la relación con
China, lo cual podría no resultar fácil ante el empeño de impulsar la producción nacional en
sectores en los que la competencia china ha resultado demoledora. Colombia, pese a su cercanía
a EEUU (cobija siete bases militares de este país), no quiere quedarse al margen. La mayor duda
es Brasil, a la vista de la retórica vehemente-mente anticomunista y pro estadounidense de Jair
Bolsonaro, quien en octubre de 2018 clamaba que “China no está́ comprando en Brasil sino
comprando Brasil”. El sector agrícola brasileño, muy beneficiado por la relación con China, es
también una base electoral importante de Bolsonaro, lo que supone un factor de moderación a
destacar.

74
Bolsonaro es igualmente proclive a firmar un acuerdo con EEUU para permitirle el uso de la base
de lanzamientos Alcántara, en Maranhao, que rivalizaría con la base espacial china en Argentina,
una petición ya formulada por el exsecretario de Defensa Jim Mattis en su gira latinoamericana
de agosto de 2018.

Bolsonaro ya anunció que se centrará en acuerdos bilaterales y que los BRICS (Brasil, Rusia, India,
China y Sudáfrica) no serán una prioridad de su gobierno. El activismo internacional de Brasil
podría ser cosa del pasado. Las plataformas multilaterales de la región constituidas desde 2004
a instancias de los gobiernos de izquierda verán agravada su funcionalidad con su previsible
ausencia o distanciamiento. Es probable que Brasil se convierta en la prueba de fuego para el
devenir de la diplomacia china en América Latina.

El giro a la derecha derivaría en una mayor distancia respecto a Beijing. En tal sentido, China
también deberá́ enfrentar las consecuencias de un mayor alineamiento de algunos países de la
región con EE. UU., que podría reforzar el sentimiento anti-China. También cabe explicar la
previsible moderación por el tono generalmente positivo del mensaje que China envía a la
región. Frente a la advertencia y denostación que emerge de la Administración Trump, China
aboga por una relación que privilegia el compromiso entre países en desarrollo en el marco de
la cooperación Sur-Sur frente a consideraciones de orden político o ideológico. China multiplica
los contactos con partidos políticos, con entidades sociales y culturales, empresariales, think
tanks, etc.

Por último, China no muestra interés en exportar su modelo. Esto establece un gran contraste
con las políticas de EEUU o la UE que a menudo reducen el margen para que puedan trazar sus
modelos nacionales de desarrollo con mayor autonomía. Dicho proceder resta eficacia a las
presiones de Washington para reprimir los crecientes vínculos de la región con China. Por eso,
cabe imaginar que los Estados latinoamericanos buscaran mantener el equilibrio entre EEUU y
China, ya que los dos son países importantes para su desarrollo.

Si China avanza hasta lograr una mayor complejidad industrial y tecnológica en línea con su
actual proceso de transformación del modelo de desarrollo y América Latina y el Caribe no logra
desembarazarse de su reprimarización, la tendencia estructural puede resultar claramente
contraproducente.

Para América Latina y el Caribe, gestionar la relación con China no es tarea fácil, pero predomina
la visión de que representa una oportunidad no solo para diversificar los socios y equilibrar el
peso político y económico regional de la UE o de EE. UU., sino también para elevar la calidad de
su actividad productiva e industrias nacionales y mejorar significativamente unas
infraestructuras con el potencial suficiente para impulsar una dinámica de integración de gran
alcance material. Para preservar sus intereses en el largo plazo necesita incorporar estrategias
conjuntas que incluyan la corrección de los déficits y carencias actuales.

75
 Shicheng, Xu – “Las diferentes etapas de las relaciones sino-
latinoamericanas” (2006)

El artículo analiza las diferentes etapas de las relaciones sino-latinoamericanas desde la

fundación de la República Popular China. En los 50 y 60, China implementó una estrategia de
diplomacia «entre pueblos», que incluyó un fuerte apoyo a los movimientos nacional
democráticos de la región. En los 80 y 90, en cambio, realizó un reajuste, buscando desarrollar
lazos políticos y comerciales más allá de las diferencias ideológicas y priorizando el diálogo con
los mayores países latinoamericanos: Brasil, México y Argentina. Al ingresar en el siglo XXI, en
una nueva etapa, China despliega una diplomacia omnidireccional y multifacética: los
intercambios comerciales crecen aceleradamente y los lazos políticos se han consolidado.

Las relaciones sino-latinoamericanas se han desarrollado con intensidad. Dirigentes de varios

países de América Latina perseveran en cimentar tales contactos visitando a su vez China, y se
han firmado decenas de acuerdos económicos, comerciales, científico-técnicos, culturales y
educativos.

1949-2000: la democracia popular y los intercambios comerciales

Luego de la fundación, en 1949, de la República Popular China, los principales países

latinoamericanos mantuvieron los lazos diplomáticos establecidos con las autoridades de
Taiwán. China aplicó una política consistente en desplegar una diplomacia popular,
esforzándose por establecer lazos amistosos, desarrollar intercambios culturales y económicos,
para encaminarse poco a poco hacia el establecimiento de relaciones diplomáticas.

De acuerdo con esta política, China promovió una activa diplomacia «entre pueblos». Entre 1950
y 1959, visitaron el país unas 1.200 personalidades provenientes de 19 naciones de América
Latina, y China envió a la región 16 grupos de artistas, delegaciones sindicales y comerciales.
Estas visitas ampliaron la influencia de la nueva China, contribuyeron a la comprensión mutua y
jugaron un papel de puente para promover relaciones amistosas. Aunque en esta etapa
comenzó el intercambio comercial y económico –no oficial o semioficial con América Latina–, el
valor acumulado durante la década apenas alcanzó los 30 millones de dólares.

El triunfo de la Revolución Cubana abrió una brecha en el «patio trasero» de Estados Unidos y
ofreció a China una oportunidad: en 1960, China y Cuba difundieron un comunicado conjunto
donde anunciaban el establecimiento de relaciones diplomáticas. Cuba se convirtió así en el
primer país latinoamericano en dar ese paso, iniciando una nueva página en el desarrollo de los
vínculos con la región.

Durante la primera mitad de la década del 60, las relaciones entre China y América Latina
experimentaron un desarrollo relativamente rápido. Sin embargo, en la segunda mitad de la
década, los intercambios se vieron gravemente afectados por los bruscos cambios en la situación
política de América Latina, la polémica entre China y la Unión Soviética y el estallido de la
Revolución Cultural. Como consecuencia, el volumen del comercio descendió. Las relaciones con
Cuba también resultaron seriamente deterioradas.

76
Durante la década de 1960, la política de China hacia la región se caracterizó por el apoyo
decidido al movimiento nacional democrático y la lucha antiimperialista. En ese sentido:

- China manifestó su solidaridad con Cuba en relación con el bloqueo de EEUU;

- Mao Tse Tung emitió sendas declaraciones en apoyo a la lucha del pueblo panameño por
la recuperación de su soberanía sobre el Canal;
- Respaldó al pueblo dominicano contra la intervención armada de EEUU.

En la década de 1970 se abrió una etapa de desarrollo acelerado de las relaciones. En esos años,
11 países latinoamericanos establecieron vínculos diplomáticos con China. Este proceso se vio
favorecido por el apoyo de China a los gobiernos nacionalistas latinoamericanos, la restitución
del legítimo lugar de China en la Organización de las Naciones Unidas en 1971 y la visita del
presidente Richard Nixon a Beijing en 1972. Durante este periodo, China apoyó enérgicamente
las luchas de los gobiernos latinoamericanos por sus derechos marítimos, la defensa de los
precios de sus productos primarios, el establecimiento de una zona libre de la amenaza nuclear
y un nuevo orden económico internacional. En 1974, finalmente, Mao Tse Tung planteó su
«teoría de los tres mundos». En la década de 1970, las relaciones comerciales y económicas
ingresaron en un periodo de fuerte desarrollo.

Los 80 y 90: reajuste de la relación

A fines de los 70, China comenzó a aplicar una política de reforma y apertura, y en los 80 y 90
reajustó paulatinamente su política exterior en general, y su política hacia América Latina en
particular, sobre la base de algunos ejes.

Desarrollar las relaciones de amistad y cooperación por encima de las diferencias ideológicas. A
mediados de los 80, de acuerdo con su estrategia hacia el Tercer Mundo, China puso énfasis en
las coincidencias en torno de dos problemas vitales –la paz y el desarrollo– y, por lo tanto, aceptó
la posibilidad de realizar intercambios amistosos y de cooperación más allá de las diferencias
ideológicas.

Priorizar las relaciones con los mayores países latinoamericanos. –Como Brasil, México,
Argentina y Venezuela– considerados, en general, políticamente más moderados y
económicamente más desarrollados, en lugar de profundizar vínculos con aquellas naciones con
marcadas tendencias nacionalistas.

Dar mayor importancia al desarrollo de las relaciones económicas y comerciales. Sin dejar de
apoyar la justa lucha de los países de la región por salvaguardar la independencia nacional y la
soberanía.

Fortalecer los lazos entre el Partido Comunista Chino y diversas fuerzas políticas
latinoamericanas. –No solo de izquierda– y se tomó en cuenta la voluntad de la mayoría de los
países de la región de expresar su posición internacional en los problemas importantes, como la
deuda externa y la crisis centroamericana.

77
Gracias a estos reajustes, y también debido al cambio de la política de los gobiernos
latinoamericanos hacia China, durante los 80 y 90 las relaciones experimentaron un creciente
desarrollo.

Los comienzos del siglo XXI: una diplomacia omnidireccional

Al ingresar en el nuevo siglo, las relaciones atraviesan una nueva etapa. En la actualidad, China
despliega una diplomacia omnidireccional y multifacética hacia América Latina. Los vínculos
políticos bilaterales se desarrollan en forma integral, sana y sostenida, en un periodo que se
caracteriza, entre otras cosas, por el incremento de las visitas de altos dirigentes. La nueva
dirección del gobierno y del Partido Comunista Chino, encabezada por Hu Jintao, otorga una
importancia estratégica al desarrollo de las relaciones con América Latina.

