Módulo I

Introducción a la cooperación internacional al desarrollo

El concepto de cooperación para el desarrollo no tiene una definición única, ajustada y

completa, válida para todo tiempo y lugar. La cooperación al desarrollo se ha ido cargando y
descargando de contenidos a lo largo del tiempo, de acuerdo al pensamiento y los valores
dominantes sobre el desarrollo y al sentido de corresponsabilidad de los países ricos con la
situación de otros pueblos, por lo que es preciso conocer su evolución para comprender su
significado en cada momento.

Un elemento fundamental para determinar el contenido de la cooperación al desarrollo es la

concepción que se tenga de cuáles son las prioridades del desarrollo. Según éstas vayan
cambiando, los objetivos perseguidos por la cooperación al desarrollo deben evolucionar, lo
que a su vez condiciona las modalidades de cooperación. Determinar cuáles son esas
prioridades y cómo se establecen es una de las cuestiones centrales. De hecho, la cooperación
al desarrollo nació después de la II Guerra Mundial como consecuencia del despertar de la
preocupación por el desarrollo de los países.
El desarrollo ha sido objeto de un amplio debate desde el fin de dicha guerra y no resulta fácil
resumir en pocas palabras el mismo. Las ideas desarrollistas de las décadas de los 50 y 60,
basadas en el crecimiento económico como objetivo central y en la confianza de un crecimiento
ilimitado, hicieron de la cooperación al desarrollo un instrumento dependiente de las estrategias
económicas. Los sucesivos cambios de énfasis en la concepción del desarrollo son claves para
entender las modalidades de cooperación puestas en práctica.

Desde su origen, la cooperación al desarrollo quedó marcada por dos hechos clave. El primero,
la existencia de la Guerra Fría, que fue decisiva para que Estados Unidos se comprometiera a
aportar recursos para terceros países con el objetivo de atraerlos hacia su esfera de influencia.
No se puede entender el comportamiento de la cooperación externa norteamericana sin tener
como referente su rivalidad militar, política y económica con el bloque soviético. El segundo
hace referencia al comportamiento de los países europeos, en los que su pasado colonial tuvo
un gran peso a la hora de impulsar sus políticas oficiales de cooperación. A este respecto fue
importante su cierto sentido de responsabilidad, al comprobar los muy discutibles resultados de
la anterior administración metropolitana, cuando al llegar el momento de la independencia las
economías de muchos de esos nuevos países eran prácticamente inviables por las carencias
básicas en infraestructuras y recursos.

Esta concepción de la cooperación al desarrollo, dominada por los países donantes, no se

caracterizó por la igualdad y la colaboración mutua, sino que fue entendida más como una
iniciativa voluntaria y generosa de éstos que como una obligación hacia los receptores. La idea
de donación implica la no obligatoriedad y establece una posición de inferioridad por parte de
quien recibe, al que no concede derecho alguno a reclamar, y sólo le queda esperar que el
donante decida cuándo y cómo exprese su voluntad de dar. La carencia de una colaboración
real entre los países donantes y receptores adquiere todo su significado en la existencia y
funcionamiento de diversas formas de condicionalidad de la ayuda, que han formado parte
sustancial de la cooperación.

1) Cooperación al desarrollo en la coyuntura actual

Al terminar la década de los 90, existe un consenso sobre la necesidad de revisar los
esquemas de la cooperación al desarrollo. Esto no supone una novedad, ya que históricamente
la cooperación se caracteriza por su permanente adaptación a las condiciones cambiantes. Lo
que sí resulta novedoso en relación con anteriores momentos es que lo que ahora es
cuestionado por muchos no se limita a las formas o mecanismos de la cooperación, sino que
llegan a plantear su misma razón de existir.

Las razones de este declive de la cooperación responden a varios procesos. Por un lado, los
factores originales que impulsaron al compromiso de la cooperación a los principales países
donantes, Estados Unidos y Estados de la Unión Europea, se han debilitado o han dejado de
existir. En el primero, con la inexistencia del bloque socialista desaparece su motivación más
importante. En los segundos, el sentido de responsabilidad derivado de su antiguo dominio
como metrópolis ha ido perdiendo fuerza y ha dejado de ser un argumento convincente.

