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Dialnet LaInstruccionDelProcedimientoAdministrativo 7792530
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Administrativo
Christian Guzmán Napurí *
Abogado especialista en Derecho Público
Magíster en derecho con Mención en Derecho
Constitucional
Proft:sor de la Pontificia Universidad Catúlica del Perú en las áreas de Derecho Con">titucional y Admini~trativo. Profesor de la Academia de la
Magi~tratura.
Artículo !59'' de la Ley.
Ankulo 159", inct . . o l)lJ.I (k la Ley.
La Instrucción del Procedimiento Administrativo
administrativos en que sean partes. El conocimiento actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que
del expediente permite al administrado tomar decisiones contienen información cuyo conocimiento pueda afectar
eficientes respecto a la tramitación del procedimiento su derecho a la intimidad personal o familiar y las que
del cual es parte. A su vez, esta es una aplicación al expresamente se excluyan por ley o por razones de
procedimiento administrativo del derecho constitucional seguridad nacional de acuerdo a lo establecido en el inciso
a la información, establecido en el inciso 5 del artículo 5) del Artículo 2° de la Constitución Política, antes citado.
2 de la Constitución 3 •
Adicionalmente se exceptúan las materias
Estas normas tiene por finalidad asegurar la protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial
transparencia del funcionamiento de la Administración e industrial, que pueden ser de conocimiento únicamente
Pública, de lo que ha dado a llamar derecho a la del instructor; así como todos aquellos documentos
transparencia en otras latitudes 4 • Y es que detrás de la que impliquen un pronunciamiento previo por parte de
concepción de transparencia existen preocupaciones la autoridad competenteS, dado que los mismos
diversas, como una mejor garantía de las libertades jurídicamente aun no han producido efecto alguno.
públicas, en especial las relativas a la defensa del
particular 5 ; la mejora de las relaciones entre El pedido de acceso podrá hacerse verbalmente
Administración y administrados 6 ; el refuerzo del control y se concede de inmediato, sin necesidad de resolución
de la Administración por parte de los particulares y el expresa, en la oficina en que se encuentre el expediente,
Poder Judicial, entre otras. Hoy en día, y a la luz de la aunque no sea la unidad de recepción documental 9 •
doctrina moderna, el concepto de secreto · En general, el expediente se encuentra en unidades
administrativo está más bien siendo severamente operativas de la entidad distintas a la mesa de partes,
discutido, cuando no concebido como un impedimento razón por la cual resulta de especial importancia hacer
para el ejercicio de determinados derechos indicación en la Ley respecto a la generalidad del empleo
fundamentales de los administrados. Ello implica, del derecho que venimos describiendo.
-además, que no exista entidad alguna que pueda
eximirse de la obligación antes indicada7 • 1.2. Los Alegatos o Alegaciones
Constitución de 1993:
Artículo 2°. Toda persona tiene derecho:
( ... ) 5.A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga
el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con
arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado.
( ... )
4 JEGOUZO, !ves - «El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a los documentos administrativos». En:
Documentación Administrativa, Nro. 239. Madrid: Ministerio para la Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración Pública, 1094,
p. 11 y ss. Para el caso portugués: CUETO PEREZ, Miriam - «Los derechos de los ciudadanos en el código de procedimiento administrativo
portugués». En: Revista de Administración Pública, Nro. 140. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 1996, p. 362.
MORON URBINA, Juan Carlos- Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2001, p. 173.
6 JEGOUZO. !ves- Op. cit., p. 12.
7 Existen sentencias interesantes emitidas por el Tribunal Constitucional en esta materia. Una de ellas, de fecha 13 de diciembre de 2000, emitida en el
expediente Nro. 0950-2000-HD, señala lo siguiente:( ... )
5. De conformidad con el inciso 5) del artículo zo de la Constitución, toda persona tiene derecho: «A solicitar sin expresión de causa la información que
requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga este pedido». La Constitución Política del Estado ha
consagrado en estos términos el derecho fundamental de acceso a la información, cuyo contenido esencial reside en el reconocimiento de la facultad de
toda persona de solicitar y recibir información de cualquier entidad pública, Jo cual incluye lógicamente también a las Fuerzas Armadas, no existiendo,
en tal sentido, entidad del Estado o entidad con personería jurídica de derecho público que resulte excluida de la obligación de proveer la informaci<ín
solicitada. Pero es además otra característica del derecho en cuestión la ausencia de expresión de causa o justificación de la razón por la que se solicita
la información, este carácter descarta la necesidad de justificar la petición en la pretensión de ejercer otro derecho constitucional (v.gr. la libertad científica
o la libertad de información) o en la existencia de un interés en la información solicitada. de modo tal que cualquier exigencia de esa naturaleza es
simplemente inconstitucional; por ello no resulta aceptable el alegato de la emplazada en el sentido de la ausencia de interés de la demandante pam recibir
la información solicitada.