Durante esta etapa, ha aumentado el número de países latinoamericanos que mantienen

relaciones diplomáticas con China. En la actualidad, de los 33 países de la región, 21 mantienen
lazos diplomáticos con China.

Las visitas de altos dirigentes y el crecimiento acelerado de la economía china han empujado el
rápido desarrollo de las relaciones económicas, y el volumen del comercio ha alcanzado niveles
sin precedentes en la historia. Además, en 2005, China y Chile firmaron un Tratado de Libre
Comercio.

Muchos países latinoamericanos perciben el crecimiento acelerado de la economía china como

una oportunidad, y muestran cada vez mayor interés en aumentar sus nexos comerciales.
Durante los últimos años, también se desarrolló la cooperación científico-técnica: China ha
firmado acuerdos de este tipo con 12 países latinoamericanos con los cuales ha establecido
comisiones mixtas intergubernamentales.

En esta etapa, las relaciones con organismos e instituciones multilaterales se multiplicaron. En

1998, el Banco del Pueblo Chino ingresó formalmente en el Banco de Desarrollo del Caribe.
Además, China asiste en calidad de observa- dora a las reuniones anuales de la CEPAL, la
Asociación Latinoamericana de Integración y el BID. En 1993, China fue aceptada como miembro
observador del Parlamento Latinoamericano y en 2004, por la OEA.

Relaciones más estrechas

¿Por qué se desarrollan con rapidez las relaciones? En primer lugar, tanto China como los países
de América Latina abogan por establecer un orden político y económico internacional más justo,
y sostienen puntos de vista comunes, o al menos similares, en los problemas internacionales
relacionados con la paz y el desarrollo. Al mismo tiempo, se necesitan mutuamente: China
requiere recursos naturales y productos primarios y América Latina necesita el enorme mercado
chino para exportar su producción: China es el segundo mercado de exportación para Chile y
Perú y el tercero para Brasil. En varios productos, la región es el mayor proveedor para China.

De aquí se infiere que China necesita afianzar los lazos con la región como parte de su estrategia
de desarrollo. Su elevada tasa de crecimiento y la reconversión industrial de áreas rurales
aumentan los requerimientos de infraestructura y energía que, sumados al incremento en la

78
demanda de alimentos, son un poderoso motivo para profundizar los intercambios. Esto
permite, además, diversificar las relaciones económicas de América Latina.

Finalmente, China busca establecer vínculos con aquellos países que mantienen «relaciones
diplomáticas» con las autoridades de Taiwán. Para ello, necesita el apoyo y la cooperación de
los países latinoamericanos, clave para avanzar en la reunificación completa de China y su
modernización económica.

Los problemas de la relación y la perspectiva a futuro

El rápido desarrollo de los vínculos llama la atención y produce cierta preocupación en EEUU.
Los funcionarios chinos manifestaron que el desarrollo de las relaciones corresponde a la actual
corriente mundial de abogar por la paz, el desarrollo y la cooperación y que no tiene ningún
color ideológico ni está dirigido a perjudicar los intereses de otro país.

A pesar de todos los progresos mencionados, las relaciones entre China y Amé- rica Latina
todavía están lejos de realizar su plena potencialidad desde el punto de vista económico. Los
esfuerzos desesperados de las autoridades de Taiwán, que mantienen lazos diplomáticos con 12
países de la región, a los que prometen ayuda, préstamos y cooperación, suman dificultades a
la relación.

Más allá de los problemas, lo cierto es que existen muchas condiciones favorables, en un
momento en que tanto China como los países latinoamericanos prestan cada vez más
importancia al desarrollo de las relaciones bilaterales desde una altura estratégica. La
recuperación de la soberanía china sobre Hong Kong y Macao y el ingreso del país a la
Organización Mundial de Comercio han abierto nuevas oportunidades para aumentar el
comercio y la cooperación.

En síntesis, se presentan amplias perspectivas para el desarrollo de las relaciones. En general,

China y los países latinoamericanos forman parte del mundo en desarrollo, y han atravesado
experiencias similares de liberación nacional, lucha por la independencia estatal y desarrollo
económico. Esto posibilita una fácil comprensión y los convierte en buenos amigos y vecinos a
pesar de los miles y miles de kilómetros de distancia.

En este contexto, China atribuye mucha importancia al papel positivo que juegan los países de
América Latina en el mantenimiento de la paz mundial y la promoción del desarrollo común, y
por eso busca estrechar aún más la cooperación omnidireccional y multifacética, de manera de
construir una relación amistosa de estabilidad duradera en el marco del diálogo Sur-Sur. China
y los países de América Latina tienen confianza mutua en el plano político, fomentan la
complementación recíproca en el plano económico y se apoyan mutuamente en los asuntos
internacionales.

79
 Vadell y Rubiolo– “China y la economía política de la pandemia en
América Latina y el Caribe en la conturbada geopolítica del siglo XXI”
(2020)

La pandemia del nuevo coronavirus aceleró y amplificó los procesos preexistentes en la

economía política global, así como la relación tensa y cooperativa entre las grandes potencias.
En simultáneo, se observan pronósticos sombríos y de incertidumbre de cara al futuro próximo
de las economías mundiales. Con excepción de China, para el resto de los países se prevé una
fuerte recesión. Para América Latina y el Caribe, la CEPAL proyecta una caída del PBI de 9,1%, lo
cual la convierte en la región en desarrollo con peores pronósticos para el 2020. El comercio
internacional de la región también tendrá una pronunciada caída.

En este escenario, la realidad parece más compleja que una simple aceleración de procesos
preexistentes. La pandemia tiene dos caras: la de la continuidad y la de la ruptura.

Desde la irrupción de la pandemia de Covid-19 no existe una línea preestablecida, sino una
concatenación de eventos con efectos diversos y contradictorios. En este escenario de la
economía política global, observamos tres tendencias con dinámicas diversas y contradictorias
que repercuten de manera trágica en el mundo y, en particular, en América Latina y el Caribe:
congelamiento, aceleración y exposición de procesos sociales, económicos y políticos.

Congelamiento, aceleración y exposición

La tendencia del capitalismo se dirige hacia la acumulación renovada y constante de capital con
el objetivo de acumular más capital. Cuando se quiebra esta dinámica, el sistema entra en crisis.
Con la irrupción de la pandemia, un gran obstáculo surgió y se produjo una inversión dramática
de este proceso. Lo que es dinámico por “naturaleza” de repente se congeló: individuos
confinados, restricciones a la movilidad, etc.

Asimismo, en un primer momento, las protestas sociales y manifestaciones se paralizaron en

muchos países de la región debido a los riesgos de contagio. La parálisis fue la oportunidad para
suspender o posponer las elecciones en varios Estados. En la región de América Latina y el
Caribe, 10 países han postergado las elecciones y en algunos casos, estas suspensiones actuaron
como ollas de presión para nuevas protestas.

No obstante, esto tiene vida corta. El descongelamiento es inevitable al ritmo de formas más o
menos veladas de desobediencia civil y de protestas reivindicativas. La pandemia se presenta
como un obstáculo dramático para la expansión del capital. El dilema no es si el obstáculo será
superado, sino cómo, en la región más desigual del planeta y donde el impacto de la pandemia
fue más dramático.

Al mismo tiempo que consolidó tendencias, la pandemia desnudó las relaciones sociales y las
fragilidades del orden internacional liderado por los EEUU. Expuso las profundas desigualdades
sociales nacionales, regionales, y las desigualdades entre los Estados, además del carácter
predatorio de las élites latinoamericanas y el racismo estructural en países con fuerte pasado
esclavista. El coronavirus expuso las dificultades estructurales que los gobiernos, en los planos

80
nacionales, provinciales y municipales, tuvieron para reaccionar; los sistemas públicos de salud
muy precarios -o inexistentes-. Se desvanecieron las ilusiones neoliberales de los modelos
ejemplares como Chile y Perú. Perú es el país que más muertes por millón de habitantes posee.

Finalmente, y solo después de congelar y exhibir, la pandemia aceleró procesos, pero no en

sentido lineal. La aceleración se da de manera arrítmica, explosiva e imprevisible en diferentes
localidades, regiones y países. La crisis económica no es una excepción.

El nuevo coronavirus también expuso las fragilidades del multilateralismo, los peligros de la
dependencia en la cadena global de producción y distribución de medicamentos y materiales
médicos, así como la ausencia de compromiso de los EEUU como estabilizador y proveedor de
bienes públicos globales.

Frente a este escenario de incertidumbre y fragmentación regional, la cooperación con China

ingresó por los intersticios de las necesidades de América Latina y el Caribe.

La ayuda de China y las perspectivas para la región

El coronavirus se presenta como un desafío disruptivo para el mundo de hoy porque, a diferencia
de crisis anteriores, la amenaza no tiene un origen financiero.

A partir de la pandemia, la dimensión sanitaria irrumpió como un nuevo eje de disputa en la

competencia Washington-Beijing. Se configura de esta forma lo que denominamos una
incipiente geopolítica sanitaria para América Latina y el Caribe, es decir, un reordenamiento de
las prioridades y los cálculos costo-beneficio en términos de capacidades, socios y herramientas,
con relación a la cooperación y ayuda internacional en cuestiones sanitarias. Desde el estallido
de la pandemia de Covid-19, la RPC se ha puesto a la vanguardia de la cooperación sanitaria en
lo que se conoce como “diplomacia de barbijos”.

Esta diplomacia consiste en una política de cooperación y ayuda por parte de China hacia
algunos países afectados de manera dramática por el Covid-19. Se distinguen dos grandes
dimensiones. La más blanda incorpora lo discursivo, lo simbólico y cultural de la política de
cooperación de Beijing. La segunda dimensión es material, que se refiere a las donaciones de
equipamientos y elementos médicos, envío de especialistas, etc.

