Organización constitucional del poder público en España

2021-
2022
DERECHO
CONSTITUCIONAL III
ÓSCAR AGUDO MARTÍNEZ
2021-2022
DERECHO CONSTITUCIONAL III
TEMA I LA ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER PÚBLICO

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TEMA II LA DEMOCRACIA COMO PRINCIPIO DE ORGANIZACIÓ
TEMA III LA CORONA
TEMA IV LAS CORTES GENERALES
TEMA V ESTATUS, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS
PARLAMENTARIAS
TEMA VI LAS FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES
TEMA VII EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO
TEMA VIII EL GOBIERNO
TEMA IX LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO
TEMA X LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
TEMA XI EL PODER JUDICIAL
TEMA XII EL ESTADO AUTONÓMICO
TEMA XIII LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
TEMA XIV LAS RELACIONES EN EL ESTADO AUTONÓMICO
TEMA XV EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TEMA XVI EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS
TEMA XVII LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
TEMA XVIII EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 1
LA ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER PÚBLICO
PRESENTACIÓN
El Estado es una forma de organización del poder político, se puede considerar el Estado como Página | 2
un artificio creado y manejado por seres humanos. Y, por la misma razón, el poder político dentro
del Estado también pude ser estructurado y ordenado por decisión de los ciudadanos conforme a
un cierto plan más o menos racional, que se imponga a quienes ejercen el poder en cada momento.
Ese es el sentido de las constituciones normativas.
Nuestro contexto histórico, que se concreta en la formula del Estado democrático de Derecho. De
acuerdo con eso postulados se describen unos tipos básicos de funciones estatales (legislación,
ejecución, jurisdicción) y se perfilan los órganos que las ejercen (parlamento, gobierno,
tribunales).
LA CONSTITUCION COMO ORDENAMIENTO DEL PODER ESTATAL

El Estado
El Estado como fenómeno histórico
Periodo de transición entre la Edad Media y la Edad Moderna. Durante la Alta Edad Media, la
iglesia a unidad todo ejercicio del poder; los propios reyes eran considerados como vicarios de
dios, bajo la autoridad (más o menos lejana, en función del país) del papa y del emperador. Sin
embargo, a finales del siglo XI comenzó entre estos la lucha de las investiduras, y desde entonces
se asentó la distinción entre el poder espiritual (religioso) y el poder temporal (político).
Para superar esa situación fueron apareciendo, con ritmos distintos y peculiaridades propias de
los diversos territorios de Europa occidental, nuevas formas de organización política más estables,
más centralizadas y potentes: los Estados. En términos generales, el Estado supuso, en primer
lugar, una estabilización del poder público en el espacio y en el tiempo, asegurando la
indivisibilidad de los territorios y las reglas que regían la sucesión de la corona. En adelante, ya
no se repartían los reinos entre los hijos del rey, ni se discutían (al menos, en principio) los
derechos sucesorios. Además, el poder paso a ejercerse de modo directo sobre los súbditos, sin
recurrir a la mediación de señores feudales; y, por eso mismo, ese poder se extendió de modo
general y homogéneo por todo el territorio. Se unificó y codificó el Derecho.
Desde mediados del XVII ya se había consolidado en casi toda Europa un modelo general de
organización política con unas características básicas comunes: un poder político centralizado que
se ejerce de modo homogéneo sobre todos los súbditos asentados en determinado territorio.
El Estado como artificio
Surge en unas determinadas circunstancias históricas. Producto de un proceso evolutivo. Se

trata, de una construcción artificial, ideada y puesta en pie por la acción humana en un
determinado momento, y que los propios seres humanos han seguido reconfigurando a lo largo
del tiempo.
Los Estados, por tanto, no surgen de las naciones. Al contrario, son estas las que han solido
aparecer como resultado de la acción consciente de un Estado ya formado o en proceso de
formación.
Óscar Agudo UNED

El Estado como organización
Hermann Heller: a) supone una cierta articulación de conductas humanas, en forma de actuación
social cooperativa; b) esa articulación es fruto de un determinado plan de acción, que ordena tales
conductas con vistas a la consecución de ciertos fines, y c) se logra gracias a unos órganos
especiales que establecen y garantizan esa ordenación, asegurando así la cooperación social.
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Estado, organización que integra: a) la organización social de los ciudadanos; b) el derecho que
la regula, y c) las instituciones de gobierno.
Lo peculiar del Estado, frente a las demás organizaciones, es la idea de soberanía. Hermann
Heller, tres manifestaciones del poder estatal: a) El poder de una organización designa la
capacidad de acción que corresponde al grupo social. El Estado, como organización suprema,
acumula en su propio balance toda la potencia desplegada por el conjunto de grupos y
organizaciones que operan bajo él. Así se mide, por ejemplo, la potencia política o militar de un
Estado. b) Ese poder, solo es operativo cuando alguien “se apropie” de él y mande, que ponga el
poder de la organización al servicio de acciones específicas. El carácter soberano del poder en el
Estado implica, en principio, la posibilidad de que los mandatos de sus órganos impongan de
modo absoluto sobre todos los miembros del grupo. c) El poder sobre la organización es, en
definitiva, el que tiene la capacidad de fijar la estructura del poder en la organización, de
organizarla, de darle una determinada constitución.
La constitución
La constitución como estructura del poder
El poder del Estado era ejercido directamente por personas concretas; pero con el tiempo se fue
consolidando la idea de que ese poder no les correspondía de manera personal, sino solo por el
hecho de que encarnaban provisionalmente ciertos órganos o instituciones. La compleja estructura
formada por el conjunto de las instituciones y órganos fundamentales del Estado coma y que
ordena sus relaciones recíprocas, recibe el nombre de Constitución.
La constitución descriptiva
A) Hasta las revoluciones liberales de finales del siglo 18, las estructuras fundamentales del
poder político se consideraban connaturales a cada Estado. Ese poder Supremo, por su
parte, tenía capacidad para organizar libremente el conjunto de servicios que le apoyaban
en su tarea o a los que encargaba de funciones particulares. Denominados leyes
fundamentales. Esas leyes fundamentales ocupaban en cada estado un espacio mayor o
menor, pero siempre limitado; en absoluto recogían una regulación general de la
organización del poder. Fuera de las mencionadas leyes fundamentales, las demás leyes
que regulan la organización del poder se estudiaban bajo la reserva de que el soberano
podía cambiarlas o simplemente ignorarlas; sabiendo, por tanto, que no formaban una
Constitución firme, estable y obligatoria, sino solo una descripción provisional de la
situación.
B) Consagraban las instituciones en un documento solemne y sistemático. Pretendían ofrecer
una imagen de estabilidad frente a las tensiones sociales y las incertidumbres políticas
que en aquellos momentos se extendían por toda Europa. Estos textos se limitaban a
formalizar el poder efectivo de quienes eran considerados como soberanos. La
Constitución podría limitar el poder de las Cortes, que representaban a la nación, o el del
Rey, legitimado por el llamado principio monárquico; pero no podía oponer fuerza alguna
frente al acuerdo de ambos expresado por la ley.
Óscar Agudo UNED

La constitución normativa
Un modelo diferente, es las constituciones fundacionales de finales del siglo 18, que no podían
apoyarse en la historia. Este modelo es el que, a grandes rasgos, explica cómo funcionan también
hoy las constituciones vigentes de los Estados de nuestro entorno. Es la Constitución quien crea
el nuevo orden político, da vida a sus instituciones públicas y encauza su propia dinámica. Esa
Constitución se plasma en un documento específico, adaptado de forma solemne y dotado de una Página | 4
especial fuerza normativa, la supremacía constitucional.
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER

Legitimación del poder
El problema de la legitimación del poder surge de la relación que existe entre el poder del Estado
y el poder en el Estado. Es evidente que los titulares del poder en la organización no generan por
sí mismos el poder que manejan; sino que manejan el poder que genera la organización en su
conjunto, el poder de la organización. Eso se pone de manifiesto en las actuaciones dirigidas hacia
el exterior de la organización misma (solicitar un crédito para el Estado, emprender una acción
militar, tomar una iniciativa política…), que se consideran potencialmente respaldadas por la
capacidad de acción de toda la comunidad estatal. Pero ocurre también en las acciones dirigidas
hacia el interior de la organización.
Democracia
El poder constituyente
Para que una Constitución esté dotada de supremacía normativa es necesario suponer que procede
de una autoridad superior a los poderes que ella misma regula, y esa autoridad no puede ser otra
que la del pueblo constituyente. Pero conviene advertir que el pueblo está en realidad formado
por grupos sociales diferentes e incluso antagónicos, y la creación de las normas constitucionales
es en realidad un proceso complejo, dominado De hecho por las fuerzas políticas presentes en un
momento histórico concreto.
Lo decisivo para que un texto constitucional funcione como Constitución normativa es, a la
postre, que la comunidad política, considerada en su conjunto, asuma como convicción colectiva
que el pueblo se ha apropiado del texto constitucional y lo ha adoptado como si fuera obra suya,
Como si lo hubiera elaborado él mismo, bien a través de un referéndum o bien por otras vías de
consolidación de su fuerza normativa.
La democracia en la constitución
El hecho de que la Constitución encarna el poder del pueblo sobre la organización no termina de
resolver el problema de la legitimidad del poder la organización. Porque, de un lado, es necesario
entender que ese pueblo constituyente ya no existe dentro del Estado constituido; en otro caso,
ese mismo pueblo sería libre de darse una nueva Constitución en cualquier momento, y la
Constitución existente perdería entonces su posición como ordenación suprema y estable.
Por eso se entiende que el postulado democrático no se agota en la actuación del poder
constituyente. Es necesario que también el poder en el estado ascienda desde el propio grupo
social: el poder de los órganos del Estado emana del pueblo, como dice la vigente Constitución
española.
En las monarquías europeas la progresiva democratización de los regímenes políticos se proyectó
en dos sentidos. De un lado, implicó ir aumentando el circulo de los electores, Inicialmente
restringido a quienes acreditaban capacidad para contribuir significativamente al sostenimiento
Óscar Agudo UNED

financiero del Estado. De otro, se fue incrementando también el peso de los parlamentos frente a
los gobiernos, que seguían formándose en torno al rey. Y esto último, a su vez, se tradujo en dos
procesos.
Donde no hay rey, como desde el primer momento sucede en los Estados Unidos de América, ese
papel simbólico corresponde al presidente de la República. En algunos casos, el presidente accede
al cargo como resultado de la votación directa de los ciudadanos, y entonces se suele atribuir la Página | 5
dirección del Gobierno. Al lado de la democracia representativa encarnada por el Parlamento, y
compitiendo con ella, aparece entonces el presidente como autoridad plebiscitaria que se apoya
en su legitimación democrática directa, en su vínculo personal con la elección popular.
El Estado de Derecho
En el estado de derecho también la ordenación de los poderes en el estado debe estar

racionalmente orientada al servicio de la libertad individual: el poder constituyente (poder sobre
el estado) debe organizar los poderes constituidos (poderes en el Estado) teniendo como objetivo
no la gloria del Estado (el máximo poder del Estado), sino la libertad de los ciudadanos.
En primer lugar, al servicio de la libertad se articuló la división de poderes, cuya idea regulativa
es el equilibrio, para que el poder frene al poder y se eviten así los abusos por parte del Estado.
Esta es la aportación clásica de Montesquieu. En segundo término, para eliminar la arbitrariedad
de los gobernantes, resultaba esencial el sometimiento del poder público al derecho, el Gobierno
de las leyes y no de los hombres. La consecuencia era que el Poder Ejecutivo, que al menos
inicialmente seguía correspondiendo al monarca, solo podía interferir en la libertad de los
ciudadanos con el respaldo de la ley (principio de legalidad), entendida a su vez como norma
general y abstracta producida por el Parlamento representativo.
Por último, la independencia de los jueces y el control judicial de la administración garantizaban
el imperio general del derecho.
El Estado constitucional
Así lo consagró el célebre artículo 16 de la declaración de derechos del hombre y de la ciudadanía

de 1789: una sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de
poderes establecida, carece de Constitución.
La libertad ya no se concibe solo como la posibilidad de que cada individuo actúe de acuerdo con
su propia voluntad, sin más interferencias del Estado que las imprescindibles para garantizar la
seguridad; sino que comprende también la exigencia de que el Estado proporcione las garantías
básicas necesarias para que todas las personas puedan disfrutar efectivamente de su libertad y
desarrollar plenamente sus capacidades.
FUNCIONES Y ÓRGANOS DEL ESTADO

En su estudio de la Constitución inglesa, Montesquieu había puesto en relación directa a la
separación entre los distintos órganos del Estado con la distinción entre la legislación, la ejecución
y la jurisdicción.
Funciones del Estado
Legislación
Óscar Agudo UNED

Leyes, en sentido propio, son solo normas adoptadas por los parlamentos representativos al cabo
de un determinado procedimiento. Pero la creación de derecho no se produce exclusivamente a
través de ellas, sino también mediante otras normas, entre las que ocupan un lugar especial las
adoptadas por los gobiernos: unas con rango de ley (como los decretos legislativos y los decretos
ley en España) y otra sin él (reglamentos). La función legislativa comprende todas esas formas de
creación de derecho; por eso a veces, para evitar equívocos, se habla no de la función legislativa, Página | 6
sino de la función normativa del Estado.
El poder de crear normas jurídicas generales y estables permite configurar el grupo social, dado
que son esas normas las que mantienen o alteran las pautas de comportamiento que se consideran
decisivas para la vida colectiva.
De un lado, su eficacia depende de que pueda garantizarse que tales normas son luego aplicadas
de modo regular en la práctica, y de que eso se hace además de forma no arbitraria (es decir, no
de modo caprichoso o irrazonable); ello exige que, junto al legislador, existan otros poderes
capaces de aplicar la ley con eficacia e independencia.
Ejecución
La función ejecutiva podría parecer poco relevante: solo consistiría en proyectar la ley sobre
ciertos casos concretos que requieren la intervención del poder público. Porque, conforme al
llamado principio de juridicidad que es propio del Estado de derecho, la función ejecutiva solo
puede ponerse en marcha en la medida en que una norma previa haya atribuido al órgano
correspondiente las potestades necesarias para actuar: la acción no precede a la norma.
pero lo cierto es que esa actividad de ejecución no se limita a aplicar consecuencias jurídicas
completamente predeterminadas por la ley sobre supuestos de hecho exhaustivamente descritos
por ella. Algunas veces sí parte de una regulación legal completa de todos los elementos de la
actuación; por ejemplo, al reconocer el derecho a una pensión de jubilación. Pero en otras muchas
ocasiones la ejecución de la ley implica construir hospitales o carreteras en un lugar u otro,
contratar más o menos médicos o profesores de una u otra especialidad… La ley, en definitiva,
en ocasiones se limita a definir unas finalidades genéricas para la acción pública, atribuyendo a
ciertos órganos potestades de uso discrecional y estableciendo solo unas condiciones básicas para
su ejercicio.
Jurisdicción
La función de juzgar está orientada a pacificar definitivamente los conflictos sociales, imponiendo
la solución que le corresponde conforme al derecho vigente. En algunos casos, la respuesta dada
por el juez podrá ser recurrida ante órganos judiciales superiores; pero, finalmente, se llegará a
una resolución judicial firme (contra la que ya no caben más recursos), que producirá el efecto de
cosa juzgada (ese conflicto concreto se considera definitivamente decidido y no puede volver a
plantearse).
Órganos del Estado
La Constitución establece, en primer lugar, la posición constitucional de cada órgano: señala las
tareas, funciones y potestades que le corresponden y define las relaciones que mantiene con los
demás órganos, por ejemplo, dándoles mayores o menores posibilidades de defender el ejercicio
de sus competencias frente a ellos. Regula también la composición y estructura de cada órgano;
por ejemplo, En España el Gobierno tiene como integrantes necesarios al presidente y los
ministros, y las Cortes generales se componen de dos cámaras, Congreso de los diputados y
Óscar Agudo UNED

Senado. Y establece Asimismo las modalidades de actuación y los correspondientes

procedimientos: en las Cortes, de nuevo como ejemplo, las leyes se adoptan mediante el
correspondiente procedimiento legislativo.
Correspondencias
Imprecisiones
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La legislación puede configurarse ocasionalmente como decisión sobre supuestos concretos,
especialmente después de que el postulado del Estado social exija al legislador una especificación
cada vez mayor de los problemas sociales en los que debe intervenir. Por eso, El Parlamento
puede adoptar también decisiones particulares bajo la forma de la ley, al menos en la medida en
que tales leyes singulares puedan justificarse de acuerdo con las exigencias del principio de
igualdad. La ejecución, por su parte, comprende en determinados supuestos la creación de normas
complementarias de las leyes, porque la ordenación de los procesos idóneos para llevar a efecto
la ley y la configuración de órganos administrativos aptos para desarrollarlos son cuestiones que
solo ocasional y fragmentariamente se incorporan a la ley misma. Por tanto, esas cuestiones deben
ser desarrolladas en los correspondientes reglamentos ejecutivos, que se encargan de planificar
estos aspectos técnicos y organizativos. Y, finalmente, llevar a efecto las resoluciones judiciales
que puede exigir alguna actividad ejecutiva; pero su dirección y control corresponde a los propios
jueces, a los que se encomienda por tanto no solo juzgar conforme a derecho, sino también hacer
ejecutar lo juzgado.
Conceptualizaciones
El ejercicio de una misma función también se puede desglosar entre varios órganos en atención a
las distintas fases del procedimiento correspondiente (iniciativa, tramitación, intervenciones y
controles, decisión final…).
Esto se ve, por ejemplo, recordando de nuevo que la función de crear derecho es cumplida en
España por las Cortes generales (que tienen la potestad de aprobar las leyes) y por el Gobierno
(que, en virtud de sus propias potestades, adopta decretos legislativos, decretos ley y
reglamentos); que en el procedimiento legislativo por el que las Cortes generales aprueban las
leyes también interviene el Gobierno, que tiene competencia para ejercer la iniciativa legislativa;
y que los decretos ley adoptados por el Gobierno están sometidos a un control del Congreso de
los diputados que mediante el ejercicio de tal competencia, condiciona la vigencia de la norma.
LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL DEL PODER

La constitución del territorio interior
Todo estado tiene alguna organización territorial del poder, que combina un determinado grado
de centralización con otro de descentralización. Los órganos territoriales están sometidos a la
autoridad y a las instrucciones de los poderes centrales del Estado. En otros se les reconoce
autonomía administrativa, que les permite ejercer de acuerdo con su propio criterio funciones
ejecutivas en ámbitos regionales o locales; el alcance material de esa autonomía, mayor o menor,
no suele estar fijado directamente por la Constitución. La autonomía es política cuando la
Constitución misma crea (o establece procedimientos específicos para crear) entes territoriales
que tienen constitucionalmente garantizadas unas determinadas competencias legislativas; ello
implica que tales entes están Asimismo dotados de su propio sistema político (Parlamento y
Gobierno).
La Constitución determina, con mayor o menor precisión, cuáles son las entidades dotadas de
autonomía (Estados federados, comunidades autónomas, regiones, municipios…); qué reglas
Óscar Agudo UNED

orientan su articulación política (mayor o menor homogeneidad con las instituciones del Estado
central); qué funciones y competencias cabe atribuirlas (desde la planificación urbanística, una
competencia administrativa que suele cederse a las autoridades municipales, hasta la educación y
la sanidad, que suele corresponder a los Estados federados); cuál es la relación de tales
competencias con las que se atribuyen a los órganos centrales del Estado (competencias
exclusivas de cada ente, compartidas entre ellos, plenamente concurrentes); qué modelos de Página | 8
relación se establecen entre los órganos centrales del Estado y los propios de los entes autónomos
(inserción de los órganos territoriales en procesos centralizados de decisión, colaboración,
separación)…
La apertura al exterior
A) Tales relaciones son competencia exclusiva de los órganos centrales del Estado, aunque
los entes dotados de autonomía política también pueden intervenir en las cuestiones
internacionales que afectan a la esfera de sus propias competencias materiales. Siempre
bajo el control del Parlamento.
B) En las relaciones internacionales ya no actúan exclusivamente en los Estados. Algunas
organizaciones internacionales son dotadas por sus fundadores de competencias propias,
con órganos que las ejercen de modo autónomo; sus resoluciones vinculan a los Estados
y, en ciertas ocasiones, se proyectan directamente en el seno de los mismos. El poder del
Estado, así transferido, se ejerce por parte de órganos que no están regulados por la
Constitución estatal, sino por los tratados fundacionales de la correspondiente
organización supranacional.
EPÍLOGO
Las transformaciones cuantitativas y cualitativas de las relaciones internacionales y
transnacionales parecen determinar ya todas las esferas de la vida individual y colectiva, El trabajo
y el ocio, la economía y la cultura, el crimen y la fe. La globalización parece desbordar el poder
de los Estados nacionales.
La persistencia de las estructuras fundamentales del Estado o su disolución en los nuevos flujos
globales solo podrá constatarse con mayor perspectiva histórica; con toda probabilidad, un
panorama muy diferenciado.
Óscar Agudo UNED

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Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 2
LA DEMOCRACIA COMO PRINCIPIO DE ORGANIZACIÓN
PRESENTACIÓN
La parte dogmática de la Constitución la configura como una Constitución democrática, en la que Página | 10
el poder deriva del pueblo, y en este encuentra justificación. La Constitución recoge el principio
de la soberanía del pueblo; consagra un modelo de democracia representativa, que se
complementa con algunos instrumentos de democracia directa; reconoce el papel central de los
partidos políticos en el proceso democrático; y define la forma política del Estado como la propia
de una monarquía parlamentaria.
CONSTITUCIÓN DEMOCRÁTICA Y DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL

Constitución democrática
Para que una Constitución esté dotada de supremacía es necesario suponer que procede de una
autoridad superior a los poderes que ella misma regula, y esa autoridad no puede ser otra que la
del pueblo constituyente. El pueblo no elabora la Constitución por sí mismo. Ahora no hace falta
que la comunidad política acredite su voluntad de permanecer así constituida y de someter a las
normas constitucionales.
Solo es Constitución democrática la que garantiza que las decisiones relevantes se adoptan no
solo dentro del marco constitucional, sino también de conformidad con la voluntad de los
ciudadanos, es decir, la que establece una Constitución democrática.
Democracia constitucional
El pueblo, más bien, Legitima el poder, como dice el artículo 1.2 CE: del pueblo español emanan
los poderes del Estado, el pueblo es fuente de poder público.
Es precisa la racionalización e institucionalización del proceso político; es necesario confiar el
poder público a sujetos concretos que lo ejercen, de forma temporal, en el marco de un
determinado sistema institucional.
LA DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

Lo que interesa en este contexto es analizar el modo concreto en que nuestra Constitución
organiza el proceso democrático, la manera en que el poder de los órganos del Estado emana del
pueblo.
La soberanía nacional y el pueblo español
A) Art. 1 CE: España se constituye en un estado social y democrático de derecho. Apartado
dos: la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes
del Estado. La idea de nación se refuerza al recogerse en el artículo dos: La Constitución
se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible
de todos los españoles. Este precepto se mueve en un contexto distinto, en la tensión entre
esa indisoluble unidad de la nación española y el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran. lo relevante es subrayar que la soberanía reside
en el pueblo y que de él emanan los poderes del Estado. El pueblo está formado por
individuos a los que se reconoce el correspondiente derecho de participación política.
B) La Constitución reconoce como valor superior del ordenamiento jurídico el pluralismo
político. Ese pluralismo descansa sobre las garantías constitucionales de las libertades de
Óscar Agudo UNED

opinión y de expresión, de información, de reunión y de asociación, de creación de

partidos políticos…
C) los extranjeros que están en España quedan sometidos a las leyes y a los poderes públicos
españoles, pero no participan de los procesos directamente políticos, aunque se trate de
personas firmemente arraigadas en nuestro país. De acuerdo con el artículo 13.2 CE, solo
podrán ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo (votar y ser votados) en las Página | 11
elecciones municipales, y eso solo cuando haya sido establecido mediante ley y tratado
internacional atendiendo a criterios de reciprocidad (esto es, si los españoles tienen el
mismo derecho en su Estado).
Democracia directa, representativa y plebiscitaria
La Constitución dice que los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por
sufragio universal. Las Cortes Generales representan al pueblo español.
Origen y evolución histórica
Los orígenes de la representación podrían rastrearse en las Cortes estamentales de la Edad Media,
a las que también acudían representantes enviados desde las ciudades. La representación cambio
por completo de significado cuando, como ocurrió tras la Revolución francesa de 1789, la nación
paso a ser soberana o a compartir la soberanía con el rey. Los representantes tenían entonces que
hacer presente a la nación, a una entidad puramente ideal; son ellos quienes, mediante la libre
discusión pública en sede parlamentaria, identificaban los intereses generales de esa nación.
Frente a esa concepción de la representación política se alzó entonces la defensa de la democracia
directa, que exige la aprobación de las leyes por parte del conjunto de los ciudadanos. Se convirtió
en hegemonía la idea de la representación, se consolido el modelo de democracia representativa
y, con ello, el parlamento paso a ser la institución central en la organización del Estado.
El modelo democrático en la Constitución
A) En el proceso constituyente, un objetivo fundamental era asentar la democracia,

dotándola de un sistema institucional potente y de unos partidos políticos solido; por ese
motivo la Constitución establece, la elección de sus representantes en el parlamento y en
otros órganos representativos. La Constitución recoge con máximas cautelas los
instrumentos de participación directa de los ciudadanos.
B) La Constitución establece que el presidente del Gobierno, previamente autorizado al
efecto por el Congreso de los Diputados, puede someter a referéndum consultivo
decisiones políticas de especial transcendencia. Los sistemas presidencialistas, como el
de los EE.UU, giran en torno a ese modelo de democracia plebiscitaria. Allí la elección
directa no solo recae sobre el parlamento, sino también sobre el presidente de la
Republica.
Democracia de partidos
La Constitución vincula la democracia a un sistema institucional basado en la idea de
representación. La articulación política se produce fundamentalmente a través de los partidos
políticos. a) Los partidos son asociaciones privadas orientadas precisamente hacia el ejercicio del
derecho de participación política. La intervención de los partidos resulta decisiva en el proceso
de selección de los representantes. No todos parten de la misma posición, sino que el sistema
electoral está diseñado con una cierta predisposición a favor de que se reproduzcan los resultados
anteriores. b) El propio Tribunal Constitucional ha privilegiado la autonomía organizativa de los
partidos frente a los derechos de sus afiliados. Para evitar esa influencia irregular sobre los
Óscar Agudo UNED

partidos se articulan diversas garantías, por ejemplo, estableciendo un límite máximo a las
donaciones que estos puedan aceptar y, por supuesto, prohibiendo que puedan vincularse a la
obtención de favores directos de los poderes públicos.
Sistema parlamentario
a) En ella la jefatura monárquica del Estado, en cuanto órgano cuya provisión no obedece a
un proceso democrático, supone una quiebra del principio democrático. Poe eso solo es Página | 12
compatible con él en la medida en que al rey no se le reconozca ninguna capacidad
efectiva de decisión política.
b) Las Cortes Generales representan al pueblo español, formadas por dos cámaras, el
Congreso de los Diputados y el Senado; pero se trata de un bicameralismo fuertemente
asimétrico, con claro predominio de la primera de las cámaras. El Congreso de los
Diputados es elegido directamente por los ciudadanos mediante un sistema proporcional,
de modo que los escaños se reparten entre las candidaturas atendiendo a su número de
votos. El Senado, los ciudadanos de cada provincia peninsular eligen a cuatro senadores
(para las islas y las ciudades de Ceuta y Melilla rigen reglas especiales), y las asambleas
legislativas de las CC.AA designan un senador adicional más por cada millón de
habitantes.
c) El sistema parlamentario descansa sobre las relaciones de confianza y responsabilidad
que ligan al Gobierno con el Congreso de los Diputados. Esa relación se inicia mediante
la investidura del candidato a presidente del Gobierno; este, una vez nombrado, propone
libremente el nombramiento de los miembros del Gobierno y también puede cesarlos, lo
que le otorga una posición de primacía indiscutible frente a los ministros. La confianza
inicialmente otorgada se prolonga hasta que el Congreso de los Diputados la revoca,
adoptando una moción de censura o rechazando una cuestión de confianza. Pero el
presidente del Gobierno también puede disolver las cámaras, poniendo fin
anticipadamente a su legislatura, que en otro caso se prolonga durante cuatro años.
d) A las Cortes Generales corresponde así ejercer la potestad legislativa del Estado, aprobar
sus presupuestos y contralar la acción del Gobierno. El Tribunal Constitucional (el
Congreso y el Senado eligen a ocho de sus doce miembros, cuatro cada cámara) o el
CGPJ (la Constitución prevé que elijan al menos a ocho de sus veinte vocales, pero la ley
vigente lo amplía hasta la totalidad de los mismos. El Gobierno dirige la política interior
y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Se le atribuye, por
ejemplo, la iniciativa legislativa, y sus proyectos de ley gozarán de preferencia de
tramitación parlamentaria. También puede aprobar decretos-ley en situaciones de
extraordinaria y urgente necesidad, tiene la iniciativa sobre los estados de alarma,
excepción y sitio o a la asunción del control sobre las CC.AA que rechazan cumplir sus
obligaciones constitucionales o atentan gravemente al interés general. El poder judicial
es ejercido por jueces y tribunales independientes, que no ocupan puesto por elección
directa ni indirecta de los ciudadanos, sino en virtud de un sistema de acceso a la carrera
judicial que solo tiene en cuenta criterios de mérito y capacidad.
e) La Constitución consagra una democracia pluralista y prevé un Congreso de los
Diputados elegido conforme al sistema proporcional. Así, los cambios en las preferencias
del electorado que se han producido en los últimos años han permitido que por primera
vez triunfara una moción de censura (2018) y que, también por primera vez, se formara
un Gobierno de coalición (2020).
Óscar Agudo UNED

LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS

El derecho de participación
Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio
de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Asimismo,
tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los
requisitos que señalen las leyes. Página | 13
a) Ello supone, en primer lugar, que el derecho a participar en los asuntos públicos incluye,
junto con otras figuras, el derecho a elegir de forma libre y periódica a los representantes
que deciden sobre ellos.
b) En segundo lugar, los ciudadanos tienen derecho a postularse en condiciones de igualdad
para ser elegidos como representantes (sufragio pasivo).
Modalidades y contexto
Muchos elementos de participación activa y directa de los ciudadanos están vinculados al proceso
en el que esa participación se integra o, en el caso de la elección de representantes, a la institución
en la que estos luego se han de insertar.
a) En el ámbito de la potestad legislativa que ejercen las Cortes Generales se reconoce la
iniciativa popular, pero con una exigencia de 500.000 firmas, excluyéndola de las
materias más relevantes.
b) Las reformas de la Constitución que afecten a ciertos apartados de la misma necesitan ser
ratificadas por referéndum, y las demás también habrán de serlo si lo solicita la décima
parte de los miembros del Congreso o del Senado.
c) También referendos de ámbito territorial limitado para ratificar la intención de acceder a
la autonomía por una vía más rápida que la ordinaria.
d) Con carácter testimonial, la Constitución reconoce la posibilidad de gobierno municipal
en régimen de concejo abierto, reservada a las localidades muy pequeñas.
e) La Constitución reconoce algunas otras formas de democracia participativa (potestad
reglamentaria del gobierno, función jurisdiccional del jurado).
f) Existen otras modalidades específicas de participación directa (referendos autonómicos
y locales).
La Constitución prevé que el rey pueda convocar un referéndum a propuesta del presidente del
Gobierno, previamente autorizado al efecto por el Congreso de los Diputados, acerca de
decisiones políticas de especial transcendencia. La Constitución establece expresamente que el
referéndum tendrá carácter consultivo y, por ello, se entiende que su resultado no puede tener
efectos jurídicos directos.
El sufragio activo
Regulación
Se produce mediante la emisión del voto: es el llamado sufragio activo. Del derecho de
participación deriva la exigencia de mecanismos que garanticen la limpieza de los procesos
electorales, por ejemplo, a través de una administración electoral independiente y sujeta al control
de los Tribunales.
Caracteres
a) La LOREG señala que la edad mínima para el ejercicio del voto es de dieciocho años,
coincidiendo con la edad a la que se alcanza la mayoría de edad de acuerdo con el art. 12
CE. Por lo demás, el derecho de participación en los asuntos públicos se reconoce solo a
los ciudadanos. Los extranjeros solo podrán ejercer el derecho de sufragio activo (y
Óscar Agudo UNED

pasivo, desde la reforma constitucional de 1992) en las elecciones municipales, y eso solo
cuando haya sido establecido mediante ley y tratado atendiendo a criterios de
reciprocidad.
b) En España, sin embargo, la participación política es libre, por más que el Estado
democrático descanse sobre la confianza en que los ciudadanos están interesados en los
asuntos públicos y dispuestos a participar en ellos por los procedimientos habilitados al Página | 14
efecto. EL art. 146 LOREG define como delito la conducta de quienes por medio de
recompensa, dadivas, remuneraciones o promesas de las mismas, soliciten directa o
indirectamente el voto de algún elector, o le induzcan a la abstención, con violencia o
intimidación presiones sobre los electores para que no usen su derecho, lo ejerciten contra
su voluntad o descubran el secreto de voto, o impidan o dificulten injustificadamente la
entrada, salida o permanencia de los electores…en los lugares en los que se realicen actos
del procedimiento electoral.
c) El sufragio igual excluye prácticas tradicionales como el voto plural a favor de un mismo
elector y el sufragio por clases. En las elecciones, esa igualdad está referida a la
correspondiente circunscripción, de modo que todos los votos emitidos en la misma
circunscripción valen igual, pero no necesariamente igual que los emitidos en una
circunscripción distinta.
d) El sufragio directo se opone al sufragio por compromisarios, en el que los electores
seleccionan a quienes, a su vez, han de adoptar la correspondiente decisión o designar al
titular del cargo.
e) El secreto del sufragio es una garantía relacionada con la libertad de voto, que se consagra
atendiendo a lamentables experiencias del constitucionalismo decimonónico español.
Garantías
La libertad y la igualdad en el ejercicio del derecho de sufragio deben ser garantizadas mediante
las normas que regulan todo el proceso, desde la convocatoria de las votaciones hasta el escrutinio
de los resultados y su eventual impugnación. Con esa finalidad regula minuciosamente la LOREG
la formación del censo electoral, la presentación de candidaturas, las campañas electorales, los
medios públicos que se ponen a disposición de quienes intervienen en ellas, la financiación y los
gastos electorales, las encuestas, las distintas formas de emisión del voto, el procedimiento de
recuento, la proclamación de los resultados…
Los más importante, sin embargo, es que todo el proceso queda bajo el control de instituciones
independientes que forman la administración electoral. Las decisiones de todos estos órganos de
la administración electoral son, por lo demás, susceptibles de recurso, no solo ante las juntas
electorales, sino también ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
EPÍLOGO
Entre las propuestas actuales que pretenden mejorar el funcionamiento de la democracia destacan
las que pretenden reforzar los instrumentos de participación directa, en particular la iniciativa
legislativa popular, que alcanzó cierta proyección al hilo de una iniciativa presentada en relación
con el derecho a la vivienda. Además, propone que con 500.000 firmas se puede forzar la
convocatoria de un referéndum sobre decisiones políticas de especial transcendencia o para
derogar leyes vigentes.
Óscar Agudo UNED

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Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 3
LA CORONA
PRESENTACIÓN
La Jefatura del Estado es el órgano que culmina la organización del Estado y simboliza la unidad Página | 16
del mismo tanto en el interior como hacia el exterior. En España, el jefe del Estado es el rey o una
reina, pues la Constitución en su artículo 1.3 establece como forma política del Estado la
monarquía parlamentaria. El órgano de la Jefatura del Estado recibe el nombre de la corona y se
regula en el título II de la Constitución, ART. 56 a 65 inclusive.
MONARQUÍA Y JEFATURA DEL ESTADO

La jefatura del Estado
La Constitución española establece en su artículo 1.3 qué: la forma política del Estado español es
la monarquía parlamentaria, lo que significa que el jefe del Estado es un rey o una reina. El órgano
de la Jefatura del Estado recibe el nombre de la corona, una palabra que describe, mejor que el
término rey, la transpersonalidad de la institución. La corona se personifica en un rey o una reina,
pero de aquella se pueden predicar, con mayor rigor que respecto de estos, las afirmaciones de
ser símbolo de la unidad y permanencia del Estado. Se puede decir así que la Constitución
institucionaliza y despersonaliza la Jefatura del Estado. El rey, como titular concreto, ha de ser el
primer servidor de la corona y de la Constitución.
La monarquía parlamentaria
Una de las decisiones adoptadas por las Cortes constituyentes de 1978 fue la de optar por una
Jefatura de Estado monárquica, donde la soberanía reside en el pueblo, el rey no tiene una
legitimidad propia al margen de la Constitución y puede ser fuente de legitimidad del poder, y
carece de cualquier capacidad efectiva de decisión política: el rey reina, pero no gobierna.
El parlamentarismo de se distingue por las relaciones de confianza irresponsabilidad que ligan al
Gobierno con el Parlamento. El jefe del Ejecutivo (jefe de Gobierno o primer ministro, según la
distinta terminología) es nombrado formalmente por el jefe del Estado, pero necesita contar para
ello con la confianza del Parlamento. En el sistema parlamentario, las funciones del jefe del
Estado (rey o presidente de la República) y las del jefe del Gobierno se confían a órganos distintos.
El jefe del Gobierno, al frente del Gobierno, dirige el Poder Ejecutivo, mientras que el jefe del
Estado se limita a encarnar la continuidad del Estado, sin participar realmente en el ejercicio del
poder. El sistema presidencial, en cambio, se caracteriza por la independencia del Ejecutivo frente
al legislativo. El presidente y su secretario necesitan de la confianza de las cámaras legislativas.
Evolución histórica de la monarquía
La monarquía parlamentaria es el resultado de una larga evolución histórica, en la que el monarca
fue perdiendo paulatinamente poder en beneficio del Parlamento a medida que la legitimación
monárquica del poder fue dejando paso a la legitimación democrática del mismo. La progresiva
pérdida de todas esas prerrogativas lleva, actualmente, a que las monarquías democráticas se
inserten en un régimen parlamentario.
LA CORONA COMO ÓRGAMO