6. Si bien es cierto que, de conformidad con lo establecido por la precitada disposición constitucionaL el ejercicio de este derecho tiene límites expreso\
cuando se e\tahlece que: «Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razone~
de seguridad nacionab>; no obstante, para este Tribunal Constitucional, queda meridianamente establecido como principio de ohservancia obligatoria
para juecc~ y tribunales, de conformidad con la Primera Disposición General de nuestra Ley Orgánica. que el solo hecho de que una norma o un acto
administrativo. como en el presente caso, atribuya o reconozca la condiciún de seguridad nacional a una informaciún determinada. no es razón suficiente.
en términos constitucionales, para denegar el acceso a la misma: por el contrario, es siempre indispensable examinar si la información calificada de
re:-.ervada revi~te realmente o no tal carácter, acudiendo para tal efecto al principio constitucion:.~l de razonahilidad.
Artículo 160", inci'o 160.1 de la Ley.
9 Artículo 160'', inci"o 160.~ de la Ley.
El principio de verdad material indica que en el El Caso Particular de los Procedimientos Trilaterales
procedimiento, la autoridad administrativa competente
deberá verificar plenamente los hechos que sirven de
No obstante lo indicado anteriormente, la Ley
motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual
de Procedimiento Administrativo General señala que,
deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
en el caso de procedimientos trilaterales, el principio
autorizadas por la Ley, aún cuando las mismas no hayan
de verdad material se encuentra mediatizado. Ello
sido propuestas por los administrados o los mismos
implica que la carga de la prueba le corresponde en
hayan acordado eximirse de ellas 33 , en el caso de
principio a las partes, dada la especial naturaleza
procedimientos concurrenciales.
híbrida del procedimiento trilateral, que a veces se
Y es que la Administración no debe contentarse muestra intermedia entre el proceso judicial y el
con lo aportado por el administrado, sino que debe procedimiento administrativo bilateral o lineal. Es
actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas y para decir, en principio, la autoridad administrativa deberá
averiguar los hechos que hagan a la búsqueda de la declarar fundada la pretensión de aquel que logró
verdad material u objetiva, ya que en materia de probar los hechos alegados.
procedimiento administrativo la verdad material prima
sobre la verdad formal. Ello conlleva un principio de Una clara muestra de esto se encuentra en el
especial importancia en el ámbito de la actividad artículo 235° de la Ley, que señala que el reclamado
probatoria que es la oficialidad de la prueba, que hemos deberá presentar la contestación de la reclamación
referido líneas arriba. dentro de los quince días posteriores a la notificación
de ésta; vencido este plazo, la Administración declarará
La verdad material implica que, en el momento en rebeldía al reclamado que no la hubiera presentado.
de la correspondiente toma de decisiones, la La norma señala que las alegaciones y los hechos
Administración debe remitirse a los hechos, relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido
independientemente de lo alegado o probado por el específicamente negadas en la contestación, se tendrán
particular 34 . Esto diferencia al procedimiento por aceptadas o merituadas como ciertas por la
administrativo del proceso civil, donde el juez debe autoridad administrativa. Lo cual significa que, de
ajustarse a las pruebas aportadas por las partes, siendo manera análoga a lo que ocurre en el proceso judicial,
éstas el único fundamento de la sentencia y tratándose, la rebeldía genera presunción legal relativa de verdad
por tanto, de una verdad formal. En el proceso judicial, de los hechos alegados, que, en consecuencia, no
en consecuencia, el Juez puede basarse en indicios, requieren probanza.