Por otro, se ha propagado en los países donantes un sentimiento de fatiga de la cooperación,

debido a lo que consideran resultados decepcionantes tras más de cuarenta años de
dedicación al desarrollo. Esgrimen así el argumento de la ineficacia de la ayuda para legitimar
el recorte de una partida económica significativa en un momento en que deben realizar
especiales esfuerzos para equilibrar sus presupuestos.

Pero la revisión profunda que se hace de la cooperación hay que entenderla dentro de otros
dos procesos: a) la quiebra del pensamiento del desarrollo, y b) el fenómeno de la
globalización. En cuanto al primero, la hegemonía del neoliberalismo tiene consecuencias
directas sobre las estrategias encaminadas a alcanzar el desarrollo. Dado que su pretensión es
liberar al máximo las fuerzas del mercado, considera que la cooperación al desarrollo no sirve
para promover los factores dinámicos del desarrollo y que, por el contrario, puede ser un
elemento perjudicial por suponer una interferencia en el buen funcionamiento de los
mecanismos del mercado. De acuerdo a ello, la cooperación debiera reducirse al máximo o,
por lo menos, limitar su campo de actuación actual.

Unido al cambio anterior se encuentra el hecho de que la globalización tal como se conoce se
ha producido bajo la hegemonía del neoliberalismo. Según esta concepción, la globalización
será la fórmula más eficaz para alcanzar el desarrollo, desde la creencia de que las corrientes
libres de comercio, finanzas e información producirán condiciones para el relanzamiento
sostenido del crecimiento económico y, en consecuencia, del bienestar humano. La presunción
dominante en las instituciones internacionales y gobiernos de la OCDE (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos) es que esta forma de construir el proceso de
globalización es la que ofrece mejores perspectivas de crecimiento económico para todos los
países, y que también servirá para reducir la pobreza. La globalización así entendida añade
nuevos elementos para debilitar a los países en desarrollo como grupo específico a tener en
cuenta, ya que pone en cuestión que éstos necesiten de una consideración especial.

Sin embargo, frente a estas percepciones optimistas de la globalización, los datos muestran
una realidad menos positiva. Las tendencias de las últimas décadas, especialmente a partir de
la aceleración de la globalización neoliberal, muestran la agudización de las desigualdades, la
aparición de nuevos procesos de empobrecimiento y la resistencia de la pobreza a disminuir,
aun cuando haya aumentado el producto bruto mundial. Además, los fracasos en las
predicciones de las recientes crisis por parte de los organismos multilaterales, especialmente
del FMI (Fondo Monetario Internacional), así como la falta de acierto en la resolución de
problemas centrales del desarrollo, les han hecho perder legitimidad y han levantado fuertes
críticas sobre sus propuestas de políticas.

La progresiva aceptación del enfoque del desarrollo humano ha abierto un nuevo debate sobre
los objetivos de la cooperación al desarrollo. El cambio de énfasis en la prioridad del
crecimiento a las capacidades de las personas introduce nuevas perspectivas para dinamizar la
cooperación. Temas como, por ejemplo, la participación, la igualdad entre hombres y mujeres,
la desigualdad entre países y dentro de cada país, las libertades políticas y los derechos
humanos, las instituciones globales y los bienes públicos mundiales, entre otros, muestran un
horizonte amplio de cuestiones donde la cooperación al desarrollo encuentra un ámbito propio
en la construcción de una sociedad internacional más justa.

2) Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD): la concesionalidad

Aun cuando la cooperación al desarrollo muestre una evolución en sus objetivos e

instrumentos, hay un elemento permanente que la caracteriza en todo tiempo y lugar para que
pueda considerarse como tal: el factor ineludible de gratuidad, que debe incluir. No toda forma
de financiación pública que tenga como objetivo el desarrollo debe considerarse siempre como
cooperación al desarrollo, ya que es necesario distinguir los fondos que corresponden a la
financiación oficial o pública de los que tienen la consideración explícita de Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD). Sólo deben catalogarse como cooperación propiamente dicha aquellas
transferencias que cumplan con los dos siguientes requisitos: a) que tengan como objetivo el
desarrollo de otros países, y b) que tengan un carácter concesional. Es decir, la financiación
pública no se califica siempre como AOD, ya que en principio no tiene por qué ser gratuita. Los
gobiernos o las instituciones financieras internacionales públicas suelen disponer de líneas de
créditos en condiciones que suponen una carga importante para quien los recibe, igual o
parecida a los créditos que otorgan los bancos privados. Así ocurre con gran parte de los
préstamos que concede el Banco Mundial o el FMI. Sin embargo, una gran parte de la
financiación pública, sobre todo de la bilateral, se hace en términos de concesionalidad.

