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LA EDUCACIN

SEGN
EL BANCO MUNDIAL
Un anlisis de sus propuestas y mtodos
Jos Luis Coraggio
Rosa Mara Torres

Mio y Dvila editores


Coleccin : cem-educacin
Dirigida por: Graciela Frigerio
Margarita Poggi
Primera edicin: Abril 1997
Este material se utiliza con fines exclusivamente didcticos.

NDICE
Presentacin

Las propuestas del Banco Mundial para la educacin:


sentido oculto o problemas de concepcin?
Jos Luis Coraggio
Introduccin
11
I. El contexto de las polticas educativas:
globalizacin y sentido de la poltica social 14
II. La poltica educativa del Banco Mundial y sus fundamentos
Bibliografa citada
65

33

Mejorar la calidad de la educacin bsica?


Las estrategias del Banco Mundial
Rosa Mara Torres
Introduccin
71
I. La urgencia de la reforma educativa:
la perspectiva del Banco Mundial 74
II. El mejoramiento de la calidad de la educacin como paradigma 90
Bibliografa citada
155

La propuesta del Banco Mundial para la educacin: sentido oculto o problemas de


concepcin?
Introduccin
El Banco Mundial est fuertemente comprometido en sostener el apoyo a la educacin. Sin embargo, aun
cuando el Banco financia ahora cerca de una cuarta parte de la ayuda a la educacin, sus esfuerzos
representan slo cerca de la mitad del uno por ciento del total del gasto en educacin en los pases en
desarrollo. As pues, la principal contribucin del Banco Mundial debe consistir en el asesoramiento,
destinado a ayudar a los gobiernos a desarrollar polticas educativas adecuadas para las circunstancias de sus
propios pases. El financiamiento del Banco ser en general diseado para influir sobre los cambios en el
gasto y las polticas de las autoridades nacionales.
(Banco Mundial, 1995: XXIII, subrayado nuestro)
En muchos pases el Banco es la principal fuente de asesora en poltica educativa, y otras agencias
crecientemente siguen su liderazgo...
(Haddad, Carnoy y otros, 1990: 37)
Si lo que el Banco Mundial ofrece son principalmente ideas, y esas ideas ayudarn a dar forma a polticas
claves, que preparan nuestras sociedades para un futuro sobre el cual hay solamente conjeturas, la forma en
que se producen y la validez que tienen dichas ideas deben ser analizadas con tanto detenimiento como las
condiciones y consecuencias de sus crditos.
Este trabajo trata, pues, sobre las ideas que operan detrs de las polticas educativas1. Intentamos plantear
algunas hiptesis que, antes que pretender dar respuestas definitivas, alimenten la reflexin colectiva para
conocer y comprender cmo se generan, qu efectos tienen y, si ese efecto no es satisfactorio, qu alternativas
efectivas pueden plantearse a las mismas.
Es frecuente or que el Banco Mundial viene imponiendo polticas homogneas para la educacin, no slo en
la regin sino en el mundo. Esta tesis es plausible: las declaraciones del propio Banco Mundial, la
simultaneidad con que estn emprendindose reformas educativas en los distintos pases, y la homogeneidad
discursiva que envuelve esas reformas, as parecen indicarlo. Pero, al mismo tiempo, hay signos de que otros
actores estn tambin operando activamente y son corresponsables por los resultados.
Sin admitir la eficacia de los actores locales no se explicara por qu, mientras en Ecuador la reforma
educativa y las polticas de mejoramiento de la calidad de la educacin financiadas por el Banco Mundial no
incluyen la educacin indgena bilinge, en Bolivia sta ha sido incluida como un componente central de la
reforma educativa tambin financiada por el Banco. Ni por qu, mientras sus principales personeros insisten
en general en la conveniencia de reducir la inversin pblica en Educacin Superior, el Banco Mundial ha
acordado financiar una inversin significativa en la modernizacin universitaria argentina. Ni por qu,
mientras en unos pases los crditos del Banco Mundial impulsan como prioridad la inversin en textos
escolares y minimizan la infraestructura, en otros continan priorizando la construccin de edificios, en
desmedro de la formacin docente o el mejoramiento de las condiciones que afectan de manera directa la
calidad de la enseanza.
No contamos todava con un conocimiento sistemtico sobre cmo se da en los diversos pases el encuentro
entre el Banco Mundial (sus investigadores en Washington, sus operadores y negociadores en el terreno, sus
consultores, sus distintos departamentos y objetivos, etc.), las distintas instancias de gobierno y los diversos
sectores de la sociedad civil (los sindicatos de maestros, las asociaciones estudiantiles, las universidades, las
asociaciones corporativas en general, las ONGs, etc.). Sin embargo, el mero hecho de que asumamos la
necesidad de ese conocimiento implica que estamos abiertos a romper con los clichs usuales de
responsabilizar slo a un supuestamente monoltico Banco Mundial por las polticas nacionales de
educacin.
Urge saber qu lmites y posibilidades inexploradas tiene ese encuentro entre el Banco Mundial, los
gobiernos y las sociedades de Amrica Latina, porque de l seguirn surgiendo las polticas educativas
capaces de promover o bloquear el desarrollo sustentable de nuestras sociedades. Asimismo, porque quienes
planteen alternativas debern construir su propia viabilidad tcnica, social y poltica en el seno de ese mismo
espacio de relaciones.
En la primera parte de este trabajo presentamos algunos rasgos del contexto econmico global,
indispensables para elaborar los sentidos posibles de las nuevas polticas sociales, en el marco de la reforma
del Estado y del predominio del mercado. Argumentamos que la Banca de Desarrollo propone aliviar la
pobreza en formas que, de ser consecuentemente implementadas, contradicen su objetivo de minimizar el

gasto pblico. Dentro de esto, cuestionamos la pretendida eficiencia de la focalizacin en la pobreza, y


planteamos la necesidad de otro enfoque del desarrollo.
En la segunda parte hacemos un anlisis de los fundamentos tericos y empricos de las propuestas del
Banco Mundial para la educacin. Argumentamos que a los problemas intrnsecos del modelo econmico
neoclsico se agregan deficiencias metodolgicas en su aplicacin, de las cuales son conscientes los mismos
tcnicos del Banco. Y que, inexplicablemente, se acta como si las propuestas estuvieran satisfactoriamente
sustentadas. Finalmente, mostramos que hay sesgo, no explicables en la interpretacin de los resultados que
las mismas investigaciones del Banco Mundial arrojan, en particular para el caso del Milagro del Este
Asitico.
1. El contexto de las polticas educativas: globalizacin y sentido de la poltica social
Sentidos posibles de la poltica social
El sentido objetivo de las nuevas polticas sociales, ms all de las verdaderas intenciones o de su marketing,
puede interpretarse de tres formas principales:
1 ) Las polticas sociales estn dirigidas a continuar el proceso de desarrollo humano que se dio a pesar del
fallido proceso de industrializacin y desarrollo econmico. Su consigna es invertir los recursos pblicos en
la gente, asegurando que todos tengan acceso a un mnimo de educacin, salud, alimentacin, saneamiento
y vivienda, condiciones stas para aumentar la esperanza de vida y tener una distribucin ms equitativa de
las oportunidades. Estas polticas no incluyen una concepcin acerca de cmo lograr que el capital
humano sea algo ms que recurso barato para el capital, y de hecho logran la equidad a costa del
empobrecimiento de los sectores medios urbanos sin afectar a las capas de altos ingresos.
2) Las polticas sociales ya sea por razones de equidad o de clculo poltico estn dirigidas a compensar
coyunturalmente los efectos de la revolucin tecnolgica y econmica que caracteriza a la globalizacin. Son
el complemento necesario para asegurar la continuidad de la poltica de ajuste estructural, diseada para
liberar las fuerzas del mercado y liquidar la cultura de derechos universales (entitlements) a bienes y
servicios bsicos garantizados por el Estado. Al no revertirse las tendencias regresivas del mercado, estas
polticas, pensadas como intervenciones coyunturales eficientes, se vuelven polticas estructurales
ineficientes, y transforman la relacin entre Poltica, Economa y Sociedad, fomentando el clientelismo
poltico. Inicialmente pensadas para los afectados por la transicin, ahora se focalizan en los ms pobres. De
hecho, la regulacin poltica de los servicios bsicos subsiste, pero la lucha democrtica por la ciudadana
cede ante la mercantilizacin de la poltica.
3) Las polticas sociales, ms que para continuar o compensar, estn pensadas para instrumentar la poltica
econmica. Son el caballo de Troya del mercado y el ajuste econmico en el mundo de la poltica y la
solidaridad social. Su principal objetivo es reestructurar al Gobierno, descentralizndolo a la vez que
reducindolo, dejando en manos de la competitiva sociedad civil la asignacin de recursos, sin mediacin
estatal. Otro efecto principal es introyectar en las funciones pblicas los valores y criterios del mercado (la
eficiencia como criterio central, cada cual debe pagar por lo que recibe, los agentes descentralizados deben
competir por recursos pblicos en base a la eficiencia en la prestacin de servicios segn indicadores
uniformes, etc.), dejando como nico residuo de la solidaridad la beneficencia pblica (redes de seguridad
social) y preferentemente privada para los miserables. Como consecuencia, el diseo de las polticas
sectoriales queda subordinado a las polticas del ajuste estructural, y entra en frecuente contradiccin con los
objetivos declarados.
Estos tres sentidos estn presentes, se entrelazan y a menudo se confunden en el campo de accin, en el
discurso tcnico y en el sentido comn de los actores educativos. En ese terreno complejo es que debemos
bregar por constituir un sentido progresivo de las polticas pblicas. Esa bsqueda colectiva se facilita si
comprendemos que la realidad de la poltica social no est exenta de contradicciones, ni mucho menos es la
mera expresin de la voluntad del ms poderoso, sino un emergente en el cual pueden incidir la crtica del
discurso dominante y el planteamiento de alternativas superiores para la sociedad en su conjunto. Como
consecuencia, las polticas sociales actuales resultan no slo de la avasalladora iniciativa de las fuerzas
inspiradas por el nuevo conservadurismo de derecha, sino tambin de la ausencia de iniciativa y del
comportamiento defensivo por parte de otras fuerzas sociales y polticas, lo que nos hace responsables de ir
ms all de la denuncia estigmatizante o la crtica desde la ideologa.

Polticas sociales en el contexto del mercado global


Los pases de Amrica Latina pasan por un largo perodo de transicin, marcado por la crisis del modelo de
industrializacin, y por la declinacin del protagonismo de los actores nacionales que impulsaban aquel
modelo. La coyuntura est marcada por un proceso global de reforma del Estado y sus relaciones con la
sociedad y la economa, dirigido a instaurar el mercado mundial como principal mecanismo de asignacin
de recursos entre y dentro de las naciones.
Algunas consecuencias de ese proceso son ya evidentes: la autonomizacin y vertiginosa movilidad del
capital financiero, la polarizacin social, tanto en los pases del Sur como en los del Norte2, y la creciente
brecha entre Norte y Sur. Pero ste es un proceso desigual. Mientras buena parte de las capas medias se
empobrecen, algunos sectores medios han pasado a ser ricos. Del mismo modo, algunos pases de menor
desarrollo han avanzado en la escala del crecimiento econmico (Banco Mundial, 1993).
Contradictoriamente, aunque la tendencia media sea negativa, este resultado desigual abre la expectativa de
que algo puede hacerse, como individuo, como sector social, o como pas, para evitar ser parte de la
degradacin general, e incluso lograr un mayor desarrollo.
La consigna del xito, para individuos, sectores sociales y pases, no es la cooperacin o la solidaridad, sino
triunfar en la competencia con los dems. Ser competitivos significa estar en condiciones de pasar las
pruebas que plantea el mercado, respondiendo rpida y eficientemente a sus cambios. A escala nacional,
advertidos del peligro de lograr apenas una competitividad perversa, cortoplacista, basada en la degradacin
del valor del trabajo, del medioambiente y de la calidad de vida, se especifica que la competitividad debe ser
autntica, sustentable y basada en inversiones en el capital humano (CEPAL, 1990; CEPAL-UNESCO,
1992).
Habra, pues, margen para una accin voluntaria racional, y aquellos que adopten las polticas correctas a
tiempo tendrn mejores posibilidades de pasar el examen de las fuerzas supuestamente naturales, no
voluntarias, del mercado. Se recomienda ser realista, adaptarse a la naturaleza de las cosas, para sobrevivir y
eventualmente prosperar. Segn este sentido comn, legitimador de la revolucin neoliberal, cualquier
intento de contraponer fuerzas polticas o sociales a la fuerza arrasadora del mercado llevara a resultados
como los de la actual crisis de Mxico, o de las recientes crisis monetarias en Europa.
Siguiendo ese razonamiento, para competir, un pas debe atraer capitales que inviertan en la produccin de
bienes y servicios exportables, con alta productividad, calidad y flexibilidad. Para esto se recomienda
cumplir las siguientes precondiciones:
una oferta de fuerza de trabajo social y tcnicamente flexible;
un complejo eficiente de servicios a la produccin, integrado al sistema global de redes de comunicacin y
transporte, de informacin y financieras;
bajar los costos directos, principalmente salarios y servicios a la produccin;
bajar los costos indirectos, principalmente las cargas fiscales usualmente requeridas para cubrir funciones de
un Estado ineficiente y/o sobreextendido en sus compromisos sociales;
proteger los derechos de la propiedad y la ganancia privadas, no slo mediante leyes protectoras de las
patentes, sino minimizando la probabilidad tanto del estallido de graves crisis sociales o econmicas como
de intervenciones arbitrarias del poder poltico en la economa;
demostrar la voluntad poltica de mantener la estabilidad macroeconmica que permita el clculo econmico
de las inversiones alternativas.
En Amrica Latina, intentar lograr la competitividad por esta va est significando una revolucin cultural e
institucional, que incluye, entre otras reglas del buen gobernante:
desregular la economa, minimizando las barreras al comercio y libre flujo de capitales;
reducir al mximo los derechos (entitlements) no vinculados a la competitividad, salvo los programas
focalizados en los sectores de pobreza extrema y una red de seguridad para situaciones coyunturales de
necesidad3;
sanear las finanzas pblicas, privatizando toda actividad que pueda desarrollarse como negocio privado,
reduciendo el gasto social al mnimo necesario para asegurar el acceso de los sectores ms pobres a paquetes
de servicios bsicos (agua, saneamiento, salud y educacin elementales), aplicando la recuperacin de costos
por los servicios a todos los usuarios que puedan pagar en dinero o en trabajo;
descentralizar el Estado Nacional, pasando responsabilidades sociales a las instancias de gobierno y a las
comunidades locales;
invertir, conjuntamente con el capital privado, en una plataforma de infraestructura productiva que apoye al
sector moderno-exportador;