Sin embargo, la autoridad administrativa estará La actuación probatoria debe realizarse con las
obligada a ejercer dicha facultad cuando su mayores garantías a favor del administrado. Por ello,
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés la norma señala que la autoridad sólo podrá rechazar
público. Pero, en la práctica resulta sumamente difícil motivadamente los medios de prueba propuestos por
discernir cuando nos encontramos ante un el administrado, cuando no guarden relación con el
procedimiento trilateral que entrañe interés público, dada fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios,
la naturaleza especialmente indeterminada del principio decisión que debe estar motivada y que además es
antedicho. Desdichadamente, la ausencia de criterios susceptible de impugnación. Asimismo, la autoridad
materiales para determinar el grado de interés público administrativa notifica a los administrados, con
involucrado deja a discreción de la autoridad el empleo anticipación no menor de tres días, la actuación de
del principio de verdad material en los procedimientos prueba, indicando el lugar, fecha y hora 38 , a fin que el
trilaterales. mismo puede ejercer su derecho de defensa, señalando
o probando lo pertinente.
2.2. Actuación Probatoria de la Entidad
En un procedimiento administrativo existe la
El principio señalado en el acápite precedente, posibilidad de la aparición de nuevos medios
así como el principio de verdad material, justifican que probatorios, como resultado de la aplicación de
cuando la Administración no tenga por ciertos los principios como el de unidad de vista39 y el de verdad
hechos alegados por los administrados o la naturaleza material. La Ley señala que las pruebas sobrevinientes
del procedimiento lo exija, la entidad disponga la pueden presentarse siempre que no se haya emitido
actuación de prueba35 . Ahora bien, esta previsión no resolución definitiva40 , lo cual implica que pueden
debería convertirse en una regla general, toda vez que presentarse en cualquier estado del procedimiento. La
el procedimiento administrativo se basa en principios nueva prueba surgida después de ello solo es susceptible
como el de presunción de veracidad 36 - que permite de ser presentada con el correspondiente recurso de
presumir como verdaderos los documentos y reconsideración, una vez que se ha resuelto el
declaraciones formulados por el administrado - y el de procedimiento.
celeridad procesaP 7•
Prescindencia de la Actuación Probatoria
La Administración debe actuar en este caso
siguiendo el criterio de concentración procesal. Esto No obstante los principios que hemos enunciado
implica que se concentrarán en un mismo acto todas las con anterioridad, las entidades podrán prescindir de
diligencias y actuaciones de pruebas posibles, procurando actuación de pruebas cuando decidan exclusivamente
que el desarrollo de la actividad probatoria se realice en basándose en los hechos planteados por las partes, si
el menor número de actos procesales. Para ello, la los tienen por ciertos y congruentes para su
entidad fija un período para la actuación de prueba que resolución41 . Ello implica que a la Administración le es
no será menor de tres días ni mayor de quince, contados suficiente las pruebas existentes para emitir una
a partir de su planteamiento, tiempo que debería permitir resolución conforme a derecho42 , correspondiéndole a
cumplir con los plazos establecidos por la norma, sin la Administración la carga de la prueba de la falta de
tener que recurrir al silencio administrativo. veracidad de lo afirmado por el administrado.
En la práctica, las oticinas de asesoría jurídica, En general, los proyectos de resolución son
el Gabinete de Asesores o las que hacen sus veces visados por las unidades operativas respectivas y por
presentan un proyecto de resolución a la autoridad
la oficina de Asesoría Jurídica; y llegan a la Alta
administrativa, la misma que puede o no hacer suyo el
Dirección de la entidad para ser suscritas de manera
proyecto antes señalado. Sin embargo, las unidades
operativas que configuran órganos de línea también inmediata. Cuando quien resuelve es una unidad
elaboran proyectos de resolución, cuando no resuelven operativa inferior, alguna de sus reparticiones se
por sí mismas, cuando el procedimiento se instruye encarga de la elaboración de proyecto de resolución,
ante las mismas. Esta ultima situación se encuentra el mismo que en principio no debería ser elaborado
definido en los instrumentos de gestión de la entidad, por órganos de apoyo como Asesoría Jurídica,
en particular en el Reglamento de Organización y Gabinete de Asesores o Planeamiento ~