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Propuesta Indice de Desarrollo para La Asignación Internacional de La Ayuda
Propuesta Indice de Desarrollo para La Asignación Internacional de La Ayuda
Iliana Olivié
Real Instituto Elcano / Universidad Complutense de Madrid
iolivie@rielcano.org
Clara García
Universidad Complutense de Madrid
clara.garcia@ccee.ucm.es
Resumen
La finalidad de este trabajo es la de fijar los criterios que podrían guiar
la asignación internacional de la ayuda oficial al desarrollo de un donante.
Concretamente, esta propuesta traslada a criterios específicos de asignación
los principales objetivos marcados, para la ayuda, en la agenda internacional
(en particular, el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio). Así, este
Índice de Desarrollo para la Asignación Internacional de la Ayuda (IDAIA)
pone especial énfasis en los criterios de necesidad (de elevar los niveles de
desarrollo), tratando de cubrir el vacío que deja la literatura sobre modelos de
selectividad al poner un mayor énfasis en los criterios de eficacia.
1
Estas tres categorías están presentes, por ejemplo, en el estudio de Tezanos (2008b) sobre la AOD
española.
2
En este trabajo sólo haremos referencia a la literatura sobre asignación internacional de la ayuda. No
obstante, también existen trabajos que abordan otros criterios de asignación, como los sectoriales.
Véase, por ejemplo, Akramov (2006) o Langhammer (2002).
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3
Puede encontrarse el detalle de los objetivos, metas e indicadores incluidos en los ODM en http://
www.un.org/millenniumgoals/
4
Hoy Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE)
de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación (MAEC).
5
Las autoras agradecen al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación la oportunidad de
haber colaborado en el debate sobre la política de desarrollo española y, específicamente, sobre
los criterios de asignación geográfica. Agradecen también el permiso para difundir los resultados de
aquel trabajo por vía académica.
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6
Volveremos sobre este punto en el siguiente subepígrafe sobre objetivos de la ayuda.
las que cuestionan la definición de buenas políticas y las que consideran que
los factores de eficacia de la ayuda trascienden el comportamiento del receptor
de ayuda. Lo vemos a continuación.
Respecto del flujo de ayuda, diversos estudios apuntan que pueden darse
rendimientos decrecientes de la ayuda, incluso llegando al punto de que flujos
continuados de ayuda tengan un impacto negativo en el crecimiento (Hansen
y Tarp, 2001; Islam, 2002; Lensink y White, 2001). Por su parte, Kohama
et ál. (2003) tratan de refinar los resultados de Burnside y Dollar (1997),
tomando una base de datos similar pero desagregando los flujos de ayuda en
donaciones y créditos, asumiendo que las características de la propia ayuda
también serán relevantes para la eficacia de la misma. Según este trabajo,
las donaciones tienen un impacto en el crecimiento económico a corto plazo,
mientras que los efectos de los préstamos se reparten en el largo plazo. Según
Wane (2004) la calidad de la ayuda es un factor endógeno: viene determinada,
sobre todo, por el tipo de relación que se da entre receptor y donante.
Del mismo, modo, algunos estudios, como el de Lensink y Morrissey (2000)
explican la ineficacia de la ayuda, en parte, con la inestabilidad de los flujos.
También está la propuesta de Roodman (2004) que ofrece una lista de factores,
dependientes de las decisiones de los donantes, que acabarán influyendo en
la eficacia de la ayuda –ayuda ligada vs. no ligada, programas vs. proyectos,
etc.–. Estos análisis irían en la misma línea que el trabajo sobre eficacia de la
ayuda, desarrollado recientemente desde la OCDE, y que hace hincapié en las
malas prácticas de donantes que pueden mermar el impacto de la ayuda en
el desarrollo. Algunas de las malas prácticas más frecuentemente citadas son
la descoordinación de donantes, la proliferación de pequeños proyectos o las
dificultades para predecir los flujos de ayuda (OCDE, 2009). En buena medida,
estos trabajos están en la base de los acuerdos sobre eficacia de la ayuda
adoptados por donantes y receptores en París (2005) y Accra (2008).