proseguir una poltica macroeconmica que mantenga la estabilidad monetaria sin contravenir las
indicaciones del mercado, y que garantice tanto el pago del servicio de la deuda externa como el libre
movimiento de los capitales y sus ganancias.
Todo esto se nos presenta como una receta tcnica ante una situacin objetiva inevitable. Pero la
tecnocratizacin y despolitizacin de la economa que esa presentacin sugiere es slo aparente.
Por un lado, las reformas institucionales son impuestas polticamente, por lites nacionales e internacionales,
con la ayuda de un discurso terico-ideolgico que las presenta como la nica posibilidad real de acceder al
crecimiento econmico y la estabilidad sociopoltica, si es que no de meramente sobrevivir.
Por otro lado, el mercado real est lejos de la utopa neoliberal, segn la cual el mercado libre tiene
mecanismos de autoregulacin por los cuales la bsqueda competitiva del beneficio privado conduce al
ptimo social. Se alega que los precios mundiales deben estar libres de intervencin poltica estatal
(desregulacin) para guiar correctamente las decisiones econmicas privadas y poner a prueba su eficiencia
en beneficio de todos. Sin embargo, los gobiernos con fuerza poltica en el escenario mundial siguen
ejerciendo su poder para influir sobre los mercados, y los niveles de centralizacin del poder econmico en
particular del capital financiero han llegado a niveles extraordinarios, alejndolos cada vez ms de los
supuestos de la concurrencia perfecta.
A la vez, y a pesar de indicadores claros del fracaso de sus anteriores propuestas y asesoras (como la deuda
externa, que se ha convertido en hipoteca eterna de estas sociedades), algunos organismos multilaterales han
aumentado su capacidad de influir sobre los gobiernos nacionales de pases en desarrollo.
El poder de los organismos multilaterales sobre los gobiernos de los pases en desarrollo est dado slo
marginalmente por su aporte financiero (salvo posibles rditos espurios de los intermediarios). Lo decisivo es
su capacidad para incidir en las relaciones econmicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al
mercado de capitales con la firma de acuerdos previos con el FM1 o el Banco Mundial, que imponen la
poltica econmica y los parmetros de la relacin Estado/sociedad: equilibrio fiscal, desregulacin,
privatizacin, descentralizacin). Esto da a los gobiernos que controlan estos organismos un gran poder
(leverage) con muy bajos costos, al punto que, por ejemplo en Estados Unidos, se discute la conveniencia de
pasar recursos de la ayuda externa (manejable ms directamente de manera poltica) hacia los organismos
multilaterales que ese pas controla. Aportando (crecientemente bajo la forma de crditos reembolsables a
tasas de inters flotantes) menos del 5% de los presupuestos estatales, se puede dirigir a control remoto sus
polticas. Pero para comandar ese 5%, que reorienta el 100% del presupuesto pblico, apenas si hace falta
suscribir y pagar efectivamente una proporcin muchsimo menor como parte del capital (en el caso del
Banco Mundial, la proporcin entre los recursos que se aportan y los que se orientan puede llegar a ser de
1000 veces!). Pero esa capacidad institucionalizada presentada como responsabilidad por mantener el orden
econmico mundial que tienen los gobiernos de los pases industrializados para incidir polticamente en las
relaciones econmicas globales no es todava suficiente.
Esto se manifiesta dramticamente cuando se apela al bloqueo econmico, un recurso tambin poltico que, a
pesar del fin de la guerra fra, se est utilizando de manera frecuente. Desentraar el juego de estas presiones
polticas externas no es tarea sencilla, pues aqu intervienen desde conglomerados econmicos hasta ONGs
ecologistas y movimientos de defensa de los derechos humanos. Ejemplos recientes se refieren al respeto a
los derechos de patentes, la reduccin de la proteccin nacional a ciertas ramas de la industria, la
conservacin de ciertas especies animales o vegetales, el cumplimiento de ciertas normas de la OIT relativas
a las relaciones de trabajo, o ms en general de ciertos derechos humanos, la adopcin de determinadas
instituciones polticas, o el cumplimiento de tratados o resoluciones de las Naciones Unidas, todo lo cual se
aplica selectivamente y en general con dobles estndares.
(Coraggio, 1994 a)
Por todo esto, ni los precios de mercado devienen de un puro mecanismo de concurrencia perfecta, ni las
sugerencias para reorientar las polticas pblicas resultan de un puro dilogo desinteresado para buscar las
mejores respuestas tcnicas a objetivos trascendentes compartidos. As como sera poco clarificador pensar
que todo es producto de una confabulacin, tambin sera ingenuo ignorar la existencia de fuerzas
organizadas y proyectos de dominio, los que se refuerzan en la medida en que se aceptan pasivamente como
algo natural.
Pero no se trata de un problema exterior a nuestras sociedades. De hecho, est generalizado en la regin
un estilo elitista de gestin pblica. Es tpico que la intelligentsia gubernamental haga tratos en la cspide
con las agencias internacionales o con representantes de los gobiernos de los pases centrales, y realice un
trabajo especial para legitimar ex post facto aquellos arreglos. Paradjicamente, parte de esta legitimacin

puede consistir en dejar circular la idea de que los aspectos socialmente negativos de las polticas pblicas
son impuestos desde afuera, minimizando as la responsabilidad de sus agentes nacionales. As, el FMI o el
Banco Mundial se han convertido en el enemigo para los sectores ms afectados por las reformas
econmicas.
En la creencia de que el Estado es ineficaz, y de que son factores externos o naturales los que determinan la
situacin de crisis social, las mayoras nacionales vienen renunciando a la posibilidad de controlar el
mercado y defender sus posiciones econmicas a travs del sistema poltico. Por ello, los precios y las
polticas, en ausencia de una fuerza contrarrestante ejercida por las mayoras, reflejan la correlacin de
fuerzas regresiva en el concierto mundial. En esto es fundamental tener presente que las mismas instancias
con capacidad para incidir en el curso de los acontecimientos, ya sean los organismos de Bretton Woods o los
gobiernos de las principales economas del Norte, se encuentran a su vez crecientemente limitadas por la
fuerza del capital financiero, que representa la forma ms abierta del poder estructural del capital mundial.
Cabe preguntarse si surgirn causas contrarrestantes por las que esas fuerzas llegaran a tornarse en algn
momento favorables al desarrollo humano o a la democratizacin efectiva, y no a la reproduccin ampliada
de la misma correlacin de poder.
Lmites a la globalizacin y propuestas de la Banca de Desarrollo para superarlos
Como en toda poca de transicin, faltan conocimientos que permitan explicar y predecir con mnima
confiabilidad el movimiento de conjunto de la economa, la sociedad y la poltica. El vaco de certidumbres
se va llenando con hiptesis ms o menos apoyadas en algunas teoras muy generales, o en la extrapolacin
de las tendencias empricas registradas.
Por ejemplo, es generalmente aceptada la hiptesis de que el resultado previsible de ese juego libre de
fuerzas sera la exclusin de masas inditas de la poblacin mundial de los beneficios del desarrollo
tecnolgico que esas mismas fuerzas impulsan aceleradamente (Banco Mundial, 1990: cap. l).
Y aunque parece que el modo de desarrollo informacional4 no requerir por bastante tiempo contrarrestar
por razones econmicas esas tendencias intrnsecas a la polarizacin y la exclusin social5, dos lmites
pueden presentarse a su dinmica de desarrollo globalizador, ambos provenientes de esferas no estrictamente
econmicas:
1) los desequilibrios ecolgicos, desatados en la transicin entre el modo industrialista y el informacional de
desarrollo, que pueden poner en riesgo no slo la sustentabilidad de la economa mundial sino la de la
especie humana misma;
2) la agudizacin de los desbalances sociales, que erosionan la estabilidad poltica que requiere la nueva
economa para consolidarse a escala global.
Con respecto al segundo aspecto, el Banco Interamericano de Desarrollo realiz recientemente un evento
donde se plante con total transparencia el lado sociopoltico de la competitividad sustentable:
Las formas predatorias de explotacin econmica son cada da menos viables. Sin la vigencia de una norma
bsica de equidad, el tejido social se resiente y la intolerancia poltica prospera, generndose un clima
adverso a la inversin.
En escenarios de baja equidad y de poca esperanza hay buenas probabilidades de que las presiones sociales
se vuelvan intolerables y obliguen a recurrir a una alta densidad de intervenciones y regulaciones para
restablecer el equilibrio, originando situaciones y ambientes de inestabilidad y de desconfianza pblica.
Desde este punto de vista, la equidad del sistema sociopoltico condiciona indirectamente la eficiencia de los
mercados. Es decir, la propia lgica de una economa abierta de mercados sugiere que la reforma social, as
concebida, ms que una secuela es una condicin esencial de la eficiencia y viabilidad de la economa.
(BID-PNUD, 1983: 18-19)
Esto, que parece dicho para enfrentar las modalidades ms economicistas del ajuste estructural, encuentra
eco en el discurso del Banco Mundial, que a partir de 1990 ha declarado que el ataque a la pobreza es su
objetivo principal, si bien lo presenta como una cuestin primordialmente de equidad. Es ms, aunque el
Banco Mundial sostiene oficialmente que el marco de instituciones polticas y econmicas es importante
porque las polticas para reducir la pobreza implican un trade-off, postula que dicho trade-off no es
principalmente entre crecimiento y reduccin de la pobreza sino que especialmente en el corto plazo, es
entre los intereses de los pobres y los de los no pobres. Por eso afirma que su estrategia es ms fcil de ser

adoptada en pases donde los pobres participan en la toma de decisiones polticas y econmicas!! (Banco
Mundial, 1990: 3). Segn el Banco, su estrategia tiene dos componentes:
1) promover el uso productivo del recurso ms abundante de los pobres: el trabajo, mediante un eficiente
crecimiento trabajo-intensivo basado en apropiados incentivos de mercado, infraestructura fsica,
instituciones e innovacin tecnolgica, y
2) proveer a los pobres servicios sociales bsicos, en especial salud primaria, planificacin familiar, nutricin
y educacin primaria (Banco Mundial, 1990: 138; subrayado nuestro).
A esto se agregan transferencias a los absolutamente inalcanzables por ese tipo de crecimiento (los
miserables, los enfermos y los viejos), y la ya mencionada red de seguridad para los grupos ms vulnerables
a los shocks que reducen el ingreso. Es importante destacar que, en esta visin, el Banco ve la inversin
en educacin como la mejor manera de aumentar los recursos de los pobres (Banco Mundial, 1990: 3)6.
Esta propuesta estratgica para atacar la pobreza explicara por qu el Banco Mundial, usualmente centrado
en la inversin en infraestructura y en el crecimiento econmico, aparece crecientemente como una agencia
impulsora de la inversin en sectores sociales y la reforma del conjunto de las polticas sociales. Se trata de
prevenir situaciones polticamente crticas tanto en las 17 mega-ciudades del mundo en desarrollo como en
sus regiones rurales sobre-pobladas que podran poner en peligro la sustentabilidad poltica del ajuste
estructural, visto por el Banco Mundial, por el Fondo Monetario Internacional y por la Banca de Desarrollo
en general, como el camino para retomar el crecimiento econmico a escala global?.7
Cmo lograr un crecimiento basado en tecnologas trabajo-intensivas cuando el modo informacional de
desarrollo es justamente un gran expulsor de fuerza de trabajo? En todo caso, hacerlo por medio de
apropiados incentivos de mercado no puede significar sino una baja pronunciada en los salarios y sus
costos indirectos.
Cmo atender a esta explosiva situacin social, y a la vez reducir el gasto social del Estado? Se requiere no
slo usar ms eficientemente los escasos recursos que el ajuste deja para la poltica social, focalizndolos en
los ms pobres, sino tambin extraerlos de los no pobres, entendidos stos como las clases medias urbanas,
que son presentadas junto con los sectores corporativos histricamente asociados al modelo industrializador
(los sindicatos y el empresariado nacional) como los grupos privilegiados que en el pasado aprovecharon
indebidamente su influencia sobre el Estado, llevndolo a la crisis al inflar la masa de subsidios
indiscriminados.
Los trabajadores de Amrica Latina, desde los niveles ms pobres de ingreso hasta los medios, librados al
mercado mundial de trabajo, deben renunciar a las leyes que los protegan, y competir, a la vez, con los
trabajadores ms baratos y ms despojados de derechos humanos y con los ms capacitados del mundo, que
estn adems equipados con una infraestructura de punta. Por su parte, los empresarios latinoamericanos
que sobreviven como tales, perdido el mercado interno cautivo por la proteccin estatal, deben competir o
asociarse subordinadamente con un capital global financieramente ultra-sensible, para el que mnimas
variaciones en la rentabilidad inducen al cierre de actividades y a la migracin entre continentes.
La desocupacin abierta, el subempleo y la precarizacin del trabajo, por un lado, y las oleadas de quiebras
de pequeas y medianas empresas (PYMES) y de micro-emprendimientos familiares8, por el otro, son
indicadores cotidianos de la cara ms regresiva de este estilo de desarrollo, que se pretende presentar como
la nica forma de realizacin de la revolucin tecnolgica contempornea.
Es eficiente la focalizacin de la poltica social?
Las nuevas polticas sociales se caracterizan por la expresin para todos: salud, agua, saneamiento y
educacin para todos. Pero no empleo ni, por lo tanto, ingreso para todos. El empleo y los ingresos
sobrevendran, eventualmente, por la capitalizacin que los pobres hagan de la inversin de servicios
sociales que se dirige a ellos (ya pocos se animan a anticipar un efecto de derrame por el crecimiento de la
economa en los pases del Norte). En consecuencia, tanto por razones de equidad como para promover el
desarrollo, el Estado debe intervenir para garantizar que quienes no tengan el ingreso para proveerse de esos
servicios en el mercado (aquellos por debajo de las lneas de pobreza o indigencia) los reciban como servicio
pblico9.
Esta propuesta supone una transaccin no siempre evidente: el para todos significa degradar el concepto
mismo de salud, educacin o saneamiento, lo que se refleja en el adjetivo: bsico. Se supone que quienes
pueden adquirir la parte no bsica de esos servicios no estn interesados, o quedan excluidos de acceder al
paquete bsico por la va pblica. Por ello, de hecho se segmenta la poblacin en dos sectores:
los que slo tienen servicios bsicos gratuitos o subsidiados (los pobres), que tienden a ser de menor calidad,

