Definición y Procedencia de la Acción de Inconstitucionalidad
Cargado por
miguel suyon riojasDefinición y Procedencia de la Acción de Inconstitucionalidad
Cargado por
miguel suyon riojasLa Acción de Inconstitucionalidad
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La Acción de Inconstitucionalidad
DEDICATORIA
El presente trabajo está dedicado en primer lugar a Dios y a nuestros familiares por el
deseo de superación que nos brindan cada día, al buscar guiar nuestras vidas por el sendero de la
verdad, brindándonos todo su esfuerzo para ofrecernos un mañana mejor y, poder honrar a
nuestras familias con los conocimientos adquiridos.
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La Acción de Inconstitucionalidad
AGRADECIMIENTO
Un agradecimiento especial a nuestro docente, Dr. Oblitas Manuel Martínez Oblitas, por
la motivación que dio inicio a la investigación del presente trabajo, que nos sirve para ampliar
nuestros conocimientos y servirá como un pequeño aporte a los conocimientos del derecho; por
otro lado, no menoscabando su paciencia, tiempo y dedicación hacia nosotros.
El presente trabajo de investigación ha requerido de esfuerzo y dedicación, sin embargo,
no hubiese sido posible su finalización sin la cooperación desinteresada de cada uno de nosotros.
Para concluir, esperamos que este trabajo sea de su agrado y entendimiento en su
aprendizaje.
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La Acción de Inconstitucionalidad
INDICE
INTRODUCCIÓN.........................................................................................................7
CAPITULO 1.................................................................................................................8
I. NOCIONES GENERALES....................................................................................8
1. ANTECEDENTES...................................................................................................8
2. DEFINICION.........................................................................................................10
3. PROCEDENCIA....................................................................................................12
4. LEGITIMACIÓN ACTIVA.................................................................................13
5. REPRESENTACION PROCESAL LEGAL......................................................15
6. PLAZO PRESCRIPTORIO.................................................................................16
7. DEMANDA............................................................................................................16
8. INADMISIBILIDAD.............................................................................................17
9. IMPROCEDENCIA LIMINAR DE LA DEMANDA........................................18
10. EFECTOS DE LA ADMISIBILIDAD E IMPULSO DE OFICIO...................19
11. TRAMITACIÓN....................................................................................................19
12. CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMAS DEROGADAS...................20
13. SENTENCIA..........................................................................................................20
14. PLAZO PARA DICTAR SENTENCIA..............................................................20
15. EFECTOS DE LA SENTENCIA.........................................................................21
CAPITULO ll..............................................................................................................22
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La Acción de Inconstitucionalidad
II. EXP. Nº 00006-2021-PI/TC...................................................................................22
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD.................................................22
1. APERSONAMIENTO Y PETITORIO...............................................................22
2. LEGITIMACIÓN ACTIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA
INTERPONER DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD.........................23
3. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA............................23
4. CONTENIDO DE LA LEY OBJETO DE DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD...................................................................................24
5. CONSIDERACIONES PRELIMINARES..........................................................25
5.1. Estado actual de la demarcación territorial a nivel nacional.....................25
5.2. Procedimiento parlamentario de aprobación de la Ley Nº 31092.............27
5.3. Razones por las cuales el Poder Ejecutivo concluye que no hay viabilidad
técnica para la creación del distrito de Lambras..................................................................31
6. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD
POR LA FORMA DE LA LEY Nº 31092.................................................................32
6.1. La Ley Nº 31092 vulnera las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo
en materia de iniciativa legislativa sobre demarcación territorial, reconocida en el
artículo 102, numeral 7, de la Constitución y el artículo 76 del Reglamento del Congreso
32
6.2. La Ley Nº 31092 vulnera el artículo 79 de la Constitución sobre la
prohibición de iniciativa de gasto por parte de congresistas...............................................36
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La Acción de Inconstitucionalidad
6.2.1. Desarrollo jurisprudencial de la prohibición contenida en el artículo 79
de la Constitución................................................................................................................36
6.2.2. Aprobación de la Ley Nº 31092 sin contarse con el informe técnico del
Poder Ejecutivo....................................................................................................................39
6.3. La Ley Nº 31092 vulnera el artículo 105 de la Constitución......................41
7. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD
POR EL FONDO DE LA LEY Nº 31092..................................................................41
7.1. La Ley Nº 31092 vulnera el principio de separación de poderes reconocido
en el artículo 43 de la Constitución............................................................................41
7.2. La Ley Nº 31092 vulnera la competencia del Poder Ejecutivo en materia
de demarcación territorial reconocida en el artículo 102, numeral 7, de la Constitución 42
AUTO 1 – ADMISIBILIDAD...............................................................................47
PLENO. SENTENCIA 846/2021..........................................................................52
CONLCUSIONES:......................................................................................................74
REFERENCIAS..........................................................................................................75
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La Acción de Inconstitucionalidad
INTRODUCCIÓN
Entendemos a la Acción de Inconstitucionalidad como el proceso formulado ante el
Tribunal Constitucional contra una ley que, por el fondo o la forma, contraviene a la
Constitución. Su finalidad es lograr que la norma cuestionada sea declarada como
inconstitucional y se disponga su consiguiente derogatoria.
Nuestra carta magna señala que, pueden interponer una acción de inconstitucionalidad, el
presidente de la república, el fiscal de la nación, el defensor del pueblo, el 25 por ciento del
número legal de congresistas, 5,000 ciudadanos con firmas comprobadas por el jurado nacional
de elecciones, los presidentes de región con acuerdo del, consejo de coordinación regional o los
alcaldes provinciales y los colegios profesionales en materias de su especialidad.
Por otra parte, según el artículo 101 del Código Procesal Constitucional, la demanda
contendrá: la identidad de los órganos o personas que interponen la demanda, la indicación de la
norma que se impugna en forma precisa y los fundamentos en que se sustentan la pretensión.
Asimismo, la relación numerada de los documentos que se acompañan, la designación del
apoderado si lo hubiere, copia simple de la norma objeto de la demanda, precisándose el día, mes
y año de su publicación.
Ya cumplido con lo anterior mencionado, hay que tener en claro que, según el artículo
107 del Código Procesal Constitucional, el auto admisorio concede a la parte demandada el plazo
de quince días para contestar la demanda; y finalmente, el artículo 108 del Código Procesal
Constitucional, establece que el Tribunal Constitucional dictará sentencia dentro de los 30 días
posteriores de producida la vista de la causa.
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La Acción de Inconstitucionalidad
LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
CAPITULO 1
I. NOCIONES GENERALES
1. ANTECEDENTES
Los antecedentes de este proceso constitucional se remontan, en su versión más
primigenia, a la existencia del propio control de constitucionalidad de normas, tema que
desarrollaremos en sus planteamientos más destacados en este apartado.
Un primer afianzamiento de la noción de control de constitucionalidad puede ser
advertido en el caso Marbury versus Madison (1803), sentencia de la Corte Suprema de EE. UU,
que adopta el criterio de la cláusula de supremacía de la Constitución. García Toma efectúa un
amplio análisis de esta decisión y reseña los criterios más relevantes adoptados por el juez John
Marshall. No obstante, lo emblemático de esta decisión y su calidad de leading case, precisa
García Belaúnde que la figura del control difuso no se volvió a aplicar sino hasta el caso Dred
Scott versus Sanford, bajo otra corte y con otro presidente, el juez Tanney.
En esa revisión de antecedentes, no podemos omitir el caso Bonham versus Henry
Atkins, sentencia emitida por el juez Lord Edward Coke en 1610 y que García Toma también
reseña en sus aspectos más sustantivos.
Con relación al Perú, el proceso de inconstitucionalidad es regulado actualmente en
nuestra Carta Fundamental de 1993. Este se caracteriza por un amplio margen de atribuciones
desarrolladas jurisprudencialmente, en tanto las sentencias interpretativas que expide el Tribunal
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La Acción de Inconstitucionalidad
Constitucional involucran un margen de determinación de amplios sentidos interpretativos que
superan la noción de enunciados lingüísticos de la normativa constitucional.
La aparición del proceso de inconstitucionalidad tiene lugar en nuestro ordenamiento
constitucional en la Constitución de 1979, Carta en la que se perfila esta acción como garantía
constitucional, como un proceso ya en propiedad de control normativo, aunque con esbozos aún
muy iniciales. Ciertamente no hubo una actividad trascendente del entonces Tribunal de
Garantías Constitucionales hasta la dación de la siguiente Carta Fundamental en 1993. A este
respecto, Cáceres Arce efectúa una dura crítica a la labor de dicho Tribunal al señalar que no
actuó con eficacia ni cumplió con su función primordial. Cáceres Arce alude en su crítica
directamente al modo de razonar de este órgano, basado en causas políticas, debido a la forma de
elección de los magistrados.
Desde una perspectiva histórica más remota, la Constitución de 1933, aunque perfiló la
protección de garantías constitucionales mínimas, esbozó que solo la acción de habeas corpus, un
tipo de acción omnicomprensiva, podía proteger los derechos individuales y sociales reconocidos
por la Constitución. En propiedad, toda afectación a un derecho fundamental o la supremacía
normativa de la Constitución se regulaba por el proceso de habeas corpus.
El desarrollo progresivo de la jurisdicción constitucional hizo necesario que se
determinara la configuración de un proceso propio de control normativo como el proceso de
inconstitucionalidad. Con relación a las tres Cartas Fundamentales enunciadas y en contraste con
los contenidos que actualmente prevé nuestra norma constitucional adjetiva el Código Procesal
Constitucional es de destacar la evolución de este mecanismo de protección desde la noción de
«garantía» hasta las previsiones de «acción» y más recientemente de «proceso», aspectos que
identifican la posición histórica del legislador de la Constitución.
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La Acción de Inconstitucionalidad
La noción de «garantía» transmite un concepto más decimonónico vinculado al sistema
francés de garantías. Mientras tanto la idea de «acción» nos remite con más énfasis a un derecho
de ejercer determinado tipo de acción. A su turno, la premisa «proceso» denota una definición
más integral, en tanto traduce una noción de herramienta que trasciende el plano de la
enunciación de derechos para otorgarle una naturaleza procedimental al mecanismo de
inconstitucionalidad frente a normas trasgresoras de la supremacía normativa de la Constitución.
2. DEFINICION
El proceso de inconstitucionalidad es el proceso constitucional que permite impugnar
ante el Tribunal Constitucional aquellas normas de rango legal que contravienen a la
Constitución en la forma o en el fondo, de manera directa o indirecta, total o parcial, buscando
así impedir que “la indemnidad de la Constitución se vea afecta”.
A lo largo de este trabajo se continuarán formulando precisiones res- pecto de los
alcances de este proceso constitucional y las normas que en su marco pueden ser objeto de
control, especialmente haciendo referencia a lo estipulado en la normativa básica que resulte
aplicable y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Siguiendo al Dr. Joaquin Brage Campaño, “la acción de inconstitucionalidad, en su
concreta configuración constitucional y legal en el Perú, como aquel instrumento procesal
constitucional por virtud del cual determinadas personas físicas o jurídicas (“legitimación
activa”) pueden plantear, dentro de un plazo determinado y con arreglo las formalidades
establecidas (“procedimiento”), al Tribunal Constitucional del Perú (“competencia”) si
determinadas normas jurídicas (“objeto de control”) aprobadas por determinados poderes
públicos dotados de poder normativo (“legitimación pasivo”) son, o no, por compatibles con la
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La Acción de Inconstitucionalidad
Constitución (“parámetros”), para que dicho Tribunal, tras la tramitación procesal
correspondiente (“procedimiento”), resuelva al respecto de manera vinculante y con efectos
generales, decretando en su caso la inconstitucionalidad hacia el futuro (salvo la retroactividad
benigna) de la norma (“eficacia temporal y personal de la sentencia” ).
Por su parte el Dr. Edwin Figueroa Gutarra enseña que “un proceso de
inconstitucionalidad representa el ethos y pathos de la interpretación constitucional. Y lo hace
con la intención de salvaguardar no solamente el conjunto de principios, valores, y directrices
que representa nuestra Carta Fundamental (…), sino la esencia misma del Estado
Constitucional”.
Finalmente, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional con la acción de
Inconstitucionalidad se pretende la declaración por parte del Tribunal Constitucional, de la
inconstitucionalidad de una norma jurídica, en uso del control concentrado y con efectos erga
omnes para expulsarla definitivamente del sistema jurídico.
Es más, se ha señalado que la acción de inconstitucional por parte del Tribunal
Constitucional, cumple con las tres funciones básicas del control constitucional abstracto:
valoración, pacificación y ordenadora.
Función de valoración. - Pues la determinación de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de un dispositivo legal es determinada con relación a los valores que
han sido recogidos por la Constitución.
Función de pacificación. - Esta se remite, a que, al declararse la inconstitucionalidad de
un texto legal, se lo expulsa del ordenamiento jurídico para evitar eventuales
incongruencias, según la exigible tesis de que el ordenamiento sea armónico.
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La Acción de Inconstitucionalidad
Función ordenadora. - Implica que los efectos de las sentencias de inconstitucional son
vinculantes para todos aquellos poderes y sujetos que deben aplicar las normas jurídicas.
3. PROCEDENCIA
La demanda de inconstitucional procede contra las leyes y normas de rango de ley, que
infringen la Constitución Política, tanto por la forma o por el fondo.
De acuerdo al artículo 200° inciso 4 de nuestra constitución política son normas con
rango de ley las siguientes:
1) El decreto legislativo;
2) El decreto de urgencia;
3) Tratados
4) Reglamentos del Congreso;
5) Normas regionales de carácter general; y
6) Ordenanzas municipales.
La Inconstitucionalidad por la forma, se produce cuando la norma fue dictada por un
órgano que se atribuye la potestad constitucional para expedirla, careciendo de dicha potestad; o
cuando no se cumplen los procedimientos establecidos por la Constitución para la aprobación de
las leyes y las normas con rango de ley. Por su parte la inconstitucionalidad por el fondo, se
entiende cuando la ley o la norma con rango de ley son incompatibles por su contenido con una
norma de carácter constitucional o transgreden el mandato expreso del texto constitucional. La
inconstitucionalidad por la forma o por fondo, contravienen el principio de Jerarquía Normativa
recogido en el artículo 51° de la Constitución Política, que establece:
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La Acción de Inconstitucionalidad
“La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior
jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del
Estado”.
Como podrá apreciarse, el proceso de inconstitucionalidad defiende la Supremacía de la
Constitución frente a las demás normas que integran el ordenamiento jurídico de un Estado. Esto
quiere decir que el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes, que es atribución
del Tribunal Constitucional; coadyuva a mantener la estructura y la jerarquía normativa de
nuestro sistema jurídico, respecto a la coherencia que debe entre la Constitución y las leyes
ordinarias.
En el caso de normas reglamentarias u otras con rango inferior a una ley, que
contravengan la Constitución, éstas serán revisadas vía acción popular, ello conforme se
desprende del artículo 200° inciso 5 de la Constitución que señala: “Son Garantías
Constitucionales: (...) 5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de
la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter
general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”.
4. LEGITIMACIÓN ACTIVA
La demanda de inconstitucionalidad se interpone ante el Tribunal Constitucional y solo
puede ser presentada por los órganos y sujetos indicados en el artículo 203 de la Constitución,
que establece que están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad:
1) El Presidente de la República.
2) El Fiscal de la Nación.
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La Acción de Inconstitucionalidad
3) El Presidente del Poder Judicial, con acuerdo de la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia.
4) El Defensor del Pueblo.
5) El veinticinco por ciento del número legal de congresistas. 6. Cinco mil ciudadanos con
firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza
municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del
respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas
anteriormente señalado.
6) Los Gobernadores Regionales con acuerdo del Consejo Regional, o los alcaldes
provinciales con acuerdo de su Concejo, en materias de su competencia.