La nueva geopolítica sanitaria de China en el mundo y en la región no es un hecho coyuntural

aislado. Tiene sus fundamentos en la iniciativa lanzada en 2015, conocida como la Ruta de la
Seda Sanitaria, complemento de la mega iniciativa, Belt and Road Initiative (BRI). La dimensión
de la salud se consideró como una parte de los primeros documentos emitidos por el gobierno
para pensar BRI en un sentido holístico de cooperación.

En nuestro continente, Beijing ha implementado ambas dimensiones de la diplomacia del

barbijo a partir de mecanismos de cooperación sanitaria en dos planos: multilateral y bilateral.
Las experiencias bilaterales van más allá de los mecanismos tradicionales Estado-Estado, sino
que son de carácter multidimensional y multinivel e involucran un abanico de actores diversos.
También se observa que la cooperación asume un carácter complejo: a) intergubernamental; b)

81
entre unidades subnacionales entre sí o entre dichas unidades y los gobiernos nacionales; y c)
entre grandes empresas chinas y gobiernos nacionales/subnacionales.

En el plano multilateral, debemos destacar el papel de la CELAC que fue la única instancia de
diálogo multilateral entre funcionarios latinoamericanos y especialistas chinos.

En el plano bilateral, la acción de China no se hizo esperar. A partir de la experiencia adquirida

en el despliegue de donaciones en el Sudeste de Asia y algunos países europeos, Beijing logró
movilizar recursos con antelación a cualquier otro poder internacional para asistir a América
Latina. Las donaciones se concentran en mascarillas, respiradores, termómetros y material
médico en general.

Las motivaciones y objetivos de China, como en el caso de otras grandes potencias, van más allá
de la voluntad de mejorar la salud y la seguridad humana en los países en desarrollo. El
compromiso con la salud también se utiliza como una forma de poder blando que cumple con
los objetivos de la política interna y externa. Se trata de una faceta complementaria de una
diplomacia económica global que está también configurado una nueva geopolítica sanitaria en
la región.

Horizontes y aprendizajes para la post-pandemia

Pensar futuros escenarios y aprendizajes debe tener como centro una nueva lectura e
implementación del multilateralismo. Para nuestra región, el horizonte es desalentador. Si la
globalización alentó la disolución de fronteras vía transnacionalización, también nos puso frente
al desafío de enfrentar las crisis derivadas de este proceso a escala global. La actual crisis pone
a los Estados frente al desafío de encontrar respuestas innovadoras, adaptativas e integrales.
Por esto, se trata de una coyuntura histórica para que el multilateralismo muestre su esencia
como mecanismo de consenso y superación de problemas comunes.

Un segundo aprendizaje debe estar orientado a fortalecer y dar nuevo estímulo a la cooperación
regional multinivel, entre actores nacionales, unidades subnacionales y pluriactor. Esta
perspectiva se encuentra en línea con lo planteado por la Agenda 2030 y la centralidad dada a
las alianzas multiactor como canales necesarios para la consecución de los ODS.

Directamente relacionado con la dimensión sanitarias, la pandemia impactó en la región con

mayor fuerza debido a la fragmentación de los sistemas de salud, la protección social y las
brechas estructurales históricas. Los países de la región implementaron medidas tímidas, poco
articuladas y selectivas, que reflejan la ausencia de solidaridad y la falta de liderazgo regional
ante una crisis con escasos precedentes.

Finalmente, la recuperación post-pandemia no será inmediata. En este sentido, el estímulo a la

construcción de infraestructura para fortalecer un desarrollo sustentable y sostenido, tanto
nacional como regional, con foco en la interconectividad, la tecnología y las comunicaciones
también deberá ser prioritario. El rol de China puede ser neurálgico.

82
En cuanto al impacto en el desarrollo sustentable de los países de América Latina y el Caribe, la
BRI puede jugar un papel clave en el futuro energético, la reconversión de la matriz de energía
y la mitigación del cambio climático.

América Latina y el caribe pueden encontrar un socio sin precedentes para una estrategia de
largo plazo de desarrollo inclusivo a través del financiamiento de China. No obstante, hay dilema
que deberán enfrentar los gobiernos desde una perspectiva multilateral. Los acuerdos de acceso
a la Iniciativa son de naturaleza bilateral, lo cual genera escasos incentivos a la búsqueda de
consensos regionales para articular los vínculos con el gigante asíatico. De esta manera, se
observa que, dentro de los bloques o procesos de integración latinoamericanos, algunos países
han ingresado al BRI y otros no. Es fundamental que los Estados logren alcanzar cierto grado de
consenso en las negociaciones de los fondos y la regulación de los proyectos, entre otros puntos,
para que la región logre potenciar los beneficios de una mayor presencia china, y evitar que
profundice las asimetrías ya existentes en América Latina y el Caribe.

83
 APARTADO C – RUSIA

Davydov, Vladimir & Tayar, Violeta – “Repercusión latinoamericana del

giro a la confrontación en relaciones de Rusia con los EE.UU.” (2019)

Hacia el fin del mandato presidencial de Barack Obama se hizo obvio que dentro del
establishment washingtoniano estaba madurando la convicción de que había llegado la hora
para cambiar los puntos de referencia en la política estadounidense tanto a nivel global como
regional (el hemisferio occidental). La sensación de que a los EE.UU. se les está yendo de las
manos su liderazgo y hegemonía, les incita a revisar los valores y sus puntos de referencia
tradicionales en el propio posicionamiento a nivel mundial. En este sentido, cabe resaltar los
dichos de Emmanuel Macron, quien, al intervenir ante los embajadores extranjeros, el día 26 de
agosto de 2019, mencionó que el tiempo de la hegemonía del Occidente había pasado y que era
necesario acomodarse al hecho de que la relevancia de otros protagonistas ha aumentado.

En cierto período los partidarios del proyecto liberal globalizador apostaban por forzarlo, y
ampliarlo con fórmulas de integración transcontinental (transpacífica y transatlántica). Pero
tanto los estratos bajos como la clase media de la sociedad norteamericana gestaban
tácitamente el rechazo al globalismo desmesurado.

“Nuestro tiempo no es para los globalizadores sino para los patriotas,” resumió en su manera
peculiar Donald Trump el 25 de septiembre del año en curso en la AG de la ONU. Numerosos
ilustres analistas asocian con razón el fenómeno de Donald Trump y su política con el
antiglobalismo en su versión populista de derecha. Se trata de la decisión (o determinación) de
revertir la situación en que los EEUU y sus aliados occidentales ceden gradualmente las
posiciones dominantes en la economía y política mundial mientras que los centros alternativos
emergentes de poder económico e influencia política escalan la jerarquía global. Con esta
finalidad, los impulsores de la “reversión” de las tendencias, en Washington, apelan a que el
límite del tiempo para recuperar las posiciones cedidas se está agotando, a que hace falta
“domar a los competidores agresivos” en el campo geoeconómico y geopolítico. Su movilización
para lograr los referidos fines ha cimentado las bases para confrontar la China y Rusia a gran
escala. Su arma más importante es la presión por sanciones.

Las motivaciones de la guerra de sanciones contra Rusia, por supuesto, fueron objeto de los
comentarios mediáticos en los países latinoamericanos, pero sin abusar de tiempo o atención
de sus ciudadanos.

Recordemos que en los momentos críticos de la discusión del asunto de Ucrania en la ONU
(2014) los Estados latinoamericanos se dividieron en tres grupos. El primer grupo a favor de la
“integridad territorial” de Ucrania que criticaba a Rusia estaba integrado por Colombia, México,
Perú, Chile, Costa Rica y algunos estados centroamericanos. Entre los que se habían solidarizado
con la posición de Moscú se encontraban Bolivia, Cuba, Venezuela y Nicaragua. Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay y Ecuador se abstuvieron. Cada nueva oleada de difamación y hostilidad
contra Moscú (el caso de los Scripal, ataques químicos en Siria, acusaciones de dopaje a los
deportistas rusos, la intervención en el proceso electoral de los EE.UU., etc.) no ha pasado por

84
alto América Latina. De una u otra manera fueron comentados en los medios de la región. Pero
sin tanta agitación como lo hacían en los EE.UU. y otros países del “Occidente Colectivo”.

La parte politizada de las sociedades latinoamericanas atribuía la “histeria” antirrusa durante la

gobernación de Donald Trump a la rivalidad entre los partidos y clanes en Washington que
transcurría grotescamente en el espacio antirruso. Por otro lado, las élites gobernantes de la
región estaban protegidas por una especie de inmunidad pese a las condiciones de la “revancha
derechista”, presente hoy en el escenario político latinoamericano.

En busca de beneficios de parte de Washington y en algunos casos de nuevos tratados

comerciales preferenciales (¡qué tal inocencia!), los gobiernos latinoamericanos no se
arriesgaban a ignorar por completo los resultados de presión de la fuerza hegemónica
norteamericana. Nuevos acuerdos con la parte rusa no eran libres de cierta precaución respecto
al tío Sam y previsiones con tal de asegurarse de los riesgos en caso de aplicación de las
sanciones secundarias.

Como un ejemplo ilustrativo del “comportamiento condicionado” se muestra la táctica del

presidente de México, centroizquierdista Andrés Manuel López Obrador electo en 2018. A pesar
de la presión vulgar de parte de Donald Trump y sus aliados en relación a la migración y el
regreso de las empresas estadounidenses, así como el balance comercial de poco beneficio para
los EE.UU., el presidente mexicano se mostró altamente tolerante para evitar el conflicto y
efectivamente había instruido a sus negociadores a ser pragmáticos minimizando las pérdidas
durante la revisión de la base legal del tratado comercial con su vecino del Norte (TLCAN).