los que obtienen servicios ms amplios, totalmente a travs del mercado, incluyendo servicios bsicos de
mejor calidad.
Pero esta segmentacin tiene algunos problemas de eficacia, y tambin de eficiencia. As, en algunos casos,
para brindar una cobertura total de un servicio bsico se debera, por razones tecnolgicas o sociales10
proveerlos a poblaciones heterogneas a partir de la misma fuente, con lo que la distribucin del gasto social
debera tomar otras formas.
Por ejemplo, si en una ciudad debe haber una nica red de agua y alcantarillado, la discriminacin positiva
no ser visible por el lado del acceso (todos estarn conectados al mismo sistema) sino por el de la
recuperacin diferencial de los costos, proporcional a la capacidad de pago de cada uno. Pero este
mecanismo es problemtico en servicios personales, como la salud, o los comedores escolares, donde habra
nios con cupones y nios con dinero, en la misma o diferentes filas, algo que tiende a ser rechazado por los
mismos pobres, en particular por los nuevos pobres (Minujin y Kessler, 1995).
Otro problema es que a lo largo de una vida se puede oscilar (cada vez ms) alrededor de la lnea de pobreza,
lo que hace sumamente complicado ajustar coyunturalmente el acceso a servicios pblicos (por ejemplo,
cuando un usuario supera la lnea de pobreza habra que dejar de proveerle el servicio o pasar a cobrarlo a
otro precio, y a la inversa). Podemos imaginar los costos de administrar un sistema de discriminacin como
el que supone la focalizacin de los subsidios segn las fluctuantes capacidades de pago.
Por otro lado, la lnea de pobreza, calculada en equivalentes de ingreso, se convertira en una franja
discontinua, pues en cuanto alguien pasa hacia abajo de la lnea, sus condiciones de vida dan un salto hacia
arriba al tener acceso a varios paquetes de servicios de los cuales estara privado unos pesos ms arriba. En
otras palabras, quien tenga un ingreso monetario equivalente al de la lnea de pobreza ms el valor imputado
de esos paquetes de servicios estara igual o peor que quien est en la lnea de pobreza11. Esto desestimulara
trabajar para conseguir ingresos en ese rango, en el cual est una proporcin muy importante de la sociedad,
creando una discontinuidad moral entre pobreza I (dependiente de la beneficencia pblica) y pobreza II
(autnoma), aunque con niveles de vida material equivalentes12.
Nuevamente, cualquier intento de resolver esta contradiccin con mtodos sofisticados de control encarecera
tremendamente la gestin de los servicios. Todas estas complicaciones (y costos) de los programas
focalizados en la pobreza extrema no se justifican si todos deben acceder, va mercado o subsidio, al paquete
mnimo. Si ese fuera el caso, lo mejor sera una provisin comn a todos, eficiente y de igual calidad,
facilitando la prestacin, minimizando sus efectos discriminatorios, bajando costos por la escala, y
recuperndolos mediante el cobro de impuestos proporcionales al ingreso, con niveles nulos de impuesto por
debajo de la lnea de pobreza.
Pero lo anterior no es vlido si, en realidad, a niveles superiores de ingreso lo que se obtiene no es un
paquete ampliado, compuesto por el mismo paquete mnimo (ahora pagado) ms otros servicios, sino que se
pasa a un paquete distinto, que no slo incluye otros servicios sino que los servicios equivalentes a los
bsicos son de otra calidad. As, por ejemplo, todos acceden a la escuela primaria, pero hay escuelas
primarias de calidad muy distinta, diferencia que se oculta bajo la apariencia de un mismo certificado
nacional de aprobacin13. En tal caso, la apariencia del para todos se desvanece, y se hace evidente la
dualizacin del modelo, donde un derecho pretendidamente universal es ejercido realmente como ciudadano
de primera si es va ingresos, y como ciudadano de segunda, si es va la accin pblica.
En esencia, la focalizacin puede terminar significando una redistribucin de recursos pblicos desde los
sectores medios hacia los pobres, junto con una reduccin en la calidad y complejidad de los servicios
pblicos. Pero adems, visto dinmicamente, el empobrecimiento subsecuente de los sectores medios bajos (y
no tan bajos) puede hacer que reentren como usuarios de servicios pblicos (escuela, hospitales), cuya
degradacin histrica por la crisis estatal los haba impulsado a sustituir por la oferta privada. En efecto, la
redistribucin (dejar de prestar servicios subsidiados a sectores con ingresos monetarios por encima de la
lnea de pobreza) reduce el ingreso real de amplias capas medias bajas, y refuerza una dinmica regresiva
que puede incluso empujarlas hacia abajo de la lnea de pobreza, sin reducir efectivamente su demanda por
servicios pblicos14.
El otro problema serio de esas propuestas de poltica social es que, contrariamente a sus objetivos, atan al
Estado a un asistencialismo de costos crecientes. Como lo demuestran los rebrotes de tuberculosis, clera, o
el analfabetismo funcional, las polticas sectoriales de este tipo no resuelven la naturaleza reproductiva de los
problemas cuyos efectos compensan, por lo que no slo no son sustentables, sino que requerirn crecientes
recursos en el futuro15. La eficiencia en lograr objetivos de corto plazo (balance fiscal), si se da, no
necesariamente lleva a la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de largo plazo (desarrollo humano
sustentable).

Necesidad de otras aproximaciones al desarrollo


Se hace evidente que la discusin no puede estar centrada en trminos del ingreso y su distribucin, como si
fuera un juego de suma cero. Hay que volver a plantear la cuestin olvidada de cmo se usa el excedente,
conectando directamente la llamada inversin social con el incremento en la masa de ingreso real
disponible16. No es suficiente ver la inversin social como un mecanismo para lograr una mayor equidad en
las oportunidades, sino que hay que garantizar su efectividad para modificar las vidas y expectativas de la
poblacin17.
La concepcin que est detrs de la consigna invertir en la gente es que, al tener mejor acceso a servicios
bsicos, los pobres tendrn un mayor capital humano y, por lo tanto, una mayor probabilidad de realizar
trabajos productivos y de obtener un ingreso. Sin embargo, en una economa de mercado, la efectivizacin de
esa capacidad depende del acceso a otros recursos (tierra, crdito, tecnologa, informacin, etc.) y de la
organizacin socio-tcnica de los usos del excedente econmico: de la estructura de las inversiones de
capital, de las tecnologas que desarrolla, de los bienes y servicios que produce, etc.
Al examinar cmo se usa el excedente, inmediatamente aparecer el tema de qu sectores se lo apropian y
qu uso hacen de l a partir de sus motivaciones o comportamientos institucionalizados (pblicos o
privados). Esto lleva a la cuestin del sistema econmico y las condiciones de legitimidad de la libre
apropiacin privada de los excedentes18.
En esta poca de transicin tambin en el campo terico, deberemos revisar e integrar diversos ncleos
conceptuales que contribuyan a explicar los mecanismos de la competencia real en esta economa global y su
interaccin con los efectos y condiciones econmicas resultantes de la imposicin de lmites ticos al
funcionamiento del sistema. Desde una perspectiva utpica, esos lmites deberan ser impuestos -al capital o
a los consumidores-, mediante un Estado democrticamente controlado por la sociedad.
En cambio, como mostraremos para el caso de la educacin, las teoras que orientan el diseo de las polticas
econmicas y sociales parecen combinar una aplicacin acrtica de las hiptesis asociadas a la utopa
neoclsica -que supone una competencia perfecta-, con un crudo realismo poltico, que meramente acepta las
condiciones polticas locales (BID-PNUD, 1983). Pero esto es as solamente en apariencia.
Aunque sera loable que los organismos multilaterales no condicionen sus apoyos financieros (al estricto
equilibrio fiscal, al pago de la deuda, a una reforma agraria, o al cuidado de equilibrios ecolgicos)19
afectando la soberana de los gobiernos nacionales a los que prestan o asesoran, encontramos aqu dobles
estndares: mientras ciertas recomendaciones tienen el alcance de dictatum, otras quedan como comentarios
de pie de pgina de los informes. Con respecto a las polticas macroeconmicas, es sabido que tanto el FMI
como el Banco Mundial ejercen presiones fuertes para imponerlas a sus contrapartidas nacionales. Con
respecto a las polticas sociales, que podra pensarse tienen relacin directa con la tarea de la clase poltica
local de construir la legitimidad del sistema global, hay indicaciones de que la interferencia puede ser
tambin importante, pero sobre todo en funcin de reducir y hacer ms eficiente el gasto pblico. La
tendencia es a que el diseo de las polticas sociales quede tambin subordinado al objetivo econmico de la
competitividad.
Pero al convertirse en una categora central y tan abarcadora de las polticas pblicas nacionales e
internacionales, la competitividad pierde su precisin econmica y se vuelve un concepto cuyo sentido es
materia de reflexin. Segn qu concepto de competitividad se adopte, resultarn ms eficientes unas u otras
polticas sociales (y econmicas).
La experiencia del mismo mercado mundial viene mostrando que la competitividad no se expresa slo en el
precio, y por lo tanto no depende slo de bajar los costos de los insumos y de incentivar una alta
productividad del trabajo, sino que tiene otros determinantes fundamentales: calidad total, servicios al
consumidor, innovacin y creatividad, velocidad de adaptacin a mercados cambiantes, todo lo cual remite
no tanto al costo como a la calidad de los recursos humanos y sistemas sociales involucrados en su
produccin. Pero esa calidad no puede lograrse slo con la vacunacin, nutricin y educacin bsica de los
hoy nios, pues est a su vez asociada a las condiciones de reproduccin de sus familias y comunidades, a la
calidad de vida histrica y actual, y tambin a las expectativas de vida para el futuro. La calidad de una
sociedad, reflejada en la calidad de vida de los trabajadores, familias y comunidades se convierte as en
condicin para una competitividad sustentable20.
La competitividad sustentable requiere una sociedad no polarizada, donde haya expectativas de continua
mejora en la calidad de vida de los agentes econmicos, la que no es independiente de la calidad de vida de
toda la poblacin con la que cohabitan (medioambiente, saneamiento, salud, congestionamiento, violencia,
seguridad, valores de solidaridad y cooperacin, identidad cultural, valores democrticos, derechos
ciudadanos, sistemas de socializacin escolar, calidad de los medios masivos de comunicacin, etc.). Esto se
hace ms evidente si se ve la competitividad como un fenmeno que debe ser estructural, transgeneracional.

El desarrollo humano no puede ser visto como resultado posible de la competitividad, sino como condicin
de sta.
Por tal razn, las unidades de intervencin para poner en marcha un proceso de competitividad autosustentada no deberan ser segmentos o estratos de individuos con bajo ingreso, sino comunidades
heterogneas completas, lo que supone un concepto diverso del desarrollo y su vinculacin con las polticas
sociales. La vida de una comunidad demanda satisfactores que pueden ser obtenidos a travs del ingreso en
el mercado, a travs de la provisin pblica o mediante formas comunitarias no mercantiles, intra o inter
unidades domsticas familiares. Cualquier intento serio de promover el desarrollo debera fomentar todas y
cada una de estas modalidades complementarias de produccin.
Pero la visin que predomina en la intelligentsia internacional es que la forma mercantil es siempre la mejor,
y que las otras variantes son remediales, para los casos (vistos como excepcionales) de mal funcionamiento
del mercado. Es ms, como veremos, cuando se trata de bienes o servicios semi-pblicos como la educacin,
en que se admite que el mercado no resuelve la satisfaccin de necesidades consideradas como bsicas, las
propuestas de reforma institucional implican una introyeccin de los valores y pautas del mercado en el
interior de la gestin pblica.
Los flancos de las propuestas de poltica social prevalecientes pueden ser atribuidos a debilidades tericometodolgicas inadvertidas, o bien a que deben cumplir con el objetivo no confesable de justificar polticas
pre-definidas. En todo caso, su no rectificacin puede ser causa de penurias adicionales y de la prdida de
posibilidades de desarrollo. En el resto de este documento vamos a examinar las polticas propuestas,
ejemplificando con la de educacin, desde la perspectiva de sus fundamentos terico-metodolgicos y no de
sus posibles intenciones ocultas.
II. La poltica educativa del Banco Mundial y sus fundamentos21
Hasta ahora, las sucesivas macro-visiones de la educacin que se han formulado durante este siglo
seleccionaron y pesaron las variables de una manera selectiva, destacaron aquellas implicaciones que eran
consistentes con los objetivos profesados e ignoraron las informaciones y criterios que socavaban la validez
de los supuestos utilizados.
(Ratinoff, 1994: 23)
El marco terico-metodolgico: la teora econmica neoclsica
El reduccionismo economicista
Recientemente, el papel del anlisis econmico en el diseo de las propuestas educativas del Banco Mundial
ha sido presentado de la siguiente manera:
...el anlisis econmico de la educacin en general y el anlisis de las tasas de retorno en particular, es un
instrumento diagnstico para comenzar el proceso de establecer prioridades y considerar formas alternativas
de alcanzar objetivos dentro de un enfoque sectorial.
(Banco Mundial, 1996: 94; subrayado nuestro)
Adems de que el comienzo elegido puede condicionar la visibilidad de otros caminos y posibilidades en el
diseo de las polticas educativas, vamos a mostrar que el anlisis econmico se ha convertido en la
metodologa central para el diseo de polticas educativas. Pueden plantearse varias objeciones tericofilosficas a la decisin de dar tal centralidad al anlisis econmico en el diseo de polticas y procesos
educativos:
a) Por anlisis econmico se entiende un mtodo especial de anlisis, encuadrado en la teora econmica
neoclsica, la que por dcadas ha sido objeto de crticas por sus limitaciones para explicar incluso los
procesos especficamente econmicos22.
b) El modo economicista en que se usa esa teora para derivar recomendaciones contribuye a introyectar e
institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura, algo que va ms all de hacer
un clculo econmico para comparar los costos y beneficios de diversas alternativas generadas desde lo
social o lo poltico23.
c) Aunque se indica que dicho anlisis es slo un punto de partida, y que los gobiernos tienen otros motivos
para establecer sus prioridades educativas, de hecho, por razones que debemos determinar, las
recomendaciones especficas y generales que vienen plantendose en los documentos del Banco Mundial

