Stephan Haggard (Editor), Robert R. Kaufman (Editor) - The Politics of Economic Adjustment - International Constraints, Distrib-Part-2

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CAPITULO DOS
Influencia externa, condicionalidad y política de

ajuste
millas kahler
El conjunto de cambios de política que emprenden las naciones para hacer frente a
los desequilibrios externos ha sido durante mucho tiempo de interés para otros países,
para las instituciones internacionales que los representan y para los acreedores
privados. Las ganancias de la barra logradas entre estas agencias externas
(acreedores privados, gobiernos nacionales, instituciones financieras internacionales
(IFI)) y los gobiernos nacionales se han etiquetado colectivamente como
condicionalidad. Superficialmente, la condicionalidad toma una forma directa: un
intercambio de cambios de política por financiamiento externo, ya sea reprogramación
o alivio de la deuda, créditos multilaterales, préstamos bilaterales o donaciones.
Dados los costos políticos internos asociados con muchos de los cambios de
política exigidos, la condicionalidad ha sido una fuente persistente de conflicto entre
los acreedores externos y los gobiernos nacionales desde que comenzaron los flujos
financieros internacionales a gran escala en el siglo XIX.' En períodos anteriores,
como los años de entreguerras, el cambio de política y el financiamiento externo no
estaban explícitamente vinculados en acuerdos de condicionalidad. Las misiones de
Edward Kemmerer en América Latina durante la década de 1920 fueron consultivas y
privadas, a pesar del estímulo del gobierno de los Estados Unidos. No obstante, las
élites latinoamericanas de la época eran conscientes del intercambio subyacente: un
sello de aprobación del “médico del dinero” significaba una probabilidad mucho mayor
de aumento de las entradas de capital privado.°
Después de la Segunda Guerra Mundial, el intercambio de cambios de política
para el uso de los recursos del Fondo Monetario Internacional (FMI) se hizo explícito en
la insistencia de los Estados Unidos y el concepto de condicionalidad asociado
Algunas partes de este artículo han aparecido previamente en “International Actors and the
Politics of Adjustment”, en Joan Nelson, ed., The fragile Politics of Adjustment (Washington,
DC: Overseas Development Council, 1989). El autor agradece a Jeffry Frieden, John McMillan,
John Toye, Clay Moltz y a los demás autores de este volumen por sus valiosos consejos y
comentarios, y a Denise Norton y Stephen Saideman por su ayuda en la investigación.
'
Por ejemplo, Albert Fishlow, "Conditionality and Willingness to Pay: Some Parallels from
the 1890s", en Barry Eichengreen y Peter Lindert, eds., The International Debt Crisis in
Historical Perspective (Cambridge, Mass.: The MIT Press, 1990) .
2 Paul Drake, El dinero y el doctor en los Andes: Las misiones Kemmerer, 1923—1933
{Durham, NC: Duke University Press, 1989), pág. 17
90 - Miles Kahler
con los recursos de reserva del FMI se introdujo y perfeccionó.' A fines de la década de
1950, el contenido y principio de la condicionalidad suscitaba debate y oposición entre
los países en desarrollo, postura crítica que ha persistido. En la década de 1980, esa
oposición se ha incrementado con la magnitud del ajuste exigido a muchos países en
desarrollo, particularmente a los altamente endeudados. Al mismo tiempo, la noción de
condicionalidad se incorporó formalmente en las enmiendas al Convenio Constitutivo del
FMI, y la condicionalidad de facto se ha convertido en una característica no solo de una
parte de los préstamos del Banco Mundial, sino también de los programas de ayuda
bilateral. bien.4
Los intereses de los miembros de esta coalición de acreedores, a menudo presentados

como convergentes en la década de 1980, no coinciden precisamente. Para los bancos
comerciales y otros acreedores privados, la intervención en la política de ajuste está
impulsada por un deseo de reembolso, lo que requiere la supervisión de las políticas
económicas fundamentales para la estrategia económica y la posición política de
cualquier gobierno. Los gobiernos nacionales también son acreedores y han desarrollado
instituciones intergubernamentales como el Club de París para coordinar sus
negociaciones de reprogramación. Sin embargo, sus intereses económicos como
acreedores suelen estar subordinados a objetivos de política exterior; su comportamiento
no puede modelarse tan simplemente como el de los acreedores privados.
Estos objetivos nacionales mixtos se reflejan a su vez en las acciones de las IFI, en
particular el FMI y el Banco Mundial. Sus objetivos en la supervisión de políticas son más
amplios que los de los otros actores. El reembolso los impulsa en parte: el FMI necesita
garantizar la naturaleza renovable de sus recursos, disponibles para todos sus miembros;
el Banco Mundial, dependiendo de su posición en los mercados de crédito privado,
también debe estar atento a los atrasos en el pago. Ambas organizaciones también
tienen fuertes intereses en los préstamos, lo que complica su posición de negociación.
Más importantes, sin embargo, son los objetivos políticos delegados a estas instituciones
por sus miembros más poderosos. Para el FMI, esas tareas incluyen la supervisión de
las políticas cambiarias (y, por extensión, las políticas macroeconómicas) y garantizar
que las políticas nacionales de ajuste no entren en conflicto
La condicionalidad no había sido parte del acuerdo original de Bretton Goods; para conocer
su historia inicial, véase Sidney Dell, On Being Grandmotherly: The Evolution of IMh
Conditionality (Princeton, NJ: Princeton University, International Finance Section, Princeton
Studies in International Finance, 1981), pág. 4-7.
• La literatura sobre la condicionalidad es amplia. Una revisión breve particularmente
útil de la práctica del Fondo es Andrew Crockett, “Issuesin the Use of Fund Resources”,
Finanzas y Desarrollo, junio de 1982: 10-15; Guitian, “Ajuste y crecimiento económico: su
complementariedad fundamental”, en Vittorio Corbo et al., Programas de ajuste orientados
al crecimiento (Washington, DC: FMI/Banco Mundial, 1987), págs. 15—94.
Influencia externa - 101
con los propósitos más amplios de la organización. El Banco ha desarrollado

préstamos basados en políticas en forma de préstamos de ajuste estructural
(SAL) y préstamos de ajuste sectorial (SECAL) para garantizar un entorno
macroeconómico estable para sus préstamos tradicionales para proyectos,
dirigidos al alivio de la pobreza y el desarrollo de infraestructura. Además, tanto
el FMI como el Banco Mundial estaban atados en la década de 1980 a una
estrategia de endeudamiento que dirigía sus préstamos para garantizar el pago
de los acreedores privados.
El acuerdo de condicionalidad —asistencia financiera externa para el cambio de
política económica— ha sido criticado, no solo por el contenido de las políticas
recomendadas, sino también, desde diferentes perspectivas, por su falta de eficacia.
Como demuestra el registro que reviso, la capacidad del financiamiento condicional
para producir de manera confiable resultados económicos positivos o cambios de
política ha sido cuestionada por críticos en los países en desarrollo, así como por
investigadores académicos. Sin embargo, a pesar de estas críticas y dudas, es probable
que aumente el uso del financiamiento condicional como instrumento de política. Ya ha
aparecido una nueva forma de condicionalidad conjunta que vincula al FMI y al Banco
Mundial en los Documentos de Marco de Políticas que se exigen a los países de bajos
ingresos que participan en los Servicios de Ajuste Estructural y de Ajuste Estructural
Reforzado.
La última fase de la crisis de la deuda, que hace hincapié en la reducción de la deuda,
podría abogar por un futuro de ajuste menos severo para los países endeudados a
medida que disminuya la carga de la deuda. Sin embargo, todas las propuestas para
la reducción de la deuda, incluso aquellas más radicales que el Plan Brady, contemplan
la supervisión continua de las políticas económicas de los deudores para garantizar
que se pague la deuda restante. Aunque en estas propuestas se presta considerable
atención a las ganancias y pérdidas de los diferentes actores en los escenarios de
reducción de la deuda, no se ofrecen sugerencias para mejorar la eficacia y la eficiencia
de la condicionalidad.
Más arrolladoras en sus implicaciones son el fin de la Guerra Fría y los cambios
que están reconfigurando rápidamente el panorama político de Europa del Este y la
Unión Soviética. El apoyo de Estados Unidos a un papel de liderazgo por parte del FMI
y el Banco Mundial (como un medio para aprovechar los limitados recursos financieros
estadounidenses) sugiere que la condicionalidad en una forma u otra
^ Benjamín). Cohen, por ejemplo, sugiere que “a los acreedores se les permitiría retirar todas las
concesiones en asuntos tales como las tasas de interés si la IDRA [Agencia Internacional de
Reestructuración de la Deuda] determina que un deudor no está cumpliendo con sus compromisos de política”.
(Developing Country De6i: A Middle Way [Princeton, NJ: Princeton University International
Finance Section, *989], p. 34.) Jeffrey Sachs argumenta en su propuesta que “la participación
requerirá adherirse a la estricta condicionalidad del FMI y World Banco." (New Approaches
to the Latin American Det›F Crisis [Princeton, NJ: Universidad de Princeton, Sección de
Finanzas Internacionales, Princeton Studies in International Finance, 1989], p. 37.)
92 - Millas Kahler
otro figurará en los arreglos financieros que se realicen para impulsar las reformas
económicas en la región. Europa del Este pondrá a prueba las suposiciones de que las
formas convencionales de condicionalidad funcionarán de manera efectiva durante un
cambio político rápido, en una región donde las reformas económicas y la solvencia no
han estado estrechamente relacionadas en el pasado.
Finalmente, en un sistema internacional en el que las amenazas militares pueden
resultar cada vez menos útiles como medio para influir en el comportamiento de otros
estados, la efectividad de la condicionalidad ofrece una medida de un instrumento de
poder financiero. La Comunidad Europea, a la que se le otorgó un papel de liderazgo en
la organización de la ayuda occidental a Europa del Este, es una entidad puramente
económica; Japón, cuyo considerable poder militar está limitado a nivel nacional e
internacional, podría ejercer una enorme influencia financiera. 6 La condicionalidad
ofrece una ventana para estimar el rango de influencia financiera o económica que
puede ejercerse internacionalmente durante la próxima década.
C ON DITI ONALIDAD COMO INFLUENCIA
Es poco probable que la condicionalidad desaparezca como tema de política

internacional; se puede utilizar para profundizar la comprensión de las estrategias de
influencia internacional, un tema de importancia central para las relaciones
internacionales. Gran parte de la atención dedicada a tales estrategias proviene de
especialistas en relaciones de seguridad y se ha ocupado de la negociación coercitiva y la teoría de la disua
Alexander George y Richard Smoke reafirmaron recientemente las críticas a la teoría
clásica de la disuasión que hicieron por primera vez hace más de quince años,
argumentando en contra de su énfasis inquebrantable en el uso de amenazas
(particularmente amenazas militares) para cambiar el comportamiento de un adversario.
En su lugar, abogan por incorporar la disuasión en una teoría más amplia de la influencia
internacional, una que “abarca la utilidad de los incentivos positivos así como, o en lugar
de, las amenazas de sanciones negativas”. Desde este punto de vista, la disuasión
“debe ser vista solo como uno de varios instrumentos diferentes de política exterior p”7
Los críticos de la “tercera ola” de la teoría clásica de la disuasión han seguido
* Un panel asesor del Ministerio de Finanzas de Japón recomendó recientemente que los grandes superávit
comerciales de Japón se mantengan y se utilicen para estimular el crecimiento en los países en desarrollo.
Los informes de prensa señalan las implicaciones para el contenido de la condicionalidad, reemplazando el
énfasis estadounidense en un papel gubernamental reducido con un modelo más afín a la colaboración entre
el gobierno y las empresas. (“Panel de Tokio pide ayuda a un Japón más amplio para las naciones más pobres”,
New Work Times, 4 de junio de 1990, sec. Al, col. 4.)
Alexander L. George y Richard Smoke, “Deterrence and Foreign Policy”, World Politics 41, no. 2
(enero de 1989): 182, 181. El argumento se presentó originalmente en Deterrence in American
Foreign Policy (Nueva York: Columbia University Press, 1974), p. 605.
George y Smoke al enfatizar la importancia de ofrecer incentivos a los
adversarios en un esfuerzo por evitar una espiral de conflicto que deje a ambas
partes peor que antes de que comenzaran las negociaciones. Aunque el debate
metodológico polémico continúa en torno a la teoría de la disuasión, aún no se
han extraído conclusiones firmes con respecto a la combinación y secuencia
apropiadas de sanciones e incentivos. Robert Jervis resumió recientemente el
estado insatisfactorio del argumento: “Por lo general, las amenazas y la
conciliación deben combinarse, pero su combinación y momento óptimos son
extremadamente difíciles, en parte porque depende de los objetivos y
percepciones del adversario, que son difíciles para el adversario. estado para discernir.”
Las investigaciones sobre las condiciones de la cooperación internacional han
proporcionado un segundo conjunto de contribuciones a una teoría más amplia
de la influencia internacional. El tratamiento de Robert Axelrod del juego iterado
del Dilema del Prisionero sugiere que una estrategia de reciprocidad y, más
específicamente, ojo por ojo, es un medio sólido para lograr y mantener
resultados cooperativos bajo ciertas condiciones. 0 Tal estrategia comienza con
un movimiento cooperativo de apertura y luego simplemente imita los movimientos
del otro jugador. Otros han argumentado la utilidad de tal estrategia incluso en
situaciones cuya estructura subyacente no es claramente un juego del Dilema del Prisionero".
Sin embargo, sigue sin determinarse la combinación y la secuencia apropiadas
de medidas acomodaticias y sancionadoras en una estrategia más amplia de
reciprocidad. Axelrod argumenta que "el nivel preciso de perdón que es óptimo
depende del entorno". '2 La falta de atención a los problemas contextuales puede
resultar, por ejemplo, en una escalada o extensión indeseable del conflicto. J3
La construcción de una teoría de la influencia que une áreas problemáticas

en las relaciones internacionales y una teoría del arte de gobernar que ofrezca
un consejo más cuidadosamente especificado sobre estrategias apropiadas para
asegurar resultados cooperativos todavía está en el futuro.
• La tipología de “olas” en la teoría de la disuasión es desarrollada por Robert Jervis, “Deter

Rence Theory Revisited”, World Politics 31, no. 2 (enero de 1979): 289—324.
• Robert Jervis, “Disuasión racional: teoría y evidencia”, World Politics 41, no. 2
(enero de 1989): 198.
'° Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation (Nueva York: Basic Books, 1984).
'' Kenneth A. Oye, "Explicando la cooperación bajo la anarquía: hipótesis y estrategias
gies”, World Politics 38, no. 1 (octubre de 1985): 14-15.
'2
Axelrod, Evolución, pág. 120.
'" Robert Axelrod y Robert O. Keohane, "Lograr la cooperación bajo la anarquía:
Estrategias e Instituciones”, World Politics 38, no. 1 (octubre de 1985): 245.
• La crítica de David Baldwin a los enfoques convencionales del arte de gobernar económico es una
excepción parcial, pero Baldwin continúa enfatizando los instrumentos de amenaza/castigo del arte de
gobernar económico en lugar de las dimensiones de promesa/recompensa de la negociación económica.
David Baldwin, Economic Statecraft (Princeton: Princeton University Press, 1985). Para una revisión
94 - millas kahler
como una promesa de apoyo financiero a cambio de cambios de política específicos,

en una clase más amplia de estrategias externas para influir en la política estatal, su
práctica y los resultados pueden contribuir a esta empresa. Enmarcar la condicionalidad
de esta manera permite que su vocabulario técnico a menudo arcano (criterios de
desempeño, condiciones previas) y convenciones específicas se sitúen en una clase
más amplia de fenómenos internacionales. Sin embargo, la condicionalidad debe ser
desagregada y examinada a la luz de varios enfoques contrastantes para el ejercicio
de la influencia internacional. En la discusión que sigue, la influencia de las agencias
externas—principalmente las instituciones financieras internacionales (el Banco Mundial
y el FMI)—se considerará de dos maneras contrastantes. El primer enfoque teórico,
extraído de los tratamientos del endeudamiento internacional que utilizan la teoría del
contrato dinámico, trata las relaciones de crédito como juegos de negociación repetidos.
El segundo enfoque, desarrollado principalmente como una explicación de la cooperación
internacional y la evolución de las instituciones internacionales, es la teoría del
aprendizaje social y el conocimiento consensuado.
Cada uno de estos modelos de influencia externa sobre la elección de políticas

enfatiza una faceta diferente de la relación entre las IFI y los gobiernos nacionales. El
modelo de negociación se centra en el intercambio central de apoyo financiero para el
cambio de políticas, recompensando el cumplimiento de la continuación del
financiamiento en la siguiente ronda, castigando el desliz con la suspensión de ese apoyo.
El modelo de aprendizaje social no se centra en la influencia que las finanzas
proporcionan sobre el comportamiento nacional, sino en las alianzas tácitas y explícitas
en la mesa de negociación que se crean mediante el diálogo sobre políticas, la
asistencia técnica y otras vías de influencia en el proceso de políticas.
Estos modelos de influencia externa son demasiado simplificados en su tratamiento
de las estrategias de los actores externos, los problemas de coordinación de esos
actores y, sobre todo, las políticas internas de ajuste que interactúan con los intentos
de influencia externa. La incorporación de estas dimensiones políticas sirve para
fortalecer y refinar los modelos. Además de probar su poder explicativo, las versiones
revisadas de estos modelos también pueden ofrecer recetas para mejorar el historial
de colaboración entre los actores externos y los gobiernos de los países en desarrollo.
La necesidad de tales prescripciones surge de la opinión generalizada de que la

condicionalidad (y los esfuerzos relacionados para influir en la elección de la política
económica) son fracasos. Antes de volver a examinar los resultados de la condicionalidad
a la luz de estos dos modelos, vale la pena revisar los estudios de casos y agregados
que han evaluado el historial de intervención de las IFI en materia de política exterior.
sobre tratamientos recientes de las sanciones económicas, véase Stefanie Ann Lenway, “Between
war and commerce: economic sanctions as a tool of economic statecraft”, organización internacional
42, no. 2 (primavera de 1988): 397—426.
¿ FUNCIONA LA CONDICIÓN DE CONDICIÓN?
La mayoría de los estudios existentes sobre la condicionalidad del FMI y el Banco