El rey
La designación del rey y la sucesión al trono
Óscar Agudo UNED

a) En la monarquía hereditaria, el rey nace y no se hace. La monarquía parlamentaria provee

automáticamente la Jefatura del Estado según los criterios de la sucesión dinástica por
pertenencia a una estirpe.
b) La Constitución señala en su artículo 57.1 qué: la corona de España es hereditaria en los
sucesores de su majestad don Juan Carlos primero de Borbón, legítimo heredero de la
dinastía histórica. En julio de 1969 el general Franco había designado a don Juan Carlos Página | 17
de Borbón y Borbón como sucesor a título de rey, cuando éste no era el legítimo heredero
de la Casa Real de España; antes del inicio del proceso constituyente de 1978, don Juan
de Borbón, en mayo de 1977, renunció a sus derechos dinásticos en favor de su hijo, don
Juan Carlos, lo que allanó el camino para que la Constitución pudiese designarlo como
legítimo heredero de la dinastía histórica y estableciera que la corona de España es
hereditaria en sus sucesores.
c) El régimen sucesorio también está regulado en la Constitución de modo muy preciso, con
la intención de prevenir cualquier conflicto que pudiera provocar desestabilización en la
Jefatura del Estado. Conforme al artículo 57.1 CE, la sucesión en el trono seguirá el orden
regular de la primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a
las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo
grado el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos. El
principio de primogenitura se quiebra cuando entre los hijos del Rey hay mujeres y
hombres, pues el primer varón tiene preferencia sobre sus hermanas mayores.
d) En cualquier caso, extinguidas todas las líneas, correspondería a las Cortes generales
proveer a la sucesión en la corona en la forma que más conviniera a los intereses de
España.
Proclamación y juramento del rey
Que el artículo 61.1 CE establece que: el rey, al ser proclamado ante las Cortes generales, prestará
juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las
leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las comunidades autónomas. La proclamación
de un nuevo rey tiene lugar ante las Cortes generales, en sesión conjunta de ambas cámaras,
Congreso de los diputados y Senado.
Abdicación, renuncia y perdida de derechos sucesorios
La Constitución prevé que: las abdicaciones y renuncias y cualquier duda De hecho o de derecho
que ocurra en el orden de sucesión a la corona se resolverán por una Ley Orgánica.
a) La tradición constitucional española señala que el rey, para dedicar, necesita estar
autorizado por la nación y, más precisamente, por las Cortes como representantes de la
soberanía popular. Fue una Ley Orgánica, en concreto la Ley Orgánica 3/2014, que hizo
efectiva la dedicación del Rey Juan Carlos I.
b) La renuncia hace referencia a la dejación de los derechos sucesorios efectuada por las
personas que forman parte del orden sucesorio a la corona y se proyecta tanto sobre quien
formaliza tal renuncia como sobre las líneas que pudieran partir de él. A diferencia de la
abdicación, la renuncia, al tener lugar antes de ocupar el trono, no pone en marcha
automáticamente el mecanismo sucesorio, ni supone una traslación de las funciones que
corresponden al titular de la corona; lo que sí supone es la modificación del orden
sucesorio.
Óscar Agudo UNED

Regencia
Una o más personas desempeñan las funciones del Rey mientras éste permanezca inhabilitado o
hasta que alcance la mayoría de edad. La regencia es un órgano distinto de la Jefatura del Estado,
a la que sustituye en el cumplimiento de sus funciones; se ejerce por mandato de la Constitución
y siempre en nombre del rey. Si se diera el caso de que no existiesen ninguna de las personas
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señaladas por la Constitución para ser regente, supuesto que es poco probable, Las Cortes
generales serían las encargadas de designar una regencia formada por 1, 3 o 5 personas.
El estatuto del rey
Inviolabilidad, irresponsabilidad y refrendo
La persona del rey es inviolable: a) La inviolabilidad protege la conducta del rey como persona y
supone su total inmunidad frente a la jurisdicción penal y civil y frente al Derecho sancionador.
Al rey no se le puede perseguir criminalmente, no se le puede detener ni juzgar, ni se le puede
llamar a declarar en calidad de testigo; no se le pueden imponer multas o sanciones, ni se le puede
demandar ante los tribunales ordinarios exigiéndole responsabilidad civil. La inviolabilidad,
absoluta y en principio permanente, cesa en el momento que el rey abdica y abandona la jefatura
del Estado. Desde entonces es posible proceder judicialmente contra el antiguo rey y exigirle
responsabilidad, aunque en virtud de la LOPJ goza del foro especial del Tribunal Supremo. b) Se
considera también una manifestación de la inviolabilidad la agravación que sufren las penas en
los delitos perpetrados contra la corona, que protegen a las personas del rey, de su consorte, de
sus ascendientes y descendientes, del príncipe de Asturias, del regente y de los miembros de la
regencia.
La persona del rey no está sujeta a responsabilidad: a) Se exonera al rey de toda responsabilidad,
tanto jurídica como política, por los actos que lleva a cabo como tal al intervenir solo para
formalizar decisiones ajenas como expresión de la voluntad del Estado; sin decidir por sí mismo,
no puede tener responsabilidad. Hay que tener en cuenta que, además, las actuaciones del rey en
el ejercicio de sus funciones son actos debidos, a cuya realización no puede negarse, pues tal
negativa sería un grave incumplimiento de la Constitución. b) La irresponsabilidad regia está
vinculada a la institución del refrendo. Las personas legitimadas para refrendar son
ordinariamente el presidente del Gobierno y, en su caso, los ministros. No quedan sometidos a
refrendo la distribución de la cantidad global que recibe de los presupuestos del Estado para el
sostenimiento de su familia y de la Casa Real, y el nombramiento de los miembros civiles y
militares de su Casa, que el rey realiza libremente. Y, por supuesto, no están sometidos a refrendo
los actos del rey que pertenezcan a la esfera jurídico-privada.
Los títulos del rey
El título del jefe del Estado es el de rey de España y podría utilizar los demás que correspondan
a la corona. El título de rey de España viene a incidir en el carácter de la corona como símbolo de
la unidad política de España, la misma que se constituye como Estado social, democrático y de
Derecho.
El sucesor a la corona y la familia real
El príncipe de Asturias
La institución monárquica supone la existencia de un sucesor. Al heredero de la corona española

se le ha atribuido tradicionalmente el título de príncipe de Asturias. El príncipe heredero, desde
su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de
príncipe de Asturias, de forma automática, sin necesidad de ceremonia alguna. Al llegar a la
Óscar Agudo UNED

mayoría de edad, a tenor del art 61.1 CE, prestara el mismo juramento que el rey cuando es
proclamado, añadiendo además el juramento de fidelidad al rey.
La reina consorte y el consorte de la reina
La reina consorte o el consorte de la reina no podrán asumir funciones constitucionales, salvo lo

dispuesto en la regencia. Página | 19
La tutela del rey
El tutor del rey menor será el designado por el rey difunto en su testamento, siempre que sea
español de nacimiento y mayor de edad. No habiendo tutor testamentario, ejercerá la tutela el
padre o la madre del rey menor, pero solo mientras permanezcan viudos. Cuando la tutela no se
cubra mediante las reglas anteriores, el tutor será nombrado por las Cortes Generales.
Órganos y bienes al servicio de la corono
La Casa Real
La jefatura del Estado cuenta con la Casa Real como organismo que le sirve de apoyo y desarrollo
de sus actividades. Esta bajo la dependencia directa del rey y, aunque queda sometida a los
principios y criterios de la administración pública, no está integrada en ninguna de las
administraciones públicas, sino que es un órgano singular e independiente, de naturaleza publica,
al servicio de la jefatura del Estado. La Casa Real se estructura en jefatura, secretaria general,
guardia real y cuarto militar; sus miembros, tanto civiles como militares, son nombrados por el
rey mediante actos libres, no sometidos a refrendo.
Dotación presupuestaria y bienes del patrimonio nacional
Para el sostenimiento de la familia y de la Casa Real, el rey recibe de los presupuestos del Estado
una cantidad global que distribuye libremente. Dicha cantidad, fijada anualmente en los PGE,
garantiza el normal desempeño de las funciones asignadas a la jefatura del Estado y no está sujeta
a justificación.
LAS FUNCIONES DEL REY

La dimensión simbólica del rey
En una democracia parlamentaria, el jefe del Estado ostenta fundamentalmente un poder
simbólico. Sanciona y promulga las leyes parlamentarias, expide los acuerdos más importantes
del Gobierno y en su nombre administran justicia los jueces y tribunales. El rey no participa en
los procesos electorales, y así simboliza la unidad del Estado, situándose al margen de opciones
partidistas y controversias ideológicas.
El rey arbitra y modera
El rey arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones.
Alta representación en las relaciones internacionales
También el art. 56.1 CE atribuye al rey la más alta representación del Estado español en las
relaciones internacionales. En ellas, el rey es el más alto representante del Estado, y manifiesta la
unidad y la voluntad del Estado hacia el exterior.
Atribuciones del rey
El rey no tiene más atribuciones que las que expresamente le reconocen la Constitución y las
leyes. Los actos del rey son, en este sentido, actos debidos, a los que el monarca no puede negarse.
Óscar Agudo UNED

Están sometidos a refrendo, son actos en los que el rey formaliza y solemniza las decisiones
adoptadas en otras instancias.
a) En relación con el poder legislativo: sancionar y promulgar las leyes y convocar
elecciones en los términos previstos en la Constitución. El rey sancionara en el plazo de
15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgara y ordenara su
inmediata publicación. Página | 20
b) En relación con el poder ejecutivo: proponer el candidato a presidente de Gobierno y, en
su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la
Constitución; nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su
presidente; expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los
empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes. La
proposición de candidato a presidente de Gobierno, después de la ronda de entrevistas
con los líderes de los grupos políticos con representación parlamentaria, es una de las
funciones de la corona con mayor visibilidad. E rey no puede hacer otra cosa que
proponer al candidato que haya reunido el apoyo necesario en virtud de los acuerdos
parlamentarios; una intervención distinta del monarca pondría en peligro su neutralidad
en el conflicto político.
c) En el ámbito de las relaciones internacionales, el rey acredita a los embajadores y otros
representantes diplomáticos, manifiesta el consentimiento del Estado en tratados, y
declara la guerra y hace la paz. Pero hay que tener en cuenta que es el Gobierno quien
dirige la política exterior del Estado y son las Cortes quienes autorizan los principales
tratados y la declaración de guerra.
d) Otras funciones del rey son: convocar referéndum en los casos previstos en la
Constitución, el mando supremo de las fuerzas armadas, ejercer el derecho de gracia con
arreglo a la ley (que no permite indultos generales), y el alto patronazgo de las reales
academias.
EPÍLOGO
El texto de la Constitución recoge así anacronismos que deberían ser superados. La existencia de
la corona, en cuanto órgano cuya provisión no obedece a un proceso democrático, supone una
quiebra deliberada de la democracia en un Estado en el que la soberanía reside en el pueblo, del
que emanan todos los poderes.
Óscar Agudo UNED

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Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 4
LAS CORTES GENERALES
PRESENTACIÓN
La importancia de las Cortes Generales en nuestro sistema político las sitúa en el centro de la Página | 22
organización del Estado. La Cortes Generales son la institución central de nuestro sistema político
y, por eso, la Constitución dice que representan al pueblo español que es en quien reside la
soberanía nacional.
EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LAS CORTES GENERALES

Perspectiva histórico-política
Al parlamento central se le llama Cortes Generales porque Cortes era denominación de las
asambleas estamentales en los reinos de la Edad Media que existían en la península ibérica.
A) El parlamento es la institución que históricamente ha encarnado la lucha por la soberanía
nacional frente a las monarquías. Representa un poder resultante del pacto social entre
hombres libres e iguales que construye la revolución ilustrada y que se manifiesta en los
sistemas representativos mediante las cámaras parlamentarias. Los primeros parlamentos
buscaron superar la mera dependencia feudal respecto del rey para situarse en posición,
como mínimo, de pacto con él. Fue la revolución inglesa y especialmente la francesa, que
izó, como es sabido, la bandera de la soberanía nacional y de la división de poderes,
cuando los parlamentos invocaron títulos de soberanía y su independencia frente a la
corona.
B) En el constitucionalismo histórico español, las Cortes Medievales y el periodo absolutista
(Austrias y Borbones de los siglos XVII y XVIII) cumplían una misión totalmente distinta
de la que cumplen los parlamentos modernos, puesto que estaban encargadas de
representar a los estamentos y la soberanía residía en la corona. La Constitución de 1812
es el primer texto (descartado el texto otorgado bonapartista de 1808) de este periodo y,
quizá, uno de los más liberales y donde se evidencia de forma más relevante la
importancia parlamentaria. Es, por tanto, una Constitución que descansa en tres principios
que hacen del parlamento la institución central del sistema político: el principio de
soberanía nacional, el principio de división de poderes y la nueva representación que
ejercen los diputados que han pasado de representar a sus territorios o su estamento a
representar a la nación. Todo lo que había avanzado el texto gaditano en cuanto al
reconocimiento de la soberanía nacional y la división de poderes se ve diezmado en el
Estatuto Real de 1834. Dicha norma es un texto de soberanía conjunta del parlamento y
el monarca. También la división de poderes se ve mermada. Cortes bicamerales: el
Estamento de próceres del Reino y el Estamento de procuradores del Reino. Un
bicameralismo que, aunque no se decía, se instauraba para evitar los excesos de poder
que se decía había producido el unicameralismo de la Constitución de 1812.
Perspectiva jurídico-constitucional
La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado. Por lo
tanto, las Cortes Generales por su condición de representantes del pueblo soberano tienen la alta
misión de legitimar al resto de poderes del Estado que, además, deben organizarse según la forma
de gobierno parlamentaria.
Óscar Agudo UNED

LA ESTRUCTURA BICAMERAL DE LAS CORTES GENERALES

El art. 66.1 CE dice que las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y
el Senado.
Perspectiva histórico-política
A) Desde el punto de vista histórico-político, el bicameralismo tiene sus orígenes en los dos
cuerpos en los que se articuló el parlamento británico para hacer presente a la nobleza y Página | 23
la burguesía a partir de la Gloriosa revolución de 1688.
B) También desde el punto de vista histórico-político existe una segunda tradición del
bicameralismo que se extendió a partir de la Constitución de los EE.UU de 1787 y está
asociada a la forma de organización federal del Estado. En este caso la solución bicameral
respondía a la necesidad del federalismo norteamericano del que existiese una cámara
que representase a los estados que conformaban la federación, distinta a la cámara de
representantes de los ciudadanos.
El bicameralismo en la Constitución
En el art. 66 CE se atribuye la función de representación del pueblo y las competencias
legislativas, presupuestaria y de control del Gobierno a ambas cámaras y en los mismos términos.
Las funciones encomendadas son distintas de una a otra cámara y con un claro protagonismo del
Congreso de los Diputados. El Senado, dice el texto constitucional, es la cámara de representación
territorial; la mayor importancia del Congreso de los Diputados sobre el Senado queda constatada
de la lectura del art 90.2 CE, que limita las funciones legislativas de la cámara alta a enmendar o
vetar el texto legal que le llega del Congreso; más, incluso en ese caso, la cámara baja podrá
levantar el veto no ratificándolo por mayoría absoluta y podrá aceptar o no las enmiendas por
mayoría simple. Aunque el control del Gobierno se desarrolle también en el Senado, solo el
Congreso de los Diputados se activan los procedimientos de control con sanción como son la
moción de censura a la cuestión de confianza.
LA COMPOSICIÓN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y DEL SENADO

Los precedentes de los sistemas electorales
Se apuesta por un sistema electoral que garantice la democracia, pero con prudencia, con
moderación, garantizando que el multipartidismo no fuera a poner en juego la estabilidad y la
consolidación de unas instituciones y una cultura nada frecuentada en nuestro país desde hacía
tantos años. La LOREG, que ha sido reformada en diversos extremos de carácter menor a lo largo
de todos estos años transcurridos, aborda la regulación general de los procesos electorales.
Establece las disposiciones comunes a todas las elecciones por sufragio universal y, después,
dedica títulos distintos a las elecciones generales (Congreso de los Diputados y Senado), locales
y europeas.
El sistema electoral del Congreso de los Diputados
El Congreso de los Diputados, según el art 68.1 CE, se compone de entre 300 y 400 diputados.
La LOREG ha precisado que el número de diputados sea de 350.
La circunscripción electoral
El art. 68.1 CE establece que la circunscripción electoral es la provincia. El número total de

diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo
los demás en proporción a la población, y que las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán
representadas cada una de ellas por un diputado.
La LOREG optó por un Congreso de 350 diputados. Para su elección dicha ley ha asignado a cada
provincia un mínimo de dos diputados, salvo Ceuta y Melilla que tienen asignado solo uno. Lo
Óscar Agudo UNED

anterior quiere decir que 102 escaños están asignados territorialmente. Los 248 restantes se
reparten entre las provincias de forma proporcional a su población, según las previsiones del art.
162 LOREG.
La formulación de la papeleta
El sistema que estableció la LOREG fue el de un modelo proporcional organizado en Página | 24

circunscripciones (las provincias) con listas cerradas y bloqueadas (es decir, los candidatos están
ordenados numéricamente sin que pueda el elector hacer cambio alguno).
La barrera electoral
Los sistemas electorales suelen incorporar un criterio para excluir del reparto de escaños a las
listas electorales que no alcancen un mínimo de votos fijado en él. Según al art. 163.1.a LOREG,
no se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los
votos válidos emitidos en la circunscripción.
La fórmula electoral
La fórmula electoral hace referencia al sistema que se ha de utilizar para transformar los votos de
los electores en escaños. La doctrina electoral señala que las diferentes fórmulas se pueden
agrupar en dos grandes modelos: los sistemas de formula electoral mayoritaria y los sistemas de
formula electoral proporcional. El primero genera mayorías parlamentarias que dan gran
estabilidad gubernamental, y el segundo da lugar a una cámara más ajustada al pluralismo político
de la sociedad. Para el Congreso de los Diputados el art. 68.3 CE establece que la elección se
verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional. También
para las asambleas legislativas de las CC.AA. La LOREG ha conservado la formula d’Hondt, que
consiste en atribuir los escaños en función de los cocientes mayores que se obtengan.
Ejemplo práctico: 480.000 votos válidos emitidos en una circunscripción que elija ocho
diputados. Votación repartida entre seis candidaturas: A(168.000 votos), B(104.000), C(72.000),
D(64.000), E(40.000), F(32.000).
División 1 2 3 4 5 6 7 8
A 168.000 84.000 56.000 42.000 33.600 28.000 24.000 21.000
B 104.000 52.000 34.666 26.000 20.800 17.333 14.857 13.000
C 72.000 36.000 24.000 18.000 14.400 12.000 10.285 9.000
D 64.000 32.000 21.333 16.000 12.800 10.666 9.142 8.000
E 40.000 20.000 13.333 10.000 8.000 6.666 5.714 5.000
F 32.000 16.000 10.666 8.000 6.400 5.333 4.571 4.000
Por consiguiente: la candidatura A obtiene cuatro escaños, candidatura B dos escaños y la
candidatura C y D un escaño cada una.
El problema de la fórmula d’Hondt, junto con el sistema de asignación de escaños que se han de
elegir en cada circunscripción, es que las desigualdades de representación resultan muy notables.
Cuanto más pequeña es la circunscripción, más barato sale el diputado y cuanto mayor es la
circunscripción más caro.
El sistema electoral del Senado
Es la Constitución la que establece que los senadores serán elegidos para un mandato de cuatro
años, por dos vías: la primera, elección directa, mediante sufragio universal, libre, igual, directo
y secreto en cada una de las circunscripciones y según la fórmula que establezca la ley electoral;
y, la segunda, elección indirecta, mediante la cual las CC.AA designarán un senador y otro por
cada millón de habitantes de su respectivo territorio. El número total de senadores, por tanto,
puede variar. Es fijo el número que eligen directamente los ciudadanos (208) y la variación viene
Óscar Agudo UNED

de los que eligen las CC.AA, que dependerá de su población. En la XIV Legislatura (iniciada en
diciembre de 2019) estos últimos han sido 57, con lo que el total de senadores es de 265.
La elección directa de senadores
La circunscripción electoral: El art.69.2 CE establece que los senadores de elección directa se

eligen en cada provincia, en un numero de cuatro por sufragio universal, libre, igual, directo y Página | 25
secreto de los votantes de cada una de ellas. Junto a ello, en las provincias insulares, cada isla o
agrupación de ellas, con cabildo o consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de
elección de senadores, correspondiendo tres a cada de las siguientes islas mayores (Gran Canaria,
Mallorca y Tenerife) y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera,
Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma. Las poblaciones de Ceuta y
Melilla elegirán cada una de ellas dos senadores.
El Congreso se elige con listas cerradas y bloqueadas, y el Senado con una lista abierta y
desbloqueada.
La formulación de la papeleta: Las candidaturas son individuales y los electores votan
directamente a los candidatos de su elección, en un número que depende da la cantidad de
senadores asignados a su circunscripción electoral.
La fórmula electoral: La fórmula para el Senado es la mayoritaria en su modalidad de voto
múltiple restringido.
La designación de los senadores autonómicos: Las CC.AA designarán un senador y otro más
por cada millón de habitantes de su respectivo territorio.
a) El número concreto de senadores que corresponde a cada CC.AA se determinará tomando
como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de celebrarse
las últimas elecciones generales al Senado.
b) La designación de los senadores se realizará por las asambleas de las CC.AA o sus
órganos colegiados de acuerdo con lo establecido en sus estatutos.
c) Esa designación debe garantizar la adecuada representación proporcional. Algunas
CC.AA han establecido la regla d’Hondt para la determinación de los senadores que
corresponde a cada grupo. En otras, no existe norma al respecto. En todo caso, ha de
tenerse en cuenta que la STC 4/1992 precisa que, en ausencia de imposición normativa
de una regla determinada, no puede considerarse de aplicación supletoria obligatoria la
regla d’Hondt.
d) Una vez designados e integrados en la cámara de representación territorial, los senadores
de origen autonómico ostentan posición constitucional idéntica a la de los demás
miembros de las Cortes Generales y les es de aplicación, en particular, el régimen jurídico
común que la Constitución dispone para cualquier senador.
EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTOS

Régimen de incompatibilidades
El mandato de los diputados y senadores se ejercerá en régimen de dedicación absoluta. La única
excepción al severo régimen de incompatibilidades es la producción y creación literaria,
científica, artística o técnica y la administración del patrimonio personal y familiar. También serán
compatibles las actividades docentes o de investigación que los parlamentarios profesores
universitarios desarrollen en el seno de la universidad. Por dicha actividad solo podrán percibir
las indemnizaciones reglamentarias establecidas.
Óscar Agudo UNED

Para el control de incompatibilidades de los diputados y senadores están obligados a formular

declaraciones de actividades y bienes por separado conforme a los modelos que aprueben las
mesas de las cámaras, que se inscribirán en el Registro de Intereses de cada una de estas.
Adquisición plena de la condición de diputado o senador
La adquisición plena de la condición de diputado requiere ciertos tramites: presentar la credencial
de electo, realizar la declaración de actividades y patrimonio, y de prestar el juramento o promesa Página | 26
de acatar la Constitución en el primer pleno al que se asista.
Las fórmulas rituales de acatamiento constitucional no pueden entenderse de forma rígida, resulta
discutible que en un acto puramente formal algunos diputados o senadores hagan uso de la palabra
para manifestar posiciones políticas que nada tienen que ver con lo que se les reclama: declarar
su acatamiento constitucional. Últimamente, la sentencia del TJUE (Gran Sala, C502/19, caso
Junqueras) ha señalado que la adquisición plena de eurodiputado se produce desde la
proclamación definitiva de los resultados electorales sin más tramites o requisitos.
Suspensión o perdida de la condición de parlamentario
a) Celebradas tres sesiones plenarias sin que un diputado adquiera dicha condición, no
tendrá derechos ni prerrogativas hasta que dicha adquisición se produzca. El diputado
queda suspendido de sus derechos y deberes en ciertos supuestos: cuando, concedida por
la cámara la autorización objeto de un suplicatorio y firme auto de procesamiento, se
hallare en situación de prisión preventiva y mientras dure esta; cuando una sentencia
firme condenatoria lo comporte o cuando su cumplimiento implica la imposibilidad de
ejercer la función parlamentaria.
b) En cuanto a la perdida de mandato, por decisión judicial firme que anule la elección o
proclamación, por fallecimiento o incapacitación del representante, por renuncia o por
extinción del mandato por finalización de la legislatura.
Prerrogativas parlamentarias
Son tres: inmunidad, inviolabilidad y fuero judicial. Estamos ante prerrogativas que protegen al
parlamentario en el ejercicio de su función para que pueda desarrollarla sin interferencias. No son
privilegios personales y, por ello, como decíamos, son irrenunciables.
La inviolabilidad
Es una prerrogativa de carácter penal y supone la irresponsabilidad del parlamentario durante el

tiempo que dure su actividad por las opiniones formuladas en el ejercicio de sus funciones.
Estamos, por tanto, ante una prerrogativa que tiene como objeto proteger la libertad de expresión
y formulación de opiniones de los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones.
La inmunidad
Tiene una doble dimensión: 1) Prerrogativa de carácter procesal y supone que, para que pueda ser
inculpado o procesado el parlamentario que presuntamente ha cometido unos hechos constitutivos
de delito, el juez competente debe solicitar la autorización a la cámara denominada suplicatorio.
Si se pretende denegar un suplicatorio, la decisión de la cámara debe estar no solo documentada,
sino también debidamente fundamentada. No cabe el silencio negativo, y, además, la concesión
del suplicatorio debe ser fundamentado si no se quiere atentar contra el derecho a la tutela judicial
efectiva que asiste al investigado. 2) Por otra parte, la inmunidad supone que los diputados y
senadores durante el periodo de su mandato solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito.
Óscar Agudo UNED

El fuero especial
El fuero judicial supone que el órgano jurisdiccional competente para conocer de una causa contra
un parlamentario es la sala 2ª del TS. Según el TC, su aplicación no vulnera el derecho al juez
predeterminado por la ley.
Derechos y deberes de los parlamentarios Página | 27
Toda persona que desarrolle una actividad o función debe ser retribuido por ello, más si esa
actividad tiene dedicación exclusiva. Deber de asistir a los plenos de la cámara y las comisiones
de las que forma parte; ajustar su comportamiento a los usos y costumbres parlamentarias; el
deber de respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria, así como no divulgar las
actuaciones que puedan tener carácter secreto.
El mandato representativo
Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo. En el
parlamento moderno de los Estados constitucionales el mandato es representativo, es decir, que
los parlamentarios son libres de actuar en la cámara, no están sujetos a ordenes o instrucciones de
ningún tipo por parte de los representados.
LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Naturaleza jurídica
Constituyen asociaciones de miembros de las cámaras parlamentarias que, normalmente, cuentan
con afinidad política (por regla general pertenecen al mismo partido político). Son los auténticos
protagonistas de las cámaras. Los grupos parlamentarios son quienes vehiculan prácticamente
toda la actividad parlamentaria, dejando un margen muy limitado de actuación a los
parlamentarios individuales.
Constitución de los grupos
a) La formación de grupo parlamentario exige un número mínimo de parlamentarios: 15
diputados en el caso del Congreso y 10 senadores en el Senado. EL RCD permite también
la creación de un grupo parlamentario a las formaciones que, habiendo obtenido menos
de 15 representantes (pero no menos de 5), hayan alcanzado un determinado porcentaje
en las circunscripciones en que hubieran presentado candidatura (15%) o en el conjunto
de las circunscripciones del Estado (5%).
b) El art. 23 del RCD establece dos limitaciones a los diputados a la hora de constituir grupo
parlamentario: primera, que diputados pertenecientes a un mismo partido no puedan
constituir grupo parlamentario separado; segunda, que parlamentarios que al tiempo de
las elecciones pertenecían a formaciones que se presentaron en las listas conjuntas
tampoco podrán constituir grupo parlamentario separado. Por su parte, el art. 27.3 RS
dice que los senadores que hayan concurrido a las elecciones formando parte de un mismo
partido, federación, coalición o agrupación no podrán formar más de un grupo
parlamentario.
c) Todos los parlamentarios deben pertenecer a algún grupo parlamentario. Por eso, aquellos
diputados o senadores que no se integren en un grupo parlamentario propio quedaran
adscritos al denominado Grupo Mixto.
Organización y funcionamiento
La organización y funcionamiento de los grupos parlamentarios forma parte de la esfera privada
de dichos grupos, únicamente se exige que se nombre un portavoz, que actuara como
representante del grupo.
Óscar Agudo UNED

EPÍLOGO
A pesar de la prohibición de mandato imperativo que establece el art. 67.2 CE, en el marco de los
parlamentos democráticos se ha desarrollado una nueva modalidad de mandato imperativo: el
mandato de partido o disciplina de voto.
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Óscar Agudo UNED

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Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 5
ESTATUS, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS
PARLAMENTARIAS
PRESENTACIÓN Página | 30
El parlamento es un espacio para la toma de decisiones políticas, y tan importante como las
decisiones son los procedimientos, las formas, mediante los cuales se tomas eses decisiones.
LA AUTONOMIA PARLAMENTARIA
Fundamento y ámbitos
Las cámaras establecen sus propios reglamentos, aprueban automáticamente sus presupuestos y,
de común acuerdo, regulan el estatuto del personal de las Cortes Generales. La autonomía se
concreta en diferentes ámbitos, fundamentalmente en tres: en el ámbito normativo, las cámaras
pueden aprobar las normas por las que habrán de regirse su organización y funcionamiento; en el
ámbito organizativo, ya que tienen autonomía para concretar su organización interna, para
nombrar a sus órganos de gobierno, y para reclutar a su personal y establecer su régimen jurídico;
y en el ámbito presupuestario, ya que las cámaras aprueban de forma autónoma su presupuesto.
Autonomía y sistema normativo
Los más importantes son los siguientes:
a) Los reglamentos parlamentarios son la norma que con mayor extensión e intensidad
regula la organización y el funcionamiento de la respectiva cámara. Pueden ser objeto de
control de constitucionalidad.
b) Las resoluciones de presidencia son normas que dictan los presidentes de las cámaras
para interpretar o suplir lagunas reglamentarias. Se integran en el ordenamiento
reglamentario de la asamblea, en cuanto que suplen las lagunas de este, y producen los
mismos efectos que el propio Reglamento. Las resoluciones interpretativas son
jerárquicamente inferiores a los reglamentos y no pueden introducir innovaciones ni
limitar los derechos de los parlamentarios, son susceptibles de anulación como
consecuencia de los recursos de amparo que se interpongan contra sus actos de aplicación.
c) El estatuto personal de las Cortes Generales es una norma jurídica de carácter primario,
es decir, una materia que la Constitución reserva expresamente para que se regule
mediante una norma parlamentaria, que ha de cumplir ciertas condiciones
procedimentales constitucionalmente establecidas. Es una norma distinta a los
reglamentos de las cámaras, es susceptible de recurso de inconstitucionalidad.
LA ORGANIZACIÓN IENTERNA DE LAS CÁMARAS

Dos grandes grupos: los de funcionamiento, también llamados por la doctrina órganos de
dirección política o producción normativa (plenos, comisiones y Diputación permanente), y los
de gobierno y administración (presidente y Mesa, también la Junta de Portavoces, que, aunque
desarrolla funciones claramente políticas, despliega su actividad en el ámbito de los actos de
gobierno y organización parlamentaria).
Los órganos de gobierno interno y administración
El presidente
Las cámaras eligen a sus respectivos presidentes. Sin duda en nuestras cámaras parlamentarias el
presidente es el órgano de gobierno de mayor importancia. Existe una dignidad de origen en las
Óscar Agudo UNED

presidencias de las cámaras, dado que representan a la cámara; por ello, los presidentes de las
cámaras son la tercera y cuarta autoridad del Estado tras el rey y el presidente del gobierno.
Elección: Para la elección de los respectivos presidentes los diputados o senadores deben escribir
un solo nombre en la papeleta y emitir el voto personalmente en urna. Primera, por mayoría
absoluta y de no obtenerla, una segunda donde se elegirá al que mayor número de votos obtenga.
Página | 31
Funciones: Entre sus funciones los presidentes ostentan la representación de la cámara, aseguran
la buena marcha de los trabajos, dirigen los debates, mantienen el orden de los mismos y ordenan
los pagos…El presidente de la cámara ostenta todos los poderes administrativos y facultades de
policía en el interior de su sede. Evidentemente, los presidentes de las cámaras, y en particular el
presidente del Congreso de los Diputados, desarrollan otras funciones de carácter institucional,
entre las que destaca el refrendo de los actos del rey en el proceso de presentación de candidatos
a presidente del Gobierno.
La Mesa
La Mesa, junto con la Junta de Portavoces, se ha convertido en un órgano central en la

organización y distribución del trabajo parlamentario. Las cámaras eligen sus respectivos
presidentes y los demás miembros de sus Mesas.
Composición: La Mesa del Congreso está compuesta por el presidente, cuatro vicepresidentes y
cuatro secretarios, mientras que la mesa del Senado, lo está por el presidente, dos vicepresidentes
y cuatro secretarios. Para la elección de los cuatro vicepresidentes y los cuatro secretarios los
diputados escribirán en la correspondiente papeleta un solo nombre resultando elegidos
vicepresidentes o secretarios los cuatro que más votos hayan conseguido.
Funciones: a) Calificar los escritos y documentos de índole parlamentaria, declarar su admisión
o inadmisión y decidir el procedimiento de tramitación de las distintas iniciativas; asimismo,
realiza la actividad de programación de las líneas generales de actuación de la cámara, fija el
calendario de reuniones del pleno para cada periodo de sesiones y coordina los trabajos de los
distintos órganos, previa audiencia de la Junta de Portavoces. Asimismo, de acuerdo con el
presidente y oída la Junta de Portavoces, la Mesa fija el orden del día de las sesiones plenarias en
el Congreso de los Diputados. b) En materia de contratación y de régimen laboral; aprueba el
proyecto de presupuestos de la cámara para cada ejercicio económico, dirige y controla su
ejecución, aprueba sus modificaciones y liquidación y ordena los gastos.
La junta de portavoces
Origen: No tiene un reconocimiento constitucional; su regulación viene establecida en los

reglamentos parlamentarios.
Composición: Tanto en la cámara baja como en la alta, la Junta de Portavoces está integrada por
los portavoces de los grupos parlamentarios, pero en el caso del Congreso estos se reunirán bajo
la presidencia del presidente de la cámara y en relación al Senado, se dice que la Junta de
Portavoces está integrada por el presidente de la cámara, que la convoca y preside, y por los
portavoces de los grupos parlamentarios existentes en ese momento.
Funciones: Ha de ser oída en asuntos relacionados en asuntos relacionados con la organización y
desarrollo de la actividad parlamentaria: fijación del orden del día de las sesiones parlamentarias;
acuerdos en relación con la aprobación del calendario de sesiones plenarias de cada periodo de
sesiones. Tiene un importante papel que jugar en la ordenación de los debates parlamentarios,
Óscar Agudo UNED

pues, aunque es una competencia que corresponde al presidente de la cámara, siempre consulta
antes a la Junta de Portavoces.
Organización y funcionamiento: La convocatoria en Congreso y Senado se produce a instancia

del presidente, aunque en el Congreso también puede producirse a petición de dos grupos Página | 32
parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la cámara. A las reuniones de la JP pueden
asistir representantes del Gobierno. En el Senado también podrán asistir hasta dos representantes
de los grupos territoriales de un mismo grupo parlamentario, designados por su portavoz; y
cuando se trate de deliberar sobre alguna materia que afecte especialmente a una determinada
CC.AA, el presidente lo comunicara a los portavoces para que también puedan asistir
representantes de estos últimos. Finalmente, el elemento más importante del funcionamiento de
la JP es que las decisiones en ella se adoptan con voto ponderado, de modo que cada portavoz
hace valer en ellas la fuerza numérica de su propio grupo.
Los órganos de funcionamiento
Las cámaras funcionan en pleno y en comisiones, y de forma excepcionalmente a través de la
Diputación Permanente.
El Pleno
Lo constituyen el conjunto de los parlamentarios y queda constituido con la sesión inaugural una
vez los servicios jurídicos de las cámaras dan lectura a los miembros presentes. El pleno no solo
tiene atribuidas las funciones políticas más importantes de la cámara (debate de investidura,
moción de censura, elección de altas autoridades del Estado, etc.), sino que tiene la facultad de
poder reclamar la avocación (traslación del ejercicio de la competencia) de asuntos para su
conocimiento (como, p.ej., la deliberación y votación final de los proyectos y proposiciones de
ley que estén tramitándose en lectura plena en las comisiones).
Las comisiones
Son los órganos básicos de trabajo de la cámara. La determinación de su número y denominación

queda a disposición de los reglamentos parlamentarios, aunque en todo caso deben existir las
comisiones legislativas permanentes y la comisión constitucional del Congreso de los Diputados.
Fundamento: El origen y fundamento de las comisiones parlamentarias está en el objetivo de
facilitar el trabajo de las cámaras aligerando la actividad del pleno, las comisiones parlamentarias
responden al principio de racionalización del trabajo.
Tipos: son de diferentes tipos: a) Las comisiones permanentes son las que deben constituirse
obligatoriamente y para toda la legislatura. Estas son a su vez de dos tipos: 1º legislativas,
examinan y analizan los proyectos y proposiciones de ley, y están especializadas por razón de la
materia; 2ª no legislativas, de carácter interno, de control. b) Las comisiones no permanentes se
crean para la ejecución de una tarea concreta y tras su finalización se extinguen. Entre ellas
tenemos que señalar las comisiones de investigación, que pueden ser crearse para abordar
cualquier asunto de interés público.
También existen comisiones mixtas de las dos cámaras por diputados y senadores. Asuntos
relacionados con la solución de discrepancias entre las cámaras, por ejemplo, una reforma
constitucional. Para las relaciones con el Defensor del Pueblo, para las relaciones con el Tribunal
de Cuentas, y la Comisión Mixta para la UE.
Óscar Agudo UNED