Como podrá apreciarse el texto constitucional actual no considera al Presidente del Poder
Judicial como sujeto legitimado para iniciar una acción de inconstitucional, pese a que la norma
faculta a los representantes de los otros dos poderes del Estado a ejercitarla, la exclusión del
Presidente del Poder Judicial como ente legitimado, no cuenta con una real justificación, y lo
único que ocasiona es el debilitamiento de la independencia de este Poder del Estado, pues debe
de recurrir a otros sujetos legitimados para interponer sus correspondientes demandas de
inconstitucionalidad.
Cabe recordar que en la anterior Carta Fundamental de 1979 se contemplaba como
sujetos legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad a: “1.- El Presidente de la
República. 2.- La Corte Suprema de Justicia. 3.- El Fiscal de la Nación. 4.- Sesenta Diputados.
5.- Veinte Senadores y 6.- Cincuenta mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones
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La Acción de Inconstitucionalidad
5. REPRESENTACION PROCESAL LEGAL
Luego de establecer quiénes serían los sujetos legitimados para inter- poner una demanda
de inconstitucionalidad y sobre la base de qué criterios, nos detendremos en quiénes deben
asumir la representación procesal legal, según el sujeto legitimado del que se trate
EL artículo 98 del código procesal constitucionalidad que, para interponer una demanda
de inconstitucionalidad, el presidente de la República requiere del voto aprobatorio del Consejo
de Ministros. Concedida la aprobación, designa a uno de sus ministros para que presente la
demanda de inconstitucionalidad y lo represente en el proceso. El ministro designado puede
delegar su representación en un procurador público.
El presidente del Poder Judicial o el fiscal de la nación interponen la demanda con
acuerdo de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República o de la Junta de
Fiscales Supremos, respectivamente.
El defensor del pueblo interpone directamente la demanda.
Los congresistas actúan en el proceso mediante apoderado nombrado para el efecto.
Los ciudadanos referidos en el inciso 6) del artículo 203 de la Constitución deben actuar
con patrocinio de letrado y conferir su representación a uno solo de ellos.
Los gobernadores regionales con acuerdo del consejo regional o los alcaldes provinciales
con acuerdo de su concejo, actúan en el proceso por sí o mediante apoderado y con patrocinio de
letrado.
Para interponer la demanda, previo acuerdo de su junta directiva, los colegios
profesionales deben actuar con el patrocinio de abogado y conferir representación a su decano.
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La Acción de Inconstitucionalidad
El órgano demandado se apersona en el proceso y formula obligatoriamente su alegato
en defensa de la norma impugnada, por medio de apoderado nombrado especialmente para el
efecto.
6. PLAZO PRESCRIPTORIO
De conformidad con el artículo 99 del código procesal constitucional, la demanda de
inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de seis años contados a
partir del día siguiente de su publicación, salvo el caso de los tratados en que el plazo es de seis
meses. Vencidos los plazos indicados, prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el
artículo 51 y por el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución.
7. DEMANDA
El escrito de demanda de inconstitucionalidad presentado ante el Tribunal Constitucional
por alguno de los sujetos legitimados por el artículo 203 de la Constitución, contendrá, cuando
menos, los siguientes datos y anexos, conforme se señala en el artículo 100 del Código Procesal
Constitucional menciona lo siguiente:
1) La identidad de los órganos o personas que interponen la demanda y su domicilio legal y
procesal.
2) La indicación de la norma que se impugna en forma precisa.
3) Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.
4) La relación numerada de los documentos que se acompañan.
5) La designación del apoderado si lo hubiere.
6) Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisándose el día, el mes y el año de su
publicación.
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La Acción de Inconstitucionalidad
Asimismo, de acuerdo al artículo 101° del Código Procesal Constitucional, se acompañan
a la demanda a manera de anexos los siguientes documentos:
1) Certificación del acuerdo adoptado en Consejo de Ministros, cuando el demandante sea el
presidente de la República;
2) certificación de las firmas correspondientes por el oficial mayor del Congreso si los
actores son el 25% del número legal de congresistas;
3) certificación por el Jurado Nacional de Elecciones, en los formatos que proporcione el
Tribunal, y según el caso, si los actores son cinco mil ciudadanos o el uno por ciento de
los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, conforme al artículo 203, inciso 6), de la
Constitución;
4) certificación del acuerdo adoptado en la junta directiva del respectivo colegio
profesional; o
5) certificación del acuerdo adoptado en el consejo de coordinación regional o en el concejo
provincial, cuando el actor sea gobernador de región o alcalde provincial,
respectivamente.
8. INADMISIBILIDAD
La inadmisibilidad se produce cuando se incumple con requisitos extrínsecos o formales
del acto del cual se trate.
En el proceso de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional puede declarar la
inadmisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad por el eventual incumplimiento de la
exigencia de adjuntar los requisitos y anexos que debe tener la demanda, los cuales ya fueron
enunciados en un apartado anterior.
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La Acción de Inconstitucionalidad
De conformidad con el artículo 102° del Código Procesal Constitucional una vez
interpuesta la demanda de inconstitucionalidad, el Tribunal la califica dentro de un plazo que no
puede exceder de diez días. Su inadmisibilidad es acordada con el voto conforme de cuatro
magistrados. El Tribunal resuelve la inadmisibilidad de la demanda, si concurre alguno de los
siguientes supuestos:
1) Que en la demanda se hubiera omitido alguno de los requisitos previstos en el artículo
100; o
2) que no se acompañen los anexos a que se refiere el artículo 101. El Tribunal concederá
un plazo no mayor de cinco días si el requisito omitido es susceptible de ser subsanado.
Si vencido el plazo no se subsana el defecto de inadmisibilidad, el Tribunal, en resolución
debidamente motivada e inimpugnable, declara la improcedencia de la demanda y la
conclusión del proceso.
9. IMPROCEDENCIA LIMINAR DE LA DEMANDA
La improcedencia puede declararse ante el incumplimiento de un requisito esencial o
intrínseco del acto.
En el Código Procesal Constitucional se establecen algunas previsiones para declarar
liminarmente la improcedencia de la demanda de inconstitucionalidad:
1) Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de inconstitucionalidad
sustancialmente igual en cuanto al fondo; o
2) Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la norma impugnada. En estos
casos, el Tribunal en resolución debidamente motivada e inimpugnable declara la
improcedencia de la demanda.
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La Acción de Inconstitucionalidad
Se puede observar entonces que de interponer la demanda fuera
del plazo, cuando se hubiera desestimado una demanda de inconstitucionalidad que planteara la
infracción en términos similares por un tema de fondo, o en el supuesto en que el Tribunal
Constitucional no sea competente para conocer el texto impugnado, es posible declarar la
improcedencia de la demanda.
10. EFECTOS DE LA ADMISIBILIDAD E IMPULSO DE OFICIO
Según el artículo 104 del código procesal constitucional estable que, admitida la
demanda, y en atención al interés público de la pretensión discutida, el Tribunal Constitucional
impulsará el proceso de oficio con prescindencia de la actividad o interés de las partes. El
proceso solo termina por sentencia.
11. TRAMITACIÓN
De conformidad con el articulo 105 estipula que, el auto admisorio concede a la parte
demandada el plazo de treinta días útiles para contestar la demanda. El Tribunal emplaza con la
demanda:
1) Al Congreso o a la Comisión Permanente, en caso de que el Congreso no se encuentre en
funciones, si se trata de leyes y Reglamento del Congreso.
2) Al Poder Ejecutivo, si la norma impugnada es un decreto legislativo o decreto de
urgencia.
3) Al Congreso, o a la Comisión Permanente y al Poder Ejecutivo, si se trata de tratados
internacionales.
4) A los órganos correspondientes si la norma impugnada es de carácter regional o
municipal.
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La Acción de Inconstitucionalidad
Con su contestación, o vencido el plazo sin que ella ocurra, el Tribunal tendrá por
contestada la demanda o declarará la rebeldía del emplazado, respectivamente. En la misma
resolución el Tribunal señala fecha para la vista de la causa dentro de los diez días útiles
siguientes. Las partes pueden solicitar que sus abogados informen oralmente.
12. CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMAS DEROGADAS
El Artículo 106, del código procesal constitucional, menciona que: Si, durante la
tramitación del proceso de inconstitucionalidad, las normas impugnadas fueran derogadas, el
Tribunal Constitucional continuará con la tramitación del proceso en la medida en que estas
continúen siendo aplicables a los hechos, situaciones o relaciones producidas durante su
vigencia. El pronunciamiento que emita el Tribunal no puede extenderse a las normas que
sustituyeron a las cuestionadas en la demanda salvo que sean sustancialmente idénticas a
aquellas.
13. SENTENCIA
A diferencia de lo que sucede en otros procesos constitucionales, el Código Procesal
Constitucional no establece previsiones respecto a aquello que debe formar el contenido de la
sentencia en un proceso de inconstitucionalidad.
Sin embargo, algunos parámetros de las sentencias emitidas en el marco de estos
procesos son que se identifiquen los principales argumentos de la demanda, contestación y otros
escritos relevantes, que se defina claramente la normativa objeto de control y aquella que servirá
como parámetro de control, que luego se describan aquellos fundamentos (de hecho y/o
derecho), los cuales finalmente llevarán a que en el fallo se declare, según sea el caso, que se
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La Acción de Inconstitucionalidad
trata de una norma que resulta constitucional o que contraviene la regulación efectuada por la
Constitución.
14. PLAZO PARA DICTAR SENTENCIA
Según el artículo 107 del código procesal civil establece que: El Tribunal dicta sentencia
dentro de los treinta días posteriores de producida la vista de la causa. La sentencia que declara la
inconstitucionalidad de una norma requiere de cinco votos conformes. De no alcanzarse esta
mayoría calificada en favor de la inconstitucionalidad de la norma demandada, el Tribunal
Constitucional dictará sentencia declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad.
15. EFECTOS DE LA SENTENCIA
El efecto de la sentencia es derogar la norma, vinculando a todos los poderes públicos, a
diferencia de lo que ocurre con el empleo del control difuso, donde la norma simplemente es
inaplicada. Y esa derogación, como es evidente, no genera reviviscencia, vale decir, la vigencia
de normas anteriormente derogadas. Ni tampoco posee efectos retroactivos, salvo dos supuestos.
El primero, en materia penal. Cuando beneficia al reo, por aplicación de la retroactividad
benigna establecida constitucionalmente.
El segundo, en materia tributaria, en aplicación del artículo 74° de la Constitución, que
establece que no surten efectos las normas que violen dicho artículo, con lo cual nos
encontramos en verdad ante un supuesto de anulación y no de derogación, que es excepcional en
el ámbito de los procesos de inconstitucionalidad a diferencia de lo que ocurre en el proceso de
acción popular.
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La Acción de Inconstitucionalidad
CAPITULO ll
II. EXP. Nº 00006-2021-PI/TC
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Escrito Nº: 1 Sumilla: Demanda de inconstitucionalidad
SEÑORA PRESIDENTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO, Procurador
Público Especializado en Materia Constitucional, designado
por la Resolución Suprema N.° 24-2017-JUS/CDJE e
identificado con D.N.I Nº 09338035, en representación del
Poder Ejecutivo, me apersono ante el Tribunal Constitucional
para interponer demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley Nº 31092, Ley de creación del Distrito de Lambras en
la Provincia de Tayacaja del Departamento de
Huancavelica.
1. APERSONAMIENTO Y PETITORIO
1. Al amparo de los artículos 47 y 203, inciso 1, de la Constitución Política del Perú; el
Decreto Legislativo Nº 1326, que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del
Estado y crea la Procuraduría General del Estado; el artículo 48.2 de su Reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 18-2019-JUS; y los artículos 98º y 99º del Código Procesal
Constitucional, el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº
31092, Ley de creación del Distrito de Lambras en la Provincia de Tayacaja del Departamento de
Huancavelica, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de diciembre de 2020 (en
adelante, la Ley).
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La Acción de Inconstitucionalidad
2. Se solicita al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad total de la Ley Nº
31092 por cuanto contraviene las siguientes disposiciones de la Constitución Política del Perú de
1993 y del Reglamento del Congreso de la República:
i. El artículo 43 de la Constitución, que reconoce el principio de separación de poderes.
ii. El artículo 102, numeral 7, de la Constitución, que establece la competencia exclusiva del Poder
Ejecutivo para presentar proyectos de ley sobre demarcación territorial y que reconoce su
competencia para determinar la viabilidad técnica en torno a la creación de nuevos distritos.
iii. El artículo 79 de la Constitución, sobre la prohibición de iniciativa de gasto por parte de los
congresistas, concretizada mediante la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo Nº 1275.
iv. El artículo 105 de la Constitución, que establece que todo proyecto de ley debe ser objeto de
dictamen por la comisión respectiva del Congreso de la República.
v. El artículo 76 del Reglamento del Congreso de la República, que señala que le corresponde de
manera exclusiva al presidente de la República la iniciativa legislativa en materia de demarcatoria
territorial.
2. LEGITIMACIÓN ACTIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA
INTERPONER DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD
3. Conforme al artículo 203, inciso 1, de la Constitución, el presidente de la República cuenta
con legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad. Para ejercer esta
facultad requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministros, conforme lo señala el primer
párrafo del artículo 99 del Código Procesal Constitucional. El mismo Código establece, en el
artículo 102, inciso 1, que a la demanda de inconstitucionalidad respectiva se acompaña la
certificación del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros.
4. En concordancia con este procedimiento, en su sesión de fecha 27 de enero de 2021, el
Consejo de Ministros aprobó la interposición de una demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley N.º 31092 y designó al Ministro de Justicia y Derechos Humanos para que la interponga
Anexo 1-G). Mediante Resolución Ministerial Nº 24-2021-JUS, de fecha 29 de enero de 2021, el
Ministro de Justicia y Derechos Humanos delegó en el Procurador Público Especializado en
Materia Constitucional la representación del Poder Ejecutivo en el presente proceso (Anexo 1-
H).
23
La Acción de Inconstitucionalidad
3. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA
5. Conforme al artículo 100 del Código Procesal Constitucional, la demanda de
inconstitucionalidad contra una norma debe ser interpuesta dentro del plazo de seis años contado
a partir de su publicación.
6. En el presente caso, la Ley N.º 31092 se publicó en el diario oficial “El Peruano” el 19 de
diciembre de 2020, por lo que la demanda se interpone dentro del plazo establecido a nivel
normativo. Conforme lo dispone el artículo 101, inciso 6, del Código Procesal Constitucional, se
adjunta a la presente demanda una copia de la norma (Anexo 1-F).
4. CONTENIDO DE LA LEY OBJETO DE DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
7. La Ley N.º 31092 consta de dos (2) artículos, seis (6) disposiciones complementarias finales,
dos (2) disposiciones complementarias transitorias y una (1) disposición complementaria
modificatoria, que disponen lo siguiente:
i. El artículo 1 señala que su objeto es “crear el distrito de Lambras, con su capital Santa
María, en la provincia de Tayacaja del departamento de Huancavelica”.
ii. El artículo 2 define los límites territoriales del distrito de Lambras.
iii. La primera disposición complementaria final señala la base de la cartografía
iv. La segunda, tercera, cuarta y quinta disposiciones complementarias finales establecen
mandatos dirigidos al Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Jurado Nacional de Elecciones y
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, a fin de que tomen las medidas
necesarias para que el distrito de Lambras cuente con autoridades político-
administrativas, judiciales y municipales, así como para que las personas puedan
actualizar los datos de sus documentos nacionales de identidad.
v. La Primera Disposición Complementaria Transitoria señala que, en tanto se elijan las
nuevas autoridades del nuevo distrito de Lambras, la administración de los recursos y la
prestación de los servicios públicos serán atendidas por la Municipalidad Provincial de
Tayacaja.
vi. La Segunda Disposición Complementaria Transitoria señala que la Municipalidad
Provincial de Tayacaja constituirá una junta de delegados vecinales comunales de
24
La Acción de Inconstitucionalidad
carácter transitorio, para realizar las funciones comprendidas en los numerales 1, 4 y 6
del artículo 107 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
vii. La Única Disposición Complementaria Modificatoria fija el límite territorial norte del
distrito de Surcubamba y el límite territorial oeste del distrito de Huachocolpa.
5. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
5.1. Estado actual de la demarcación territorial a nivel nacional
8. Para la mejor resolución de la presente controversia, resulta importante hacer precisiones
respecto de la problemática de la demarcación territorial a nivel nacional. Al respecto, el Plan
Nacional de Demarcación y Organización Territorial 2013-2016 (aprobado por Resolución
Ministerial Nº 289-2013-PCM, publicada el 14 de setiembre del 2013), señala que desde la
promulgación de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, en julio de
2020, los resultados cuantitativos fueron los siguientes:
Sólo 11 de las 195 provincias del Perú sanearon y actualizaron sus límites político
administrativos.
Sólo 82 provincias cuentan con resoluciones jefaturales emitidas por la Dirección Nacional
Técnica de Demarcación Territorial (DNTDT), que aprueban sus estudios de diagnóstico y
zonificación.
De los más de 50 límites territoriales interdepartamentales, apenas una decena han sido definidos
y resueltos.
9. Dicho Plan señala tres causas estructurales e históricas de las controversias territoriales
existentes:
Tanto las leyes de creación de las actuales unidades político-administrativas (distritos y
provincias), así como la información levantada y procesada por el Instituto Nacional de
Estadística e Informática - INEI, no son suficientes para delimitarlas, es decir, para cartografiar la
delimitación territorial de los actuales distritos, provincias y departamentos del país.
Como producto de la evolución histórica de los distritos, se han ido generando espacios y
dinámicas de desarrollo socio-económico-productivo-comercial, que rebasan, y presionan, sobre
sus propios límites político-administrativos.
Existe un manifiesto retraso tecnológico, por cuanto se sigue utilizando una cartografía a escala
1/100,000 cuando a nivel latinoamericano la mínima escala es de 1/25,000. Esta situación
tecnológica no permite un trabajo óptimo para la demarcación territorial en el país.
25
La Acción de Inconstitucionalidad
10. Junto a la situación de retraso en el proceso de demarcación territorial y de proclividad a
generar situaciones de caos y controversias territoriales, existe también una situación de fuerte
presión hacia la fragmentación del territorio, que se expresa en las exigencias de categorización y
recategorización de centros poblados y de creación de nuevos distritos. Sobre la exigencia de
creación de nuevos distritos, el mencionado Plan indica lo siguiente:
“La fuerte presión por la categorización o recategorización de Centros Poblados y de
creación de Nuevos Distritos constituye una fuerte demanda territorial. El trasfondo de esta
presión está relacionado con los siguientes intereses:
a) En primer lugar y en forma mayoritaria, por el interés de lograr acceso o ser beneficiario,
del Foncomún, el canon minero, los programas sociales, y las posibilidades de
presupuesto público.
b) En segundo lugar, relacionado con intereses económicos de grupos o personas, y de la
inversión privada, frente a la localización de recursos naturales con potencialidad
competitiva y de mercado.
c) En tercer lugar, los intereses electorales (…). Producto de esta situación, no existe
correlación ni correspondencia distributiva y equitativa de las políticas públicas
(principalmente de desarrollo social), con la realidad y dinámica del desarrollo territorial
y de los espacios económicos, sociales y demográficos que se desenvuelvan en nuestro
país. Obviamente, la causa estructural que encontramos en esta situación de
fragmentación del territorio, tiene que ver con la ausencia de un modelo de desarrollo
territorial de nuestro país que organice el territorio para encarar los desafíos del siglo. Es
decir, no se ha dado respuesta aún al fracaso de los intentos y procesos de regionalización
que se desataron e implementaron entre 1980 y el 2005 en nuestro país.
Esto, además, explica por qué la Ley N° 27795 tiene como unidad básica y prioritaria de
demarcación y organización territorial, a las Provincias y por qué se tiene que tratar de forma
diferenciada y autónoma la problemática de los LIMITES INTERDEPARTAMENTALES. Por
tanto, junto a la fragmentación del territorio peruano vivimos una situación de falta de seguridad
y correspondencia en la distribución de las políticas públicas, particularmente sociales, con la
realidad espacial- territorial de nuestro país. Todo ello como producto de la ausencia de un
modelo de desarrollo territorial y de la inexistencia de un sistema de criterios, indicadores y
26
La Acción de Inconstitucionalidad
estándares, que orienten la categorización de los Centros Poblados y el reconocimiento y
fortalecimiento de Distritos y Provincias, dentro de un proceso y perspectivas de gobernabilidad
y gobernanza de su desarrollo territorial y espacial sostenible y autónomo”.
11. En similar sentido, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE), señaló en su Informe de Evaluación Territorial (Territorial Reviews: Perú, 2016) lo
siguiente:
“Finalmente, Perú necesita ser muy cuidadoso en cuanto a la creación de nuevos distritos a fin de
evitar la fragmentación, particularmente en áreas urbanas. Si se van a crear nuevos distritos,
debería realizarse un análisis profundo y transparente de su sustento. Deben identificarse los
incentivos actuales que impulsan esta demanda de creación de nuevos distritos. Algunos de los
criterios de este proceso tendrían que considerar y equilibrar al menos los siguientes elementos:
La sostenibilidad fiscal del nuevo distrito creado.
La capacidad del distrito para brindar servicios públicos de manera eficiente y efectiva y cumplir
con sus responsabilidades.
La correspondencia entre la división administrativa y la funcionalidad socioeconómica del área en
la que se crearía. Esto es particularmente importante para evitar una mayor fragmentación en las
áreas urbanas. • Factores sociopolíticos relacionados principalmente con la representación política
y la rendición de cuentas”.
12. Los problemas expuestos demuestran la responsabilidad que le corresponde al Congreso
de la República para no aprobar normas sobre la creación de nuevos distritos al margen de las
observaciones formuladas por los entes técnicos especializados del Poder Ejecutivo en torno a
esta materia.
5.2. Procedimiento parlamentario de aprobación de la Ley Nº 31092
13. En esta sección se realiza una síntesis del procedimiento parlamentario que se siguió para
la aprobación de la Ley Nº 31092, que no fue resultado de una propuesta del Poder Ejecutivo en
el actual período parlamentario 2016-2021 y respecto a la cual en todo momento manifestó su
falta de viabilidad técnica:
i. El 26 de julio de 2016, un día antes de que culmine el Gobierno del período 2011- 2016,
el Poder Ejecutivo presentó al Congreso de la República el Proyecto de Ley N°
27
La Acción de Inconstitucionalidad
5421/2015-PE, Ley de creación del distrito de Lambras en la provincia de Tayacaja del
departamento de Huancavelica7.
ii. Mediante Oficio N° 156-2016-2017-ADP-D/CR de fecha 23 de setiembre de 20168 , el
Oficial Mayor del Congreso de la República comunicó a la Presidencia del Consejo de
Ministros el Acuerdo N° 19-2016-2017/CONSEJO-CR del Congreso de la República
(aprobado en la Cuarta Sesión del Consejo Directivo del miércoles 7 de setiembre de
2016), por el que se dispuso el archivo de los proyectos de ley presentados por otros
órganos del Estado durante el periodo parlamentario 2011-2016, lo cual comprendía a los
proyectos presentados por el Poder Ejecutivo, incluyendo el Proyecto de Ley N°
5421/2015-PE. Según el Acuerdo, tales proyectos podían ser presentados como nuevos, si
se cumplían los requisitos constitucionales y reglamentarios que regulan la presentación
de iniciativas legislativas.
iii. El 23 de diciembre de 2016 se publicó el Decreto Legislativo Nº 1275, que aprueba el
Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal de los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales. La Quinta Disposición Complementaria Final de esta norma
estableció que para la creación de nuevos distritos y/o provincias, es requisito contar con
un informe previo favorable del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF).
iv. Respecto al proyecto original sobre la creación del distrito de Lambras, la Secretaría de
Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros
evaluó el expediente que lo sustentaba, concluyendo - mediante el Informe N° 35-2017-
PCM-/DVGT-SDOT de fecha 27 de marzo de 2017- que dicha creación, no era viable en
tanto no cumplía con los requisitos para la creación de distritos, establecidos en el
entonces vigente Reglamento de la Ley N° 27795, aprobado por Decreto Supremo N° 19-
2003-PCM y publicado en el diario oficial “El Peruano” el 24 de febrero de 2003 9 .
v. En el Congreso de la República, mediante el Acuerdo 26-2017- 2018/CONSEJOCR
(aprobado en la Quinta Sesión del Consejo Directivo del 2 de noviembre de 2017) 10, se
aprobó que –a solicitud de los congresistas, de la Comisión de Descentralización o del
Poder Ejecutivo, y previo acuerdo del Consejo Directivo– se actualicen los proyectos de
ley relativos a demarcación territorial presentados por el Poder Ejecutivo durante el
período parlamentario 2011-2016, que no hubiesen sido rechazados.
28
La Acción de Inconstitucionalidad
vi. En la Sétima Sesión del Consejo Directivo del Congreso de la República, del 7 de marzo
de 2018, mediante Acuerdo N° 37-2017-2018/CONSEJO-CR, se aprobó la actualización,
entre otros, del Proyecto de Ley N° 5421/2015-PE, referido a la creación del distrito de
Lambras11.
vii. Ante ello, el presidente de la República, con el Oficio N° 46-2018-PR de fecha 16 de
marzo de 2018, y previo acuerdo del Consejo de Ministros, solicitó al Congreso de la
República el retiro de diversos proyectos de ley de creación de distritos, entre ellos el
Proyecto de Ley N° 5421/2015-PE. Dicho oficio respondía a lo concluido por la
Secretaría de Demarcación y Organización Territorial en su Informe N° D000002-2018-
PCM/SDOT, de fecha 6 de marzo de 2018, en el que se establece que los expedientes que
sustentaban originalmente tales proyectos de ley no cumplían con los requisitos
contemplados en el Reglamento entonces vigente de la Ley N° 27795, Ley de
Demarcación y Organización Territorial12 .
viii. En base a la decisión del Consejo Directivo del Congreso de la República de tramitar la
actualización del proyecto de ley de creación del distrito de Lambras, la Oficialía Mayor
del Congreso de la República dispuso, el 2 de abril de 2018, la remisión del Proyecto de
Ley N° 5421/2015-PE a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión del Estado, asignándosele a dicho proyecto un
nuevo número (2626/2017-PE) 13.
ix. La Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización
de la Gestión del Estado del Congreso de la República, mediante el Oficio P.O. N° 1211-
2017-2018/CDRGLMGE-CR del 4 de marzo de 201814, solicitó al presidente del
Consejo de Ministros opinión sobre el Proyecto de Ley N° 2626/2017-PE. Ante tal
pedido, la Oficina General de Asesoría Jurídica de la PCM emitió el Informe N°
D000464-2018-PCM-OGAJ, de fecha 31 de mayo de 2018, en el que concluyó que no
era legal ni técnicamente viable la creación del distrito de Lambras. Este informe fue
remitido a la referida comisión mediante Oficio N° 1849-2018-PCM/SG, de fecha 15 de
junio de 201815, en el que - además- se señala que con el Oficio N° 46-2018-PR se puso
en conocimiento de la Presidencia del Congreso de la República la decisión del Poder
Ejecutivo de retirar el Proyecto de Ley N° 2626/2017-PE.
29
La Acción de Inconstitucionalidad
x. Con el Oficio N° 78-2018-2019-ADP/PCR, del 27 de setiembre de 201816, el presidente
del Congreso de la República, Daniel Salaverry, consultó al presidente del Consejo de
Ministros, César Villanueva, “su disposición de retirar los proyectos de ley sobre
creación de distritos, a que se refiere el Oficio N° 46-2018- PR”, de fecha 16 de marzo de
2018.
xi. Meses después, el congresista Mario Mantilla Medina, mediante el Oficio CRMFMM N°
198-DSP-2018-2019, del 28 de enero de 2019 17, solicitó el pronunciamiento del
presidente del Consejo de Ministros, César Villanueva, respecto al Oficio N° 78-2018-
2019-ADP/PCR, aludido en el párrafo precedente. Dicho congresista, con el Oficio CR-
MFMM N° 199-DSP-2018-2019, comunicó al presidente de la República, Martín
Vizcarra, el pedido formulado al presidente del Consejo de Ministros.
xii. Los oficios remitidos por el congresista Mantilla fueron respondidos con el Oficio N°
D001382-2019-PCM-SG, del 15 de marzo de 201918, al que se adjuntó el Memorando
Nº D000148-2019-PCM-SDOT y el Informe N° D00013-2019- SDOT-JLR en el que se
señala que la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial se ratificó en el
Informe N° D000002-2018-PCM/SDOT, de fecha 6 de marzo de 2018, en el que
concluyó que las propuestas de creación de distritos, como el Lambras, no cumplían con
los requisitos contemplados en el Reglamento de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación
y Organización Territorial.
xiii. Desde abril de 2018, el Proyecto de Ley N° 2626/2017-PE se encontró pendiente de
dictamen en la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República. Sin embargo, con
acuerdo de Junta de Portavoces del 22 de octubre de 202019, se dispensó a este proyecto
de discusión y dictamen de comisión, pasando directamente al Pleno para su aprobación.
De esta manera, fue aprobado el 2 de noviembre de 2020 por el Pleno del Congreso de la
República y dispensado de segunda votación. El 13 de noviembre de 2020, se remitió al
presidente de la República la respectiva autógrafa de Ley de creación del distrito de
Lambras.
xiv. Con el Oficio N° 262-2020-PR, de fecha 3 de diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo
observó la autógrafa de ley por cuanto el procedimiento seguido para su aprobación
contravino el inciso 7 del artículo 102 de la Constitución Política del Perú, que establece
30
La Acción de Inconstitucionalidad
las competencias para la aprobación de la demarcación territorial del país; a la vez que se
incumplieron los requisitos establecidos en el marco legal vigente respecto a la creación
de distritos20.
xv. El 9 de diciembre de 2020 se publicó en el diario oficial “El Peruano” el Decreto
Supremo N° 191-2020-PCM, que aprobó el nuevo, y actualmente vigente, Reglamento de
la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial.
xvi. Mientras tanto, con acuerdo de Junta de Portavoces del 9 de diciembre de 202021, se
dispensó a las observaciones del Poder Ejecutivo en torno a la autógrafa de ley del
dictamen de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado, pasando directamente a la agenda del Pleno. De
esta manera, en sesión del Pleno del Congreso de la Republica del mismo día, se aprobó
por insistencia la ley.
xvii. Con fecha 19 de diciembre de 2020 se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ley N°
31092, “Ley de creación del distrito de Lambras en la provincia de Tayacaja del
departamento de Huancavelica”.
14. En atención a lo expuesto, durante el período de gobierno y el período parlamentario
2016-2021, el Poder Ejecutivo ha expresado de manera reiterada que no existe una iniciativa
legal de su parte para la creación del distrito de Lambras y que la propuesta debatida en el
Congreso incumple los requisitos técnicos para ello; lo cual se aprecia en los informes técnicos
del área técnica especializada y competente de la Presidencia del Consejo de Ministros, así como
en las observaciones formuladas a la autógrafa de ley.
5.3. Razones por las cuales el Poder Ejecutivo concluye que no hay viabilidad
técnica para la creación del distrito de Lambras
15. En el marco de sus competencias, el Poder Ejecutivo ha establecido las razones que
sustentan la falta de viabilidad técnica para la creación del distrito de Lambras, que se exponen
en el Informe D000045-2020-PCM-SDOT-JLR, de fecha 21 de diciembre de 2020 (ver Anexo 1-
X), realizado tomando en cuenta los requisitos establecidos el reglamento de la Ley N° 27795,
Ley de Demarcación y Organización Territorial, relacionados con la población, el ámbito
geográfico y en cuanto al centro poblado propuesto como capital. En el mencionado documento
se indica:
31
La Acción de Inconstitucionalidad
“Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar además que la creación de distritos se sujetaba, al
momento de la evaluación realizada, al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo
12 del reglamento de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial,
aprobado con el Decreto Supremo N° 019-2003-PCM, los cuales no se verificaban en su
totalidad en la creación del distrito de Lambras (…). Cabe precisar que con la publicación del
Decreto Supremo N° 191-2020-PCM, Decreto Supremo que aprueba el [nuevo] Reglamento de
la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial (9 de diciembre de 2020), los
requisitos para la creación de distritos han variado en relación a los que fueron evaluados en su
momento; sin embargo, igualmente la creación del distrito de Lambras tampoco cumple con
estos nuevos requisitos22” (énfasis agregado).