Mundial están menos interesados en el tema de la influencia sobre el cambio de política
que en los efectos de la condicionalidad y los programas de las IFI en los resultados
económicos: crecimiento, déficit de cuenta corriente e inflación. Dichos estudios están
diseñados para confrontar el a menudo acalorado debate sobre las consecuencias
económicas del asesoramiento externo y las recetas de políticas sin examinar de cerca
las variables que intervienen.
Los primeros esfuerzos para medir los efectos de la condicionalidad del Fondo o del
Banco (y muchos esfuerzos populares y periodísticos en la actualidad) hacen
comparaciones simples de antes y después: ¿Mejoró el desempeño económico en alguna
medida después de la aceptación de un préstamo de reserva del Fondo o un préstamo
de ajuste estructural del Banco Mundial? Como ha señalado John Williamson, este
estándar está claramente sesgado en contra de las instituciones financieras internacionales,
ya que supone que la trayectoria económica anterior podría sostenerse en ausencia de
5
cambios de política instados por las agencias externas.
Para abordar las debilidades del enfoque de antes y después, se han utilizado al
menos otros tres diseños para determinar los efectos de los programas del Fondo: una
comparación del desempeño económico en países con programas del Fondo y un grupo
de control de países sin programas; comparación del desempeño real en un programa del
Fondo y los objetivos del programa; y una comparación de simulaciones usando “políticas
del FMI” y otros conjuntos de políticas.'6 El resumen de Mohsin Khan de estos resultados
sugiere efectos económicos modestos en el mejor de los casos: mayor en la balanza de
pagos y la cuenta corriente, insignificante en la tasa de inflación , e incierto sobre la tasa
de crecimiento. Los efectos distributivos se han examinado con menos frecuencia que
otros resultados económicos: el análisis de Manuel Pastor de los programas del Fondo en
América Latina, sin embargo, apunta a disminuciones significativas en la participación del
trabajo en el ingreso nacional bajo la condicionalidad del FMI.
Como señala Khan, incluso los más sofisticados de estos estudios omiten “el
'^ John Williamson, “Sobre juzgar el éxito del asesoramiento de políticas del FMI”, en John Williamson, ed.,
FMF Conditionality (Washington, DC: Instituto de Economía Internacional, 1983), pág. 132.
'^
Para una excelente descripción de estos enfoques y un resumen de estudios recientes sobre los efectos
de la condicionalidad del Fondo, véase Mohsin S. Khan, “The Macroeconomic Effects of Fund Supported
Adjustment Programs: An Empirical Assessment”, IMF Working Paper (23 de diciembre de 1988). , pags. 3.
Ibíd., pág. 13. Khan argumenta, sobre la base de estudios de grupos de control modificados adicionales, que
prolongar el período de evaluación fortalece los efectos positivos de los programas del Fondo y que los
programas han tenido un efecto notablemente mayor en el saldo externo en la década de 1980 que en la década
de 1970 (p. 26) Manuel Pastor, Jr., The International Monetary Fund and Latin Amer ica {Boulder, Colo.:
Westview Press, 1987), pp.
96 - millas kahler
grado de implementación de las políticas acordadas entre el Fondo y el país.” En

otras palabras, los “países del Fondo” (o “países del Banco”) se consideran un grupo
homogéneo, aunque el grado de cambio de política real varía ampliamente. Este
sesgo en la muestra podría interpretarse como probable que mejore el registro de los
programas del Fondo implementados. Hay, por supuesto, una pregunta previa que él
elude: el grado de implementación en sí mismo puede ser una medida legítima del
éxito del Fondo. Es ese registro el de mayor interés aquí, ya que permite medir el
grado de influencia externa sobre el cambio de política durante el ajuste. Siguiendo a
Williamson, la mejor medida de la influencia es el grado en que los actores externos
cambian la trayectoria de la política nacional de lo que habría sido en ausencia de su
intervención.
Se puede argumentar que la influencia última de las IFI y otros actores externos
sobre los resultados económicos se extiende más allá de su capacidad para influir
en la trayectoria de la política económica de un país. Goldstein y Montiel señalan
otros dos efectos: un programa respaldado por el FMI o el Banco Mundial puede
aumentar el nivel general de confianza en la economía del país, afectando en
particular las entradas de capital. Un programa económico respaldado por agencias
externas también podría aumentar la efectividad de cualquier cambio de política al
alterar las expectativas de los agentes en la economía. Si bien es posible que la
simple negociación de un programa con organismos internacionales de crédito
produzca estos efectos complementarios, es probable que también dependan de
cambios en el comportamiento del gobierno: los actores económicos externos e
internos evaluarán las acciones de un gobierno en lugar de su retórica.
Los estudios de los efectos de la condicionalidad que se dedican a examinar la

primera y más política cuestión de si las trayectorias de las políticas cambian bajo la
influencia externa apuntan a un historial de implementación mixta, en el mejor de los
casos. Las revisiones de la implementación del programa antes de 1982, cuando se
endurecieron las restricciones financieras sobre los países en desarrollo y aumentó
el poder de negociación de las IFI, sugieren que la condicionalidad tuvo un impacto
débil. La revisión de Tony Killick de los programas del FMI, basada en datos de
programas y estudios de casos del FMI, sugiere que “el Fondo ha experimentado
considerables dificultades para garantizar que sus programas se implementen”. Como
señala Killick, el propio FMI ha atribuido gran parte de la falta de implementación a
las "restricciones políticas" y los "sistemas administrativos débiles".'” Estudio de Stephan Haggard
'• Morris Goldstein y Peter Montiel, “Evaluación de los programas de estabilización de fondos con
datos de varios países: algunos obstáculos metodológicos”, XMf- Sta[[Papers 33, no. 2 (junio de 1986):
310.
'• Tony Killick et al., The Quest for Economic Stabilization (Londres: Heinemann, 1984),
págs. 251—55, 260—61. Killick continúa cuestionando la asociación de la observancia del desempeño
de los acuerdos del Servicio Ampliado del Fondo con el FMI también destaca un pésimo
historial de implementación: de los treinta casos estudiados, veinticuatro no se implementaron
en su forma original y dieciséis de ellos se cancelaron.2 En un estudio de los programas de
ajuste africanos respaldados por Según el FMI en 1980-1981, el historial en la reducción del
déficit fiscal y la restricción del crecimiento del crédito interno neto fue pobre: la mayoría de
los países no lograron su objetivo fiscal; sólo alrededor de la mitad alcanzó sus objetivos
2'
crediticios.
El cambio hacia condiciones económicas internacionales más duras y la reducción de las
fuentes de financiamiento alternativo en la década de 1980 no cambió drásticamente el
historial al principio. El primer estudio del Banco Mundial sobre SAL y SECAL en quince
países en desarrollo mostró una tasa de cumplimiento general de alrededor del sesenta por
ciento (con la implementación total de las condiciones como criterio de éxito); más del ochenta
por ciento si se emplea un "progreso sustancial" en las condiciones. Un patrón que emerge
claramente en el estudio del Banco Mundial es la variación entre las áreas de política: la
manipulación de precios tiene mayor éxito y aquellas áreas que no son políticamente sensibles
y no requieren la creación de instituciones también muestran un mayor cumplimiento,z2 Una
segunda evaluación del Banco Mundial de los préstamos basados en políticas indica un
historial de implementación mucho más positivo y, lo que es más importante, un aumento en
las tasas de implementación durante la década de 1980, “tanto para los países que tenían
préstamos de ajuste desde principios de la década de 1980 como para los países que
comenzaron más recientemente”. 3
Dos esfuerzos recientes de investigación colaborativa han analizado el problema del

cambio en la trayectoria de las políticas y los patrones subsiguientes de implementación a
través de estudios de casos detallados de la participación del FMI y el Banco Mundial en las
políticas de ajuste. Cada uno de estos proyectos utiliza un medio algo menos preciso para
evaluar la influencia de las IFI; necesariamente así en el caso de los programas del FMI, ya
que el Fondo no publica datos sobre la implementación de sus programas por parte de los
países. Tampoco encuentra evidencia de IFI significativamente mayor en
criterios de desempeño con la implementación general de los programas, y cumplimiento de los

criterios de desempeño con la mejora de los indicadores económicos (como el balance de • r mentos).
'° Stephan Haggard, “La política de ajuste: lecciones del Fondo ampliado del FMI
Facility”, en Miles Kahler, ed., The Politics of International Debt (Ithaca, NY: Cornell University Press,
1986), págs. 157—86.
2i Justin B. Zulu y Saleh M. Nsouli, Adi• tment Programs in A[rica: The Recent Experience
(Washington, DC: Fondo Monetario Internacional, 1985), pág. 13. Vale la pena señalar que el período
examinado por Zulu y Nsouli fue de condicionalidad muy laxa en comparación con el patrón posterior a
1981. Además, estas medidas de cumplimiento no estuvieron totalmente bajo el control del gobierno.
"Adjustment Lending: An Evaluation of Ten Years of Experience {Washington, DC: The World Bank,
1988), págs. 60-61.
°
Report on Adjustment Lending II: Policies [or the Recovery o[ Growth (Washington,
DC: Banco Mundial, marzo de 1990), pág. 6.
98 - millas kahler
influencia a través de la condicionalidad que los estudios que acabamos de mencionar. El

primero de estos proyectos, centrado en las políticas de estabilización y cambio de política
económica más amplio en los países en desarrollo, ha intentado estimar los efectos
independientes de las agencias externas sobre las decisiones gubernamentales para
emprender dichos programas (tanto el FMI como el Banco Mundial) y sobre la
implementación del gobierno. de esos programas. El estudio dividió los programas entre
aquellos que se limitaron a medidas de estabilización y aquellos que llevaron a cabo un
programa más amplio de cambio de políticas, ya fueran ortodoxos o heterodoxos.24
En general, la influencia significativa de las agencias externas en las decisiones para

emprender programas de estabilización (uniformemente de una variedad ortodoxa) se
limitó a un pequeño número de gobiernos en la muestra, esos casos delicadamente
equilibrados o profundamente divididos en los que las agencias externas parecían inclinar
las decisiones sobre el programa económico a favor de la estabilización. Las Filipinas bajo
Marcos a finales de 1984, la República Dominicana bajo Jorge Blanco, también en 1984, y
Zambia bajo Kaunda en 1985 eran regímenes divididos, y para ellos las instituciones de
Bretton Woods representaban prestamistas de última instancia. En Ghana, en 1982-1983,
tras años de desastre económico, la necesidad de financiamiento externo reforzó los
argumentos de un equipo económico coherente que inició y luego amplió un programa
ortodoxo de estabilización y ajuste.2 '
Incluso en estos casos, en los que las agencias externas
pudieron forjar una alianza temporal con solo una parte del gobierno, la implementación
posterior fue decididamente mixta. En la implementación de los programas de ajuste
estructural neoortodoxos y de estabilización, el FMI y el Banco Mundial estuvieron
profundamente involucrados, y su impacto fue mayor en el caso de los países más
pequeños y aquellos con capacidades estatales limitadas, donde el equipo tecnocrático se
extendió a el límite.
Ghana, Jamaica y Zambia fueron ejemplos claros de tal intervención en la implementación.
En general, sin embargo, es difícil discernir cualquier conexión entre una participación más
profunda de las agencias externas y el éxito en la implementación en esta muestra de
casos de países.
Un segundo estudio de los préstamos basados en políticas del Banco Mundial se limita
a un número menor de casos de países (nueve), pero su enfoque más limitado en una IFI
permite una estimación más precisa de la influencia de la condicionalidad en el cambio de
políticas.2^ Las estimaciones de cumplimiento realizadas por aquellos que completan
2'
Joan Nelson, ed., Economic Crisis and Policy Choice: The Politics of A i• stment in Developing
Countries (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1990). Este esfuerzo colaborativo cubre la
experiencia de trece países en desarrollo (diecinueve gobiernos); los resultados se resumen en el
cuadro A2.1 del apéndice.
* S Para un resumen, ibíd., pág. 330; sobre el caso de Ghana, Thomas Callaghy, “Lost between
Estado y mercado”, ibíd., págs. 274-75.
°^ Paul Mosley, Jane Harrigan y John Toye, Aid and Ponder: The World Bank and Polic y-based
Lending {Londres: Routledge, 1991).
los estudios de casos de países son algo más bajos en promedio que las cifras del Banco
Mundial citadas anteriormente (alrededor del 54 por ciento), con una amplia dispersión en torno
a esta puntuación media.27
Esta encuesta sugiere que las agencias externas en general han tenido una influencia
limitada en las decisiones y la implementación exitosa de los programas de estabilización y
ajuste estructural. Los estudios citados, si bien demuestran la importancia de mayores
restricciones financieras en casos particulares, no muestran un patrón consistente de mayor
influencia en la década de 1980.
Un estudio de los programas latinoamericanos que se extiende hasta 1984 sostiene que el
poder de las instituciones de Bretton Woods se ha inflado:
Describir al FMI como un 'intermediario de la pobreza', como lo hace el título de un

libro reciente, o acusar al Fondo de socavar la democracia es caer en una hipérbole.
El poder del FMI sigue siendo un mito útil para los gobiernos que buscan un chivo
expiatorio para explicar las difíciles condiciones económicas asociadas con graves
desequilibrios en la balanza de pagos, pero la capacidad del FMI para imponer
programas desde el exterior es claramente limitada.2
Dos peculiaridades en las muestras empleadas por las IFI y por investigadores externos
pueden reducir aún más esta estimación de influencia. Los defensores de la condicionalidad del
FMI o el Banco Mundial a menudo argumentan que las comparaciones simples de antes y
después no tienen en cuenta la selección adversa representada en la muestra de países que
recurren al Fondo o al Banco: su situación económica es mucho peor que la de la mayoría de
los países en desarrollo. Otros dos grupos de países pueden más que contrarrestar este sesgo
en la muestra.
Las explosiones políticas que a menudo rodean la entrada del FMI o del Banco Mundial en el
proceso de ajuste pueden convencer a los países de no acudir a las IFI por las consecuencias
políticas: Brasil y Venezuela cayeron en esa categoría durante gran parte de la década de 1980.
Se plantea un contrafactual interesante: ¿Habrían seguido los países que rompieron con las IFI
políticas económicas que produjeron mejores resultados con acceso a asesoramiento externo
sobre política económica y, lo que es más importante, el financiamiento que podrían movilizar
las IFI? Un segundo grupo de países, que consideraré con más detalle, plantea el problema
anverso de la selección: parecían emprender su cambio de rumbo económico antes de cualquier
intervención del FMI o del Banco Mundial, aunque, en algunos casos, la intervención financiera
el apoyo puede haber sido significativo para sostener sus cambios de política.
Este registro de influencia externa limitada lleva a la pregunta que es

central para el resto de este capítulo: ¿Por qué, en una década en la que el papel de la
7 Ibíd. , vol. 1, pág. 136.

z• Karen Remmer, “La política de estabilización económica: programas de reserva del FMI en
América Latina”, Política Comparada, octubre de 1986, pág. 21
100 - Millas Kahler