El presidente actual de Brasil, cuya política está apuntada al acercamiento y hasta alianza con
los EEUU, se ve restringido en algunos aspectos. Por una parte, se ve obligado a respetar la
posición de la élite militar que está velando celosamente la soberanía en las cuestiones de
seguridad internacional, y, por otra parte, la de los disidentes en el parlamento que no muestran
mucho entusiasmo por los cambios radicales en asuntos internacionales y no dejan sin
aprovechar alguna posibilidad para neutralizar las acciones del presidente. En este contexto vale
recalcar el inicio de la gobernación de Mauricio Macri en Argentina. En el transcurso del maratón
electoral el propio Macri y sus aliados soltaron muchas críticas de la administración anterior, en
particular, relacionadas a la “excesiva orientación a Rusia y China”. Una vez llegado al poder, la
práctica de la nueva administración coincidía poco con la retórica de la campaña electoral. La
cooperación con los socios rusos y chinos prosiguió, como regla, de manera ordenada, aunque
con todo recato.

***

En este artículo preferimos centrarnos en los aspectos económicos de la cooperación entre Rusia
y los países latinoamericanos y en los ajustes que han experimentado a raíz de la política hostil
estadounidense en área de las relaciones económicas internacionales.

¿Qué balance tenemos hoy en día? El período de 2000-2018 fue marcado por la intensificación
de la vertiente latino-americana en la política económica internacional rusa y por la recuperación
de sus posiciones en los países de Latinoamérica y el Caribe (ALC) que habían sido perdidas
después de la desintegración de la URSS y el cambio de la situación geopolítica general.

85
En la segunda década del siglo en curso, el crecimiento del comercio bilateral mostró un avance
positivo. El mayor volumen fue registrado en 2013. Después del 2014, se observó una
disminución del mutuo comercio. En 2015 y en 2016, era 20% menos que en el año 2014. Se
puede constatar que en los años 2014-2016, las relaciones económicas exteriores de Rusia
experimentaron una caída profunda causada por el inicio de la “guerra de sanciones”. Es
evidente que las sanciones y las contramedidas de parte de Rusia afectaron la economía rusa.
Para minimizar el efecto negativo de las sanciones, Rusia adoptó la política de reorientación de
una parte de los flujos comerciales e inversionistas y de sustitución de importaciones apoyando
más a los exportadores.

Se deduce que el segmento latinoamericano en el comercio exterior de Rusia es sumamente

sensible al estado general de la economía nacional tanto en la Federación de Rusia como en los
países de ALC y en menor grado reacciona directamente a los cambios del clima de las relaciones
ruso-latinoamericanas.

Hasta el 2014, el comercio crecía principalmente gracias al crecimiento de la importación rusa.

Después del 2014, la interacción comercial mostraba una dinámica desacelerada. Todo el
período desde 2010 hasta 2018 Rusia mantenía saldo negativo del balance comercial con los
países de ALC. Un año después de que las sanciones antirrusas entrasen en vigencia (o sea, en
2015), el comercio entre Rusia y los países de ALC se redujo un 23,4%.

Es obvio que el valor del comercio entre Rusia y Latinoamérica todavía sigue siendo bastante
modesto en comparación con la escala de las economías en interacción y con sus posibilidades
reales. Sin embargo, se observa el crecimiento paulatino del peso específico de ALC en las
exportaciones totales de Rusia.

El segmento latinoamericano en el comercio exterior de Rusia no quedó a salvo de los perjuicios

a raíz de la creciente confrontación y el inicio de la agresión mediante sanciones de parte de los
EE.UU. y la UE. Sin embargo, en poco tiempo se logró mitigar estos perjuicios. Parece que los
años 2017-2018 revelaron el efecto de una relativa adaptación de la economía rusa a las
condiciones complicadas del mercado mundial, en parte debido a la variación del tipo de cambio
de divisas que aumentó la competitividad de la exportación rusa.

Los alimentos y materia prima agrícola son los productos que tradicionalmente predominan en
las importaciones de Rusia desde los países de ALC (el 70% en 2018). Les siguen maquinaria,
equipos técnicos y medios de transporte (15,1%). A los artículos de industria química y al caucho
corresponde el 6%.

Cabe admitir que los países de ALC han logrado compensar la restricción de suministros
alimenticios desde Europa a la Federación de Rusia ocasionada por la aplicación de las
contrasanciones.

En la estructura de la exportación rusa a los mercados latinoamericanos predominan: productos

de la industria química (36,2% en 2018), productos minerales (25,9%), metales y artículos
metálicos (24,9%).

***

86
En los últimos años muchos hechos señalan que en el contexto general de la cooperación entre
Rusia y los países latinoamericanos existe un potencial significativo para incrementar la
exportación rusa de los productos manufacturados, incluyendo los tecnológicos y de alta
tecnología. Mientras tanto, tales factores como el clima de confrontación en las relaciones entre
los EE.UU. y Rusia, la presión de sanciones de parte del Occidente, la amenaza de las sanciones
secundarias contra las contrapartes latinoamericanas de Rusia, afectaron indirectamente la
cooperación económico-comercial con los países de la región.

En general, la dinámica del ulterior desarrollo de las relaciones económico-comerciales

depende, desde luego, de las oscilaciones de coyuntura en el mercado mundial, así como de la
orientación geopolítica de los grupos gobernantes en los países de ALC. Lamentablemente, el
modelo de la cooperación económico-comercial entre Rusia y los países latinoamericanos de
hoy tenemos que clasificar como un modelo de tipo inerte. Está lejos de corresponder
plenamente al aprovechamiento eficiente del potencial industrial e inversionista de las partes.

La práctica demuestra que el mercado latinoamericano puede compensar parcialmente las

pérdidas en algunas mercancías sufridas por Rusia en los mercados de la UE y EEUU. Sin
embargo, una serie de factores de la cooperación económico-comercial entre Rusia y los países
latinoamericanos podrían convertirse en el “talón de Aquiles” en las condiciones del
recrudecimiento de la presión de sanciones. La amenaza mayor la representan las sanciones
secundarías según la Ley CAATSA (Contering America's Adversaries Through Sanctions
Act.[Contrarrestar a los Adversarios de América a través de Ley de Sanciones]) adoptada por los
EEUU. en agosto de 2017, afectan los intereses comerciales de todos los países que realicen
transacciones relevantes con las personas físicas y morales rusas que figuran en la lista de
sanciones. En las condiciones de la dominación de las instituciones financieras de los EEUU en
varios países latinoamericanos (sobre todo en la zona de Centroamérica y El Caribe), las
sanciones secundarias serían un mecanismo efectivo de presión sobre aquellos Estados que no
apoyan oficialmente la política de sanciones de los EEUU contra Rusia.

Se puede dar por hecho que los puntos sensibles del bloque ruso de economía internacional
quedaron aún más vulnerables debido al régimen de sanciones. El sector financiero ha sido uno
de sus blancos principales. Son de conocimiento público los intentos de desorganizar el
funcionamiento del sistema bancario crediticio nacional, de obstaculizar el acceso de Rusia a los
mercados globales de capital, de restringir sus posiciones en el sistema de relaciones
económicas internacionales y en particular, en Latinoamérica. Dicha situación le urge a la parte
rusa tomar medidas preventivas y de largo plazo.

Por consecuente, en la situación dada los convenios sobre el uso de monedas nacionales en los
saldos recíprocos adquieren particular relevancia. Además, en varios casos habría que recurrir a
las transacciones de trueque (Ej.: Rusia otorga préstamos de dinero a Venezuela, pagados con
petróleo).

Se puede concluir que a partir de 2014 el conflicto entre Occidente y Rusia al principio despertó
en los países de Latinoamérica ciertas esperanzas de unas nuevas oportunidades para
suministrar sus productos de exportación al mercado ruso. No obstante, la mayoría de los
Estados latinoamericanos ajustaron su posición ante la política estadounidense y asumieron una

87
postura más moderada respecto a la presión de sanciones contra Rusia a raíz del deterioro de la
coyuntura económica y la agudización de la lucha sociopolítica, en particular, la crisis en algunos
países de los gobiernos izquierdistas y de centro izquierda, así como la transformación de los
regímenes políticos y el así llamado “giro a la derecha”.

88
Pastor Gómez, María Luisa – “¿Rusia realmente ha retornado a América
Latina?” (2019)

Con motivo del apoyo ruso al régimen de Maduro durante la crisis de Venezuela, se está
hablando de la presencia y fortaleza rusa en América Latina. Pero el Center for Strategic and
International Studies (CSIS) muestra que se trata más bien del deseo ruso de ser considerado
actor global, aplicando reciprocidad a EEUU por su presencia en el espacio postsoviético.

Rusia, consciente de que no puede competir con el comercio e inversiones norteamericanos ni

chinos, encontró una forma asequible económicamente de “ganar la batalla por las mentes de
los pueblos latino americanos”: el soft power. Busca presentar una alternativa a la ideología de
democracia liberal a través de la fundación Russkij Mir (mundo ruso, difusión de lengua y
cultura), del canal Russia Today y de la agencia Sputnik.

Evolución de la política exterior de Moscú

Putin se ve y quiere estar en la primera fila de los acontecimientos mundiales, lugar que estima
le corresponde por su tamaño, recursos, arsenal nuclear, posición en el CSNU y su historia. Esta
percepción creció al calor del declive económico de Occidente, y desde ella se formula la política
de promoción de un mundo “multipolar” en el que Rusia ofrece una alternativa política, cultural
y espiritual. El “momento unipolar” de EEUU habría acabado (1991-2014).

Putin ha promovido una agenda patriótico-nacionalista: internamente, recentralización y

potenciación del Estado; externamente, convertir a Rusia en potencia regional y luego en actor
central del orden internacional, “para que el país recupere el orgullo colectivo y el respeto del
mundo”.

Durante 2001-2004 se centraron en reorganizar la situación interna. Luego se enfocaron en el

exterior, tanto como reacción a la expansión de la OTAN hacia el Este como en desacuerdo con
la revolución naranja en Ucrania (“ofensiva occidental de EEUU”).