7
Gestión macroeconómica, política fiscal, y política de deuda.
8
Comercio, sector financiero, y entorno regulatorio de los negocios.
9
Igualdad de género, equidad en el uso de recursos públicos, creación de recursos humanos,
protección social y cuestiones laborales, y políticas e instituciones para el desarrollo sostenible.
10
Derechos de propiedad y gobernanza basada en reglas, calidad de la gestión presupuestaria
y financiera, eficiencia de la movilización de ingresos, calidad de la administración pública, y
transparencia, responsabilidades y corrupción en el sector público.
11
Para una relación de las políticas del Consenso de Washinton Ampliado, ver Rodrik (2006).
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Para más detalles sobre el conjunto de criterios que definen la lista de PMA, ver Naciones Unidas
(2008).
13
Tal y como está formulado el Índice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
14
Naciones Unidas (2002).
Desarrollo social
Para medir el desarrollo social de los países receptores de ayuda al desarrollo,
se han elegido indicadores que permitan medir la situación del país desde la
perspectiva de los ODM. Por este motivo, uno de los criterios de desarrollo
social hace referencia a los niveles de pobreza que registra el país potencial
receptor de ayuda. Para medir la pobreza, se han elegido dos indicadores. Por
una parte está la pobreza tal y como se mide en los ODM: la proporción de
personas que sobreviven con menos de un dólar diario. Además, se ha incluido
la proporción de personas que sobreviven con menos de dos dólares diarios,
entendiendo que en países en los que se está reduciendo drásticamente la
pobreza que se sitúa por debajo del umbral de un dólar diario, pero en los
que persiste una fuerte proporción de pobres que sobreviven con menos de
dos dólares (como sería por ejemplo el caso de Vietnam), el problema de la
pobreza económica está lejos de estar resuelto.
Somos conscientes de que, con esta selección de indicadores de pobreza,
se está incorporando dos veces la proporción de personas que sobreviven con
menos de un dólar diario, puesto que dicha proporción está incluida también
en el ratio de población que sobrevive con menos de dos dólares. No obstante,
no consideramos que esto resulte problemático: es una forma de otorgar
mayor importancia al umbral de un dólar, que es el objetivo prioritario, en
materia de reducción de pobreza, asumido a escala internacional.
Ahora bien, ninguno de estos dos indicadores está teniendo en consideración
la pobreza en términos absolutos, que puede variar sensiblemente de un país
a otro en función del tamaño de su población. Tomemos, por ejemplo, los
casos de Paraguay y Brasil. El problema de la pobreza sería, según los dos
indicadores seleccionados, mayor en Paraguay que en Brasil pues Paraguay
registra una proporción de personas que sobreviven con menos de dos dólares
diarios de 29,8% mientras que en Brasil esta cifra es de 21,2%, según datos
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). No obstante,
siendo la población brasileña (186,8 millones de personas) mucho mayor que
la paraguaya (5,9 millones), la pobreza afecta en Brasil a cerca de 40 millones
de personas mientras que en Paraguay esta cifra no llega a los 1,25 millones
de personas. Podría decirse que no solamente es importante la intensidad de
la pobreza (su proporción) como su extensión (el número total de pobres). La
forma de recoger ambas realidades en un índice como el IDAIA es incluyendo
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Véase http://hdr.undp.org/en/statistics/indices/gdi_gem/.
(las incluidas en el IDH). Además, el optar por esa diferencia, en lugar de por el
IDG, es una forma de no duplicar la información contenida en el IDH.