Las IFI han sido tan prominentes y las fuentes alternativas de financiamiento tan
escasas, ¿no ha sido mayor su capacidad para influir en las políticas gubernamentales?
La respuesta aproximada a esta pregunta es simplemente la existencia de poderosas
fuentes de conflicto entre las restricciones políticas de los actores externos y los
intereses políticos de muchos gobiernos de países en desarrollo. Ese conflicto político
puede estallar en al menos tres dimensiones. En primer lugar, el conflicto puede
centrarse en el contenido de los programas e incluso en el modelo de funcionamiento
de la economía. Una segunda y más importante fuente de conflicto político ha sido el
resentimiento nacionalista por la intervención que implica la condicionalidad. Los
gobiernos buscarán preservar su autonomía en la formulación de políticas frente a
directivas externas; la apariencia de subordinación a tales directivas puede disminuir
su legitimidad y, por lo tanto, su capacidad para implementar las políticas elegidas.
Finalmente, la condicionalidad y los cambios de política que implica afectarán los
intereses económicos y la posición política de los grupos dentro y fuera del gobierno
de diferentes maneras. Una predicción es cierta: algunos se percibirán a sí mismos
como perdedores en el proceso de ajuste y reaccionarán ante esa amenaza de
pérdida. Los empleados del gobierno se resisten a los despidos y congelaciones
salariales; los políticos se oponen al desmantelamiento de las empresas estatales
que les brindan patrocinio; Las industrias que compiten con las importaciones se
oponen a la liberalización del comercio. Si estos cambios van acompañados de un
estancamiento económico, la lista de perdedores se hará más larga.2 "Incluso si una
élite política considera que sus políticas están alineadas con las de los actores
externos, los costos políticos de la condicionalidad pueden generar resistencia al
acuerdo y el colapso de la implementación.
Estas dimensiones del conflicto político en torno a la condicionalidad y el ajuste
pueden empujar a los gobiernos al fracaso en las negociaciones con las IFI y al
incumplimiento de los acuerdos alcanzados. No obstante, el predominio de estas
características del panorama político y la amplia dispersión del desempeño en los
casos nacionales plantea la posibilidad de que las estrategias de influencia y su falta
de consideración de las políticas de ajuste puedan explicar el patrón de influencia
descrito anteriormente.
Al evaluar las estrategias de los actores externos y las explicaciones de su éxito y
fracaso, la serie de casos examinados serán los empleados en los estudios de Nelson
y Mosley et al. (ver apéndice tablas A2.1 y A2.2 para un resumen de esos casos).
Para evitar un posible sesgo de muestra hacia los casos “problemáticos”, en los que
la experiencia de ajuste involucró un conflicto considerable con agencias externas y
un historial mixto, en el mejor de los casos, en
'"
Para un tratamiento más sistemático de las instituciones políticas y los intereses
económicos en la política de ajuste, véase Stephan Haggard y Robert Kaufman, “The Politics
of Stabilization and Adjustment”, en Jeffrey D. Sachs, ed., Developing Country Debt and
Economic Per[ ormance (Chicago: University of Chicago Press, 1989), págs. 209-54.
implementando cambios de política, también se incluye un caso adicional, Indonesia,

aunque sin el detalle de los casos de otros países. Si bien esta recopilación preliminar de
casos deja mucho que desear en términos de muestreo, la escasez de datos detallados
sobre las relaciones entre los actores externos y los gobiernos nacionales durante el ajuste
hace que esta sea la única estrategia factible, aunque la segunda mejor. .
EL MODELO DE NEGOCIACIÓN Y LA CONDICIONALIDAD
La retórica oficial en el Fondo y el Banco enfatiza que las relaciones con los gobiernos
prestatarios son apolíticas, consensuales y no intervencionistas. Los programas son
diseñados por los gobiernos para satisfacer sus propias necesidades; si también cumplen
con los criterios del Fondo y del Banco, entonces serán apoyados financieramente. En
palabras de un miembro experimentado del personal del Banco Mundial, “la palabra
apalancamiento no aparece en el léxico del Banco”:
La asistencia política del Banco ha sido esencialmente una empresa de cooperación

con los países receptores. Los programas de país exitosos deben ser de cosecha
propia y no pueden ser estandarizados o impuestos desde el exterior; deben
diseñarse y percibirse como centrales para los propios intereses de los países. El
Banco juega un papel complementario, apoyando y ayudando a implementar iniciativas de políticas sólidas.'
A pesar de este disgusto oficial por la noción de que el apoyo financiero de las IFI es una
palanca que puede usarse para hacer cumplir los cambios de política, tal modelo de
intervención de las IFI en el ajuste captura al menos parte de la estrategia de influencia de
los actores externos. Presentar las estrategias de las IFI de esta manera también las sitúa
en una rica literatura sobre negociación que ha evolucionado para explicar el comportamiento
de las instituciones y los mercados financieros privados.
Los economistas han utilizado la teoría del contrato dinámico para hacer frente al mal
ajuste entre el modelo convencional de endeudamiento y el patrón de préstamos bancarios
sindicados (y reprogramación) en las décadas de 1970 y 1980. Los mercados financieros
en estos modelos no son perfectamente competitivos: un pequeño número de prestamistas
y prestatarios provoca un comportamiento estratégico. El problema central que se aborda
es la dificultad de hacer cumplir los contratos entre prestamistas (en la mayoría de los
ejemplos, bancos o consorcios de bancos) y prestatarios que son estados soberanos. La
ejecución a través de contratos explícitos es difícil, costosa o imposible en estas
circunstancias; las sanciones (como el embargo de activos) son inciertas o insignificantes
en comparación con los riesgos (y ganancias) del incumplimiento. Por lo tanto, estos
modelos asumen contratos implícitos de dos tipos, internos y externos. La amenaza efectiva
que impone una orden interna
^° Barend A. de Vries, Rehaciendo el Banco Mundial (Washington, DC: Seven Locks Press,
1987), págs. 64, 66.
102 - Miles Kahler
contrato implícito es la amenaza de poner fin a la relación de préstamo y

préstamo o, en palabras de Crawford, "la continuación de la relación debe tener
valor para ambas partes en relación con su siguiente mejor alternativa". Un
contrato implícito externo se hace cumplir en parte por la respuesta anticipada
de aquellos fuera de las partes que negocian y contratan inmediatamente. La
condicionalidad cruzada, en la que los préstamos de un conjunto de acreedores
(como los bancos comerciales o un donante de ayuda bilateral) se hacen
depender de las decisiones crediticias de otro (como el FMI) es un ejemplo de
un esfuerzo por crear dicho banco externo . contrato implícito. Una suposición
final que es central en muchos modelos de contratos dinámicos son las asimetrías
de información: una parte o ambas poseen información privada que da forma al
resultado de la negociación .°'
La aplicación inmediata de estos modelos austeros a las IFI (o actores
gubernamentales) se ve dificultada por los objetivos más complejos de estos
actores en comparación con los bancos comerciales: el simple reembolso,
como se señaló, no captura el interés continuo que tienen en desarrollar
trayectorias de las políticas de los países. Estas diferencias entre las IFI y los
bancos comerciales se basan en su organización interna. El comportamiento
de las IFI (u organismos de ayuda) no busca el lucro, sino que satisface los
objetivos de sus principales, particularmente los estados industriales más
grandes, que tienen intereses económicos y estratégicos en países en
desarrollo particulares. Los propios países en desarrollo se sientan a ambos
lados de la mesa ganadora: son (en pequeña medida) accionistas y directores
de las IFI, además de ser sus clientes. Además, los incentivos organizativos
internos de las IFI las orientan hacia la renovación de los préstamos: se hacen
carreras en la gestión exitosa de programas y en la “transferencia de
préstamos”, no, en general, en mantenerse al margen, incluso de los países
en desarrollo con mala reputación. En el Banco Mundial, la continuación de
los préstamos es necesaria para mantener su rentabilidad y la solvencia de
sus prestatarios; por lo tanto, las inhibiciones dentro de la organización para decir “no” son altas
“'
Vincent P. Crawford ofrece un excelente resumen en International Lending, Long Term
Credit Relationships, and Dynamic Contract Theory (Princeton, NJ: Princeton University,
International Finance Section, Princeton Studies in International Finance, marzo de 1987).
También Crawford, “Dynamic Games and Dynamic Contract Theory”, Journal of Conflict
Resolution, 29, 2, junio de 1985, 195-224; Los primeros tratamientos se pueden encontrar
en Jonathan Eaton y Mark Gersovitz, Poor-Country Borrowing in Private Financial Markets
and the Repudiation Issue (Princeton, NJ: Princeton University, International Finance
Section, Princeton Studies in International Finance, junio de 1981) y Jeffrey Sachs,
Theoretical Issues in fnternational Borrowing (Princeton, NJ: Universidad de Princeton,
Sección de Finanzas Internacionales, Princeton Studies in International Finance, 1984).
Además, Kenneth M. Kletzer, “Asimetrías de información y empréstitos de LDC con riesgo
soberano”, The Economic Journal 94 (junio de 1984): 287—307. Jeremy Bulow y Kenneth
Rogoff, en “A Constant Recontracting Model of Sovereign Debt”, han cuestionado
recientemente el énfasis en la base de la reputación para otorgar préstamos, Journal o[Political £co›ioiny 1989: 9
Todas estas calificaciones sugieren que las preferencias de las IFI y el

comportamiento de ganarse la barra apuntarán a una evaluación del costo más alto
de rescindir una relación de préstamo, una mayor falta de voluntad para castigar a
un desertor, de lo que predeciría la visión convencional. No obstante, un modelo de
negociación de las relaciones entre acreedores y países en desarrollo que se basa
en los conocimientos de la teoría del contrato dinámico puede aplicarse con beneficios
a las IFI. El tratamiento de Paul Mosley de la negociación entre el Banco Mundial y
los países en desarrollo sobre la condicionalidad adjunta a los Préstamos de Ajuste
Estructural es un ejemplo de un modelo que tiene en cuenta muchos de los problemas
que presentan los contratos implícitos.3 Mosley hace el supuesto simplificador de
que el Banco Mundial (por implicación, cualquier IFI) intentará utilizar la condicionalidad
como “una moneda de cambio en un juego en el que el donante (el Banco) busca
influir en la política económica de la manera deseada por él, mientras que el receptor
se resiste a todos esos intentos de influencia que no armoniza con sus propias
prioridades políticas”. La función de utilidad del gobierno de un país en desarrollo es
relativamente fácil de modelar: busca obtener la mayor cantidad de financiamiento
posible con la menor cantidad de condiciones políticamente onerosas. Sin embargo,
la función de utilidad de la IFI, teniendo en cuenta la motivación compleja señalada,
incluye un deseo de maximizar el cambio de política al mismo tiempo que gasta su
presupuesto.3 "
Usando los casos de países en esta muestra, el modelo de negociación de
La influencia puede ser probada. Las expectativas crudas de una influencia constante
y acentuada de las IFI durante la década de 1980, desmentidas por el historial de
decisiones e implementación mencionado anteriormente, no se cumplen por razones
que se ilustran en el modelo de contrato dinámico: la incapacidad de las IFI para
entregar de manera confiable una combinación de apoyo y condiciones que sean
aceptables para el país en desarrollo “mediano”; esfuerzos contraproducentes y, a
menudo, ineficaces para controlar las fuentes alternativas de financiación
(condicionalidad cruzada); disminución de la utilidad del papel de chivo expiatorio o
pararrayos en la negociación; y quizás lo más importante, asimetrías en la información
que plantean problemas difíciles de selección y seguimiento para las IFI.
Finanzas y reputación de cumplimiento
Los modelos de contratos dinámicos de préstamos internacionales están impulsados

por consideraciones de reputación: un gobierno no incumplirá (o desertará de un
programa del FMI o del Banco Mundial) porque al hacerlo pondría en peligro futuros
préstamos de la fuente que renegó. Las IFI potencian esta sanción al
^ z Paul Mosley, Condicionalidad como proceso de negociación: Préstamos de ajuste estructural, 1980-
86 {Princeton, NJ: Universidad de Princeton, Sección de Finanzas Internacionales, Ensayos de Princeton
en Finanzas Internacionales, octubre de 1987) y Mosley, Harrigan y Toye, Aid and Power, vol. 1, cap. 3.
^ Mosley et al., Ayuda y poder, vol. 1, pág. 71.

104 - Miles Kahler
distribución en tramos de sus préstamos: al prestatario no se le otorga el monto

total de un standby o SAL al comienzo del acuerdo; se reparte, condicionado a la
realización de sucesivos cambios de política. Como ha señalado Paul Mosley, este
sistema puede limitar las pérdidas, pero deja al prestatario cínico en una posición
fuerte después de recibir el último tramo y, con una previsión perfecta, conduciría a
ningún tipo de préstamo basado en políticas.34 Sin embargo, la falta de previsión
perfecta no es la principal barrera para la deserción por parte de los prestatarios;
Los acuerdos futuros (y la financiación) que podrían perderse con la deserción
repetida (deslizamiento) de las condiciones de la política son un incentivo clave para
permanecer en el juego de la condicionalidad.
El grado de descuento de ese futuro depende de dos cálculos relacionados con
el financiamiento futuro: la disponibilidad de financiamiento alternativo no
condicionado en ausencia de cumplimiento (considerado más adelante con la
condicionalidad cruzada) y la capacidad de las IFI para movilizar el financiamiento
“prometido” si se implementa la condicionalidad.
Los incentivos para el cumplimiento a menudo se distorsionaron para
los países muy endeudados en la década de 1980 por la incapacidad del
“sello de aprobación” de las IFI para movilizar otras fuentes de
financiamiento externo. Como resultado, a menudo faltaban los incentivos
financieros para persistir en los difíciles programas de ajuste: las futuras
relaciones de cooperación con el FMI y el Banco Mundial estaban
fuertemente descontadas. En ciertos casos, las IFI no pudieron garantizar
un nivel de ayuda bilateral que aliviara los costos políticos del ajuste para
los políticos asediados. Entre estos casos, el programa de Zambia que
fue abortado en mayo de 1987 se cita a menudo como un ejemplo de
fracaso debido a una financiación inadecuada. En parte, la cautela de los
donantes se debió al historial anterior de implementación errática de
Zambia; en parte, el programa de Zambia era demasiado temprano para
las nuevas medidas de apoyo (SAF y ESAF) que fueron diseñadas para
países de bajos ingresos y muy endeudados. En cualquier caso, la élite
de Zambia vio incentivos financieros inadecuados en su futuro para
justificar la aceptación de costos políticos crecientes. incapaz de movilizar
una gran afluencia de donantes de ayuda”.* En Nigeria, el Programa de
Ajuste Estructural puesto en marcha bajo Babangida fue recibido con una
débil respuesta de inversores nacionales e internacionales que profundizó
la controversia política en torno al programa.°'
“• Paul Mosley, La condicionalidad como proceso de negociación, p. 15.

"' Callaghy, "Lost between State and Market", en Nelson, Economic Crisis, págs. 299-300;
Christopher Colclough, “Estrategia de ajuste de Zambia: con y sin el Fondo
{Brighton, Reino Unido: Instituto de Estudios del Desarrollo, 1987), pág. 11
'^ Jane Harrigan, “Guyana”, en Mosley et al., Aid and Power, vol. 2, págs. 385—86.
Callaghy, en Nelson, Economic Crisis, pág. 316.
Para otro grupo de países en desarrollo, los países de medianos ingresos muy
endeudados, el valor de la futura cooperación con las IFI se ha visto reducido por
el cambio en la relación entre las IFI y los acreedores privados, en particular los
bancos comerciales. Uno de los incentivos para la cooperación con las IFI en el
pasado había sido el valor de su sello de aprobación al proporcionar un activo de
reputación para los países en desarrollo en los mercados financieros privados. En
el transcurso de la década de 1980, disminuyó la capacidad del Fondo y del Banco
Mundial para ejercer su papel catalítico sobre los flujos de capital privado. La
inversión extranjera directa en países muy endeudados que emprendieron
programas de ajuste no se recuperó notablemente. En fases sucesivas de la crisis
de la deuda, aunque se pudieron movilizar préstamos bancarios adicionales a
través de “préstamos concertados”, los bancos comerciales no produjeron el “dinero
nuevo” neto que se les había prometido que era una parte clave de los incentivos
para el ajuste, mucho más. menos un retorno a los mercados crediticios por parte
de los deudores3 (véanse los gráficos 2.1, 2.2 y 2.3)."° La influencia del FMI sobre
los bancos fue aún menor en los casos de los prestatarios latinoamericanos más
pequeños y sorprendentemente ineficaz con los prestamistas oficiales (como como
agencias de crédito a la exportación).4° Incluso los deudores “modelo”, como Chile,
se vieron obligados a depender de la asistencia multilateral y bilateral para respaldar
sus onerosos reembolsos a los bancos comerciales.
Los costos para las IFI fueron incluso mayores que la erosión del valor de su
sello de aprobación. La colaboración de las IFI con los acreedores privados ha
sesgado los incentivos contra el ajuste de manera perversa. Como Jeffrey Sachs
ha argumentado con mayor fuerza, la carga del servicio de la deuda sirve como un
impuesto efectivo sobre el ajuste: cualquier ganancia obtenida se desvía en
beneficio de los acreedores externos, en lugar de redundar en beneficio de la
economía nacional y sus ciudadanos. •2 Dados los costos políticos del ajuste, esta
estructura ofrece pocos incentivos para persistir en un programa de ajuste: los
préstamos por encima de los flujos del servicio de la deuda retroceden, como un
espejismo, hacia el futuro. La estructura misma también eleva los costos políticos,
ya que los opositores políticos pueden argumentar que las medidas de ajuste están siendo implemen
“• Jeffrey D. Sachs, “Conditionality, Debt Relief, and the Developing Country Debt Crisis,” en
Sachs, Developing Country Debt, 262—63.
^" En las figuras 2.1, 2.2 y 2.3, las transferencias netas multilaterales equivalen a la suma de
las transferencias netas del Banco Mundial y la Asociación Internacional de Fomento combinada
con el monto de las compras menos el monto de las recompras del FMI.
'° C. David Finch, The IMF: The Record and the Prospect (Princeton, NJ: Universidad de
Princeton, Sección de Finanzas Internacionales, Princeton Studies in International Finance,
1989), pág. 17
*' Patricio Meller, “Chile”, en John Williamson, editor, Ajuste latinoamericano: ¿Cuánto ha
pasado? (Washington, DC: Instituto de Economía Internacional, abril de 1990), pág. 70.
•^ Sachs, Nuevos enfoques, pág. 28

106 - Miles Kahler

20000r
10000
estadounidenses)
Transferencias
(millones
dólares
netas
de
-4 0000 -
-20000 -
-30000
1980 1981 mil novecientos ochenta y dos 1983 1984 1985 1986 1987
Figura 2.1. Tendencias de las transferencias netas a todos los países en desarrollo, 1980—1987
Fuente: World Debt Tables: External Debt o[Developing Countries, I 988—89 ed.
(Washington, DC: Banco Mundial, 1988).
Nota: Para los gráficos 2.1, 2.2 y 2.3, el término multilateral se refiere a la suma de las
transferencias netas del Banco Mundial, la Asociación Internacional de Fomento y el monto de las
recompras del Fondo Monetario Internacional.
1 0000 r
5000
Transferencias
$millones)
netas
(US
-5000 -
-10000 -
rata bilate
Mercados financieros
-15000 —
M ul tilat e ral
-20000 -
1980 1981 mil novecientos ochenta y dos 1983 1984 1985 1986 1987
Figura 2.2. Tendencias de las transferencias netas en América Latina y el Caribe, 1980—1987
Fuente: World Debt Tables: External Delhi o/ Developing Countries, 1988—89 ed.
(Washington, DC: Banco Mundial, 1988).