16. Esta posición del Poder Ejecutivo ha sido uniforme durante todo el período de Gobierno
2016-2021.
6. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD POR LA
FORMA DE LA LEY Nº 31092
17. La Ley Nº 31092 es inconstitucional por vicios de forma, por cuanto para su aprobación
se ha vulnerado el procedimiento de producción normativa. De acuerdo con el Tribunal
Constitucional:
“una norma incurre en una infracción constitucional de forma, fundamentalmente, en 3 supuestos:
a) cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento de producción normativa previsto en
la Constitución; b) cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha
reservado a otra específica fuente formal del derecho; y, c) cuando es expedida por un órgano
que, constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo”.
18. En esta demanda se afirma que el procedimiento seguido para la aprobación de la Ley Nº
31092 no ha respetado la competencia exclusiva que tiene el Poder Ejecutivo en materia de
iniciativa legislativa sobre demarcación territorial, prevista en el artículo 102, numeral 7, de la
Constitución, así como en el artículo 76º del Reglamento del Congreso de la República. De igual
forma, dado que la Ley ha sido emitida sin contarse con el informe respectivo por parte del Poder
Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, sobre la viabilidad técnica financiera
del distrito a crear, previsto en la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo Nº 1275, se ha vulnerado el artículo 79º de la Constitución, que prohíbe a los
32
La Acción de Inconstitucionalidad
congresistas crear o aumentar gasto público. Asimismo, durante el procedimiento parlamentario
no se respetó el artículo 105º de la Constitución, sobre el necesario dictamen del proyecto de ley
por parte de la comisión ordinaria respectiva
6.1. La Ley Nº 31092 vulnera las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo en
materia de iniciativa legislativa sobre demarcación territorial, reconocida en el
artículo 102, numeral 7, de la Constitución y el artículo 76 del Reglamento del
Congreso
19. El artículo 107 de la Constitución Política del Perú establece lo siguiente en torno a la
iniciativa para la presentación de proyectos de ley:
“El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de
leyes. También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes
del Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos
Locales y los colegios profesionales. Asimismo, lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho
de iniciativa conforme a ley”.
20. Respecto al tema específico de la demarcación territorial, que comprende la creación de
nuevos distritos, el artículo 102, numeral 7, de la Constitución establece que son atribuciones del
Congreso, entre otras, “aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo”.
21. En concordancia con esta norma constitucional, el artículo 76 del Reglamento del
Congreso de la República señala que las proposiciones presentadas por el presidente de la
República pueden versar sobre cualquier asunto y que de manera exclusiva le corresponde la
iniciativa en legislación sobre demarcatoria territorial. En este sentido, dispone:
“Requisitos especiales
Artículo 76.- La presentación de las proposiciones de ley y de resolución legislativa está sujeta,
además de lo señalado en el artículo precedente, a los siguientes requisitos especiales:
1. Las proposiciones presentadas por el Presidente de la República deben estar refrendadas
por el Presidente del Consejo de Ministros y, en forma opcional, por el Ministro o los Ministros
cuyas carteras se relacionen en forma directa con la materia cuya regulación se propone. Pueden
versar sobre cualquier asunto y de manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia
presupuestal y financiera, legislación delegada, legislación demarcatoria territorial, tratados
internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras sin afectar la soberanía
33
La Acción de Inconstitucionalidad
nacional, prórroga del estado de sitio, declaración de guerra y firma de la paz y autorización para
ausentarse del país. Además:
e) Las proposiciones de leyes demarcatorias territoriales deben acompañarse de los informes y
antecedentes técnicos que señalen las normas que regulan la materia” (énfasis agregado).
22. En este sentido, en materia de demarcación territorial el Poder Ejecutivo cumple con
elaborar el expediente técnico administrativo para determinar la viabilidad de la creación de un
distrito, como parte de las acciones que componen la demarcación territorial, y presenta el
respectivo proyecto de ley ante el Congreso de la República, al cual le corresponde debatir la
propuesta legislativa.
23. Al respecto, se debe tener presente que en diversos casos el Tribunal Constitucional ha
resuelto controversias referidas a demarcación territorial, tanto en base al citado numeral 7 del
artículo 102 de la Constitución como a la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización
Territorial. Así, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:
“15. La Constitución establece en el inciso 7 del artículo 102 que el Congreso de la República
tiene la atribución de aprobar la demarcación territorial a propuesta del Poder Ejecutivo. 16.
Asimismo, con la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial. se desarrolló la
regulación y el procedimiento de delimitación territorial, así como los órganos competentes que
actúan en dicho ámbito. 17. En efecto, en el artículo 5, se indica que son organismos competentes
en asuntos de demarcación territorial los gobiernos regionales, las entidades públicas y la
Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), el que través de su Secretaría de Demarcación y
Organización Territorial funge como el órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación
Territorial. 18. En este procedimiento es la PCM, a través de la Secretaría de Demarcación y
Organización Territorial, la que plantea la demarcación y definición de las circunscripciones
políticoadministrativas. El Poder Ejecutivo presenta un proyecto de ley con la delimitación
territorial ante el Congreso, que, al estar facultado constitucionalmente, puede aprobar tal
propuesta”.
24. De manera similar, en otro pronunciamiento del año 2020, el Tribunal Constitucional ha
reiterado que, conforme a la Constitución, al Ejecutivo le corresponde la iniciativa legislativa en
materia de demarcación territorial:
34
La Acción de Inconstitucionalidad
“35. La regulación del procedimiento de demarcación territorial se encuentra en las siguientes
normas: la Ley de Demarcación y Organización Territorial (Ley 27795, modificada por la Ley
30918) y la Ley que Implementa Mecanismos para la Delimitación Territorial (Ley 29533). En
estas se establecen las diferentes acciones técnicas de demarcación territorial, entre las que se
encuentran, las creaciones, funciones, delimitaciones y redelimitaciones. 36. En este
procedimiento, es la PCM, a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial
(antes Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial) la que plantea la demarcación y
definición de las circunscripciones políticoadministrativas. El Poder Ejecutivo presenta un
proyecto de ley con la delimitación territorial ante el Congreso, que, al estar facultado
constitucionalmente, puede aprobar tal propuesta”25 (énfasis agregado).
25. De manera específica, sobre las competencias del Poder Ejecutivo y el Congreso de la
República en materia de demarcación territorial, el Tribunal Constitucional ha indicado que no
existen dudas al respecto:
“16. De otro lado, pero aunado a lo anterior, también cabe recordar que no es la primera vez que
el Tribunal Constitucional se pronuncia respecto de la atribución para aprobar la demarcación de
territorios. Así ha ocurrido, por ejemplo, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 005-2007-
CC/TC, en la que se estableció que «(...) No existen lagunas ni se admiten ambigüedades cuando
se trata de interpretar el artículo 102°, inciso 7) de la Constitución, en tanto establece con
meridana claridad que una de las atribuciones del Congreso de la República es la de "Aprobar la
demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.”» 20. (…) lo cierto es que, teniendo en
cuenta tanto el inciso 7) del artículo 102 de la Constitución, como la mencionada Ley Nº 27795,
de Demarcación y Organización Territorial (artículo 1º), han establecido los órganos a los que les
corresponde la competencia para la correspondiente demarcación territorial, así como el
respectivo procedimiento (…)”26 (énfasis agregado).
26. En suma, de los fallos del Tribunal Constitucional se concluye que toda propuesta de
demarcación territorial es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.
27. Estando claramente establecidas a nivel constitucional y legal las competencias respecto a la
demarcación territorial, las propuestas que no sean del Poder Ejecutivo resultan
inconstitucionales, como es el caso del trámite parlamentario que se le dio al Proyecto de Ley N°
5421/2015-PE, que fuera indebidamente “actualizado” por el Congreso de la República como
Proyecto de Ley Nº 2626/2017-PE.
35
La Acción de Inconstitucionalidad
28. Si bien el Proyecto de Ley N° 5421/2015-PE (Ley de creación del distrito de Lambras) fue
en un inicio presentado por el Poder Ejecutivo el 26 de julio de 2016, el mismo fue archivado al
concluir el período legislativo 2011-2016. Asimismo, fue retirado de maneral formal como
propuesta del Ejecutivo mediante el Oficio N° 46-2018-PR, de fecha 16 de marzo de 2018,
suscrito por el presidente de la República y previo acuerdo del Consejo de Ministros27. En tal
sentido, fue inconstitucional la decisión del Congreso de la República de “actualizar” el Proyecto
de Ley N° 5421/2015-PE y remitirlo para dictamen a la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, asignándosele a
dicho proyecto un nuevo número (2626/2017-PE).
29. El Proyecto de Ley N° 2626/2017-PE es, en la práctica, una propuesta legal del Poder
Legislativo, no del Poder Ejecutivo. En consecuencia, dado que la creación del distrito de
Lambras no fue iniciativa del Poder Ejecutivo, la Ley Nº 31092 resulta inconstitucional en su
totalidad por vulnerar el artículo 102, numeral 7, de la Constitución y el artículo 76 del
Reglamento del Congreso de la República, que reconocen la competencia exclusiva del Poder
Ejecutivo en materia de iniciativa legislativa sobre demarcación territorial.
6.2. La Ley Nº 31092 vulnera el artículo 79 de la Constitución sobre la
prohibición de iniciativa de gasto por parte de congresistas
6.2.1. Desarrollo jurisprudencial de la prohibición contenida en el artículo 79
de la Constitución
30. El artículo 79 de la Constitución establece que “los representantes ante el Congreso no
tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos […]”. En su jurisprudencia, el Tribunal
Constitucional ha analizado demandas de inconstitucionalidad en las que se invocó la violación
de esta norma, estableciendo una relación entre el contenido de la ley objeto de impugnación y la
posición asumida por el Poder Ejecutivo en torno a dicho contenido desde una perspectiva
económica y financiera. En algunos casos, existe una norma legal expresa que señala la
obligación de contar con esta posición del Poder Ejecutivo como una exigencia previa o como
requisito para el desarrollo del respectivo procedimiento parlamentario encaminado a la
aprobación de una ley.
31. En esta línea, en un caso referido a la creación de universidades públicas, el Tribunal
Constitucional analizó la controversia en torno al artículo 79 de la Constitución tomando en
36
La Acción de Inconstitucionalidad
cuenta el artículo 26 de la Ley Nº 30220, Ley Universitaria, que dispone que los respectivos
proyectos de ley que se presenten en el Congreso de la República deben contar con opinión
previa favorable por parte del MEF para su aprobación28 . En la sentencia respectiva, el Tribunal
estableció que la omisión de este requisito (informe previo favorable) implica un vicio de
inconstitucionalidad. En este sentido, señaló lo siguiente:
“42. Dicho de otra manera, el Congreso de la República necesita de la participación y aprobación
previa del Poder Ejecutivo para que se encuentre constitucionalmente justificada la creación de
gasto público en general, que no podrá ser imputado a una Ley de Presupuesto ya vigente. De lo
contrario, las leyes que emita creando gasto público serán inconstitucionales. […]
43. Por otro lado, este Tribunal, en el fundamento 18 de la Sentencia 0019-2011-PI/TC, ya ha
analizado las exigencias contenidas en la normativa citada supra en el marco de una controversia
similar a la que se encuentra bajo análisis en los términos siguientes:
"(...) la creación de una universidad por parte del Congreso de la República, sin que
previamente exista un informe técnico del MEF que acredite la disponibilidad de recursos
públicos necesarios para garantizar un futuro funcionamiento cuya calidad y eficiencia
resulten acordes con la consecución de los fines constitucionales de la educación, en general, y
de la educación universitaria, en particular (...), es violatoria del artículo 79° de la
Constitución y del artículo 5° de la Ley Universitaria [la Ley 23733], en cuanto establece que
`[p]ara la creación de una Universidad se deberá acreditar previamente (...) la disponibilidad
de (...) los recursos que aseguren la eficiencia de sus servicios' (énfasis agregado)".
44. En ese orden de ideas, este Tribunal ya tiene establecido que la prohibición contenida en el
artículo 79 de la Constitución constituye un límite al legislador para crear nuevas universidades
públicas. La creación legal de una universidad pública que no respete dicha exigencia incurre en
una inconstitucionalidad tanto de forma como de fondo.
45. En efecto, se incurre en una inconstitucionalidad de forma dado que la ausencia del respectivo
informe previo del MEF constituye la omisión de un acto que, por imperio del artículo 79 de la
Constitución, concretizado por el artículo 5 de la Ley 23733 entonces vigente (ahora por los
artículos 26 y 27 de la Ley 30220), necesariamente debe formar parte del procedimiento
legislativo que antecede a la expedición de la ley a una universidad.
46. Del mismo modo, se incurre en una inconstitucionalidad de fondo toda vez que el contenido de
la ley así expedida será violatorio de la prohibición prevista en el artículo 79 de la Constitución,
37
La Acción de Inconstitucionalidad
es decir, de la prohibición de iniciativa en la generación de gasto público que tienen los
congresistas, salvo en lo referente a su presupuesto (Sentencia 0019-2011-PFTC, fundamento
19)” 29 (énfasis agregado).
32. En pronunciamientos recientes, el Tribunal Constitucional ha reiterado que una ley que da
lugar a gasto público es inconstitucional cuando es emitida sin que exista una aprobación técnica
por parte del Poder Ejecutivo, afectándose el artículo 79 de la Constitución, así como las
competencias del Gobierno Nacional en materia de la administración de la hacienda pública de
acuerdo con el artículo 118, numeral 17, del texto constitucional. Así, en la sentencia recaída en
el proceso de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31039, sobre beneficios a los trabajadores del
sector salud, señaló lo siguiente:
“28. Queda claro, entonces, que el Poder Legislativo necesita de la participación y aprobación
previa del Poder Ejecutivo para que resulte constitucionalmente viable la iniciativa que
implique creación o aumento del gasto público. (…)
131. De lo señalado supra se advierte que las iniciativas que dieron lugar a la aprobación
de los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12 y la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley
31039, implican, necesariamente, un incremento en el presupuesto público de las entidades
empleadoras del personal de salud, lo cual trasgrede el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe
a los congresistas la creación o aumento del gasto público.
132. Como ya se señaló en los párrafos precedentes, la aprobación de medidas que demanden
gasto público requiere de la participación del órgano administrador de la hacienda pública, que es
el Poder Ejecutivo, lo cual no ocurrió en el presente caso. (…)
146. Además, se desprende de la aprobación de la Ley 31039, que el Congreso de la República ha
vulnerado las competencias del Poder Ejecutivo respecto a la administración de la hacienda
pública. Dicha competencia exige que los proyectos de ley que demanden fondos del presupuesto
público anual o de las reservas del tesoro público, sean desarrollados en coordinación con el
Poder Ejecutivo”.
33. Igualmente, en el proceso de inconstitucionalidad contra la Ley N° 31803, sobre devolución
de aportes al Sistema Nacional de Pensiones, luego de analizar el contenido de los informes del
Poder Ejecutivo en torno a la propuesta legislativa, emitidos a través del Ministerio de Economía
y Finanzas, el Tribunal señaló:
38
La Acción de Inconstitucionalidad
“24. En el presente caso, sin embargo, el principio de separación de poderes, y la idea del control
y balance entre estos, debe interpretarse a la luz del artículo 118, inciso 17 de la Constitución.
Este asigna al presidente de la República la competencia para administrar la hacienda pública.