El cambio de actitud se notó en 2007. Durante la Conferencia Internacional de Múnich sobre

Seguridad Mundial, Putin atacó a EEUU, a su desenfrenado uso excesivo e ilegítimo de la fuerza
y a su intento de imposición de pensamiento, y advirtió de los riesgos de un mundo unipolar. En
2008 Moscú invadió Georgia y en 2014, Ucrania. La posibilidad de ingreso en la OTAN fue clave
en ambos sucesos, cosa que Rusia lee como maniobra occidental para impedirle ser un actor
influyente en Europa. Las deficiencias militares que el ejército ruso mostró en Georgia motorizó
la modernización del ejército y el aumento del presupuesto militar (2010).

Pero la visión de Putin no es rusa sino euroasiática y en 2014 se llevó a cabo la reunificación de
Crimea. Esta acción unilateral y su apoyo a los separatistas ucranianos llevaron a una crisis con
Occidente, quien respondió con fuertes sanciones económicas que, junto con la caída en los
precios del petróleo, supuso un duro golpe a la economía rusa.

Ante el bloqueo, Rusia busca otros mercados y el modo de romper la hegemonía de EEUU,
impulsando la multipolaridad, promoviendo su cultura e implementando una política de

89
descrédito de los EEUU. A estas necesidades rusas sumemos que ningún país en América Latina
apoyó el bloqueo y que la región es un espacio geoestratégico de relevancia para la expansión
de la influencia rusa, dada su cercanía a los EEUU y la posibilidad de tomar revancha por el
avance de la OTAN.

La relación bilateral de Rusia con los países iberoamericanos

Las relaciones Rusia – América Latina datan de mediados del SXIX. Durante la GF, Rusia buscó
contrarrestar la influencia de EEUU en la región apoyando movimientos guerrilleros y partidos
izquierdistas, pero esto no se sostuvo en la post GF, provocando un deterioro de las relaciones
bilaterales.

La política exterior rusa volvió a cobrar fuerza (y aspiraciones globales) de la mano del ascenso
de los precios de los hidrocarburos a partir de 2000, y el vínculo ruso con América Latina ha
cobrado cierto auge en lo económico; también se fortalecieron las asociaciones estratégicas, en
especial con Brasil. Este acercamiento se vio favorecido por la presencia de gobiernos de
izquierda en la región, que buscaban diversificar sus relaciones exteriores. El vínculo con Rusia
fue especialmente favorecido por los países del “socialismo del siglo XXI” (ALBA), entre los que
se produjo un matrimonio por conveniencia (Moscú no les iba a criticar nada y de él obtenían
petróleo, a cambio lo apoyan en ONU).

El “modus operandi” de Rusia en América Latina

Rusia no aparece como intruso, su presencia está legitimada en la historia. Ha retomado

relaciones especialmente con Nicaragua y Cuba y estrechado vínculos con Venezuela, aunque la
mayor relación es con Brasil.

Relaciones económicas

Las relaciones comerciales se han multiplicado por 5 (2004-2019), pero apenas representan un
2% del comercio exterior ruso. América Latina exporta a Rusia mayormente productos agrarios,
e importa de Rusia fertilizantes, productos metalúrgicos ferrosos, equipos energéticos,
helicópteros y armamento. En 2016, las balanzas fueron superavitarias para Brasil y Venezuela,
pero deficitarias en México, Argentina, Cuba, Perú y Colombia, incluso cuando las ventas rusas
no son muy relevantes.

Desde 2015, la petrolera rusa Rosneft prestó al sector petrolero de Venezuela USD 10.000
millones, y controla el 49,9% de la refinadora Citgo como garantía parcial (filial de PDVSA en
EEUU). Rosneft también compró el 45% de la TNK-BP de Brasil y es dueña del 55% de PetroRío.

2000-2010 Rusia negoció unos 200 acuerdos de cooperación con América Latina en diversos
temas, entre ellos el técnico-militar. Sin embargo, con los nuevos gobiernos de centro derecha
en Brasil, Argentina y Chile, los acuerdos de armas cayeron.

Rusia es el tercer exportador de armas en Iberoamérica. Vende a Venezuela, con quien

mantiene la principal relación militar, el 73%. El primer convenio fue firmado en 2001 con
Chávez; luego se firmaron contratos de suministro de armamento, centros de mantenimiento y

90
fábricas. En 2008 visitó Venezuela un grupo naval ruso y, además, tres veces permitió el gobierno
la presencia de bombarderos estratégicos rusos. Desde 2005 Rusia vende gran cantidad de
material militar a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (fusiles, carros de combate,
helicópteros, sistemas misilísticos). La relación es intensa, aunque el principal suministrador de
Venezuela sea China.

Relaciones diplomáticas

Mucho más relevantes. Se extienden a toda la zona, lo que se evidencia en las visitas a y desde
América Latina tanto de Putin y Medvédev como de diversos ministros. 2000-2017 Rusia realizó
43 visitas a América Latina, especialmente a Cuba y Nicaragua – sin contar las visitas a Venezuela
del influentísimo CEO de Rosneft.

También se han realizado varias visitas de alto nivel a Brasil, con quien se elevó la relación a
“colaboración estratégica” en 1997 y en 2009 alcanzó el nivel multilateral con la
institucionalización del grupo BRIC. El diálogo con Argentina, México y Brasil se facilita en el
marco el G20.

Russia today

El arma rusa en la batalla por las mentes de América Latina, sirviéndose del libre flujo de
información y el carácter abierto de las redes, que le permiten llegar al corazón de las
democracias liberales. Ahí despliega su guerra de información, para debilitar a EEUU y a la UE
(touché, Occidente).

En lugar de vender su sistema, busca desestabilizar el de Occidente utilizando los medios como
plataforma de denuncia de la supuesta hipocresía y corrupción que los aqueja. La maquinaria
de desinformación rusa ofrece productos sofisticados, gratuitos y adaptados a cada audiencia;
alimenta tanto a la izquierda populista como a la derecha xenófoba. Busca sembrar discordia y
desconfianza entre audiencias desencantadas.

En América Latina, Russia TodayToday y Sputnik se posicionan más a la izquierda que en otras
latitudes, por lo que quedaron medio desacreditadas tras el “giro a la derecha”. Por ejemplo, en
2016 Macri ordenó suspender las emisiones de RT que en 2014 habrían acordado CFK y Putin,
aunque la medida fue revertida tras la intervención del Ministerio de Exteriores ruso. Desde
EEUU también señalan la influencia rusa en la campaña presidencial mexicana de 2019, y llaman
la atención los ataques cibernéticos durante las legislativas colombianas de 2018. El verdadero
objetivo ruso parece ser, sin embargo, plantar dudas acerca de los procesos democráticos
iberoamericanos.

Conclusiones

Putin busca reafirmar la hegemonía rusa en el espacio postsoviético y restablecer el status de

gran potencia a su país y en ese sentido ha vuelto sus ojos hacia América Latina, aprovechando
también el alejamiento de EEUU (ya con Bush a inicios de siglo y acentuado con Trump desde
2017) y la ausencia de la UE en la región. El contexto del giro a la izquierda le vino al pelo.

91
En 2018 Biden denunció la miope política de Trump, advirtiendo los riesgos de un vacío de
liderazgo de los EEUU en la región. “Nuestra desconexión se da mientras otros están avanzando.
Y esos que avanzan son China y Rusia. Nuestros rivales geopolíticos están llenando con
entusiasmo el vacío de liderazgo mientras que EEUU retrocede".

En el mismo sentido, Biden expresó su preocupación ante el alejamiento de Trump de Colombia,

principal aliado en seguridad regional, y de Cuba. Además, Trump es el primer mandatario en
no asistir a una Cumbre de las Américas, principal foro regional y establecido por los EEUU. “Esta
Administración ha renunciado gratuitamente a nuestro liderazgo en las Américas”.

América Latina le interesa a Rusia por su proximidad geográfica a EEUU, para mostrar que puede
aplicar reciprocidad a las provocaciones americanas en el Este (OTAN, apoyo a Georgia y
Ucrania). Pero puede haber objetivos estratégicos más profundos, como debilitar la democracia
occidental. Está claro que Rusia quiere ejercer influencia en la región, y como no puede competir
con EEUU o China en lo económico, buscó una alternativa menos costosa: el soft power,
buscando influir en la opinión pública nacional e internacional a través de las redes sociales.

* Todo lo que está en negrita y subrayado es resaltado propio. Las cursivas y comillas son del autor. A veces me canso
de la solemnidad y de repetir cosas que ya sabemos y uso lenguaje coloquial como “le vino al pelo”.

92
 Mansilla Blanco, Roberto – “Rusia en América Latina, geopolítica y
pragmatismo” (2018)

América Latina se ha convertido en los últimos años en un escenario cada vez más estratégico
para la Rusia. No obstante, si bien impera la perspectiva geopolítica, la relación del Kremlin
con la región ha estado más bien marcada por una pragmática realpolitik.

Desde aproximadamente 2008, el Kremlin ha acelerado su presencia de manera amplia y

diversificada en el hemisferio occidental, aprovechando la súbita pérdida de atención de EEUU
desde 2001 y la ausencia de la UE. Con antecedentes históricos relevantes y tras un breve
interregno de mínima relación con la disolución de la URSS, el ciclo político hacia las izquierdas
en AL ha renovado el interés ruso y ha favorecido las expectativas de Moscú en AL.

Punto de inflexión: las crisis de Georgia y Crimea

Para Rusia, América Latina es un escenario geoestratégico por su proximidad geográfica con
EEUU. Pero también lo es desde el ámbito de las alianzas diplomáticas, particularmente, tras las
sanciones contra Moscú impulsadas por Washington y la UE a causa de las crisis de Ucrania y
Crimea (2014). El apoyo dado a Moscú por parte Venezuela, Nicaragua, Cuba, Bolivia y Ecuador
frente a las sanciones occidentales contra Rusia, y la abstención de otros (Brasil), unido a que
estos Estados tampoco secundaron las críticas de Washington ante la intervención militar rusa
en Siria, ha servido como atenuante para que el gobierno de Putin enfocara su atención, en AL,
a fin de reducir el nivel de aislamiento internacional.