3000 —
2000 . • -
1000
estadounidenses)
Transferencias
(millones
dólares
netas
de
-1000 -
-2000 -
-3000 -
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
Figura 2.3. Tendencias de África subsahariana en las transferencias netas, 198W1987
Fuente: World Debt T‹ibles: External De6t o/ Developing Countries, I 988—89 ed.
{Washington, DC: Banco Mundial, 1988).
tomado solo para extranjeros. En el pasado, una de las bases para la alineación de
intereses entre las IFI y al menos una parte del gobierno de un país en desarrollo era
el papel que desempeñaban las instituciones internacionales para obtener apoyo
financiero de acreedores escépticos, públicos y privados. Ahora, estas instituciones
se consideraban cada vez más no como agentes de los miembros de los países en
desarrollo, sino como cobradores de un cartel de acreedores. Los niveles de confianza
y cooperación inevitablemente declinaron.
En resumen, los incentivos financieros que forman parte de la negociación
de condicionalidad han disminuido para muchos países en desarrollo en la
década de 1980; por lo tanto, los costos de deserción o falta de acuerdo con las
IFI han disminuido. Al mismo tiempo, las IFI han tratado de ajustar el otro lado del contrato:
cambios de política—en formas que aumentan los costos políticos para algunos
gobiernos. La condicionalidad se ha vuelto más estricta en al menos tres formas. El
número simple de condiciones de política requeridas para un paquete financiero
particular aumentó en la década de 1980, aunque hay indicios de que el Banco
Mundial comenzó a reducir sus largas listas más adelante en la década (aumentó la
proporción de condiciones/financiamiento). En segundo lugar, la escalonamiento
del apoyo financiero fue criticado, particularmente en los programas del FMI, en
contra de la "carga anticipada" y hacia tramos más equitativos durante la vida del
programa o incluso financiamiento "recargado" hacia el final del programa.
Finalmente, muchos han argumentado que la condicionalidad se volvió más dura,
un concepto que podría estimarse como el producto del número de condiciones en un programa multi
108 - Miles Kahler

por la relación entre los costos políticos y las condiciones (por ejemplo, más devaluaciones
exigidas, recortes presupuestarios más severos).
Los datos para evaluar estos supuestos cambios en la condicionalidad no están disponibles,
el registro de implementación de medidas específicas en los programas del FMI o incluso el
contenido de los programas no están publicados. Aún más intratable es una medición de los
costos políticos que harían la condicionalidad más o menos “dura”. Paul Mosley analizó una
muestra de SAL del Banco Mundial en la dimensión de “rigurosidad”, que mide por el número de
condiciones.43 No encuentra correlación entre el desliz (falta de implementación de las
condiciones acordadas) y la rigidez de la condicionalidad.
Igualmente significativo, en términos de los incentivos que enfrenta un país en desarrollo, Mosley
no pudo detectar una relación clara entre la implementación de programas SAL anteriores y la
rigidez de la condicionalidad o disponibilidad de SAL posteriores. En otras palabras, una
reputación de cumplimiento parecía producir pocos préstamos adicionales del Banco Mundial.
En cambio, la rigidez de la condicionalidad estaba vinculada a la posición negociadora del país
receptor: aquellos países que más dependían de la financiación del Banco Mundial recibieron las
condiciones más estrictas.••
La evidencia de una asociación clara entre la intensidad de la condicionalidad y el éxito en la

implementación también es difícil de encontrar en los casos de países examinados. El cuadro
2.1 se ha elaborado utilizando aquellos casos para los que se dispone de alguna evidencia de
"dureza" de la condicionalidad en los programas del FMI y el Banco Mundial, así como una
indicación aproximada de la escala de financiamiento en relación con otros países del mismo
tamaño. Las estimaciones tanto de la condicionalidad como de las dimensiones financieras son
necesariamente aproximadas. Varios de los casos en el cuadro también son ambiguos: Chile
disfrutó de un apoyo relativamente generoso de las IFI, pero ese apoyo solo compensó las
grandes transferencias negativas a los bancos comerciales. Sin embargo, una serie de patrones
son evidentes; aún más importantes son los patrones que no son evidentes.
La celda del noreste sugiere fuertemente que la condicionalidad estricta,

incluso ejercida en situaciones en las que el país en desarrollo tenía pocas
alternativas financieras, no tuvo éxito sin los incentivos financieros adecuados
para los gobiernos en cuestión. Ninguno de los gobiernos implementó más
que un programa de estabilización (con la excepción parcial del gobierno de
Ba bangida en Nigeria); en general, esta es una celda de programas
colapsados. En aquellos casos en los que se llevaron a cabo programas de
estabilización exitosos, el manejo de la condicionalidad y las finanzas sí se aproximó al
•" Mosley argumenta que el número de condiciones también parece estar asociado con la
condicionalidad que es "política y administrativamente más exigente". (Mosley et al., Aid and Power,
vol. 1, pág. 125.)
•• Mosley, La condicionalidad como proceso de negociación, págs. 24—26; Mosley et al., Ayuda y
Poder, vol. 1, pág. 125.
TABLA 2.1
Condicionalidad, Finanzas y Cambio de Política
Finanzas
Condicionalidad Alto
SAL de Ecuador
Pese Jamaica, 1984-85• Jamaica, 1986-89•
Costa Rica, 1982—88• Guayana SAL
Chile, 1982—88• Zambia, 1982—87
Ghana, 1983—88• Perú, 1983—84
México, 1982—88• República Dominicana, 1984-86•
SAL de Malaui• Nigeria, 198W88•
Kenia SAL Colombia, 1984-86•
Filipinas, 1984-86•
Suave o ninguno Jamaica, 1980-1983 Brasil, 1985—88
Filipinas, 1980—84 Colombia, 1982—84
Filipinas, 1986-87 (y SAL)• Venezuela
Turquía, 1980—85 (y SAL)• Perú, 1985—87
SAL de Tailandia• Argentina, 1985—87
Indonesia (década de 1980)•
Indica la implementación exitosa de un programa de estabilización o un programa de reforma

económica más amplia; en el caso de SAL, implementación de más del 50% de las condiciones;
datos de las tablas del apéndice A2.1 y A2.2.
crudo modelo de negociación. En la República Dominicana, el gobierno dividido de

Jorge Blanco se inclinó hacia la estabilización por la presión financiera externa,
pero no pudo ser presionado para realizar reformas más amplias; al fortalecer a los
tecnócratas dentro del gobierno de Marcos después de 1983, los acreedores
externos pudieron imponer un programa de estabilización más severo en Filipinas
que cualquier otro en los últimos veinte años.
La celda del sureste podría etiquetarse como la celda heterodoxa, una colección
de países latinoamericanos grandes y medianos que optaron por embarcarse en
sus propios programas económicos (ligeramente) heterodoxos. Con la excepción
de Perú y Venezuela, los resultados no fueron catastróficos, aunque las ganancias
que podrían haberse obtenido con una combinación de mayor financiamiento
externo y la condicionalidad de las IFI son difíciles de estimar. Esta celda se podría
haber ampliado mucho si se incluyeran en el cuadro A2.1 aquellos países que no
implementaron un programa económico coherente.
Las dos celdas a la izquierda del diagrama sugieren fuertemente el predominio
de un efecto de “financiamiento” sobre un efecto de “condicionalidad”. En casos de
condicionalidad relativamente estricta y la movilización de financiamiento a gran
escala, el efecto independiente de la condicionalidad fue a menudo ambiguo. La
condicionalidad en Jamaica y Costa Rica “afect[ó] el momento y el diseño de muchos re-
*^ Stephan Haggard, en Nelson, Economic Crisis, p. 240; Paul Mosley, “The Philippines”, en Mosley et al.,
Aid and Power, vol. 2, págs. 52-53.
110 - Miles Kahler
formas” pero no pudo forzar la reforma frente a una fuerte oposición interna.4*
Aunque Ghana aceptó una condicionalidad aparentemente fuerte, John Toye
argumenta que no fue “particularmente dura o coercitiva”; cuando ocurría un
deslizamiento de página, el Banco Mundial generalmente renegociaba en lugar de
imponer una sanción financiera.47 El fuerte apoyo financiero externo a menudo
resultó en un historial de implementación relativamente exitoso, incluso en
condiciones de condicionalidad “suave” (la celda suroeste). Hubo excepciones: el
gobierno de Marcos en Filipinas antes de 1983 y los primeros años del gobierno
de Seaga fueron instancias de gobiernos que “tomaron el dinero y se fueron”. Sin
embargo, la explicación de la mayoría de los casos exitosos no es únicamente
financiera. Como concluyó Joan Nelson después de examinar la serie de casos en
el cuadro A2.1 del apéndice:
[El] nivel de apoyo financiero, medido ya sea como ayuda concesional o como flujos de
capital netos (en relación con el tamaño de las economías o poblaciones de los
beneficiarios), no tiene una relación consistente con el grado de implementación de las
reformas. El financiamiento para los gobiernos que llevaron a cabo reformas amplias varió
de grande a modesto (o negativo, en términos de flujos netos de capital en algunos casos).
Y algunos países que recibieron un fuerte apoyo financiero, como Costa Rica, solo lograron
avances modestos en las reformas estructurales.4"
Filipinas representa casi un cuasiexperimento que demuestra este punto. La

participación del FMI y el Banco Mundial en el ajuste estructural había sido
persistente desde fines de la década de 1970, pero el gobierno de Marcos hizo
poco que no se vio socavado simultáneamente por la dinámica de su base
capitalista compinche. Después de 1983, la condicionalidad más estricta y las
difíciles circunstancias financieras obligaron al gobierno a adoptar un programa
de estabilización draconiano, pero no pudieron forzar cambios de política más
amplios. El gobierno de Aquino pudo seguir adelante con un programa parcial de
reformas económicas que Marcos no había logrado implementar, a pesar de que
disfrutó de la misma combinación de financiamiento externo generoso y
condicionalidad suave que había producido poco bajo el gobierno anterior. Los
parámetros políticos internos habían cambiado, no el nivel de participación del
Banco Mundial o el FMI. El gobierno de Aquino fue capaz de superar la resistencia
a las reformas en parte al presentarlas como una ruptura con la era de Marcos y
un ataque al capitalismo de compinches.•"
Una posible explicación de parte de la variación en los casos de financiamiento
externo relativamente generoso es la falla de las agencias externas para controlar
el acceso a fuentes alternativas de financiamiento. Es a esa hipótesis que ahora
giro.
** Joan Nelson en Nelson, Crisis económica, pág. 205.

' 7 John Toye, “Ghana”, en Mosley et al., Aid and Power, vol. 2, pág. 196.
•• Joan Nelson, “Conclusión”, en Nelson, Economic Crisis, pág. 19
•" Haggard, en Nelson, Economic Crisis, págs. 248-49.
Contratos Implícitos Externos: Condicionalidad Cruzada
La disponibilidad de financiamiento no condicionado fue un desincentivo para el

cumplimiento de la condicionalidad de las IFI y reapareció cuando algunos países en
desarrollo regresaron a los mercados financieros después de mediados de la década de
1980. Al reducir la necesidad de financiación condicional futura (o incluso la expectativa
de tal necesidad), las ganancias financieras imprevistas, como los auges recurrentes de
las materias primas, la ayuda sin preguntas o el crédito privado, reducen la probabilidad
de una cooperación continua con las IFI. Por lo general, el prestatario explotará al
prestamista condicional y aceptará cambios de política solo para obtener un sello de
aprobación que aumentará su acceso a otras fuentes de financiamiento. Las Filipinas
bajo Marcos en la década de 1970 personificaron este patrón. Bolivia a fines de la década
de 1970 es otro ejemplo: “No hubo un momento políticamente adecuado para emprender
un ajuste, hasta que el gobierno ya no tuvo acceso a préstamos extranjeros. Mientras
estos préstamos pudieran utilizarse, todos los gobiernos, estables o no, podrían posponer
y pospondrían medidas impopulares para elevar los ingresos internos.
ahorros.”s °
Incluso en la década de 1980, cuando los flujos financieros privados hacia la mayoría
de los países en desarrollo se redujeron drásticamente, la capacidad de encontrar
fuentes alternativas de financiamiento a menudo redujo abruptamente el cumplimiento.
Tanto Turquía como Tailandia, que ya disfrutaban de una condicionalidad relativamente
baja (los SAL de Tailandia, por ejemplo, no se dividieron en tramos), rompieron los
préstamos condicionales del Banco Mundial debido a su reingreso a los mercados
financieros privados. Mosley argumenta que esta capacidad de encontrar alternativas
financieras a fines de la década de 1980 fue “una de las principales limitaciones del
poder de negociación del Banco” con los países de medianos ingresos.^'
Dado que el financiamiento alternativo de baja condicionalidad debilitó el poder de
negociación de las IFI y redujo su influencia en las políticas económicas de los
prestatarios, cualquier capacidad para vincular el comportamiento crediticio de otros
acreedores o donantes a los criterios de las IFI, en teoría, aumentaría su influencia. Una
técnica que parecía probable que apuntalara la posición de los acreedores durante la
década de 1980 fue el desarrollo de la condicionalidad cruzada, un claro intento de
convertir los contratos internos en contratos externos al involucrar a partes ajenas a la
negociación entre las IFI y los países en desarrollo en su futuro financiero. El hecho de
que otros acreedores confiaran en los contratos de condicionalidad de las IFI para
obtener información sobre la reputación parecía disuadir a los gobiernos de los países
en desarrollo de rescindir sus acuerdos con el Banco Mundial y el Banco Mundial.
FMI.
En su versión más estrecha, la condicionalidad cruzada requiere la colaboración
^° “Power and the IMF: the Example of Bolivia”, £urornoney (enero de 1982): 107.
Chaipat Sahasakul et al., “Tailandia”, y Mosley, “Ecuador”, en Mosley et al., Aid
y Poder, vol. 2, caps. 13 y 19.
112 - MilesKahler
del FMI y el Banco Mundial en sus negociaciones con los gobiernos de los países en desarrollo.
Aunque el FMI y el Banco Mundial han negado la condicionalidad cruzada formal en sus préstamos
para standby y SAL, la convergencia de las instituciones en cuestiones "estructurales" de gestión
económica (en contraste con su concentración anterior en la balanza de pagos a corto plazo
desequilibrio y préstamos para proyectos, respectivamente) ha producido necesariamente un
comportamiento que aparece como una condicionalidad cruzada.
Richard Feinberg ha etiquetado tres variantes de condicionalidad cruzada de facto, todas las
cuales fueron evidentes en la década de 1980. La condicionalidad cruzada consultiva hace que los
préstamos de una institución en un país dependan de
el otro: todos los SAL del Banco Mundial en la primera mitad de la década de 1980 y casi
todos los SECAL se hicieron a países que también habían negociado un programa con el FMI.'2 Sin
embargo, para fines de la década, esta estrecha asociación se había roto: solo se hicieron cuatro
quintos de SAL y tres quintos de SECAL.
a los países del programa del FMI. Esta divergencia de las organizaciones de BrettonWoods
condujo a un acuerdo de 1989 que restableció la convención anterior de
Préstamos del Banco Mundial solo a países con un acuerdo con el FMI. El mundo
El Banco todavía podría afirmar que la condicionalidad cruzada no existía en el estrecho
sentido, sin embargo, dado que la cancelación de un programa del Fondo o la falta de cumplimiento
Los objetivos del FMI no llevarían a la suspensión de los préstamos del Banco Mundial.'° Feinberg
describe otras dos variantes de la condicionalidad cruzada de facto: el uso
de criterios de juicio similares por parte de las dos organizaciones (interdependientes
condicionalidad cruzada) y el incumplimiento de los objetivos de una organización
debido a la suspensión de los préstamos por parte del otro (edad del vínculo financiero indirecto). S*
La introducción del Ajuste Estructural y Mejorado
Los Servicios de Ajuste Estructural introdujeron una condicionalidad cruzada formal
para los países en desarrollo (más pobres) que tomaron prestado del mecanismo:
el Documento de Marco de Política requerido en los programas SAF/ESAF fue aprobado tanto
por el Banco y el Fondo como por el gobierno del país.
La condicionalidad cruzada con otros actores también demostró lo mismo
debilitamiento durante la década de 1980. La vinculación formal de los programas bilaterales de
USAID con la condicionalidad del FMI o el Banco Mundial fue prohibida después de 1985 por
la enmienda Kemp-Kasten. Aunque la referencia directa a la Bretton
Woods fue eliminada, sin embargo, los juicios de USAID continuaron corriendo paralelos a los de las
IFI y la coordinación informal continuó.'5
' 2 Richard Feinberg, “La relación cambiante entre el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional”,
Jinternationaf Org‹wiizntion 42, no. 3 (verano de 1988): 554; Mosley et al., Aid and Power, vol. 1, pág. 96.
'^
Report on A i• stment Lending II, págs. 47—48.
'• Feinberg, "La relación cambiante", 555-57.
^' Oficina General de Contabilidad, Report to the Administrator, Agency for International
Development, F'oreign Assistance: US Use of Conditions to Achieve Economic Re fs (agosto
de 1986), págs. 17-18.
La reprogramación del Club de París (la renegociación de préstamos y créditos oficiales)