Además, debe tomarse en cuenta el artículo 79, que establece la prohibición a los congresistas de
presentar iniciativas que supongan la creación o aumento de gasto público. Precisamente, nuestra
Constitución contiene disposiciones relacionadas a la competencia de la administración de la
hacienda pública y el principio de equilibrio presupuestal, para que las propuestas legales que
demanden fondos del tesoro público sean acordes a las disposiciones constitucionales en materia
presupuestaria. 25. Por ello, sí puede afirmarse que la Ley 31083 ha transgredido la competencia
del Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública, así como la prohibición dirigida a los
congresistas respecto de la creación de gasto público en una materia ajena a su presupuesto.
Consecuentemente, corresponde estimar la demanda en este extremo”.
34. Por las consideraciones expuestas, los congresistas de la República no tienen capacidad
para proponer iniciativas que incrementen el gasto previsto en el Presupuesto General de la
República, conforme a lo establecido en el artículo 79º de la Constitución.
6.2.2. Aprobación de la Ley Nº 31092 sin contarse con el informe técnico del
Poder Ejecutivo
35. En concordancia con lo señalado en el artículo 79 de la Constitución, el procedimiento de
elaboración y aprobación de normas que implican gasto público debe cumplir con la necesaria
participación y opinión del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Fiananzas.
Respecto de normas relacionadas con la creación de nuevos distritos, este requisito se concreta
en lo señalado en la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1275.
36. El Decreto Legislativo Nº 1275, que aprueba el Marco de la Responsabilidad y
Transparencia Fiscal de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, publicado en el diario
oficial “El Peruano” el 23 de diciembre de 2016, contiene disposiciones orientadas a “establecer
un marco fiscal prudente, responsable y transparente para los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales, que facilite el seguimiento y rendición de cuentas de la gestión de las finanzas públicas,
permita una adecuada gestión de activos y pasivos bajo un enfoque de riesgos fiscales, y
considere reglas fiscales acordes con sus capacidades y alineadas con el principio general y
objetivos macrofiscales” (artículo 1). En esta línea, la Quinta Disposición Complementaria Final
dispone lo siguiente:
39
La Acción de Inconstitucionalidad
“Quinta. Informe Previo de Evaluación de la Sostenibilidad Fiscal
Para el redimensionamiento o la creación de nuevos distritos y/o provincias, es requisito contar
con un informe previo favorable del Ministerio de Economía y Finanzas respecto de la
sostenibilidad fiscal de las jurisdicciones involucradas en la propuesta”.
37. Con relación a este informe previo, el Poder Ejecutivo señaló lo siguiente en sus
observaciones a la autógrafa de ley sobe la creación del distrito de Lambras:
“3. (…) El referido informe previo de evaluación de la sostenibilidad fiscal debe contener como
mínimo, un análisis de la capacidad fiscal de las circunscripciones a redimensionarse o crearse y
de las afectadas, la estimación de recursos fiscales del nuevo gobierno local necesarios para
proveer los bienes y servicios públicos que estarían a su cargo de acuerdo a lo establecido en la
Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; su capacidad potencial y efectiva de generación
de ingresos propios; el costeo de la implementación de la nueva administración a crearse y gastos
de funcionamiento y el impacto en la redistribución de transferencias en la
circunscripciones involucradas”.
38. Sobre el aspecto económico concreto relacionado con la creación del distrito de Lambras,
el Poder Ejecutivo señaló lo siguiente en sus observaciones a la autógrafa de ley:
“6. Cabe señalar que el efecto inmediato de la creación de un nuevo distrito es la redistribución de
los recursos de los distritos de origen y de los distritos de la misma provincia y/o departamento en
favor del nuevo distrito. Además, la creación de nuevos distritos implica un mayor costo para el
Estado debido a que ocasiona el aumento del gasto destinado al funcionamiento (gasto corriente)
de esta nuevas entidades pública pues requerirá de recursos financieros para contratar o designar
un número de personal para su funcionamiento (nuevos funcionarios municipales y nuevas
autoridades) y/o el pago de las remuneraciones del personal que le asigne la municipalidad de
origen, así como para la implementación de infraestructura que garantice su funcionamiento. En
consecuencia, al incrementarse los gastos operativos se reducen los recursos de inversión para
cerrar las brechas de acceso a servicios básicos de la población más pobre. Al respecto, en el
2019, las municipalidades de los distritos de Surcubamba y Huachocolpa financiaron con sus
recursos propios solo el 13% de su gasto total, mientras que, el 35% de sus gastos se financiaron
con recursos de FONCOMUN y Canon. Estos datos reflejan la limitada capacidad fiscal de los
distritos de Surcubamba y Huachocolpa para dar origen al nuevo distrito de Lambras, en tanto los
primeros tienen una alta dependencia de las transferencias”.
40
La Acción de Inconstitucionalidad
39. Como se ha indicado, el Tribunal Constitucional ha reconocido la validez de los requisitos
establecidos respecto del proceso de producción normativa, como la obligatoriedad de
coordinaciones entre diferentes niveles de gobierno o la necesidad de una opinión técnica previa
por parte del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, en la perspectiva
de evaluar la violación del artículo 79º de la Constitución.
40. En el presente caso, como se evidencia del procedimiento parlamentario que dio lugar a la
Ley Nº 31092, no se ha dado cumplimiento a lo señalado en la Quinta Disposición
Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1275, que constituye una concretización del
mandato previsto en el artículo 79º del texto constitucional. Por ello, la referida Ley, que dispone
la creación de un distrito y dicta medidas para que se viabilice política, administrativa y
económicamente, es inconstitucional en su totalidad por vicios de forma.
6.3. La Ley Nº 31092 vulnera el artículo 105 de la Constitución
41. El proyecto de ley que dio lugar a la Ley Nº 31092 fue exonerado de dictamen de la
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
Gestión del Estado mediante acuerdo de Junta de Portavoces del 22 de octubre de 2020 (como se
aprecia en el expediente digital de la Ley, de acceso público a través de la página web del
Congreso de la República).
42. Este procedimiento parlamentario, en consecuencia, vulneró el artículo 105 de la
Constitución, que establece la obligación de que todo proyecto de ley sea aprobado por una
comisión dictaminadora 32. Si bien el numeral 2 del artículo 31-A del Reglamento del Congreso
establece que se puede exonerar a los proyectos de ley remitidos por el Poder Ejecutivo de
dictamen de Comisión si tienen el carácter de urgente33, dicha característica no se presenta en
este caso, por cuanto, como se ha expuesto líneas arriba, no se trata de una propuesta que haya
sido presentada por el Poder Ejecutivo durante el período legislativo 2016-2021. En todo caso, si
se considera que la misma tuvo su origen en el Proyecto de Ley Nº 5421-2015, presentado en
julio del 2016, respecto al mismo el Poder Ejecutivo ha manifestado su inviabilidad técnica.
41
La Acción de Inconstitucionalidad
7. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD POR EL
FONDO DE LA LEY Nº 31092
7.1. La Ley Nº 31092 vulnera el principio de separación de poderes reconocido en
el artículo 43 de la Constitución
43. Uno de los principios esenciales de todo Estado Constitucional, a fin de evitar la
arbitrariedad en el ejercicio del poder, es el respeto y garantía del principio de separación de
poderes o funciones, el cual ha ido evolucionando con el tiempo, siendo dotado de un contenido
más amplio, siempre en la línea de alcanzar los fines del Estado Constitucional.
44. Al referirse al contenido de este principio, reconocido en el artículo 43º de la Constitución,
el Tribunal Constitucional ha señalado que tiene los siguientes rasgos de identidad34:
Principio de separación de poderes propiamente dicho: Hace referencia a la autonomía funcional
y a las diferentes competencias que cada poder estatal tiene, así como a las funciones que cada
uno cumple.
- Principio de balance entre poderes: Hace referencia a la existencia de mecanismos de
coordinación, mecanismos de control recíproco y mecanismos de equilibrio de poderes.
- Principio de cooperación: Implica que las competencias y funciones de los poderes y órganos
constitucionales autónomos se encuentren orientadas al cumplimiento de los fines del Estado,
previstos en el artículo 44 de la Constitución, a la concreción del conjunto de bienes y valores
constitucionales, y siempre teniendo como horizonte la defensa de la persona humana y el respeto
de su dignidad (artículo 1 de la Constitución).
- Principio de solución democrática: Implica que las relaciones entre los poderes públicos deben
tender a establecer y preferir mecanismos de diálogo que permitan resolver las controversias.
45. En el presente caso, la Ley Nº 31092 afecta el principio de separación de poderes, desde la
perspectiva de la separación propiamente dicha y la cooperación entre órganos constitucionales,
por cuanto ha sido emitida sin respetarse la iniciativa legislativa exclusiva que tiene el Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial, y al margen de la interacción que debe existir
entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo para expedir normas que tienen impacto
sobre dicha materia, que requiere de un adecuado sustento técnico.
42
La Acción de Inconstitucionalidad
46. El procedimiento para la aprobación de la Ley refleja la ausencia de acciones por parte del
Congreso para evaluar su contenido desde la perspectiva de las relaciones con el Poder
Ejecutivo, que implica el desarrollo de acciones conjuntas y de coordinación en beneficio de la
persona y la sociedad. Por este motivo, la Ley resulta contraria al artículo 43 de la Constitución.
7.2. La Ley Nº 31092 vulnera la competencia del Poder Ejecutivo en materia de
demarcación territorial reconocida en el artículo 102, numeral 7, de la
Constitución
47. El artículo 102, numeral 7, de la Constitución Política del Perú establece que son
atribuciones del Congreso, entre otras, aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder
Ejecutivo. Se trata de una norma que tiene dos alcances; por un lado, reconoce la competencia
exclusiva del Ejecutivo para presentar iniciativas legislativas sobre la materia (desarrollado en la
sección de esta demanda sobre la inconstitucionalidad por razones de forma) y, de otro lado, se le
reconoce también competencia exclusiva sobre los aspectos técnicos relacionados con la
demarcación territorial (que sustentan la inconstitucionalidad por razones de fondo contra la Ley
Nº 31092).
48. En este sentido, la competencia en materia de demarcación territorial es compartida entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Se ejerce de manera conjunta, y son dependientes la una
de la otra. El Poder Ejecutivo cumple con elaborar el expediente técnico administrativo para
determinar la viabilidad de la creación de un distrito, como parte de las acciones que componen
la materia de demarcación territorial, y presenta el respectivo proyecto de ley. El Poder
Legislativo, solo sobre la base del ejercicio de las competencias del Ejecutivo, debate y aprueba
la ley de creación del distrito. La finalidad de que se haya dividido así las competencias de cada
uno de estos poderes del Estado es advertir que, si bien la creación de un distrito tiene
incidencias políticas, su sustento es técnico, y este aspecto le compete al Ejecutivo, a través de
los órganos correspondientes.
49. En concordancia con la Constitución, el artículo 1 de la Ley N° 27795, Ley de
Demarcación y Organización Territorial, reafirma que las definiciones básicas, criterios técnicos
y los procedimientos para el tratamiento de demarcación territorial son de exclusiva competencia
del Poder Ejecutivo.
43
La Acción de Inconstitucionalidad
50. Asimismo, el numeral 1 del artículo 5° de la Ley N° 27795, modificado mediante la Ley Nº
30918, precisa lo siguiente en torno a las competencias de la Presidencia del Consejo de
Ministros (que forma parte del Poder Ejecutivo):
"Artículo 5.- De los Organismos competentes
Son organismos competentes en asuntos y materias de demarcación territorial:
5.1 Presidencia del Consejo de Ministros
La Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Demarcación y
Organización Territorial (SDOT-PCM), ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Demarcación
Territorial, el cual tiene como finalidad lograr una organización racional del territorio y el
saneamiento de límites.
Tiene competencia para normar el tratamiento de las acciones de demarcación territorial, así
como para evaluar y emitir opinión vinculante sobre la procedencia de los estudios de diagnóstico
y zonificación (EDZ) y expedientes únicos de saneamiento y organización territorial (SOT)
elaborados por los gobiernos regionales.
Asimismo, tiene competencia para conducir el saneamiento de límites interdepartamentales y las
acciones de demarcación territorial de creación de distrito o provincia, fusión de distritos, traslado
de capital y anexión en zona de frontera o zonas declaradas de interés nacional; formular
anteproyectos de ley en materia de demarcación territorial; y asesorar técnicamente a los
organismos del Sistema Nacional de Demarcación Territorial”.
51. En este sentido, para la creación de un distrito, como parte de las acciones de demarcación
territorial, se requiere contar con la aprobación previa y expresa del Poder Ejecutivo que
determine su viabilidad técnica. En el caso concreto del distrito de Lambras, el Poder Ejecutivo
ha señalado de forma permanente que no existe viabilidad técnica para su creación35.
52. En consecuencia, el Congreso de la República ha creado el distrito de Lambras en contra de
la determinación técnica que, como parte de sus competencias exclusivas, le corresponde al
Poder Ejecutivo. El proyecto de ley presentado el 26 de julio de 2016 para la creación del distrito
fue archivado y el Poder Ejecutivo no volvió a presentar uno nuevo. Cuando en el Congreso se
acordó desarchivar y pedir la actualización de los proyectos de ley sobre demarcación territorial,
el Poder Ejecutivo retiró determinados proyectos, incluyendo el de la creación del distrito de
44
La Acción de Inconstitucionalidad
Lambras. Incluso así, el Congreso insistió en continuar con el trámite del referido proyecto,
cambiándole incluso el número, sin contar con un informe técnico favorable sobre la viabilidad
del distrito en mención.
53. Por lo expuesto, la Ley Nº 31092 vulnera el artículo 102, numeral 7, de la Constitución
sobre la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial.
POR LO EXPUESTO: Solicito admitir la demanda de inconstitucionalidad, continuar el
proceso conforme a ley y, en su oportunidad, declararla fundada en todos sus extremos.
PRIMER OTROSÍ: ANEXOS Adjunto a la demanda los siguientes anexos:
1-A Copia simple del DNI de Luis Alberto Huerta Guerrero.
1-B Copia simple de la Resolución Suprema Nº 24-2017-JUS.
1-C Papeleta Electrónica de colegiatura y habilitación de Luis Alberto Huerta Guerrero
(Registro CAL Nº 41824).
1-D Copia simple del DNI de Sofía Liliana Salinas Cruz.
1-E Copia simple de la Resolución Suprema N.° 121-2015-JUS.
1-F Copia simple de la Ley Nº 31092, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de
diciembre de 2020.
1-G Constancia expedida por el secretario del Consejo de Ministros, que certifica la aprobación
-en su sesión del 27 de enero de 2021- de la autorización para la interposición de la demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31092.
1-H Copia de la Resolución Ministerial Nº 24-2021-JUS, de fecha 29 de enero de 2021,
mediante la cual se delega representación procesal a la Procuraduría Pública Especializada en
Materia Constitucional.
1-I Observaciones del Poder Ejecutivo a la autógrafa que dio lugar a la Ley N° 31092.
1-J Proyecto de Ley N° 5421/2015-PE del 26 de julio de 2016.
1-K Oficio N° 156-2016-2017-ADP-D/CR del 23 de setiembre de 2016.
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La Acción de Inconstitucionalidad
1-L Informe N° 35-2017-PCM-/DVGT-SDOT de fecha 27 de marzo de 2017. Este informe fue
remitido al Sr. Rutilio Espinal Romaní, presidente del Comité de Distritalización de Lambras,
mediante el Oficio N° 85-2017-PCM-/DVGT-SDOT de fecha 4 de abril de 2017.
1-M Acuerdo N° 26-2017- 2018/CONSEJO-CR, aprobado en la Sesión de Consejo Directivo
del Congreso de la República del 2 de noviembre de 2017.
1-N Acuerdo N° 37-2017-2018/CONSEJO-CR, aprobado en la Sesión de Consejo Directivo del
Congreso de la República del 7 de marzo de 2018.
1-O Oficio N° 46-2018-PR del 16 de marzo de 2018. En este oficio se adjunta el Informe N°
D000002-2018- PCM/SDOT.
1-P Proyecto de Ley N° 2626/2017-PE.
1-Q Oficio P.O. N° 1211-2017-2018/CDRGLMGE-CR del 4 de marzo de 2018.