parecen estar siendo asumidas acrticamente por muchos gobiernos de la regin y del mundo. (Entre otras
cosas por la cantidad de investigaciones empricas que se asocian a las recomendaciones, pero sobre todo por
la ausencia de propuestas mejores y bien articuladas). Esto hace a gobernantes, intelectuales y tcnicos
nacionales coresponsables de las consecuencias que pueden traer esas polticas.
d) Las nuevas polticas sociales propuestas, y las de educacin en particular, no slo no son econmicamente
sustentables y conducen a nuevas crisis fiscales, sino que son ineficientes para los mismos criterios
neoclsicos.
e) A pesar del enfoque cientificista en que vienen envueltas las propuestas oficiales del Banco Mundial, no se
asume el principio cientfico de que estn basadas en hiptesis sujetas a la refutacin; por el contrario,
parece haber ms afn en seguir construyendo ejemplos que las hagan plausibles que en atender a las
evidencias que las refutan24;
f) el enfoque sectorial, que se presenta como una superacin del enfoque por proyecto, dista de ser el enfoque
integral que se requiere para pensar y actuar la promocin del desarrollo sustentable en nuestras sociedades.
Esto es advertido en otros documentos conocidos e incluso co-firmados por el Banco, y no puede argirse
que se quiere evitar recaer en la macro-ingeniera social, pues eso es precisamente lo que se intenta con las
drsticas reformas institucionales que se impulsan (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990);
g) en una poca de crisis de paradigmas y de grandes incertidumbres, la gravedad de las consecuencias que
puede tener una intervencin masiva equivocada en el rea educativa debera evitar el unilateralismo
disciplinario y propender a la creacin de un espacio pluralista de bsqueda colectiva, donde diversos
criterios y propuestas plausibles sean investigadas y puestas a prueba con igual acceso a recursos.
Aunque las propuestas educativas oficiales del Banco Mundial25 son muchas veces interpretadas como una
respuesta contempornea a la indita problemtica actual, es importante saber que esa lnea de pensamiento
estuvo presente en el interior del Banco desde los aos 70, cuando apareca en parte como un correcto
llamado de atencin, dirigido a quienes se centraban en el anlisis de los determinantes socioeconmicos
externos, de que haba que considerar y actuar sobre lo que ocurra en el interior del aula. Es ms, ya por
entonces estaban planteadas prcticamente todas las recetas que hoy se pueden ver como respuesta especfica
a la crisis del sistema educativo, con lo que estamos ante un caso o de extraordinaria premonicin o de
predominio de una teora rgida sobre una realidad cambiante y diversa.
En la documentacin de esa poca se explicita que esas propuestas fueron construidas usando el modelo
micro-econmico neoclsico26. Tal enfoque lleva, por ejemplo, a asimilar la escuela con la empresa, a ver
los factores del proceso educativo como insumos, y la eficiencia y las tasas de retorno como criterios
principales de decisin. Esto de por s debe preocuparnos, sabiendo que ese modelo tiene una serie de lmites
intrnsecos conocidos, que pueden incidir sobre la validez cientfica de las propuestas que se estn haciendo.
Pero a esto se suma el uso que se hace del modelo. Hay suficiente evidencia para afirmar que, con el mismo
modelo, podra llegarse a conclusiones diversas (por ejemplo, en lo relativo a la prioridad otorgada a la
educacin primaria vs. la secundaria27, la bsica vs. la superior28, etc.) si se aplicaran las metodologas con
otra intencin o, ms an, de manera rigurosa, es decir, poniendo las hiptesis realmente a prueba antes que
buscando construir ejemplos favorables29.
En otras palabras, estamos recibiendo una asesora para reformar nuestros sistemas educativos que est
basada en una teora cuestionable y, an ms, las investigaciones que orienta han producido evidencia no
concluyente, si es que no refutadora, de las mismas hiptesis que guan dicha asesora.
Esto en parte puede explicarse por una coyuntura global en que la teora econmica neoclsica es parte de la
ideologa neoliberal y neoconservadora dominante. No es que la hegemona intelectual de las teoras
neoclsicas sustente las nuevas estructuras de poder, sino que las nuevas correlaciones de poder dan vigencia
a esas teoras. Porque la plausibilidad de una teora social depende no slo de procesos de investigacin
cientfica sino de qu est pasando con el sentido comn y los paradigmas polticos.
La teora econmica neoclsica tambin tiene un modelo macroeconmico que se aplica al campo de la
educacin como un todo. Es un modelo que, bsicamente, trata de explicar las variaciones en el ingreso
nacional usando lo que llama una funcin de produccin agregada. Dicha funcin es una ecuacin en la
que el incremento del producto nacional depende de la acumulacin de capital fsico (construcciones,
equipamientos, etc.), de las variaciones en el factor trabajo y de un factor que han llamado capital humano
(conocimiento y destrezas adquiridas, habilidades innatas, etc.) que aparece como separable de lo que es el
desgaste de la energa humana (Dornbusch y Fisher, 1994: cap. 10).
Este modelo, que -dicho en documentos del BM (Banco Mundial, 1993)- no ha podido explicar las
variaciones en el ingreso nacional en los ltimos 30 aos, es decir, que ha fracasado como teora para
explicar el movimiento econmico incluso en una poca de relativa estabilidad institucional, dominada por

un mismo estilo de desarrollo, sigue siendo aplicado para explicar las relaciones entre educacin y economa
y sugerir acciones conducentes al desarrollo en un momento de transicin epocal.
En este modelo, una correlacin histrica positiva entre las tasas de crecimiento econmico y ciertos
indicadores de variacin en el stock de capital humano es interpretada como signo de que la inversin en
educacin es una va para el desarrollo, porque -se agrega- el gasto en educacin equivale a invertir en
capital humano y eso genera un incremento en el ingreso.
La constatacin de esa correlacin junto con los anlisis microeconmicos a nivel de proyecto que
indicaban que si se inverta algo del crdito para infraestructura en educacin la tasa de retorno poda
aumentar parece haber conducido al Banco a reconocer que durante dcadas se haba concentrado
errneamente en la inversin en infraestructura, sin advertir que la educacin era, a la vez que una inversin
complementaria de las obras de infraestructura, un sector en s mismo de alta productividad30.
Lo que el Banco infiere de sus modelos econmicos sobre la educacin
Cmo se traducen estos enfoques en el interior del sector educativo? Se limitan a dar prioridad a la
inversin en educacin, abriendo lneas de crdito para tal fin, dejando a los gobiernos, los educadores, las
comunidades educativas, o por ltimo al mercado educativo, el determinar los objetivos especficos de la
educacin, las tecnologas de enseanza-aprendizaje y la organizacin del sistema educativo? En un
reciente documento el Banco...
...reconoce que las polticas deben ser diferentes para cada pas, de acuerdo a la etapa del desarrollo
educacional y econmico y a su contexto histrico y poltico.
(Banco Mundial, 1996: XII)
Sin embargo, se trasluce del mismo y de otros documentos que oficialmente el Banco tiene un saber cierto
sobre qu deben hacer todos los gobiernos, un paquete listo para aplicar de medidas asociadas a la reforma
educativa universal.
Por lo pronto, el Banco est determinado a lograr que los sistemas de educacin se descentralicen.
Aparentemente, de la descentralizacin se espera que a nivel de cada distrito o establecimiento se adopten,
con mejor conocimiento de las condiciones locales, las combinaciones de insumos educativos ms eficientes,
pero tambin se espera que reduzca la capacidad de los intereses tradicionales (sindicatos de maestros y
burcratas del gobierno central, asociaciones de estudiantes universitarios, las lites usualmente beneficiadas
por los subsidios indiscriminados) para incidir en la poltica educativa universal.
Pero, adems, el Banco ya sabe cul es el objetivo que debe guiar esas decisiones descentralizadas:
desarrollar las capacidades bsicas de aprendizaje en el nivel primario y (cuando el pas lo justifique) en el
nivel secundario inferior, algo que el Banco tambin sabe que contribuir a satisfacer la demanda de
trabajadores flexibles que pueden fcilmente adquirir nuevos conocimientos (Banco Mundial, 1996: 27)31.
El Banco sabe que, dado el principio general de que los recursos son escasos, todo pas debe pasar recursos
pblicos desde la educacin superior y tcnica a la educacin bsica, y utilizar su limitada capacidad de
subsidio exclusivamente en aqullos que, estando capacitados para aprender, no pueden pagar por su
educacin. El Banco sabe que esto satisface adems el objetivo de reducir la pobreza, porque los pobres
apenas pueden acceder a la enseanza primaria y en ella se concentrarn los recursos, y porque el Banco
sabe que el principal recurso de los pobres es su capacidad de trabajo, que se acrecienta con la educacin.
El Banco sabe que la iniciativa y los recursos privados cubrirn la brecha que dejar la retirada parcial de
otros niveles de la educacin pblica, y sobre todo sabe que esto es mejor pues, si cada uno debe pagar por lo
que recibe, no se generan comportamientos considerados perversos desde la perspectiva del mercado (como
el confiar en que el Estado redistribuir recursos para garantizar el ejercicio efectivo para todos de derechos
humanos estatuidos en la Constitucin poltica de cada pas).
El Banco sabe que es conveniente que los establecimientos educativos sean evaluados por sus resultados en
trminos del aprendizaje de los alumnos, y por su eficiencia en trminos de los costos por graduado. El
Banco tambin sabe que para incentivar la innovacin y la eficiencia debern introducirse mecanismos de
competencia por recursos pblicos que imiten la competencia en el mercado por recursos privados.
Si ahora nos desplazamos al establecimiento escolar y, ms adentro an, al aula, el Banco tambin sabe que
algunas reglas deben aplicarse en todas partes: mayor tiempo de los maestros dedicado a la enseanza,
mayor disponibilidad de textos escolares, mayor concentracin en las materias que proveen las habilidades
consideradas bsicas para todo aprendizaje futuro y, presumiblemente, para las necesidades del desarrollo
nacional: lenguaje, ciencias (asociadas a la resolucin de problemas), matemticas32.

El Banco sabe que para aumentar la eficiencia interna hay que cubrir, dentro del mismo sistema escolar,
ciertos dficits que afectan el aprendizaje: educacin preescolar, programas de salud y nutricin dirigidos al
hambre de corto plazo (corto plazo parece significar durante las horas de clase, por lo que se
recomienda, para el turno matutino, dar desayuno pero no almuerzo)33.
El Banco sabe que hay que capacitar a los docentes, pero mediante programas remediales en servicio (si es
posible a distancia), pues no es eficiente invertir ms en su formacin previa34. Sabe tambin que reducir
por debajo de 40-50 el nmero de alumnos por maestro o aumentar los sueldos de los docentes no
contribuyen de manera eficiente a mejorar el aprendizaje.
Cabe preguntarse: si el Banco ya sabe lo que nos va a aconsejar en todos estos casos, qu quedar realmente
para la autonoma de cada gobierno al momento de acordar las nuevas polticas educativas que sern
financiadas, y la de cada director de escuela al seleccionar los insumos educativos?
No dudamos de que en el proceso de negociacin de los crditos del Banco los directamente asociados a la
reforma educativa y los que tienen que ver con el medioambiente del sistema educativo, como es la
macroeconoma- hay mrgenes de libertad. Esos mrgenes, sin embargo, pueden ser desaprovechados por
gobiernos sin proyecto ni conocimiento, ms interesados por el ingreso de dlares frescos para poder pagar
el servicio atrasado de la deuda o por obtener el visto bueno del Banco y del FMI para acceder al mercado de
capitales; gobiernos, por lo dems, enfrentados a organizaciones sociales y polticas ms interesadas en
probar que detrs de toda poltica est la aplanadora neoliberal que en investigar, experimentar y buscar
alternativas vlidas para el sistema educativo en crisis.
Pero si esos mrgenes existen, y hay actores sociales y polticos que pretenden utilizarlos, para poder hacerlo
es fundamental examinar, tan objetivamente como sea posible, las propuestas de los asesores y sus
fundamentos, y plantear con rigurosidad y realismo alternativas viables y plausibles. Por eso tiene sentido
preguntarse tambin: cmo es que el Banco sabe tanto, cules son las fuentes y procedimientos para
producir su conocimiento?
Economicismo y falacias en la argumentacin terica
Por qu suele afirmarse que el Banco tiene un sesgo economicista en su enfoque de la educacin? No es
porque realice el necesario anlisis de los aspectos econmicos del sistema educativo, ni porque enfatice la
urgente necesidad de investigar los requerimientos de recursos humanos que plantea el nuevo modo de
desarrollo. Es, en primer lugar, porque una serie de cuestiones, propias del mbito de la cultura y la poltica,
han sido planteadas y respondidas usando la misma teora y metodologa con que se intenta dar cuenta de
una economa de mercado.
Para encuadrar la realidad educativa en su modelo econmico, y poder as aplicarle sus teoremas generales,
el Banco ha hecho una identificacin (que es ms que una analoga) entre sistema educativo y sistema de
mercado, entre escuela y empresa, entre padre de familia y demandante de servicios, entre relaciones
pedaggicas y relaciones de insumo-producto, entre aprendizaje y producto, haciendo abstraccin de
aspectos esenciales propios de la realidad educativa.
En segundo lugar, este procedimiento, que incluso podra ser aceptable como un ejercicio analtico parcial,
como metfora para generar nuevas hiptesis y proyectar visiones que interacten con las de los socilogos,
los antroplogos, los psiclogos o los pedagogos, se vuelve reduccionismo cuando el anlisis econmico es
considerado concluyente y de l se extraen no slo conclusiones sobre la problemtica de conjunto del
sistema educativo y su relacin con el Estado y la sociedad, sino que se hacen propuestas de intervencin
especficas en los procesos de enseanza-aprendizaje, todo esto sin intentar buscar la congruencia con otros
enfoques tambin parciales.
Como consecuencia, no debe extraar que su propuesta bsica para el sistema educativo consista en (hasta
donde sea posible) dejar librada la actividad educativa al mercado y a la competencia, de modo que sea la
interaccin de demandantes y oferentes de servicios educativos la que defina cunta educacin, con qu
contenidos y pedagogas, estructurada de qu maneras, en qu ramas y a qu precios debe ofrecerse. Pero esa
propuesta no hace ms que reencontrar lo que ya fue introducido por la misma teora como principio
filosfico irrefutable, no puesto a prueba, de que los mecanismos de mercado son intrnsecamente superiores
a cualquier otra forma de coordinar la actividad humana. Siendo una teora normativa, su mal uso lleva a
meras tautologas.
El problema, que tarde o temprano tendrn que asumir los intelectuales y tcnicos del Banco, pero que ahora
enfrentan nuestras sociedades ante las nuevas polticas educativas, es que nuestra realidad histrica (y ms
an en el caso de algunas sociedades en otras regiones del mundo) no se ajusta al modelo, y que aceptar las
propuestas a libro cerrado puede equivaler a aceptar una intervencin poltica externa, o la introyeccin de
valores no planteada abiertamente como opcin a la sociedad35.