sigue dependiendo de la existencia de un acuerdo de derecho de giro del FMI. La
estrecha colaboración de las IFI y los bancos comerciales, descrita anteriormente,
comenzó a desmoronarse a medida que los préstamos concertados de los bancos se
volvieron menos significativos y las organizaciones de Bretton Woods se mostraron más
dispuestas a prestar en ausencia de un acuerdo con los bancos para liquidar los atrasos. .
La condicionalidad cruzada estaba limitada en su aplicación por los costos individuales
que percibían los acreedores, a pesar de la posibilidad de ganancias conjuntas en el
poder de negociación. El FMI y el Banco Mundial a menudo competían por sus
prerrogativas institucionales o simplemente discrepaban sobre la estrategia correcta a
seguir. El préstamo del Banco Mundial a Argentina en 1988 (con el apoyo de Estados
Unidos) fue quizás el ejemplo más significativo de tal falta de voluntad para lograr
ganancias conjuntas frente a un país prestatario. Otros acreedores, en particular los
gobiernos de los países industrializados, podrían presionar a las IFI para que lleguen a
un acuerdo con un país en particular (a menudo un gran deudor) debido a la preocupación
por las instituciones financieras nacionales o los objetivos de política exterior. Aunque
Mosley no encontró tratos iniciales más fáciles para los clientes de los Estados Unidos
en su estudio de SAL del Banco Mundial, esos clientes fueron tratados con más
indulgencia cuando se produjo el desliz.56 Los gobiernos de los países en desarrollo
también jugaron con los intereses en conflicto de los acreedores. La iniciativa “Fresh
Look” de Jamaica en 1985-1986 puede haber sido un esfuerzo por desarrollar un nuevo
enfoque del ajuste, pero también podría interpretarse como un intento de abrir una brecha
entre Estados Unidos, el Banco Mundial y el FMI. El Mobutu de Zaire ofreció mejores
condiciones a ciertos acreedores, manipulando y dividiendo la coalición a la que se
enfrentaba.'°
La condicionalidad cruzada implícita también impuso otros costos a la relación entre
las IFI y los gobiernos de los países en desarrollo. Los jugadores adicionales sirvieron
para agregar “ruido” a las lecturas de reputación al enviar señales contradictorias al país
en cuestión: el cumplimiento era más difícil de monitorear cuando un gobierno podía
optar por responder a los requisitos de un acuerdo y no a otro. Los países más pequeños
y dependientes de la ayuda en los que la condicionalidad cruzada implícita era más
probable también eran aquellos con las capacidades más débiles para negociar con las
IFI e implementar sus programas. Los esfuerzos por coordinar las posiciones de
negociación de los acreedores sin una acción conjunta explícita solo sirvieron para
sobrecargar al puñado de negociadores principales que, como lo describió un participante,
tuvieron que escuchar los mismos argumentos tres veces. Sin embargo, lo más dañino
para el nivel de cumplimiento fue la vinculación financiera directa, que también fue más
perjudicial para los países más pequeños. En Costa Rica y Jamaica, la implementación
de programas se convirtió en un
'• Mosley et al., Aid and Power, págs. 128, 165.

" Winsome J. Leslie, El Banco Mundial y la Transformación Estructural en los Países en Desarrollo
Países: El caso de Zaire (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 1987), págs. 134-36.
114 - Miles Kahler
proceso excesivamente intrincado en el que ninguna parte podía avanzar sin las
otras y en el que un breve retraso en la financiación con un acreedor podía obligar
a renegociar o suspender con otro. El SAL de Guyana personificó este tipo de
vinculación: el FMI no prestaría sin un nivel de apoyo externo que permitiera una
estabilización exitosa, pero esos otros flujos dependían de un programa del
Fondo. Básicamente, el Fondo entregó su papel principal al Banco Mundial, pero
el sello de aprobación del Banco no fue lo suficientemente creíble para inducir la
asistencia necesaria: el programa fue considerado un fracaso.5
Entre los casos estudiados, la coordinación entre los acreedores aumentó el

poder de negociación y el cumplimiento en ciertos casos: la condicionalidad
cruzada del Banco Mundial, los donantes de ayuda y el FMI en Malawi aumentó
la influencia del Banco Mundial en su préstamo de ajuste estructural; otros países
más pequeños probablemente avanzaron más rápidamente por el camino del
cambio estructural porque los donantes de ayuda en particular actuaron en
concierto con (o al menos no en oposición) a las IFI. Sin embargo, se pueden
señalar otros casos para demostrar los costos de la condicionalidad cruzada en la
relación a largo plazo entre las IFI y los gobiernos nacionales, a través de la
sobrecarga institucional, señales engañosas o contradictorias y vínculos financieros
equivocados. Parece poco probable que la falta de coordinación de los acreedores
explique completamente el historial de decisión e implementación en estos
episodios de cambio de política económica.
JnJormn Asimétrico: Selección y Monitoreo
La dependencia de la cooperación en la repetición y la autoaplicación se vuelve

más difícil cuando el comportamiento (reputación) sobre el cual se juzga el
cumplimiento está oscurecido por el “ruido” y es difícil o imposible de monitorear.5"
Las IFI enfrentan un problema difícil de selección adversa en aquellos países que
son candidatos para recibir asistencia, ya que los gobiernos rara vez recurren al
financiamiento junto con la condicionalidad de las políticas a menos que su
situación económica sea crítica (lo que a menudo implica un compromiso débil
con el cambio de políticas). De estos casos surge un patrón de intervención
exitosa de las IFI: el “orden de juego” en el juego de la condicionalidad es central.
La Tabla 2.2 demuestra un patrón bastante claro: el compromiso previo y la acción
política (tomada antes de que se ofrezca el apoyo externo) es un buen predictor
de una implementación exitosa. La influencia exitosa es más probable si los gobiernos primero
'• Harrigan, “Guyana”, en Mosley et al., Aid and Power, vol. 2, pág. 386.
S* David M. Kreps, “Corporate Culture and Economic Theory”, en James E. Alt y Ken neth
A. Shepsle, editores, Perspectives on Positive Political Economy (Cambridge: Cambridge
University Press, 1990), pág. 105. John McMillan ha señalado que es probable que el “ruido”
en las transacciones de las IFI sea un problema más grave que en el caso de los acuerdos de
bancos comerciales, ya que el simple reembolso no es el único criterio para el cumplimiento del contrato.
TABLA 2.2
Compromiso del gobierno y resultados del programa
Nivel de Compromiso del Gobierno ante el Apoyo Externo•

Programa
fmpfementación Alto Bajo
Alto Costa Rica, 1982—84" Filipinas, 1984—86"

Nigeria, 1986-88" República Dominicana, 1984-86*
Filipinas, 198a-87 (y SAL)" Jamaica, 1984-89 (+ SAL)^
Ghana, 1983—88 (y SAL)" Kenia SAL
Chile, 1982—88" México, 1982—88^
TailandiaVENTA Costa Rica, 1984—88"
Turquía, 1980—85 (y SAL)" Colombia, 1984-86"
Indonesia (década de 1980)"
Malaui VENTA
BAJO Casos heterodoxos Jamaica, 1980-1983

(Brasil, Perú, Argentina) República Dominicana, 1978—82
Costa Rica, 1979—82
SAL de Ecuador
Kenia SAL
Guayana SAL
Perú, 1983—84
Zambia, 1983—84
• El nivel de compromiso se mide por la implementación de políticas antes de la financiación externa.

apoyo.
" Indica la implementación exitosa de un programa de estabilización o un programa de reforma
económica más amplia; en el caso de SAL, implementación de más del 50% de las condiciones;
datos de las tablas A2.1 y A2.2.
comprometerse con un programa de ajuste y solo entonces son apoyados

financieramente por las IFI. El patrón sería aún más claro si no se hubiera
utilizado una definición conductual estricta del compromiso: cambio de política
significativo antes del apoyo financiero externo. La celda del noreste parece
desmentir la estrecha asociación entre el compromiso previo o la "propiedad"
de un programa y el éxito posterior. Sin embargo, dos observaciones califican
fuertemente la apariencia de gobiernos exitosos y “no comprometidos”. Se
podría argumentar post hoc que varios casos en esa celda —México y Jamaica
— demostraron un fuerte compromiso con un programa a medida que
aumentaban las presiones políticas internas (otra prueba), pero no se podría
decir que instituyeron cambios importantes de política antes de las presiones
externas. asistencia. La celda del noreste también contiene varios programas
de estabilización relativamente exitosos (Colombia, Filipinas, República
Dominicana) que no se transformaron en programas más amplios de cambio
de políticas. Algunos de estos casos estuvieron marcados por un delicado
equilibrio de fuerzas políticas internas que fue influenciado por las IFI en la
dirección de la estabilización. Esta celda sugiere que el requisito de un
compromiso previo claro puede ser menos necesario en el caso de programas
de estabilización a corto plazo que en programas de cambio de política general. Al reunir los ha
116 - Miles Kahler
la asociación de un inicio e implementación exitosos con una secuencia de

compromiso gubernamental más un generoso apoyo financiero se vuelve aún más
clara.
La evidencia de casos particulares de implementación exitosa respalda estos
hallazgos. Tailandia e Indonesia se encuentran en un extremo del espectro de
compromisos. El Préstamo para Ajuste Estructural de Tailandia fue parte de un
claro marco de políticas del Quinto Plan y fue precedido por acciones
gubernamentales específicas; El “pago inicial” de la política de Tailandia fue
sustancial, ya que el gobierno tailandés había iniciado más de la mitad de las
medidas antes de llegar a un acuerdo con el Banco . en sus grandes devaluaciones)
que fue apoyada por grandes cantidades de financiamiento externo movilizado por
las IFI. 6 ' Turquía ofrece otro ejemplo en la década de 1980. Algunos han
argumentado que el nivel de financiamiento brindado convierte a Turquía en un
caso excepcional de que “estas entradas masivas de capital virtualmente
aseguraron el éxito del esfuerzo de ajuste”. Sin embargo, igualmente importante
fue el compromiso asumido por el gobierno turco con su programa económico . en
l98W antes de una participación externa sustancial o negociación con agencias
externas. En África, Ghana, que ha emprendido un programa amplio y ortodoxo,
fue el tercer mayor receptor de fondos de la AIF del Banco Mundial en 1987 (a
continuación, India y China); su ayuda concesional per cápita en 1988 fue el doble
del promedio para el resto de África. Sin embargo, las IFI no surgieron de inmediato
para apoyar el programa de Ghana; el gobierno de Jerry Rawlings lanzó su
programa en 1983 con niveles relativamente bajos de apoyo antes de que las
fuentes externas de financiamiento estuvieran dispuestas a respaldar su
compromiso político.•3 En el otro extremo del espectro, varios programas fallidos
prominentes fueron el resultado de una mala lectura del compromiso por los actores
externos: los primeros años del gobierno de Seaga y Zambia (donde se sobreestimó
el apoyo de Kenneth Kaunda al programa) son dos ejemplos.
Basándose en estas experiencias, varios observadores de la condicionalidad de

las IFI también han respaldado esta secuencia de influencia externa en los
programas de ajuste. David Finch ha argumentado que muchas de las fallas en el
apoyo del FMI a los programas de país están relacionadas con las “presiones para emprender
*° Chaipat Sahasakul, Nattapong Thongpakde y Keokam Kraisoraphong, “Thai

land”, en Mosley et al., Aid and Power, vol. 2, pág. 102.
•' Entrevista, Washington, DC, octubre de 1989.
• 2 Ahmed Abdallah, “Discusión”, en Vittorio Corbo, Morris Goldstein y Mohsin Khan,
eds., Growth-Oriented Adjustment Programs (Washington, DC: FMI y Banco Mundial, 1987).
^" John Toye sugiere que el gobierno de Rawlings no podría haber formulado su programa
económico sin "una gran cantidad de asistencia informal proporcionada por el Fondo y el
Banco". (Toye, “Ghana”, en Mosley et al., Aid and Power, vol. 2, pág. 158.)
programas antes de que se den las condiciones políticas necesarias para

apoyarlos”; Peter Kenen insta a que “se debe alentar a los gobiernos a cambiar
sus políticas antes de que soliciten crédito del Fondo”.*4 Jeffrey D. Sachs ha
abogado por “requerir más acciones previas por parte del gobierno prestatario,
para que el gobierno demuestre su determinación para llevar a cabo el programa
negociado (y se ve obligado a construir la base política interna para los cambios
de política).”*' El mismo Banco Mundial ha enfatizado la necesidad de que el
gobierno se apropie de un programa como uno de los determinantes del cambio
de política exitoso. •6
Respaldar el compromiso gubernamental no alivia la difícil tarea de los forasteros
al leer ese compromiso, una tarea que se vuelve central para el éxito de la
influencia externa a través de las finanzas. Si el compromiso del gobierno seguido
del apoyo financiero produce resultados de ajuste cooperativos y exitosos, los
obstáculos informativos para implementar con éxito tal estrategia siguen siendo
formidables. Los gobiernos tienen fuertes incentivos para argumentar que están
comprometidos con tales programas, incluso cuando no lo están; el prestamista
externo debe diseñar procedimientos de selección y selección para determinar
cuáles de esos gobiernos tienen la intención de implementar cambios de política
en la dirección deseada.
Por las razones discutidas anteriormente, las IFI están limitadas en la cantidad
de selección que pueden realizar, pero se han empleado varias técnicas para tratar
las asimetrías de información que oscurecen el nivel de compromiso de un
gobierno. Para el FMI, las acciones previas —requeridas antes de que el Fondo
apruebe un programa y que a menudo incluyen medidas políticamente costosas—
sirven como un obstáculo y una prueba de las verdaderas intenciones. La medida
de reputación del “historial” de un país en episodios de ajuste pasados también se
usa como un medio para predecir acciones futuras, particularmente para programas
de varios años.
Sin embargo, un tercer criterio de selección va en contra de la confianza en la
reputación y es sugerido por estudios de caso en la política de ajuste.
Aunque la conexión entre el éxito del ajuste y el tipo de régimen político
(democrático versus autoritario, por ejemplo) es relativamente débil, la asociación
entre un mayor compromiso con el cambio de política y un cambio de gobierno o
régimen parece ser más estrecha. Haggard y Kaufman argumentan que los ciclos
económicos políticos son evidentes en muchos países en desarrollo y que el
momento del ajuste en esos ciclos puede ser clave:
* C. David Finch, The IMh: The Record and the Prospect (Princeton, NJ: Universidad de Princeton,
Sección de Finanzas Internacionales, septiembre de 1989), pág. 20; Peter Kenen, “The Use of IMY
Credit”, en The International Monetary 'und in a Multipolar World: Pulling Together (Washington, DC:
Overseas Development Council, 1989), pág. 84.
*' Sachs, “Conditionality, Debt Relief, and the Debt Crisis”, en Sachs, Países en Desarrollo .
trate de Deuda y desempeño económico, pág. 269.
•• Informe sobre préstamos de ajuste II, págs. 55—56.
118 - Miles Kahler
“Si es probable que el período previo a las elecciones se caracterice por políticas expansivas y
resistencia a la estabilización, el período posterior a las elecciones permitirá a los gobiernos más
margen para introducir reformas”. Este es particularmente el caso cuando un nuevo gobierno
sucede a una administración anterior cuyas políticas económicas se perciben como un fracaso y
cuando se enfrenta a una oposición dividida.^7 Los nuevos regímenes presentan un conjunto mixto
de señales: pueden presentar una versión reforzada de el nuevo modelo de gobierno descrito; por
otro lado, los regímenes de transición (de autoritarios a democráticos) a menudo tienen dificultades
para instituir programas de estabilización al tomar el poder.^ Varios regímenes o gobiernos nuevos
se encuentran entre los casos que promulgan programas exitosos de estabilización o reforma
económica: Costa Rica bajo Monge, México bajo de la Madrid, el caso de Turquía, Filipinas bajo
Aquino.•9
Otra dificultad en la selección de compromiso es el efecto interactivo

de la financiación de las IFI y la voluntad del gobierno de comprometerse con el cambio de política.
Incluso en aquellos casos en los que la financiación siguió al compromiso, la comunicación previa
entre las IFI y los gobiernos había dejado en claro que se disponía de apoyo financiero sustancial
para un programa económico creíble:
este fue, por ejemplo, el caso de Turquía en 1980. Existen casos de compromiso “puro” o autónomo:
tanto Chile como Rumania llevaron a cabo duros programas de ajuste con relativamente poco
apoyo financiero externo (cuando se toman en cuenta las transferencias a acreedores privados). —
pero es probable que el conocimiento de la disponibilidad de recursos influya en el giro de un
gobierno hacia el cambio de política económica.
Cada uno de estos dispositivos de selección o selección se suma a la información confiable