1-R Oficio N° 1849-2018-PCM/SG del 15 de junio de 2018, que contiene el Informe N°
D000464-2018-PCM-OGAJ.
1-S Oficio N° 78-2018-2019-ADP/PCR del 27 de setiembre de 2018.
1-T Oficio CR-MFMM N° 198-DSP-2018-2019 del 28 de enero de 2019.
1-U Oficio N° D001382-2019-PCM-SG del 15 de marzo de 2019. 1-V Acuerdo de Junta de
Portavoces del 22 de octubre de 2020.
1-W Acuerdo de Junta de Portavoces del 10 de diciembre de 2020.
1-X Informe D000045-2020-PCM-SDOT-JLR de 21 de diciembre de 2020.
SEGUNDO OTROSÍ: DELEGACIÓN DE REPRESENTACIÓN
Delego representación en Sofía Liliana Salinas Cruz (Registro CAC N.° 7637), Jorge Luis
Palacios Palacios (Registro CAL N.° 65928), Aldo Zela Villegas (Registro CAL N.° 40433) y
Lizbeth Yvonne Esteba Gutiérrez (Registro CAA N° 8689), para que en virtud del Decreto
Legislativo N.° 1326 representen a esta Procuraduría en el presente proceso.
TERCER OTROSÍ: DOMICILIO PROCESAL
46
La Acción de Inconstitucionalidad
Con la finalidad de se me notifiquen todas las resoluciones que se expidan en este proceso,
señalo como domicilio procesal la Calle Scipión Llona 350, del distrito de Miraflores (sede del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).
CUARTO OTROSÍ: AUTORIZACIÓN Autorizo a Javier Efraín Regalado Mejía (DNI N.°
43273789), Carmen Johana Limaylla Cárdenas (DNI N.° 47462091) y Fiama Lucía Gamboa
Huamán (DNI N°. 46661943) para efectos de recabar y tramitar copias certificadas, oficios,
exhortos, partes y otros en el presente proceso.
Lima, 26 de febrero de 2021
AUTO 1 – ADMISIBILIDAD
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 4 de marzo de 2021,
los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume
Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa Saldaña Barrera han emitido el siguiente
auto, que resuelve ADMITIR A TRÁMITE la demanda de inconstitucionalidad
que dio origen al Expediente 00006-2021-PI/TC.
Asimismo, el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera formuló un fundamento de
voto. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza el
auto y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el Pleno
firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
47
La Acción de Inconstitucionalidad
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 4 de marzo de 2021
VISTO
La demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ley
31092, Ley de creación del Distrito de Lambras en la Provincia de Tayacaja del Departamento de
Huancavelica y;
ATENDIENDO A QUE
1. La calificación de la demanda de autos, interpuesta con fecha 1 de marzo de 2021, debe
basarse en los criterios de admisibilidad y procedibilidad establecidos en la Constitución, el
Código Procesal Constitucional (CPCo) y en la doctrina jurisprudencial de este Tribunal.
2. El artículo 200, inciso 4, de la Constitución, y el artículo 77 del CPCo, establecen que la
demanda de inconstitucionalidad procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes,
decretos legislativos, decretos de urgencia, reglamentos del Congreso, normas regionales de
carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución por la forma o por
el fondo.
3. Mediante la presente demanda se cuestiona la constitucionalidad de la Ley 31092, Ley de
creación del Distrito de Lambras en la Provincia de Tayacaja del Departamento de Huancavelica.
En tal sentido, se ha cumplido con el requisito establecido en las normas citadas.
4. En virtud del artículo 203, inciso 1, de la Constitución, y los artículos 99 y 102, inciso 1 del
Código Procesal Constitucional, el presidente de la República se encuentra legitimado para
interponer una demanda de inconstitucionalidad, para lo cual requiere el voto aprobatorio del
48
La Acción de Inconstitucionalidad
Consejo de Ministros. Concedida la aprobación, designa a uno de sus ministros para que presente
la demanda de inconstitucionalidad y lo represente en el proceso. El ministro designado puede
delegar su representación en un procurador público.
5. Según la certificación del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el día 27 de enero de
2021 (Anexo 1-G obrante en la página 33 del archivo que contiene la demanda), se aprobó la
interposición de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31092. Asimismo, de
conformidad con la Resolución Ministerial 24-2021-JUS (Anexo 1-H obrante en la página 35 del
archivo de la demanda), el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos delega la representación
procesal a la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional. Por lo tanto, se
cumple con los
6. Por otra parte, el artículo 100 del CPCo establece que el plazo para interponer la demanda de
inconstitucionalidad contra normas con rango legal es de seis años contados a partir de su
publicación. La Ley 31092 fue publicada el 19 de diciembre de 2020 en el diario oficial El
Peruano. Por consiguiente, la demanda ha sido interpuesta dentro del plazo establecido.
7. Se ha cumplido también con los requisitos establecidos en el artículo 101 del CPCo, toda vez
que se identifica al demandado y se ha precisado su domicilio; se identifica la norma impugnada,
se acompaña copia simple del diario oficial El Peruano correspondiente a la fecha en que la
norma se publicó y se indican los fundamentos en que se sustenta la pretensión.
8. En efecto se exponen los fundamentos en virtud de los cuales la norma sometida a control
adolecería de vicios de inconstitucional por la forma y por el fondo. La parte demandante
sostiene que la Ley 31092 resulta inconstitucional por la forma, toda vez que transgrede el
procedimiento establecido para su aprobación; en concreto, el Poder Ejecutivo alega que la ley
cuestionada vulnera los artículos 105 de la Constitución y 79 del Reglamento del Congreso.
9. Respecto a los supuestos vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el demandante sostiene
que la Ley 31092 transgrede los artículos 43 y 102, numeral 7 de la Constitución, relacionados
con el principio de separación de poderes y las competencias del Poder Ejecutivo en materia de
demarcación territorial. Asimismo, aduce que la ley cuestionada vulnera principios
constitucionales presupuestarios, contenidos en el artículo 79 de la Constitución.
49
La Acción de Inconstitucionalidad
10. Habiéndose cumplido con los requisitos exigidos por los artículos 99 y siguientes del Código
Procesal Constitucional, debe admitirse a trámite la demanda. En tal sentido, y por lo dispuesto
en el artículo 107 del Código Procesal Constitucional, corresponde emplazar al Congreso de la
República para que se apersone al proceso y conteste la demanda en el plazo de treinta (30) días
hábiles siguientes a la notificación de la presente resolución.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú, con el fundamento de voto del magistrado Espinosa Saldaña que
se agrega, y sin la participación del magistrado Ramos Núñez por encontrarse de vacaciones,
RESUELVE
ADMITIR a trámite la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo
contra la Ley 31092 y correr traslado de ella al Congreso de la República, para que se apersone
al proceso y la conteste dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de la
presente resolución.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincidiendo con lo resuelto con mis colegas, me permito sin embargo precisar lo siguiente:
50
La Acción de Inconstitucionalidad
1. La Constitución Política de 1993, sobre todo luego de su reforma en el año 2002, viene
promoviendo un proceso de descentralización territorial que pasa por, entre otras medidas,
establecer gobiernos regionales, los cuales temporalmente se asientan sobre la base de los
antiguos departamentos.
2. En esa misma línea de pensamiento, las leyes de desarrollo constitucional sobre el particular, y
cuya constitucionalidad nadie ha cuestionado, han establecido que las circunscripciones
subnacionales hoy vigentes son los gobiernos regionales y los gobiernos locales (en este último
caso, podrá a su vez hablarse de municipios provinciales y municipios distritales).
3. En este sentido, y habiendo sido suprimida la denominación “departamentos”, aún cuando la
misma todavía sea muy utilizada en el lenguaje coloquial, debe dejarse de utilizar, máxime si
estamos haciendo referencia a la misma en una resolución del Tribunal Constitucional del Perú.
4. Al respecto, y como ya lo he señalado en otras ocasiones, considero que a pesar de que pueda
haberse generalizado un uso impreciso o indebido de algunas palabras o expresiones, a los jueces
de este Alto Tribunal les corresponde preservar el rigor técnico de lo que expresan en sus
resoluciones, por lo que recomiendo respetuosamente el uso de la expresión indicada en el
sentido que expongo.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
51
La Acción de Inconstitucionalidad
PLENO. SENTENCIA 846/2021
Caso de la Ley de creación del distrito de Lambras
Expediente 00006-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 7 de septiembre de 2021, los
magistrados Ledesma Narváez; Ferrero Costa, Sardón de Taboada (quienes emitieron un
fundamento de voto conjunto); Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-
Saldaña Barrera (con fundamento de voto) han emitido la siguiente sentencia que resuelve:
Declarar INFUNDADA la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ley 31092.
Habiéndose publicado con fecha 26 de septiembre del presente año la Resolución Administrativa
172-2021-P/TC, que decretó la vacancia del magistrado Ramos Núñez por causal de muerte, se
deja constancia de que se publica la presente resolución sin su firma.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los
votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie
de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
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La Acción de Inconstitucionalidad
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00006-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
7 de septiembre de 2021
Caso de la Ley de creación del distrito de Lambras
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31092, Ley de creación del distrito de Lambras
en la provincia de Tayacaja del departamento de Huancavelica.
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
53
La Acción de Inconstitucionalidad
TABLA DE CONTENIDOS
Norma impugnada Parámetro de control
- Constitución Política del Perú Artículos43,
Ley 31092 79, 102, inciso 7, y 105.
- Reglamento del Congreso: Artículos 31-A,
53 y 73.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
C. INTERVENCIÓN DE TERCERO
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
MATERIAL
III. FALLO
54
La Acción de Inconstitucionalidad
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de septiembre de 2021, reunido el Tribunal Constitucional en
sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ferrero Costa
(vicepresidente); Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y
Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento de la magistrada
Ledesma Narváez, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional, con el fundamento de voto conjunto de los magistrados Ferrero Costa y Sardón
de Taboada, y el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 1 de marzo de 2021, el procurador público especializado en materia
constitucional del Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 31092, por considerar que esta ha incurrido en infracciones formales y sustantivas de
la Constitución Política de 1993.
Al respecto, alega que dicha ley ha vulnerado los artículos 43, 79, 102.7 y 105 de la
Constitución, así como el artículo 76 del Reglamento del Congreso. En tal sentido,
sostiene que la ley objeto de control ha transgredido el procedimiento establecido para su
aprobación, la prohibición de iniciativa de gasto por parte de los congresistas,
concretizada mediante la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo 1275, los principios de separación de poderes y las competencias del Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial.
55
La Acción de Inconstitucionalidad
Por su parte, con fecha 19 de mayo de 2021, el apoderado especial del Congreso de la
República contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada en todos sus
extremos.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma
impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
En lo que respecta a los presuntos vicios de inconstitucionalidad formal, la parte
demandante alega que el Proyecto de Ley 5421/2015 de creación del distrito de
Lambras, en la provincia de Tayacaja, del departamento de Huancavelica, se presentó al
Congreso de la República un día antes de que culmine el período parlamentario 2011-
2016.
Sostiene que el oficial mayor del Congreso de la República comunicó a la Presidencia
del Consejo de Ministros el Acuerdo 19-2016-2017/CONSEJO-CR del Congreso de la
República, que dispuso archivar los proyectos de ley presentados por otros órganos del
Estado durante el período parlamentario 2011- 2016, que comprendía el Proyecto de Ley
5421/2015-PE, por lo que quedaba la posibilidad de volver a presentar tales proyectos
como nuevos.
Afirma, además, que la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la
Presidencia del Consejo de Ministros evaluó el expediente que sustentaba el proyecto
original sobre la creación del distrito de Lambras, y que mediante Informe 35-2017-
PCM-/DVGT-SDOT se concluyó que dicha creación no era viable en tanto no cumplía
con los requisitos para la creación de distritos, establecidos en el entonces vigente
reglamento de la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, aprobado
por Decreto Supremo 19- 2003-PCM.
Añade que el Congreso de la República, mediante el Acuerdo 26-2017-
2018/CONSEJO-CR, aprobó a solicitud y previo acuerdo del Consejo Directivo, la
56
La Acción de Inconstitucionalidad
actualización de los proyectos de ley relativos a la demarcación territorial, presentados
durante el período parlamentario 2011-2016 que no hubiesen sido rechazados.
Asimismo, acota que a través del Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR, se aprobó la
actualización, entre otros, del Proyecto de Ley 5421/2015-PE, referido a la creación del
distrito de Lambras.
El Poder Ejecutivo sostiene que el presidente de la República, a través del Oficio 46-
2018-PR, comunicó al Congreso de la República lo concluido por la Secretaría de
Demarcación y Organización Territorial en su Informe D000002- 2018- PCM/SDOT. En
dicho Informe se estableció que los expedientes que sustentaban originalmente tales
proyectos de ley no cumplían con los requisitos contemplados en el Reglamento
entonces vigente de la Ley 27795, por lo que se solicitó al Congreso de la República el
retiro de diversos proyectos de ley de creación de distritos, entre ellos el Proyecto de Ley
5421/2015-PE.
Alega el demandante que, sobre la base de la decisión del Consejo Directivo del
Congreso de la República de tramitar la actualización del proyecto de ley de creación del
distrito de Lambras, la Oficialía Mayor del Congreso de la República dispuso la remisión
del Proyecto de Ley 5421/2015-PE a la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, asignándosele a dicho
proyecto un nuevo número (2626/2017-PE).
Aduce que la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República, mediante el
Oficio 1211-2017-2018/CDRGLMGE-CR solicitó al presidente del Consejo de
Ministros opinión sobre el Proyecto de Ley 2626/2017-PE. Ante tal pedido, la Oficina
General de Asesoría Jurídica de la PCM emitió el Informe D000464-2018-PCM-OGAJ,
en el que se concluyó que no era legal ni técnicamente viable la creación del distrito de
Lambras.
Sostiene que el Proyecto de Ley 2626/2017-PE no fue dictaminado en la Comisión de
Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión
del Estado del Congreso de la República. - Así pues, con el acuerdo de la Junta de
Portavoces, se dispensó a este proyecto de discusión y dictamen de comisión, y pasó
directamente a ser discutido y votado por el Pleno. De esta manera, dicho proyecto fue
57
La Acción de Inconstitucionalidad
aprobado el 2 de noviembre de 2020 por el Pleno del Congreso de la República y fue
dispensado de segunda votación, remitiéndose al presidente de la República la respectiva
autógrafa de Ley de creación del distrito de Lambras.
Para el demandante, con el Oficio 262-2020-PR, el Poder Ejecutivo observó la autógrafa
de ley, por cuanto el procedimiento seguido para su aprobación contravino las
competencias en materia de la demarcación territorial del país; a la vez que se
incumplieron los requisitos establecidos en el marco legal vigente respecto a la creación
de distritos. - Sostiene que, con acuerdo de Junta de Portavoces, se dispensó a las
observaciones del Poder Ejecutivo en torno a la autógrafa de ley del dictamen de la
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización
de la Gestión del Estado, y pasó directamente a la agenda del pleno. De esta manera, en
sesión del Pleno del Congreso de la República del mismo día, se aprobó por insistencia
la Ley 31092, “Ley de creación del distrito de Lambras en la provincia de Tayacaja del
departamento de Huancavelica.
El demandante sostiene que durante todo el período de gobierno 2016-2021 se ha
sostenido, desde el Poder Ejecutivo, que la creación del distrito de Lambras no cumple
con los requisitos establecidos en el artículo 12 del reglamento de la Ley 27795, Ley de
Demarcación y Organización Territorial, ni con los requisitos establecidos en el nuevo
Reglamento de la Ley 27795.