El Banco tambin advierte esta no correspondencia de la realidad de los pases en desarrollo con su modelo,
pero tiende a ubicar esas incongruencias en una de dos categoras: o como resistencias polticas (o culturales)
a un cambio deseable, o como imperfecciones en el funcionamiento del mercado educativo. Lo primero le
preocupa pero es terreno espinoso, aunque algunos de sus personeros ms altos han hecho una expresa
evaluacin poltica36. Lo segundo es terreno ms conocido para el Banco. Por eso es que, para ajustar la
realidad al modelo, adems de la privatizacin y la descentralizacin, las polticas van a orientarse
coyunturalmente a reformar, desde el Estado, el funcionamiento real del sistema educativo, para
institucionalizar nuevas pautas de comportamiento de sus agentes que se acerquen a las que supone el
modelo de competencia perfecta.
A la vez, en algunas reas van a dar al Estado un papel permanente, pues, por su naturaleza, la educacin es
considerada un bien semi-pblico. En efecto, dado que ste es uno de los casos en que el mercado no puede
dar respuestas adecuadas37,el modelo admite la intervencin estatal en educacin, provisto que el sector
pblico deba competir abiertamente con el sector privado y que los mecanismos de asignacin pblica de
recursos se asemejen a los del mercado ideal, para asegurar la eficiencia del sistema (aqu se da un aspecto
de la introyeccin de valores arriba mencionada).
En esta lnea van las recomendaciones de minimizar la gratuidad, recuperando los costos siempre que sea
posible, haciendo pagar por la educacin a quien la recibe (prstamos a los estudiantes antes que becas,
aranceles, contribucin de recursos por parte de la comunidad beneficiada, etc.). Cuando, por razones
polticas, no sea posible pasar a un sistema arancelado, se admitir que otras fuentes de ingresos genuinos
compensen por la artificialidad de los precios subsidiados, como la venta de servicios de las universidades
a la empresa privada.
En los casos en que estas alternativas son insuficientes y es necesario invertir recursos pblicos no
recuperables, se propone focalizar con precisin para evitar subsidiar a quien no lo necesita. Por ejemplo,
dando becas solamente a estudiantes con capacidad para aprender y sin recursos actuales o previstos para
pagar o devolver crditos. Pero incluso esto deber hacerse, hasta donde sea posible, mediante mecanismos
de mercado: as, en vez de dar becas en determinados colegios subsidiados, se debern dar cupones a los
estudiantes para que paguen su matrcula en el colegio que prefieran, de modo que los colegios compitan
entre s en el mercado de alumnos. Igualmente, si se van a asignar recursos pblicos para la innovacin o el
desarrollo a establecimientos educativos, stos tendrn que competir en un cuasi-mercado: habr un
organismo que evale las propuestas y que diga cules son las ms eficientes.
Por ser una inversin de largo plazo, la oferta educativa no puede ser determinada de manera ptima
mediante el juego de demanda y oferta en el mercado. Debe ser programada anticipando la demanda futura
de recursos humanos, por parte del Estado, del autoempleo y, sobre todo, de la empresa privada. Esto, que en
el pasado se haca (con resultados variables) mediante la proyeccin del crecimiento de las diversas
actividades productivas y la estimacin de sus requerimientos de recursos humanos, hoy no puede hacerse de
igual manera, dado que no existe un sistema de programacin del desarrollo nacional a largo plazo. Para este
modelo ser el mercado mundial en interaccin con las condiciones locales el que definir qu actividades
econmicas y qu tecnologas se desarrollarn en cada pas. Y esto, en un momento de cambio epocal en
mercados, tecnologas y modos de desarrollo, es difcil de predecir.
Esta incertidumbre respecto al curso de la economa, unida a la anticipacin de que una caracterstica del
nuevo modo de desarrollo (informacional, por contraposicin con el industrial, que prim en las dcadas
pasadas) ser la demanda de fuerza de trabajo flexible, fcilmente reciclable, tanto a nivel individual como
macrosocial, genera la idea de que lo ms seguro es invertir en educacin bsica. Lo de bsica apela tanto
a su posicin lgica en la base del conocimiento (lecto-escritura, matemticas, resolucin de problemas)
como a su identificacin con los primeros aos de educacin en los cuales no hay que definir an
orientaciones ms especficas.
Otro elemento de estas polticas es que se supone que el sector privado pasar a jugar un papel fundamental
en determinar la demanda. No pueden ser los funcionarios de un ministerio quienes determinen hacia dnde
tiene que ir la educacin (aunque por momentos parece que s puede determinarse en la cspide de la
intelligentsia internacional). Tiene que ser el mercado. Esto se basa en la apreciacin, bastante correcta, de
que la educacin sobre todo la universitaria se autonomiz de las necesidades reales de la economa, y se
quiere resolver esto restableciendo su articulacin con la demanda del mercado38.
Se cree, por ejemplo, que si el sector privado est dispuesto a invertir en la capacitacin de determinados
recursos humanos es porque los necesita y los va a contratar efectivamente. Por eso se sostiene que en vez de
que el Estado invierta que no lo hace por su propia necesidad, sino por una decisin arbitraria sea el
mercado y el empresario quien decida hacerlo. Esta podra ser una hiptesis plausible que merece ser puesta
a prueba. Sin embargo, ya est demostrado emprica y tericamente que el mercado de los servicios
educativos no funciona como supone esta teora econmica.

Porque el grado de permanencia en las relaciones laborales que caracterizaba al modelo industrial se ha
reducido considerablemente. En consecuencia, los empresarios que invierten en la capacitacin de sus
trabajadores no pueden asegurarse de que seguirn trabajando con ellos, lo que hace que su inversin sea
muy reticente, y en general puntual y corto placista39.
Siempre en base al mismo modelo, se llega a la conclusin de que la mejor inversin es invertir en la escuela
primaria. En apoyo a esto se usan estimaciones por medio de regresiones estadsticas histricas, de que el
aumento del ingreso percibido por una persona analfabeta (en cuya educacin se invierte determinada suma),
es proporcionalmente mayor que el que percibira un graduado en cuya educacin adicional se invirtiera lo
mismo. Por todo lo cual rendira ms socialmente invertir en educacin primaria que en secundaria y
superior, ya que sumando los mayores incrementos de ingresos personales se lograra un mayor incremento
del ingreso nacional por peso adicional invertido. En anlisis de este tipo se apoya la hiptesis de que la
ventaja social coincidira con la ventaja de los sectores ms carenciados.
Esto conlleva una falacia: en un mundo en el cual apenas un tercio de la poblacin va a poder integrarse al
mercado formal de trabajo, cuando efectivamente ingresen al mercado de manera masiva los que hoy son
alumnos, una alta proporcin va a quedar desocupada o van a competir entre s bajando los salarios. En otras
palabras: para poder hacer efectivo ese mayor beneficio privado y social (suponiendo que fuera efectivamente
superior) se requiere un desarrollo que garantice un crecimiento adecuado de la demanda de trabajo. Pero
eso a su vez exigira invertir en otros niveles de la educacin y en otros sectores econmicos, as como
impulsar otras instituciones ms all del mercado. Y la posibilidad de cumplir con esas condiciones depende
en buena medida de la estructura de las inversiones privadas a escala nacional y global.
Cierto es que la educacin puede aumentar la productividad de los que consigan trabajo, pero van a estar
compitiendo entre s y el salario de los que logren emplearse ser ms resultado de un proceso de
negociacin en condiciones desfavorables que de su productividad. Pero estos factores no son considerados
en la elaboracin de la propuesta. Aparentemente se apela al sentido comn segn el cual, necesariamente,
quien tenga mejor educacin tendr ms oportunidades. Hay una falacia de composicin de lo macro a partir
de lo micro, riesgo bien conocido para los epistemlogos de las ciencias sociales.
Yendo ahora al proceso de enseanza-aprendizaje, la escuela es vista como empresa que ensambla y organiza
insumos de la educacin y produce recursos humanos con un cierto nivel de aprendizaje. Y se pretende que
lo haga, como cualquier empresa sometida a la competencia, al mnimo costo posible. Para definir polticas,
el modelo sugiere hacer un estudio emprico de los insumos escolares y sus costos, y relacionar sus
variaciones con las del nivel de aprendizaje logrado.
Segn indican los mtodos congruentes con el modelo, mediante mtodos estadsticos se asocian las
variaciones en el aprendizaje medido mediante tests universales (el equivalente al supuesto de un producto
homogneo, condicin para que el concepto utpico de mercado pueda construirse) con la presencia o
ausencia de libros de texto, con el hecho de que el profesor sea capacitado mientras ensea o antes de
iniciarse como docente, con el nmero de alumnos por clase, con el salario de los docentes, con la provisin
de desayuno o almuerzo escolar, etc. Estimados los costos de esos insumos, se obtienen relaciones de
costo-efectividad respecto al objetivo del aprendizaje.
Si se aplica el mtodo rigurosamente, se llegar a ciertas conclusiones que, entre otras cosas por las
limitaciones conocidas del mtodo40, deberan ser tomadas como meras hiptesis, como la de que es mejor
invertir en textos y no en salarios o en capacitacin a largo plazo de maestros, o bien en financiar desayunos
escolares y no en modificar las condiciones que hacen que los alumnos lleguen, hambrientos a la escuela,
que es costo-eficiente duplicar el nmero de alumnos por aula y maestro, etc. Es evidente que algunas de
estas propuestas son hoy muy bienvenidas desde la perspectiva de la eficiencia del gasto pblico que, por
otro lado, se quiere reducir al mximo como parte de las polticas de ajuste.
Efectivamente, la discusin sobre las propuestas de poltica social del Banco se enrarece, y no puede
limitarse a un intercambio cientfico-tcnico, porque el Banco Mundial est empeando conjuntamente con
el FMI en el saneamiento fiscal y en la reduccin de funciones del Estado (lo que explica en parte su
resistencia a considerar incrementos salariales a los maestros), a la vez que afirma que su objetivo principal
es reducir la pobreza en el mundo, es decir, instaurar la gran poltica compensatoria a nivel mundial (lo que
explica en parte sus propuestas de focalizacin del gasto). Y, como vemos, eso hace difcil saber en qu
medida las propuestas estn orientadas por estos otros objetivos o por el anlisis tcnico de las polticas ms
eficientes para el sector educativo.
Otro ejemplo en esa lnea: la focalizacin de las polticas sociales en los sectores de extrema pobreza se
implementa de manera que no afecta al sector de mayor concentracin de la riqueza, sino a los sectores
medios urbanos que se beneficiaban de dichas polticas, con lo que resulta ser ms funcional al objetivo de
minimizar el gasto pblico que al imperativo de la equidad social. Esto es particularmente grave en el caso
del sector educacin, por sus consecuencias sobre las expectativas de mejora social (llegar a ser sectores

medios), que son un componente principal de la motivacin, a su vez factor determinante del aprendizaje y
por tanto de la eficiencia educativa, interna y externa. Desde una visin ms compleja de la educacin, no
parece entonces que la eficiencia del sector (como la define el Banco) fuera un objetivo tan crucial como se
sostiene.
La inversin prioritaria en la escuela primaria es asociada no slo con la eficiencia econmica externa del
sector educativo sino con el objetivo de aliviar la pobreza en el mundo. An en los pases donde hay un 95%
de acceso al sistema escolar, se sostiene esa prioridad porque se afirma que el sistema todava es ineficiente
en ese nivel (alta repeticin y desercin). Pero esto significa no advertir la relacin dialctica entre extensin
y calidad, pues cuando se extiende un sistema educativo en un contexto de marginacin cultural y exclusin
econmica, deben esperarse tasas crecientes de desercin y fracaso como producto del mismo xito de la
extensin. Por lo que pretender resolver el problema de la calidad como si fuera un problema intra-aula, a
travs del cambio en la mezcla de insumos educativos, sin encarar de manera integral los problemas del
contexto social que inciden en los rendimientos del sistema escolar (condiciones contextuales de los niveles
de aprendizaje efectivo), es una estrategia mal planteada.
Todo lo dicho no intenta mostrar la necesidad de rechazar las propuestas del Banco, que pueden incluir
muchas buenas ideas, sino de hacer un examen crtico que no parecen haber completado sus propulsores ni
siempre sus contrapartidas nacionales. Debera ser evidente que, a pesar de su manto de cientificidad, hay
debilidades importantes de principio en los fundamentos de esas propuestas, no por basarse en supuestos41,
sino por la calidad de los supuestos en que se basan los modelos y mtodos utilizados. Pero tambin, luego
de varios aos de implementacin de estas polticas, hay que comenzar a examinar si estn produciendo los
efectos reales que se predecan.
Esto no significa que algunas de las recomendaciones del Banco no sean intuitivamente aceptables y hasta
eficaces en algunas circunstancias. Pero es fundamental tener claro que deben ser consideradas en un pie de
igualdad con otras propuestas que podamos hacer y que no vienen con esa apariencia impresionante de los
modelos economtricos, porque tienen otros marcos terico-metodolgicos, que pueden tener la misma
pretensin de validez si son bien aplicados. Al respecto, habiendo mostrado algunas de las debilidades del
marco terico, pasamos ahora a ver que tambin hay flancos en el terreno de la produccin e interpretacin
de las series de datos cuantitativos que suelen acompaar las propuestas del Banco.
Debilidad en los fundamentos empricos de la propuesta
La evidencia emprica para sustentar una teora y sus recomendaciones se construye necesariamente dentro
del marco de hiptesis de esa teora, pero el espritu cientfico requiere que las refutaciones de la teora sean
consideradas tan valiosas e informativas como sus aparentes confirmaciones. Dentro del mismo Banco
Mundial se han realizado evaluaciones sobre la evidencia que sustenta sus propuestas y su grado de validez
general, y el resultado dista de ser una confirmacin satisfactoria.
Antes de ver algunos de esos resultados, debemos recordar que en el pasado el Banco ya ha cometido errores
graves por difundir acrticamente frmulas de accin que parecan plausibles, como fue la oleada de
inversiones en proyectos de riego de uso mltiple en Amrica Latina. Esos errores no siempre pueden verse
como desinteresados. Para un Banco es fundamental movilizar su cartera de prstamos, y ese objetivo puede
dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los pases prestatarios42. Dado que el Banco obtiene recursos
del mercado de capitales, sus tasas de retorno y sus ndices de recuperabilidad se vuelven, en tanto banco,
criterios ms importantes que los indicadores de efectividad en el cumplimiento de objetivos trascendentes.
Tambin es importante recordar que los costos de esos errores como el tan evidente de la deuda externalos
han pagado y siguen pagando los sectores populares de estos pases.
Con esos antecedentes, la responsabilidad moral exige ms humildad en las propuestas o, aplicando las
mismas reglas que el Banco y el FMI aplican a los dems agentes econmicos, que los costos de los errores
que hoy se cometan por recomendacin de esas instituciones sean por ellas asumidos, mxime cuando esas
recomendaciones son ms un condicionamiento que un consejo.
Es nuestra conviccin que, detrs del aparato tcnico-discursivo-economicista, hay una gran ignorancia
sobre el proceso educativo, y sobre las necesidades futuras de nuestras sociedades, por lo que buena parte de
lo que se viene proponiendo como la poltica correcta no es ms que un conjunto de hiptesis, que merecen
ser tenidas en cuenta, s, pero no como un conocimiento cierto ya comprobado.
Esto abre un espacio de flexibilidad real para considerar y probar diversas alternativas, sin el monolitismo de
las reformas universales impuestas desde arriba (aunque se mencione la participacin y el consenso), y sin la
imposicin de hecho de un monopolio en la produccin de informacin.
Las regresiones estadsticas