Dado que entre los ODM también se encuentra la sostenibilidad
medioambiental –objetivo 7–, en este trabajo también se define el desarrollo
social en función de dos indicadores medioambientales: la deforestación16 y las
emisiones de dióxido de carbono per cápita. De nuevo, uno de los motivos para
sintetizar el espíritu de los muchos indicadores de los ODM en un número más
reducido de ellos se encuentra en la insuficiencia de datos para buena parte
de esos indicadores de los ODM, así como en nuestra mencionada preferencia
por la sencillez en la composición del IDAIA. En cualquier caso, estos dos
indicadores concretos pueden defenderse a la luz de que: primero, ambos
de alguna forma se encuentran en el conjunto de indicadores ambientales
de los ODM; segundo, permiten recoger –aunque sea parcialmente– el
deterioro ambiental de países de diversos niveles de desarrollo, evitándose la
introducción de un sesgo en nuestro índice en favor de países de ingreso bajo
o de ingreso medio. Esto es, mientras que la deforestación es un problema que
tiende a estar vinculado a la pobreza de ingreso o al bajo desarrollo humano
(Jha y Bawa, 2006), las mayores emisiones de dióxido de carbono per cápita
suelen estar asociadas a mayores ingresos (como se recogería, por ejemplo, en
el tramo ascendente de la conocida curva de Kuznets medioambiental).
Adicionalmente a los indicadores escogidos en relación a los ODM, se
introduce en el desarrollo social del IDAIA una medida de desigualdad de
ingreso. Como ya se ha mencionado en distintas ocasiones (García, 2004;
Olivié, 2004), el principal problema que muestran las estadísticas agregadas
a nivel nacional es que pueden encubrir enormes diferencias y disparidades
en los niveles de desarrollo dentro de cada país. Éste es el caso de todos
los criterios de asignación seleccionados para la elaboración este índice
de desarrollo, excluyendo las cifras de pobreza. Así, el IDH de un país en
desarrollo puede resultar de la media de unas condiciones de ingreso,
sanitarias y educativas aceptables en determinadas zonas urbanas mientras
que en las zonas más deprimidas del mismo país dichas condiciones son
mucho peores –tal y como ocurre en los países latinoamericanos que
registran fuertes desigualdades–. La forma de contemplar esta realidad en el
IDAIA es incorporando un indicador de desigualdad.
Existen distintos indicadores que permiten medir la desigualdad económica
–concretamente, monetaria– a escala nacional. Los más frecuentemente
utilizados son: (i) el ratio 10/10, que mide la cuota de consumo o ingreso
del 10% más rico de la población respecto del 10% más pobre; (ii) el ratio
20/20, que mide la cuota de consumo o ingreso del 20% más rico de la
población respecto del 20% más pobre; y (iii) el coeficiente de Gini, que mide
16
La deforestación es el único de nuestros indicadores que no mide niveles de desarrollo sino
evolución en ese desarrollo. Ni un bajo porcentaje de superficie forestal con respecto al total de
superficie de un país, ni un bajo número de hectáreas de superficie forestal, recogerían una carencia
de desarrollo. Sí lo hace la pérdida de esa superficie.
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Para el IDAIA, hemos optado por el uso del ratio 10/10 por los siguientes
motivos. En primer lugar, el coeficiente de Gini rastrea la desigualdad entre
un gran número de niveles de renta. Al incluir la clase media en la medición
de la desigualdad, se está ‘suavizando’ la desigualdad real en sociedades
en las que no existe clase media y que, por el contrario, se caracterizan por
la polarización de los ingresos o del consumo –tal sería el caso de muchos
países latinoamericanos–. En segundo lugar, por los mismos motivos, el ratio
20/20 puede matizar el nivel real de desigualdad de ingreso o de consumo.