Asevera que la ley impugnada no respetó la competencia exclusiva que tiene el Poder
Ejecutivo en materia de iniciativa legislativa sobre demarcación territorial y que fue
expedida sin contar con el informe correspondiente del Ministerio de Economía y
Finanzas. De igual forma, señala que aquella vulnera el principio de separación de
poderes desde la perspectiva de la separación propiamente dicha y la cooperación entre
órganos constitucionales, así como principios constitucionales presupuestarios.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
El 19 de mayo de 2021, el apoderado especial del Congreso de la República en los procesos de
inconstitucionalidad contesta la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos:
Refiere que el procedimiento legislativo que dio origen a la Ley 31092 es conforme con
lo regulado en la Constitución y el Reglamento del Congreso, ya que el Poder Ejecutivo
58
La Acción de Inconstitucionalidad
presentó el Proyecto de Ley 5421/2015-PE, solicitando que sea tramitado con carácter de
urgencia.
Alega que mediante el Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR, el Consejo Directivo del
Congreso dispuso la tramitación de la actualización de diversos proyectos de ley del
Poder Ejecutivo sobre demarcación territorial, de acuerdo con las solicitudes presentadas.
Entre estas iniciativas legislativas, se encontraba el Proyecto de Ley 5421/2015-PE, que
proponía la Ley de creación del distrito de Lambras en la provincia de Tayacaja del
departamento de Huancavelica. Al actualizarse este proyecto de ley se le asignó el
2626/2017-PE.
Afirma además que, en este orden de ideas, no se ha vulnerado la competencia exclusiva
de iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial
reconocida en la Constitución, en tanto que el Congreso no ha hecho suya la propuesta de
demarcación territorial presentada por el Poder Ejecutivo (Proyecto de Ley 5421/2015-
PE), sino únicamente se ha limitado a cumplir con su atribución constitucional de aprobar
las leyes en el siguiente período parlamentario.
Argumenta que, en el presente proceso, si bien el Poder Ejecutivo no autorizó, a través
del Ministerio de Economía y Finanzas, el gasto que se iba a generar con la aprobación
de la ley impugnada, la inconstitucionalidad por la forma puede subsanarse, de acuerdo
con lo indicado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las Sentencias 00014-
2011-PI/TC, 00019-2011-PI/TC, 00008- 2015-PI/TC y 00015-2015- PI/TC.
Añade que, en consecuencia, se puede notar que en más de un proceso de
inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional tuvo a bien diferir los efectos de la
sentencia que declaró la inconstitucionalidad, con el fin de dar la oportunidad de que el
Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, pueda autorizar los
gastos que no fueron autorizados durante el procedimiento legislativo.
Alega que la Junta de Portavoces, en sesión virtual y con la mayoría del número legal de
los miembros del Congreso representados en dicho órgano parlamentario (126 votos),
aprobó la exoneración del dictamen de la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado respecto
del Proyecto de Ley 5421/2015-PE (actualizado como Proyecto de Ley 2626/2017-PE).
59
La Acción de Inconstitucionalidad
Afirma además que el Tribunal Constitucional ha concluido en la sentencia recaída en el
expediente 00006-2018-PI/TC que resulta inconstitucional la exoneración del trámite de
envío a la comisión sólo en casos de cuestión de confianza y crisis total del gabinete, por
considerar que la disposición objeto de control regulaba una materia que no se
caracterizaba únicamente por su complejidad, sino además por su marcada incidencia en
la naturaleza de nuestro régimen político, al tener un importante impacto en el esquema
de los mecanismos para el control del poder.
Manifiesta que con relación al procedimiento legislativo que dio origen a la Ley 31092,
la Junta de Portavoces, en sesión virtual y con la mayoría del número legal de los
miembros del Congreso representados en dicho órgano parlamentario (126 votos), aprobó
la ampliación de agenda de la sesión del Pleno donde se puso a debate el Proyecto de Ley
5421/2015-PE (actualizado como Proyecto de Ley 2626/2017-PE), el cual fue aprobado,
por unanimidad, con 110 votos. Cabe indicar que en la misma sesión virtual del Pleno se
solicitó que se ponga a consideración la exoneración de la segunda votación, la cual fue
aprobada, por unanimidad, con 114 votos, para luego remitir la autógrafa de ley
respectiva al presidente de la República.
Advierte que el presidente de la República presentó al Congreso las observaciones
formuladas a la autógrafa de ley. Ese mismo día, las observaciones fueron enviadas a la
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de
la Gestión del Estado.
Añade que luego, en la sesión virtual de Junta de Portavoces y con la mayoría del número
legal de los miembros del Congreso representados en dicho órgano parlamentario (85
votos), se aprobó la exoneración del dictamen de la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado respecto
de las observaciones a la autógrafa de la ley.
El demandado refiere que, en la sesión virtual del Pleno del Congreso, se aprobó la
insistencia con 101 votos, por lo que la presidenta del Congreso promulgó la autógrafa de
la proposición de ley aprobada, de conformidad con el artículo 108 de la Constitución.
Finalmente alega que la república del Perú tiene un gobierno, que se organiza según el
principio de separación de poderes y el principio de cooperación, conforme al cual las
60
La Acción de Inconstitucionalidad
competencias de los poderes y órganos constitucionales autónomos deben estar
orientadas al cumplimiento de los deberes primordiales del Estado.
C. INTERVENCIÓN DE TERCERO
El Tribunal Constitucional, mediante auto de fecha 3 de agosto de 2021, decidió incorporar a la
Comunidad Campesina de Huachocolpa, representada por su presidente, Bacilio Baldomero
Torres Castillo en calidad de tercero.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso, este Tribunal se pronunciará sobre los alegados vicios de
inconstitucionalidad en los que habría incurrido el Poder Legislativo al expedir la Ley 31092. Al
respecto, la parte demandante alega que dicha ley habría vulnerado los artículos 43, 79, 102,
inciso 7 y 105 de la Constitución, así como el artículo 76 del Reglamento del Congreso.
2. En cuanto a los presuntos vicios de inconstitucionalidad formal, los demandantes alegan en lo
fundamental que dicha ley transgredió la atribución exclusiva que tiene el Poder Ejecutivo en
materia de la iniciativa legislativa sobre demarcación territorial y que fue expedida sin contar con
el informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas.
3. Asimismo, alegan que dicha ley vulnera el principio de separación de poderes, desde la
perspectiva de la separación propiamente dicha y la cooperación entre órganos constitucionales,
así como el inciso 7 del artículo 102 de la Constitución.
4. Dicha ley, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de diciembre de 2020, tiene como
objeto crear “el distrito de Lambras, con su capital Santa María, en la provincia de Tayacaja del
departamento de Huancavelica” (artículo 1), así como establecer sus límites territoriales (artículo
2).
5. La ley en cuestióncuenta además con seis disposiciones complementarias finales, dos
disposiciones complementarias transitorias y una disposición complementaria modificatoria,
relativas a la implementación de dicha ley.
61
La Acción de Inconstitucionalidad
6. A continuación, este Tribunal evaluará si la Ley 31092, que crea el distrito de Lambras,
incurre en los presuntos vicios de inconstitucionalidad por la forma y por el fondo alegados por
la parte demandante.
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA
FORMA
7. El artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que la infracción contra la
jerarquía normativa puede ser:
(i) Directa o indirecta;
(ii) Total, o parcial; y,
(iii) Por la forma o por el fondo.
8. Este Tribunal ha tenido oportunidad de establecer que una norma puede incurrir en una
infracción constitucional por la forma en tres supuestos (Sentencia 00020-2005-PI/TC, y
acumulados, fundamento 22):
a) cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la
Constitución para su aprobación;
b) cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a
otra específica fuente formal del derecho; y,
c) cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente para
hacerlo.
9. Para los demandantes, la presunta infracción constitucional por la forma en la que habría
incurrido el Congreso de la República es la que se estipula en el primer supuesto enunciado en el
fundamento precedente; esto es, cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento
legislativo previsto en la Constitución para la aprobación de la norma cuestionada, lo que a su
vez habría repercutido negativamente en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales en
materia de demarcación territorial.
10. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que si bien el desarrollo de la función legislativa permite
un considerable nivel de discrecionalidad; esto no implica que se puedan dejar de observar las
62
La Acción de Inconstitucionalidad
pautas que emanan de la Constitución y del Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría en el
ámbito de lo constitucionalmente prohibido (Sentencia 0015-2012-PI/TC, fundamento 4).
11. En otras palabras, el procedimiento parlamentario cuenta con un considerable margen de
maniobra política, pero no puede ser contrario a las obligaciones que emanan de la Constitución
o de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad.
12. Al respecto, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad implica un control
abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter de norma
suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación.
13. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede
comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas normas
con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición
constitucional (Sentencia 00007-2002-AI/TC, fundamento 5).
14. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de "normas sobre la producción jurídica" en
un doble sentido. Por un lado, como "normas sobre la forma de la producción jurídica", esto es,
cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras
normas que tienen su mismo rango. Por otro, como "normas sobre el contenido de la
normación"; es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar el contenido de tales
normas.
15. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con rango de ley
que derivan directamente de ella y tienen una relación causal con la materia jurídica subyacente
al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina bloque de constitucionalidad.
16. En ese orden de ideas, este Tribunal ha expresado que "en una hipótesis de infracción
indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal
evaluará la validez de la ley cuestionada está integrado por la Constitución, pero también por
todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango”
(Sentencia 00047-2004-AI/TC, fundamento 128).
63
La Acción de Inconstitucionalidad
17. Este Tribunal ha precisado, además, que se produce una afectación indirecta cuando exista
incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que propia Constitución
delegó algunos de los siguientes aspectos:
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción de normativa;
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional; y,
c) La determinación de competencias o límites de las competencias y atribuciones de los
distintos poderes y órganos constitucionales.
18. Dichas normas deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución para formar el bloque de
constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como normas
interpuestas, y toda norma controlada que sea incompatible con ellas será declarada
inconstitucional en un proceso por infracción indirecta a la Constitución.
19. En el presente caso, dicho parámetro está compuesto por los artículos 102, inciso 7, y 105 de
la Constitución, así como por los artículos del Reglamento del Congreso de la República que
regulan el procedimiento legislativo de aprobación de una ley, específicamente de demarcación
territorial, así como también por la normativa correspondiente a dicha materia, como es el caso
de la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, y modificatorias, y de la Ley
29533, ley que implementa mecanismos para la delimitación territorial.
20. En el caso de las normas constitucionales aludidas, estas establecen lo siguiente:
Artículo 102.- Atribuciones del Congreso. Son atribuciones del Congreso: 7. Aprobar la
demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo. (…).
Artículo 105.- Proyectos de Ley
Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la
respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del
Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos enviados por el Poder
Ejecutivo con carácter de urgencia.
21. En cuanto a los artículos del Reglamento del Congreso relacionados con el procedimiento de
aprobación de una ley, estos son: los artículos 31-A, 53 y 73.
64
La Acción de Inconstitucionalidad
22. El primero, relativo a las exoneraciones a cargo de la Junta de Portavoces, establece que esta
última puede exonerar de los trámites de envío a comisiones y de prepublicación, siempre que se
cuente con la votación de, al menos, los tres quintos de los miembros del Congreso allí
representados y que en el caso de proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de
urgencia, tales exoneraciones pueden ser aprobadas por la mayoría del número legal de los
miembros representados en dicha Junta.
23. Los artículos 53 y 73 del Reglamento del Congreso exigen también la aprobación de, al
menos, los tres quintos de los miembros del Congreso representados en la Junta de Portavoces
para la modificación de la agenda del Pleno, en el curso del debate y para la exoneración de las
etapas del procedimiento del trámite de una ley, respectivamente.
24. Asimismo, de forma concurrente con dichas normas, debe tenerse presente lo dispuesto en el
literal “e” del artículo 76 de dicho Reglamento, según el cual: “Las proposiciones de leyes
demarcatorias territoriales deben acompañarse de los informes y antecedentes técnicos que
señalen las normas que regulan la materia”.
25. En suma, de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, se desprende que en el trámite
de aprobación de una ley de demarcación territorial se despliegan atribuciones constitucionales
tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo, las mismas que deben ser ejercidas de
conformidad con el marco de atribuciones establecido en el texto constitucional.
26. Así pues, como ha sostenido este Tribunal en la Sentencia 00013-2005-PI/TC:
(…) la Ley Fundamental ha previsto que en materia de delimitación territorial del poder
concurran dos órganos constitucionales. Por un lado, el Poder Legislativo, a quien corresponde,
en última instancia, aprobar la demarcación territorial de los diversos espacios en los que se
divide territorial y políticamente el Estado peruano. Y, de otro, el Poder Ejecutivo, a quien
corresponde proponer dicha delimitación (fundamento 15).
27. Ello no significa que el ejercicio de la iniciativa legislativa a cargo del Poder Ejecutivo esté
desprovisto de reglas, como ha expresado este Tribunal en anteriores ocasiones. Al respecto, la
Ley 27795 y su modificatoria, y la Ley 29533, contienen las diferentes acciones técnicas de
demarcación territorial (Sentencia 00011-2017-PYTC y 00014-2017-PI/TC, acumulados,
fundamento 35).
65
La Acción de Inconstitucionalidad
28. Así pues, en el aludido trámite, es la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de
la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial (antes Dirección Nacional Técnica de
Demarcación Territorial) la que plantea la demarcación y definición de las circunscripciones
político-administrativas (Sentencia 0011-2017-PYTC y 0014-2017-PI/TC, acumulados,
fundamento 36).
29. Asimismo, luego de la presentación del proyecto de ley en materia de demarcación territorial
ante el Congreso, este poder del Estado es el que se encuentra facultado constitucionalmente para
aprobar o no dicha propuesta.
30. En el presente caso, la parte demandante cuestiona el procedimiento de aprobación de la ley
sometida a control, por considerar que dicha norma ha sido aprobada quebrantando lo dispuesto
en la Constitución respecto a la iniciativa legislativa en la aprobación de leyes de demarcación
territorial y a la determinación de su viabilidad técnica, que según expresa, son atribuciones
exclusivas del Poder Ejecutivo.
31. Con relación a la presentación de la iniciativa legislativa, este Tribunal advierte que con
fecha 26 de julio de 2016, el expresidente Ollanta Humala Tasso y el entonces presidente del
Consejo de Ministros, Pedro Cateriano, mediante Oficio 142-2016-PR, se dirigieron al
Presidente del Congreso de aquel momento para someter a consideración de este último la
aprobación, con carácter de urgente, del Proyecto de Ley 5421-2015-PE, proyecto de ley de
creación del distrito de Lambras, en la provincia de Tayacaja, del departamento de Huancavelica.
32. Dicho proyecto de ley contó con el Informe Técnico 047-2016- PCM/DNTDT/RRH, de
fecha 15 de febrero de 2016, de la Dirección Nacional de Demarcación Territorial, que consideró
procedente el expediente de creación del distrito de Lambras. 33. Mediante Oficio 661-2017-
2018/WMA/CR, de fecha 9 de noviembre de 2017, dirigido al oficial mayor del Congreso, el
excongresista Wuilian Monterola solicitó que se considere la actualización de tres proyectos de
ley, entre ellos, del Proyecto de Ley 5421-2015-PE, luego de haber realizado la consulta a la
Oficialía Mayor con fecha 22 de agosto de 2016, mediante Oficio 090 - 2016- 2017/WMA-CR,
lo que fue absuelta a través del Oficio Circular 033-2017-2018- ADP-OM/CR, de fecha 8 de
noviembre de 2017.
66
La Acción de Inconstitucionalidad
34. En este último oficio, el oficial mayor comunicó que efectivamente se podía realizar dicha
actualización, siempre que se hubiesen cumplido determinados requisitos relativos a quiénes
podían realizar la solicitud, así como el acuerdo previo del consejo directivo, lo que se produjo
en el presente caso.
35. Así pues, con fecha 7 de marzo de 2018, habiendo cumplido tales requisitos, se actualizó el
proyecto de Ley 5421/2015-PE con el número 2626/2017-PE1 , por acuerdo del Consejo
Directivo del Congreso de la República, para luego ser presentado el 26 de marzo de 2018 a la
Oficialía Mayor.