Al plantear ciertas relaciones entre determinadas variables instrumentales y variables-objetivo, un modelo


terico ya sugiere cmo es la realidad y qu hacer para modificarla. Sin embargo, porque lo requiere el
mtodo cientfico y porque a veces las hiptesis desafan al sentido comn, los modelos son utilizados para
construir datos relevantes para esas teoras y as comprobar si las variables parecen comportarse como
predice el modelo. Dada la gran responsabilidad que supone definir una poltica educativa, el procedimiento
utilizado tendra que ser cuidadosamente examinado para ver si cumple con los requisitos cientficos antes
de aceptar sus resultados como fundamento de propuestas de acciones gubernamentales de gran impacto43.
Esos requisitos son bien conocidos para quienes aplican rigurosamente los mtodos de la investigacin
cientfica, Por ejemplo, es sabido que las regresiones, histricas o longitudinales -suponiendo que hayan sido
bien hechas- slo con muchos recaudos pueden extrapolarse a otras situaciones en el tiempo o el espacio. En
el mejor de los casos, proveen hiptesis con mayor fundamento emprico, pero siguen siendo hiptesis cuya
probabilidad de ser vlidas en otras circunstancias debe ser cuidadosamente examinada.
Esta consideracin, por ejemplo, permitira dudar sobre la afirmacin de que la inversin en educacin
primaria es ms eficiente, desde el punto de vista del crecimiento econmico, que la inversin en ciencia y
tcnica, o en la renovacin de las capacidades de las capas de tcnicos y profesionales desplazados por la
revolucin tecnolgica. Porque esa afirmacin se basa en regresiones hechas con informacin secundaria
existente para el pasado, reflejo de determinadas maneras de educar y de vincular la educacin con las
necesidades sociales, y justamente estamos en medio de un cambio de poca, donde los parmetros y la
naturaleza de las relaciones mismas, dentro del sistema educativo y de ste con la sociedad, estn en proceso
de cambio44. Si, en cambio, lo que se est postulando es que se est produciendo un cambio estructural en la
relacin entre tipos de educacin y necesidades sociales, esto puede sostenerse argumentando tericamente,
por analogas, o por evidencias indirectas, pero sera contradictorio pretender que esa nueva relacin ya
exista en el pasado.
Otros errores pueden cometerse combinando saltos histricos con falacias de composicin (al pasar de un
nivel de agregacin o anlisis a otro ms abarcador). Como ya se indic, es plausible y sustentable
empricamente que -a igualdad de otras condiciones- en el pasado reciente y en el futuro tambin, un
individuo con ms educacin pueda tener mayores probabilidades de acceder a un empleo remunerado. Sin
embargo, no puede de aqu deducirse que una inversin masiva en educacin bsica va a mejorar las
oportunidades del sector popular en su conjunto. Por lo pronto, competirn entre s y en un mercado cuya
demanda de fuerza de trabajo respecto a otros factores (conocimiento cientfico, informacin) tiende a
reducirse. Por otro lado, no slo tendrn que competir con sus compatriotas sino con los millones de
trabajadores de otras regiones del mercado de trabajo global. En consecuencia, aun cuando esa relacin se
haya registrado en el pasado, dadas las perspectivas del mercado de trabajo global, si no se opera tambin
sobre la demanda, una poltica dirigida a aumentar la oferta de fuerza de trabajo con educacin bsica puede
ser ineficiente e ineficaz para lograr los objetivos que se plantean. Por ello, hiptesis e informacin sobre las
proyecciones del mercado de trabajo global deberan entrar tambin en los modelos economtricos para
examinar los resultados previsibles de una inversin marginal en educacin bsica.
Otro flanco de la evidencia producida bajo el ttulo de anlisis econmico, o de costo-beneficio de la
educacin se deriva de que, incluso la rudimentaria visin del proceso educativo como funcin de
produccin45, no es fcil de implementar de manera confiable, sobre todo cuando se utilizan datos
secundarios no generados especialmente para la investigacin en curso:
Los resultados de esas 'funciones de produccin educativa' varan ampliamente y estn plagadas de
problemas metodolgicos, uno de los cuales (no poco importante) es que no queda claro qu unidad de
produccin debe usarse (el alumno individual, el aula, la escuela, el distrito escolar) y si lo que se est
maximizando es el logro acadmico o algn otro producto.
(Carnoy, Sack y Thias, 1977)
Tampoco especifica ninguno de los estudios una teora subyacente del aprendizaje que pudiera definir la
naturaleza de la relacin entre insumos escolares y logro acadmico: todos suponen que los insumos de
docentes pueden ser medidos por las caractersticas de los maestros (educacin, experiencia y aptitud),
ignorando la forma o el grado en que dichas caractersticas son efectivamente involucradas en el proceso de
enseanza-aprendizaje.
(Levin, 1980)
Debido a estas limitaciones, los estudios de funciones de produccin educativa han producido resultados no
concluyentes y a menudo contradictorios.

(Fuller, 1987)
...no han sido capaces de decirnos con precisin cules insumos escolares tienen mayor o menor efecto
sobre el logro [acadmico]. Ni han sido particularmente tiles en identificar qu insumos son ms costoefectivos que otros [...] [pues] raramente miden los costos de los insumos.46
En un trabajo muy significativo, tambin auspiciado por el Banco, se hace un anlisis crtico del enfoque de
la educacin como una funcin de produccin y se plantea un mtodo estadstico distinto, pero tambin se
hace una reflexin general sobre las limitaciones de este tipo de instrumentos como base para definir
polticas (Lockheed y Langford, 1989). En ese informe se deja claro que, aunque haya asociacin entre
ciertos insumos y los resultados de aprendizaje, no pueden interpretarse como relaciones causales entre una
intervencin externa y un resultado de aprendizaje.
Obtener textos adicionales para las escuelas no es un simple procedimiento desvinculado de decisiones de
gestin y procesos educativos; es en s misma una variable-resultado relacionada a algunos aspectos
(desconocidos por el modelo) del proceso educativo. De la misma manera, descartar los cuadernos de trabajo
puede no llevar a mejores resultados, a menos que todas las otras circunstancias (presentes en los casos
examinados) que llevan a un menor uso de los cuadernos de trabajo estn tambin presentes o sean inducidas
externamente.
(pg. 58)
No puede declararse mediante una voluntad externa que las clases, o las escuelas, tienen currculos
enriquecidos, con slo los signos exteriores de que ese es el caso. Ms bien, un complejo conjunto de
circunstancias vinculadas tienen que ser aseguradas, como el fortalecimiento de la educacin en los grados
inferiores, la sincronizacin con otras materias, etc. (pg. 60)
Las intervenciones externas estarn libres de riesgos slo si tenemos, y aplicamos, modelos causales sobre
cmo funciona el sistema educativo. Los modelos desarrollados en esta monografa, y en general en la
literatura sobre investigacin educativa, son puramente descriptivos. (pp. 58-59)
Adems, las interpretaciones de los estimadores de los efectos estn sujetas a una variedad de influencias, y
puede haber modelos de regresin alternativos, con otras variables, que son igualmente correctos en trminos
de prediccin. Por lo tanto, la seleccin de las variables incluidas en este modelo es responsable, hasta cierto
punto, por los resultados, y una distinta seleccin de variables podra rendir resultados sustancialmente
diferentes con respecto a la contribucin de cada variable.47
(pg. 59)
En otras palabras, el mtodo analtico en s mismo -del cual el anlisis econmico neoclsico es slo un
caso- tiene serias limitaciones. Ese mtodo supone que un sistema solidario de relaciones y procesos reales
puede simbolizarse como conjunto de variables, aisladas primero y relacionadas luego exteriormente entre s,
en un modelo que no slo es una representacin suficientemente fiel del estado actual sino que permite
simular sus cambios posibles. En ese procedimiento se pierde la historicidad y complejidad de los procesos,
algo que no podra resolverse incorporando ms variables, sino que est perdido para el mtodo mismo.
Aunque ese mtodo ha demostrado su fertilidad para contribuir al avance en las ciencias naturales, la
imposibilidad de experimentar en laboratorios hace que las consecuencias de tomar como buenas las
hiptesis tenga riesgos y consecuencias muy distintas en el terreno socio-cultural.
Todo esto debera inducir en las propuestas de poltica la humildad que reclambamos ms arriba, viendo los
modelos no como garanta de verdad sino como un modo ms de producir ideas, complementario de otros, y
en todo caso slo instrumento de un complejo proceso generador de hiptesis. Pero esa no es la actitud
responsable que prevalece, mxime cuando se usan estos modelos con datos prestados de otras realidades y
pocas, para basar predicciones de largo plazo en medio de un cambio estructural, y adems se presupone
que son, salvo que se demuestre lo contrario, aplicables a pases sumamente dispares justamente en lo que a
cultura y sistema educativo se refiere.
Justamente, en el documento citado se plantea correctamente que para una agencia que tiene que asignar
recursos escasos...
...sin ningn conocimiento previo del sistema educativo, cualquier justificacin de una intervencin de
poltica, basada en los resultados del anlisis de regresin (o de componentes de la varianza) carece de

fundamento apropiado. Ciertas intervenciones pueden provocar que el sistema educativo, y por tanto el
modelo de regresin mismo, cambien. Ese nuevo modelo de regresin podra indicar que la intervencin
seleccionada est lejos de ser ptima y que incluso puede ser negativa.
Y agregan:
Cada intervencin debe ser vista como un experimento, cuyo resultado puede ser predicho a partir de un
estudio observacional slo bajo el supuesto irrealista de que la frmula de regresin describe precisamente
los mecanismos de un proceso educativo rgido (pp. 60-61).
Qu distinto sera el encuadre de una asesora en materia educativa si los tcnicos participantes en el
proceso de decisin tuvieran una actitud hacia la realidad educativa similar a la expresada! El documento
citado es previo al que cumple el papel de fundamento cientfico de la mayora de las propuestas sobre
prioridades en el gasto educativo que viene haciendo el Banco en el mundo48. Sin embargo, llama la
atencin que no parezca haberle infundido la modestia y los recaudos que inspira.
Milagro en el Asia del Este las lecciones que extrae (y las que ignora) el Banco
No presuponemos que haya una confabulacin contra los pases en desarrollo sino que lo que estamos
identificando son errores, que pueden y deben exponerse y discutirse para seguir dialogando sobre otras
bases (si vamos a dialogar, hagmoslo sabiendo qu valor tienen las cosas que cada uno aporta al dilogo).
Sin embargo, llama la atencin que el discurso oficial del Banco est plagado de dobles estndares (algo que
advierten muchos funcionarios del mismo Banco).
Por ejemplo, los estudios disponibles de los pases desarrollados indican que, por s sola, la educacin no
resuelve la pobreza. No nos referimos aqu a que tambin hay que invertir en capital fsico y tener un marco
macroeconmico abierto y estable (algo que s sostiene el Banco). Nos referimos a que la inversin en
educacin solamente contribuye a reducir la pobreza en un contexto de crecimiento con polticas
redistributivas del ingreso, mientras que, incluso con crecimiento, en el contexto de polticas y efectos
redistributivos negativos, la educacin no reduce la pobreza, ni siquiera en los pases industrializados
(Haddad, Carnoy y otros, l990)49. Por lo tanto, una poltica educativa eficiente no puede ser sectorial, sino
que debe integrar, como condiciones de su eficacia, cambios en la distribucin del ingreso y la riqueza, que
en Amrica Latina muestra una de las estructuras ms regresivas del mundo. Sin embargo, si tomamos en
conjunto las polticas educativas, sociales y econmicas, esa leccin no parece haber sido aprendida.
Recientemente, los dobles estndares se advierten en la lectura que, desde la educacin, se hace del milagro
del Este Asitico (Banco Mundial, 1993). Se refiere a ocho economas que han crecido de manera sostenida
entre 1965 y 1990: Japn, los cuatro tigres (Hong Kong, la repblica de Corea, Singapur y Taiwn), y tres
NICs (pases de reciente industrializacin del Sud Asia: Indonesia, Malasia y Tailandia). Uno de los factores
que se asocian causalmente con tales resultados es que focalizaron el gasto educativo en los niveles ms
bajos, proveyendo primero educacin primaria universal, aumentando luego la oferta de educacin
secundaria y dedicando recursos pblicos limitados a la educacin post-secundaria enfocada en habilidades
tcnicas o a importar servicios educativos en disciplinas sofisticadas. Como resultado, lograron una amplia
base de capital humano orientado tcnicamente, apto para el desarrollo econmico rpido.
Este antecedente es citado como fundamento emprico de una poltica educativa que desplaza hacia la
educacin bsica recursos de la enseanza superior preexistente y que centra las carreras remanentes en sus
mdulos tcnicos. Seguir esta lnea en Amrica Latina significara destruir algo ya existente, y no tener en
cuenta que la extensin alcanzada de la escuela primaria es ya una de las ms altas del mundo. Por el
contrario, se podra argumentar que la enseanza secundaria es la que debe ser enfatizada, porque all est (o
no) la juventud que entrar al mercado de trabajo en los prximos aos. O plantear que hay que poner
nfasis en reorganizar y revitalizar la enseanza superior y la investigacin, fomentando sistemas regionales
integrados de investigacin y formacin, para lograr economas de escala y economas externas
imprescindibles en la competencia internacional. Esto no implica dejar de invertir en enseanza bsica, sino
que, sin estas inversiones complementarias, los eventuales beneficios de la inversin en educacin bsica no
podrn cosecharse.
Pero adems, la misma lectura del informe sobre el milagro asitico permite percibir, incluso desde la
perspectiva del modelo neoclsico, que no se retoman con igual fuerza otras relaciones que ese estudio
seala. All se llega a la conclusin de que las mediciones disponibles de la elasticidad-ingreso de la tasa de
escolaridad (0.31 al nivel primario y 0.43 al secundario) implican que una redistribucin ms igualitaria del
ingreso tendra un efecto inducido positivo muy importante en la extensin de la matrcula escolar (Banco