que poseen los principales externos sobre sus posibles contrapartes en el trato de ajuste. Ninguno
de ellos, sin embargo, proporciona un alto nivel de confianza sobre las intenciones y la posición
política de sus interlocutores en todos los casos. En ciertos casos, la ambigüedad acerca de las
intenciones es profunda incluso para los observadores expertos de la política de un país. En Ghana,
por ejemplo, se hicieron dos lecturas del Consejo de Defensa Nacional Provisional “revolucionario”
bajo Rawlings: que el gobierno estaba dominado por “revolucionarios pacientes” que derrocarían el
ERP.
•' Stephan Haggard y Robert Kaufman, “The Politics of Stabilization and Structural
Ajuste”, en Jeffrey D. Sachs, ed., Developing Country Debt and Economic Per f •-
mance, vol. 1 (Chicago: University of Chicago Press, 1989), págs. 242-43; también joan nelson,
“Conclusiones”, en Nelson, Economic Crisis, pág. 312.
*"
Compare los hallazgos de Karen L. Remmer, "The Politics of Economic Stabilization",
pags. 21, con Haggard y Kaufman, “Politics of Stabilization”, págs. 243-44; véase también el
capítulo 6 de Haggard y Kaufman en este volumen.
*" Paul Mosley argumenta, basándose en los estudios de caso de SAL, que "la llegada al poder
de un nuevo gobierno a menudo ha facilitado la reforma, al reducir la cantidad de intereses creados
que deben confrontarse, pero no es una condición esencial ni adecuada". condición previa para
una reforma efectiva”. (Mosley et al., Aid and Power, vol. 1, pág. 161.)
ter estabilización o que el gobierno era “esquizofrénico”, genuinamente dividido entre

populistas radicales y pragmáticos orientados al mercado. La retórica del gobierno y
sus acciones podrían interpretarse para encajar con cualquiera de las dos
interpretaciones.70 En tales situaciones de alta incertidumbre, se requieren otros
mecanismos de seguimiento y control.
Incluso en casos en los que el compromiso es alto y el modelo de intervención
externa se aproxima a la retórica propia de las IFI—no apalancamiento sino apoyo al
cambio de política económica indígena—la condicionalidad no es del todo irrelevante.
La resistencia política a los programas puede crear obstáculos para la implementación,
incluso para un gobierno muy comprometido. El comentario sobre los programas
generalmente exitosos en Turquía entre 1980 y 1985 sugiere que los incentivos
políticos para la laxitud fiscal podrían haber sido contrarrestados por la continua
condicionalidad externa. No todo es armonía con gobiernos comprometidos: existen
conflictos de intereses sobre medidas particulares. Además, el financiamiento externo
generoso y “garantizado” puede crear sus propios incentivos para el deslizamiento,
un patrón detectado por Joan Nelson en el caso de países pequeños como Costa
Rica y Jamaica.
Por todas estas razones, las IFI y otros actores externos intentan monitorear la
implementación de los programas de ajuste por parte del gobierno. Quienes realizan
el monitoreo enfrentan problemas de información oculta y acción oculta similares a
los que a menudo confunden los esfuerzos para seleccionar gobiernos sobre la base
del compromiso. El seguimiento se ha vuelto más difícil a medida que se ha ampliado
la condicionalidad: el cambio de política macroeconómica se ha vinculado a una serie
de medidas de ajuste estructural, como la liberalización del comercio, la racionalización
del sector público y la reforma de los precios agrícolas. Como señala Mosley, esta
ampliación ha aumentado la demora entre la acción política esperada y el resultado
que se utilizará para medir el cumplimiento.*2 El monitoreo también tiene costos
políticos más altos que la manipulación de los incentivos: a menudo es más intrusivo
y más probable. despertar el resentimiento nacionalista.
Finalmente, ciertos mecanismos de monitoreo no están disponibles para los actores

externos que buscan ejercer influencia a través de las fronteras nacionales. McCubbins
y Schwartz han argumentado en el contexto de la política interna que los mecanismos
de "alarma contra incendios" pueden ser más eficientes que las "patrullas policiales"
para monitorear las acciones de los agentes burocráticos". El contraste entre los dos
es bastante simple: los mecanismos de patrulla policial implican vigilancia directa-
'° Callaghy en Nelson, Ecoaoitiic Crisis, pp. 276-77.

Nelson, “Políticas de ajuste en las democracias pequeñas”, en Nelson, Economic Crisis
and Policy Choice, pág. 206.
'2
Mosley, La condicionalidad como negociación, pág. 2.
'^ Matthew D. McCubbins y Thomas Schwartz, "Supervisión del Congreso ignorada: patrullas policiales versus
alarmas contra incendios", American Journal of Political Science 23, no. 1 (febrero de 1984): 165—79.
120 - Millas Kahler

lanza para detectar acciones ocultas que se desvían de los intereses del monitor.
Los mecanismos de alarma contra incendios utilizan a terceros interesados para producir la
información deseada; los procedimientos de denuncia ciudadana, las audiencias y la
capacidad legal son ejemplos de mecanismos de alarma contra incendios. Las IFI están
restringidas de usar dispositivos de monitoreo de alarmas contra incendios por las
convenciones de soberanía nacional. Los ciudadanos y grupos organizados de un país son
los participantes más probables en un sistema de supervisión de alarma contra incendios;
sin embargo, el gobierno nacional es el guardián de su propia población. (El FMI se ha
reunido con grupos fuera del gobierno en raras ocasiones, pero solo por invitación del
gobierno). Otros gobiernos nacionales juegan un papel menor en hacer sonar las alarmas
cuando las políticas de otro gobierno crean externalidades que afectan su propio bien
económico. -Siendo, pero muchas medidas de política económica tomadas por un gobierno
no afectan directamente los intereses de otros estados, y los intereses de política exterior
pueden disuadir a otros gobiernos de activar el interruptor de alarma.
Negociación para el compromiso: actores externos como objetivos políticos
La resistencia política al ajuste por parte de grupos que sufrirán costos plantea los
problemas más complicados para aquellos fuera de un país que intentan promover los
cambios resistidos. Incluso si una élite política está unida en su apoyo a los cambios de
política deseados, incluso si los incentivos y el monitoreo funcionan de manera efectiva,
una resistencia política inesperada puede anular el programa de ajuste. Ahora estamos en
el ámbito de lo que Robert Putnam ha denominado “deserción involuntaria”: “La deserción
voluntaria se refiere al renegar de un egoísta racional en ausencia de contratos exigibles.
En cambio, la deserción involuntaria refleja el comportamiento de un agente que no puede
cumplir una promesa debido a una ratificación fallida.”74
La distinción entre un gobierno que se ve obligado a desertar de un acuerdo por la

resistencia política y uno que elige hacerlo después de calcular los costos y beneficios de
sus futuras relaciones con los acreedores externos es resbaladiza. Considere un gobierno
que regresa al FMI o al Banco Mundial alegando que el standby recientemente acordado o
SAL está en vilo debido a la estrepitosa oposición en la legislatura (o el ejército o los
sindicatos). En resumen, el acuerdo “no puede ser ratificado”.
¿Cómo sabe el forastero que esto es así, que la resistencia es genuina? ¿Cómo sabe el
outsider que el político en cuestión está invirtiendo su capital político para asegurar que el
acuerdo sea ratificado?
7• Robert D. Putnam, “Diplomacia y política interna: la lógica de los juegos de dos

niveles”, Organización Internacional 42, no. 3 (verano de 1988): 438.
La segunda pregunta suele ser más difícil, aunque el uso de la oposición

política interna para negociar ventajas hace que la primera sea pertinente
en muchos casos. Plantea un problema profundo de riesgo moral: ¿Deberían
las agencias externas considerar la política como algo análogo al clima, un
conjunto de eventos aleatorios que no están sujetos al control del gobierno?
Claramente no: por un lado, la dirección política no es simplemente una
máquina de calcular que suma y resta vectores políticos; por otro lado, al
menos a corto plazo, algunas restricciones políticas son relativamente fijas.
El agente externo podría seguir al menos dos estrategias extremas.
Una tomada en el pasado, al menos retóricamente, por el FMI y el Banco
Mundial, consideraría los obstáculos políticos como totalmente bajo el control
de la élite política. Eliminarlos desde este punto de vista es simplemente una
cuestión de voluntad política que no está incluida en el acuerdo de
condicionalidad. Una alternativa es considerar los costos políticos asociados
con el ajuste como costos reales que deben incluirse en la estructura de
compensación de la condicionalidad. Mosley , por ejemplo, argumenta que el
Banco Mundial debería ofrecer explícitamente una compensación para los
perdedores en el ajuste, ya que es probable que los políticos proporcionen
una compensación en cualquier caso, de una manera mucho más ineficiente.
Como sugiere Terry Moe, la acuñación de compensaciones para burócratas y
políticos podría ser una versión de holgura fiscal, la diferencia entre los costos
reales del gobierno y el presupuesto. Slack proporciona al político recursos
para cubrir los costos políticos del ajuste. Por supuesto, ofende el énfasis en
la eficiencia que motiva a las IFI y otros acreedores externos, al igual que la
noción de compensación. Pero el problema es más profundo que el malestar
ideológico. Los actores externos deben esperar que el político invierta parte
de su capital político en vencer la resistencia al cambio de política; es poco
realista esperar que invierta todo , hasta el punto de perder el poder.
Un principio que podría emplearse es la compensación, pero solo una
compensación parcial, una distribución de los riesgos de la resistencia política
entre los proveedores externos de financiamiento y el liderazgo político del país.7 '
La adopción del principio de compensación parcial, sin embargo, deja una
carga considerable de recopilación de información para poder contrastar las
estimaciones de resistencia ofrecidas por los políticos. Aquí, las IFI pueden
haber sido negligentes. La memoria institucional de las IFI respecto a la
política de episodios de ajuste es muy corta; hay poca atención sistemática a
recopilar o poner a disposición de su personal las lecciones políticas de
programas particulares. Las IFI también podrían hacer un mayor esfuerzo
para probar las aguas políticas de un país más allá de los círculos tecnocráticos
con los que suelen negociar.
*' Este principio también está incorporado en el dispositivo de los deducibles de las pólizas de seguros.
122 - Miles Kahler
Una última estrategia de influencia que está diseñada para hacer frente a la resistencia
política es, en efecto, otra forma de compensación política. Es tradicional, aunque ahora
se la considera con desagrado: las agencias externas como pararrayos o chivos
expiatorios. Esta estrategia funciona sólo si los políticos de un país tienen un orden
peculiar de costos y beneficios políticos: los costos políticos de parecer responsables de
un programa de ajuste se clasifican por encima de los costos de parecer subordinados a
agencias externas. (Este orden peculiar de costos puede explicar por qué ciertas élites
nacionales no han utilizado las IFI de esta manera). Recientemente, las IFI se han vuelto
más renuentes a aceptar este papel debido a que han cambiado sus propias estrategias
preferidas.
Las IFI habían considerado que el núcleo de su enfoque consistía en diseñar un conjunto
de incentivos y dispositivos de control que servirían para inducir la implementación del
programa, independientemente de los intereses reales del liderazgo político de una nación.
Ahora la selección y el compromiso parecen cobrar mayor importancia: la propiedad
públicamente demostrada de un programa se convierte en una pieza clave de información
para las agencias externas. En dos casos recientes, Zambia y Venezuela, el director
gerente del FMI, Michel Camdessus, se negó públicamente a aceptar el papel de
pararrayos, devolviendo la responsabilidad del programa a los líderes políticos nacionales.
En su intercambio de cartas con el presidente Pérez de Venezuela que se hizo público,
Camdessus señaló claramente el cambio de rumbo: “Es una prerrogativa de los estados
soberanos decidir por sí mismos qué medidas se requieren para la recuperación, por
desagradables que sean esas medidas. Y les honra que asuman la responsabilidad de
las políticas ante los ojos de su pueblo, incluso en las circunstancias más adversas .”6
Si bien la ortodoxia emergente sobre la selección para el compromiso está respaldada

por casos exitosos de implementación, puede haber casos en los que las IFI, aunque no
acepten el papel de pararrayos o chivo expiatorio, opten por la “condicionalidad creativa”
para reducir los costos para los políticos. de su presencia. Entre estos casos se pueden
encontrar dos instancias de tal creatividad exitosa. El gobierno de Babangida en Nigeria
se vio incapaz de recurrir al FMI sin pagar altos costos políticos internos. El emprendedor
personal del Banco Mundial en Lagos, visto con mucha menos desconfianza nacionalista,
pudo ayudar al gobierno a idear un programa económico que cumplía con muchas de las
estipulaciones de las IFI pero que podía presentarse como el propio programa del
gobierno (y que luego condujo a a un standby del FMI) ,77 Cuando Colombia decidió
recurrir al FMI bajo la presión financiera externa, recibió un arreglo inusual que permitió
un sello de aprobación del FMI
7* “El fondo apoyará las medidas bien concebidas de Venezuela”, Boletín del FMI 18, no. 6 (20
marzo de 1989): 82.
Callaghy, “Lost between State and Market”, en Nelson, Economic Crisis, pág. 307.
sin la condicionalidad tradicional.7 En cada uno de estos casos, las IFI no se

convirtieron en chivos expiatorios, pero su voluntad de mantener un perfil político bajo
se convirtió en parte del trato subyacente.
El modelo de negociación dirige la atención a varios aspectos clave de las relaciones
entre las IFI y los países en desarrollo y explica parte del patrón de influencia limitada
que fue evidente en la década de 1980. La financiación inadecuada, la condicionalidad
cruzada confusa y, a menudo, onerosa, y las dificultades para seleccionar y monitorear
el compromiso contribuyen a comprender por qué, en condiciones de graves dificultades
financieras en muchos países en desarrollo, la influencia de las IFI no fue mayor.
Sin embargo, el modelo no puede explicar el aparente aumento en el cambio de

política económica a lo largo de la década de 1980. A la luz de las tendencias de las
transferencias netas ilustradas en los gráficos 2.1 a 2.3, el modelo de negociación
pronosticaría que la influencia de las IFI alcanzaría su punto máximo entre principios y
mediados de la década de 1980, cuando las fuentes alternativas de financiamiento
disminuyeron inesperadamente y los reembolsos a las IFI aún no habían terminado.
aumentó. Sin embargo, el patrón de implementación de los cambios de política no
coincide con el “arco de influencia” ilustrado en estos diagramas. El último informe del
Banco Mundial sobre préstamos de ajuste sugiere que la implementación ha mejorado
de manera constante a lo largo de la década de 1980. Un estudio reciente de las
economías latinoamericanas sugiere una convergencia de políticas en un “consenso
de Washington” centrista representado en parte por las IFI.7 " El modelo de negociación
y las fallas que ilumina en las estrategias de influencia de las IFI no habrían predicho
este tipo de convergencia. o el progreso en la implementación Para comprender este
registro, se debe recurrir a otro modelo de influencia basado en el aprendizaje social.
COALICIONES DE APRENDIZAJE Y TRANSACCIÓN : INFLUENCIA MEDIANTE

DIÁLOGO
El modelo de negociación descrito hasta aquí, basado en modelos de préstamos

internacionales característicos de las décadas de 1970 y 1980, asume preferencias y
estrategias fijas o estables (las IFI buscan políticas económicas que conduzcan al
ajuste externo; los gobiernos buscan el menor cambio de política económica posible
dadas las condiciones políticas ). riesgos) y actores unitarios. El segundo modelo de
influencia, el aprendizaje social, cuestiona estos supuestos. En particular, las creencias
de quienes negocian externamente y determinan la política internamente se convierten
en elementos importantes en cualquier explicación de los resultados cooperativos. Ya
no se supone que la jerarquía de los objetivos perseguidos sea fija; puede cambiar a
través de la introducción de nueva información o
'• Barbara Stallings, “Politics and Economic Crisis”, ibíd., págs. 157-58.
'• John Williamson, “The Progress of Policy Reform in Latin America”, en Williamson,
Ajuste Latinoamericano, pp. 40M07.
124 - Miles Kahler
nuevos mapas cognitivos. La influencia opera no solo a través de la negociación, sino

también a través de la persuasión o el “debate” (para usar el término de Anatol Rapaport):
esfuerzos para alinear los intereses más estrechamente cambiando la definición de esos
intereses.
Los modelos basados en el cambio cognitivo y el aprendizaje social se enfrentan a
una serie de serios obstáculos. El primero es un problema de nivel de aprendizaje. Las
teorías del aprendizaje organizacional han tenido que dar cuenta de la transferencia del
cambio cognitivo individual a la organización misma; tales teorías enfatizan “la codificación
de inferencias de la historia en rutinas que guían el comportamiento”.•0 El aprendizaje
social o político requiere una codificación similar más allá de una sola organización .
Pocas explicaciones sobre el aprendizaje abordan el proceso de tal transferencia del
individuo a unidades sociales más grandes de otra manera que no sea de manera turbia.
Conectada con esta falta de claridad sobre el proceso está la exigente tarea
empírica de demostrar que un cambio de comportamiento particular es el resultado de
una alteración cognitiva claramente especificada en un nivel u otro. La investigación
de las creencias compartidas no es una tarea empírica imposible pero, una vez más,
rara vez se ha intentado de manera rigurosa. Tampoco se han comparado
cuidadosamente las explicaciones alternativas para el cambio de política con una
explicación basada en el cambio de ideología o creencias. Un primer paso en tal
investigación empírica es obviamente la definición de aquellos elementos cognitivos o
ideacionales que se presume tienen influencia en las políticas en cuestión.
Un enigma final se refiere a la profundidad y permanencia del aprendizaje que se

produce. La mayoría de los modelos de aprendizaje organizacional o social incluyen
más de un tipo de aprendizaje: las variantes generalmente se dividen por el grado de
cambio cognitivo, organizacional o político que implica.
Argyris y Schon, por ejemplo, distinguen entre el aprendizaje de "bucle único" que no
desafía las "normas, objetivos y políticas básicas" de la organización del aprendizaje de
"bucle doble" que altera la organización.
'
normas Peter Hall delinea el primer orden (cambio en el conjunto de instrumentos de política)
aprendizaje), de segundo orden (cambio en los instrumentos de política y sus entornos)
y de tercer orden (cambio en los dos primeros, así como en “la jerarquía de metas detrás
de la política”).
Estas clasificaciones antagónicas pero paralelas plantean la cuestión de la
permanencia en el aprendizaje social. El aprendizaje puede revertirse o reemplazarse;
si el cambio en las creencias es rápido o repetido, es posible que los cambios en cuestión no
•° Barbara Levitt y James G. March, “Aprendizaje organizacional”, Revisión anual de