Composición: Las comisiones son expresión reducida pero proporcional del pleno. Están
compuestas por miembros designados por los grupos parlamentarios en proporción a su número
de miembros en la cámara, y en todas las comisiones habrá al menos un representante de cada
grupo parlamentario.
Organización y funcionamiento: Para organizar el trabajo parlamentario de las comisiones eligen
entre sus miembros una Mesa compuesta por un presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios. Página | 33
El presidente de la Mesa es el encargado de convocar la comisión, a iniciativa propia, de dos
grupos parlamentarios o de un quinto de los miembros que la conforman, de acuerdo con el plan
de trabajo de la cámara y siempre que no coincida con el pleno de la cámara. Con carácter general,
el trabajo sobre un asunto en el ámbito de una comisión ha de resolverse en un plazo máximo de
dos meses, salvo que la Constitución o el Reglamento establezcan otro plazo.
La Diputación Permanente
El art. 78 CE prevé la existencia en cada cámara de una DP, que velará por los poderes de las
cámaras cuando estas no estén reunidas o estén disueltas.
Fundamento: Garantiza la continuidad de la institución. Ostenta básicamente poderes formales
de iniciativa procedimental respecto de otros órganos parlamentarios en los lapsos de tiempo entre
periodos de sesiones y permanece en estado de latencia durante el desarrollo de estos.
Composición: Estarán formadas por un mínimo de 21 miembros. El presidente de la respectiva
cámara, dos vicepresidentes y dos secretarios forman la Mesa de la DP, distinta de la Mesa de la
cámara. En cuanto a su convocatoria, en el Congreso corresponde a su presidente, a iniciativa
propia o a petición de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de aquella.
Funciones: Asegurar la continuidad de la institución y atender situaciones de urgencia. a) En los
intervalos de periodos de sesiones, la DP garantiza la continuidad de la institución parlamentaria
y vela por los poderes de las cámaras. b) Disueltas las cámaras o expirado su mandato, la DP no
puede solicitar la convocatoria de sesiones extraordinarias y, por eso, se le atribuyen algunos
poderes especiales previstos en la Constitución: en relación con los decretos leyes, puede
pronunciarse sobre su convalidación o ser notificada inmediatamente de la declaración por el
Gobierno del estado de alarma y autorizar su prorroga, autorizar al Gobierno a declarar el estado
de excepción y su prorroga, y declarar, por mayoría absoluta se sus miembros, el estado de sitio.
LAS REGLAS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS

Legislatura
La legislatura es el período de tiempo de duración del mandato de las cámaras desde su
Constitución hasta su disolución. El Congreso y el Senado son elegidos por 4 años (aunque hay
que recordar que la finalización del mandato de los senadores de designación autonómica no
depende siempre de la resolución de la cámara, sino que estar a lo que establezca la normativa
autonómica). No podrá procederse a la disolución del Congreso De los diputados mientras esté
declarado el estado de alarma, excepción o sitio, quedando automáticamente convocadas las
cámaras si no estuviesen en periodo de sesiones. La legislatura comienza con la sesión de
constitución, que no coincide con la sesión solemne de apertura de la legislatura. Tiene lugar 25
días después de la celebración de las elecciones.
Periodos de sesiones
Dos periodos ordinarios (el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio)
y la posibilidad de convocar sesiones extraordinarias fuera de esos periodos.
Óscar Agudo UNED

a) No se establecen fechas concretas.

b) Fuera de los períodos ordinarios pueden celebrarse sesiones extraordinarias del pleno a
petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los
miembros de cualquiera de las cámaras.
La regla general es que el Congreso y el Senado funcionen de forma separada. Pero la
Constitución prevé en unos concretos supuestos que deberán hacerlo de forma conjunta, en una Página | 34
sesión conjunta de todos sus integrantes presidida por el presidente del Congreso; ocurre cuando
se trata de cuestiones vinculadas a la corona, como la constatación de la incapacidad del rey, el
nombramiento de regente o tutor en determinados casos, el juramento del nuevo rey, del príncipe
heredero una vez alcanzada la mayoría de edad o del regente.
Convocatoria y orden del día
a) Las cámaras solo podrán adoptar acuerdos si están reunidas reglamentariamente, es decir,
previa convocatoria. La convocatoria corresponde al presidente de la cámara.
b) Las reuniones, del pleno o de las comisiones, se celebrarán con un orden del día, es decir,
la relación de los asuntos que deben conocerse en una determinada sesión. Para las
sesiones plenarias del Congreso, El orden del día lo fija el presidente de la mesa de
acuerdo con la Junta de portavoces; en el caso del Senado lo fija el presidente del Senado
de acuerdo con la mesa y oída la Junta de portavoces. Se permite que un asunto, a
instancias de un grupo parlamentario del Gobierno, se incorpore al orden del día por
razones de urgencia y unanimidad, aunque no hubiese cumplido los trámites
parlamentarios. El pleno de la cámara, soberano de su trabajo, puede modificar el orden
del día a propuesta del presidente OA petición de 2 grupos parlamentarios o de 1/5 parte
de los miembros de la cámara.
Debates parlamentarios y su dirección
El debate es la forma normal del trabajo de las cámaras. Se celebran conforme a un sistema de
turnos de palabra rígidamente preestablecidos y con tiempos limitados. Ningún diputado podrá
hablar sin haber pedido y obtenido del presidente la palabra; se trata de una medida ordenadora
que facilita el trabajo y la claridad de los puntos de vista que se expongan. Los discursos se
pronunciarán personalmente y de viva voz.
Las reglas de votación
Para decidir, las cámaras deben contar con el quórum de asistencia: deben asistir a la reunión la
mayoría de sus miembros, porque, si no es así coma no podrá adoptarse válidamente ningún
acuerdo. En cuanto a las votaciones la regla general la mayoría simple.
a) El voto de senadores o diputados es personal e intransferible. El voto telemático en los
casos de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave.
b) Una de las cuestiones que más debate ha suscitado ha sido que los reglamentos
parlamentarios reconocen el voto ponderado en ciertos casos.
c) En cuanto a los sistemas de votación, existen diversos modelos: las votaciones por
asentimiento a propuesta del presidente, votaciones ordinarias, públicas por llamamiento
o secretas.
d) Los reglamentos también prevén la forma de resolver los empates: tras una votación que
termine con empate se realizará una segunda; si en esa segunda votación el empate
continuará, se procederá a la suspensión de la votación durante el plazo que estime la
presidencia para realizar una tercera; y en el caso de un hipotético tercer empate se
entenderá desechado el dictamen, articulo, enmienda, voto particular o proposición de
que se trate.
Óscar Agudo UNED

La publicidad
La publicidad tiene un enorme valor para la pedagogía política; mediante la publicidad
parlamentaria las ideas y los proyectos buenos se difunden y penetran en la sociedad, mientras
que los prejuicios y las supercherías pueden ser combatidos y aniquilados. En el caso español el
artículo 80 CE dice que serán publicadas las sesiones plenarias de las cámaras salvo que haya un
acuerdo en contrario que deba ser adoptado por mayoría absoluta de la cámara o con arreglo al
Página | 35
reglamento.
EPÍLOGO
El debate expresa la esencia del Parlamento. Según la concepción clásica, la contraposición de
ideas y propuestas políticas, mediante la deliberación, hacen que aflore el interés general. el
debate parlamentario, junto con la publicidad, es lo que nos garantiza que la diversidad de
propuestas y proyectos políticos se manifiesten de forma institucional.
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 6
LAS FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES
PRESENTACIÓN
El art. 66.2 CE Establece que las Cortes generales ejercen la potestad legislativa del Estado, Página | 36
aprueban sus presupuestos, controla la acción de Gobierno y tienen las demás competencias que
les atribuya la Constitución. La regulación constitucional de estas funciones se encuentra en los
títulos 3 y 4 de la Constitución, y su desarrollo normativo En los reglamentos del Congreso y del
Senado.
FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES

Aunque la Constitución otorga las mismas funciones a las dos cámaras que integran el órgano
constitucional Cortes Generales, la posición y el alcance del Congreso y Senado en el ejercicio
de las mismas varía notablemente debido a la fórmula de bicameralismo imperfecto por la que
optó el constituyente español. Como consecuencia de ello, El Congreso de los diputados tiene una
posición preeminente que se manifiesta en las 3 funciones parlamentarias enunciadas en el
artículo 66.2 CE.
Leyes de armonización; ambas decisiones deben ser adoptadas por mayoría absoluta de ambas
cámaras. Por último, debe mencionarse el destacado papel del Senado en el procedimiento de
coerción estatal regulado por el artículo 155 CE.
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
El artículo 66 CE establece que las Cortes generales son el órgano de representación popular y le
atribuye la potestad legislativa del Estado. Las Cortes generales son las depositarias de la potestad
legislativa del Estado en su ejercicio ordinario; y por otro, la idea de la primacía de la ley en
cuanto expresión de la voluntad soberana del pueblo representado por las Cortes.
El procedimiento legislativo
Concepto y clasificación
El procedimiento legislativo o iter legis puede definirse como el conjunto de actos y trámites
previstos constitucionalmente tendentes a la elaboración y aprobación de la ley por el Parlamento.
Congreso y Senado examinan, debaten y adoptan una decisión sobre una propuesta legislativa
que, en caso de aprobarse por ambas cámaras, adopta la forma jurídica de ley. Los actos y
decisiones que tienen lugar fuera de la sede parlamentaria, como la elaboración de los
anteproyectos de ley, deben considerarse meros actos de impulso legislativo.
La finalización del iter se producirá cuando ambas cámaras se pronuncien sobre la iniciativa
legislativa. Las Cortes generales tienen a su disposición una pluralidad de formas particularizadas
para tramitar las iniciativas legislativas, que responden a una doble pretensión: de una parte,
facilitar instrumentos tendentes a la agilización de la actividad legislativa de las cámaras, y, de
otra, ofrecer vías procedimentales particularizadas por razón de la materia objeto de regulación.
Fases de procedimiento legislativo ordinario
Su ordenación depende de lo dispuestos por la Constitución y los reglamentos parlamentarios,

Por lo que serán éstas las normas encargadas de establecer los actos y trámites que integran cada
una de las fases, así como la delimitación de las mismas.
Óscar Agudo UNED

El procedimiento legislativo ordinario

La iniciativa legislativa
La iniciativa legislativa es el acto por el cual se pone en marcha el mecanismo de elaboración de

la ley. La iniciativa no significa que los sujetos proponentes compartan la potestad legislativa,
que corresponde exclusivamente a las Cortes generales. Proponer no es disponer, e invitar a hacer
la ley no es hacer la ley. El artículo 87 CE establece quienes tienen atribuida la capacidad de poner Página | 37
en marcha el procedimiento legislativo. De este modo, la titularidad de la iniciativa legislativa
queda encomendada a los siguientes sujetos: el Gobierno, el Congreso y el Senado, las asambleas
legislativas de las comunidades autónomas, y los ciudadanos a través de la iniciativa legislativa
popular.
Proyecto de ley: Las iniciativas legislativas procedentes del Gobierno reciben la denominación
de proyectos de ley y serán aprobados en el Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso,
acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse
sobre ellos. De una parte, gozan de prioridad en la tramitación frente a las proposiciones de ley.
De otra, quedan exentas del trámite de toma de consideración por el pleno de la cámara, lo que
las convierte en auténticas iniciativas legislativas en la medida en que activan el procedimiento
una vez que han sido admitidas a trámite.
Proposiciones de ley: Las iniciativas no gubernamentales, esto es, las presentadas por el resto de
sujetos enumerados en el artículo 87 CE reciben la denominación jurídica de proposiciones de
ley. Va a justificar su sometimiento a un trámite particularizado del que quedan exentos los
proyectos de ley: el trámite de toma en consideración.
a) Proposición de ley de origen parlamentario: en el Congreso éstas deberán adoptarse a
iniciativa de un diputado con la firma de otros 14 miembros de la cámara, o bien por un
grupo parlamentario con la firma de su portavoz, en el Senado deberán ir suscritas por un
grupo parlamentario o 25 senadores.
b) Proposiciones de ley de origen autonómico: dos modos; La Asamblea Legislativa de la
comunidad autónoma solicita al Gobierno que presente un proyecto de ley, y por otra,
que presente una proposición de ley, con la particularidad de que en este caso delegar a
un máximo de 3 miembros de la asamblea autonómica encargados de su defensa en el
trámite de toma de consideración.
c) Proposiciones de ley de origen popular: las iniciativas legislativas populares, exigiendo
en todo caso no menos de 500.000 firmas acreditadas para su presentación. La iniciativa
legislativa popular es la única modalidad sometida a límites sustantivos: no procederá en
materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo
a la Prerrogativa de gracia.
La fase central de procedimiento legislativo
La fase central o constitutiva del iter legis es aquella en la que queda fijado el contenido de la ley.
Tramitación en el Congreso de los Diputados: La Constitución fija el orden de intervención de
las cámaras en la tramitación de las iniciativas legislativas estableciendo la regla general en virtud
del cual éstas serán remitidas al Congreso de los diputados, salvo las decisiones tipificadas en el
artículo 74.2 CE (fondo de compensación interterritorial y acuerdos de cooperación entre
comunidades autónomas) cuyo procedimiento se iniciará en el Senado, al tratarse de decisiones
estrictamente vinculadas al ámbito territorial.
a) Calificación y admisión a trámite de las iniciativas: es necesario que previamente éstas
sean calificadas y admitidas a trámite por parte de la mesa de la cámara. Los proyectos
Óscar Agudo UNED

de ley, una vez admitidos a trámite por la mesa del Congreso, son publicados y remitidos
a la comisión competente por razón de la materia, a la vez que se abre el plazo para la
presentación de enmiendas.
b) El criterio del Gobierno sobre la toma en consideración y la conformidad presupuestaria
de las proposiciones de ley: superados los trámites de calificación y admisión a trámite
de las proposiciones de ley, la mesa ordenará simultáneamente su publicación y remisión Página | 38
al Gobierno para que se manifieste su criterio respecto a la toma en consideración y su
conformidad o disconformidad en relación con la tramitación si implicara aumento de los
créditos y disminución de los ingresos presupuestarios. A tal efecto, el Gobierno dispone
de un plazo de 30 días para posicionarse, transcurrido el cual sin que se hubiera negado
expresamente, se entenderá que ha prestado su conformidad y, por tanto, la proposición
de ley será incluida en el orden del día del pleno para su toma en consideración.
En el contexto de los gobiernos minoritarios el debate doctrinal sobre esta facultad
gubernamental se ha centrado en el abuso del veto presupuestario, una práctica mediante
la cual el Ejecutivo se opone sistemáticamente a la tramitación de proposiciones de ley
de la oposición invocando motivos presupuestarios.
c) La toma en consideración de las proposiciones de ley: una vez manifestada la
conformidad del Gobierno sobre los extremos anteriores, la proposición de la ley es
incluida en el orden del día para su toma en consideración en el pleno de la cámara ante
la que se presentó. Si la cámara decide tomar en consideración la proposición presentada,
se entiende que hace suya la iniciativa legislativa y tiene lugar la apertura de la fase central
del iter legis.
d) Presentación de enmiendas: una vez admitido a trámite un proyecto o tomada en
consideración una proposición de ley, la mesa de la cámara acordará su envío a la
comisión competente por razón de la materia y la apertura del plazo de 15 días para la
presentación de enmiendas.
Las enmiendas a la totalidad pueden ser de 2 tipos: de texto alternativo y de evolutiva.
Mientras las primeras pueden presentarse frente a cualquier proposición de ley tomada
en consideración, la segunda solo podrán presentarse frente a los proyectos de ley y las
proposiciones de ley que no hayan sido tomadas en consideración en el Congreso (las
iniciativas legislativas del Senado). si el pleno aprueba una enmienda de texto
alternativo, se dará traslado del mismo a la comisión correspondiente para que prosiga
el procedimiento a partir del nuevo texto, y se procederá a abrir un nuevo plazo de
presentación de enmiendas, que solo podrán formularse sobre el articulado.
Las enmiendas al articulado son propuestas de modificación, adición y su presión sobre
el texto presentado por el proponente de la iniciativa legislativa y pueden presentarlas
tanto diputados como grupos parlamentarios.
e) Debate en comisión: una vez finalizado el plazo de presentación de enmiendas y el debate
de totalidad, si lo hubiere habido, la comisión competente por razón de la materia se
reunirá para el estudio, debate y votación de la iniciativa. Se nombrará una ponencia, se
encargará de estudiar el texto propuesto y las enmiendas presentadas, y preparar el trabajo
de la comisión que recogerá en un informe que será posteriormente sometido a esta para
su debate y votación. Concluido el informe de la ponencia se remitirá a comisión para su
debate articulado por artículo, pudiéndose admitir a trámite nuevas enmiendas
presentadas por escrito por un miembro de la comisión. Finalizada la votación de
enmiendas y artículos, las conclusiones alcanzadas se recogerán en el dictamen de la
comisión.
f) Debate en el pleno del Congreso: aprobado el dictamen de la comisión, será remitido al
presidente del Congreso para que proceda a su debate y votación en el pleno de la cámara.
Óscar Agudo UNED

El texto aprobado por el Congreso será remitido por su presidente a su homólogo del
Senado.
Tramitación en el Senado: Una vez aprobado el proyecto o la proposición de ley por el Congreso
de los diputados, su presidente dará inmediata cuenta del mismo al Senado, a cuya deliberación
ha de someterlo.
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A) La tramitación del procedimiento legislativo en el Senado se caracteriza principalmente
por la limitación de los tiempos de su intervención, en la medida en que su actuación no
podrá exceder del plazo de 2 meses desde la recepción del texto del Congreso.
B) Facultades del Senado en el ejercicio de la función legislativa: en virtud de una
interpretación sistemática, puede concluirse que queda facultado también para aprobar el
texto remitido por el Congreso.
• Si el Senado aprueba el texto, el proyecto o proposición de ley queda
definitivamente aprobado y debe ser remitido para su sanción real y publicación.
• El Senado también puede aprobar enmiendas o un veto. En el primer caso, El
Senado puede aprobar enmiendas por mayoría simple. A este respecto, debe
señalarse en la práctica parlamentaria consistente en incorporar enmiendas ajenas
al contenido material de la iniciativa legislativa durante la tramitación en el
Senado. En el segundo caso, El Senado puede aprobar una propuesta de veto por
mayoría absoluta. Esta constituye un rechazo frontal y global al proyecto o
proposición remitidos por el Congreso, es decir, son una enmienda a la totalidad.
Si el Senado aprueba una propuesta de veto o enmiendas, el presidente de la
cámara dará por concluido el debate sobre la iniciativa afectada, y lo comunicará
a los presidentes del Gobierno y del Congreso de los diputados, trasladándoles el
texto de la propuesta. Las enmiendas propuestas por el Senado podrán ser
aprobadas por el Congreso y quedar incorporadas en el texto definitivo, o bien se
rechazadas por mayoría simple de los votos emitidos. En caso de que el Senado
oponga a su veto, el debate se ajustará a lo establecido para los de totalidad y se
someterá a votación el texto inicialmente aprobado por el Congreso y, si fuera
ratificado por el voto favorable de la mayoría absoluta de los diputados, quedará
levantado el veto. De no lograrse dicha mayoría, se someterá de nuevo a votación,
transcurridos dos meses a contar desde la interposición del veto, bastando que la
mayoría simple de los votos emitidos para considerar levantado el veto.
Fase final del procedimiento legislativo: sanción, promulgación y publicación
Aprobada la ley por las Cortes generales, el presidente de la cámara donde haya finalizado la
aprobación de la ley, remitirá el texto al presidente del Gobierno, y será éste quien lo presentará
al rey a los efectos previstos en el artículo 91 CE. La doctrina constitucionalista mayoritaria
considera que los actos de sanción, promulgación y publicación se ubican en la fase final o
integrativa del procedimiento legislativo por tratarse solo de requisitos de eficacia de la ley.
a) Sanción: en nuestro ordenamiento jurídico la sanción constituye una mera formalidad
carente de contenido material. El jefe del Estado dispone de 15 días para sancionar las
leyes aprobadas por las cámaras. Pese a tratarse de un acto debido y carecer el monarca
de poder discrecional, resulta inevitable cuestionarse por las consecuencias de una
hipotética negativa del Rey a sancionar una ley previamente aprobada por las cámaras.
Esta eventualidad no tiene cabida en nuestro ordenamiento, ni por motivos
constitucionales, ni por motivos de conciencia, puesto que el rey no tiene reconocido
Óscar Agudo UNED

poder de veto. Ello supondría un incumplimiento de los actos de vídeos del monarca y
generaría una grave crisis política.
b) Promulgación: la promulgación ha sido definida como un acto debido de carácter
declarativo perteneciente a la fase integradora de la eficacia y que se verifica por medio
de una fórmula que contiene, por un lado, la proclamación formal de la ley como tal ley,
y por otro, el mandato dirigido a las autoridades y ciudadanos para que la cumplan. La Página | 40
confusión entre la sanción y la promulgación viene justificada por el hecho de que ambos
actos se producen simultáneamente.
c) Publicación: el rey ordenará la inmediata publicación de las leyes sancionadas. Su
cumplimiento se verifica mediante la reproducción del texto de la ley en el BOE. Se trata
de un acto de relevancia jurídica, en la medida en que determina el momento a partir del
cual la ley entra en vigor y despliega sus efectos jurídicos.
Los procedimientos legislativos especiales
Concepto y tipos de procedimientos legislativos especiales
Los procedimientos legislativos especiales pueden definirse como aquellas modalidades de

elaboración de la ley sometidas a un régimen jurídico diferenciado de tramitación y aprobación
parlamentaria.
Los procedimientos legislativos abreviados
constituyen un conjunto de técnicas procedimentales tendentes a la aceleración de los actos

parlamentarios que conforman el iter legis, con la pretensión de agilizar la aprobación de la ley.
Su aplicación es facultativa para los órganos parlamentarios encargados de decidir sobre la
tramitación de las iniciativas legislativas.
Comisión con competencia legislativa plena: El artículo 75.2 CE prevé que las cámaras podrán
delegar en las comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de
ley. Este procedimiento se caracteriza por suprimir la intervención del pleno en el iter legis, por
lo que todos los actos parlamentarios conducentes al examen, debate, enmienda y aprobación de
la iniciativa legislativa se producen en las comisiones. Por el contrario, los reglamentos
parlamentarios reservan a la competencia exclusiva del pleno. Tampoco desaparece la facultad
del pleno para recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o
proposición de ley que haya sido objeto de delegación.
Lectura única: este procedimiento, no previsto por la Constitución, es una modalidad creada y
regulada por los reglamentos parlamentarios. El procedimiento de la lectura única, como su propio
nombre indica, conlleva la supresión de las lecturas sucesivas a las que se somete la iniciativa
durante la tramitación parlamentaria para realizar un único examen y votación ante el pleno de la
cámara.
Procedimientos de urgencias: La Constitución prevé procedimientos de urgencia en los artículos
86.3 (para la convalidación de los decretos ley) y en el 90.2 (sobre la tramitación legislativa de
los plazos establecidos para el procedimiento legislativo ordinario) manteniendo todas las fases
previstas para este coma si bien la especialidad afectará a todos los momentos de ponencia,
comisión y pleno. El órgano legitimado para instar la iniciativa de esta modalidad procedimental
será la mesa del Congreso, a propuesta del Gobierno, dos grupos parlamentarios, o 1/5 parte de
los diputados. Por lo que respecta al Senado, la aplicación del procedimiento de urgencia conlleva
que la duración de la tramitación legislativa en dicha cámara quedará reducida a 20 días naturales,
frente a los dos meses que prevé en el artículo 90.2 para el iter legis ordinario. Asimismo, el
procedimiento de urgencia será aplicable a los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o
Óscar Agudo UNED

por el Congreso de los diputados. También podrá activarse esta modalidad procedimental de
oficio por la mesa del Senado OA propuesta de un grupo parlamentario o 25 senadores. Otro de
los rasgos del procedimiento de urgencia es que puede aplicarse a cualquier iniciativa legislativa
declarada urgente coma ya que su aplicación no está sometida a límites materiales. Es posible su
activación a cualquier tipo de propuesta legislativa, proyecto o proposición de ley,
independientemente del contenido material de esta, lo cual dota de mayor flexibilidad y agilidad Página | 41
a la tramitación y actividad legislativa de las cámaras. Por último, el procedimiento de urgencia
puede aplicarse al inicio de la tramitación o posteriormente en cualquier otro momento procesal
de forma sobrevenida.
Los procedimientos legislativos especiales por razón de la materia
En este tipo de procedimientos legislativos la especialidad se construye a través del reforzamiento

procedimental, es decir, en forma de agravante procedimental que se aplicará sobre la secuencia
de actos que conforman el iter legis común, lo que conlleva la aplicación de trámites más rígidos
como iniciativas legislativas reservadas o exclusivas, mayorías reforzadas , limitación del derecho
de enmienda de los parlamentarios, exigencia de presupuestos objetivos previos a la tramitación
parlamentaria. En cuanto a las categorías de procedimientos legislativos especiales por razón de
la materia existentes en el ordenamiento español, cabe señalar las siguientes: la tramitación
parlamentaria de la Ley Orgánica, la ley de presupuestos generales del Estado, la autorización
para la ratificación de los tratados internacionales, las decisiones parlamentarias aprobadas
conforme al artículo 74.2 CE (acuerdos de cooperación entre comunidades autónomas y
distribución del fondo de compensación interterritorial), las leyes de armonización y la reforma
de estatutos de autonomía.
LA FUNCIÓN PRESUPUESTARIA
Concepto de función presupuestaria
El Parlamento tiene atribuida la potestad presupuestaria consistente en la Facultad de aprobar los
presupuestos generales del Estado, con la particularidad de que dicho acto parlamentario adoptará
la forma jurídica de ley. En este sentido, el artículo 134 CE dispone que mientras al Gobierno
corresponde la elaboración de los presupuestos generales del Estado, a las Cortes generales queda
atribuido su examen, enmienda y aprobación.
La ley de PGE
Corresponde al Gobierno. Ley que es aprobada por el Parlamento en el ejercicio de una función
peculiar desdoblada de la práctica potestad legislativa del Estado. Es una ley singular. Es una ley
dictada en el ejercicio de su potestad legislativa, por la que se aprueban los presupuestos y,
además, a través de ella coma se controla la acción del Gobierno.
a) De una parte, este precepto constitucional configura una iniciativa exclusiva y excluyente
a favor del Gobierno que será el encargado de presentar el proyecto de ley de presupuestos
al menos 3 meses antes de la expiración de los del año anterior.
b) De otra, en virtud de dicho reparto corresponde al Parlamento el examen, enmienda y
aprobación de la ley de presupuestos. La iniciativa gozará de preferencia en la tramitación
frente al resto de trabajos parlamentarios en ambas cámaras. La ley de presupuestos
resulta totalmente imprescindible para el correcto funcionamiento del Estado. Prevé que,
si esta no estuviera aprobada antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del
ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
Óscar Agudo UNED

LA FUNCIÓN DE CONTROL DE LA ACCIÓN DE CONTROL DEL GOBIERNO

Concepto y características del control parlamentario
El control parlamentario se caracteriza por tener naturaleza política y por su capacidad de generar
canales de crítica y discusión pública sobre la acción gubernamental, sin necesidad de que ello
implique una ruptura del vínculo fiduciario. Asimismo, su ejercicio queda atribuido a ambas
cámaras y se manifiesta a través de cualquier tipo de actuación parlamentaria. Página | 42
Instrumentos de control parlamentario
La Constitución prevé algunos de estos instrumentos de control parlamentario a disposición tanto
del Congreso como del Senado: solicitudes de información, comparecencias, preguntas,
interpelaciones y comisiones de investigación.
Solicitudes de información
las cámaras y sus comisiones tienen reconocida la capacidad de recabar a través de los presidentes
de aquellas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus departamentos y de
cualquiera autoridades del Estado y de las comunidades autónomas. Por su parte, se reconoce a
los diputados individual mente considerados la Facultad de recabar de las administraciones
públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de estas.
Comparecencias
las cámaras y sus comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno para
que informe sobre asuntos relacionados con sus respectivos departamentos, así como de
autoridades y funcionarios públicos por razón de la materia objeto del debate, a fin de informar a
la comisión. Los miembros del Ejecutivo pueden comparecer ante una comisión parlamentaria, a
petición propia o cuando está lo solicite, con el objeto de celebrar una sesión informativa.
Preguntas
La Constitución prevé la posibilidad de que las cámaras puedan formularse preguntas e

interpelaciones al Gobierno y cada uno de sus miembros, reservando un tiempo mínimo semanal
a dichos debates. Las preguntas deben presentarse por escrito ante la mesa de la cámara y, en
función de la modalidad de contestación, podrán ser respondidas de forma escrita o de forma oral.
Estas últimas, a su vez, pueden tener lugar en la comisión correspondiente o ante el pleno y en
ambos casos permiten cierta posibilidad de réplica o repreguntar con tiempos tasados.
Interpelaciones
a diferencia de las preguntas que tienen como objeto un asunto concreto y se limitan a responder
directamente a la cuestión suscitada, las interpelaciones deben versal sobre los motivos o
propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de
algún departamento ministerial y abren la posibilidad de generar un debate mucho más amplio.
Incluso, dicho debate puede concluir con la presentación de una moción ante el pleno con la que
la cámara tendría la oportunidad de manifestar su posición.
Comisiones de investigación
Así, El Congreso (a propuesta del Gobierno, de la mesa, de 2 grupos parlamentarios o de la quinta

parte de los miembros de la cámara), y el Senado (a propuesta del Gobierno o de 25 senadores
que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario) podrán acordar la creación de una comisión
de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Las personas requeridas están
Óscar Agudo UNED

obligadas a comparecer ante las mismas. En ningún caso, el resultado de la investigación

parlamentaria será vinculante para los tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales.
Mociones y proposiciones no de ley
Las cámaras pueden adoptar por sí solas propuestas sin valor jurídico denominadas mociones (En
el Senado) o proposiciones no de ley (en el Congreso). Página | 43
OTRAS FUNCIONES
A) A las Cortes generales corresponde elaborar propuestas de nombramiento, de designación
o de elección de personas para ocupar cargos públicos en órganos constitucionales y otros
órganos estatales.
B) En relación con el control de la actividad normativa del Gobierno con rango de ley, los
decretos leyes deberán someterse al control parlamentario del Congreso de los diputados,
que deberá pronunciarse sobre la convalidación o derogación del mismo en el plazo de
30 días desde su promulgación. Corresponde exclusivamente a la cámara baja, quedando
excluido el Senado. En cuanto a los decretos legislativos, corresponde al Congreso
realizar el control de la legislación delegada, si así lo estableciera la ley de delegación. Si
se formulará algún reparo al uso de la delegación por parte de algún diputado o grupo
parlamentario, la mesa del Congreso lo remitirá a la correspondiente comisión de la
cámara, que deberá emitir dictamen al respecto en el plazo al que efecto se señale. El
dictamen será debatido en el pleno.
C) Las cámaras tienen encomendado el otorgamiento de autorizaciones y la adopción de
otros actos con eficacia jurídica. Autorización de tratados y convenios internacionales.
Se exige la previa aprobación por las Cortes de una Ley Orgánica de autorización.
Autorización de convocatoria de referéndum consultivo. Intervención del Congreso en
los Estados de emergencia. En relación con el estado de alarma, el Gobierno deberá
remitir inmediatamente comunicación al presidente del Congreso a la que acompañará el
decreto acordado por el Consejo de Ministros declarando dicha situación. Autorización
en relación con las comunidades autónomas. En el ámbito autonómico, a las Cortes
generales deben autorizar los acuerdos de cooperación y recibir la comunicación de
convenios entre comunidades autónomas para la gestación y prestación de servicios
propios. Acusación de miembros del Gobierno. Intervención del Senado en el
procedimiento de coerción estatal. A la cámara alta corresponde de forma exclusiva
aprobar por mayoría absoluta las medidas propuestas por el Gobierno para obligar a una
comunidad autónoma a cumplir forzoso de sus obligaciones constitucionales y legales, o
prevenir su actuación cuando atente gravemente al interés general de España.
D) funciones en relación con la Unión Europea. Esta comisión mixta del Congreso de los
diputados y del Senado fue creada con la pretensión de que las Cortes generales pudieran
participar en las propuestas legislativas elaboradas por la Comisión Europea y dispusieran
de información sobre las actividades de la Unión Europea.
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES DEPENDIENTES DE LAS CÁMARAS

Las Cortes generales tienen dos órganos de apoyo que participan en el ejercicio del control
parlamentario del Gobierno: el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo.
a) El Tribunal de Cuentas es el órgano encargado de fiscalizar las cuentas y la gestión
económica del Estado, así como del sector público. Ejerce sus funciones por delegación
de ellas en el examen y comprobación de la cuenta general del Estado.
Óscar Agudo UNED

b) El Defensor del Pueblo, como Alto Comisionado de las Cortes generales, es designado
por éstas para la defensa de los derechos fundamentales, a cuyo efecto podrá supervisar
la actividad de la administración, dando cuenta a las Cortes generales.
EPÍLOGO
Algunas de las cuestiones más problemáticas que se han suscitado en la práctica, son las referidas Página | 44
a la figura del decreto ley y al fenómeno de su utilización abusiva. En contextos de gobiernos con
mayorías absolutas se llegó a cuestionar si realmente las cámaras, que habían otorgado la
confianza al presidente del Gobierno, eran capaces de cumplir con su función de controlar la
acción del Ejecutivo.
Óscar Agudo UNED

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Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 7
EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO
PRESENTACIÓN
La forma de Gobierno parlamentaria es 1 de los posibles modos de articular la relación entre dos Página | 46
de los poderes del Estado, Gobierno y Parlamento. El Parlamento ejerce una función de control,
pero no decide quién ejerce el Gobierno coma ni tampoco tiene capacidad para cesarlo.
CONFIANZA Y RESPONSABILIDAD PARLAMENTARIA DEL GOBIERNO