Mundial, 1993: 196)50. Pero no encontramos que el discurso educativo del Banco enfatice la necesidad de
una poltica econmica que redistribuya positivamente el ingreso personal para contribuir al aumento
deseado de la cobertura (evidentemente, para un anlisis sectorial, no es una va costo efectiva).
El contexto socioeconmico y su dinmica tienen otras repercusiones en la eficiencia interna y externa del
sistema escolar. Para que la poltica educativa cumpla eficientemente sus objetivos, las capacidades
adquiridas deben poder ser ejercidas en un contexto de desarrollo social y econmico y haber expectativas
positivas en tal sentido durante el proceso educativo. Esto plantea otros requerimientos que el mismo caso
asitico parece indicar (pero que se olvidan al plantear la poltica educativa como una poltica sectorial).
Ellos son, entre otros:
* La fortaleza de las instituciones estatales y el ambiente de cooperacin entre ellas y las del sector privado,
que hizo que las intervenciones estatales pudieran ser eficaces y trascendieran las coyunturas electorales,
situacin algo distante de la realidad latinoamericana. La legitimidad del Estado se bas en la combinacin
de la unidad nacional ante amenazas externas y la institucionalizacin (no slo discurso) de un crecimiento
compartido por todos los sectores. A la vez, se limit la capacidad de los intereses especiales corporativos o
polticos para influir sobre la tecnocracia econmica, posibilitando su relativo aislamiento, a la vez que
promoviendo la calidad tcnica de esta ltima (pagos competitivos con los del sector privado, meritocracia,
competencia antes que favoritismo en el acceso a los cargos)51.
* Esas sociedades recurrieron al capitalismo de Estado, a mecanismos de ahorro obligatorio y a mecanismos
de socializacin del riesgo.
* Un alto grado de igualdad en la distribucin del ingreaso52. Se apel a la redistribucin de la tierra y del
crdito, as como a la satisfaccin pblica de las necesidades de vivienda. Se enfatiz efectivamente el apoyo
a la pequea y mediana empresa.
* Un alto nivel de imposicin fiscal y altas tasas de inters para el consumo suntuario.
* Orientacin del crdito hacia ramas de exportacin, con garanta estatal de los crditos o incluso garanta
de la viabilidad financiera de los proyectos promovidos.
* Menor vulnerabilidad de los gobiernos a las demandas de los sindicatos para imponer un salario mnimo
(algo que ahora estar en buena medida garantizado en Amrica Latina con la desregulacin y
flexibilizacin del mercado laboral).
* En algunos casos se combin la promocin de las exportaciones con la proteccin del mercado interno.
Ante esta lista de factores asociados al milagro, el informe plantea la duda de que ese enfoque pueda
repetirse con xito en los aos 90. Destaca, por ejemplo, que sera ya imposible cerrar el mercado financiero,
ahora global, sin provocar fugas de capitales. Tampoco considera viables las polticas proteccionistas del
mercado interno dado que, segn el nuevo acuerdo de comercio internacional, seran vistas como una
contravencin y castigadas por la comunidad internacional. Del mismo modo, plantea como imposible el
desarrollo de capacidades institucionales capaces de dirigir las polticas de manera precisa, abogando en
cambio por polticas macroeconmicas generales y desalentando las intervenciones sectoriales. En otras
palabras, el informe considera que las exitosas polticas econmicas de esos pases -que en muchos sentidos
contradicen las propuestas pretendidamente universales del ajuste estructural- no podran ya repetirse en
regiones con otra cultura y en otra coyuntura mundial.
Por ello mismo, llama la atencin que en cambio se plantee con tanta fuerza repetir el camino de invertir
prioritariamente en la educacin primaria. Para el caso latinoamericano, esto no significa invertir ms en
educacin sino pasar los recursos remanentes del ajuste desde los niveles superiores a los inferiores del
sistema educativo, con serias consecuencias sociales y polticas en sociedades con alto nivel de urbanizacin,
y con clases medias y expectativas de mejoramiento personal histricamente asociadas a la educacin media
y superior.
Necesidad de una esfera pblica nacional
Los dobles estndares manifiestos del Banco Mundial deben hacernos recapacitar, no slo sobre los sentidos
implcitos de sus propuestas sino tambin sobre el vaco de criterios nacionales bien definidos, vaco que
facilita la influencia de propuestas de dudoso fundamento sobre nuestras polticas educativas. Partir de una
posicin nacional slidamente fundada ayudara a poner entre parntesis el carcter tcnico de las propuestas
alternativas del Banco Mundial.
La necesidad de esa puesta entre parntesis es evidente cuando, en el contexto amplio de asesoras del
Banco, advertimos la contradiccin de que, a la vez que parece considerar que en Amrica Latina se pueden
revertir desde el Estado dcadas de cultura poltica Estado-centrista y clientelar, creando casi de la nada

administraciones locales participativas y eficientes, no considera posibles ni una reforma radical ms


igualitaria del sistema fiscal y de la propiedad, ni la proteccin racional de productos de consumo local en
pases en desarrollo, ni el establecimiento de lmites al movimiento especulativo de capitales, ni el
fortalecimiento eficiente de ciertas capacidades estatales (en lugar de su desmantelamiento), ni la
generalizacin de servicios pblicos eficientes y sensibles a la demanda de la poblacin. En cambio, a pesar
de la historia del mercado en Amrica Latina y el mundo, el Banco no oculta su confianza en que a largo
plazo ese mecanismo permitir satisfacer las necesidades y reintegrar a las mayoras sociales53.
Si se estn proponiendo reformas institucionales profundas, que slo una perspectiva voluntarista de
ingeniera social puede admitir, por qu no se plantea una reforma equivalente al sistema poltico y al
sistema de propiedad? Aunque rechazamos la hiptesis de la confabulacin, o la explicacin reducida al
efecto ideolgico de una teora que enceguece a quienes la usan, cabe pensar que debe haber al menos una
censura del discurso oficial por parte de quienes tienen poder para hacerlo. Porque, como hemos visto, el
mismo Banco Mundial que produce ese discurso oficial, por otro lado deja entrever resquicios para pensar un
planteamiento alternativo que parece no poder hacer suyo.
Esos resquicios reafirman, nuevamente, que la responsabilidad por las polticas educativas recae en los
gobiernos nacionales y en sus polticos, intelectuales y tcnicos, sobre todo cuando ellos mismos vienen
ejerciendo un poder de decisin altamente centralizado, apelando en el mejor de los casos a la legitimacin a
posteriori de polticas cuyos errores pueden producir catstrofes irreparables. En cualquier caso, no podemos
decir simplemente que el Banco es el facttum de las nuevas polticas educativas. Es ms, como acabamos de
sealar, su mismo discurso aporta elementos para asumir polticas distintas, si existe -claro est- la voluntad
poltica de hacerlo.
Esa voluntad no puede venir desde arriba ni surgir espontneamente desde abajo. Se trata de reorientar y
encarnar en toda la sociedad un proceso de cambio institucional y cultural de largo aliento, lo que no se
garantiza slo con un riguroso examen de las opciones tcnicas, ni desplazando el poder tecnocrtico desde
los organismos internacionales a los gobiernos nacionales o desde stos a los gobiernos locales o a las ONGs.
Es necesario revitalizar la capacidad de diagnstico y decisin nacional, capitalizando las experiencias a
nivel mundial y la visin de lo global con la ayuda de los organismos internacionales, lo que supone no
pretender el descubrimiento de la verdad educativa y sus frmulas definitivas, sino propiciar la apertura
democrtica de la esfera pblica para asumir, proponer, y consensuar concepciones y acciones educativas en
un espacio transparente y plural de innovaciones, aprendizajes y rectificaciones continuas.

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1 Sin embargo, no vamos a incursionar aqu en los aspectos propiamente pedaggicos de dichas polticas.
Ver al respecto el trabajo de Rosa Mara Torres incluido en el presente libro.
2 Ver: CEPAL, 1993; CEPAL/PNUD, 1990; CEPAL, 1992. Para el caso de los Estados Unidos, ver Bartlett,
Donald y Steele, 1992.
3 Esta agenda puede volverse, por momentos, contradictoria. As, mientras el capital en principio requiere
bajos salarios y costos derivados de la seguridad social, los gobiernos de pases del Norte pueden presionar
para que se nivelen los costos salariales, evitando lo que consideran una competencia desleal de los
gobiernos del Sur.
4 Manuel Castells denomina as al nuevo modo de organizacin sociotcnica del desarrollo. Ver Manuel
Castells, 1989
5 El modo industrialista de desarrollo nacional requerira por su propia dinmica econmica, una
ampliacin del mercado interno, lo que posibilitaba alianzas e intervenciones extraeconmicas alrededor de
polticas redistribucionistas. En un mercado global, el concepto mismo de mercado interno pierde sentido y
posibilidades, y, con el amplio mercado que abren las economas en transicin del socialismo, todava no se
anticipa la necesidad econmica de integrar a los excluidos.
6 Para nosotros, no hay mayor prioridad en Amrica latina que la educacin. Entre 1987 y 1992, nuestro
programa anual de prstamos para la educacin en Amrica Latina y el Caribe aument de 85 a 780
millones de dlares, y anticipamos otro incremento hasta 1000 millones en l994. (Presentacin de Mr.
Shahid Husain, Vice-Presidente del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe, en la Quinta Reunin
del Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el
Caribe, realizada en Santiago de Chile entre el 8 y 11 de junio de 1993).
7 Como expresa otro documento del mismo Banco, se ha concluido que la pobreza urbana se convertir en
el problema ms importante y ms explosivo del siglo prximo desde el punto de vista poltico (Banco
Mundial, 1991: 5).
8 Para dar una idea de la magnitud del fenmeno, en el caso de Argentina, la tasa de desempleo abierto es ya
la ms alta de su historia, y la Unin Industrial Argentina ha manifestado su alarma por el cierre de 30.000
negocios en el primer cuarto del ao 1995. (Latin American Economy and Business, Londres, junio de
1995).
9 En el planteamiento de estas concepciones ha sido fundamental el papel del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), en cuyo seno se producen los informes anuales sobre desarrollo humano,
concepto que se autopresenta como nuevo paradigma de desarrollo. Sin embargo, para convertirse en
paradigmtico, deber poder encarnarse en las fuerzas del desarrollo real, algo que requerira modificar la
naturaleza del modo de desarrollo que surge de la globalizacin del mercado. Para un anlisis de esa

propuesta y sus derivaciones en la educacin, ver: Jos L. Coraggio, 1995. Ver tambin: Informe de
Desarrollo Humano (1990, 1991, 1992, 1993, 1994), PNUD, Nueva York.
10 Por lgica de los ecosistemas o de las redes de infraestructura, o por los costos polticos de una
segregacin abierta.
11 El ancho de esa franja no es deleznable. Segn estimaciones del documento presentado en la mencionada
reunin organizada por el BID y el PNUD (BID/PNUD, 1993), en Amrica Latina la lnea de indigencia est
en los U$S 365, y la de pobreza en los U$S 730 anuales. Dado que el 20% ms pobre de la poblacin tiene
ingresos menores a los U$S 196 anuales, habra que hacer un gasto social en servicios focalizados que
duplique ese nivel para llevarlos por encima de la indigencia, y que lo cuadruplique para llevarlos por
encima de la lnea de pobreza.
12 Claro que quienes estn en situacin de pobreza I estaran igualmente incentivados a pasar a la situacin
de pobreza II, si tienen la expectativa de acceder desde all a niveles superiores de ingreso. Pero esto supone
una teora dinmica del ingreso (y del capital humano), donde, alcanzadas ciertas capacidades para ganar
ingresos, se puede acceder a niveles an superiores con mayor probabilidad. Esto no es lo que registra la
experiencia reciente, siendo los sectores medios los ms golpeados relativamente por la crisis, tanto por el
rediseo de las polticas sociales que venimos analizando como por la drstica desvalorizacin de su capital
humano, producida por la revolucin tecnolgica.
13 Esto es algo que, a igualdad de otras condiciones, se agravar por la descentralizacin del sistema
educativo, que permitir un proceso de diferenciacin curricular, de recursos, etc. mucho ms pronunciado.
Corregir esto requiere invertir recursos pblicos adicionales en apoyar a las escuelas con peores condiciones,
como en el caso del Programa de las 900 Escuelas en Chile. Ver: Viviana Galdames, 1993.
14 La ideologa dominante afirmara que, por el contrario, la nueva situacin ser un desafo que
desarrollar la creatividad y las energas adormecidas por el redistribucionismo indiscriminado del Estado.
Siendo esto cierto para muchos individuos, el resultado social est en buena medida determinado por las
posibilidades de conjunto, cuyos lmites puede preverse que impondrn un proceso darwiniano de seleccin
social. As, los programas para impulsar los microenprendimientos registran una altsima tasa de
mortalidad de sus beneficiarios, sencillamente porque no hay suficiente mercado ni crditos para ms de
los que sobreviven.
15 Para un anlisis de esta cuestin y algunas propuestas alternativas, ver Jos L. Coraggio, 1994 b.
16 Dada la definicin de excedente econmico, el gasto en servicios bsicos no es estrictamente una
inversin de excedente, sino otra forma de reproducir las capacidades elementales de trabajo de la poblacin
(consumo colectivo, gestionado por el Estado).
17 Esto fue explcitamente reconocido, para la educacin, en el Documento preparado para la Conferencia
Mundial sobre Educacin para Todos, por la Comisin Interinstitucional de la cual forma parte el Banco
Mundial. All se dice: El gobierno y el sector privado deben instituir las normas, incentivos y medidas de
apoyo adecuadas que fomenten una mayor demanda de mano de obra preparada y una utilizacin ms eficaz
de sta [...] actividades tan diversas como la fijacin de precios en la agricultura, la participacin poltica, la
reglamentacin de las empresas, las prcticas culturales y el desarrollo de infraestructuras pueden contribuir
a determinar la utilidad de la educacin recibida. (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL,
1990:39).
18 Aqu sera poco til regresar a una teora del valor trabajo y la explotacin, pues si se sostiene que slo el
trabajo genera valor en sta poca, se llegara a paradojas como en un 25% de la poblacin genera y debera
apropiarse de todo el valor. Por otro lado, fenmenos relativamente recientes, como el peso de los fondos de
pensin en los mercados de capitales y la extrema fluidez de las relaciones entre accionistas y empresas en
los mercados financieros hacen necesarios actualizar las propuestas tradicionales al respecto.
19 Como respuesta a la interferencia con la soberana nacional que suponen los condicionamientos al
crdito, o al comercio, por razones de intereses particulares de grupos o pases del Norte, puede surgir la idea
de generalizar ese tipo de intervenciones extendindolas a objetivos de desarrollo humano. Esto est de
hecho siendo utilizado por organizaciones ecologistas que abogan por determinadas especies, o por quienes
defienden los derechos humanos. Recientemente se ha planteado, desde Amrica latina, que se condicionen
los crditos y la ayuda internacional al mejoramiento de indicadores de desarrollo humano (C. Lpez y otros,
1993). Estas propuestas deben ser sopesadas con mucho cuidado, pues son de doble filo, y no deberan
proponerse nuevas relaciones estructurales a partir de situaciones coyunturales, como que, por ejemplo,
ciertas polticas impulsadas por un organismo internacional puedan ser ms progresivas que las defendidas
por los poderes nacionales.