Sociología 14 (1988): 320.
•' Chris Argyris y Donald A. Schon, Aprendizaje organizacional: una teoría de la perspectiva
de la acción (Reading, Mass.: Addison-Wesley Publishing Company Inc., 1978), págs. 18-19,
21—22.
• 2 Peter A. Hall, “Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case of Economic
Policy-making in Britain”, Cotnparntire Politics, de próxima aparición.

representan el aprendizaje social. La noción de codificar cambios en teorías,

ideologías o paradigmas de políticas organizacionales y políticas sugiere que el
aprendizaje (al menos de los órdenes “superiores”) probablemente no sea un
evento frecuente. Si su frecuencia coincide mal con las variaciones de política
que son de interés, entonces su utilidad explicativa puede ser limitada.
A pesar de los complicados problemas encontrados al usar este enfoque,
aborda el tema de la influencia externa desde un ángulo diferente: si el cambio de
política puede relacionarse con el aprendizaje, los actores externos, como las IFI,
pueden influir o acelerar dicho aprendizaje. Las propias IFI, como organizaciones,
también pueden caracterizarse como aprendizaje.
Las IFI y otras agencias externas tienen un fuerte interés en dar forma al
proceso de aprendizaje de los gobiernos nacionales en direcciones que conduzcan
a una mayor alineación con las preferencias de política externa. El conocimiento
consensuado, el acuerdo sobre las características subyacentes de la economía
nacional y sobre las recetas de política más adecuadas para el ajuste, pueden
explicar la probabilidad de resultados cooperativos entre los gobiernos nacionales
y las IFI. Richard Cooper, por ejemplo, ha argumentado recientemente que la
cooperación política internacional es más probable cuando existe un acuerdo
sobre el modelo subyacente del espacio de problemas que la política está tratando
de abordar". 3
Ciertamente, el acuerdo sobre el modelo y las prescripciones de política que
se derivan de él fortalecieron el historial de implementación en los casos de
países examinados: en todos los casos que implementaron con éxito reformas
más amplias de una variedad neo-ortodoxa, las IFI y los líderes políticos en el
país estaban en amplio acuerdo ideológico. Solo el gobierno de Rawlings en
Ghana es una excepción parcial a la generalización: Rawlings comentó una vez:
"No entiendo todas estas teorías, todo este bla, bla, bla económico". Incluso en
ese caso, el régimen militar no tuvo que vencer a una oposición ideológica bien
organizada. 4 En el caso de
Chile, el régimen de Pinochet fue hiperalineado: aplicó políticas de
reorientación de la economía chilena que excedieron la condicionalidad
externa. La influencia externa en tales casos parecía superflua. s
En otros casos, notablemente en Zambia, Guyana y Turquía antes de 1980,
el apego a la ideología socialista o estatista produjo el colapso del programa. En
el caso de los programas de estabilización a corto plazo, el modelo de acuerdo
parecía menos esencial: un caso extremo es Rumania, que implementó un
programa de “estabilización” mucho más severo que el recomendado por las IFI durante el
•" Richard N. Cooper, "La cooperación internacional en salud pública como prólogo de la
cooperación macroeconómica", en Richard N. Cooper, ed., Can Nations Agree? (Washington,
DC: The Brookings Institution, 1989), pág. 240 .
•• Callaghy, en Nelson, Economic Crisis, pág. 275.
•^ Véase Ricardo Ffrench-Davis, “Ajuste y Condicionalidad en Chile, 1982—83” (Cor.
Poracion de Investigaciones Economicas para Latinoamerica, junio de 1989), pp. 15, 17.
126 - Miles Kahler

década de 1980 mientras continuaba organizando su economía siguiendo líneas
antitéticas a la orientación de mercado del FMI. (En ciertos aspectos, Ceausescu fue
un Pinochet neoestalinista). 6
Uno de los instrumentos clave empleados por las IFI en sus esfuerzos por construir
una base común de conocimiento consensuado es el diálogo de políticas. Las
deficiencias del modelo de negociación de la influencia y su aparente fracaso para
cambiar las políticas nacionales han prestado apoyo a quienes abogan por un modelo
de relaciones del Fondo y el Banco con los países en desarrollo menos dependiente
de la supervisión y el seguimiento y vinculado a la persuasión y el problema conjunto.
-resolviendo Desde este punto de vista, el diálogo sobre políticas mejoraría el historial
de negociaciones e implementación de programas de dos maneras. Sin embargo,
parece poco probable que el diálogo sobre políticas induzca más que un aprendizaje
de primer o segundo orden en ausencia de esfuerzos para aliarse más directamente
con aquellos en los gobiernos nacionales que comparten los mapas intelectuales
subyacentes de las IFI.
Incluso si los intereses de un gobierno parecen estar en conflicto con los intereses
de actores externos como las IFI, el diálogo con un gobierno puede ayudar a las IFI a
encontrar a tales personas: aliados dentro del gobierno cuyos intereses están más
alineados con las preferencias políticas de las IFI. Tal estrategia de aprendizaje a
través de la alineación tecnocrática parece respaldar otro conjunto de argumentos
relacionados con el aprendizaje y la cooperación: la importancia de las comunidades
epistémicas transnacionales que comparten un conjunto común de "creencias de
causa y efecto" y un control apropiado sobre las políticas.
en un área temática particular g 87
En la negociación e implementación de los programas de ajuste, la comunidad
transnacional clave es la tecnocrática, particularmente aquellos formados como
economistas en universidades estadounidenses o europeas. En momentos de
incertidumbre económica y política, los políticos (o los jefes de las organizaciones)
consultan y capacitan a una gama nueva o más amplia de especialistas. Estos
especialistas pueden, a su vez, llevar al gobierno a “aprender” definiendo sus intereses
y estrategias de nuevas maneras y forjando nuevas alianzas con organizaciones internacionales.
•• Sobre el caso de Ghana, Thomas Callaghy, “Lost between State and Market”, en Nelson, Economic
Crisis and Polic y Choice, p. 275; sobre Rumania, Anne Henderson Dannenbaum, “The International
Monetary Fund and Eastern Europe: The Politics of Economic Stabil ization and Reform” (documento
presentado en la reunión anual de la Asociación Estadounidense de Ciencias Políticas de 1989), 21.
•' Para un ejemplo de este tipo de análisis, Peter Haas, “Do Regimes Matter? Epistemic
Communities and Mediterranean Pollution Control”, Organización Internacional, 43, no.
3 (verano de 1989): 377—403; Haas, Saving the Mediterranean (Nueva York: Columbia
University Press, 1989); y un próximo número especial de infern‹Hiona/ Organization, editado
por Haas, E pisternic Communities and International Policy Coordination.
•• Si la red transnacional de economistas profesionales de la corriente principal es una comunidad
epistémica que comparte no sólo creencias causales, sino también un proyecto de política común, no
es de interés aquí.
actores James Sebenius ha señalado que las comunidades epistémicas transnacionales, aunque
representadas como motores de aprendizaje social, también pueden incorporarse en modelos de
negociación más convencionales, como una " 'coalición natural de facto' que
'coalición
busca ganadora'
construir una
de
apoyo detrás de sus objetivos". elección de política preferida”. "
Al seleccionar aliados —miembros de una comunidad epistémica apegada a prescripciones y

diagnósticos económicos particulares—, las IFI y otros actores externos que buscan ajustes
parecen emplear dos criterios.
Uno, descrito anteriormente, es el acuerdo sobre un modelo de economía que coincida con la
economía dominante. La otra es la posición burocrática: los relatos tanto de los críticos como de
los partidarios del Banco y del Fondo sugieren que los tecnócratas dentro de las agencias
responsables de la supervisión macroeconómica y presupuestaria (típicamente el ministerio de
finanzas y el banco central) a menudo están estrechamente alineados con la presión pro ajuste de
el exterior.
En muchos casos, las trayectorias profesionales de estos aliados los habían socializado aún más:
Para la década de 1980, en casi todos los países en desarrollo, algunos altos funcionarios
económicos (y/o economistas privados influyentes) habían pasado algún tiempo como
miembros del personal del FMI, el Banco Mundial o los bancos regionales internacionales de desarrollo.
. A menudo, los ex alumnos de las instituciones financieras internacionales desempeñaron
papeles clave en el juego político dual del ajuste. Interpretaron las presiones externas e
intentaron persuadir a sus colegas en los círculos de toma de decisiones nacionales, e
interpretaron las limitaciones internas e intentaron persuadir a sus antiguos asociados en el
diálogo con agencias externas.
La estrecha alineación entre un cuadro de tecnócratas económicos nacionales y las IFI parece
haber sido un requisito previo para el acuerdo en esta muestra de casos, ya sea en países de
medianos ingresos con estructuras burocráticas altamente desarrolladas o en estados de bajos
ingresos con regímenes autoritarios débiles.
En México, las estrechas relaciones entre las IFI y los tecnócratas antiinflacionarios en el banco
central y el Tesoro se remontan a fines de la década de 1940; la larga permanencia de los
funcionarios clave le dio una estabilidad considerable a la alianza.9 ' En
Zaire, un estado profundamente penetrado por la influencia política, un grupo de funcionarios que
administran empresas paraestatales relativamente aisladas proporcionó el "pequeño grupo de
tecnócratas zairenses que apoyan [sus] esfuerzos" del Banco Mundial en el país, lo que reforzó su
influencia relativamente débil".2 Zambia fue uno de ellos. de los raros casos en que el cuadro
tecnocrático era tan débil que el
•" James K. Sebenius, "Negociadores con creencias compartidas: análisis de negociación y episte
mic Communities”, de próxima publicación, Organización Internacional (invierno de 1992).
"°
Joan Nelson, “Conclusiones”, en Nelson, Economic Crisis, págs. 330-31.
9 ' Robert R. Kaufman, The Politics o[ Debt in Argentina, Brazil, and Mexico (Berkeley,
Universidad de California: Instituto de Estudios Internacionales, 1988), págs. 63—65.
"" Winsome ]. Leslie, el Banco Mundial y Structura! +•••• formación en Desarrollo
Países: El caso de Zaire ( Boulder , Colo.: Lynne Rienner, 1987), pág. 128.
128 - Miles Kahler
El programa fue diseñado esencialmente por las agencias externas, que se convirtió
en el Ministerio de Finanzas a los ojos de muchos zambianos". 3
Desafortunadamente, aunque la estrategia de aprendizaje social a través de la
alineación tecnocrática a menudo produjo un acuerdo inicial, en muchos casos fue
incapaz de sostener ese acuerdo. El aprendizaje nacional a través del
empoderamiento tecnocrático fracasó cuando el aprendizaje no se extendió hacia
arriba (a los principales políticos), lateralmente (a las agencias implementadoras) y
hacia abajo (a un servicio civil capacitado). Muchos fracasos, particularmente en
estados autoritarios débiles, se debieron a la falta de evaluación de la relación de
los interlocutores tecnocráticos con los principales políticos del sistema. Como
Haggard y Kaufman describen al distinguir entre regímenes autoritarios débiles y
fuertes, el liderazgo político puede delegar una autonomía considerable a los
tecnócratas económicos: determinar los límites de esa autonomía puede ser
extremadamente difícil para los actores externos".4 Las élites políticas pueden optar
por revocar esa autonomía . , incluso después de un largo período de hegemonía
burocrática.En la década de 1970, por ejemplo, los tecnócratas del banco central y
del Tesoro en México perdieron su posición de dominio bajo las presidencias de
Echeverría y Lépez Portillo.9s
Los esfuerzos para evaluar el grado de autonomía tecnocrática se han enfrentado
a dos tipos de manipulación de la información por parte de los actores nacionales.
Los políticos pueden utilizar a los tecnócratas para ganarse la confianza y el apoyo
financiero de las IFI y los donantes de ayuda, mientras segmentan cuidadosamente
la autoridad sobre las decisiones económicas y circunscriben su poder. El maestro
en este juego pudo haber sido Ferdinand Marcos en Filipinas. Como lo describe
Haggard, Marcos usó a tecnócratas “liberales”, como Laya y Virata, para legitimar
el régimen a los ojos de los prestamistas extranjeros, mientras conservaba
cuidadosamente una estructura de toma de decisiones dualista que protegía el
capitalismo de compinches de sus aliados políticos. La estrategia funcionó (en el
sentido de asegurar una financiación adecuada y una condicionalidad relativamente
baja) hasta el descubrimiento a finales de 1983 de que el banco central había
estado manipulando las estadísticas que ofrecía al FMI. Esa demanda de confianza
produjo un enfoque mucho más duro de la condicionalidad por parte de los
acreedores y obligó a Marcos a adoptar un duro programa de estabilización que
contribuyó a su caída política. atraer más préstamos, y luego eliminarlos
abruptamente después de que se haya comprometido financiamiento adicional".7
En otros casos, la falta de implementación de un programa acordado se deriva
“' Callaghy, en Nelson, Economic Crisis, pág. 292.

"• Haggard y Kaufman, "Políticas de estabilización y ajuste", págs. 235-36.
•^ Kaufman, Politics o[Debt, p. 80.
•• Stephan Haggard, “La economía política de la crisis de la deuda de Filipinas”, en Nelson,
Crisis económica, págs. 225, 230, 240.
•' Leslie, Banco Mundial, págs. 136-37.
manipulación consciente de los tecnócratas que un juicio erróneo de su poder frente

a sus amos políticos: Hasting Banda, como Ministro de Agricultura de Malawi, anuló
el acuerdo de sus tecnócratas con el Banco Mundial; Kenneth Kaunda en Zambia
estaba mucho menos comprometido con el ajuste ortodoxo que su equipo económico.
La confianza en los aliados tecnocráticos también se hunde debido a sus poderes

limitados frente a otros actores burocráticos. Los ministros de finanzas neoortodoxos
a menudo no pueden llevar a sus colegas en los ministerios de planificación y “gasto”.
Incluso en el gobierno de Indonesia, el poder de los tecnócratas, con su formación en
economía, ha sido cuestionado por los “técnicos”, que tienen una orientación más
nacionalista y no están alineados con las IFI.• El poder de los tecnócratas aliados a
las IFI pueden estar artificialmente infladas: un interlocutor burocrático tiene todos los
incentivos para presentar su poder sobre la política económica como mayor de lo que
es; los actores externos se enfrentan una vez más a un problema casi intratable de
información oculta. Los estudios de caso de los SAL del Banco Mundial demuestran
la importancia de involucrar a los ministerios ejecutores en el diálogo sobre políticas.
Un equipo tecnocrático capaz y enérgico en Kenia no pudo ejercer mucho control
sobre los instrumentos de política fuera de los instrumentos de "pulsador" del
Ministerio de Finanzas y el Banco Central". la importancia de las reformas agrícolas
en la condicionalidad del ajuste estructural del Banco.'° En ocasiones, a los actores
externos les ha resultado imposible confiar en los agentes tecnocráticos porque
simplemente hay muy pocos. En varios de los países en desarrollo más pequeños de
la muestra—Ghana, 0 Costa Rica, Jamaica, Zambia—la debilidad de las capacidades
burocráticas en los niveles más bajos fue una barrera significativa para la
implementación. Tanto el Banco Mundial como el FMI tienen programas de asistencia
técnica diseñados para crear interlocutores.
Dirigida a través de los Departamentos de Asuntos Fiscales y Banca Central del FMI,
la asistencia técnica está “orientada al consumidor”: se mantiene separada de la
condicionalidad del Fondo y depende de las solicitudes de los gobiernos miembros.
En otros casos, la necesidad de contar con personal confiable para llevar a

cabo la formulación y el monitoreo de políticas llevó a la “reexpatriación” de la
toma de decisiones económicas en estos casos: los actores externos aseguran la
alineación de intereses lanzando en paracaídas a personas de su elección a puestos clave.
“• Wing Thye Woo y Anwar Nasution, “Políticas económicas de Indonesia y su relación