La guerra ruso-georgiana (2008) fue la que persuadió al Kremlin sobre la necesidad de ampliar
hacia América Latina el radio de acción de su nueva estrategia de seguridad nacional. La
independencia de facto de Abjasia y Osetia del Sur fueron inmediatamente reconocidas por
Venezuela y Nicaragua.

Tras los diversos intentos atlantistas por intentar alejar la influencia rusa del espacio
euroasiático exsoviético, Moscú ha replicado activando alianzas militares estratégicas (incluso
de carácter nuclear) en el patio trasero de Washington, especialmente con Venezuela, Cuba,
Nicaragua y, en menor medida, con Brasil, Perú, Argentina y Bolivia.

Pragmatismo calculado

La Rusia actual, a diferencia de la URSS, no se ha guiado por imperativos de carácter ideológico

a la hora impulsar sus relaciones en América Latina. Si bien el factor geopolítico es clave, las
relaciones de Putin con la región también se han orientado hacia un mayor nivel de
pragmatismo y de flexibilidad. Este contexto se ha observado con mayor nitidez ante los
recientes cambios políticos en América Latina hacia gobiernos de cariz conservador y liberal, un
aspecto que ha motivado a Moscú a gestionar diversos intereses económicos (energéticos, de
transportes, aeroespacial, biotecnológico, etcétera) y de apertura de nuevos mercados para
Rusia.

93
Este nivel de pragmatismo ruso ha sido notorio en Argentina y Brasil, socios estratégicos de
Moscú desde los tiempos del kirchnerismo y del lulismo-petismo en el caso brasileño. Pero
ahora, con cambios políticos en estos países esta relación con Rusia se ha mantenido
inalterable e, incluso, se ha ampliado e intensificado.

En este sentido, la reciente reorientación política hacia la derecha liberal en países como
Argentina, Brasil y Perú sugeriría una mejora en sus respectivas relaciones con Washington,
definida en atender a imperativos de carácter más económico que geoestratégico en sus
relaciones no sólo con EEUU sino con actores externos como Rusia o China.

El ‘eje ALBA’: ¿amigos para siempre?

En cuanto a aliados geopolíticos, Moscú sabe que el eje ALBA sigue siendo su núcleo duro de
implicación en el escenario hemisférico. En esta relación, los imperativos geopolíticos y la
sintonía política e ideológica2 sirven de herramientas clave para potenciar estas relaciones con
Moscú.

En el caso venezolano, esta relación con Rusia es absolutamente vital y estratégica para el
gobierno de Maduro, quien ha hecho causa común con los imperativos geopolíticos de Putin,
toda vez que para Rusia Venezuela supone una alternativa de ampliación geopolítica del eje
euroasiático. Rusia, con su multinacional Rosneft, también se ha convertido en el principal
prestamista a la hora de reestructurar la industria petrolera venezolana en declive. Desde 2005,
Caracas se ha convertido en un socio estratégico militar para el Kremlin3. Venezuela y Bolivia
son igualmente de interés energético para Moscú, gracias a sus reservas de crudo y gas natural.
Por otro lado, la relación ruso-cubana entró en una nueva dimensión en 2014, tras la
condonación rusa de la deuda cubana mantenida desde tiempos soviéticos y la posibilidad de
reabrir la estación electrónica rusa de Lourdes (Cuba).

Pero la realpolitik también se impone como atenuante dentro de esta relación. El declive del
ALBA, la interminable crisis venezolana, la posibilidad de renovación de la crisis nicaragüense y
las presiones de Washington contra Cuba persuaden a Moscú a adoptar posiciones de mayor
cautela (por ello Rusia se negó a ser incluido como observador del ALBA). Igualmente, el nulo
apoyo de algunos miembros del ALBA a secundar los intereses geopolíticos del Kremlin ha
desarticulado las expectativas rusas, apostando más bien por las relaciones bilaterales con el
núcleo duro conformado por Venezuela, Nicaragua y Cuba.

Brasil: algo más que BRICS

Con la llegada de Lula, Moscú y Brasilia impulsaron una asociación estratégica ya anteriormente
impulsada desde 1997. El comercio, el negocio armamentístico, la conformación de joint
ventures en el sector energético y la sintonía diplomática lograron igualmente vertebrarse a
través de foros internacionales como los BRICS y el G20, donde Brasilia y Moscú tienen peso.
Rusia también ha apoyado la petición brasileña de ingreso en el CS de la ONU. El clima de

2
Chavismo y Socialismo del siglo XXI en Venezuela y Bolivia; socialismo cubano; sandinismo
nicaragüense.
3
Venezuela recibe el 73% de las ventas de armamentos rusos en América Latina.

94
cordialidad y de conjunción de intereses ha dominado las relaciones bilaterales, las cuales han
sido prolíficas en los últimos tiempos.

Está por ver cómo será esta relación ruso-brasileña de cara a la presidencia de Bolsonaro. Con
todo, no parece que las relaciones ruso-brasileñas sufran abruptas alteraciones. Más bien, la
radical orientación conservadora y antiliberal de Bolsonaro puede sugerir síntomas de sintonía
y afinidad política e ideológica con Putin.

¿Es Moscú en realidad una amenaza para EE UU?

Venezuela, Nicaragua, Cuba, Perú y Brasil se convirtieron en los principales socios militares de
Moscú en América Latina. Los ejes de esta relación se focalizan en ejercicios militares conjuntos
en el Caribe, la cooperación en lucha antidroga y ventas de material militar de alto contenido
tecnológico4. No obstante, si colocamos en una balanza el volumen de las 3 dimensiones
mencionadas, los vínculos de Rusia con América Latina son aún incipientes en comparación
con la relación militar que mantiene Washington en la región.

La atención rusa en materia militar se ha enfocado hacia el eje ALBA, así como en países con
elevado gasto militar como Perú, Brasil y Argentina. A pesar de reforzar en estas relaciones
estratégicas, no se ha registrado una especie de efecto dominó favorable a Rusia en sus
relaciones con otros países latinoamericanos en el apartado armamentístico. La estrategia
militar rusa en América Latina parece decantarse por imprimir una especie de efecto
disuasorio recíproco con respecto a Washington, en particular para contrarrestar la implicación
occidental y atlantista en el espacio euroasiático periférico ruso. El Kremlin imprime así una
especie de juego de poder geopolítico, de carácter disuasivo e incluso de distracción, sin
estridencias y basado en términos de realpolitik.

El ‘poder blando’: RT en español

La emisora estatal RT en español se emite desde 2009 en Argentina, Venezuela, Bolivia, Ecuador
y Cuba, y mantiene una relación estrecha con TeleSUR. El interés ruso por América Latina
también se ha plasmado en el ámbito de los think tanks y su implicación en el diseño de políticas
y de influencia en la opinión pública sobre los asuntos latinoamericanos. Debe también
agregarse la labor que impulsa Moscú a través de su agencia gubernamental Rossotrudnichestvo
en materia de paradiplomacia hacia los sectores de la diáspora rusa a escala mundial. Tanto en
Washington como en algunos medios de comunicación latinoamericanos han surgido críticas
hacia RT y Sputnik, catalogadas de instrumentos propagandísticos del Kremlin. Este enfoque se
ha trasladado al plano electoral, en especial ante proceso específicos celebrados en 2018 en las
que el tratamiento informativo de RT ha sido a favor de determinados candidatos izquierdistas.

4
No obstante, se aprecian variaciones importantes en el gasto ruso de armamento en Latam: mientras
que con socios militares estratégicos (Brasil y Venezuela), se generó un incremento de este gasto (4,4%)
, en ACyC con Nicaragua y Cuba, cayó fuertemente (-6,6%).

95
Mirando al futuro

Según Alexander Schetinin5, las relaciones de Rusia con los países latinoamericanos “no son
coyunturales”. Todo parece indicar que Moscú seguirá apostando en los próximos años en
ampliar puentes de relación con esta región. No obstante, el análisis de esta relación debe
alejarse de las expectativas catastrofistas. Más allá de los imperativos geopolíticos, el enfoque
de Putin hacia AL está definido por un carácter esencialmente realista y pragmático,
consciente de sus potencialidades, pero también de sus limitaciones, especialmente en
materia militar.

5
Director para América Latina del ministerio ruso de Asuntos Exteriores.

96
 ROUVINSKI, Vladimir - “El ‘retorno’ ruso: cinco claves para entender las
relaciones de la Rusia postsoviética con América Latina y el Caribe”.
(2020)

Resumen

En la actualidad, la incidencia de Rusia en América Latina y el Caribe se percibe como una de las
evidencias del intento de proyectar el papel internacional de este país como una potencia de
alcance global similar a lo que era la Unión Soviética. Sin embargo, sería un error considerar la
política exterior rusa hacia la región como una simple réplica del modus operandi soviético.
Como se muestra en este documento, en lugar de una nueva Guerra Fría a gran escala, es posible
identificar cinco dimensiones clave del compromiso ruso con esta parte del mundo. En primer
lugar, se puede caracterizar la presencia rusa en América Latina en términos de reciprocidad
simbólica frente a la incidencia estadounidense en los países vecinos de Rusia. Las otras
dimensiones se refieren al potencial de la región para expandir la influencia rusa como una
superpotencia energética y como una plataforma para sus medios de información. Además,
existen oportunidades para obtener ganancias rápidas en el caso de algunas empresas
vinculadas al gobierno ruso en el contexto de una amplia incidencia de la diplomacia personal.
Desde esta perspectiva, es poco probable que los desafíos actuales que enfrenta el gobierno de
Vladimir Putin, incluyendo la reducción de la disponibilidad de los recursos tangibles y la
desaparición de algunos de los aliados políticos más importantes de Moscú en la región, cambien
el interés de Rusia hacia América Latina y el Caribe a medio y largo plazo dada la permanencia
de la mayoría de los factores clave.