A) En los regímenes presidencialistas, el titular del llamado Poder Ejecutivo resulta elegido
directamente por los ciudadanos o, en su caso, mediante compromisarios; de ahí recibe
su legitimidad democrática. En los regímenes parlamentarios, sin embargo, el acceso al
Gobierno depende de la confianza parlamentaria coma lo que implica una diferente
aproximación a la legitimidad gubernamental.
B) En el caso español, La Constitución de 1978 establece en el primero de sus artículos, que
sirve de apertura al título preliminar, qué: la forma política del Estado español es la
monarquía parlamentaria. La relación fiduciaria aquí se establece entre el Congreso de
los diputados y el presidente del Gobierno, que luego decide libremente la composición
de su Gobierno. El Senado, teórica cámara de representación territorial, no tiene
participación alguna en este proceso, pero ello no impide que tenga atribuido junto con
el Congreso el control de la acción del Gobierno. La responsabilidad del Gobierno ante
el Congreso de los diputados por su gestión política es solidaria. El cese del presidente
del Gobierno arrastra consigo todo el equipo gubernamental que ha formado.
NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Procedimiento ordinario de investidura
El artículo 99 del texto constitucional recoge pormenorizadamente el procedimiento por el que el
Congreso de los diputados instaura un vínculo fiduciario con el candidato a presidente del
Gobierno, momento a partir del cual éste podrá conformar su Gobierno y empezar a ejercer la
relevante función que al mismo le corresponden.
Supuestos
En el momento de la celebración de las elecciones se produce el cese del Gobierno y surge la

necesidad de nombrar otro que lo sustituya. Lo mismo ocurre cuando el Gobierno cesa por
dimisión o fallecimiento del presidente del Gobierno o por la pérdida de una cuestión de
confianza. Únicamente un supuesto de cese diferente, La moción de censura recogida en el
artículo 113, permite eludir este procedimiento ordinario de investidura de un nuevo presidente;
pues el éxito de dicha moción implica, a la par del cese del Gobierno, la investidura del candidato
a presidente incluido en el mismo artículo 114 CE.
Consultas regias y propuesta de candidato
El procedimiento de investidura da comienzo con las consultas que el rey debe mantener con los
representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria. Se canaliza
a través de la Presidencia del Congreso de los diputados, que facilitará al rey una lista con los
sujetos que acudirán a esas consultas. Una vez celebradas las mismas, el rey, en el marco de su
función arbitral y moderadora del funcionamiento regular de las instituciones, Propone al
Congreso de los diputados, a través de su presidente, un candidato a presidente del Gobierno. No
Óscar Agudo UNED

se exige al candidato la condición de parlamentario como sí sucede en otros países o, en nuestro

entorno más cercano, en el ámbito autonómico.
Sesión de investidura
a) El candidato tras su propuesta, Se celebrará el pleno del Congreso correspondiente a la

sesión de investidura, que comenzará con la lectura de la propuesta por parte de 1 de los Página | 47
secretarios de la mesa. El candidato expondrá el programa político del Gobierno que
pretende formar, solicitando la confianza de la cámara. La relevancia política del
programa queda fuera de toda duda a la hora de recabar los apoyos parlamentarios,
aunque carece de relevancia jurídica alguna. La exposición del programa se hará sin
límite de tiempo e intervendrán a continuación, con un tiempo limitado, los representantes
de los grupos parlamentarios de la cámara.
b) Para obtener la confianza de la cámara se exige el voto a favor de la mayoría absoluta de
los diputados en primera votación (176 de los 350 que la integran) o mayoría simple en
una segunda votación. Esta segunda votación, en caso de ser necesaria, deberá realizarse
transcurridas 48 horas desde la anterior; antes de la misma pueden intervenir de nuevo el
candidato o los representantes de los grupos parlamentarios, aunque por un tiempo tasado
muy breve. Si se otorga la confianza de la cámara, en primera o segunda votación, el
presidente del Congreso procederá a comunicarlo al rey, de cara a su nombramiento como
presidente del Gobierno; el refrendo de este acto corresponderá al propio presidente del
Congreso.
La disolución automática de las cámaras en el caso de una investidura frustrada
En el supuesto de que transcurra un plazo de dos meses, A contar desde la primera votación de
investidura, sin que ningún candidato haya obtenido la confianza del Congreso, se procederá a la
disolución de las cámaras y a la convocatoria de nuevas elecciones. Esta disolución automática
no afecta solo al Congreso de los diputados, a cuyos miembros son los que no han alcanzado el
acuerdo para investir a un candidato, sino también al Senado. Formalmente, la disolución es
decretada por el rey con el refrendo del presidente del Congreso de los diputados.
Procedimiento extraordinario de investidura
Junto al procedimiento ordinario de investidura existe una segunda forma de acceder a la
presidencia del Gobierno, en conexión con el empleo de un instrumento de exigencia de
responsabilidad política, la moción de censura.
RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO

La relación que se establece entre el presidente del Gobierno y el Congreso de los Diputados no
tiene carácter permanente, pudiendo ser revocada por este.
Moción de censura
La moción de censura es el instrumento a través del cual el Congreso de los Diputados puede
exigir la responsabilidad política del Gobierno, provocando su cese. Tiene como elemento central
la necesidad de que se presente un candidato alternativo; caso de resultar triunfante dicho
candidato se considerara investido con la confianza de la cámara.
a) La moción debe ser presentada al menos por la décima parte de los Diputados (35). El
candidato no necesita ser parlamentario. Antes de su debate y votación se establece un
periodo de reflexión, también llamado periodo de enfriamiento, pues la moción no puede
ser votada hasta que hayan transcurrido cinco días desde su presentación. En el debate
podrán intervenir también los representantes de los grupos parlamentarios, siendo
Óscar Agudo UNED

posibles turnos de réplica o rectificación. Finalizadas las intervenciones, se procede a la

votación, que será publica y por llamamiento. La moción de censura se considera
aceptada cuando obtenga la mayoría absoluta de los votos, 176 de los 350 que componen
el Congreso.
b) En caso de resultar aprobada la moción, conlleva el cese del gobierno y el nombramiento
como presidente del Gobierno del candidato alternativo, pues a través de este acto se Página | 48
entiende investido de la confianza de la cámara. Por el contrario, en el caso de que la
moción de censura no alcance la mayoría necesaria, el Gobierno continua en sus
funciones de manera ordinaria. Sole se prevé, como sanción mínima a los proponentes,
la imposibilidad de que suscriban una nueva moción de censura dentro del mismo periodo
de sesiones. Esta sanción no impide que otros miembros del mismo grupo parlamentario
que propuso la moción puedan presentar otra en el mismo periodo de sesiones, siempre
que alcancen las 35 firmas necesarias para hacerlo.
c) La Constitución prevé que, en los primeros dos días del periodo de reflexión tras la
presentación de la moción de censura, se puedan presentar mociones alternativas, que
tendrán que reunir los mismos requisitos que la inicial. Si se hubiera dado este supuesto,
cabe proceder al debate conjunto de todas ellas; pero se votarán por separado, conforme
al orden en que fueran presentadas.
Cuestión de confianza
La cuestión de confianza es un instrumento del que dispone el presidente del Gobierno. La
finalidad es revalidar esa confianza, que busca presionar a la cámara para que le otorgue su apoyo.
a) Estamos frente a una manifestación peculiar del principio de responsabilidad política del
Gobierno ante el Congreso de los Diputados que se activa a instancias del presidente del
Gobierno, con la sola exigencia de la previa deliberación del Congreso de Ministros.
b) Puede plantearse asociada al programa de gobierno o bien a una declaración política
general, elementos que pueden ser difícilmente distinguibles. La ley del Gobierno prohíbe
al planteamiento de cuestiones de confianza durante la permanencia en funciones del
Gobierno.
c) El debate parlamentario en el Congreso de los Diputados se desarrollará en los mismos
términos que el de investidura, correspondiendo la intervención inicial al presidente que
plantea la cuestión o, en su caso, a alguno de los miembros del Gobierno. Al igual que
sucede con la investidura ordinaria y con la moción de censura, la votación será publica
por llamamiento. Para revalidar la confianza de la cámara se exige la mayoría simple de
los diputados. Si, por el contrario, el Congreso niega su confianza al Gobierno, se
producirá su cese, activándose el procedimiento previsto en el art. 99 CE.
DISOLUCIÓN DISCRECIONAL DE LAS CÁMARAS

a) El presidente del Gobierno tiene la potestad de disolver anticipadamente las cámaras, bien
conjunta, bien individualmente, en el momento que políticamente considere oportuno
antes de la finalización ordinaria de la legislatura.
b) La decisión corresponde al presidente del Gobierno bajo su exclusiva responsabilidad,
aunque si se prescribe, al igual que con el planteamiento de una cuestión de confianza,
una previa deliberación no vinculante del Consejo de Ministros. Formalmente, la
disolución, en forma de real decreto, es decretada por el rey con el refrendo del presidente
del Gobierno.
c) La libertad del presidente del Gobierno para elegir el momento que considere más
oportuno para proceder a la disolución tiene varias limitaciones. Tres de ellas se prevén
Óscar Agudo UNED

de forma expresa en el texto constitucional, mientras que una cuarta se recoge en la ley
del Gobierno:
1. No cabe una disolución discrecional cuando se encuentre en tramitación una
moción de censura. Nada se señala, por el contrario, respecto de la cuestión de
confianza.
2. Cuando no haya transcurrido un año después de la disolución anterior. Página | 49
3. Cuando estén declarados los estados de alarma, excepción o sitio.
4. Finalmente, no resulta posible el ejercicio durante los periodos de permanencia
en funciones.
EPÍLOGO
En la actualidad, el régimen parlamentario se caracteriza por la primacía y preponderancia del
órgano gubernamental. Cierto es que, evidentemente, el Gobierno se encuentra sujeto al control
parlamentario.
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 8
EL GOBIERNO
PRESENTACIÓN
El Gobierno es un órgano constitucional, tanto desde una perspectiva formal como material. Su Página | 50
regulación se encuentra en el Titulo IV de la Constitución. Desarrollado actualmente por la ley
50/1997, del Gobierno. Este desarrollo legal responde a las reservas de ley,
COMPOSICION Y ESTRUCTURA
Gobierno y Consejo de Ministros
El Gobierno es un órgano colegiado, compuesto por el presidente, vicepresidente (o
vicepresidentes, en su caso), ministros y demás miembros que establezca la ley (art.98.1 CE). La
composición del Gobierno permite diferenciar, desde un plano teórico, a este respecto del Consejo
de Ministros. Resulta frecuente afirmar que la diferencia entre ambos se refiere a sus funciones:
el Gobierno asumirá cometidos políticos, en tanto que el Consejo de Ministros tendría a su cargo
competencias administrativas (siendo, de hecho, el órgano superior de la administración central
del Estado).
Origen histórico
Irrelevante
Requisitos para ser miembro del Gobierno
Los requisitos para ser miembro del Gobierno son comunes a todos sus integrantes: han de ser
españoles, mayores de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, y no hallarse
inhabilitados para el ejercicio de empleo o cargo público a través de una sentencia judicial firme.
a) Se impide ser miembro del Gobierno a aquellos en los que no concurre “honorabilidad”,
como son, por ejemplo, los condenados por sentencia firme con privación de libertad, o
por la comisión de ciertos delitos.
b) En cuanto al régimen de incompatibilidades, viene determinada por el criterio de
exclusividad, impidiendo que durante el ejercicio del cargo ejerzan cualquier puesto,
cargo, representación, profesión o actividad, pública o privada y por cuenta propia o
ajena. No obstante, existen excepciones, siendo la más significativa la posibilidad de que
los miembros del Gobierno sean también diputados o senadores, aunque deberán
renunciar a una de las remuneraciones (la de miembro del Gobierno o la de representante).
El presidente del Gobierno
Origen Histórico
El nacimiento histórico de la figura de presidente del Gobierno es coetánea al surgimiento del

propio Consejo de Ministros. En las reuniones de este último, el rey asumía la presidencia, pero
en caso de ausentarse, se encomendaba ese cometido a un ministro que gozase de especial
predilección por parte del monarca. Por lo general, se trataba de un ministro encargado de un
ramo administrativo particularmente relevante, como estado, gobernación o hacienda. El hecho
de dirigir y coordinar las sesiones del Consejo de Ministros hacía de ese ministro un primus inter
pares, es decir, un ministro más relevante que los restantes, de donde surgió el termino de primer
ministro para designarlo; un término que todavía se sigue empleando en algunos sistemas
parlamentarios como en el Reino Unido.
Óscar Agudo UNED

Selección
La selección del presidente del Gobierno puede ser de dos tipos: ordinaria (regulada en el art. 99
CE) y extraordinaria (prevista en el art. 113 CE). En ambos casos la designación del presidente
corresponde al Congreso de los Diputados, sin intervención del Senado.
A) Frente a lo que es frecuente pensar, los ciudadanos no eligen al presidente del Gobierno Página | 51
directamente a través de las elecciones generales. La elección popular del jefe del
ejecutivo es característica de sistemas presidencialistas, como el estadounidense, pero no
de los parlamentarios, que es el constitucionalmente establecido en España. En estos
últimos, los ciudadanos eligen al parlamento y es este (o una de sus cámaras, como en
España) el que escoge al presidente del Gobierno. De este modo, surge una relación de
confianza (o relación fiduciaria) entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno cuya
contrapartida es la exigencia de responsabilidad política (moción de censura y cuestión
de confianza) que se produce cuando el Congreso pone de manifiesto la ruptura del
crédito que tenía en el presidente o en su programa de gobierno, poniendo fin a esa
relación fiduciaria entre ambos.
B) La investidura por el procedimiento ordinario previsto en el art.99 CE se activa cuando
concurre cualquiera de las siguientes circunstancias: dimisión (incluida la resultante de
no haber obtenido el apoyo del Congreso en una cuestión de confianza), fallecimiento, y
cada vez que se renueva el Congreso de los Diputados.
C) En los casos en que es preciso elegir a un nuevo presidente del Gobierno, el
procedimiento de investidura ordinario entraña tres características generales:
• El órgano que confiere la confianza es, como ya se ha mencionado, el Congreso
de los Diputados. Confiere la confianza del presidente (a través de la investidura)
y se retira (mediante una moción de censura o una cuestión de confianza).
• La investidura lo es solo del presidente del Gobierno, no de los restantes
miembros del órgano colegiado.
• El Congreso selecciona al presidente, y este a los ministros. Se trata de una
investidura expresa o sistema de confianza explicita, ya que requiere que el
Congreso vote expresamente a favor o en contra del candidato a la presidencia.
D) La investidura por el procedimiento extraordinario se corresponde con la moción de
censura, de la que conviene recordar solo algunos aspectos genéricos:
• La sustitución del presidente se lleva a cabo a impulso de una fracción de los
diputados (al menos 35).
• Igual que en la investidura ordinaria, quien decide la moción de censura y, por
tanto, remplazar a un presidente por otro, es el Congreso de los Diputados.
• También del mismo modo que sucedía en la investidura ordinaria, la cámara baja
solo escoge al presidente, que en este caso reemplazará al que ha perdido la
confianza parlamentaria.
• Si en la investidura ordinaria puede lograrse por mayoría simple en segunda
votación, la investidura extraordinaria solo puede tener lugar a través de mayoría
absoluta, toda vez que es la que se exige para que triunfe una moción de censura.
Perdida del cargo
El presidente del Gobierno pierde el cargo, aparte de por fallecimiento, por dimisión voluntaria
(que el rey no puede dejar de aceptar), tras la celebración de elecciones generales, por triunfo de
una moción de censura o por no superar una cuestión de confianza.
Óscar Agudo UNED

Vicepresidente(s) y ministros
Identificación
El vicepresidente no es una figura necesaria en el Gobierno, de modo que este puede existir o no,
lo que se desprende de la expresión “en su caso” que figura en el texto constitucional. Los
ministros, por su parte, ocupan los diferentes ramos administrativos o carteras ministeriales. Es
posible, no obstante, la existencia de ministros sin cartera. Página | 52
Determinación
La determinación de si habrá o no vicepresidencia (y, en caso, afirmativo, cuantas y cuál será su

orden de prelación), así como el número de ministerios y las distintas carteras ministeriales, es
una cuestión que, según los sistemas constitucionales, puede determinarse por tres vías:
constitucional, legal y reglamentaria. De estas tres modalidades, nuestra Constitución ha optado
por la segunda: remiten a la ley para regular el Gobierno, lo que solo puede interpretarse como la
fijación de una reserva de ley a la hora de decidir la estructura del gabinete. Ahora bien, de forma
un tanto irregular, la actual ley del Gobierno establece que será el presidente del Gobierno quien,
mediante real decreto, cree, modifique o suprima los departamentos ministeriales. De este modo,
la citada ley ha dado lugar a que nuestro sistema de fijación de la estructura gubernamental se
corresponda con el tercero de los modelos referidos.
Elección
Han de contar solo con la confianza del presidente del Gobierno. Es este, por tanto, quien los
designa libremente, sin que tengan siquiera que someterse acto seguido a un voto de confianza de
la cámara baja. Por otra parte, tampoco han de tener la condición de diputados o senadores.
Aunque sean elegidos libremente por el presidente, el nombramiento formal corresponde al rey a
propuesta del presidente. Puesto que no dependen de la confianza del Congreso, este tampoco
puede exigirles responsabilidad política individual a través de una moción de censura; las
mociones de reprobación que en ocasiones utiliza la cámara baja para cuestionar la conducta de
un ministro carecen de previsión constitucional expresa y no tienen efecto jurídico.
Comisiones delegadas del Gobierno
Son órganos internos del Gobierno de naturaleza colegiada. No están integradas por todos los
ministros, sino solo par parte de ellos y, además, los secretarios de Estado también pueden formar
parte de ellas. Su objetivo es formar un órgano que decida de forma conjunta, coordinada y
solidaria, sobre cuestiones que implican a varios departamentos ministeriales. La propuesta de
creación de las comisiones delegadas del Gobierno compete al presidente del Gobierno, siendo
acordada por el Consejo de Ministros a través de un real decreto. Así pues, en este caso no hay
ninguna reserva legal, y su creación es una materia puramente reglamentaria.
El funcionamiento del Consejo de Ministros
La convocatoria de las reuniones del Consejo de Ministros es competencia del presidente del
Gobierno, y será él mismo quien determine el orden del día de las cuestiones que habrán de
tratarse, Las reuniones pueden tener carácter decisorio o simplemente deliberante, según se
adopten en ellas acuerdos o no. De lo allí debatido o acordado se levantará acta por el ministro de
la Presidencia, que es quien asume el cometido de secretario.
Estatutos de los miembros del Gobierno
Los miembros del Gobierno están sujetos a una doble responsabilidad: política y penal.
Óscar Agudo UNED

a) Por lo que se refiere a la primera, consiste en un control sobre la acción gubernamental,

ordinaria (fiscalización que no entraña obligación de dimitir del Gobierno) y
extraordinaria (que si da lugar al anterior resultado).
b) La otra responsabilidad es puramente jurídica. La Constitución no regula, sin embargo,
más que la responsabilidad penal, fijando un procedimiento específico para el caso de
que la acusación fuese por traición o delito contra la seguridad del Estado derivada del Página | 53
ejercicio de las funciones del presidente o los ministros. En ese caso, tal acusación debe
plantearla al menos la cuarta parte del Congreso de los Diputados, y aprobarla la mayoría
absoluta de la misma cámara. Bien entendido que ni esa acusación equivale a la actividad
del ministerio fiscal, ni la susodicha aprobación entraña sentencia alguna. Este se llevará
a cabo en la Sala de los Peal del Tribunal Supremo, ya que los miembros del Gobierno
son personas aforadas. Si, como es habitual, el miembro del Gobierno es además diputado
o senador, será necesario para procesarlo por la comisión de delitos obtener previamente
el suplicatorio de la cámara a la que pertenezcan. En caso de sentencia condenatoria, no
será posible la obtención de indulto. El referido aforamiento de los miembros del
Gobierno alcanza también a su responsabilidad civil, siempre que esta derive de hechos
realizados en el ejercicio de su cargo; en ese cargo, el juicio procederá ante la Sala de lo
Civil del Tribunal Supremo.
GOBIERNO EN FUNCIONES Y EN SITUACIONES DE CRISIS

A. El Gobierno está en funciones tras la celebración de elecciones generales, en los casos de
pérdida de confianza parlamentaria (por triunfo de una moción de censura o la no
superación de una cuestión de confianza) o cuando se produce la dimisión o fallecimiento
del presidente. Se trata de una situación de interinidad que se mantiene hasta que se
constituya un nuevo Gobierno y sus integrantes tomen posesión de sus respectivos cargos.
El Gobierno en funciones tiene limitados sus cometidos, al punto que solo puede realizar
el despacho ordinario de los asuntos públicos, sin que pueda adoptar ninguna otra medida,
salvo que existan casos de urgencia o razones de interés general que se acrediten
expresamente. Los compromisos internacionales adquiridos obligan a adoptar decisiones
transcendentes, incluso cuando el Gobierno se encuentre en funciones. Unas decisiones
que justifican la necesidad de sujetarlo a control parlamentario. Se restringe su poder
legislativo, impidiéndole presentar proyectos de ley y aprobar el proyecto de ley de PGE.
Del mismo modo, si el Gobierno está en funciones por la celebración de elecciones
generales, cualquier delegación legislativa que hubiese recibido (con el objeto de emanar
un decreto legislativo) quedara en suspenso durante el tiempo en que este en funciones.
El presidente del Gobierno, mientras se halle en funciones, no puede proponer al rey la
disolución de las cámaras o de las Cortes Generales, plantear una cuestión de confianza
o proponer al monarca la convocatoria de un referéndum consultivo.
B. Si el Gobierno en funciones ve recortadas las atribuciones que normalmente le
corresponden, la situación inversa se produce en ciertas situaciones.
a) En primer lugar, cuando se declara un estado de crisis: este genera un incremento
de las facultades de intervención ejecutivas que no sería posible en su ausencia.
En el caso del estado de alarma se la circunstancia añadida de que, siendo su
declaración inicial competencia exclusiva del Gobierno, es este el que incrementa
por sí, y para sí, su acervo de atribuciones, siquiera por un plazo de 15 días. Tanto
la prórroga de ese estado de alarma como la declaración de los de excepción y
sitio requieren sin embargo la intervención del Congreso. En ese caso, es la
cámara baja la que actúa para acrecentar el ámbito de atribuciones del ejecutivo.
En puridad, puede decirse que el espacio de intervención del Gobierno en los
Óscar Agudo UNED

estados de crisis se acrecienta a costa de los derechos fundamentales, que sufren

una limitación (estado de alarma) o supresión (estado de excepción y sitio)
correlativa. Dicho de otro modo: todo lo que se reducen los derechos individuales
se incrementa el poder gubernamental. Por otra parte, en la aplicación de tales
medidas del ejecutivo se sujeta a los principios de proporcionalidad,
temporalidad y control jurisdiccional. Página | 54
b) Esta intervención sobre las CC.AA también tiene lugar en otro caso distinto de
los estados de crisis: cuando se hace uso del art. 155 CE. El incremento
competencial del Gobierno central en el caso del 155 no puede, por tanto,
predefinirse de antemano, sino que está en función de cuales sean exactamente
las obligaciones constitucionales o legales que la CC.AA no cumpla.
LOS ÓRGANOS AUXILIARES DEL GOBIERNO

Para el desempeño de sus funciones el Gobierno no solo cuenta con la administración pública a
su servicio, sino también con la presencia de ciertos órganos previstos constitucional y
legalmente.
Consejo de Estado
El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Está integrado por un
presidente, un secretario general y tres grupos distintos de consejeros; los permanentes, los natos
y los electivos. El presidente es nombrado por real decreto del Consejo de Ministros entre juristas
de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado.
• Los consejeros permanentes (en total ocho, que es el número de secciones de que consta
el consejo) son igualmente nombrados por real decreto, y sin límite de tiempo.
• Por su parte, son consejeros natos los ex presidentes del Gobierno (si lo solicitan al
presidente del Consejo de Estado), así como ciertos cargos públicos procedentes de las
academias (RAE), DEL EJERCITO (JEMAD), de ámbito jurídico (como el abogado
general del Estado) o económico (Gobernados del banco de España).
• Finalmente, los consejeros electivos (diez en total) son nombrados mediante real decreto
por cuatro años entre quienes hubiesen sido destacados cargos públicos.
Aparte de ejercer estas funciones consultivas para el Gobierno, el Consejo de Estado también
puede ser consultado por las CC.AA en asuntos de su competencia que estimen convenientes, si
bien esta función se encuentra asumida por los consejos consultivos autonómicos que se han ido
erigiendo en ellas.
Consejo Económico y Social
Órgano de asesoramiento del Gobierno en materia socioeconómica y laboral. Se compone de 61
miembros, incluido el presidente, todos ellos elegidos por el Gobierno y procedentes de diversos
grupos: 20 de ellos en representación de las organizaciones sindicales en proporción; 20 en
representación de las organizaciones empresariales, y 20 en representación de grupos
socioeconómicos con importancia estratégica en España (pesca, agricultura y ganadería,
economía social, consumidores y usuarios…). Todos los miembros del Consejo ejercen sus
funciones por cuatro años renovables.
EPÍLOGO
En definitiva, puede decirse que la posición de la presidencia es más consolidada (tendiendo hacia
el presidencialismo) o más endeble (potenciando un parlamentarismo clásico) en función de la
coyuntura política a la que haya de enfrentarse.
Óscar Agudo UNED

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Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 9
LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO
PRESENTACIÓN
El Gobierno es, junto con el Congreso, el principal actor político del Estado central, como Página | 56
corresponde a la monarquía parlamentaria que establece nuestra Constitución. El Gobierno dirige
la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
FUNCIONES DEL GOBIERNO

La función ejecutiva y administrativa
Origen
No importante.
Titular
A pesar de que la Constitución asigna precisamente a ese órgano constitucional el ejercicio de la

función ejecutiva, en realidad no lo asume en su totalidad por sí mismo. El Gobierno cuenta con
una administración pública a su servicio, y todos sus integrantes (altos cargos y empleados
públicos) ejercen también poder ejecutivo, cada uno en su ámbito especifico de competencia y
dentro de una estructura jerárquica cuya cúspide ocupan el presidente del Gobierno, el Consejo
de Ministros y los ministros (cada uno en su ramo respectivo).
Contenido
Ejecutar, en este sentido, equivale a hacer efectivo, pero también a desarrollar: las leyes pueden
tener un alto grado de abstracción que requiere concretarse, y esa concreción secundum legem (es
decir, a partir de la ley) también forma parte de la facultad ejecutiva que corresponde al Gobierno
y la administración pública. La esencia misma de la función ejecutiva muestra su dependencia
respecto de la función legislativa; dependencia en un doble sentido. Por una parte, temporal: solo
es posible ejecutar una ley si esta existe previamente, por lo que la función ejecutiva sucede, y no
antecede, a la legislativa. Pero, por otra parte, dependencia también funcional: la ejecutiva no
puede ser contra legem, sino secundum legem, lo que entraña que no puede contradecir lo
dispuesto en la ley que ejecuta.
a) Así como los reglamentos son auténticas fuentes de derecho, puesto que innovan el
ordenamiento jurídico y presentan vocación de permanencia, los actos administrativos
carecen de estas particularidades.
b) Por su margen de libertad, los actos administrativos que ejecutan leyes y reglamentos
pueden ser de dos tipos: reglados y discrecionales.
La función reglamentaria
Origen y significado actual
L potestad reglamentaria no es una derivación de la ejecutiva, de modo que los reglamentos no

solo sirven para ejecutar leyes, sino que también pueden ser una norma expedida por el Gobierno
al margen de aquellas, lo que habilita en nuestro sistema constitucional la presencia de
reglamentos independientes o praeter legem (reglamentos que se dictan en ausencia de ley).
Óscar Agudo UNED

La potestad reglamentaria la tiene el Gobierno ex constitutione, y de resultas el legislador no tiene

facultad para conceder o denegarle ese poder que le ha conferido la Constitución al ejecutivo. Sin
embargo, lo que si condiciona el poder reglamentario son dos factores:
a) Las reservas de ley: lo que quiere la Constitución cuando prevé una reserva de ley es que
el contenido sea obligatoriamente regulado por una fuente de derecho con rango legal. El
resultado es que allí donde existe una reserva de ley el reglamento no puede regular dicha Página | 57
materia.
b) La jerarquía y expansividad ilimitada de la ley: la ley no solo tiene ciertas materias
reservadas, sino que goza de una expansividad ilimitada, lo que significa que puede
regular cualesquiera otras materias. A ello hay que sumar que la ley es jerárquicamente
superior al reglamento, que por tanto nunca puede contradecir su contenido.
Características
La potestad reglamentaria del Gobierno y de la administración se ajusta a las siguientes

características:
a) Pluralidad de formas jurídicas: en realidad no existe una forma jurídica que se llame
reglamento, sino que este hace referencia a una categoría en la que se engloban todas esas
formas jurídicas que proceden del Gobierno y la administración pública.
b) Titularidad del poder reglamentario: la facultad de dictar reglamentos corresponde tanto
al Gobierno como a quienes lo integran, así como a las autoridades de la administración
pública.
c) Infralegalidad y jerarquía interna: las distintas formas jurídicas que se integran dentro de
la categoría de reglamentos (decretos, órdenes ministeriales…) guardan entre sí una
jerarquía que se corresponde con el propio rango de los órganos de los que emanen.
d) Diferenciación con otras fuentes: a pesar de la coincidencia de nomen iuris con estas
normas elaboradas por las cámaras legislativas, no deben confundirse con el ejercicio de
la potestad reglamentaria del Gobierno y la administración, de la que se diferencian por
varios aspectos:
• Órgano: unos proceden del Gobierno (o sus miembros) o de la administración, y
los otros de las cámaras parlamentarias.
• Contenido: los reglamentos parlamentarios regulan exclusivamente la
organización y funcionamiento interno de las cámaras; los reglamentos del
Gobierno y la administración regulan su propia organización interna y relaciones
de sujeción especial.
• Posición en el ordenamiento jurídico: los reglamentos del Gobierno y de la
administración son inferiores a las leyes y fuentes con fuerza de ley, en tanto que
los reglamentos parlamentarios se relacionan con las leyes y fuentes con fuerza
de ley a través del principio de división de materias.
El control de las funciones ejecutiva y reglamentaria
a) Inaplicación. Cualquier juez puede inaplicar por sí mismo un reglamento o un acto
administrativo si resulta contrario a la jerarquía normativa y Violante la Constitución, una
ley o un reglamento de superior rango.
b) Anulación directa. Los reglamentos pueden ser impugnados directamente ante tribunales
de lo contencioso-administrativo competentes para su anulación directa. En primer lugar,
la competencia de anulación le corresponderá a uno u otro tribunal. En segundo lugar,
que lo que realiza el tribunal competente en este caso es una anulación, y no una simple
inaplicación. La anulación supone la expulsión del ordenamiento jurídico, lo que entraña
Óscar Agudo UNED

que el reglamento deja de existir como tal y, de resultas, no podrá ser aplicado en lo
sucesivo.
c) Control de ilegalidad. En el caso de que un juez no sea competente para anular un
reglamento considere oportuna su inaplicación, debe plantear, tras dictar la sentencia en
la que inaplica el reglamento, un recurso de ilegalidad, por el cual eleva al juez de lo
contencioso-administrativo que sea competente para anular el reglamento una solicitud Página | 58
para que examine dicha norma y la expulse definitivamente del ordenamiento jurídico se
estima que, efectivamente, es ilegal o inconstitucional.
d) Control derivado de conflictos territoriales. Cuando un reglamento invada competencias
de otro ente territorial, es posible su impugnación a través de un conflicto positivo de
competencias que resuelve el Tribunal Constitucional.
La función de gobierno
Concepto
La Constitución no solo atribuye al Gobierno la función ejecutiva y la potestad reglamentaria,

sino que menciona también que dicho órgano dirige la política interior y exterior, la
administración civil y militar y la defensa del Estado.
Caracterización de la función general de gobierno:
• Libertad decisoria: se trata de una función de dirección política que tiene principalmente
una finalidad negativa, la de evitar que se considere al Gobierno como un órgano
solamente ejecutivo y aplicador de leyes.
• Ejecución constitucional: solo existe allí donde se estén realizando actividades que
entrañen aplicación directa de la Constitución, es decir, ejercicio de competencias
atribuidas constitucionalmente.
• Forma de manifestación: la función de gobierno carece de formas específicas para
exteriorizarse. Siempre que se cumplan los dos elementos anteriores (libertad decisoria y
ejecución constitucional) puede afirmarse que se está realizando una tarea de dirección
política o función de gobierno, cualquiera que sea la forma que adopte.
• Control político y jurisdiccional: la función de gobierno se somete a un doble control.
• Titularidad compleja: cuando se hable de función de gobierno, no se puede identificar
como función del Gobierno porque este no es el único titular de ella, del mismo modo
que, por ejemplo, las Cortes tampoco son las únicas titulares de la potestad legislativa.
Ámbitos de la función de gobierno:
a) Dirección de la política interior y exterior. Conviene señalar que en estos cometidos
exteriores la competencia del Gobierno parece solaparse con la del jefe del Estado, ya
que la Constitución le confiere al rey cometidos en ese ámbito. Sin embargo, debe
recordarse que las funciones regias son puramente formales, y de resultas no entrañan
recorte alguno en la función de gobierno del ejecutivo. Por lo que se refiere a la política
interior, la más destacada función de gobierno reside en la facultad del Consejo de
Ministros de dictar programas, planes y directrices vinculantes para los órganos de la
AGE. En el ámbito económico, la Constitución habilita al Gobierno a elaborar proyectos
de planificación, a partir de los datos y previsiones que le proporcionen las CC.AA, si
bien esta atribución ha quedado cada vez más condicionada por la política económica
europea. También puede considerarse como ejercicio de la función de gobierno el
nombramiento de autoridades que constitucionalmente atribuye la Constitución al poder
ejecutivo.
Óscar Agudo UNED

b) Dirección de la defensa del Estado. Por lo que se refiere a las competencias castrenses, la
Ley Orgánica 5/2005 de Defensa Nacional le atribuye al Gobierno la determinación de la
política de defensa, la dirección de la administración militar y determinar la participación
de las fuerzas armadas en misiones fuera de territorio nacional.
c) La declaración de los referidos estados la lleva a cabo el Gobierno (alarma, excepción y
sitio) a través de decreto de Consejo de Ministros, en el que habrá de indicarse el territorio Página | 59
al que afecta, el plazo en el que se mantendrá en vigor, así como los efectos que produce.
Efectos que se refieren a la limitación de derechos fundamentales (en estado de alarma)
e incluso suspensión (en el estado de excepción).
Actos propios y de control
A. La idea de función de gobierno surgió íntimamente ligada al concepto de los llamados

actos políticos. Aunque en realidad el proceso de gestación fue inverso: primero se
empezó a teorizar sobre los actos políticos, y luego se los intento considerar como
integrantes de una función nueva, la función de gobierno. De lo que se dedujo que solo
podía tratarse del ejercicio de una función nueva: la función de gobierno o de dirección
política.
B. En este sentido, la idea de que un acto político sea una ejecución directa de la Constitución
resulta mucho más correcta que la teoría finalista: ya no depende del Gobierno decidir si
un acto es político o no; lo será cada vez que este adoptando una decisión que emane de
una facultad que expresamente le confiera la Constitución (disolver el parlamento,
presentar una cuestión de confianza, nombrar un ministro…). También se ha cuestionado
duramente la idea de que los actos políticos queden exentos de control jurisdiccional: en
realidad, toda actuación del Gobierno esta reglada de un modo u otro, y si no se ajusta a
las cortapisas procedimentales y materiales que le imponen las normas, su actividad podrá
ser fiscalizada por jueces y tribunales. Si el presidente del Gobierno no observase estas
reglas, su actuación supondría una infracción constitucional que sería susceptible de
control, en este caso por el Tribunal Supremo, ya que la disolución parlamentaria adoptara
la forma de decreto de la presidencia.
C. En realidad, podría decirse que la categoría de acto político resulta prescindible. Nació
para crear espacios de inmunidad para el Gobierno, es decir, decisiones que no fuese
posible fiscalizar por los jueces. En la actualidad esos espacios no existen. De un modo u
otro, toda decisión que adopte el Gobierno está sometida a normas (constitución, leyes,
normas con rango de ley…) que ha de cumplir. Si no se ajusta a esas normas, se tratará
de un acto inconstitucional o ilegal, susceptible de ser declarado como tal por los órganos
judiciales competentes.
La participación en la función legislativa
En nuestro ordenamiento, la participación en el ejercicio de la función legislativa del Gobierno se
traduce esencialmente en tres ámbitos: su participación en el proceso legislativo, la facultad de
distar decretos legislativos previa delegación de las Cortes, y la posibilidad de dictar por sí mismo
decretos leyes.
A. La participación en el procedimiento legislativo por parte del Gobierno es doble: a través
de la iniciativa (intervención positiva) y mediante el veto a la tramitación de leyes
(intervención negativa).
• Por lo que se refiere a la primera, reciben el nombre de proyectos de ley, a
diferencia de las iniciativas presentadas por los restantes sujetos con capacidad
para hacerlo que se denominan proposiciones de ley. Existe, además, un caso en
que solo él puede ejercerla: el proyecto de ley de los PGE.
Óscar Agudo UNED