Por ello, es importante determinar cuándo se entiende que la financiación pública se hace bajo
unas u otras condiciones, concesionales o no, para poder calificar qué es y qué no es AOD.
Los criterios para calificar el carácter concesional no pueden depender de las opiniones
particulares de cada gobierno, por lo que los propios países donantes han acordado establecer
los requisitos para considerar si una acción de cooperación es susceptible de catalogarse como
AOD. Actualmente la definición de AOD aceptada por los países donantes más importantes del
mundo es la que ofrece el CAD, Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE.

El CAD establece los términos que debe reunir una transferencia de recursos para considerarla
como concesional. Define el nivel de concesionalidad como la medida de “blandura” de un
crédito, es decir, la diferencia que existe entre las condiciones que ofrece el mercado y las
condiciones que ofrece el crédito concesional. Los créditos concesionales son, pues, aquellos
que ofrecen ventajas o beneficios para el prestatario –el que solicita el préstamo– si se
comparan con los préstamos otorgados en condiciones de mercado.

Se entiende que un préstamo o transferencia de dinero es concesional cuando incluye por lo

menos un 25% de elemento de donación o gratuidad. En consecuencia, todas aquellas
transferencias financieras de origen público que se concedan con niveles iguales o mayores de
concesionalidad, se consideran dentro de la AOD. Cualesquiera otras formas de financiar el
desarrollo, por muy positivas que puedan resultar para el país receptor, deben diferenciarse de
las propiamente consideradas como AOD.

Dentro de la AOD se suelen distinguir cuatro grandes grupos según su contenido: cooperación
financiera, cooperación técnica, ayuda alimentaria y ayuda humanitaria. Aunque las ayudas
técnica y humanitaria han aumentado su peso relativo en los últimos años, la cooperación
financiera continúa siendo el capítulo más importante, alcanzando casi las tres cuartas partes
del total. Dentro del marco de las modalidades de la AOD cabe destacar aquellas en que los
fondos públicos sirven para cofinanciar acciones de cooperación de otros agentes.
Tradicionalmente, las ONG (Organizaciones No Gubernamentales), han sido los principales
receptores, pero últimamente los programas de AOD incluyen también a otros actores y
organizaciones, lo que ha estimulado mecanismos como la cooperación empresarial o la
cooperación universitaria.

Texto: Alfonso Dubois

Bibliografía
 Alonso, J. A. (dir.) (1999), Estrategia para la Cooperación Española, Ministerio de
Asuntos Exteriores, SECIPI, Madrid.
 Dac, Development Aid Committee (varios años), Development Co-operation: Efforts
and Policies of the Members of the Development Assistance Commitee, OCDE, París.
 Gómez Galán, M. y J. A. Sanahuja (1999), El sistema internacional de cooperación al
desarrollo, CIDEAL, Madrid.
 Stokke, O. (ed.) (1996), Foreing Aid Towards the Year 2000: Experiences and
Challenges, EADI Book Series nº 18, Frank Cass, Londres.
 Unceta, K. y P. Yoldi (2000), La cooperación al desarrollo: surgimiento y evolución
histórica, Cooperación Pública Vasca, Gobierno Vasco.
Políticas multilaterales y bilaterales

La cooperación bilateral es aquella en la que los gobiernos donantes canalizan sus fondos de
cooperación al desarrollo directamente hacia los receptores, sean éstos los gobiernos de los
países receptores u otras organizaciones. La cooperación multilateral es aquella en la que los
gobiernos remiten dichos fondos a las organizaciones multilaterales para que éstas los utilicen
en la financiación de sus propias actividades, de modo que la gestión queda en manos de las
instituciones públicas internacionales y no de los gobiernos donantes.