Introducción

Con el colapso de la Unión Soviética en los últimos días de 1991, el nuevo liderazgo ruso perdió
interés por la región. Por un lado —al enfrentarse a la enorme tarea de transformar una
economía socialista planificada en una economía capitalista de mercado, con un sensible pero
constante déficit de recursos tangibles—, el primer gobierno de Boris Yeltsin, en términos
prácticos, dejó de prestar atención a América Latina y el Caribe. Como ejemplo, el fin de la ayuda
soviética a Cuba obligó a Fidel Castro a declarar un “periodo especial” en la isla, mientras que el
comercio ruso con la región cayó dramáticamente. Por otro lado, aunque Moscú conservó sus
embajadas y otras oficinas diplomáticas, e incluso Rusia entró como observador en la
Organización de Estados Americanos (OEI), las actividades del país con respecto a la región se
redujeron a una rutina diplomática sin muchas novedades. Esto contribuyó a la construcción de
una imagen de Rusia débil, con poca iniciativa no solo en el hemisferio occidental, sino también
en el ámbito internacional.

Este escenario, sin embargo, cambiaría en la segunda mitad de la década de 1990. La primera
intención de Rusia de “regresar” a la región surgió tras las primeras señales de que el país había
comenzado una revisión de sus objetivos en política exterior. En América Latina, los intentos de
cambiar el statu quo comenzarían con la primera visita, en 1996, del nuevo ministro de
Relaciones Exteriores ruso, Evgueni Primakov. Su gira por varios países latinoamericanos —que
continuaría al año siguiente— supuso el primer intento, por parte de la Rusia postsoviética, de

97
buscar oportunidades para establecer unos vínculos más fuertes con América Latina y construir
unos arreglos alternativos en el marco de un sistema internacional todavía dominado por
Estados Unidos. A pesar de estar lejos de lograr sus objetivos en ese momento, la visita de
Primakov dejó un importante legado para la política rusa actual con respecto a la región.

Concretamente —aunque ya no había una rivalidad bajo la lógica bipolar como ocurrió durante
la Guerra Fría—, el Kremlin pudo percibir un cierto grado de interés de los países de la región
por acercarse a Rusia, especialmente, por parte de los gobiernos que no estaban de acuerdo con
Washington en ciertos temas.

Sin embargo, el cambio real en la dirección de la política exterior rusa hacia América Latina y el
Caribe tuvo lugar bajo el liderazgo de Vladimir Putin, que asumió la presidencia de Rusia en el
año 2000. En este contexto, América Latina y el Caribe resultó ser un escenario perfecto para
alcanzar las metas de Vladimir Putin. Tras dos décadas de permanencia en la cumbre del poder
político en Rusia, el país ha logrado ser reconocido dentro y fuera de la región como uno de los
actores más relevantes en su vida política. Y no es solo el hecho de que la Rusia postsoviética
tenga ahora relaciones diplomáticas con todos los países latinoamericanos y los ciudadanos
rusos puedan viajar por toda la región sin visa, la incidencia rusa también se puede identificar
en áreas que la URSS abandonó en los últimos años de su existencia y que la Rusia de Yeltsin no
tenía ningún interés en recuperar, como, por ejemplo, la información y la oferta de
interpretaciones alternativas a las versiones promovidas por Occidente.

Finalmente, por primera vez después de la retirada del contingente soviético en Cuba a
principios de los noventa, hay presencia de uniformados rusos en el hemisferio occidental, a
saber, la de los técnicos militares en Venezuela. Desde esta perspectiva, los rusos no solo están
de vuelta; han logrado quizás un avance aún más significativo en términos de impacto político
en la región si lo comparamos con el que la Unión Soviética tenía en su mejor momento.

Se propone analizar la evolución de las relaciones ruso-latinoamericanas a partir de la

identificación de cinco claves que permiten una lectura certera de las dinámicas de las
interacciones de Rusia con Latinoamérica: la idea de la reciprocidad simbólica, el objetivo de
mantener el estatus de Rusia como una potencia energética, la importancia de la diplomacia
personal, las oportunidades comerciales y el uso de la región como una “plataforma” para la
diseminación de la información “hecha en Rusia”.

La reciprocidad simbólica

Según una buena parte de las élites rusas actuales que gobiernan el país, todo el hemisferio
occidental sigue siendo un área de interés político, económico y social prioritario para
Washington. Al mismo tiempo, las élites rusas consideran que la vecindad más importante para
su país es el territorio de la antigua Unión Soviética, el llamado “exterior cercano”. Los líderes
rusos están convencidos de que Moscú tiene derecho a tener intereses especiales en ese
“exterior cercano” que deben ser tomados en consideración por el resto de gobiernos.
Asimismo, la mayor parte de las élites rusas cree que Estados Unidos ignora constantemente los
intereses del Kremlin en los territorios de la antigua URSS y, en consecuencia, Rusia debe
mantener la presencia en América Latina como una acción recíproca. Igualmente, existe un

98
consenso en Moscú de que la presencia de Rusia en el hemisferio occidental constituye un factor
que favorece las negociaciones del Kremlin con Washington sobre la incidencia de Estados
Unidos en los territorios vecinos de Rusia y otras regiones de su interés. En otras palabras, para
la Rusia de Putin, el principal valor de América Latina y el Caribe es su proximidad geográfica a
Estados Unidos.

Al mismo tiempo, es necesario tener en cuenta el hecho de que la reciprocidad, en el caso de

América Latina y el Caribe, es de carácter principalmente simbólico y tiene múltiples
manifestaciones en la política rusa. La primera es la idea de que Rusia es una potencia que ha
logrado reestablecer su capacidad de influencia en un área geográfica tan distante como
Latinoamérica, que —según cree la élite rusa— los tomadores de decisiones de Estados Unidos
todavía consideran su “patio trasero.

El otro punto a destacar es el siguiente: la noción de la reciprocidad simbólica se extiende más

allá de su manifestación por medio del envío de aviones de combate y barcos de la Armada.
Muchas actividades rusas y las constantes visitas de presidentes y funcionarios rusos en América
Latina han brindado a los medios rusos la oportunidad de mostrar su país como una potencia
nueva, capaz de establecer su presencia incluso “bajo la propia nariz” de Estados Unidos.

En los últimos años, el vocabulario usado por los medios rusos en relación con la evolución
política en América Latina comienza a incluir la noción de “conflicto híbrido” que el auditorio
ruso ya conoce a partir de las referencias hechas al conflicto en Ucrania. El caso de Venezuela
destaca entre los demás, precisamente porque las relaciones ruso-venezolanas han sido
utilizadas más que otras en el contexto de la reciprocidad simbólica. Debido a que la crisis
política en Venezuela comienza a ser percibida en Rusia como un caso de “conflicto híbrido”,
tanto para las élites como para la opinión pública, el intento de derrocar a Nicolás Maduro pone
a prueba la capacidad de resistencia de Rusia para rechazar la acción del adversario en un nuevo
tipo de rivalidad en las relaciones internacionales.

Para el gobierno de Putin, los acontecimientos que comenzaron en 2019 en Venezuela

reafirmaron el alto valor de la proximidad geográfica entre América Latina y Estados Unidos en
el contexto de la reciprocidad simbólica. Tanto para los decisores como para el público en
general, por primera vez desde el colapso de la Unión Soviética, Rusia logró vetar el intento de
Washington de cambiar un régimen en un país del hemisferio occidental. En un escenario inédito
para América Latina y el Caribe después del fin de la Guerra Fría, Estados Unidos ya no puede
ignorar las actividades rusas en un área sensible de su propio “exterior cercano”: la situación en
Venezuela es uno de los temas tratados por los altos funcionarios del Kremlin y la Casa Blanca
en casi todas las reuniones bilaterales, algo que Moscú considera una señal de que la estrategia
de la reciprocidad simbólica ha sido un éxito.

Rusia como potencia energética y sus intereses en Latinoamérica

Aparte del uso del escenario venezolano para los fines de la política de la reciprocidad simbólica,
la persistencia de Rusia en Venezuela tiene que ver con otro supuesto importante del liderazgo
de la Rusia postsoviética: el control sobre los recursos energéticos de este país.

99
Es importante subrayar que la participación de Rusia en el sector energético latinoamericano no
se limita a su presencia en Venezuela; hay proyectos en Cuba, Bolivia y otros países. Sin
embargo, el caso de Venezuela ha sido, de lejos, el más impresionante en términos de impacto
político y volumen de inversiones; el papel de la empresa Rosneft en Venezuela y su apoyo vital
para la supervivencia del régimen de Nicolás Maduro son bien conocidos. En 2014, la compañía
dirigida por Igor Sechin, persona de total confianza de Putin, adquirió los activos de todas las
empresas rusas que tenían operaciones en Venezuela. Muy pronto, Rosneft se convirtió en el
actor principal del sector petrolero venezolano desde fuera del país.

Un mes después de que Estados Unidos introdujera sanciones contra la empresa rusa, en febrero
de 2020, Rosneft anunció la venta de todos sus activos —participación en proyectos conjuntos
de explotación de yacimientos de petróleo y gas en Venezuela— a Roszarubezhneft, una nueva
empresa con un capital cercano a 4.000 millones de dólares constituida un par de días antes del
anuncio de la salida de Rosneft de Venezuela.