• El Gobierno puede vetar cualquier proposición de ley que entrañe un incremento

de gasto o una disminución de ingresos respecto de lo que estaba previsto en la
ley presupuestaria.
B. Aparte de esta intervención en la elaboración de las leyes, el Gobierno dispone de la
facultad de dictar sus propias fuentes del derecho con fuerza de ley.
a) La primera de las fuentes de este tipo que puede expedir el Gobierno es el decreto Página | 60
legislativo. En este caso, sin embargo, no se trata de un poder propio del
ejecutivo, sino emanado de las Cortes Generales: para que el Gobierno pueda
expedir un decreto legislativo necesita que previamente las Cortes hayan
delegado en él ese poder a través de lo que se denomina como ley de delegación.
La delegación está sujeta a plazo (indicando hasta cuando dispone el Gobierno
para expedir el decreto legislativo) y termino (si transcurrido el plazo no se
expide el decreto legislativo, la delegación caduca. Cuando las Cortes habilitan
al Gobierno a dictar un decreto legislativo, puede ser para que este adopte la
forma de texto articulado o de texto refundido. En el primer caso se trata de una
delegación materialmente más amplia, ya que se habilita al Gobierno a que cree
una nueva regulación. En el segundo, lo que se posibilita es a que refunda
legislación dispersa en un solo documento, armonizando y regularizando sus
previsiones.
b) La otra fuente con fuerza de ley que puede dictar el Gobierno es el decreto ley.
A diferencia de los decretos legislativos, los decretos leyes son fuentes que
emanan directamente del Gobierno, sin necesidad de delegación legislativa
previa alguna. Dicho de otro modo: suponen un poder legislativo propio, y no
derivado, del Gobierno. Ahora bien, el ejercicio de esta facultad se encuentra
sometido a diversas cortapisas.
• Los decretos leyes solo pueden dictarse cuando en caso de extraordinaria
y urgente necesidad, lo que se denomina como presupuesto habilitante.
• Materialmente no pueden afectar a instituciones básicas del Estado, al
régimen de las CC.AA, al derecho electoral general, ni a los derechos,
deberes y libertades del Título I, lo que limita su campo de actuación.
• Temporalmente su vigencia se reduce a 30 días. Si se quiere prolongar
el ese plazo, convirtiéndolos en decretos leyes permanentes, han de ser
convalidados por el Congreso de los Diputados (no por las Cortes
Generales, sino solo por la cámara baja) antes de que finalicen esos 30
días. Una vez convalidados (en su totalidad, sin posibilidad de
enmiendas), las Cortes Generales pueden convertir el decreto ley en una
ley, lo que permitirá introducir enmiendas en la tramitación y regular
materias que el decreto ley tenía vedadas.
Cometidos selectivos de órganos constitucionales y auxiliares
Por lo que se refiere a la decisión sobre quien preside las cámaras legislativas, en nuestro sistema
le corresponde a cada una de ellas, en virtud del principio de autonomía organizativa de que
disponen. Aunque él no tiene, por tanto, capacidad para interferir en la composición y
organización de las Cortes Generales, si dispone constitucionalmente de competencias para
escoger los integrantes de otros órganos. Consejo de Estado, Consejo Económico y Social y,
además, al Gobierno le compete elegir a dos magistrados del Tribunal Constitucional.
Óscar Agudo UNED

Cometidos de control
a) Así, el Gobierno puede presentar ante el TC un conflicto entre órganos constitucionales
cuando entiende que el Congreso de los Diputados, el Senado o el CGPJ invaden su
ámbito competencial.
b) En ocasiones la supuesta invasión competencial puede proceder de un órgano de una
comunidad autónoma, lo que habilita al Gobierno a plantear, también ante el TC, un
Página | 61
conflicto de competencias. Este puede ser tanto positivo como negativo.
c) Finalmente, cuando se impugna una ley (o fuente del derecho con rango de ley)
autonómica, si bien el recurso de inconstitucionalidad le corresponde al presidente del
Gobierno, el Gobierno en pleno (y, por tanto, no el presidente que ha planteado el recurso)
puede solicitar al TC que dicha disposición legal quede en suspenso hasta que el alto
tribunal resuelva. En estas impugnaciones territoriales el Gobierno no protege sus propias
potestades (como si hace, sin embargo, en el conflicto entre órganos constitucionales),
sino las del Estado central, convirtiéndose, por tanto, en un tutor de los intereses generales
de este.
FUNCIONES DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO

Funciones del presidente del Gobierno
Las funciones del presidente del Gobierno pueden desbrozarse en relación con diferentes órganos:
a) En relación a las Cortes Generales, el presidente del Gobierno puede:
• Proponer al rey la disolución de cualquiera de las cámaras o ambas, con las
limitaciones previstas en los arts. 115 y 116 CE: la propuesta elevada al rey tiene
que ser asumida por este, ya que, como se ha dicho, el monarca carece de
competencias decisorias.
• Plantear una cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputados. Para
plantearla ha de consultar previamente al Consejo de Ministros, aunque la
decisión final es suya.
b) En relación al TC, puede presentar un recurso de inconstitucionalidad contra leyes y
normas con rango de ley.
c) En relación con el cuerpo electoral, puede solicitar al rey, previa autorización del
Congreso, un referéndum no vinculante sobre cuestiones políticas de especial
transcendencia.
d) En relación con la corona, refrenda los actos del rey, endosándose la responsabilidad por
ellos.
e) En relación con las CC.AA, le corresponde, previo acuerdo del Senado por mayoría
absoluta, tras haber oído al Consejo de Ministros, aplicar el art. 155 CE para obligar a
que una comunidad autónoma infractora cumpla con sus cometidos constitucionales.
f) En las fuerzas armadas, el presidente del Gobierno le corresponde formular la directiva
de defensa nacional.
Pero sin lugar a dudas, es respecto del Gobierno en sí donde el cometido del presidente despliega
todo su potencial:
• Decide la estructura del Gobierno, determinando si habrá vicepresidencias (y en su caso

cuántas) y los distintos departamentos ministeriales.
• Decidir la composición del gobierno, eligiendo a los titulares de los ministerios y de las
vicepresidencias.
• Dirigir y coordinar al Gobierno
Óscar Agudo UNED

Como ya se ha dicho, además el presidente del Gobierno dispone de un poder reglamentario

autónomo, que se concreta en la expiración de decretos de la presidencia.
Funciones de los vicepresidentes y ministros
Como ya se ha señalado, la figura del vicepresidente no es necesaria en el Gobierno, aunque lo
habitual es que este exista o, incluso, que se asignen varias vicepresidencias. Por su parte, los
ministros están al frente de un departamento ministerial, salvo en el caso poco habitual de los Página | 62
ministros sin cartera, designados por su prestigio político. Cuando se hallan al frente de un
ministerio, les corresponde desarrollar la acción de Gobierno en su propio departamento, sujetos
a los acuerdos que adopte el Consejo de Ministros y a las directrices emanadas del presidente del
Gobierno; todo ellos en virtud de la inferioridad jerárquica que ostenta respecto de ambos órganos.
A los ministros también les corresponde refrendar los actos del rey cuando se refieran a sus
carteras ministeriales: disponen de un poder reglamentario propio que se traduce en la emanación
de órdenes ministeriales. Algunos ministros tienen un cometido adicional. Tal es el caso del
ministro de Justicia, que actúa como notario mayor del reino, o del ministro de Hacienda, que
centraliza las necesidades económicas de los demás departamentos ministeriales para, elaborar
los PGE.
Funciones de las comisiones delegadas del Gobierno
Estas comisiones disponen de potestad reglamentaria para regular materias de su objeto, y los
reglamento que expidan revisten la forma jurídica de órdenes ministeriales. Sus competencias
pueden ser avocadas por el Consejo de Ministros en cualquier momento.
EPÍLOGO
No relevante en este capítulo.
Óscar Agudo UNED

Página | 63
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 10
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
PRESENTACIÓN
No es relevante este epígrafe. Página | 64
LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN

Referentes comparados y encuadre constitucional
El art. 103 CE regula los aspectos nucleares de la administración: sus fines y principios. El art.
105 CE regula los derechos de participación de los ciudadanos, concretados en la participación
ciudadana a través de la audiencia en la elaboración de las disposiciones administrativas, y el
acceso de los ciudadanos a los archivos y registros. El art. 106 CE regula el control judicial de la
administración; la reserva de ley para su regulación; el control judicial de la potestad
reglamentaria y de la actuación administrativa; y la responsabilidad patrimonial cuando los
particulares sufran daños, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor.
Diferencias entre Gobierno y administración
El Gobierno no puede encuadrarse plenamente en la administración; orgánicamente son distintos.
El Gobierno la dirige, pero no forma parte de ella. La función del Gobierno es mucho más amplia,
ya que se limita a la dirección de la administración. El Gobierno es un órgano constitucional que
tiene atribuidas, sobre todo, funciones políticas; de modo que, cuando actúa como tal, no ejerce
potestades administrativas y sus actos tampoco son de naturaleza administrativa.
No toda actuación del Gobierno, cuyas facultades se enuncian en el art. 97 CE, sujeta al Derecho
administrativo. Mientras que el Gobierno es el órgano colegiado que ha de asumir la dirección de
la vida política del país, que se renueva periódicamente y al que se le confieren las
correspondientes facultades constitucionales al efecto, la administración es una realidad técnica
(y no política) y permanente, es decir, que sobrevive a los cambios de gabinete.
La administración es instrumental
En el Estado social la administración cobra especial relevancia: sobre ella descansa la ejecución
de todas las medidas encaminadas a hacer efectivo dicha forma de Estado, al estar definida por el
art. 103.1 CE en función de su servicio a los intereses generales. En la medida en que la cabal
implementación del Estado social requiere que la administración actúe y ejecute, esta adquiere un
carácter instrumental al servicio de los intereses generales. Este carácter servicial es una de las
notas más relevante de la configuración constitucional de la administración.
Legitimidad democrática de la administración
La administración debe tener esa legitimidad democrática de origen fundamentalmente político
que deriva de su dirección por un órgano como es el Gobierno elegido por el Congreso de los
Diputados. Toda su actuación está sujeta a principios y normas; de ahí la relevancia de la
ordenación constitucional de los principios de actuación de la administración.
PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES
Administraciones territoriales
Modelo descentralizado cimentado sobre la unidad, la autonomía política de las nacionalidades y
regiones y la solidaridad. Desde un punto de vista territorial, existe: la Administración General
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del Estado, que está al servicio de los intereses del Estado central; la administración autonómica,
propia de cada una de las comunidades autónomas.
a) Órganos centrales: se estructura en órganos superiores (ministros y secretarios de Estado)
y órganos directivos (subsecretarios y secretarios generales, secretarios generales
técnicos y directores y subdirectores generales). Gozan de la consideración de alto cargo.
b) Administración periférica: de forma desconcentrada; esto es, actúa en la provincia y en Página | 65
la comunidad autónoma. Las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno. El delegado
representa al Gobierno en el territorio de la comunidad autónoma; mientras que el
subdelegado lo representan en el ámbito de la provincia.
Administraciones no territoriales
a) Los organismos públicos, las entidades públicas empresariales, las sociedades
mercantiles estatales, las fundaciones del sector publico
b) Corporaciones públicas, como los colegios profesionales y las cámaras de comercio.
Otras administraciones
Las Cortes Generales, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, pero también otros órganos
como la Casa Real, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas o la Administración Electoral
requieren unos aparatos administrativos para realizar las funciones que tienen encomendadas. Son
administraciones que no están dirigidas por el Gobierno, como si lo están la civil o la militar.
PRINCIPIOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN

El sometimiento pleno a la ley y al Derecho
El art. 103.1 CE reconoce expresamente que la administración pública sirve con objetividad los
intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Este es el principio de
juridicidad, según el cual no cabe la actuación administrativa alguna si la administración
correspondiente no ha recibido previamente por parte de una norma jurídica, ya sea una ley o un
reglamento, una habilitación expresa para realizar ese tipo de actuación.
También les conceden cierta discrecionalidad para optar entre varias respuestas frente a tales
hechos. La discrecionalidad esta, en cualquier caso, condicionada por la prohibición de
arbitrariedad de los poderes públicos, así como por los limites en la actuación que establezca cada
norma.
Principios de organización
Jerarquía
El art. 103 CE contempla la jerarquía como uno de los principios de actuación administración
pública. Las relaciones de actuación entre los órganos de la administración responden a este
principio jerárquico.
Coordinación
Asimismo, el art. 103 CE contempla el principio de coordinación, cuya finalidad es conseguir la

actuación de la administración necesaria para el cumplimiento de sus fines.
Descentralización
La descentralización administrativa debe distinguirse de la descentralización política, que opera

verticalmente y se traduce en la capacidad de autogobierno y la consecuente potestad legislativa.
La descentralización administrativa, entendida como principio de organización de la
administración, se traduce en el traspaso de determinadas competencias a administraciones
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territoriales más cercanas al ciudadano, para procurar una mayor eficacia en la prestación de
servicios.
Principios de actuación
Eficacia
La eficacia se convierte en el objetivo a alcanzar, y los principios de jerarquía, descentralización, Página | 66

desconcentración y coordinación en vehículos a través de los que alcanzar dicho objetivo.
Objetividad
Servicio a los intereses generales, y no a los propios del Gobierno, exige una neutralidad en el
ejercicio de sus funciones por parte de la administración.
Participación y transparencia
El art. 9.2 CE mandata a los poderes públicos a facilitar la participación de todos los ciudadanos
en la vida política, económica, cultural y social. Dicha participación en el ámbito de la
administración goza de diversas manifestaciones constitucionales:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten: su omisión deriva en la nulidad de la
disposición.
b) El acceso a los archivos y registros administrativos. Lógicamente, encuentra algunas
excepciones por razón de la materia.
c) La audiencia del ciudadano interesado en el procedimiento administrativo, no de los
ciudadanos en general y referida en concreto al procedimiento a través del cual deben
producirse los actos administrativos, sean singulares o no lo sean.
Responsabilidad
El art. 106.2 CE prevé el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados por las lesiones que sufran
en cualquiera de sus bienes y derechos, cuando setas sean consecuencia del funcionamiento de
los servicios públicos. Se trata de una responsabilidad patrimonial.
Otros principios establecidos en la legislación
No relevante
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN
Controles judiciales
El art. 106.1 CE especifica que actividad de la administración está sujeta al control de los
tribunales: la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa, y su
sometimiento a los fines que la justifican. La discrecionalidad administrativa puede existir, pero
nunca es formalmente absoluta, y puede verificarse, por ejemplo, si el acto en cuestión ha sido
adoptado por el órgano competente y a través del procedimiento adecuado. La LOPJ es una norma
que determina que el control judicial de la administración corresponde, por razón de la materia, a
la jurisdicción contenciosa-administrativa, con independencia de los recursos que puedan
sustanciarse en otros ordenes por responsabilidad de la administración y sus agentes.
a) Los reglamentos, podrán dejar de aplicarse cuando el juez los considere contrarios a la
ley o la Constitución; pero solo podrán anularse con efectos generales en la vía
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contencioso-administrativa (mediante la anulación directa o por la vía del control de

ilegalidad).
b) La actuación administrativa puede impugnarse ante la jurisdicción contenciosa-
administrativa.
c) De forma específica el art. 106.1 se refiere al control del sometimiento de la actuación
administrativa a los fines que la justifican, para evitar la denominada desviación de poder, Página | 67
es decir, la utilización de potestades administrativas para fines distintos de aquellos que
justifican su reconocimiento.
d) Además, cualquier actuación administrativa que lesione derechos fundamentales puede
impugnarse por vía preferente y sumaria prevista en el art. 53.2 CE, y desarrollada por
los arts. 114 y ss.
Controles ante el Tribunal Constitucional
a) Puede presentarse un recurso de amparo contra decisiones gubernativas y administrativas
del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, siendo imprescindibles agotar
previamente la vía judicial ordinaria, es decir, la contenciosa-administrativa.
b) Por la vía de los conflictos de competencia entre el Estado y las CC.AA o de estas entre
sí, que pueden promover el Gobierno o los órganos ejecutivos de las CC.AA.
c) También cabe la impugnación por parte del Gobierno ante el TC de las disposiciones
normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las CC.AA.
Controles extrajudiciales
La administración también está sujeta a otro tipo de controles extrajudiciales, entre los que
destacan los siguientes:
a) La Constitución encomienda señaladamente al Defensor del Pueblo, como Alto
Comisionado de las Cortes Generales, encargado de velar por los derechos fundamentales
y libertades públicas, la supervisión de la actividad de las administraciones públicas
españolas.
b) El art. 136.1 CE atribuye al Tribunal de Cuentas, como órgano de control externo
dependiente de las Cortes Generales, el control económico-financiero del sector público
a través del cual verificar el sometimiento de la actividad del sector público a los
principios de legalidad y de buena gestión financiera (economía, eficacia y eficiencia).
LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES

Las autoridades
administrativas independientes de ámbito estatal se definen como entidades de Derecho público
con personalidad jurídica propia que disfrutan de un cualificado grado de autonomía para el
desempeño de sus funciones. Tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter
externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de
independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE.
Ejemplos, en España, de este tipo de autoridades son el Consejo de Seguridad Nuclear, RTVE,
Banco de España, CNMV, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión de la
Energía, Comisión Nacional del Sector Postal, AEPD o CNMC.
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Andamiaje constitucional
La estructura constitucional de la administración local se edifica sobre los siguientes pilares:
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a) Se garantiza la autonomía de los municipios dotándoles de personalidad jurídica plena,

correspondiendo su gobierno y administración a sus respectivos ayuntamientos,
integrados por los alcaldes y los concejales; estos últimos son elegidos por los vecinos
del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto.
b) La provincia se considera una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada
por la agrupación de municipios, cuyo gobierno y administración se encomiendan a las Página | 68
diputaciones, cuyos miembros son elegidos por los concejales de los ayuntamientos de la
provincia.
c) Establece la Constitución que los entes locales se nutrirán de tributos propios y de la
participación en los Estados y las CC.AA.
Contenido
A diferencia de la autonomía política de la que gozan las CC.AA, que lleva aparejada la potestad
legislativa, la autonomía local es de autonomía administrativa, ceñida al autogobierno mediante
el ejercicio de funciones ejecutivas y reglamentarias.
Integración
Son entidades locales territoriales: el municipio, la provincia, y la isla en los archipiélagos balear
y canario; y los entes locales de ámbito inferior al municipio, es decir, las comarcas u otras
entidades que abarquen a varios municipios, las áreas metropolitanas y las mancomunidades de
municipios.
Garantía
La garantía de la autonomía local esta conferida a los tribunales ordinarios y, concretamente, al
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
EPÍLOGO
No relevante.
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CAPÍTULO 11
EL PODER JUDICIAL
PRESENTACIÓN
Llamamos Poder Judicial al conjunto de órganos que tienen atribuido el ejercicio de la función Página | 70
jurisdiccional, que es la función del Estado consistente en resolver, mediante la aplicación del
Derecho, los conflictos que surjan entre los ciudadanos o entre estos y los poderes públicos.
CONFUGURACIÓN CONSTITUCIONAL
La función jurisdiccional
El Poder Judicial está formado por jueces y magistrados, que actúan en órganos unipersonales
(juzgados) o colegiados (tribunales):
a) Juzgar es una actividad de aplicación de las normas; supone aplicar el Derecho existente
para determinar, en el proceso de que se trate, cual es la respuesta que debe darse a la
petición o al conflicto planteado por las partes. Una vez que el juez ha dado su solución
en un caso concreto, esta podrá ser recurrida ante órganos judiciales superiores; y,
finalmente, se llegara a una resolución judicial firme (porque ya no quedan más recursos),
que producirá el efecto de cosa juzgada (que significa que ese conflicto concreto ya está
decidido y no puede volver a plantearse).
b) La función jurisdiccional implica también la ejecución de las decisiones judiciales, es
decir, su proyección sobre la vida real. De modo voluntario o coactivo. Eso la convierte
en garante de que la actuación de los demás poderes del Estado se ajustará a la ley, en
garante de los derechos y libertades de los ciudadanos, y también de la supremacía
constitucional.
Principios constitucionales del Poder Judicial
Principio de exclusividad
Exige que la función jurisdiccional esa ejercida solo por los jueces y tribunales integrados en el
Poder Judicial, sin que, en ningún caso, ni siquiera en supuestos excepcionales, otros poderes
puedan ejercerla.
a) Desde el punto de vista positivo, los jueces y tribunales integrantes en el Poder Judicial
son los únicos que pueden ejercer la función jurisdiccional; así lo establece el art. 117.3
CE. Esta exclusividad tiene dos implicaciones:
1. No caben jueces o tribunales que no sean estatales, como jueces o tribunales
privados (aunque si se admiten sistemas de arbitraje privado cuando las partes en
conflicto lo acuerdan libremente).
2. Único órgano del Estado que puede ejercer esta función es el Poder Judicial,
formado por jueces y tribunales que reúnen determinados requisitos de
independencia e imparcialidad. La única excepción es la del TC, que ejerce una
función jurisdiccional, aunque limitada a garantizar la supremacía de la
Constitución, y que no forma parte del Poder Judicial.
b) Desde un punto de vista negativo, el principio de exclusividad supone que el Poder
Judicial solo podrá ejercer esta función y no otras, para evitar extralimitaciones judiciales.
Deben juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
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Principio de unidad jurisdiccional
El art. 117.5 CE proclama que el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización

y funcionamiento de los tribunales. Este principio exige que los órganos que ejercen la potestad
jurisdiccional formen una organización única y estén sometidos a un mismo régimen jurídico; es
decir, solo puede haber un tipo de jueces y tribunales (el llamado juez ordinario), que será igual
Página | 71
para todos los ciudadanos. El principio de unidad se refiere al aspecto orgánico de este poder. No
es suficiente con atribuir el monopolio de la jurisdicción a los jueces y tribunales, sino que es
preciso, además, que tales jueces y tribunales estén integrados en una organización única y queden
sometidos a un estatuto común.
La sumisión a la ley
El principio de sumisión a la ley se recoge en el art. 117.1 CE (los jueces y magistrados integrantes
del PJ actúan sometidos únicamente al imperio de la ley). La sumisión a la ley es, además, una
exigencia que deriva tanto del principio del Estado de Derecho como del principio del Estado
democrático.
• El Estado de Derecho implica que todos los poderes del Estado se ejercen conforme a
Derecho, incluido el PJ. Pero no solo eso: el PJ, además, es garante del ED, pues asegura
que la actuación de los demás poderes se ajustara a lo establecido en las normas.
• Desde el punto de vista del Estado democrático, la sumisión a la ley es necesaria para que
el poder que ejercen los jueces se considere legítimo. Por ello el art. 117 CE afirma que:
La justicia emana del pueblo y se administra por jueces y magistrados sometidos
únicamente al imperio de la ley.
Principio de independencia
Correlato del principio de sumisión a la ley: los jueces solo están sometidos a la ley, solo dependen
de la ley, y son, por tanto, independientes de cualquier otra voluntad o interés.
• Para garantizar la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional es preciso: de

un lado, evitar que los intereses particulares del juez o las interferencias exteriores que se
puedan proyectar sobre él puedan hacer prevalecer en el proceso un interés distinto al que
marca la ley.
• Para alcanzar la independencia funcional hay que asegurar la independencia organiza del
juez, su posición de órgano independiente.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
El Poder Judicial es la estructura compleja que forman los juzgados y tribunales que ejercen la
función jurisdiccional.
Estatuto jurídico de jueces y magistrados
La carrera judicial
El art. 122.1 CE ordena a los jueces y magistrados de carrera formen un cuerpo único. Esto
significa que los jueces integran un cuerpo único de funcionarios, que se estructura en una carrera,
la carrera judicial. Solo puede haber un tipo de jueces (el juez ordinario) y todos ellos están
sometidos al mismo régimen jurídico. Las cuestiones más relevantes en relación a la carrera
judicial son el sistema de acceso y el posterior sistema de ascenso a categorías superiores.
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a. El sistema general de acceso a la carrera judicial, es decir, a ese cuerpo único de jueces,
responde al modelo básico de acceso a la función pública: es preciso superar una
oposición o prueba inicial basada en los principios de mérito y capacidad, una prueba
objetiva de acceso que debe garantizar su cualificación y asegurarles una posición de
independencia para el ejercicio de la función jurisdiccional. De forma excepcional, la
LOPJ prevé la existencia de jueces sustitutos y magistrados suplentes que no pertenecen Página | 72
a la carrera judicial, y también de algunos mecanismos de acceso reservados a juristas de
reconocido prestigio.
b. El ascenso de categoría profesional (de juez a magistrado y de magistrado a magistrado
del Tribunal Supremo) se regula en la LOPJ y se puede conseguir por dos vías diferentes:
por escalafón, es decir, por antigüedad en el ejercicio del cargo, o por promoción interna
mediante unas pruebas selectivas o de especialización. En todo caso, el sistema que se
establezca debe respetar el principio de independencia de los jueces.
inamovilidad
El art. 117.1 CE establece la inamovilidad de los jueces, que ha sido la garantía tradicional de la
independencia judicial. Consiste en que, una vez que han accedido a la carrera judicial, los jueces
permanecen en ella, en la categoría y en el destino o puesto de trabajo que le corresponda, hasta
su jubilación. Es una inamovilidad absoluta e ilimitada en el tiempo.
Incompatibilidades
La LOPJ regula dos tipos de incompatibilidades, que responden a finalidades distintas:

1) De un lado, la incompatibilidad con el cargo judicial de diferentes tipos de empleos y
cargos públicos, y también de actividades privadas que puedan poner en peligro la
independencia judicial; tampoco cabe, por la misma razón, la pertenencia a partidos
políticos y sindicatos.
2) De otro lado, las incompatibilidades en el ejercicio del cargo judicial, conforme a las
cuales no pueden pertenecer al mismo órgano jurisdiccional ni actuar en el mismo
procedimiento (como juez y parte) personas unidas por vínculos de parentesco,
matrimonial o similares (son las denominadas causas de abstención y recusación).
Responsabilidad
De acuerdo con el art. 117 CE, los jueces son responsables. Conforme al principio del Estado de
Derecho, todos los poderes públicos, incluido el PJ, están sujetos al ordenamiento jurídico y deben
responder jurídicamente de sus actuaciones cuando estas no se ajusten a lo establecido. La
responsabilidad jurídica de los jueces puede ser de dos tipos:
1) Responsabilidad penal, cuando el juez, en el ejercicio de su función, realiza una conducta
tipificada como delito en el CP: el de prevaricación, por ejemplo.
2) Responsabilidad disciplinaria, cuando el juez incumple alguno de los deberes inherentes
al cargo realizando alguna de las conductas tipificadas como faltas disciplinarias (p.ej.,
entrometerse en el ejercicio de la potestad jurisdiccional de otro juez).
Daños causados por error judicial o funcionamiento anormal de la administración de justicia: en
estos casos los perjudicados pueden exigir al Estado la reparación de los daños y perjuicios
causados, no directamente al juez implicado; y, si se reconociese el dolo o culpa grave del juez,
y el Estado hubiera pagado indemnización al perjudicado, será el propio Estado quien podrá exigir
al juez el reembolso de la misma.
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Deberes y derechos
Tienen limitado el ejercicio de los derechos de asociación política, sindicación, reunión y la

libertad de expresión.
La organización judicial
Los órganos del PJ, juzgados y tribunales, forman una estructura compleja que se ordena Página | 73
conforme a tres criterios:
I. Especialización material. En cuatro órdenes jurisdiccionales: civil, penal, contencioso-
administrativo y social (encargado de la materia laboral y de seguridad social), a los que
hay que añadir la jurisdicción militar. A esta división clásica se han sumado nuevos
órdenes jurisdiccionales especializados, desgajados del ámbito civil (los juzgados de
menores, los de familia y los mercantiles) y del penal (los de violencia de genero).
II. Distribución territorial. Se divide en demarcaciones judiciales (municipios, partidos
judiciales, provincias y CC.AA), en cada una de las cuales actúan distintos órganos
judiciales: los municipios que no son capitales de partido judicial cuentan con un juzgado
de Paz; los partidos judiciales, con uno o varios Juzgados de Primera Instancia e
Instrucción y con los Juzgados de Violencia sobre la mujer; las provincias, con una
Audiencia Provincial y con Juzgados de lo Mercantil, de lo penal, de lo Contenciosa-
Administrativo…; las CC.AA cuentan con un TSJ; y, finalmente, en el ámbito nacional
funcionan el TS y la AN. Todo esto se determina en la ley de Demarcación y Planta
Judicial.
III. La ordenación jerárquica. La primera instancia, situados en el ámbito territorial inferior,
pueden ser recurridas para su nuevo enjuiciamiento ante los órganos judiciales que
constituyen el segundo grado de jurisdicción (la segunda instancia), situados en el ámbito
territorial igual o superior.
El ejercicio de la función jurisdiccional
Los principios constitucionales del proceso
El art. 120 CE contiene una serie de principios dirigidos a garantizar los derechos de las partes en
un proceso judicial y a permitir el control de la actividad jurisdiccional. Son los llamados
principios constitucionales del proceso.
a. El principio de publicidad, que exige que las actuaciones judiciales sean públicas, con las
excepciones que pueden prever las leyes de procedimiento. Además, el art. 24.2 CE
consagra el derecho a un proceso público como parte del derecho de tutela efectiva.
b. El principio de motivación de las sentencias, según el cual las sentencias serán siempre
motivadas y se pronunciaran en audiencia pública, de modo que el juez tiene que exponer
la argumentación y el razonamiento que le han llevado a tomar una determinada decisión.
c. El principio de oralidad, conforme al cual el procedimiento será predominantemente oral,
sobre todo en materia criminal, para favorecer la publicidad, la concentración (unidad de
acto del juicio) y la inmediación (la presencia del juez). La oralidad, sin embargo,
presenta ciertos inconvenientes relacionados con la seguridad y certeza de los actos
procesales, por lo que en los procesos civiles o contenciosos domina el principio de
escritura.
La participación popular en el ejercicio de la función jurisdiccional
En nuestro caso, el art. 125 CE consagra tres formas de participación popular en la actividad
jurisdiccional:
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1. La acción popular es una institución con una larga tradición en nuestro ordenamiento
jurídico. En determinados casos que la ley determina, cualquier ciudadano puede ejercer
la llamada acción popular, es decir, puede iniciar un proceso formulando sus pretensiones
sin necesidad de invocar un derecho o un interés propio, sino simplemente en defensa de
la legalidad y del interés público.
2. En desarrollo de la previsión constitucional, la Ley Orgánica del Tribunal del Jurado ha Página | 74
diseñado un jurado que ha de estar compuesto por nueve ciudadanos españoles y que
actúa en determinados procesos penales; el jurado se pronuncia solo sobre los hechos y
los declara probados o no, pero no decide acerca de la aplicación de la ley a esos hechos
probados, tarea que corresponde en exclusiva al PJ.
3. El art. 125 CE prevé que los ciudadanos podrán participar en la administración de la
justicia mediante los tribunales consuetudinarios y tradicionales (el Tribunal de las Aguas
de Valencia y el Consejo de Hombres Buenos de Murcia); sin embargo, hay que precisar
que, pese a su nombre, no son tribunales en sentido estricto, ni se pueden considerar
integrados en el PJ.
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DEL PODER JUDICIAL

El Consejo General del Poder Judicial
Funciones
De acuerdo con la Constitución, al CGPJ, como órgano de gobierno del PJ, le corresponden todas
las decisiones relativas a la selección y formación de los jueces y magistrados, así como a sus
ascensos, a la inspección y al régimen disciplinario. El CGPJ no puede interferir en el ejercicio
de la función jurisdiccional, sino que se limita a desempeñar ciertas tareas relacionadas con el
estatuto de los jueces.
Además de esas funciones, que son las que definen, el CGPJ tiene otras competencias, algunas
asignadas por la propia Constitución, o por ley.
Naturaleza jurídica
El CGPJ es un órgano al servicio del PJ, pero no forma parte del PJ, simplemente porque no es
un órgano que desempeñe la función jurisdiccional. Se ha dotado a este órgano de autonomía
presupuestaria, autonomía organizativa y autonomía normativa en el ámbito que determina la ley.
Composición
De acuerdo con el art. 122.3 CE, forman el CGPJ su presidente (que será el presidente del TS y
que es elegido por los vocales) y 20 vocales, que a su vez pueden dividirse en dos grupos: 8
vocales elegidos por las Cortes Generales, 4 por cada cámara (Congreso y Senado), por mayoría
de tres quintos, entre abogados y otros juristas de reconocida competencia con más de quince años
de ejercicio profesional; y otros 12 vocales elegidos entre jueces y magistrados de todas las
categorías judiciales en los términos que señala la LO.
Los 12 vocales de procedencia judicial son designados por las Cortes generales, 6 por cada
cámara, pero a partir de una lista de 36 candidatos presentados, bien por las asociaciones
profesionales de jueces y magistrados, bien por jueces que no pertenecieran a ninguna de las
asociaciones existentes. Desde 2013 ya no hay límite de candidatos y se puede presentar cualquier
juez con el aval de 25 de sus compañeros o de una asociación profesional.
Óscar Agudo UNED

Estatuto de los miembros
El estatuto de los miembros del CGPJ se regula en la LOPJ y responde al objetivo de garantizar
su independencia. De este estatuto cabe señalar algunos elementos, como son: la duración del
mandato, que la Constitución fija en cinco años, para que no coincida con la legislatura, sin que
quepa además reelección para un periodo consecutivo; la incompatibilidad con cualquier otro
Página | 75
puesto, profesión o actividad, públicos o privados, por cuenta propia o ajena, retribuidos o no; y
el establecimiento de causas tasadas de cese (agotamiento del mandato, renuncia, incapacidad,
incompatibilidad o incumplimiento grave de los deberes del cargo).
Organización interna y funcionamiento
El CGPJ es un órgano colegiado en el que las decisiones se adoptan por mayoría mediante
votaciones y, en caso de empate, decide el voto de calidad del presidente. Funciona en pleno y en
comisiones.
La administración del Poder Judicial
Conjunto de medios que se ponen al servicio del Poder Judicial para el ejercicio adecuado y eficaz
de la función jurisdiccional, pero que no son PJ, organizada en las llamadas oficinas judiciales,
en las que se integran: medios personales, es decir, una serie de cuerpos de funcionarios al servicio
PJ y medios materiales y tecnológicos.
Organización judicial y comunidades autónomas
El art. 149.1.5 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la administración de justicia.
Sin embargo, las comunidades autónomas pueden asumir también algunas competencias en esta
materia; de hecho, han asumido hasta ahora tres tipos de competencias:
• Participan en la organización de la demarcación judicial dentro de su territorio.