Según el Glosario del CAD, se consideran agencias multilaterales aquellas instituciones

formadas por gobiernos de países que dirigen sus actividades de forma total o significativa a
favor del desarrollo y de la ayuda a los países receptores. Se considera que una contribución
de un país miembro del CAD es multilateral cuando esa contribución se junta a la de otros
países y su desembolso se efectúa a criterio de la agencia internacional.

Los programas multilaterales resultan, en principio, más adecuados que los bilaterales para
resolver muchos de los problemas del desarrollo, especialmente cuando éstos no pueden
solucionarse dentro de los límites de un país y tienen sus raíces en procesos que atraviesan
los Estados. Sin embargo, dado que los programas multilaterales entrañan la pérdida del
control por parte de los gobiernos de destino de la ayuda, los gobiernos donantes presentan
reticencias para aumentar sus cuotas a los mismos.

Así se explica que la cooperación bilateral haya supuesto en las primeras décadas de la
posguerra un promedio cercano al 80% del total del financiamiento público, mientras que sólo
el 20% restante correspondía a la cooperación multilateral. En las últimas décadas se ha
producido un cierto repunte de la cooperación multilateral sobre la bilateral y los porcentajes
recientes oscilan alrededor del 70% para la bilateral y el 30% para la multilateral. Dentro de
estos promedios, hay que destacar un grupo de países como Irlanda (50%), Italia y Dinamarca
(44%) y Reino Unido (más del 40%), que se caracterizan por la importancia de su cuota
dedicada a la cooperación multilateral. En el caso español, el porcentaje destinado a tal ayuda
ha oscilado en los últimos años en torno al 40%.

Aunque la cooperación bilateral haya sido cuantitativamente la fuente más importante de

recursos de la cooperación al desarrollo, lo cierto es que la cooperación multilateral ha
desempeñado un papel emblemático en los temas del desarrollo. El desarrollo como uno de los
objetivos prioritarios para conseguir la convivencia pacífica internacional se incorporó en la
propia Carta de las Naciones Unidas, que incluía el compromiso de poner en marcha la
maquinaria internacional para promover la mejora económica y social de todos los pueblos. El
reconocimiento de la dimensión internacional implicaba plantear que la resolución del problema
del desarrollo exigía la puesta en marcha de instrumentos multilaterales. Sin embargo, a pesar
de las declaraciones, los países desarrollados fueron muy reticentes a asignar esa tarea al
sistema de las Naciones Unidas y, salvo los organismos financieros del Banco Mundial y del
FMI (Fondo Monetario Internacional), la operatividad de los mecanismos multilaterales siempre
anduvo a la zaga de los bilaterales.

Además del entramado de las Naciones Unidas, que ha constituido durante mucho tiempo el
paradigma de la cooperación multilateral, hay que considerar desde los años 70 la cooperación
multilateral realizada desde el seno de las instituciones comunitarias europeas. Por otra parte,
durante varias décadas la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y el
Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), formado por los países europeos socialistas y la
URSS, tuvieron importantes programas de cooperación al desarrollo que evidentemente deben
incluirse dentro de este apartado. La desaparición del bloque socialista implicó la desaparición
del CAME, y la caída de los precios del petróleo en los 90 supuso una muy fuerte reducción de
los programas de la cooperación de la OPEP. En consecuencia, en la actualidad la
cooperación multilateral se concentra en dos grandes instituciones: el sistema de Naciones
Unidas y la Union Europea.

Texto: Alfonso Dubois

Bibliografía

 AA.VV. (1996), Nuevas perspectivas en la política de cooperación al desarrollo de la

Unión Europea, Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid.
 Alonso, J. A. (dir.) (1999), Estrategia para la Cooperación Española, Ministerio de
Asuntos Exteriores, Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para
Iberoamérica, Madrid (Cap. 6: "Por un multilateralismo activo, selectivo y estratégico",
pp. 123-162).
 Gómez Galán, M. y J. A. Sanahuja (1999), El sistema internacional de cooperación al
desarrollo, CIDEAL, Madrid.
 OCDE (2000), Development Co-operation. 1999 Report, The DAC Journal, vol. 1, nº 1,
OECD, París.