20 Esto no se limita al personal de gerencia o diseo de una empresa, sino que abarca todos los niveles, el
del empacador o el transportista que innovan permitiendo una reduccin del tiempo o un aumento de la
calidad del producto que se entrega, o el del maestro que experimenta nuevos encuadres para una mejor
relacin enseanza-aprendizaje en la escuela pblica.
21 Partes de este captulo estn basadas en dos trabajos previos del autor: Las nuevas polticas sociales: el
papel de las agencias multilaterales, 1994, y Educacin y modelo de desarrollo, 1995.
22 Para una discusin reciente de los problemas metodolgicos de la ciencia econmica, ver: Roger
Backhouse (comp.), 1994.
23 As: 1) las virtudes de introducir la competencia en los sistemas educativos son descontadas como verdad
irrefutable; 2) el individualismo que supone la mecnica de este modelo -en s un valor cultural- no es
sacado a luz, a la vez que se hace numerosas referencias a las comunidades y se dice que debe dejarse lugar
para las particularidades culturales de cada pas; 3) de hecho se termina reduciendo la calidad de vida a
indicadores de ingreso; 4) de hecho se contribuye a justificar la riqueza en medio de la pobreza,
(posiblemente por asociarla a una mayor tasa de ahorro e inversin) al plantear como criterio de eficiencia y
de equidad una redistribucin desde los sectores medios (categorizados como privilegiados) y pobres, sin
tocar a los sectores ms ricos; igualmente, no hay ninguna referencia a los intereses del capital, equivalente a
la que se hace respecto a los intereses tradicionales de los sindicatos de maestros, etc.
24 Esto tiene un efecto que dificulta el dilogo: en tanto los tcnicos del Banco se pongan en una posicin de
defender sus tesis, surge la necesidad social de que otros se especialicen en tratar de debilitarlas, lo que
puede generar animosidades y polarizaciones que no son conducentes a la bsqueda de las mejores
alternativas para la desesperante situacin social que enfrentan nuestros pases.
25 Es importante destacar que, en el interior del Banco Mundial, existen diversas posiciones con respecto a
los diagnsticos y las recomendaciones que se hacen en los documentos oficiales. En particular, hay
resistencias importantes a aceptar el predominio del anlisis de costo-beneficio como criterio principal para
disear las polticas en educacin. Es ms, un anlisis objetivo de los procesos concretos que llevan a las
polticas especficas en cada pas o regin posiblemente mostrara que los consultores y tcnicos que
participan como operadores del Banco en los pases tienen mrgenes para generar o canalizar programas y
proyectos con otros enfoques. Esto devuelve al campo de los polticos, intelectuales y tcnicos nacionales una
parte importante de la responsabilidad por las polticas que finalmente se adoptan. A pesar de este saludable
pluralismo interno, dentro del Banco Mundial hay documentos que asumen una posicin institucional, y por
tanto -con esa importante salvedad- en este trabajo seguiremos refirindonos a el Banco.
26 Ver George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, 1985, y la bibliografa que all se cita.
27 Ver Bruce Fuller y Donald Holsinger, 1993. All se dice: Las afirmaciones acerca del tamao ptimo, el
papel y las funciones del subsector, sobrepasan de lejos la acumulacin de evidencia plausible sobre sus
efectos econmicos y sociales efectivos. Sabiamente, el trabajo lista 20 reas de ignorancia sobre las que
debera realizarse investigacin antes de hacer recomendaciones fuertes.
28 Para recientes anlisis sobre la educacin superior, ver: Banco Mundial, 1995.
29 Importantes dudas sobre la evidencia emprica acumulada con este modelo estn registradas, por ejemplo,
en un documento publicado por el mismo Banco Mundial -firmado, entre otros, por un Vicepresidente del
Banco- que sostiene que la evidencia usada para apoyar las propuestas no es confiable ni concluyente. Ver:
Wadi Haddad, Martin Carnoy y otros, 1990.
30 Ver Adriann Verspoor, 1991. Hoy el Banco Mundial plantea las cosas as: La educacin es un
instrumento importante para el desarrollo econmico y social. Es un elemento crucial de la estrategia del
Banco Mundial para ayudar a los pases a reducir la pobreza y mejorar los niveles de vida mediante el
crecimiento sostenible y la inversin en el capital humano [...] La educacin contribuye al crecimiento
econmico, pero no lo genera por s sola. El crecimiento ms fuerte se logra cuando la inversin en capital
humano y en capital fsico tiene lugar en economas con mercados competitivos de bienes y factores de
produccin. Esos mercados son resultado de la estabilidad macroeconmica, el buen funcionamiento de los
mercados de trabajo y la apertura al comercio internacional y a las corrientes de la tecnologa. (Banco
Mundial, 1996: 21-22).
31 La versin original en ingls dice skills (habilidades), no conocimientos.
32 En realidad, incluso las propuestas ms plausibles no han pasado todava por el test de una
fundamentacin que nos reasegure su validez. Por ejemplo aunque los cambios actuales en la economa
mundial sugieren que una fuerte preparacin en ciencia y matemticas sern crecientemente indispensables

para mejorar la productividad y el desarrollo econmico, as como para abrir nuevas posibilidades a las
familias para mejorar la calidad de su vida cotidiana... no hay evidencia para esta afirmacin ms all de los
mayores salarios que ganan quienes se especializan en los campos cientficos y tcnicos (Haddad, Carnoy y
otros, 1990: 58) . Para una propuesta de otras habilidades requeridas desde la perspectiva del desarrollo de
una economa popular, ver Jos L. Coraggio, 1995 b.
33 Ver la argumentacin al respecto en Marlaine Lockheed y otros, 1991.
34 Hay indicios en sus ltimos documentos de que esta posicin del Banco est comenzando a ser matizada.
35 Suele pensarse que lo ideolgico en educacin tiene que ver con los contenidos de las materias sociales,
tema en que el Banco no parece incursionar con tesis predefinidas. Sin embargo, generalmente la ideologa
no opera de esa manera abierta, ni es siempre fcilmente discernible incluso para los que la encarnan.
36 Con demasiada frecuencia, los sistemas y reformas educativos estn subordinados a los sindicatos de
maestros quienes estn comprometidos en mantener el status quo (Tomado del discurso del Sr. Shadid
Husain, Vice-presidente del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe). Ver UNESCOOREALC, 1993.
37 Por ejemplo, porque el beneficio privado por la inversin en educacin no incluye el beneficio social y
puede llevar a niveles del gasto privado en educacin inferiores al ptimo, o porque el riesgo de recuperacin
que calculan los organismos de crdito educativo hace que presten menos de lo que el ptimo social
requerira, o porque en este tipo de servicios y en esta poca de revolucin tecnolgica, los precios actuales
de tal o cual capacidad de trabajo no reflejan necesariamente sus precios a futuro, o, por ltimo, porque el
Estado debe mantener un control social de ciertas certificaciones de las capacidades adquiridas en los
establecimientos educativos.
38 Esto est tambin muy presente en los documentos ya citados de la CEPAL.
39 Aqu habr que matizar en cada caso concreto, porque siempre pueden haber casos de poblacin
relativamente cautiva (como en ciertas ciudades-fbrica), o pueden existir fracciones de empresarios que
vean su futuro ligado al desarrollo general de la economa y la educacin nacional. Pero esto ltimo tender
a manifestarse como un proyecto empresarial para la educacin pblica ms que como inversiones a nivel de
empresas.
40 Debe tenerse presente que cuando el modelo sugiere que un factor es menos costo-efectivo que otro, no
quiere decir que el factor no sea importante. Es ms, el nmero de alumnos por maestro, o los salarios de
stos s inciden positivamente en el aprendizaje de los alumnos. Lo que se dice al afirmar que no son
medidas costo-efectivas es que son vas relativamente ms costosas de lograr una mejora en el aprendizaje.
Tambin es importante tener presente que se trata de un anlisis marginal, que supone la presencia de
otros factores complementarios cuando se modifica en pequea escala el factor que se est evaluando. Una
de las limitaciones de este modelo es que su validez debera limitarse a pequeas variaciones desde el punto
de partida, pues cuando se modifican drsticamente las composiciones de factores, todos los coeficientes
estimados pueden modificarse. Aplicarlo a reformas estructurales requiere de grandes resguardos. Estos y
otros lmites del modelo son ampliamente conocidos por los economistas.
41 Todo modelo debe basarse en supuestos. El problema es qu relacin se postula que existe entre el modelo
y la realidad.
42 Sobre esto, ver el diagnstico realizado por un ex-Vice Presidente del Banco Mundial, Willi Wapenhans:
Ejecucin eficiente: claves para la cooperacin al desarrollo, septiembre de 1992.
43 Pensemos, por analoga, en los requisitos que se exigen de los laboratorios, antes de lanzar al mercado de
los pases industrializados nuevas medicinas que afirman tener determinados efectos en tambin
determinadas condiciones. Ser ms grave dejar librado a la responsabilidad de los laboratorios privados el
desarrollo y lanzamiento de medicinas que dejar librado a las lites de tcnicos el diseo de polticas
educativas? Bajo qu condiciones se admite la experimentacin controlada y cundo se acepta la oferta
generalizada de las nuevas frmulas? Cmo se controla socialmente la calidad de las frmulas propuestas?
Cmo se asignan las responsabilidades en caso de error grave? En esto, no presuponemos que, a pesar de su
poder, la responsabilidad debe recaer exclusivamente en los organismos internacionales, pero en el mejor de
los casos deberan ser corresponsables. (Por ejemplo, en el caso de la reciente crisis de la economa
mexicana, se afirm que el FM1 y el Banco Mundial anticiparon la crisis pero que no lo hicieron pblico
atendiendo a las necesidades electorales del Partido Revolucionario Institucional - PRI).
44 ...la mayora de las tasas (de retorno a la inversin en educacin primaria) fueron estimadas en los 70,
Debe tenerse gran cuidado al hacer tales comparaciones, especialmente dada la variacin en la muestras y

en la precisin de las estimaciones de costos entre las tasas obtenidas. (Haddad, Carnoy y otros, 1990: 6).
En ese mismo documento se afirma que: ...en muchos pases latinoamericanos... la crisis educativa es
principalmente una de expandir los niveles secundario y terciario antes que el nivel primario. ( ... ) An
los pases ms grandes y con mayor ingreso se arriesgan a daar su modernizacin tecnolgica futura si su
sistema educativo no mantiene el ritmo de los requerimientos del desarrollo (pg. 34).
45 En esa visin, el producto se mide por el nivel de aprendizaje y los todas los insumos son todas las
variables presumiblemente asociadas a ese resultado.
46 Haddad, Carnoy y otros (todos los prrafos son citas de la pg. 50). Los estudios all citados son: M.
Camoy, R. Sack y H. Thias, Determinants and Effects of School Performance: Secondary Education in
Tunisia, Washington, D. C., Banco Mundial, 1977; H. Levin, Educational Production Theory and Teacher
lnputs, en C. Bidwell y C. Windham (comps.), The Analysis of Educational Productivity: Issues in Macro
Analysis, Cambridge, Ballinger, Publishing, 1980.
47 En el trabajo se comparan los resultados de aplicar a los mismos datos OLS (Ordinary Least Squares
Regression) o bien VCS (Simple Variance Components Analysis), los que dan diversas pendientes (tasa de
cambio de la variable dependiente al variar un 1 % cada variable independiente): 13 y 17% respectivamente
para la misma variable independiente. En un anlisis marginal, estas diferencias pueden ser decisivas para
determinar desde la perspectiva del costo-efectividad cul es mejor de dos mtodos. Por ejemplo, si la
diferencia calculada entre el costo del mtodo educativo actual y otro que modifica la variable estudiada es
del 13%, segn sea el mtodo estadstico aplicado para la estimacin del beneficio se recomendar algo
distinto: no hacer nada, si tomamos como buena la estimacin de que el rendimiento tambin aumenta un
13%, o introducir el cambio si asumimos que el resultado mejorar un 17%.
48 Nos referimos al ya citado Lockheed y Verspoor, 1991. Ver tambin la revisin que hace John Schwille
(1993: 490-493), quien afirma el libro no da suficiente importancia a las evidencias conflictivas, las
opiniones disidentes y los puntos de vista en competencia.
49 Aqu se cita a: Fuller y Lockheed, Policy Choice and School Efficiency in Mexico, EDT: Discussion Paper
Nro. 78, The World Bank, D.C., 1987.
50 Se afirma que si Brasil tuviera una distribucin del ingreso como la de Malasia, la matrcula aumentara
en promedio un 33% y 80% en el caso de nios pobres.
51 Esto es algo que en Amrica Latina est bloqueado por la privatizacin del Estado y la corrupcin, factor
que, aunque conocido, es difcil de explicitar por las limitaciones institucionales del Banco Mundial como
organismo multilateral. (Esto mismo est cambiando, y el tema comienza a incluirse en la agenda de los
organismos internacionales).
52 El Banco Mundial dice expresamente que una brecha menor en la distribucin del ingreso contribuye a
la estabilidad social general, mejorando as el medio ambiente para el crecimiento (Banco Mundial, 1993:
19), y se resalta el contraste con Amrica Latina.
53 Es llamativo el silencio con respecto a la estructura del mercado real, que sigue siendo representado como
mecanismo sin sujeto, autorregulado por la libre concurrencia y slo obstaculizado por las polticas estatales,
a pesar de que, como resultado de la concentracin econmica que acompaa la globalizacin apenas 300
empresas poseen en conjunto una cuarta parte de los activos productivos del mundo.
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PGINA 29