• Tienen competencias para regular el uso de lenguas cooficiales y para evaluar su
conocimiento.
• Asumen competencias en materia de dotación de medios materiales, gestión de personal
laboral y funcionario, y régimen jurídico de dicho personal.
ÓRGANOS AUXILIARES
La Constitución regula dos instituciones que colaboran con el PJ: el Ministerio Fiscal (art. 124) y
la Policía Judicial (art.126).
El Ministerio Fiscal
Hoy tiene atribuida la tarea de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los
derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley; para ello puede ejercer la
acción pública e iniciar el correspondiente procedimiento judicial, y también puede interponer
recurso de amparo ante el TC, entre otras facultades.
El MF es un órgano con personalidad jurídica propia e interdependiente de los restantes poderes
del Estado. El MF es un órgano complejo formado por todos los fiscales y único en todo el Estado:
• Tiene una estructura paralela a la del PJ, ya que hay fiscales en cada uno de los órganos
del PJ, salvo en algún tipo de juzgado. Pero los fiscales no son independientes entre sí,
sino se ordenan piramidalmente de forma jerárquica.
• A su cabeza se sitúa el Fiscal General del Estado, nombrado por el rey a propuesta del
Gobierno y oído el CGPJ, y que debe ser elegido entre juristas españoles de reconocido
Óscar Agudo UNED

prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión, sin que sea
necesario que pertenezca a la carrera fiscal.
Policía Judicial
La Policía Judicial es la institución encargada de colaborar con el PJ para la investigación de los
delitos y para el descubrimiento y puesta a disposición judicial de los delincuentes; es, por tanto,
una policía que desempeña su labor en los procesos penales. Página | 76
Actúan a instancia de los jueces y magistrados o fiscales que estén conociendo de un asunto objeto
y dependen funcionalmente de ellos.
EPÍLOGO
No importante
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CAPÍTULO 12
EL ESTADO AUTONÓMICO
PRESENTACIÓN
El Estado autonómico es la forma de organización territorial del poder político que se consolida Página | 78
en España a partir de la Constitución de 1978. Esta prevé que, al lado de los poderes centrales del
Estado, se constituyan comunidades autónomas dotadas de un poder no solo administrativo, sino
también político.
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

Centralización y descentralización
La Constitución, como norma que regula la organización de los poderes del Estado, también se
ocupa de definir la forma de organización territorial, que es el modo en que se distribuye el
ejercicio del poder público en el territorio de ese Estado.
Se habla de descentralización administrativa cuando los entes territoriales disponen solo de
autonomía administrativa, para ejercer funciones ejecutivas, y de descentralización política
cuando los entes territoriales alcanzan autonomía política y ejercen también funciones
legislativas.
La cuestión territorial en España
El modelo de organización territorial y su evolución histórica
La aprobación de los Decretos de Nueva Planta a principios del S. XVIII, durante el reinado de
Felipe V, eliminó los regímenes particulares de los que habían disfrutado los territorios de la
Monarquía Hispánica; con ellos se creó un Estado centralizado, inspirado en el modelo centralista
francés, que se mantuvo, salvo breves periodos, a lo largo de todo el siglo XIX y XX, hasta la
aprobación de la Constitución de 1978.
El proceso constituyente y el sistema preautonómico
Desde septiembre de 1977, en que se reestablece la Generalitat de Cataluña, hasta octubre de

1978, en que se crea la Junta de Comunidades de la Región Castellano-Manchega, el Gobierno
de Adolfo Suarez fue aprobando los 13 reales decretos que establecieron los correspondientes
regímenes preautonómicos en los distintos territorios, salvo en Cantabria, La Rioja, Madrid, Ceuta
y Melilla.
La Constitución no dio al Estado una forma políticamente descentralizada, solo lo hizo posible:
estableció las reglas para desarrollar un proceso voluntario y gradual de descentralización, de
forma similar a como ya se había hecho en la Constitución de 1931.
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL ESTADO AUTONÓMICO

Los principios constitucionales
Unidad y autonomía
Los principios en los que se fundamenta la organización descentralizada del poder son dos, unidad
y autonomía, íntimamente interconectados.
• El art. 2 CE reconoce en primer lugar el principio de unidad del Estado. Así, el sentido
de recoger expresamente el principio de unidad en el art. 2 es el de reconocer,
Óscar Agudo UNED

inmediatamente a continuación, el principio de autonomía, que hace posible la

descentralización política dentro de la unidad.
• El principio de autonomía es, así, un principio estructural, sirve para dar una determinada
estructura al Estado y, además, produce una división vertical del poder, un reparto de
poder entre los órganos centrales y los entes descentralizados. Como concreción del
principio de autonomía, al art. 137 CE establece que el Estado se organiza territorialmente Página | 79
en municipios y provincias, y en las CC.AA que se constituyan, gozan de autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses.
Este carácter limitado de la autonomia se explica por su vinculación con el principio de
unidad: cada organización dotada de autonomia es una parte del todo y, por eso, en ningún
caso el principio de autonomia puede oponerse al de la unidad, sino que es precisamente
dentro de este dónde alcanza su verdadero sentido. El elemento central en la construcción
del Estado autonómico ha sido llamado principio dispositivo: las normas constitucionales
que regulan la autonomia no son imperativas, no se imponen a los territorios, sino que
quedan a su disposición.
Igualdad y solidaridad
El principio de igualdad, en su vertiente formal (art.14 CE), exige que las medidas que supongan
un tratamiento diferenciado no sean discriminatorias, es decir, que estén justificadas. En todo
caso, el art. 138.2 CE especifica que las diferencias entre los estatutos de las distintas CC.AA no
podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales, es decir, un trato
discriminatorio. Y el art. 139 CE añade que todos los españoles, tienen los mismos derechos y
obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (la misma posición jurídica), aunque el
régimen concreto de disfrute de esos derechos puede ser distinto de unos territorios a otros.
El principio de solidaridad tiene su reconocimiento general en el art. 2 CE y requiere que todos
los poderes públicos, en el ejercicio de sus correspondientes competencias, actúen teniendo en
cuenta que son parte de una unidad y tienen unos intereses comunes; les exige una gestión
solidaria de los intereses particulares que no perjudiquen al interés general.
Las normas de acceso a la autonomia
Se trata de una regulación compleja, ya que se establecieron condiciones y vías diferentes para
que cada territorio decidiese el ritmo de acceso a la autonomia y el alcance de esta.
Titulares del derecho a la autonomia
La Constitución no concreta, sin embargo, cuáles son las nacionalidades y las regiones; dejó
abierto el camino para que ellas mismas la definieran. Así, el art. 143 CE Establece quiénes
pueden iniciar el proceso de acceso a la autonomía (las provincias limítrofes con características
históricas, culturales y económicas comunes; los territorios insulares; y las provincias con entidad
regional histórica) y cómo han de hacerlo (a través de las diputaciones provinciales, el órgano
interinsular en el caso de las islas, o un porcentaje de los municipios; o bien, conforme a la DT 1ª
CE, a través de los órganos preautonómicos, en el caso de territorios con régimen de
preautonomía, qué, como ya sabemos, fueron la mayoría.
La aprobación de los estatutos de autonomía
Esta es la norma que crea la comunidad autónoma, le da un nombre para identificarla y delimita
su territorio; es también la norma institucional básica de la comunidad, que concreta sus
instituciones de Gobierno, así como las competencias que esta asume. La elaboración de los
estatutos de autonomía sigue un procedimiento especial en el que participan: de un lado, los
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territorios que van a convertirse en comunidades autónomas, que tienen la iniciativa del
procedimiento; y, de otro, Las Cortes generales, que son quienes finalmente aprueban el Estatuto
a través de una Ley Orgánica. Los estatutos de autonomía son, así, la expresión del acuerdo de
voluntades. Para acceder a la autonomía, mediante la aprobación del correspondiente Estatuto, La
Constitución estableció diferentes procedimientos:
1) el procedimiento ordinario se previó como la vía general que utilizaría la mayoría de los Página | 80
territorios y que les permitiría asumir inicialmente menos competencias. Por el que se
crearon las comunidades autónomas llamadas de régimen ordinario o de vía lenta. El
procedimiento era sencillo: de un lado, una vez formulada la iniciativa autonómica, la
elaboración del proyecto de Estatuto correspondía a una asamblea compuesta por
representantes elegidos en ese territorio, a continuación, el proyecto era elevado a las
Cortes generales, que lo tramitaban (con la posibilidad de modificarlo) y lo aprobaban
como una Ley Orgánica.
2) El procedimiento especial general se previó para los territorios que cumpliesen
determinados requisitos de iniciativa especialmente gravosos (que exigían un gran apoyo
de la población) y, por ello, permitía alcanzar desde un principio el máximo nivel de
competencias. Por él se crearían las comunidades autónomas llamadas de régimen
especial o de vía rápida. Dado lo exigente de los requisitos solo lo utilizó Andalucía.
3) Un segundo procedimiento especial para los territorios que en el pasado (en la segunda
República) habían elaborado y votado un Estatuto de autonomía (los territorios
históricos), que les permitía asumir el mismo nivel máximo de autonomía que en el caso
anterior y convertirse así en comunidades especiales o de vía rápida. Fue el utilizado por
Cataluña, País Vasco y Galicia. El procedimiento de elaboración y aprobación del
proyecto de Estatuto era exactamente igual que el anterior, salvo por la iniciativa, que era
mucho más sencilla y constaba de un único requisito: Debía aprobarse por mayoría
absoluta en los órganos preautonómicos. Esto garantizaba un acceso rápido a nivel
máximo de autonomía.
4) Un tercer procedimiento especial para Navarra, previsto, no para convertirse en
comunidad autónoma, sino para incorporarse al régimen autonómico vasco. Este
procedimiento no fue finalmente utilizado. Se elaboró la Ley Orgánica de reintegración
y amejoramiento del régimen foral de Navarra, de forma negociada entre la Diputación
foral y el Gobierno del Estado, que fue después ratificada por las Cortes generales, sin
posibilidad de introducir ninguna modificación, a través del procedimiento de lectura
única. Así pues, formalmente no se siguió un procedimiento de aprobación de un Estatuto
de autonomía, pero la vía utilizada en la práctica equiparó a Navarra al grupo de
comunidades especiales o de vía rápida.
5) El último procedimiento específico para las ciudades de Ceuta y Melilla. Este
procedimiento tampoco fue finalmente utilizado.
Las reglas de distribución de competencias
El sistema de reparto de competencias que prevé la Constitución consta de 2 listas y unas cláusulas
de cierre:
• en el artículo 148 hay una lista de competencias que podían asumir todas las
comunidades autónomas en el momento de su Constitución, pero también hay algunas
materias compartidas con el estado central.
• En el artículo 149.1 hay otra lista de materias sobre las que, como dice el propio artículo,
el estado tiene competencia exclusiva; sin embargo, en ella hay materias sobre las que el
Óscar Agudo UNED

Estado se le reserva en exclusiva solo una potestad, de modo que las comunidades les
pueden corresponder las restantes potestades en esa materia.
• Dado que las listas no son exhaustivas hay que establecer cláusulas residuales o de cierre.
Por eso el artículo 149.3 CE establece, de un lado, que las materias no retribuidas
expresamente en exclusiva al estado podrán asumirlas las comunidades autónomas, y, de
otro, que todas las competencias que no hayan sido asumidas por las comunidades en sus Página | 81
estatutos de autonomía serán ejercidas por el Estado.
El Estatuto de autonomía es la norma por la cual las comunidades autónomas asumen las
competencias a partir de las posibilidades que le ofrece la Constitución. Por último, la
Constitución prevé, como mecanismo de flexibilización del sistema, la atribución extraestatutaria
de competencias, mediante las llamadas leyes marco y las leyes de transferencia y delegación. A
través de las leyes de transferencia el estado puede transferir o delegar a las comunidades
autónomas facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.
Como resultado de este sistema de distribución de competencias hay pocas materias en las que la
competencia sea exclusiva, bien del Estado central, bien de las comunidades autónomas.
CONSTRUCCIÓN Y EVOLUCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO

Fases de desarrollo
Creación
Entre 1978 y 1983 se construyeron 17 comunidades autónomas en todo el territorio del Estado.
Las primeras fueron Cataluña y País Vasco, cuyos Estados se negociaron al mismo tiempo que la
Constitución y fueron aprobados muy poco tiempo después de adoptarse es texto constitucional
a principios de 1979. Las demás se fueron creando entre finales de 1981 y principios de 1983,
siguiendo los distintos procedimientos a los que ya se ha hecho referencia antes.
En esta generalización del sistema de las autonomías fueron determinantes los acuerdos
autonómicos de 1981, firmados entre los partidos mayoritarios (UCD y PSOE), todas serían
comunidades con un Parlamento que ejercería potestades legislativas, aunque la mayoría asumiría
solo competencias incluidas en la lista del artículo 148 CE. En cuanto al resultado coma la
característica más destacable del Estado autonómico de 1983 fue la existencia de 2 tipos de
comunidades autónomas: unas con mayores competencias y una organización institucional más
completa, y otras con menos competencias y una organización más sencilla.
a. En el primer grupo se incluyen las comunidades especiales o de vía rápida (Cataluña, País
Vasco, Galicia, Andalucía y Navarra), que asumieron desde el principio tanto las
competencias del artículo 148, como casi todas las que permitía el artículo 149. A este
grupo pertenecen también Canarias y Valencia, qué, a pesar de utilizar el procedimiento
ordinario de acceso a la autonomía, asumieron inicialmente más competencias de las que
la Constitución les permitía. Para resolver esta situación en 1982 las primeras leyes
orgánicas de transferencias a estas dos comunidades, cuya finalidad fue salvar la
inconstitucionalidad en la que habían incurrido sus estatutos.
b. El segundo grupo estaba formado por las restantes comunidades autónomas, creadas por
el procedimiento ordinario, o vía lenta, y que por ello solo pudieron asumir las
competencias del artículo 148 CE.
Óscar Agudo UNED

Consolidación
La siguiente etapa está marcada por las transferencias de competencias a las comunidades
autónomas de vía lenta y por las reformas de sus estatutos de autonomía con el objetivo de reducir
las diferencias entre éstas y las comunidades autónomas de vía rápida. Para ello, en 1992 los dos
partidos mayoritarios (PSOE y PP) firmaron unos nuevos acuerdos autonómicos con los que se
Página | 82
decidió: primero, aprobar la Ley Orgánica 9/1992, de transferencia de competencias a las
comunidades de vía ordinaria; y, segundo, reformar los estatutos de las comunidades ordinarias
para ampliar las competencias hasta el límite fijado por las competencias exclusivas del Estado
del artículo 149. Y en 1995 se completó el mapa de la organización territorial con la aprobación
de los estatutos para las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla; con competencias solo
administrativas.
Reforma y crisis
No relevante
Autores
Como se ha visto, la configuración final del Estado autonómico no está en la Constitución, que
solo abre la posibilidad a la descentralización política, sino que es el resultado de un proceso
continuado, dinámico, y complicado, tanto jurídica como políticamente, en el que han participado
distintos actores; actores políticos y actores jurídicos al que hay que destacar el Tribunal
Constitucional.
Características finales
otras características específicas del Estado autonómico son su apertura, relativa heterogeneidad
edad y asimetría.
i. En el texto constitucional se establece un modelo abierto, no solo por su parcial
desconstitucionalización (el diseño definitivo del modelo no está en la Constitución), sino
sobre todo porque ese diseño depende de la voluntad de los territorios (principio
dispositivo).
ii. toda ampliación de competencias y cualquier elemento diferenciador qué una comunidad
consigue se convierte inmediatamente en el objetivo de las demás.
iii. El estado autonómico es asimétrico porque la Constitución reconoce a algunas
comunidades autónomas, y solo a ellas, ciertas peculiaridades denominadas hechos
diferenciales, vinculadas con tradiciones jurídicas (los derechos históricos de los
territorios forales o el derecho civil propio de algunas comunidades), hechos geográficos
(la insularidad y la distancia a la península) o elementos culturales (la lengua propia);
tales hechos diferenciales permiten que estas comunidades asuman determinadas
competencias relacionadas con dichas materias.
EPÍLOGO
No relevante.
Óscar Agudo UNED

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Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 13
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
PRESENTACIÓN
Las normas que regulan el sistema institucional autonómico son: los estatutos de autonomía, las Página | 84
leyes autonómicas reguladoras de la presidencia y/o gobiernos de las respectivas comunidades
autónomas y los reglamentos de las asambleas legislativas.
AUTONOMÍA ORGANIZATIVA
Las previsiones constitucionales
La Constitución diseña la organización institucional de las CC. AA en torno a tres preceptos que
se proyectan en tres diferentes ámbitos: los arts. 147.2, 148.1.1 y 152.1 CE. El primero, contempla
la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias como uso de los
contenidos mínimos que todo estatuto de autonomia debe incluir. Y, en sede competencial, el
segundo se refiere a las organizaciones de sus instituciones de autogobierno como una de las
materias que pueden asumir. Una lectura conjunta y literal de ambas disposiciones llevaba a
inferir que todas las CC.AA debían acoger en sus propios estatutos las instituciones que mejor se
acomodaran a sus particularidades, pudiendo definir su propia forma de gobierno.
El modelo institucional definitivo
Los estatutos de autonomia de las CC.AA aprobados en 1979 (Cataluña y P. Vasco), 1981
(Galicia) y 1982 (Andalucía) acogieron el sistema institucional del art. 152 CE. No obstante, la
ausencia de previsiones constitucionales específicas para las CC.AA de vía ordinaria abocaba a
que su sistema institucional fuera una cuestión que necesariamente debía resolverse fuera de la
Constitución.
La exclusión de la función jurisdiccional
El territorio de la comunidad autónoma como uno de los elementos de la ordenación de los
órganos de la jurisdicción y de las instancias procesales que integran el PJ, pero eso no convierte
a los órganos judiciales que actúan en el territorio de una comunidad en órganos autonómicos. Y,
en este ámbito, se contempla la existencia de un TSJ como órgano que culmina la organización
judicial en el territorio autónomo, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al TS.
Y de la misma manera que las CC.AA no cuentan con un PJ propio, tampoco pueden dotarse de
una jurisdicción constitucional propia, ni de órganos que puedan desempeñar, en su ámbito
territorial, funciones similares.
SISTEMA INSTITUCIONAL Y FORMA DE GOBIERNO DE LAS CC.AA

Instituciones políticas
Parlamento
La Constitución, en su art. 152.1 se refiere al mismo como asamblea legislativa resaltando, de

esta manera, la función que está llamando a desempeñar en las comunidades autónomas: el
ejercicio del poder legislativo. Los estatutos de autonomía suelen identificarlo con distintas
denominaciones:
• Parlamento (Andalucía, Canarias, Cantabria, Cataluña, Cataluña, Galicia, Illes Baleares,

La Rioja, Navarra y País Vasco).
• Cortes (Aragón, Castilla y León, Castilla – La Mancha y Valencia).
Óscar Agudo UNED

• Junta General (Asturias)

• Asamblea (Extremadura, Madrid, y Murcia).
En el caso de Ceuta y Melilla, sus asambleas coinciden con el órgano deliberativo del municipio:
el pleno del ayuntamiento. A diferencia de las Cortes Generales, son unicamerales: están
integrados por una sola cámara.
Página | 85
Composición: Los parlamentos de las comunidades son elegidos por sufragio universal, de
conformidad con lo dispongan las leyes electorales autonómicas. Por lo que respecta a ellas, el
margen de libertad del legislador es limitado.
Primero, porque la propia Constitución, en su art. 152.1, al contemplar la existencia de una
asamblea exige que sea elegida con arreglo a un sistema proporcional que, además, asegure la
representación de las diversas zonas del territorio, exigencia que, sin embargo, debe ser
interpretada como un mandato al legislador autonómico.
A él le corresponde, con gran margen de discrecionalidad, establecer las condiciones de la
proporcionalidad, excluyéndose de forma expresa la aplicación de un criterio mayoritario para la
elección de las cámaras autonómicas (STC 197/2014).
La limitación viene también provocada por la reserva de ley orgánica para el desarrollo del
derecho fundamental de participación en asuntos públicos del art. 23 CE (art. 81.1 CE), que
requiere que sea el legislador orgánico estatal el que fije las condiciones básicas del ejercicio del
derecho al voto. Y finalmente, porque, además, la referencia del art. 81 CE al régimen electoral
general ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional como una expresión que no se
refería únicamente a las elecciones para las Cortes Generales, sino al conjunto de normas
electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado y de las
entidades territoriales en que se organiza: CCAA y EL.
En estos márgenes todas las comunidades autónomas han aprobado sus propias leyes electorales.
Cataluña es la excepción. En las leyes electorales autonómicas se determinan, en primer lugar, el
número de diputados que integran las respectivas asambleas, en los márgenes fijados en los
estatutos de autonomía. Por lo que respecta a los elementos del régimen electoral, todas ellas han
replicado, con pocas diferencias, el utilizado para el Congreso de los Diputados:
- La circunscripción suele ser la provincia (o islas), aunque se contemplan también otras. Asturias
es una agrupación de concejos, y en Canarias pueden ser de ámbito autonómico, insular o de
ambas.
- Los ciudadanos votan listas cerradas y bloqueadas.
- La barrera electoral oscila entre el 3 y 6 % de los votos válidamente emitidos, con alguna
excepción por lo que respecta a Canarias.
- Con carácter general el reparto de escaños se realiza según la fórmula d’Hont.
- Un caso particular lo constituyen Ceuta y Melilla con sistema electoral que dispone la LOREG
para las elecciones locales.
Estatuto de los parlamentarios: Este estatuto se integra por un conjunto de derechos, deberes y
prerrogativas que se adquieren una vez elegidos, pero cuyo efectivo ejercicio se condiciona a la
adquisición plena de esta condición, sometida al acatamiento de la Constitución y del estatuto de
autonomía. Los Diputados autonómicos tienen los mismos derechos y obligaciones que los
parlamentarios estatales, así como idénticas prerrogativas: inviolabilidad, inmunidad y fuero,
aunque con algunas particularidades por lo que se refiere a las dos últimas.
Óscar Agudo UNED
a) La inmunidad es limitada: no permite la detención del diputado, salvo en los supuestos de delito
flagrante, pero no alcanza a exigir una autorización de la cámara (suplicatorio) para ser procesado.
b) En su condición de aforados concurren varios tribunales: sólo condenados y juzgados por el
TSJ de la CA, si el delito cuya comisión se le imputa es cometido en el territorio de esa comunidad
en la que desempeña su función representativa, y por el TS si ha sido cometido fuera de la CA.
(Dicha condición ha sido suprimida en Canarias, aunque también está prevista su anulación en Página | 86
Murcia, Illes Baleares, La Rioja y Cantabria).
Ceuta y Melilla es particular. Al coincidir la asamblea con el pleno del ayuntamiento, sus
integrantes tienen también la condición de concejales, función a la que se asimilan más, tienen
derechos y deberes, pero no gozan de prerrogativas. En cuanto a la naturaleza de su mandato, los
ordenamientos también contemplan que los diputados no están sometidos a mandato imperativo.
Organización y funcionamiento
Organización: Desde su perspectiva interna, los parlamentos de las CCAA cuentan con una
estructura idéntica a la del CD. La dirección: Es asumida por un Pte., elegido por mayoría
absoluta, entre los parlamentarios que la componen. La mesa: Es el órgano colegiado de gobierno.
La Junta de Portavoces: reunión de los grupos parlamentarios que constituyen la junta.
Órganos de trabajo: El pleno y las comisiones.
• Pleno. Reunión de todos los diputados que integran la asamblea y al que se atribuye el
ejercicio de las funciones más importantes.
• Comisiones. Reproducen a menor escala, la correlación de fuerzas políticas del pleno.
Doble naturaleza en función de si son creadas al inicio de cada legislatura hasta su fin, o
si se constituyen en algún momento de la legislatura con un propósito muy determinado
(investigación o estudio). Entre las comisiones permanentes se distingue: legislativas
(intervienen en el procedimiento legislativo) y las que no tienen ese carácter (desempeño
de otras funciones). Los grupos parlamentarios o grupos políticos en las asambleas de
Ceuta y Melilla, a los que se dota de autonomía de organización y funcionamiento interno,
adquieren una especial relevancia en los trabajos de las cámaras. Aquellos que no pueden
constituir un grupo parlamentario se integran en el Grupo Mixto. En algunos parlamentos
se contempla la posibilidad de constituir subgrupos parlamentarios (Cataluña) o
agrupaciones parlamentarias (Aragón) entre diputados pertenecientes a un mismo grupo.
En algunas cámaras autonómicas existen inter-grupos parlamentarios, que se integran por un
miembro de cada grupo parlamentario de la cámara con la finalidad de promover estudios,
relaciones de solidaridad y amistad con otros países o culturas, o actividades de sensibilización
social en cuanto a situaciones de personas o grupos que requieren una especial protección.
Diputación Permanente: Dota de continuidad al funcionamiento de estos órganos representativos
en los periodos de vacaciones parlamentarios o cuando las cámaras estén disueltas.
Funcionamiento: Por lo que se refiere a su funcionamiento, todas las cámaras trabajan en dos
periodos de sesiones ordinarios: de septiembre a diciembre y de febrero a junio. La mayoría
simple u ordinaria es la regla general para la adopción de acuerdos, salvo que el Estatuto de
autonomía o el reglamento exija una mayoría cualificada (absoluta o reforzada de 2 tercios o 2/5,
para la reforma de los estatutos de autonomía o del propio reglamento parlamentario, la
aprobación de leyes electorales, así como en el nombramiento de autoridades autonómicas
incluido el presidente de la comunidad).
Óscar Agudo UNED

Funciones: Como órganos de naturaleza parlamentaria las asambleas de las comunidades

autónomas tienen atribuida la función legislativa, que se traduce esencialmente en la aprobación
de leyes en los ámbitos relativos a su autonomía y en las competencias asumidas. Los parlamentos
autonómicos pueden presentar iniciativas legislativas en las Cortes generales y en algunas
comunidades, convalidan decretos ley. Junto con la potestad legislativa ejercen también la función
presupuestaria y la de control político y orientación al Ejecutivo de su comunidad. Página | 87
Los estatutos de autonomía completan este elenco, confiriendo a las asambleas otras atribuciones
referidas en el articulado de la Constitución. Así, por ejemplo, la designación de los senadores
que representen a dicho territorio en el Senado; la elaboración y aprobación de las proposiciones
de ley a través de las cuales se materializa la iniciativa legislativa ante las Cortes generales -
ordinaria, de reforma constitucional o de revisión de sus propios estatutos de autonomía; la
solicitud al Gobierno central de la presentación de un proyecto de ley; Hola interposición de
recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Presidente de la comunidad autónoma
Procedimiento de designación y nombramiento: La designación del presidente de una CC.AA

se rige por las reglas propias de un sistema parlamentario: no es elegido directamente por la
ciudadanía, sino que es escogido por el parlamento autonómico a través de la investidura. En este
ámbito no interviene el jefe del Estado. Las consultas a las distintas formaciones políticas con
representación parlamentaria las realiza, en nombre del rey, el presidente de la asamblea, así como
la propuesta de candidato ante la cámara autonómica. Respecto del candidato, la Constitución
exige su condición de parlamentario: el presidente debe ser elegido por la asamblea de entre sus
miembros. Formalizada la propuesta, el candidato debe exponer el programa político de gobierno
ante la asamblea. La confianza se considera otorgada cuando se obtiene la mayoría absoluta. Si
no se consiguiera, se repite la votación, en un plazo que oscila en función de la comunidad entre
24 y 48 horas, y esta vez basta con la mayoría simple de los votos. Si aun así el candidato no
obtuviera los votos necesarios para su investidura, el proceso vuelve a iniciarse desde el principio,
con la realización de nuevas consultas. Y si trascurrido el plazo de 2 meses (o 3 en el caso de
Navarra), ninguno de los candidatos ha conseguido la confianza de la cámara, se procederá a su
disolución y a la convocatoria de nuevas elecciones. Una vez otorgada la confianza por la
asamblea, el candidato es nombrado formalmente como presidente de la comunidad, con el
refrendo del presidente del Gobierno central.
La formación de gobierno queda garantizada en CLM y Navarra sin tener que recurrir a nuevas
elecciones: transcurridos los dos meses sin que ninguno de los candidatos haya obtenido la
confianza, será nombrado como presidente el candidato del partido con mayor número de escaños.
Una situación similar se produce en Ceuta y Melilla, cuyos estatutos acogen la regla que la
LOREG dispone para la elección de los alcaldes.
Funciones y atribuciones: Según la Constitución, el presidente de una comunidad autónoma no
solo es el jefe de gobierno. Asume, además, una importante función de representación: suprema,
en relación con la comunidad que preside, pero también ordinaria respecto del Estado.
• Suprema representación de la comunidad. Esta es una función con una doble dimensión:
simbólica (y protocolaria) y jurídico-constitucional. Desde una perspectiva jurídica
corresponde al presidente la convocatoria de elecciones autonómicas; la convocatoria del
parlamento de la comunidad y su disolución, cuando proceda; la convocatoria del
referéndum para la aprobación de la reforma del estatuto de autonomia, cuando este sea
necesario; la firma de convenios con el Estado o con otras comunidades; y la propuesta,
Óscar Agudo UNED

en su caso, de celebración de consultas populares en la comunidad sobre decisiones

políticas relativas a materias que sean competencia de esta.
• Representación ordinaria del Estado en la comunidad autónoma. El ejercicio de dicha
representación, el presidente de la comunidad promulga, en nombre del rey.
• Dirección de gobierno. El presidente de la comunidad asume la jefatura de gobierno en
su comunidad y desempeña su dirección. La LOREG, contempla que aquellas Página | 88
comunidades cuyos presidentes no tengan expresamente atribuida la facultad de
disolución anticipada, tienen la obligación de realizar sus elecciones (al mismo tiempo
que las municipales), el cuarto domingo de mayo del año que corresponda de tal manera
que los mandatos de 4 años terminan en todo caso el día anterior de la celebración de las
siguientes elecciones.
Gobierno
Son los órganos superiores colegiados de dirección política y de la administración.

Formación y composición: Los gobiernos autonómicos se integran, como en el caso del Gobierno
central, por el presidente y los consejeros. La figura del vicepresidente, uno o varios, es potestativa
y depende de la voluntad del presidente. La única limitación que se acoge a la voluntad del
presidente para confirmar el Gobierno en algunas comunidades autónomas es el equilibrio o la
paridad de género como en Andalucía o el País Vasco. Los miembros del Gobierno de la
comunidad autónoma, como en el caso del Gobierno central, están sometidos a un férreo régimen
de incompatibilidades: no pueden ejercer ninguna actividad laboral, profesional o empresarial. Y
tienen la condición de aforados.
Funcionamiento y funciones: el Gobierno, en tanto que órgano colegiado actúa a través del
Consejo que integra a todos los miembros bajo la dirección y coordinación de su presidente. Las
comisiones delegadas se configuran como un órgano de apoyo del Consejo que preparan las
decisiones que debe adoptar cuando éstas afectan a varias consejerías, aunque también puede
adoptar decisiones en ámbitos delegados. Las deliberaciones, tanto del Consejo como de las
comisiones delegadas son secretas, pero sus acuerdos están sujetos a publicidad.
Administración de las CC.AA
En el más alto nivel de la administración autonómica se sitúan el presidente, el Consejo de

Gobierno y los consejeros, cada 1 de los cuales está al frente de un departamento o Consejería.
Cada Consejería o departamento se estructura jerárquicamente en servicios, secciones y
negociados, que son en globales en direcciones generales.
Relaciones entre el Parlamento y el Gobierno autonómico
La eficacia de todos estos instrumentos se proyecta en el ámbito de la responsabilidad política.

La singularidad en este contexto la ofrece el País Vasco cuyo Parlamento podrá exigir la
responsabilidad directa del vicepresidente o de cualquier consejero a través de una moción de
reprobación. Si esta resulta aprobada por la mayoría absoluta de la cámara vasca, el censurado,
vicepresidente o consejero deberá presentar su dimisión al lehendakari, quien procederá a su
sustitución.
Otros órganos estatutarios
• El Defensor del Pueblo autonómico es una figura que se crea en las comunidades
autónomas a imagen y semejanza de la contempla el artículo 54 CE. Y tienen la
obligación de dar cuenta de su gestión con carácter anual a la asamblea que los designa.
Óscar Agudo UNED

• Los consejos consultivos se erigen en el Supremo órgano consultivo de los ejecutivos

autonómicos y los entes locales equiparándose, desde esta perspectiva, al Consejo de
Estado. También emiten dictamen previo a la interposición de recursos de
inconstitucionalidad, conflictos de competencia y conflictos en defensa de la autonomía
local que pretenden plantear los municipios y provincias de la comunidad autónoma.
• Los tribunales de cuentas constituyen los órganos fiscalizadores externos de las cuentas Página | 89
de la comunidad autónoma, de sus entes locales y del resto del sector público. Y los
consejos económicos y sociales son, como en el caso de la organización central, órganos
consultivos del Ejecutivo autonómico en materia económica y social cuya finalidad
primordial es servir de cauce de participación, colaboración y diálogo permanente de los
agentes sociales (organizaciones profesionales, empresariales, sindicales y de
Consumidores y Usuarios) en los asuntos socioeconómicos.
LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Regulación
Como en tantos otros temas relativos al estado autonómico tampoco está es una cuestión cerrada
por el texto constitucional de 1978. A este respecto, el constituyente dispuso una serie de
previsiones remitiendo su concreción fuera de la Constitución: a una Ley Orgánica específica, la
LOFCA y a los estatutos de autonomía (en especial, los nuevos estatutos incorporan una prolija
regulación en este ámbito). Además., La Constitución no prevé un único sistema de financiación
de las comunidades autónomas, sino que coexisten dos diferentes regímenes: uno general o común
y otro especial, solo para Navarra y el País Vasco. A lo anterior se añade que es también al estado
a quien se encomienda garantizar de forma efectiva la realización del principio de solidaridad
contemplado en el artículo dos CE, velando por el establecimiento de un equilibrio económico
adecuado y justo entre las diversas partes del territorio.
Principios constitucionales
Son 3: principio de autonomía financiera, que constituye uno de los instrumentos básicos para
hacer efectivo el autogobierno de las comunidades autónomas. Pero también implica autonomía
de gasto, aunque esta última está sometida a los límites de endeudamiento que derivan de la
estabilidad presupuestaria; principio de coordinación, se concreta sobre todo en la exigencia de
coordinación entre la Hacienda autonómica y la del Estado. A este propósito se dispuso por parte
de la LOFCA, la creación del Consejo de política fiscal y financiera; principio de solidaridad,
tiene como principal objetivo que los gobiernos de todas las comunidades autónomas puedan
prestar un nivel similar de servicios públicos sin que ello suponga un mayor esfuerzo fiscal para
unos ciudadanos que para otros. Al servicio de su efectividad, se prevén mecanismos como el
fondo de compensación interterritorial, y las denominadas transferencias de nivelación.
Regímenes de financiación
El régimen común
Es el sistema de financiación del que participan todas las comunidades autónomas excepto
Navarra y País Vasco. Y dentro del mismo existen algunas particularidades respecto de Canarias
que afectan a los impuestos sobre el consumo y aduanas, y para Ceuta y Melilla que inciden tanto
en la imposición directa como la excepción de algunos impuestos sobre el consumo.
1. Tributos propios y recargos, los primeros son aquellos establecidos y exigidos por las
comunidades autónomas y que pueden ser de diferentes tipos: impuestos, tasas y
contribuciones especiales. No se pueden grabar hechos imponibles ya gravados por el
Estado.
Óscar Agudo UNED

2. Tributos cedidos por el Estado, en la actualidad son la principal fuente de financiación

de las comunidades autónomas. Lo que se cede es su producto o su recaudación. Y esta
cesión puede ser total (impuestos de sucesiones y donaciones; de patrimonio o de
transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, entre otros) o parcial (el 50
por 100 del IRPF o del IVA). y puede además venir acompañado de la cesión de
competencias normativas. Página | 90
3. Transferencias a las comunidades autónomas.
4. Otros ingresos derivados de la capacidad de endeudamiento.
El régimen especial
Tiene su fundamento en el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales.