36. Mediante Oficio 046-2018-PR, de fecha 16 de marzo de 2018, el Poder Ejecutivo, previo
acuerdo del Consejo de Ministros, solicitó el retiro del proyecto de ley de creación del distrito de
Lambras, por considerar que no cumplía con todos los requisitos del Reglamento de la Ley
27795, aprobado por el Decreto Supremo 19-2003-PCM.
37. El 3 de abril de 2018 dicho proyecto de ley fue remitido a la Comisión de Descentralización,
Regionalización, gobiernos locales y modernización de la gestión del Estado. Sin embargo, el 22
de octubre de 2020, por acuerdo de la Junta de Portavoces, se amplió la agenda y se dispensó al
referido proyecto de ley del dictamen de dicha comisión con 126 votos a favor.
38. Más tarde, el 2 de noviembre de 2020, el Pleno debatió dicho proyecto en sesión virtual, y lo
aprobó en primera votación con 110 votos a favor2 , exonerándolo de segunda votación con 114
votos a favor3 .
39. Con fecha 13 de noviembre de 2020 se remitió la autógrafa4 al presidente de la República.
Por su parte, el 19 de noviembre de 2020 fueron presentadas en la mesa de partes del Congreso
de la República cartas del Centro Poblado de Socos5, distrito perteneciente a Surcubamba,
quienes solicitaron observar el proyecto de ley de creación del distrito de Lambras, por no
cumplir con los requisitos específicos establecidos en el reglamento de la Ley 27795, para la
creación de distritos.
40. El 4 de diciembre de 2020 la autógrafa fue observada por el Poder Ejecutivo y, en
consecuencia, sería enviada a la comisión respectiva con la finalidad de que se levanten las
observaciones.
67
La Acción de Inconstitucionalidad
41. Por acuerdo de la Junta de Portavoces, con fecha 9 de diciembre de 2020, se volvió a ampliar
la agenda y se dispensó de dictamen de la comisión encargada para la absolución de las
observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo, con 85 votos a favor de un total de 1276.
42. En dicha fecha, el Pleno del Congreso de la República debatió en sesión virtual el proyecto
de ley y este fue aprobado por insistencia, con 101 votos a favor7. Finalmente, el 19 de
diciembre de 2020 se publicó la Ley 31092, en el diario oficial “El Peruano” 8.
43. Siendo ello así, en primer lugar, este Tribunal advierte que el Proyecto de Ley 5421/2015-
PE, posteriormente actualizado como 2626/2017-PE fue presentado en el ejercicio de la
iniciativa legislativa con que cuenta el Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial,
según exige el inciso 7 del artículo 102 de la Constitución Política del Perú de 1993.
44. Efectivamente, el proyecto de ley en cuestión fue presentado por el Poder Ejecutivo, y esta
atribución está contemplada en el inciso 7 del artículo 102 antes mencionado. Por ello, aun
cuando durante un posterior mandato presidencial, la nueva gestión no comparta o discrepe
jurídicamente de dicha iniciativa, lo cierto es que, en su oportunidad, la iniciativa fue presentada
por el órgano llamado por la Constitución para hacerlo.
45. Por ello, aun cuando posteriormente, el Poder Ejecutivo, bajo una nueva gestión, haya
solicitado el retiro del proyecto en mención, ello no obligaba al Congreso de la República a
proceder a efectivizar dicho retiro, dado que el Congreso tiene la atribución de aprobar o no la
propuesta presentada por el Poder Ejecutivo, tanto más cuanto los congresistas de la República
no están sometidos a mandato imperativo, como dispone el artículo 93 de la Constitución.
46. Cabe recordar entonces que la atribución constitucional del Poder Ejecutivo en materia de la
iniciativa legislativa fue ejercida en su oportunidad, de modo que las etapas restantes del proceso
de aprobación de una ley de demarcación territorial son atribuciones conferidas por la
Constitución y el bloque de constitucionalidad al Congreso de la República.
47. Asimismo, este Tribunal advierte que el aludido proyecto de ley, presentado con carácter de
urgente en su oportunidad, fue tramitado cumpliendo con los requisitos previstos para las
exoneraciones, según lo dispuesto en los artículos 31-A, 53 y 73 del Reglamento del Congreso
de la República.
68
La Acción de Inconstitucionalidad
48. Esta conclusión es conforme con el criterio desarrollado por el Tribunal en la Sentencia
00006-2018-PI/TC, específicamente en el ámbito de la exoneración del dictamen de la comisión
correspondiente, según el cual:
(…) en la jurisprudencia de este Tribunal en distintas oportunidades se han validado distintos
acuerdos de la Junta de Portavoces para exonerar del dictamen de la comisión respectiva, y ello
ha sido así por el importante margen de deferencia que, en un Estado constitucional, debe gozar el
Congreso de la República (…) (fundamento 25).
49. En tal sentido, el Tribunal ha indicado en aquella ocasión que en la aprobación de
determinadas materias cobra especial relevancia el significado del artículo 105 de la
Constitución. Así pues, según este Tribunal en la referida sentencia:
(…) cuestiones técnicas como la cuestión de confianza, la crisis tota1 gabinete o la facultad
presidencial de disolución del Congreso de la República no se caracterizan únicamente por su
complejidad, sino además por su marcada incidencia en la naturaleza de nuestro régimen político
al tener un importante impacto en el esquema de los mecanismos para el control del poder.
50. Sin embargo, la cuestión discutida en autos no se encuentra entre las materias antes
mencionadas. Por ello, corresponde tener en consideración el aludido margen de deferencia a
favor del legislador democrático, así como el cumplimiento de lo exigido por el Reglamento del
Congreso en materia de exoneraciones y ampliación de la agenda del Pleno.
51. De acuerdo con las normas que integran el bloque de constitucionalidad, el ejercicio de la
iniciativa a cargo del Poder Ejecutivo debió realizarse de conformidad con la normativa sobre la
materia, como dispone el artículo 76 del Reglamento del Congreso, antes citado.
52. Al respecto, este Tribunal advierte que los demandantes consideran no solo que el proyecto
de ley en mención no responde a los criterios exigidos por el actual reglamento de la Ley 27795,
sino que no cumplió aquellos requeridos por el reglamento anteriormente vigente.
53. Sin embargo, este Tribunal aprecia que el nuevo reglamento de la Ley 27795 fue expedido
con posterioridad a la presentación del Proyecto de Ley 5421/2015-PE. Por lo tanto, no puede
exigirse a un proyecto de ley presentado en el año 2016, el cumplimiento de los requisitos
establecidos en normas expedidas con posterioridad a su presentación.
69
La Acción de Inconstitucionalidad
54. De acuerdo con el artículo 103 de la Constitución las leyes y, en general, las normas del
ordenamiento jurídico peruano no tienen carácter retroactivo, salvo la excepción prevista en
dicha disposición constitucional (en materia penal, cuando favorecen al reo).
55. Por ello, no puede exigirse a dicho proyecto de ley el cumplimiento de dichas exigencias
expedidas con posterioridad por el Poder Ejecutivo. Menos aún puede considerarse que por ese
solo hecho la ley finalmente aprobada resulta inconstitucional.
56. Por el contrario, exigir dichos requisitos implicaría incurrir en una aplicación retroactiva de
las normas, proscrita por la Constitución.
57. Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de lo exigido en el anterior reglamento de la Ley
27795, aprobado por Decreto Supremo 19-2003-PCM, el demandante se remite al Informe
D000045-2020-PCM-SDOT-JLR, de fecha 21 de diciembre de 2020, para señalar que dicho
proyecto no fue viable técnicamente, en la medida que no cumplió con todos los requisitos
previstos en dicho reglamento.
58. Se refiere también al Oficio 1849-2018-PCM/SG de fecha 15 de junio de 2018, en el que la
PCM, como órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación Territorial, concluyó que el
Proyecto de Ley 5421/2015-PE no era conforme con la normativa aplicable en demarcación
territorial.
59. Sin embargo, este Tribunal advierte que, en su oportunidad, el Informe Técnico que
acompañó al Proyecto de Ley 5421/2015-PE concluyó que la creación del distrito de Lambras
era procedente.
60. De la revisión de dicho informe, se advierte que el procedimiento aludido es el de
saneamiento y organización territorial por considerar que en los distritos de Huachocolpa,
Surcubamba y Lambras no existían límites territoriales debidamente cartografiables, puesto que
en su ley de creación no se contaba con la descripción literal ni gráfica de los correspondientes
límites políticos administrativos.
61. Este Tribunal aprecia, en tal sentido, que de acuerdo con el informe en referencia, la
iniciativa de creación del distrito de Lambras contó con el apoyo y respaldo de la Municipalidad
70
La Acción de Inconstitucionalidad
Provincial de Tayacaja y de otras municipalidades distritales, como la de Surcubamba,
Huachocolpa, entre otras, y con el respaldo del Gobierno Regional de Huancavelica.
62. Asimismo, en dicho informe se da cuenta de que la creación del distrito de Lambras se
enmarcaba en lo establecido en el Decreto Supremo 074-2012-PCM, “Declaran de prioridad
nacional el desarrollo económico, social y la pacificación del valle de los ríos Apurímac, Ene y
Mantaro y crean Comisión Multisectorial”, toda vez que la zona en cuestión forma parte del
ámbito del valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro.
63. Por ello, se indicó en dicho informe que la creación del distrito de Lambras se realizaba
considerando el tratamiento prioritario y especial para zonas de interés nacional, de conformidad
con el artículo 13 de la Ley 27795, y con el artículo 29 de su reglamento antes mencionado.
64. Bajo ese entendido, la entonces Direccional Nacional Técnica de Demarcación Territorial de
la PCM consideró que en el caso de la creación del distrito de Lambras se habían verificado y
cumplido con los requisitos correspondientes al procedimiento de saneamiento y organización
territorial. 65. Por las consideraciones previamente desarrolladas, este Tribunal no advierte de
forma manifiesta que la ley sometida a control vulnere lo dispuesto en la Constitución y el
bloque de constitucionalidad. 66. Siendo ello así, corresponde desestimar la demanda en el
referido extremo.
67. Finalmente, el demandante alega que la ley impugnada ha vulnerado el artículo 79 de la
Constitución, concretizado en la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo 1275, que aprueba el marco de la responsabilidad y transparencia fiscal de los
gobiernos regionales y gobiernos locales, en la medida que la aprobación de la ley impugnada no
ha contado con un informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas.
68. Si bien se ha desarrollado dicho cuestionamiento a la ley impugnada como un presunto vicio
de inconstitucionalidad formal, este Tribunal considera que aquel se encuentra estrechamente
relacionado con los argumentos que, en la demanda, sustentarían las alegadas infracciones
sustantivas de la Constitución, lo que se analizará a continuación.
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EL
FONDO
71
La Acción de Inconstitucionalidad
69. El demandante sostiene que la aprobación de la norma sometida a control ha contravenido el
principio de separación de poderes, reconocido en el artículo 43 de la Constitución, y la
competencia del Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial, lo que a criterio de este
Tribunal se vincula, como ya se ha precisado previamente, con la presunta infracción del artículo
79 de la Norma Fundamental.
70. Ahora bien, en cuanto a la invocación de la Quinta Disposición Complementaria Final del
Decreto Legislativo 1275 realizada por la parte demandante, este Tribunal aprecia que dicha
norma fue aprobada con posterioridad a la presentación de la iniciativa legislativa que dio origen
a la ley sometida a control en la presente causa, razón por la cual no resultaba exigible lo
dispuesto en dicha norma cuando esta fue presentada en su oportunidad por el Poder Ejecutivo.
71. Teniendo en cuenta lo expresado supra, y en relación con la presunta vulneración del artículo
79 de la Constitución, debe tenerse presente que el artículo 79 de la Constitución establece que:
“los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos,
salvo en lo que se refiere a su presupuesto”.
72. Dicha disposición constitucional constituye un mandato al legislador que, en lo fundamental,
implica que este no puede: i) crear gastos públicos ni ii) aumentarlos, salvo en lo atinente a su
propio presupuesto.
73. El primer elemento que destacar de dicha disposición constitucional es que se trata de un
mandato dirigido al legislador, no al Poder Ejecutivo. Ergo, si el Congreso de la República
aprueba leyes que crean gastos públicos o los aumentan a iniciativa del Poder Ejecutivo, no
incurre por ello en una infracción del primer párrafo del artículo 79 de la Constitución, salvo que
en el control constitucional se evidencia alguna contravención a la Constitución, lo cual en el
presente caso no ha sucedido.
74. Por otra parte, este Tribunal advierte que obra en el cuadernillo virtual correspondiente al
expediente de la presente causa, el Oficio 08-2021-CDLHuancavelica, recibido con fecha 4 de
marzo de 2021, en el que se informa sobre la expedición de la Resolución Ministerial 057-2021-
EF/50, a través de la cual se modifican “los índices de distribución del canon hidroenergético
proveniente del Impuesto a la Renta del Ejercicio Fiscal 2019, aprobados mediante Resolución
72
La Acción de Inconstitucionalidad
Ministerial 264-2020-EF/50, a fin de incorporar en la distribución al distrito de Lambras, de la
provincia de Tayacaja, del departamento de Huancavelica”.
75. Queda claro, entonces, que el Poder Ejecutivo ha considerado la expedición de la Ley 31092
como presupuesto para la expedición de la aludida Resolución Ministerial 264-2020-EF/50.
76. Si el Congreso de la República aprobó una ley a partir de una iniciativa presentada por el
Poder Ejecutivo, con el correspondiente Informe Técnico 047- 2016-PCM/DNDTDT/RRH, de
fecha 15 de febrero de 2015, de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial,
entonces no puede sostenerse válidamente que se ha contravenido el principio de separación de
poderes o que se han afectado las competencias del Ejecutivo en esta materia.
77. Siendo ello así, este Tribunal concluye que la ley impugnada no ha vulnerado el principio de
separación de poderes, ni las competencias del Poder Ejecutivo en materia de demarcación
territorial.
78. Por tales consideraciones, corresponde desestimar la demanda en el presente extremo.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú.
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ley 31092.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA
73
La Acción de Inconstitucionalidad
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
74
La Acción de Inconstitucionalidad
CONLCUSIONES:
La acción de inconstitucionalidad es un proceso constitucional de carácter autónomo que
se tramita en instancia única ante el TC. Su finalidad es proteger el principio de
supremacía constitucional, por lo que la sentencia que declara fundada la demanda
contiene la declaratoria de que la ley o norma con rango de ley que ha sido cuestionada es
inconstitucional y, por ende, al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El
Peruano dicha norma queda sin efecto.
La acción de inconstitucionalidad también se valoran no solo los distintos argumentos a
favor y en contra de la constitucionalidad de la ley, sino también la conflictividad que
está inmersa en el caso. Por ello, el TC debe valorar, al momento de resolver, los diversos
intereses y posiciones en controversia, de modo tal que pueda sintetizarlas e integrarlas a
partir de una interpretación armónica y unitaria de la Constitución.
Todo conflicto entre una ley y la Constitución genera una alta conflictividad entre los
órganos de producción de esas normas (el Parlamento, el Poder Ejecutivo, los gobiernos
regionales y locales) y los sujetos a quienes resulten aplicables, es decir otros actores
políticos, instituciones públicas, gremios de trabajadores, empresarias, colectivos
vulnerables, etcétera. De hecho, la aprobación de leyes que son incompatibles con la
Constitución puede generar muchos conflictos políticos, sociales y económicos, por
ejemplo, una reforma legal en materia de pensiones o sobre el empleo público. Por ello,
en un proceso de inconstitucionalidad pacifica el conflicto en la sentencia se establece
que la ley cuestionada es compatible o no con la Constitución.
El TC ha aceptado la tesis de que la interpretación de la Constitución es un proceso
público y que está abierto a la sociedad de intérpretes, es decir los ciudadanos, actores
75
La Acción de Inconstitucionalidad
sociales e instituciones públicas. No obstante, si bien la Constitución puede ser
interpretada por muchos (sociedad abierta), quien tiene la última palabra en torno a su
interpretación es el Tribunal Constitucional a través de sus sentencias recaídas en estos
procesos, dado que contra ellas no cabe recurso alguno.
REFERENCIAS
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