Por último, para algunas sociedades extremadamente polarizadas, como es el
caso de algunos países de África Subsahariana, el ratio 10/10 también ocultará
la extrema polarización de la sociedad. En estos casos, podrían resultar más
reveladores ratios de 5/5, 2/2 o 1/1. No obstante, dada la necesidad de hallar un
criterio de desigualdad aplicable a todos los países potencialmente receptores
Desarrollo económico
Para este trabajo, se ha equiparado el desarrollo económico a la renta
per cápita combinada con una determinada estructura económica. Por lo que
respecta a la renta, ésta ya queda recogida en el componente de desarrollo
social al incluirse en éste el IDH. Para reflejar la estructura económica, se ha
optado por tres indicadores, uno de estructura productiva y dos de estructura
exportadora: de un lado, el peso del sector secundario en el PIB y, de otro,
la proporción de exportaciones secundarias sobre las exportaciones totales
de bienes y servicios y las exportaciones complejas –de alto contenido
tecnológico– respecto del total de manufacturas exportadas (Cuadro 1).
Dicha estructura económica es quizás el componente del índice que menor
relación guarda con lo acordado en la agenda internacional, ya sea en los
ODM o en el Consenso de Monterrey. Sin embargo, hemos considerado que
existen argumentos poderosos para incluir un criterio de este tipo. Desde los
primeros textos de estructuralistas como Prebisch (1949) o de los teóricos
de la modernización (Nurske, 1973), distintas teorías del desarrollo han
enfatizado la importancia del cambio estructural como parte de un proceso de
desarrollo sostenido. Históricamente, la experiencia reciente de las economías
más dinámicas de Asia oriental vendría a confirmar esta hipótesis (Bustelo et
ál., 2004): que el crecimiento sostenido en países no desarrollados (objetivo,
recuérdese, del Consenso de Monterrey) se produce de la mano de procesos
de industrialización y de inserción exportadora no necesariamente acorde con
ventajas comparativas estáticas. En otras palabras, si bien podría considerarse
que el cambio estructural es instrumental para la consecución de objetivos
de desarrollo social (por lo que, como se verá más abajo, otorgamos una
poderación menor a esta parte del índice), también puede argumentarse que
es parte del proceso de desarrollo mismo. En este sentido, sería una carencia
de desarrollo la ausencia de capacidad de producción industrial (o, de manera
similar, la especialización en producciones con menor capacidad de generar
crecimiento intensivo de largo plazo, como la agricultura o los servicios no
avanzados). Igualmente, es de algún modo una carencia de desarrollo la
incapacidad de insertarse en los mercados internacionales de forma provechosa
(sea que la exportación manufacturera y, más aún, de manufacturas complejas,
resulte más provechosa por motivos de relaciones reales de intercambio o de
economía política del comercio internacional).
17
No queremos, por ello, obviar algunos de los problemas relativos al uso del indicador 10/10: no
hay estadísticas para todos los países receptores de ayuda, el año de referencia del indicador no
es necesariamente el mismo para todos los países, y la desigualdad se mide indistintamente sobre
consumo o ingreso.
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Población
Por último, como hemos señalado más arriba, se introduce un indicador
de población, que pretende ajustar la magnitud de las distintas privaciones o
manifestaciones del subdesarrollo a su importancia en relación con la gravedad
del problema a escala mundial.
18 Con la elección de este criterio, se está empleando la metodología utilizada por el PNUD para la
elaboración del IDH.
19 Se puede acceder a la lista en: http://www.oecd.org/dataoecd/62/48/41655745.pdf.
¿Dónde debe ir la ayuda? Propuesta de un índice de desarrollo para la asignación internacional de la ayuda 155
b) Ponderaciones
El IDAIA de cada país será pues el resultado de la combinación de los
valores asignados a cada país para cada indicador. El IDAIA será uno u otro en
función del peso que se le asigne a cada valor en el índice final, esto es, de la
ponderación de cada criterio de asignación de la ayuda. Ésta es, quizás, una
de las tareas más delicadas en la construcción de este tipo de índices. Una
forma más o menos objetiva de hacerlo sería extrayendo de la literatura sobre
desarrollo los distintos pesos que asigna el conjunto de los análisis a cada
factor en la explicación del subdesarrollo. No obstante, como es bien sabido,
tampoco sobre esto existe ningún consenso. Ante este dilema, diversos índices
–como el de Naciones Unidas para determinar la lista de PMA– han optado
por dotar de la misma ponderación a todos los componentes del índice y
asumir que todos los criterios pesan por igual en la definición final.