Permite pactar con el estado central las reglas de esta financiación a través del Concierto, en el
caso del País Vasco, o del Convenio, En el de Navarra, que adoptan en ambos casos la forma de
ley estatal aprobada por las Cortes generales. Y como compensación de los servicios generales
que el Estado presta a estos territorios se debe transferir al estado una determinada cantidad
previamente pactada cupo vasco o aportación en Navarra.
EPÍLOGO
No importante.
Óscar Agudo UNED

Página | 91
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 14
LAS RELACIONES EN EL ESTADO AUTONÓMICO
PRESENTACIÓN
No relevante Página | 92
LA INORDINACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA

ORGANIZACIÓN ESTATAL
La participación de los entes territoriales en el proceso de adopción de las decisiones de los
órganos centrales del Estado, llamada inordinación, constituye uno de los elementos
consustanciales a la propia conformación de un Estado compuesto. La Constitución la prevé desde
una doble dimensión: institucional y funcional. Ambas están presentes en el Senado. Y la segunda,
a pesar de que también se canaliza a través de la cámara alta, se facilita, esencialmente, a través
de dos institutos: el primero, la iniciativa legislativa, que abarca, también, la de reforma
constitucional, y, el segundo, la legitimación de las CC.AA para acceder a la jurisdicción
constitucional que les permite activar, a treves del recurso de inconstitucionalidad, la depuración
del ordenamiento jurisdiccional. Junto a los anteriores, aunque no prevista en el texto
constitucional, se puede situar a la Conferencia de Presidentes de las CC.AA, como órgano de
impulso de decisiones estatales.
El Senado
La Constitución justifica su existencia desde una perspectiva federal: el Senado es la cámara de
representación territorial. A pesar de su configuración constitucional, el Senado dista mucho de
ser, en realidad, una cámara de representación territorial. En realidad, funciona más bien como
una cámara de acompañamiento del Congreso de los Diputados. Su composición, sin embargo,
no es coherente con la representación territorial. Carece de competencias propias en relación con
las CC.AA, salvo por lo que se refiere a la autorización de las medidas coercitivas previstas en el
art. 155 CE
La Comisión General de las CC.AA
Para paliar ese déficit y evitar una reforma constitucional, en 1994 se llevó a cabo una
modificación del Reglamento del Senado en la que se incorporó una comisión legislativa de
carácter permanente, CGCA. Se compone del doble de senadores que los que forman las demás
comisiones en esta cámara. La designación de sus integrantes responde a una lógica puramente
partidista, de tal manera que no se garantiza que los senadores designados por las CC.AA formen
parte de su comisión.
Con carácter general, corresponde a esta comisión analizar e informar de todas las iniciativas de
contenido autonómico que hayan de ser tramitadas en la cámara alta.
La intervención en el procedimiento de designación de magistrados del TC
La vigente Constitución a diferencia de su predecesora, la de 1931, no previó en su articulado la

posibilidad de que las CC.AA pudieran nombrar magistrados para el TC. Esta posibilidad se
introdujo en 2007 a través de una reforma de la LO del TC (LO/6/2007), con la que se pretendió
satisfacer dos propósitos: materializar, desde la perspectiva jurídica, una reivindicación histórica
de las CC.AA, pero también reforzar la naturaleza territorial del Senado.
Óscar Agudo UNED

Ahora bien, en ningún caso se reconoce una intervención directa a las comunidades en la
designación de los magistrados, sino que su participación se incluye en el proceso de designación
de magistrados que corresponde a la cámara alta.
La iniciativa legislativa de las CC.AA
Las comunidades autónomas pueden solicitar del Gobierno central la adopción de un proyecto de
ley, o presentar una proposición de ley directamente ante las Cortes generales. De las dos Página | 93
opciones, solo esta última permite una iniciativa legislativa propiamente dicha. La primera solo
le habilita a una suerte de derecho de petición y es su destinatario el que ejercerá, en su caso, la
iniciativa. La iniciativa legislativa de las comunidades autónomas no está limitada a materias que
pudieran afectar las OA la propuesta de leyes que derivasen de los artículos 149 y 150 CE. Incluso
puede ejercerse para iniciar un procedimiento de reforma constitucional, ya sea ordinario o
agravado. Esta es, Por otra parte, la única intervención directa que las comunidades autónomas
pueden tener en ese procedimiento.
En ejercicio de esta iniciativa legislativa El Parlamento de la comunidad autónoma debe aprobar
normalmente por mayoría absoluta, un texto de ley que presenté ante la mesa del Congreso.
Igualmente, la asamblea autonómica debe designar un máximo de 3 miembros encargados de la
defensa de dicha proposición en el trámite de la toma en consideración en la cámara baja. Y es en
este momento en el que este instrumento de participación agota su virtualidad, porque una vez
presentada la proposición no se garantiza su posterior tramitación. Pero, incluso si se supera el
filtro de la toma de consideración, tampoco queda asegurada la intervención de la comunidad
autónoma que presenta la iniciativa legislativa en las sucesivas fases del procedimiento
legislativo.
La legitimación de las comunidades autónomas ante el Tribunal Constitucional
La Constitución contempla la legitimación activa de las comunidades autónomas para interponer
recursos de inconstitucionalidad. Las CC.AA solo pueden recurrir leyes del Estado central; no
pueden interponer un recurso de inconstitucionalidad contra leyes de otras CC.AA, ni tampoco
pueden impugnar leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley de su propia comunidad
autónoma.
La Conferencia de Presidentes
Constituye un foro de relación entre CC.AA y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla con el
Estado. Tiene su sede en el Senado. Sus acuerdos deben adoptarse por consenso y tienen la
consideración, según su Reglamento interno, de compromisos políticos. Su naturaleza
estrictamente política permite canalizar las relaciones entre las máximas autoridades de los
Gobiernos del Estado y de las CC.AA, más allá del ámbito de las competencias.
RELACIONES DE COLABORACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS CC.AA

El sistema de relaciones vigente entre el Estado y las CC.AA, y entre estas entre sí, se ha
construido fuera de la Constitución, al no contemplar esta ni la formulación expresa de un
principio que exigiera tal colaboración ni cauces que posibilitaran llevarla a cabo. En la labor de
construcción del sistema de relaciones de colaboración ha sido decisiva la jurisprudencia del TC,
que reconoció tempranamente la colaboración entre las distintas instancias territoriales.
En la actualidad, es la LRJSP de 2015 la que ordena el conjunto de técnicas y órganos a través de
los cuales se articula el sistema de relaciones interadministrativas. Y finalmente, los estatutos de
autonomia también han ido incorporando en su articulado previsiones en esta materia.
Óscar Agudo UNED

Cauces para la colaboración

Las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales de cooperación son dos de los
instrumentos canalizadores de la colaboración entre el Estado central y las CCAA.
De igual forma, la colaboración también puede establecerse a través de los convenios que puedan
suscribirse entre el Estado y las CCAA o estas entre sí. Con relación a este último, el art 145.2
CE establece que deberá comunicarse a las Cortes Generales la celebración de convenios para Página | 94
gestión y prestación de servicios propios cuando sean de contenido fundamentalmente
administrativos. Para los demás supuestos, de mayor importancia, los acuerdos de cooperación
necesitarán la autorización de las Cortes Generales.
Las conferencias sectoriales
Son órganos multilaterales de dimensión vertical a través de los que se canaliza la cooperación en
un determinado ámbito material.
▪ Integrantes: El ministro del gobierno competente por razón de la materia y los consejeros de
los gobiernos de las CCAA y de Ceuta y Melilla del mismo ramo o sector, y presidida por el
ministro estatal al que le corresponde también su convocatoria. Esta puede ser instada también
por 1/3 parte de los consejeros autonómicos.
▪ Funciones: Son de naturaleza consultiva, especialmente con relación a los anteproyectos de
leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno central y/o de las CCAA cuando afectan
competencialmente a las otras administraciones públicas o así esté previsto en la normativa
sectorial aplicable. Pueden decidir sobre planes específicos de cooperación entre CCAA y, por
último, puede ser cauces para la coordinación de la actuación conjunta entre el Estado y las CCAA
en un determinado ámbito y para el intercambio de información sobre las actuaciones que pueden
afectar al resto de administraciones implicadas.
▪ Toma de decisiones: Se adoptan formalmente mediante acuerdos de compromisos de actuación
de las competencias respectivas. Son vinculantes para las partes que los adoptan y su contenido
puede ser exigible ante la jurisdicción contencioso-administrativa para quienes lo hayan votado a
favor.
Las comisiones bilaterales de cooperación
Son órganos de cooperación general, composición paritaria y naturaleza bilateral. Integrados por
un número igual de representantes del ejecutivo central y del de la comunidad o ciudad autónoma.
Tras la reforma de la LOTC del año 2000, adquirió mayor relevancia “constitucional” y se
insertan como un trámite de conciliación previo a la interposición de un recurso de
inconstitucionalidad.
Los estatutos de autonomía de nueva generación las incluyen en su articulado dotándolas del
rango normativo propio de una norma casi constitucional. Se le atribuyen funciones deliberativas
y de propuesta en relación con proyectos de ley o la programación de la política económica
general del Gobierno central que afecten singularmente a la distribución de competencias entre el
Estado y la comunidad autónoma, a los intereses de la última, al seguimiento de la política europea
o a la acción exterior estatal que afecte a sus competencias.
Se reguló posteriormente en la LRJSP confirmando esta configuración como órganos
permanentes de cooperación de carácter general, otorgando a los acuerdos que se adopten en su
seno naturaleza vinculante. En estos casos, su cumplimento puede ser exigido ante la jurisdicción
contencioso-administrativo.
Óscar Agudo UNED

La colaboración en ámbitos específicos

En los asuntos relacionados con la UE
Las relaciones entre el Estado y las CCAA en asuntos competentes a las UE se canalizan a través
de la Conferencia sectorial para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas creada a
instancias del Ministerio de Administraciones Públicas, en 1988. A finales de los 90’s se le dotó
de cobertura normativa mediante la Ley 2/1997, por las que se regula la CARCE. En 2010 pasó Página | 95
a llamarse CARUE. La CARUE funciona como órgano de impulso y seguimiento de la
cooperación en materia europea y no solo informa a las CCAA del desarrollo del proceso de
integración, sino que también se articulan mecanismos para hacer efectiva la participación
autonómica en la formación de la voluntad del Estado y se adoptan acuerdos horizontales en los
que se fija el procedimiento de actuación. Funciona como una conferencia transversal que asume
funciones generales de dirección respecto del resto de conferencias sectoriales a las que
corresponde la adopción de acuerdos importantes para la integración de las CCAA en el proceso
decisional del Estado ante la UE, especialmente en la fase ascendente.
Actualmente las CCAA pueden intervenir directamente en el proceso decisional europeo a través
del representante de los gobiernos autonómicos, de asignación rotacional. Además, el
representante podrá solicitar el uso de la palabra al jefe de la delegación si se debaten cuestiones
que afecten a competencias autonómicas y existe posición común que expresar.
Este órgano multilateral no obstaculiza las relaciones bilaterales entre el Estado y las CCAA. En
este sentido abundan las previsiones en los nuevos estatutos de autonomía. Algunos de ellos
dedican títulos específicos a las relaciones de la comunidad con la Unión Europea y se aborda la
participación de la comunidad tanto en el proceso de adopción de decisiones estatales, como en
ámbitos más concretos. Esta intervención requiere de una concreta acción del Estado.
Las CCAA han procurado otras vías para tratar de influir en las políticas europeas y tener
presencia diferenciada del Estado. Todas ellas disponen de delegaciones en Bruselas, avaladas
por el TC y reconocidas en los estatutos de autonomía.
En materia fiscal y financiera
Las relaciones entre el Estado y las CCAA sometidas al régimen común de financiación se
articulan a través de un órgano multilateral de naturaleza sectorial previsto en la LOFCA: el
Consejo de Política Fiscal y Financiera.
• Composición: Ministros de Hacienda y de las Administraciones Públicas y consejeros

competentes en la materia de las CCAA y de Ceuta y Melilla.
• Funciones: Entre las principales está la de coordinar la política presupuestaria de las
CCAA con la del Estado; valorar los criterios de distribución de los recursos del Fondo
de Compensación; adoptar o revisar los criterios de cálculo de los costos de servicios
transferidos a las CCAA; coordinación de la política de endeudamiento de acuerdo con
las exigencias de la estabilidad presupuestaria; y, en general coordinar la actividad
financiera de las CCAA y de la Hacienda del Estado que la requiera.
Los nuevos estatutos de autonomía han reforzado esa colaboración desde una perspectiva
bilateral, previendo la existencia de una Comisión Mixta para asuntos económicos y fiscales, de
composición paritaria. Esta comisión concreta, aplica, actualiza y hace el seguimiento del sistema
de financiación y canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la comunidad
autónoma y el Estado. El TC avaló su constitucionalidad al entender que “las decisiones que
afecten a la suficiencia financiera de todas las CCAA han de ser tomadas en el seno de órganos
Óscar Agudo UNED

multilaterales, aunque ello no impide la actuación específica y complementaria de los órganos

bilaterales de cooperación” (STC 31/2010).
CONTROL Y CONFLICTOS
Un Estado descentralizado exige que se prevean mecanismos de control y vías para la solución
de conflictos que pueden darse. Página | 96
a) El constituyente español no previó instrumentos de control político sobre la actuación de las

comunidades autónomas. No lo es el delegado del gobierno que establece el art. 154 CE, cuya
existencia venía constitucionalmente justificada en el control de la actividad regional que estaban
llamados a desempeñar. El único supuesto en el que se admite un control “político” es el
contemplado en el art. 153.b) CE, que permite al Gobierno, previo dictamen del Consejo de
Estado, controlar únicamente el ejercicio de funciones delegadas por una ley orgánica elaborada
y aprobada por las Cortes Generales (art. 150.2 CE).
b) El resto de los controles a los que hace referencia la Constitución son de legalidad (jurisdicción
ordinaria y TC), o de carácter económico-presupuestario (Tribunal de Cuentas). De estos, el TC
es el que se ha erigido en el árbitro neutral llamado a dirimir conflictos entre las entidades
territoriales a través de procedimientos como los conflictos de competencias, recurso de
inconstitucionalidad y el contemplado en el art.161.2 CE.
c) Y, al margen de la vía jurisdiccional, cuando no haya sido posible la resolución del conflicto
por los cauces anteriores, pueden activarse las previsiones del art. 155 CE.
Procedimientos de resolución de conflictos ante el Tribunal Constitucional.
La utilización de diferentes procedimientos depende del rango de la norma que provoca la
discrepancia.
El procedimiento del art. 162.1 CE
La Constitución pone solo en manos del Gobierno central este procedimiento, que asume la
defensa específica del interés general del Estado y permite al TC resolver conflictos originados
por disposiciones autonómicas y resoluciones sin rango de ley emanadas de cualquier órgano
autonómico. La impugnación prevista en este precepto adquiere una sustantividad propia al
permitir solucionar conflictos originados por actos de la comunidad autónoma. En relación con
su objeto, se exige que estas disposiciones o resoluciones procedan de órganos capaces de
expresar la voluntad de la comunidad autónoma, que no puedan ser consideradas como un acto
de trámite y que tengan capacidad para producir efectos jurídicos (STC 42/2014). Una vez
producida la impugnación se suspende de forma automática la vigencia de la disposición,
resolución o acto recurrido durante un período máximo de 5 meses que el Tribunal podrá mantener
o dejar sin efecto en el caso de que en ese plazo no haya dictado sentencia.
Conflictos positivos de competencias
Procedimiento a través del cual se resuelve el conflicto de que dos más entes territoriales se
consideren competentes sobre una misma materia. Objeto: disposiciones, resoluciones y actos
emanados del Estado o de las CCAA que no tengan rango de ley. Pueden plantearse entre el
Estado y las CCAA o entre estas entre sí. La legitimación les corresponde a los ejecutivos, el
central y los de las CCAA (art. 61.1 LOTC). El Gobierno central tiene la posibilidad de optar
entre plantear el procedimiento ante el TC cuando tiene conocimiento del acto de la comunidad
autónoma que invade sus competencias o hacer un requerimiento al ejecutivo autonómico para
que rectifique su actitud. Las CCAA siempre deben realizar el requerimiento al Gobierno central
o de la comunidad autónoma, según el caso. El Estado tiene siempre la posibilidad de invocar el
Óscar Agudo UNED
art. 161.2 CE y conseguir la suspensión automática de la vigencia de la disposición, resolución o

acto autonómico impugnado durante cinco meses. Las CCAA pueden solicitar motivadamente la
suspensión del acto o disposición recurrida, pero es potestad del Tribunal decidir sobre la misma.
La sentencia del conflicto positivo declara quién es el titular de la competencia, pudiendo anular
el acto o la disposición viciados de incompetencia.
Conflicto negativo de competencias Página | 97
Este procedimiento se plantea cuando ninguno de los órganos se declara competente para actuar.
Es muy poco utilizado y en la mayoría de los casos en los que se ha planteado, el Tribunal ha
rechazado su admisión a trámite. Lo interponen los ciudadanos y el Gobierno central (NO las
CCAA).
Recurso de inconstitucionalidad
A través de este procedimiento, puede sustanciarse un conflicto positivo de competencias cuando
este tiene su origen en una norma con rango de ley. A diferencia del conflicto positivo, este
recurso solo permite resolver conflictos competenciales entre el Estado y las CCAA y no entre
estas últimas entre sí. Se mantienen las restricciones con las que el art. 32.2 LOTC acoge la
legitimación autonómica para impugnar la constitucionalidad de una norma con rango de ley: las
CCAA solo pueden recurrir leyes del Estado, no de otras comunidades autónomas.
Plazo de interposición: 3 meses, ampliable si en ese tiempo se cumple con un trámite de
conciliación previa: la reunión de una comisión bilateral de cooperación entre la Administración
General del Estado y la de la comunidad autónoma. Deben adoptarse negociaciones que pudiera
llevar a la resolución extrajudicial del conflicto.
Con carácter general la admisión a trámite de un recurso de inconstitucionalidad no suspende la
vigencia ni la aplicación de la ley impugnada. Si quien interpone el recurso es el presidente del
Gobierno y en su demanda invoca el art. 162.1 CE, se produce la suspensión de la vigencia y
aplicación de la ley autonómica recurrida. En caso contrario, el Tribunal no podrá decidir sobre
esta petición, porque esta posibilidad no está prevista para los procedimientos de control abstracto
de las leyes. La sentencia se pronunciará sobre la conformidad o no a la Constitución de la ley
impugnada y servirá para avalar o rechazar la titularidad de la competencia controvertida de quien
la haya adoptado.
La ejecución forzosa
La aplicación de las previsiones del art. 155 CE depende de 2 circunstancias que actúan como su
presupuesto habilitante. La primera es la existencia de un incumplimiento por parte de una
comunidad autónoma de las “obligaciones que la Constitución u otras leyes le interpongan”,
independientemente que la infracción se realice por acción u omisión. La segunda es que haya
una actuación de la comunidad autónoma “que atente gravemente el interés general de España”.
En un caso u otro, o cuando concurran a la vez, el Gobierno iniciará el procedimiento mediante
requerimiento al presidente de la comunidad autónoma en el que le inste, en un determinado plazo,
a cumplir con las obligaciones que le impone el OJ. Si no es atendido, solicitará autorización al
Senado para adoptar las medidas que considere necesarias, tanto para obligar al cumplimento
como para proteger el interés general.
El Senado remitirá a la Comisión General de las CCAA la solicitud del Gobierno, y volverá a
requerir al presidente de la comunidad autónoma para que “en el plazo que se fije, renta cuantos
antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes”. El pleno del Senado debatirá la
propuesta y la someterá a votación en la que se deberá conseguir el voto a favor de la mayoría
Óscar Agudo UNED

absoluta de senadores. Según la Constitución, en su aplicación el Gobierno de Estado “podrá dar

instrucciones a todas las autoridades de las CCAA”. Estas medidas deben ser finalistas y dirigidas
a remediar la conducta de una comunidad autónoma, mediante actos o disposiciones formales que
pongan de manifiesto la grave alteración jurídica e institucional en parte del territorio nacional.
SON medidas provisionales que se agotarán una vez se haya conseguido el propósito y no
provocan ni la suspensión ni la disolución de la autonomía. Página | 98
Este mecanismo solo se ha utilizado en dos ocasiones en más de 4 décadas de vigencia de la
Constitución. El más reciente ha sido en octubre de 2017 (a finales de los ochenta para obligar a
Canarias a aceptar la supresión de aranceles) para hacer frente al denominado proceso de
autodeterminación y secesión de Cataluña.
EPÍLOGO
No relevante
Óscar Agudo UNED

Página | 99
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 15
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PRESENTACIÓN
Son siete los articulados que componen este título (arts. 159 a 165) y se aborda en ellos, Página | 100
sustancialmente, la composición, organización y competencias del Tribunal. El TC es un órgano
constitucional independiente de los demás órganos constitucionales.
LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL
Alcance
• El TC español se inserta en este modelo de jurisdicción constitucional concentrada.
• Un ámbito de actuación de la jurisdicción constitucional está, tradicionalmente, en la
resolución judicial de las disputas entre poderes territoriales. En España se atribuye al TC
la resolución de conflictos de competencia entre el Estado y las CC.AA y de estas entre
sí.
• También incorpora derechos fundamentales que pueden ser directamente invocados por
los ciudadanos, el recurso de amparo.
Competencias del TC
La garantía de la Constitución
El control de constitucionalidad de las leyes y de las normas con rango de ley, la resolución de
conflictos en el ámbito de la organización del Estado y la garantía de los derechos fundamentales.
1. El TC es el único órgano jurisdiccional que puede constatar formalmente la

inconstitucionalidad de las leyes parlamentarias y de algunas otras fuentes del derecho
que tienen el mismo rango que las leyes. Esta función solo puede desempeñarla a
instancia de alguno de los escasos sujetos legitimados para plantear el correspondiente
recurso de inconstitucionalidad. Sus sentencias tienen efectos generales; cuando declaran
tal inconstitucionalidad implican, de ordinario, que la norma se considera nula y queda
fuera del ordenamiento jurídico, aunque en determinados supuestos los efectos
temporales de esa declaración pueden ser matizados por el propio Tribunal. A diferencia
de lo que ocurre en los sistemas de jurisdicción constitucional difusa, los jueces
ordinarios, por tanto, no pueden decidir por sí mismos la inaplicación de las leyes que
consideren inconstitucionales a los casos concretos que deben resolver. Esto no supone
que los jueces ordinarios deban aplicar las leyes, ya que si consideran que una ley
aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo es contraria a la Constitución la
correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.
2. El TC es competente para resolver conflictos sobre el reparto del poder que hace la
Constitución. En concreto, resuelve los conflictos de competencias entre el Estado y las
CC.AA, ya sean positivos o negativos, los conflictos de atribuciones entre órganos y los
conflictos en defensa de la autonomia local. Es garante, por tanto, de la división del poder,
tanto territorial como funcional; eje de equilibrio del sistema de poderes.
3. La lesión de determinados derechos reconocidos en la Constitución puede permitir la

interposición de un recurso de amparo ante el TC por parte de los particulares (persona
física o jurídica); también lo pueden instar, en los mismos casos, como legitimación
constitucional, el MF y el D. del Pueblo. Como los primeros garantes de los derechos de
los jueces y tribunales ordinarios, este recurso tiene un carácter subsidiario; solo puede
Óscar Agudo UNED

presentarse tras haber agotado todos los medios posibles de tutela que aquellos ofrecen.
Puede solicitarse frente a las actuaciones de los poderes públicos que pudieran haberlos
infringido. Si bien no puede solicitarse contra actos de los particulares. El TC ejerce
mediante este recurso un control final sobre el respeto a los derechos fundamentales por
parte de la administración y de los jueces. El recurso de amparo no puede ser interpuesto
frente a las leyes o normas con rango de ley, pero si resulta posible hacerlo frente a sus Página | 101
actos de aplicación.
La interposición de la Constitución
En virtud de sus competencias, decide, por ejemplo, si una concreta norma legal es compatible
con la Constitución si una determinada resolución judicial comporta la lesión de un derecho
fundamental o si la competencia en una especifica materia corresponde al Estado o a una
comunidad autónoma.
El Tribunal Constitucional interpreta la Constitución desde su posición de órgano jurisdiccional
y, por tanto, dentro de los cauces generales de la interpretación jurídica. Pero la Constitución tiene
un contenido y una posición peculiares, que han llevado a sugerir que su interpretación tome en
cuenta ciertos principios específicos. En ese sentido, se suele considerar que el Tribunal
Constitucional tiene la función de actualizar el significado de un texto normativo adoptado en el
pasado para hacer frente al control de decisiones que corresponden a circunstancias históricas
cambiantes. Es lo que se conoce como interpretación evolutiva en la Constitución.
CARACTERIZACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Antecedentes: el Tribunal de garantías constitucionales y los debates constituyentes
La Constitución española de 1931 recogió la primera experiencia de Justicia constitucional en
nuestro país con la creación del Tribunal de garantías constitucionales. Al Tribunal de garantías
constitucionales se le asignaron múltiples competencias en muy diferentes planos, tanto en el de
control de constitucionalidad de las leyes, resolución de conflictos territoriales o protección de
derechos, como en otros de muy diferente signo. En concreto, se le asignó el conocimiento del
recurso de inconstitucionalidad de las leyes, del recurso de amparo de garantías individuales, de
los conflictos de competencia legislativa y conflictos entre el estado y las regiones autónomas o
de éstas entre sí, del examen y aprobación de los poderes de los compromisarios que junto con
las Cortes elegían al presidente de la República, así como del examen de la responsabilidad
criminal del jefe del Estado, del presidente del Consejo y de los ministros, del presidente y
magistrado del Tribunal Supremo o del fiscal de la República. El resultado fue que el Tribunal no
desarrollo toda su potencialidad, teniendo una actividad muy limitada.
El constituyente de 1978 tuvo muy presente el precedente del Tribunal de garantías
constitucionales a la hora de decidir el diseño del actual Tribunal Constitucional. El constituyente
no diseñó en todo caso, como ha señalado el propio Tribunal Constitucional en diferentes
resoluciones un modelo cerrado de jurisdicción constitucional, petrificado y congelado en el
tiempo, e incompatible con el carácter evolutivo del derecho, sino que dejó al legislador orgánico
su determinación última.
Marco constitucional y legal
regulado en el título 9 del texto constitucional, la ley que debía desarrollar tales preceptos fue
aprobado pocos meses después. La LOTC ha sido modificada en diferentes ocasiones (10
reformas hasta la fecha). La reforma más destacada fue la aprobada en 2007, que supuso una
objetivación del recurso de amparo consecuencia de la situación de cuasi colapso en que se
encontraba el Tribunal Constitucional debido al ingente número de recursos presentados
anualmente.
Óscar Agudo UNED

Órgano jurisdiccional al margen del Poder Judicial

El Tribunal Constitucional ejerce funciones jurisdiccionales, pero no está integrado en el Poder
Judicial. Sus funciones jurisdiccionales le permiten dentro de su ámbito de competencias, resolver
de manera definitiva, con la autoridad del Estado y exclusivamente mediante la aplicación del
derecho, los conflictos que le plantean los sujetos con legitimación para hacerla.
Órgano autónomo Página | 102
El Tribunal Constitucional es un órgano autónomo que acumula funciones jurisdiccionales y de
autogobierno. Estas funciones se ejercen habitualmente por el pleno del Tribunal que a tales
efectos funciona como pleno gubernativo y que se encarga de funciones de Gobierno y
administración como son, entre otras, aprobar el proyecto de presupuestos del Tribunal, establecer
la plantilla del personal o elegir y remover al secretario general del mismo. También el presidente
y el vicepresidente tienen funciones en este ámbito.
En materia de Gobierno interno operan también la Junta de Gobierno y la Secretaría general. La
Junta de Gobierno es un órgano compuesto por presidente, vicepresidente, dos magistrados y el
secretario general, que asiste con voz, pero sin voto a las reuniones y actúa en ellas como
secretario; tiene competencias en materia de personal o gestión presupuestaria. El secretario
general es elegido por el pleno entre los letrados del Tribunal. El Tribunal también dispone de
autonomía reglamentaria para regular su funcionamiento y organización, así como el régimen de
su personal y servicios.
Órgano Supremo
Nos encontramos ante el órgano jurisdiccional superior en materia de garantías constitucionales;
para el resto de órdenes el órgano jurisdiccional superior es el Tribunal Supremo. Sin embargo,
ciertos fenómenos perjudican al prestigio del Tribunal Constitucional, por ejemplo, el manejo a
menudo insondable de los tiempos de decisión en el seno de la institución, que acelera o retrasa
los procesos en función de criterios poco claros de oportunidad.
En 2007 la LOTC fue reformada para incluir que el Tribunal será quien dé limite el ámbito de su
jurisdicción, pudiendo adoptar todas aquellas medidas que pudieran precisarse para amparar la
incluyendo la declaración de nulidad de aquellos actos o resoluciones que la menoscaben y de
forma particular, subraya que sus resoluciones no podrán ser enjuiciadas por ningún órgano
jurisdiccional del Estado. En el fondo de la reforma latía el episodio acontecido pocos años antes
cuando el Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de enero de 2004, había condenado a 11 de los
12 magistrados del Tribunal constitucional por responsabilidad civil en el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales. Una condena frente a la que los magistrados condenados interpusieron
un recurso de amparo ante el propio Tribunal Constitucional, que fue resuelto y estimado muchos
años más tarde, cuando ya ninguno de ellos se encontraba en el ejercicio de sus funciones. La
Constitución no establece ninguna previsión respecto de la ejecución de las resoluciones del TC.
Por su parte, la LOTC, en su versión original, solo estableció que el Tribunal podría disponer bien
en la sentencia, bien en la resolución o en actos posteriores, quien ha de ejecutarla, así como
resolver las incidencias de la ejecución.
COMPOSICIÓN
Sistema de elección de los magistrados
El TC se compone de 12 miembros que son nombrados por el rey a propuesta del Congreso de
los Diputados, Senado, Gobierno y CGPJ. Entre las dos cámaras se proponen 8 miembros, 4 cada
una, mientras que tanto el Gobierno como el CGPJ proponen 2. El nombramiento por parte del
rey es un acto debido, que toma la forma real de real decreto.
Óscar Agudo UNED

• La relevancia de la propuesta lleva a que tanto en las dos cámaras como en el CGPJ se
exija una mayoría cualificada: tres quintas partes de sus miembros.
• Es preciso destacar que en el caso de los magistrados propuestos por el Senado la
propuesta debe hacerse sobre los candidatos presentados a esta cámara por parte de las
asambleas legislativas de las CC.AA. Esta exigencia se incorporó en la reforma de la
LOTC de 2007 con el objeto de conectar este nombramiento con la propia caracterización Página | 103
del Senado como cámara de representación territorial. Los candidatos a proponer tanto
en el Congreso como por el Senado deben comparecer previamente ante la comisión
correspondiente de la respectiva cámara, permitiendo una valoración de sus méritos, así
como la consecución de una mayor transparencia en el proceso de nombramiento.
Requisitos
Pueden ser así elegidos como miembros del TC: magistrados, fiscales, profesores de universidad,
funcionarios públicos o abogados, con más de 15 años de ejercicio profesional o en activo en la
respectiva función, y juristas, todos ellos de reconocida competencia.
• Por lo que se refiere a la extracción profesional, en los últimos años el porcentaje de

jueces de carrera ha ido creciendo, hasta alcanzarse un cierto equilibrio.
• El punto relativo a los años de ejercicio profesional o en activo ha generado en ocasiones
ciertos debates e incluso ha llevado a descartar candidatos. Tampoco se exigen, como en
otros ordenamientos, edades mínimas de acceso al cargo o límites de edad llegada la cual
cesan en el mismo.
• Lo decisivo es, en cualquier caso, que sean juristas, pues el TC ejerce una función
jurisdiccional; pero, asimismo, de reconocida competencia, y aquí nos encontramos ante
un concepto jurídico indeterminado, que conlleva un margen de discrecionalidad, sobre
una cierta imagen pública del candidato, y que se concretara por la decisión del órgano
proponente. Si bien puede ser controlado por el pleno del TC al verificar el cumplimiento
de los requisitos (no pudiendo elevarse la propuesta al rey en caso de una valoración
negativa), lo cierto es que parece complejo imaginar un posicionamiento contrario al del
órgano del que procede la propuesta.
Mandato
Los magistrados ejercen su mandato durante un periodo de nueve años. Para reforzar la
independencia de los magistrados, la Constitución establece la imposibilidad de renovación
inmediata en el cargo. La renovación de los magistrados se realiza de forma periódica: cada tres
años se renueva un tercio de los magistrados del Tribunal, esto es, cuatro de los doce. A estos
efectos, los propuestos por el CGPJ y Gobierno se agrupan en una misma terna de renovación, al
sumar sus propuestas cuatro magistrados. La LOTC prevé que, antes de los cuatro meses previos
a la finalización de los mandatos, el presidente del TC solicite a los presidentes de los órganos
que deben hacer la propuesta que inicien el procedimiento para ello.
De esta forma, en la primera ocasión fueron renovados los magistrados propuestos por el
Congreso de los Diputados y en segunda los propuestos por el Gobierno y CGPJ; ya en la
siguiente, lógicamente, dicha renovación recayó en los propuestos por el Senado. A partir de ese
momento, las renovaciones periódicas han seguido ese mismo orden.
Las vacantes, por fallecimiento o por otras causas, son cubiertas por el mismo órgano que había
propuesto al magistrado que dejo el Tribunal. Pero el nuevo magistrado se integra en la terna
correspondiente y no se altera el ritmo de las periódicas renovaciones. Eso significa que su
mandato no es ya de nueve años, sino más breve; cuando resulta inferior a tres años se exceptúa
la regla que impide la reelección inmediata, de modo que el magistrado correspondiente puede
mantenerse en el cargo.
Óscar Agudo UNED
Estatutos e incompatibilidades
Los magistrados son independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato. No pueden ser
destituidos o suspendidos salvo por las causas tasadas previstas en la LOTC. Disfrutan de la
prerrogativa de inviolabilidad, en tanto que no pueden ser perseguidos por las opiniones
expresadas en el ejercicio de sus funciones, debiendo ejercer las mismas con imparcialidad.
Disponen asimismo de fuero especial para la exigencia de responsabilidad criminal: la Sala de los
Página | 104
Penal del TS.
Cesan por la expiración del plazo de su nombramiento (supuesto más habitual) o por la renuncia
aceptada por el presidente del Tribunal. En estos dos casos y en el de fallecimiento, el cese o la
vacante se decreta por el presidente. También cesan por incurrir en alguna causa de incapacidad
de las previstas para los miembros del PJ, por incompatibilidad sobrevenida, por no atender los
deberes del cargo, por violar la reserva propia de su función o por haber sido declarado
responsable civilmente por dolo o condenado por delito doloso o por culpa grave.
Tras dejar el TC, los magistrados eméritos no podrán actuar como abogados ante el mismo. De
igual forma, tras el cese tendrán derecho (en el caso de haber desempeñado el cargo al menos tres
años) a una remuneración de transición por un año.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
1) El TC, para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, puede actuar en pleno, salas o
secciones. El pleno lo integran la totalidad de los magistrados; las dos salas tienen seis
miembros cada una, y hay cuatro secciones, dos dentro de cada sala, con tres miembros
cada una. El presidente del TC será a la vez presidente de la sala primera, y el
vicepresidente preside la segunda.
i. El pleno tiene una amplia relación de competencias jurisdiccionales y no
jurisdiccionales o de la cuestión de constitucionalidad. Así como los conflictos
constitucionales de competencia. Otras competencias jurisdiccionales del pleno,
como puede ser el control previo de constitucionalidad de los tratados
internacionales. Entre las competencias no jurisdiccionales del pleno, y también
de forma ejemplificativa, le corresponde aprobar y modificar los reglamentos del
Tribunal, verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el
nombramiento de magistrado o resolver la eventual recusación de los
magistrados.
ii. Las salas conocerán aquellos asuntos que no sean de competencia del pleno.
Entre sus atribuciones destaca la resolución de los recursos de amparo, aunque
también pueden conocer de ellos las secciones. El pleno puede trasladarle el
conocimiento de recursos de inconstitucionalidad en determinados supuestos o
delegarle también la resolución de conflictos de competencia en defensa de la
autonomia local.
iii. Las secciones se encargan del despacho ordinario y de la decisión o propuesta,
en función de lo que proceda, de admisibilidad o no de procesos constitucionales.
Ejercen, por tanto, una función de filtro que verifica el cumplimiento de los
requisitos procesales más elementales que deben cumplir las demandas que
llegan al Tribunal.
2) El presidente del TC, que asume la representación del mismo, es elegido en votación
secreta por el pleno del propio Tribunal, en un sistema de cooptación entre sus
magistrados. Para su elección resulta necesaria la obtención del respaldo de la mayoría
absoluta de los magistrados en primera votación o el mayor número de votos en el caso
de ser necesaria una segunda. El empate se resuelve en beneficio del magistrado de mayor
Óscar Agudo UNED

antigüedad en el cargo o, en caso de igual antigüedad, a favor del de mayor edad. El

mismo procedimiento se sigue para la elección del vicepresidente. El periodo de su
mandato es de tres años, aunque puede ser reelegido para otro periodo.
3) Las resoluciones del TC pueden adoptar diferentes formas. Así, la decisión de los
procesos constitucionales se producirá en forma de sentencia, aunque las decisiones de
inadmisión inicial, o sobre el desistimiento o la caducidad de la acción tomaran, en Página | 105
general, la forma de auto; el resto de resoluciones, en función del contenido y la
motivación exigida, tomaran la forma de auto o de providencia. Por lo que hace referencia
al control previo de tratados internacionales la forma será la de declaración.
4) Para la adopción de las decisiones se requiere la presencia de dos tercios de los miembros
del órgano competente; en el caso de las secciones, si hubiera discrepancia entre los dos
miembros presentes, se precisará la asistencia de los tres miembros que la componen. De
cara a la votación, como regla general y salvo para los supuestos que preceptivamente se
exija una mayoría cualificada, las decisiones se acordaran por mayoría simple de los
miembros.
5) Los magistrados pueden emitir votos particulares, discrepantes o concurrentes, frente a
las resoluciones dictadas por el TC. Los votos discrepantes son aquellos que difieren de
las resoluciones de fundamentación y fallo, mientras que los concurrentes son los que,
compartiendo el fallo, discrepan de algún elemento de fundamentación.
EPÍLOGO
No relevante
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 16
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS
PRESENTACIÓN
El control de constitucionalidad es una exigencia que deriva de la supremacía de la Constitución. Página | 106
Admite diferentes diseños según la variable a la que se atienda: el sujeto o sujetos que lo realizan
(concentrado o difuso), su naturaleza (abstracto o concreto), el momento en el que se lleva a cabo
(ex ante o ex post) o sus efectos (erga omnes o inter partes).
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Naturaleza
El control jurídico, no de oportunidad política, que el TC dispensa a través del recurso de
inconstitucionalidad por mandato del art. 161.1.a CE responde a las siguientes características:
a. Control concentrado. Únicamente el TC puede conocer y resolver este recurso.
b. Control directo y abstracto. Estamos ante un procedimiento autónomo. Los sujetos
legitimados lo ponen en marcha para que el Tribunal compare el tenor de una ley o de
una norma con rango de ley ya publicada con el de la Constitución, pues de su mera
lectura surgen dudas de su constitucionalidad, al margen de que se pueda estar aplicando
o no a un caso concreto.
c. Control con efectos generales. Con el recurso se busca la defensa de un interés objetivo,
la depuración del ordenamiento.
Legitimación
Por la relevancia de sus funciones están legitimados para activar este procedimiento: el presidente
del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, los órganos colegiados
ejecutivos y las asambleas de las CC.AA.
• El presidente del Gobierno de España, y no el Gobierno como órgano colegiado, tiene

permitido recurrir en teoría cualquier norma que pueda ser objeto de enjuiciamiento. La
Abogacía del Estado se hará cargo de su representación.
• Tampoco del D. del Pueblo tiene ninguna restricción a la hora de recurrir, sin que este
circunscrito a impugnar solo disposiciones que lesionen derechos fundamentales del
Título I por su conexión con sus competencias.
• La legitimación de un mínimo de 50 diputados o senadores responde a la inquietud de
proteger a las minorías y darles la posibilidad de impugnar las leyes aprobadas por la
mayoría parlamentaria o por el Gobierno al que esta avala, sin perjuicio de que también
puedan recurrir normas autonómicas.
• Los órganos autonómicos, si así lo acuerdan, solo podrán recurrir normas estatales, nunca
normas de su comunidad autónoma o de otras comunidades.
Objeto
El objeto del recurso de inconstitucionalidad se identifica con las normas que se pueden impugnar
total o parcialmente a través del mismo (leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley), que
descarta la posibilidad de recurrir por esta vía normas de rango reglamentario.
• La impugnación de los estatutos de autonomia, también susceptibles de recurso previo,

las leyes orgánicas y las leyes ordinarias no plantean demasiados problemas.
• En relación a las normas con fuerza de ley, recordar que tienen la consideración de tales
los decretos legislativos y los decretos leyes.
Óscar Agudo UNED