El interés de Rosneft en Venezuela estaba también relacionado con el estatus de la compañía

como actor clave en la nueva arquitectura energética que Putin ha diseñado para sostener y
expandir el papel de Rusia como proveedor global de energía. A pesar de la resistencia de
Estados Unidos y las críticas de varios países europeos tras el lanzamiento de nuevos oleoductos
en Europa y Asia, Rusia está cerca de reemplazar la antigua infraestructura de suministro de
hidrocarburos heredada de la Unión Soviética. Utilizando las megaempresas controladas por el
gobierno —como Rosneft y Gazprom5 —, Rusia busca activamente oportunidades para
extender su control sobre un mayor número de campos de petróleo y gas en el extranjero.

Diplomacia personal

Prácticamente todas las personas del círculo de confianza política de Putin forman parte del
Consejo de Seguridad de Rusia, que él mismo preside. Formalmente, la mayoría son miembros
del Consejo debido a sus altos puestos en la estructura del gobierno, aunque algunos siguen
manteniendo su presencia incluso después de su retiro oficial. Asimismo, el Consejo tiene varias
comisiones interdepartamentales, donde están los viceministros de los poderosos ministerios y
agencias del gobierno. Según el mandato del Consejo, se trata de un “órgano constitucional que
se encarga del trabajo preparativo para que el presidente de la Federación de Rusia pueda tomar
una decisión informada en el ámbito de la seguridad”. Debido a que, en los últimos años, el
contenido de las “cuestiones de seguridad” en Rusia se ha ampliado para incluir prácticamente
todos los asuntos de política interior y exterior, la incidencia del Consejo en la política rusa es
muy estimable.

La importancia de lograr un alto nivel de confianza entre las personas involucradas en la toma
de decisiones —característica propia de los procesos de la política interna rusa— se trasladó con
facilidad al ámbito de la política exterior con la llegada al poder de Putin. Desde esta perspectiva,
una de las características clave de las relaciones internacionales de Rusia es la relevancia de los
contactos personales entre los miembros del Consejo de Seguridad y los líderes de gobiernos
extranjeros. En el caso de América Latina y el Caribe, donde sus propias políticas exteriores son
tradicionalmente muy presidencialistas, la incidencia de la diplomacia personal en las relaciones
bilaterales con Rusia se manifiesta en diferentes aspectos de interacción.

100
En primer lugar, se constata un alto número de visitas tanto de élites rusas a América Latina y el
Caribe como de políticos latinoamericanos a Rusia. Desde 1996, los ministros de relaciones
exteriores rusos han visitado América Latina y el Caribe cada año. Asimismo, para los líderes de
América Latina y el Caribe, una visita oficial a Rusia o incluso una corta parada en Moscú se ha
convertido en un punto obligatorio en la agenda de sus giras por Europa o Asia. Los
latinoamericanos y caribeños se reúnen no solo con altos funcionarios del gobierno ruso, sino
también con ministros y miembros del patriarcado moscovita, además de visitar universidades
y establecimientos culturales.

Hablemos de negocios

Aunque el volumen de comercio cayó de manera drástica en los últimos años de la URSS y los
primeros de la nueva Rusia, el legado soviético es relevante para el análisis de las relaciones
comerciales de la Rusia postsoviética, debido a que varias empresas rusas —herederas de las
soviéticas—, al regresar a la región en la década de 1990, consideraron la experiencia soviética
como una clave de su estrategia comercial. Sin embargo, a pesar de que el comercio ruso-
latinoamericano ha crecido, el avance de la nueva Rusia en la conquista de los mercados
latinoamericanos no se puede considerar como un verdadero éxito desde la perspectiva de las
ganancias comerciales. Mientras que los socios comerciales más importantes de Rusia son los
países europeos, China y los países de la ex Unión Soviética, el volumen de comercio con el país
con el que más se relaciona económicamente en la región (Brasil) no supera el 1% del volumen
total del comercio exterior ruso. Con todo, el comercio ruso en América Latina es uno de los
elementos sustanciales, aparte de la reciprocidad simbólica, la cooperación en el sector
energético y la diplomacia personal, que contribuyen a la continuación del compromiso ruso con
la región. Pero no se trata de un business as usual.

Para poder valorar el papel del comercio en las relaciones ruso-latinoamericanas, es necesario
diferenciar dos fases en su evolución a lo largo de las tres décadas posteriores al colapso de la
URSS. La primera comienza en la segunda mitad de los años noventa, cuando muchos de los
hombres de negocios rusos consideraron el mercado latinoamericano como una oportunidad
atractiva para invertir el capital acumulado en los primeros años del “capitalismo salvaje” y
expandir sus negocios hacia el Nuevo Mundo, o restablecer los vínculos que tenían las empresas
soviéticas. A sus ojos, América Latina y el Caribe representaba un trofeo “fácil” en comparación
con otras partes del mundo.

En la segunda mitad de los años noventa se lograron aumentar las ventas en varios casos, la luna
de miel de los negocios rusos en América Latina llegó rápidamente a su fin, sobre todo debido a
las siguientes razones: i) la crisis financiera de 1998, que impactó fuertemente en las
capacidades de las empresas rusas, sobre todo en las estatales, para continuar con sus
estrategias en el ámbito internacional, y ii) el aumento de la presencia comercial de China. En
varios casos, las empresas rusas compitieron con las chinas de manera directa en los mercados
latinoamericanos, pero estas últimas estuvieron mucho mejor posicionadas gracias al respaldo
continuo de su gobierno y las mayores posibilidades de mitigar el impacto de las crisis
económicas, mientras que Rusia tenía que afrontar las consecuencias de un default en 1998.

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La segunda fase coincide con la intensificación de los contactos políticos de Rusia con América
Latina y el Caribe, tras la llegada de Putin al poder. Esta vez, no solo se trataba del
fortalecimiento de las relaciones ya existentes y de intentar diversificar la lista de los socios
comerciales rusos en la región.

El cambio más importante se dio cuando el gobierno ruso comenzó a considerar el comercio y
su colaboración en los sectores energético y técnico-militar de América Latina como una de las
herramientas clave de su política exterior, junto con la posibilidad —para las empresas cercanas
a las élites políticas rusas— de obtener beneficios gracias a los créditos y pagos con garantías
gubernamentales. La nueva estrategia se evidenció, en primer lugar, en el aumento de la venta
de armas y el apoyo al sector energético de los países cuyos gobiernos manifestaron su
solidaridad con la posición oficial de Rusia en asuntos clave para Moscú.

El problema que apareja la existencia de una simbiosis tan pelicular, establecida durante la
segunda fase de las relaciones comerciales ruso-latinoamericanas, es que los vínculos de esa
interdependencia resultan poco sostenibles a largo plazo. El cambio de las personas que ocupan
los puestos de poder en Latinoamérica vuelve mucho más difícil mantener las mismas dinámicas
comerciales, lo que ha quedado patente con la caída de la venta de armas rusas a la región.
Además, las dificultades experimentadas por la economía rusa —por la disminución de los
precios del petróleo y las sanciones aplicadas por Estados Unidos y la Unión Europea a la Rusia
post-Crimea— hacen difícil para el gobierno de Putin abrir nuevas líneas de crédito, incluso en
los pocos países aliados que se mantienen en América Latina y el Caribe tras el fin del giro hacia
la izquierda.

El análisis del comercio y la cooperación técnica entre Rusia y América Latina quedaría
incompleto si no se menciona la alta incidencia de corrupción. Nuevamente, destaca el caso de
Venezuela, aunque no es el único. Sin embargo, durante los últimos 20 años, las relaciones entre
Caracas y Moscú han estado especialmente marcadas por este fenómeno. Entre los casos más
llamativos se pueden citar los dos siguientes:

i) La propuesta de construcción de vivienda de interés social en la capital venezolana bajo el

paraguas del entonces alcalde de Moscú, Yuri Luzhkov. El funcionario moscovita visitó Caracas
en 2010 con un equipo de profesionales de la construcción y garantizó su apoyo personal a la
iniciativa. Sin embargo, la empresa responsable de llevar a cabo el proyecto desapareció
después de recibir los primeros pagos.

ii) El contrato para la construcción de una planta de rifles Kaláshnikov que, una vez puesta en
marcha, debería haber sido la más grande de ese tipo fuera de Rusia. La entrega de la planta fue
anunciada varias veces (la última en 2019); hasta el momento, la producción no ha comenzado,
a pesar de que el proyecto fue financiado en su totalidad por Venezuela.

Una plataforma para los medios de comunicación

La presencia de los medios de comunicación de la región. Es necesario subrayar que todos los
medios rusos que trabajan en la región están patrocinados por el gobierno de Putin. Para las
élites rusas que consideran América Latina y el Caribe como el “exterior cercano” de Estados
Unidos y, además, están convencidas de que hay una guerra “híbrida” de Washington y sus

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aliados contra Rusia, el éxito de sus medios de comunicación se evalúa desde la perspectiva de
la reciprocidad, pues muchos decisores del Kremlin perciben el papel de los medios de
comunicación de Occidente como una de las razones del éxito de las “revoluciones de color” en
las exrepúblicas de la URSS.

Conclusiones

El “retorno ruso” a la región puede ser considerado como una de las líneas más importantes de
la evolución de la política exterior rusa tras el fin de la Unión Soviética. En la Rusia postsoviética,
más que un único eje promotor, hay una combinación de diferentes factores que permiten
explicar los significativos avances de las relaciones ruso-latinoamericanas. Desde la reciprocidad
simbólica o la cooperación en el sector energético, hasta las oportunidades comerciales para las
empresas vinculadas con los círculos de poder ruso o la conquista de los espacios informativos,
las nuevas experiencias rusas en Latinoamérica están caracterizadas por una creciente tensión
con Estados Unidos y por la vigilancia de algunos actores extrarregionales, empezando por
China.

La pandemia de la COVID-19 puso en pausa la modificación de las políticas rusas en la región,

pero esto no significa el fin de los contactos entre Moscú y los gobiernos latinoamericanos. Es
muy probable que en un futuro cercano seamos testigos de nuevos acontecimientos que
generen interés entre los internacionalistas, si los factores que incentivaron el regreso ruso
continúan manteniendo su importancia a medio y largo plazo.

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