con la gestión de la deuda externa”, en Jeffrey Sachs y Susan Collins, eds., Dere/opittg
Country Debt and Economic Performance (Chicago: University of Chicago Press, 1991), vol.
3, libro 1.
•• Paul Mosley, “Kenya”, en Mosley et al., Aid and Power, vol. 2, pág. 301.
'°° Paul Mosley, “Ecuador”, ibíd., vol. 2, pág. 430.
130 - Millas Kahler
Sin embargo, incluso un agente de confianza en el lugar requiere una cooperación

mínima por parte del gobierno para llevar a cabo su misión. En Zaire, los asesores
expatriados fueron privados de las fuentes de información necesarias; Se alentó a
los funcionarios públicos a considerar a los expatriados con recelo, como
“agentes” (literalmente) que promueven la “recolonización de Zaire”.'0 ' El Programa
de Recuperación Económica en Ghana se ha caracterizado por una afluencia aún
mayor de asesores y consultores expatriados. Su presencia ha creado resentimiento
nacionalista y la creencia de que son los principales beneficiarios de la
ERP.'02
Aparte de estas deficiencias políticas en una estrategia de aprendizaje
gubernamental a través del alineamiento tecnocrático, el fortalecimiento tecnocrático
ha producido un aumento del conflicto en lugar del alineamiento en ciertos casos.
Carlos Díaz-Alejandro señaló hace una década que la “sustitución de importaciones
de economistas” en Argentina, Brasil y Chile había llevado a una disminución de la
influencia del FMI en esos países.' 3 Los experimentos heterodoxos en América
Latina durante la década de 1980 fueron, en general, diseñados por economistas con
formación y conexiones profesionales norteamericanas. Incluso en un país más
pobre, como Malawi, los esfuerzos del FMI y el Banco Mundial para apoyar a un
grupo de tecnócratas que podían analizar opciones políticas alternativas generaron
resistencia de esos mismos tecnócratas en el Ministerio de Agricultura durante las
negociaciones para SAL III: los nuevos “aliados ” de las IFI simplemente no estuvieron
4
de acuerdo con sus prescripciones para la fijación de precios agrícolas.'
Aunque la presencia de aliados tecnocráticos puede ser una condición necesaria
para tener una influencia exitosa en la mayoría de los países en desarrollo, esta
estrategia de aprendizaje nacional inducido tiene límites claros. En los países en
desarrollo de medianos ingresos, los interlocutores pueden compartir capacitación y
discursos comunes con el personal de las IFI, pero sus preferencias ideológicas y
posiciones burocráticas pueden convertirlos en adversarios en lugar de aliados. En los
países de bajos ingresos, la creación de un núcleo tecnocrático, sin depender de los
expatriados, se ha convertido en un obstáculo importante para la creación de una alianza transnacional firm
Y en muchos casos, los aliados tecnocráticos de actores externos se encuentran en
posiciones políticas vulnerables, a pesar de su importancia para la reputación de un
gobierno y su acceso a financiamiento externo.
Si ha de tener lugar un aprendizaje a un nivel más profundo y permanente, debe
incluir a miembros clave de la élite política, los principales que finalmente deciden la
política económica. En muchos casos, dada la trayectoria política del pasado, se le
pide a la élite que experimente un cambio en el paradigma político y, como sostiene
Peter Hall, es poco probable que tal cambio se produzca puramente dentro de la política.
'°' Leslie, Banco Mundial, págs. 137-38.

'° 2 Callaghy, “Lost between State and Market”, en Nelson, Economic Crisis, p. 38.
'°^
En Williamson, Condicionalidad del FMI, pág. 345.
'°• Jane Harrigan, “Malawi”, en Mosley et al., Aid and Poir'er, vol. 2, cap. 15.
estado.' o5 El aprendizaje social, si se quiere consolidar, implicará un debate político

más amplio. También puede requerir (siguiendo la descripción de los cambios de
paradigma científico de Thomas Kuhn) el reemplazo real de élites particulares a través
de un cambio de gobierno o régimen. Los resultados descritos anteriormente, en los
que los nuevos gobiernos y regímenes parecían más propensos a instituir programas
más amplios de cambio económico, coinciden con este modelo de aprendizaje social
más profundo y permanente. Es probable que los actores externos, y en particular las
IFI, tengan poca influencia en el curso de dicho aprendizaje o su consolidación, que
parece depender en gran medida del cambio político endógeno. Sin embargo, los
actores externos pueden brindar una importante legitimación externa a quienes
respaldan un nuevo modelo de política.
CICLOS VIRTUOSOS Y VICIOSOS DE INFLUENCIA
Los instrumentos utilizados por actores externos para ejercer influencia sobre el cambio
de política económica, ya sea negociando sobre financiamiento y condicionalidad o
ejerciendo persuasión a través del diálogo sobre políticas y coaliciones transnacionales.
a menudo parecen medios ineficaces para ejercer influencia en las políticas
económicas nacionales. Sin embargo, los casos de colaboración exitosa que han
producido mejores perspectivas económicas también son evidentes en esta revisión
de casos. Indonesia y Turquía, por ejemplo, sugieren un círculo virtuoso de influencia,
en contraste con los círculos viciosos que caracterizan a muchos otros países en
desarrollo en sus relaciones con las IFI. En un círculo tan virtuoso, tanto las IFI como
los gobiernos nacionales cumplieron con sus repetidos acuerdos de condicionalidad y
ambas partes se beneficiaron de ganancias conjuntas que reforzaron el acuerdo. Los
gobiernos nacionales tomaron medidas de ajuste arriesgadas antes de recibir apoyo
financiero del exterior; los actores externos entregaron o catalizaron grandes cantidades
de asistencia externa en forma de programas IFI, ayuda externa y reprogramación de
la deuda. Los escépticos argumentan que la condicionalidad e incluso el asesoramiento
externo eran superfluos en estos casos: la alineación de intereses era tan estrecha
que apenas se requería una influencia externa. Sin embargo, una lectura más atenta
de los casos sugiere una estrecha relación de trabajo con las IFI, en la que parece
haber un diálogo genuino.
Lo que ha ocurrido en estos casos —más claramente en Indonesia que en Turquía

— es un ciclo de influencia, sostenido en el tiempo, en el que la reputación engendra
cooperación, que atrae recursos, que refuerza las políticas deseadas. Los donantes
obtienen los cambios de política que desean, en general; el gobierno obtiene refuerzo
entre sus electores a través de un mejor desempeño económico; los electores están
dispuestos a tener una visión más amplia dada la credibilidad de las políticas del
gobierno construidas a lo largo de
'°' Hall, “Policy Paradigms”, págs. 19-20.

132 - Miles Kahler

tiempo. Tal ciclo es una forma abreviada de crear y mantener gobiernos
compromiso (y credibilidad) en el seguimiento de una trayectoria política particular.
Los actores externos pueden ayudar a crear (de manera modesta) tal compromiso,
aunque sus esfuerzos dependen en gran medida de las políticas internas de ajuste y
formulación de políticas económicas. Los dos modelos de influencia,
sin embargo, presentan prescripciones marcadamente diferentes para inducir el
compromiso. El modelo de negociación apunta a la necesidad de credibilidad por parte
de las IFI, tanto en la entrega de apoyo financiero como en la terminación de la relación
de préstamo cuando los gobiernos no implementan la política prometida
cambios. Tanto la promesa como la amenaza han sido menos que creíbles durante
la mayor parte de la década de 1980. El modelo también sugiere que la colaboración de los acreedores
podría utilizarse para fortalecer el poder de negociación de las IFI: en realidad, cuando tal
ha logrado la colaboración, sus costos para las relaciones de las IFI con el país a
menudo superan la supuesta ventaja de negociación. El modelo de barra ganadora
también sugiere que la compensación a los perdedores de la política
cambio puede ser una forma de bajo costo de crear compromiso por parte de
gobiernos Finalmente, y lo más importante, el énfasis en el gobierno
el compromiso apunta a una mayor selección y menos programas.
Las prescripciones de un modelo de aprendizaje social a menudo van en contra de estas
recomendaciones. El modelo de aprendizaje enfatiza la persuasión y la formación de
coaliciones como medios para el compromiso político. En lugar de amenazas creíbles de
terminar una relación de endeudamiento, enfatiza el mantenimiento de las relaciones, como
un medio de estimar los cambios en el compromiso y ampliar la gama de alternativas
consideradas por un gobierno equívoco. Acepta la necesidad y el valor de la división del
trabajo entre los acreedores, por razones de sensibilidad política interna, así como por la
ventaja comparativa de la organización; la apariencia de una coalición de acreedores
monolítica puede ser contraproducente. En lugar de mostrar una posición ganadora dura e
inflexible, el modelo de aprendizaje sugiere que las propias IFI deben cambiar a medida que
reevalúan las condiciones nacionales e internacionales y que uno de los costos de empoderar
a sus aliados tecnocráticos puede ser un debate más serio sobre la línea de política correcta.
Finalmente, el modelo de aprendizaje derivaría de la década de 1980 la lección de que
depender de una pequeña isla de tecnócratas para implementar reformas económicas
desgarradoras es una estrategia arriesgada. El aprendizaje debe extenderse de los
tecnócratas a los directores políticos ya las agencias ejecutoras. Quizás la mejor receta para
un aprendizaje social más amplio y profundo sea la paciencia en lugar de la intervención.
Es probable que el uso de la condicionalidad en su sentido más amplio se amplíe durante

la década de 1990. Más actores, la Comunidad Europea y Japón, en particular, ejercerán
más poder financiero en un mundo en el que Estados Unidos es apenas el primero entre
iguales. Estos esfuerzos para dar forma a las políticas nacionales se llevarán a cabo en
sociedades, como las de Europa del Este, cuyas características políticas y caminos de ajuste
difieren significativamente de aquellos en
las lecciones pasadas, aunque limitadas, se han construido. El siguiente paso en la

evaluación del ejercicio de influencia es un análisis más refinado de las
circunstancias en las que las estrategias basadas en el modelo de negociación o el
modelo de aprendizaje son más exitosas. Es posible que sea necesario rediseñar
las agencias para separar las políticas en función de estas imágenes contrapuestas
de interacción internacional. Sólo un proceso de aprendizaje continuo en este
sentido más amplio por parte de las agencias externas y los gobiernos donantes es
probable que produzca una proporción de círculos virtuosos de influencia a círculos
viciosos que exceda el registro mediocre de las últimas décadas.
TABLA A2.1
Decisiones de ajuste e implementación: una tipología aproximada
Cambio estructural
Períodos a los que Parcial Amplio,

Gobierno Referencias de la tabla Sin Estabilización Coherente del Programa Poca Estrategia ............. Estrategia Clara
Liman (Ghana) Sep. 1979—Dic. 1981 X
Guzmán (República Dominicana) agosto 1978—julio 1982 X
Carazo (Costa Rica) Mediados de 1979—abril. X
Belaunde (Perú) 1982 Ene. 1983—Mar. 1984 C
abril 1984-jul. 1985 Ene. 1980 X
Kaunda (Zambia) —Nov. mil novecientos ochenta y dos X
diciembre de 1982—mayo de 1987
Mayo de 1987—fines de 1988•

Sarney (Brasil) feb. 198a-ene. 1987 C^
febrero 1987—marzo 1988 (moratoria)
Jorge Blanco agosto 1982—jun. 1984
X
(República Dominicana) julio 1984-abr. 1986
Betancur (Colombia) julio de 1982—junio de 1984
(programa
julio de 1984-jun. 1986 ligeramente
expansionista)
Marcos (Filipinas) 1980—julio. 1984 X
Agosto de 1984—finales de 1985

Finales de 1985—feb. 1986
Babangida (Nigeria) septiembre de 1985—mayo de 1986 X
Jun. l98Mnd 1988• yo
Monge (Costa Rica) junio de 1982—febrero 1984
Mediados de 1983—abril. 1986

Arias (Costa Rica) Jun. l98Mnd 1988• METRO
Alfonsín (Argentina) Diciembre de 1983—finales de 1984 texpansionista

junio de 1985—mediados de 1987 yo^
programa) METRO
Seaga (Jamaica) Octubre de 1980—diciembre de 1980 1983 METRO
abril 1984-octubre 1985 oct. 1985 yo yo
—feb. 1989 yo
Aquino (Filipinas) Febrero de 1986-)ul. 1987 yo
Rawlings (Ghana) Ene. 1982—Mar. 1983
abril de 1983—fines de 1988 yo
de la Madrid (México) • diciembre de 1982—dic. 1988 yo
Pinochet (Chile) Mediados de 1975—mediados de 1982 yo
Mediados de 1982—Mar.1984 yo
Abr. 1984-Feb. 1985 febrero de (reducción

1985—fines de 1988• de algunas yo
orientado al mercado
medidas)
García (Perú) Mediados de 1985—mediados de 1987 Ch C^
Fuente: Economic Crisis and Policy Choice: The Politics o[Adjustment in the Third World, ed. por Joan M. Nelson (Princeton: Princeton University Press), 1990.
clave: X = Sin programa coherente

C = Programa colapsado en gran parte o en su
totalidad M = Registro mixto de implementación
I = Programa sustancialmente implementado
^
= programa heterodoxo
• = Programa aún en curso a fines de 1988
136 • Millas Kahler
TABLA A2.2
Casos de préstamos basados en políticas del Banco Mundial
Implementaci • f Condicionalidad
(% de condiciones implementadas en todos los SAL
y SECALS al final del período de préstamoj
Pavo 95
Tailandia 70
Jamaica 63
Filipinas 62
Ghana 58
Malaui $S
Kenia 38
Ecuador 28
Guyana 15
Fuente: Paul Mosley, Jane Harrigan y John Toye, Aid and Power:
The World Bank and Polic y-based Lending (Londres: Routledge,
1991), vol. 1, tabla 5.2.

Stephan Haggard (Editor), Robert R. Kaufman (Editor) - The Politics of Economic Adjustment - International Constraints, Distrib-Part-2

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Influencia externa, condicionalidad y política de

Los intereses de los miembros de esta coalición de acreedores, a menudo presentados

Influencia externa - 101

con los propósitos más amplios de la organización. El Banco ha desarrollado

C ON DITI ONALIDAD COMO INFLUENCIA

Es poco probable que la condicionalidad desaparezca como tema de política

Los críticos de la “tercera ola” de la teoría clásica de la disuasión han seguido

La construcción de una teoría de la influencia que une áreas problemáticas

• La tipología de “olas” en la teoría de la disuasión es desarrollada por Robert Jervis, “Deter

como una promesa de apoyo financiero a cambio de cambios de política específicos,

Cada uno de estos modelos de influencia externa sobre la elección de políticas

La necesidad de tales prescripciones surge de la opinión generalizada de que la

¿ FUNCIONA LA CONDICIÓN DE CONDICIÓN?

La mayoría de los estudios existentes sobre la condicionalidad del FMI y el Banco

grado de implementación de las políticas acordadas entre el Fondo y el país.” En

Los estudios de los efectos de la condicionalidad que se dedican a examinar la

Dos esfuerzos recientes de investigación colaborativa han analizado el problema del

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influencia a través de la condicionalidad que los estudios que acabamos de mencionar. El

En general, la influencia significativa de las agencias externas en las decisiones para

Describir al FMI como un 'intermediario de la pobreza', como lo hace el título de un

Este registro de influencia externa limitada lleva a la pregunta que es

7 Ibíd. , vol. 1, pág. 136.

100 - Millas Kahler

Influencia externa - 101

implementando cambios de política, también se incluye un caso adicional, Indonesia,

EL MODELO DE NEGOCIACIÓN Y LA CONDICIONALIDAD

La asistencia política del Banco ha sido esencialmente una empresa de cooperación

102 - Miles Kahler

contrato implícito es la amenaza de poner fin a la relación de préstamo y

Influencia externa - 103

Todas estas calificaciones sugieren que las preferencias de las IFI y el

Finanzas y reputación de cumplimiento

Los modelos de contratos dinámicos de préstamos internacionales están impulsados

^ Mosley et al., Ayuda y poder, vol. 1, pág. 71.

104 - Miles Kahler

distribución en tramos de sus préstamos: al prestatario no se le otorga el monto

“• Paul Mosley, La condicionalidad como proceso de negociación, p. 15.

Influencia externa - 105

•^ Sachs, Nuevos enfoques, pág. 28

106 - Miles Kahler

Influencia externa - 107

108 - Miles Kahler

La evidencia de una asociación clara entre la intensidad de la condicionalidad y el éxito en la

La celda del noreste sugiere fuertemente que la condicionalidad estricta,

Influencia externa - 109

Indica la implementación exitosa de un programa de estabilización o un programa de reforma

crudo modelo de negociación. En la República Dominicana, el gobierno dividido de

110 - Miles Kahler

Filipinas representa casi un cuasiexperimento que demuestra este punto. La

** Joan Nelson en Nelson, Crisis económica, pág. 205.

Influencia externa - 111

Contratos Implícitos Externos: Condicionalidad Cruzada

La disponibilidad de financiamiento no condicionado fue un desincentivo para el

Influencia externa - 113

La reprogramación del Club de París (la renegociación de préstamos y créditos oficiales)

'• Mosley et al., Aid and Power, págs. 128, 165.

114 - Miles Kahler

Entre los casos estudiados, la coordinación entre los acreedores aumentó el

JnJormn Asimétrico: Selección y Monitoreo

La dependencia de la cooperación en la repetición y la autoaplicación se vuelve

Influencia externa - 115