Para este trabajo, hemos optado por una solución similar. Como veremos a
continuación, casi todos los componentes del índice pesan igual. No obstante,
los tres componentes principales (desarrollo social, desarrollo económico
y población) tienen pesos bien diferentes. Dada la importancia que se le
concede al desarrollo social en los ODM y el compromiso de la comunidad
internacional con dichos objetivos, se ha dado mayor peso al desarrollo social
–con una ponderación del 60%– frente al económico –30%– en la elaboración
del subíndice de desarrollo social y económico. Además, no debemos
perder de vista el carácter más instrumental del desarrollo económico que,
en último término, es una vía para lograr una mejora en las condiciones de
vida; condiciones que quedan plasmadas en los distintos componentes del
subíndice de desarrollo social. Por su parte, el corrector de población obtiene
un peso del 10% en el total del IDAIA.
En lo siguientes niveles, todos los componentes pesan igual. En lo que
respecta al desarrollo social, la pobreza, la desigualdad económica, el IDH, el
diferencial entre éste y el IDG y los indicadores medioambientales computan,
cada uno, 20% del desarrollo social total. La pobreza de un dólar y la de dos
se reparten a partes iguales el subíndice de pobreza (50%), del mismo modo
que ocurre con la deforestación y las emisiones de dióxido de carbono para el
subíndice medioambiental.
5. Conclusión
En este trabajo hemos tratado de responder al vacío de criterios de
objetivos o resultados existente en la literatura normativa sobre asignación
internacional de la ayuda, proponiendo un índice de asignación de la AOD
basado en criterios de desarrollo social y económico en destino. En primer
lugar, hemos analizado las principales propuestas normativas para distribuir
la asignación de la ayuda entre los distintos países en desarrollo. Entre dichas
propuestas, tienen mayor protagonismo los criterios de eficacia de la ayuda
que los criterios relativos a los propios objetivos de la misma. Al margen de
la mayor o menor pertinencia de los criterios de eficacia elegidos para los
principales modelos de selectividad (lo que suelen considerarse buenas y
malas políticas), no se observa un debate académico de la misma intensidad
en lo que se refiere a los criterios de objetivos. Así, en segundo lugar, hemos
tratado de proponer una alternativa a indicadores más simples de objetivos
(como la renta o el crecimiento), proponiendo un índice que mida el nivel de
desarrollo del país potencial destino de la ayuda. La combinación de este
índice de desarrollo para la asignación internacional de la ayuda (IDAIA) con
otros criterios de eficacia de la ayuda (dependientes de las características del
receptor pero también de las del donante) debería poder guiar la distribución
internacional de la AOD por parte de un donante determinado.
La elaboración de un IDAIA no está, obviamente, exenta de retos o
debilidades. Por una parte, del mismo modo que ocurre con otras propuestas
recogidas en este trabajo, no es posible abordar una tarea de estas
características sin incurrir en una serie de asunciones que dependen de la
visión de las autoras. Si bien hemos tratado de eludir este problema general
ajustando el IDAIA al consenso internacional sobre desarrollo (que podría
resumirse en la consecución de los ODM), este ajuste no es perfecto. En primer
lugar, el IDAIA no está compuesto por los indicadores de seguimiento de los
ODM. Hemos optado por sintetizar estos indicadores en una lista más corta
de subíndices que incluye el IDH. En segundo lugar, y quizás más importante,
hemos interpretado las conclusiones del Consenso de Monterrey incluyendo un
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