• Mas difícil es precisar cuáles son los actos con fuerza de ley. Entre otro, encajarían en
esta categoría la convalidación de los decretos leyes y la autorización para celebrar
tratados internacionales, convocar referéndums, prorrogar el estado de alarma o para
declarar y prorrogar el estado de excepción.
• Los reglamentos parlamentarios no son normas infralegales; ocupan en el ordenamiento
la misma posición que la ley. Las normas reguladoras del estatuto del personal de las Página | 107
cámaras legislativas se han asimilado a ellos a efectos de enjuiciamiento a través de este
recurso.
• Por último, los tratados internacionales impugnables son aquellos que,
independientemente del procedimiento seguido para su celebración, ya forman parte del
ordenamiento tras su publicación oficial.
Parámetros
El parámetro de enjuiciamiento los forma las normas que el TC toma como referencia para
determinar si incurren o no en inconstitucionalidad aquellas otras que son objeto de recurso. La
Constitución o cualquiera de las normas integrantes del bloque de la constitucionalidad deben
haber sido realmente vulneradas, pues el recurso no sirve para prevenir lesiones meramente
hipotéticas. Los vicios en que puede incurrir la disposición impugnada revisten una distinta
naturaleza, material, procedimental o competencial.
Plazo y procedimiento
1) El plazo para interponer un recurso de inconstitucionalidad es de 3 meses a contar desde
la publicación de la norma impugnada en el Boletín oficial del Estado si es estatal o en el
Boletín oficial de la comunidad autónoma si es autonómico. Esta regla general tiene una
excepción. El plazo puede durar 9 meses, siempre que los recurrentes sean el presidente
del Gobierno o los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas, se reúna
una comisión bilateral de cooperación administración estatal administración autonómica
implicada a petición de cualquiera de ellas, se acuerde en su seno inicial negociaciones
para resolver las discrepancias, se comunique este acuerdo al Tribunal Constitucional en
los 3 meses siguientes a la publicación de la norma y se inserté el mismo en el Boletín
oficial del Estado y en el Boletín oficial de la comunidad autónoma.
2) El procedimiento se inicia presentando una demanda, en la que se ha de concretar con
claridad y concisión quien interpone el recurso y en su caso quien lo representa, qué
normas se impugna en todo o en parte, qué norma se vulnera y por qué motivo. La
interposición del recurso y su admisión a trámite no tiene efectos suspensivos sobre la
norma impugnada. Sin embargo, si la norma recurrida es autonómica y el Gobierno
invoca este, automáticamente queda suspendida su vigencia desde la fecha de
interposición de la demanda para las partes y desde que se publica su admisión a trámite
y suspensión en el BOE para terceros. Una vez que la suspensión ha tenido lugar, el
Tribunal en un plazo máximo de 5 meses lo ratifica o lo levanta. Admitido a trámite el
recurso, el Tribunal lo traslada al Congreso, al Senado, al Gobierno y, si la norma
impugnada es autonómica, al Ejecutivo y al Parlamento de esa comunidad, para que se
personen y realicen en 15 días las alegaciones que estimen convenientes, tras lo cual dicta
sentencia en un plazo de 10 días, prorrogable hasta los 30 días.
Sentencia
las sentencias que resuelven un recurso de inconstitucionalidad son dictadas por el pleno del
Tribunal Constitucional, a no ser que el recurso sea de mera aplicación de doctrina, en cuyo caso
su conocimiento podrá atribuirse a las salas, debiendo indicarles el pleno cuál es esa doctrina que
han de seguir.
Óscar Agudo UNED

Contenido
Las sentencias que ponen fin al recurso pueden ser estimatorias o desestimatorias en función de
si la norma impugnada contradice inequívocamente o no lo dispuesto en la Constitución o en el
bloque de la constitucionalidad. Afortunadamente menos frecuentes, porque pueden distorsionar
las relaciones entre el Tribunal Constitucional y legislador son las sentencias:
Página | 108
• Manipulativas: alteran el significado de la norma, por ejemplo, declarando
inconstitucional parcialmente tan solo una o unas palabras.
• Aditivas: añaden a la norma algún contenido que permite salvar su constitucionalidad,
como sucede en casos de omisión inconstitucional.
• Apelativas: Llaman al legislador a cambiar la norma contraria a la Constitución por otra
conforme a ella.
Efectos
• El art. 39 LOTC, Y no tan claramente la Constitución, vincula inconstitucionalidad y

nulidad, de tal manera que la norma declarada inconstitucional es expulsada del
ordenamiento, considerándola nula desde su aprobación y no desde que se dicta la
sentencia. Dicta en ocasiones sentencias de inconstitucionalidad sinuosidad, sentencias
en las que modula el grado y ámbito territorial de aplicación de una norma estatal,
sentencias en las que descarta los efectos ex tunc de la nulidad y sentencias de nulidad
diferida. Lo cierto es que se ha llegado a un punto en que la doctrina prácticamente admite
que es el propio Tribunal quien determina en el fundamento último de la sentencia cuál
es su alcance en cada caso.
• Las sentencias que concluyen este procedimiento tienen efecto de cosa juzgada.
• Los fundamentos jurídicos de la ratio decidendi (razón suficiente) de las sentencias, y no
solo el fallo, vinculan a los poderes públicos.
• Por último, el fallo de las sentencias tiene efectos generales para ciudadanos y poderes
públicos. Ellos adquieren pleno significado cuando es estimatorio, ya que la declaración
de inconstitucionalidad ha de tener una eficacia y un alcance equiparable a la ley y a las
normas con rango de ley cuya aprobación neutraliza con su expulsión del ordenamiento.
CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Naturaleza
Aun así, es cierto que la cuestión no deja de recordar al modelo americano de control, en tanto es
a un juez al que le surge la duda sobre la constitucionalidad de la norma legal con ocasión de su
aplicación. Pero en nuestro sistema de control concentrado ese juez no está habilitado para
declarar la ley inconstitucional, ni siquiera, de serlo, para in aplicarla, salvo que sea
preconstitucional. Tal declaración le corresponde al Tribunal Constitucional a instancia del
órgano judicial. De esta manera se equilibra la doble sumisión del juez ordinario a la Constitución
y a la ley y se gana en seguridad jurídica.
El juez ordinario pone en marcha el control en el marco de un proceso que queda en suspenso y
el Tribunal Constitucional finaliza el control, determinando las consecuencias que se derivan del
mismo y a la luz de las cuales el juez debe resolver el proceso pendiente.
Legitimación
los legitimados para plantear una cuestión de inconstitucionalidad son únicamente los jueces y
los tribunales ordinarios que, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, estén conociendo un
proceso. Pueden hacerlo de oficio o a petición de las partes, sin que éste les vincule. La negativa
Óscar Agudo UNED

a activar la cuestión no es recurrible y lo único que les queda a las partes es seguir intentando su
planteamiento en instancias sucesivas.
Objeto y parámetro
la cuestión de inconstitucionalidad se puede activar contra las mismas leyes y normas con rango
de ley impugnables en el recurso de inconstitucionalidad. Para ser objeto de una cuestión de
inconstitucionalidad estas normas deben cumplir 3 requisitos: Página | 109
1. En primer lugar, el juez tiene que dudar de su constitucionalidad.

2. En segundo lugar, la norma es la aplicable al caso que el juez esté conociendo.
3. En tercer lugar, de la validez de la norma ha de depender el fallo, sea una sentencia sea
un auto. Debe existir una correlación lógica y directa entre la eventual anulación de la
norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona y la satisfacción de las pretensiones
objeto del petitum de las partes en el proceso a quo.
Las normas estarán vigentes coma lo que no excluye ciertas excepciones. En caso de normas
preconstitucionales, el juez ordinario, como ya se ha dicho, pueden aplicarlas, si considera que
contradicen materialmente la Constitución. Por último, el parámetro de enjuiciamiento coincide
también con el de recurso de inconstitucionalidad.
El procedimiento comienza comunicando el órgano judicial a las partes y al Ministerio Fiscal en
una providencia su intención de impugnar la norma y sus razones. Además, les da audiencia para
que en 10 días formulen alegaciones, si lo desean. La finalidad de estas alegaciones es doble: que
las partes y el Ministerio fiscal den su opinión sobre un asunto que afecta al proceso y que el
órgano judicial disponga de argumentos adicionales que pudo no haber tenido en cuenta. Oídas
las partes, toma su decisión en un auto definitivo e irrecurrible. Ese mismo auto le sirve para
plantear la cuestión ante el Tribunal Constitucional. En él ha de señalar cuál es la norma infringida
y la norma impugnada, así como los motivos que le hacen dudar de su constitucionalidad.
Igualmente debe acreditar que se trata de la norma aplicable y formular el juicio de relevancia,
explicitando ese esquema argumental que explica por qué de su validez depende el fallo. También
envía al Tribunal Constitucional testimonio de las alegaciones y de los autos principales,
ayudándole así a valorar la admisibilidad de la cuestión.
El planteamiento de la cuestión y su admisión a trámite suspenden el proceso judicial hasta que
el Tribunal Constitucional resuelva, pero la norma impugnada puede seguir aplicándose en otros
procesos distintos hasta que en su caso sea declarada inconstitucional.
Sentencia
El pleno del Tribunal Constitucional conoce las cuestiones de inconstitucionalidad que se haya
reservado para sí; las demás se difieren a las salas. El Tribunal comunica la sentencia al órgano
judicial que planteó la cuestión y se la notifica a las partes.
CONTROL DE TRATADOS INTERNACIONALES

Posibilitan un control de constitucionalidad sobre los tratados internacionales de naturaleza
preventiva, que impide que lleguen a formar parte del ordenamiento si vulneran la Constitución.
No deja de ser excepcional en España, dado el predominio del control a posteriori. En todo caso,
su finalidad es común, defender la supremacía constitucional, con el plus de que en el control
preventivo se evita una perturbación de la política exterior y la responsabilidad internacional del
Estado por incumplimiento de las obligaciones contraídas una vez se firma el tratado.
Óscar Agudo UNED

• El objeto de requerimiento son los mismos tratados internacionales impugnables en el

recurso o en la cuestión, pero en una fase anterior; su texto está definitivamente fijado,
pero el estado aún no ha prestado su consentimiento en obligarse.
• El parámetro de enjuiciamiento es, por tanto, la Constitución, sin descartar, aunque no
está exento de polémica toma que además cumplan este papel las normas del bloque de
la constitucionalidad. Página | 110
• Los órganos legitimados para requerir al constitucional la puesta en marcha de este
procedimiento son el Gobierno (y así lo ha hecho en las ocasiones mencionadas), El
Congreso (a iniciativa de 2 grupos parlamentarios o de 1/5 de diputados) o el Senado (a
propuesta de un grupo o 25 senadores).
• Todos son emplazados posteriormente para que en un mes den su opinión.
• El Tribunal Constitucional emite una declaración vinculante, no un mero dictamen
consultivo, como él mismo subraya, en la que el ejercicio de su función constitucional
determina si los preceptos del tratado son constitucionales, en cuyo caso será ratificado,
o inconstitucionales, en cuyo caso habrá de reformar la Constitución o renegociar el
tratado, si es posible.
Aunque formalmente no es una sentencia, la declaración comparte sus efectos de cosa juzgada y
erga omnes.
OTROS PROCEDIMIENTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Recurso previo de inconstitucionalidad contra proyectos de Estatuto de autonomía y
propuestas de reforma estatutaria
La reacción a la STC 31/2010, Que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra
la reforma del Estatuto de Cataluña después de haber sido refrendada por el cuerpo electoral, y
sus posteriores consecuencias mostraron la conveniencia de incorporar a la LOTC, junto al control
ex post, un mecanismo de control preventivo, ex ante, de proyectos de Estatuto y propuestas de
reforma estatutaria, que generase menos problemas y tensiones. Así se hizo en 2015, con el
respaldo de la cláusula abierta del artículo 161.1.d CE.
El vigente artículo 79 LOTC permite impugnar el texto definitivo de los proyectos y propuestas
de Estatuto de autonomía y de reforma estatutaria aprobados por las Cortes.
• Los legitimados coinciden con los que pueden interponer recurso de inconstitucionalidad.
• El plazo de interposición es de 3 días desde la publicación del texto en el Boletín Oficial
de las Cortes, quedando en suspenso la tramitación subsiguiente, incluida la convocatoria
de referéndum allí donde proceda, que tendrá lugar tras la sentencia y, en su caso, tras la
modificación por las Cortes de los preceptos declarados inconstitucionales.
• El recurso previo sigue el mismo procedimiento que el recurso de inconstitucionalidad.
• La desestimación del recurso supone continuar la tramitación del proyecto o de la
propuesta. La estimación, por el contrario, obliga a las Cortes a suprimir OA modificar
primero los preceptos afectados por la inconstitucionalidad.
Auto cuestión de inconstitucionalidad en el marco de un recurso de amparo o de un
conflicto en defensa de la autonomía local
el recurso de amparo protege los derechos fundamentales de los artículos 14 al 30 CE de lesiones
provocadas por disposiciones y actos informales con origen en un poder público; no es posible un
amparo frente a leyes. Sin embargo, el artículo 55.2 LOTC establece que si una sala o una sección
del Tribunal Constitucional considera que un amparo debe ser estimado porque la ley que aplica
la disposición o el acto infra legal objeto del recurso también vulnera el derecho, entonces debe
suspender el plazo para resolver el amparo y elevar el asunto al pleno. Este, siguiendo la
Óscar Agudo UNED
tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad, se pronunciará sobre la constitucionalidad de

la ley, tras lo cual se dictará sentencia poniendo fin al amparo. Como el Tribunal resuelve una
duda sobre la ley que él mismo suscita, este procedimiento es conocido por tal motivo con el
nombre de auto cuestión de inconstitucionalidad.
Control de constitucionalidad en el marco de un conflicto de competencia entre el estado y
comunidades autónomas o entre éstas entre sí Página | 111
no puede activar una auto cuestión de inconstitucionalidad, lo que debe hacer, de oficio OA
instancia de parte, es tramitar el conflicto siguiendo el procedimiento del recurso de
inconstitucionalidad.
Recurso contra normas forales fiscales vascas
Una reforma de 2010 confirió al pleno del Tribunal Constitucional, sin perjuicio de su remisión a
las salas, el conocimiento de los recursos y de las cuestiones suscitadas con carácter prejudicial
por órganos jurisdiccionales contra normas forales fiscales de los territorios de Álava, Guipúzcoa
y Vizcaya dicten en ejercicio de las competencias exclusivas que la Constitución les garantiza y
el Estatuto del País Vasco les reconoce.
Parámetro, legitimación, procedimiento y sentencia coinciden con los del recurso y la cuestión de
inconstitucionalidad respectivamente con una única excepción: las juntas generales y las
diputaciones forales participan en el trámite de alegaciones.
EPÍLOGO
No relevante
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 17
LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
PRESENTACIÓN
No relevante Página | 112
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ENTRE ESTADO Y CC.AA O ENTRE ESTAS

ENTRE SÍ
Conflictos positivos
Naturaleza
En los conflictos positivos el Estado invade o menoscaba competencias de una comunidad

autónoma o una comunidad autónoma invade o menoscaba competencias del Estado o de otra
comunidad a través de una disposición, resolución o acto sin rango de ley. Ha de tratarse de un
conflicto real y actual. Al TC le corresponde determinar a quién pertenece la competencia
controvertida o valorar el modo en que se ha ejercido. Si se confirma que el recurrente es el titular
o que se ha condicionado alguna de sus competencias propias de manera indebida, el Tribunal
puede anular la norma o el acto que generó el conflicto.
Legitimación
Según al art. 60 LOTC, están legitimados para plantear un conflicto positivo de competencias
ante el TC el Gobierno estatal o los órganos colegiados ejecutivos de las CC.AA, en consonancia
con el rango infralegal de las disposiciones, resoluciones y actos implicados. A diferencia de lo
que sucede en el recurso de inconstitucionalidad, en el conflicto los ejecutivos autonómicos
pueden atacar tanto normas o actos del Estado como de otras CC.AA.
Objeto y parámetro
El objeto de procedimiento es un conflicto competencial provocado por disposiciones,

resoluciones y actos estatales o autonómicos. Todos ellos han de tener rango infralegal. Como ya
se ha indicado, si en el marco de un conflicto se detecta que es una ley quien atribuye la
competencia que estas disposiciones, resoluciones y actos aplican, el conflicto pasa a tramitarse
como un recurso de inconstitucionalidad.
Un rasgo característico de los conflictos de competencia es la existencia de dos fases en el

procedimiento:
• La fase extraprocesal busca que los propios entes sean capaces de resolver la controversia
sin necesidad de acudir al órgano jurisdiccional. En ella se observa la posición
preeminente del Estado en comparación a las CC.AA, pues si para los ejecutivos
autonómicos esta fase es obligatoria, para el Gobierno estatal es potestativa. Consiste en
que alguno de esos órganos solicite en el plazo de dos meses al ejecutivo del ente
territorial que lesionó sus competencias la derogación o la anulación de la disposición,
resolución o acto que causo dicha lesión. Si en un mes desde la recepción del
requerimiento expresa o tácitamente no se atiende al mismo, el requirente dispone de otro
mes para plantear el conflicto ante el TC.
Óscar Agudo UNED

• La fase procesal se inicia presentando ante el TC un escrito que suele tener el mismo
contenido, en lo que al objeto, parámetro y motivos se refiere, que el del requerimiento,
si es que este tuvo lugar, en cuyo caso debe acreditarse. Igual que el recurso de
inconstitucionalidad, ni el planteamiento del conflicto ni su admisión a trámite genera la
suspensión de la disposición, resolución o acto impugnado. Ahora bien, como allí
sucedía, la invocación por el Gobierno estatal del art. 161.2 CE conlleva la suspensión Página | 113
automática de la disposición, resolución o acto autonómico, para las partes desde la
formalización del conflicto admitido a trámite y para terceros desde la publicación oficial
del acuerdo suspensivo. los ejecutivos autonómicos tienen en el conflicto la posibilidad
de solicitar fundadamente en la demanda como medida cautelar la suspensión de la
disposición, resolución o acto estatal que entienden invade o menoscaba sus
competencias, invocando perjuicios de imposible o difícil reparación.
Sentencia: contenido y efectos
De una parte, declara la titularidad de la competencia controvertida, interpretando las normas de

reparto competencial que atribuyen la misma; es el propósito principal del conflicto y, por ello,
contenido necesario de la resolución. De otra, tiene un contenido eventual, que depende de que la
titularidad corresponda al recurrente o de que este vea menoscabada una de sus competencias, en
cuyo caso el Tribunal anula la disposición, resolución o acto que originó el conflicto o, en ciertos
supuestos, modula su aplicabilidad, de operar la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal.
Conflictos negativos
Naturaleza
La controversia también puede surgir cuando, a partir de una diferente interpretación de las
normas que ordena el reparto de competencias, ningún ente territorial, ni Estado ni CC.AA, se
considera titular de alguna de ellas, estimando que pertenece al otro. Esto provoca la inacción de
sus respectivos órganos administrativos y un perjuicio a las personas físicas y jurídicas
interesadas.
Legitimación
Están legitimadas las personas físicas o jurídicas interesadas, que deben ser asistidas por letrado
y procurador. Su interés deriva de que las administraciones estatal y autonómica no atiendan a
sus pretensiones, al estimar que son incompetentes para realizar lo que les solicitan.
Está legitimado el Gobierno del Estado, después de ver rechazado su requerimiento a una
comunidad autónoma para que ejerza una competencia que a su juicio le pertenece.
Objeto y parámetro
Pero el inhibirse o el declinar por sí solo no genera un conflicto negativo de relevancia

constitucional. Tan necesaria como la omisión es la razón que la sustenta. Esta no puede ser más
que la interpretación de las normas de reparto competencial que difiere según el ente territorial
que la efectúa. Si el motivo es otro, el TC no tiene jurisdicción para conocer el asunto.
Si es una persona física o jurídica:
• Todo comienza planteando una pretensión a un órgano de la administración estatal o

autonómica, que es desentendida expresamente, al considerar que la competencia
corresponde a otro ente territorial. Agotada la vía administrativa sin éxito, se reproduce
Óscar Agudo UNED
la pretensión ante el órgano ejecutivo colegiado de la comunidad autónoma que la

resolución declara competente o ante el Gobierno. La administración, a la que se va en
segundo lugar, puede en un mes: admitir su competencia y tramitar la solicitud; declinar
la competencia, notificándolo al requirente con indicación de los preceptos en los que se
basa su decisión; o no pronunciarse sobre el asunto. En los dos últimos supuestos la
persona física o jurídica ya puede acudir al TC dentro del mes siguiente a la notificación Página | 114
de la declinatoria o pasado el plazo sin haber recibido respuesta. El Tribunal en diez días
dicta auto de planteamiento del conflicto, si constata que cumple los requisitos formales
y que la negativa de las administraciones tiene su origen en una diferente interpretación
de las normas distributivas de competencia.
Si es el Gobierno estatal:
• Debe requerir al órgano ejecutivo superior de una comunidad autónoma que ejerza dentro
de un plazo no inferior a un mes una competencia que a su entender le corresponde.
Durante el mes siguiente al rechazo de su requerimiento el Gobierno estatal puede activar
el conflicto ante el constitucional, señalando en el escrito los preceptos que obligan a la
comunidad a ejercer sus atribuciones.
Distinto es igualmente el contenido de la sentencia que pone fin al conflicto negativo según quien
lo haya planteado.
• De ser una persona física o jurídica, declara cual es la administración competente para
resolver su pretensión, reabriéndose los plazos administrativos, si se han agotado, para
garantizar así que lo dispuesto en la sentencia para llevarse a cabo. Sin embargo, como
se ha dicho, el contenido de las sentencias dictadas hasta el momento ha sido otro. Al
encontrarse con un conflicto aparente, el Tribunal se ha limitado a constatar su falta de
jurisdicción.
• De ser el Gobierno estatal, declara la procedencia o improcedencia del requerimiento que
este ha efectuado.
CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMIA LOCAL

Naturaleza
Lo que se busca es que los entes locales pueden impugnar ante el TC leyes y normas con rango
de ley que infrinjan su autonomia local. Inviable, salvo reforma constitucional, a través del recurso
de inconstitucionalidad, dado que el art. 162 CE establece una lista cerrada de legitimados. Para
salvar este escollo, se optó, a sugerencia del Consejo de Estado, por una configuración original
que permite alcanzar con disimulo e indirectamente la intención perseguida. Sin serlo, se
denominó al procedimiento conflicto para poder dar entrada a los entes locales como legitimados,
pero su naturaleza es otra.
Legitimación
Están legitimados el municipio o la provincia destinatarios únicos de la ley; un número de
municipios que al menos suponga 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la
norma impugnada y representen 1/6 de su población oficial; o un número de provincias que al
menos supongan la mitad de las existentes en el ámbito de aplicación de la norma y la mitad de
su población oficial, esto es, la censada.
El inicio de la tramitación del conflicto necesita acuerdo del órgano plenario de cada corporación
local por mayoría absoluta del número legal de sus miembros. Luego se debe solicitar en un plazo
Óscar Agudo UNED

de 3 meses desde la publicación de la ley un dictamen preceptivo y no vinculante sobre este asunto
al Consejo de Estado o al Consejo Consultivo de la comunidad autónoma.
Objeto y parámetro
el objeto de este procedimiento no es una controversia competencia entre los entes locales y el
estado o una comunidad autónoma, sino una ley o una norma con rango de ley estatal o
autonómica, siempre que incurra en un único vicio; a de lesionar la autonomía local Página | 115
constitucionalmente garantizada.
Los legitimados, representados y defendidos por los letrados de sus servicios jurídicos o por
abogado colegiado, pueden plantear el conflicto en el mes siguiente a la recepción del dictamen
del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo. El planteamiento y admisión del conflicto no
suspende por sí solo la norma impugnada, ni cabe solicitar la suspensión al Tribunal
Constitucional. El Tribunal notifica a los interesados el planteamiento del conflicto, para que en
20 días se personen y realicen alegaciones tras lo cual dicta sentencia en los 15 días siguientes.

En ella se declara si hubo o no vulneración de la autonomía local y, según proceda, la titularidad
de la competencia controvertida. La sentencia no se pronuncia sobre la nulidad de la ley o de la
norma de ese rango. La primera sentencia, como la segunda, cuenta con valor de cosa juzgada,
vincula a todos los poderes públicos y tiene efectos generales.
EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMIA FORAL

Según la DA 5ª LOTC, Las diputaciones forales y las juntas generales de los territorios históricos
de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa podrán plantear ante el Tribunal Constitucional un conflicto en
defensa de la autonomía foral de dichos territorios contra normas estatales con rango de ley. Su
tramitación será la misma que la de los conflictos positivos de competencia impulsados por una
comunidad autónoma.
CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES

Naturaleza
Los conflictos de atribuciones, creados por la LOTC, tienen por finalidad resolver las
controversias, reales y no hipotéticas, que se suscitan entre algunos órganos constitucionales,
declarando a quién pertenece la competencia en cuestión y, si procede, anulando las decisiones o
actos que las han causado.
Legitimación
Los órganos constitucionales legitimados para plantear conflicto de atribuciones son el Gobierno,
El Congreso de los diputados, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial. De estar
disueltos el Congreso o el Senado, su Diputación Permanente puede acudir al Tribunal
Constitucional y abrir el procedimiento, ejecutando un previo acuerdo de sus plenos.
Objeto y parámetro
El término decisión, que emplea el artículo 73 LOTC, se entiende en sentido amplio como
sinónimo de disposiciones, resoluciones o actos infra legales. Una vez más se descarta que las
leyes, normas o actos con fuerza de ley sean impugnados por esta vía, pues, aunque incidan en
atribuciones ajenas, la solución de este problema se reconduce a los ya conocidos recurso y
cuestión de inconstitucionalidad.
Óscar Agudo UNED

El pleno de alguno de los órganos mencionados debe acordar por mayoría que la decisión de otro
ha invadido o menoscabados sus atribuciones. Si los perjudicados son el Congreso o el Senado y
están disueltos, puede admitirse que el acuerdo proceda de la Diputación Permanente, en atención
al papel que tiene constitucionalmente encomendado. Si es el Gobierno, el órgano plenario es el
Consejo de Ministros.
Página | 116
El órgano afectado, en un mes desde que se conoce la decisión, ha de requerir al que le imputa la
lesión que la revoque, indicándole cuáles son las atribuciones infringidas. Si en un mes éste no lo
hace o se reafirma en que ha actuado en ejercicio de sus competencias, entonces ya se puede
plantear conflicto ante el Tribunal Constitucional en el mes siguiente.
El órgano requerido y el resto de legitimados, como coadyuvantes de incidir el asunto en sus
atribuciones, pueden formular alegaciones. Concluido el plazo de un mes para realizarlas, el
Tribunal dispone de otro mes para resolver.
Mostrando la doble cara del conflicto, la sentencia, de una parte, a determinar a qué órgano
pertenecen las atribuciones controvertidas o si se han vulnerado unas atribuciones cuya titularidad
no estaba en entredicho y, de otra, declara nulas las decisiones que en su caso han dado lugar a la
invasión o al menoscabo competencial, resolviendo lo que proceda respecto de las situaciones
creadas a su amparo.
En cuanto a los efectos de la sentencia, remitimos a las disposiciones comunes a todos los
conflictos: cosa juzgada, vinculación a los poderes públicos y erga omnes.
OTROS RECURSOS: LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 161.2 CE

El Gobierno estatal puede impugnar ante el TC normas y resoluciones sin fuerza de ley
autonómicas en dos meses desde su publicación oficial o desde que tenga conocimiento de las
mismas. El motivo a ser vicios procedimentales o materiales de inconstitucionalidad.
Paradójicamente, a pesar de dejar fuera por regla general a los vicios competenciales, se sigue la
tramitación de los conflictos positivos de competencias, en aquellos aspectos que sea admisible.
Es la mera formulación de la impugnación, comunicada por el TC, la que suspende
automáticamente la norma o la resolución que es su objeto. El Constitucional en un plazo máximo
de cinco meses, que en un principio apuraba hasta el final descartándolo luego, tiene que decidir
en un auto levantar o ratificar esa suspensión, a no ser que antes dicte sentencia.
EPÍLOGO
No relevante.
Óscar Agudo UNED

Página | 117
Óscar Agudo UNED

CAPÍTULO 18
EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL
PRESENTACIÓN
No relevante. Página | 118
EL RECURSO AMPARO CONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN

JURISDICCIONAL DE LOS DERECHO FUNDAMENTALES
La tutela de la jurisdicción ordinaria
El art. 24.1 CE señala que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los
jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso,
pueda producirse indefensión. Entre esos derechos e intereses legítimos están, por supuesto, los
derechos constitucionales; el PJ es su guardián natural.
En primer lugar, impone que se establezca un procedimiento especial de tutela ante la jurisdicción
ordinaria, basado en los principios de preferencia y sumariedad, que se conoce como amparo
ordinario o judicial. En segundo lugar, establece el amparo constitucional, que se proyecta
básicamente sobre ese mismo grupo de derechos (añadiendo solo la objeción de conciencia al
servicio militar prevista en el 30.2 CE), y que opera solo de forma subsidiaria, tras haber agotado
las vías abiertas ante la jurisdicción ordinaria, incluidos los correspondientes recursos.
La efectividad del reconocimiento de los derechos precisa una protección jurisdiccional inmediata
y apropiada, sin la cual las declaraciones no llegan a convertirse en realidad. Inicialmente
quedaron comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley únicamente algunos de los derechos
constitucionales incluidos en la Sección 1 del Capítulo II del Título I: las libertades de expresión,
reunión y asociación, la libertad y secreto de la correspondencia, la libertad religiosa y la de
residencia, la garantía de la inviolabilidad del domicilio, la protección jurídica frente a las
detenciones ilegales y, en general, frente a las sanciones impuestas en materia de orden público.
Se otorgó a los Tribunales ordinarios una mayor capacidad para revisar las violaciones de
derechos fundamentales, con la intención última de que la actuación del TC fuera realmente
subsidiaria.
La tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Agotadas las vías jurisdiccionales de protección de los derechos, tanto la vía judicial ante los
tribunales ordinarios como el posterior y subsidiario recurso de amparo constitucional, aún es
posible utilizar mecanismos de garantía de los derechos, no en el ámbito nacional, sino ya en el
supranacional. En concreto, se puede acudir al Tribunal Europeo de Derechos Humanos
invocando la violación de los derechos protegidos en el convenio para la protección de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales hecho en Roma en 1950. Con la entrada en
vigor del protocolo número 11, en 1998, el Tribunal puede conocer de demandas directamente
presentadas por personas físicas, organizaciones no gubernamentales o grupos de particulares que
consideren que han sufrido la violación de alguno de esos derechos.
Para poder interponer las demandas deben haber agotado las vías internas y hacerse en un plazo
de 6 meses a contar desde la resolución interna definitiva.
Eso viene en parte determinado por el artículo 10.2 CE, conforme al cual las normas relativas a
los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de
conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
Óscar Agudo UNED

internacionales sobre las mismas materias ratificados por España, entre los que se incluye el
CEDH.
NATURALEZA
El recurso de amparo constitucional es un instrumento extraordinario de protección de derechos
subjetivos, pero también es un instrumento de defensa objetiva de la Constitución que los Página | 119
consagra. Posee, por tanto, una doble dimensión: subjetiva y objetiva.
LEGITIMACIÓN
En primer lugar, está habilitada toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo.
Junto a esta legitimación subjetiva se dispuso una legitimación institucional en tanto que también
pueden interponer este recurso el Defensor del Pueblo y el Ministerio fiscal.
ÁMBITO, OBJETO Y REQUISITOS

Derechos protegidos
El planteamiento de un recurso de amparo constitucional conforme señala el artículo 53 dos CE,
puede fundarse en la lesión de alguno de los derechos consagrados en la sección 1 del capítulo
dos del título primero junto con el derecho a la igualdad y la objeción de conciencia a las
obligaciones militares. Y debe existir una lesión real y efectiva del derecho que resulte imputable
a un acto de los poderes públicos.
El conjunto de derechos protegidos se interpreta en términos estrictos, de manera que no cabe
recurso de amparo por violación es que no se reconduzcan argumentalmente a este grupo de
derechos.
Actos impugnables y tipos de recursos
• El recurso de amparo puede interponerse cuando se entienda que se han producido una
violación de los derechos y libertades protegidos originada por disposiciones, actos
jurídicos, omisiones o simple vía De hecho de los poderes públicos del Estado, las
comunidades autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o
institucional, así como de sus funcionarios o agentes.
→ Nos encontramos ante una nueva amplia previsión del posible hecho originador de la
vulneración. El recurso habrá de plantearse sobre la resolución definitiva del asunto.
→ En cualquier caso, el recurso de amparo no cabe frente a las leyes y normas con rango de
ley; pero si es posible presentarlo frente a los actos de aplicación de las mismas. En el
supuesto de que el Tribunal entendiera que el recurso de amparo debe ser estimado porque
es la ley aplicada a un caso la que lesiona los derechos fundamentales, el propio Tribunal
debe plantearse la llamada auto cuestión de inconstitucionalidad, y podrá terminar
declarando la inconstitucionalidad de la ley.
→ Si bien no puede solicitarse el amparo contra actos de los particulares que hayan podido
lesionar los derechos fundamentales, sí puede hacerse frente al acto del Poder Judicial
que no ha amparado esa lesión.
• En la LOTC se establecen diferentes tipos de recursos de amparo en función del origen
de las violaciones denunciadas. En primer lugar, se habilita la posibilidad de acudir a este
recurso frente a las decisiones parlamentarias; en segundo lugar, frente a actos
gubernamentales o administrativos; y, en tercer lugar, frente a decisiones judiciales. Junto
a ello, la LOREG contempla los recursos de amparo electorales frente a la proclamación
de candidaturas y candidatos y la de candidatos electos.
Óscar Agudo UNED

→ Cabe así, en primer lugar, la interposición de un recurso de amparo contra las decisiones
o actos sin valor de ley emanados de las Cortes generales o de las asambleas legislativas
de las comunidades autónomas o de cualquiera de sus órganos.
→ En segundo lugar, cabe plantear un recurso de amparo frente a violaciones de derechos y
libertades que hayan sido provocadas por decisiones gubernativas o administrativas.
→ En tercer lugar, la violación del derecho o libertad puede venir provocado por el acto u Página | 120
omisión de un órgano judicial.
→ Mención singular precisan, por último, los recursos de amparo electorales, que fueron
previstos por la LOREG y que tienen en la urgencia de su resolución su principal
característica, lo que ha derivado en la interpretación flexible del procedimiento por parte
del Tribunal Constitucional. Previamente habrá que haber agotado el correspondiente
recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Especial trascendencia constitucional
tras la reforma de la LOTC y de 2007, para recurrir en amparo no es suficiente con alegar la
vulneración de un derecho, sino que resulta necesario que se justifique la existencia de una
especial trascendencia constitucional en el recurso.
• En primer lugar, existe tal trascendencia cuando el recurso de amparo plantee problemas
o facetas de derechos fundamentales sobre los que no existe doctrina del Tribunal
Constitucional. Estos son los casos más habituales de reconocimiento de especial
trascendencia constitucional.
• Un segundo grupo de supuestos surge cuando la doctrina del Tribunal Constitucional
sobre el derecho alegado en el recurso esté siendo incumplida por la jurisdicción ordinaria
de modo general y reiterado, o cuando existan resoluciones judiciales contradictorias
sobre el derecho, bien por interpretaciones diferentes o bien por su aplicación en unos
casos y no en otros.
• En tercer lugar, se considera que reviste especial trascendencia constitucional la
vulneración del derecho que provenga de una ley o de otra disposición de carácter general,
cuya nulidad interesa por tanto establecer, o bien de una reiterada interpretación
jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional entienda que pueda ser lesiva del
derecho fundamental y considere necesario sustituir por otra interpretación conforme a la
Constitución.
• El Tribunal entiende finalmente que existe también esa especial trascendencia
constitucional en los casos que, por sus características, trasciendan el caso concreto, bien
por el planteamiento de una cuestión de relevante y generar repercusión social o
económica o por que genere consecuencias políticas generales, que el Tribunal
ejemplifica, aunque sin cerrarse a otros supuestos diversos, en el caso de determinados
amparos electorales o parlamentarios.
PROCEDIMIENTO
Demanda, plazo y competencia
• La interposición del recurso de amparo se inicia mediante la demanda. Las personas
físicas o jurídicas conferirán su representación a un procurador, debiendo actuar bajo la
dirección de un letrado, aunque Podrán comparecer por sí mismas para defender derechos
o intereses propios quienes tengan el título de licenciado en derecho.
• Existen diferentes plazos para interponer el recurso de amparo, en función del acto que
se recurra.
Óscar Agudo UNED

→ Los más reducidos son los vinculados a los procesos electorales, los denominados
recursos de amparo electorales. El plazo es únicamente de 2 días, a contar desde la
notificación de la resolución del juzgado de lo Contencioso administrativo, proclamación
de electos, 3 días.
→ Cuando el recurso se dirija contra presuntas violaciones provocadas por actos
gubernamentales o administrativos el plazo aumenta a 20 días desde la notificación de la Página | 121
resolución que se dicte en el previo proceso judicial.
→ si el recurso se plantea frente a resoluciones judiciales, el plazo es de 30 días desde la
notificación de la resolución.
→ El plazo más extenso se da cuando se recurren decisiones o actos sin valor de ley que
emanan de las Cortes o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o de
sus órganos, ya que se eleva hasta los 3 meses desde la firmeza de la decisión o acto que
se recurra.
• El conocimiento de los recursos de amparo correspondió inicialmente a las salas del
Tribunal Constitucional, aunque desde la reforma de la LOTC en 2007 se permite que
también puedan corresponder a las secciones de cara a incrementar la capacidad de
trabajo del Tribunal.
Admisión a trámite
la admisión a trámite verifica el cumplimiento de todos los requisitos exigidos. Corresponde
decidirla a las decepciones y debe hacerse por unanimidad. Si la decisión sobre la admisión
contará con mayoría de votos, pero sin existir unanimidad, la resolución sobre la misma
corresponderá a la sala. Por su parte, la inadmisión deberá concretar el requisito que no cumple
la demanda y frente a ella cabe recurso de súplica por el Ministerio fiscal.
Entre los motivos más frecuentes de inadmisión está la falta de agotamiento de la vía judicial
previa.
También se inadmiten recursos de amparo cuando en la vía judicial previa no se ha invocado a
tiempo la vulneración del derecho, de modo que el amparo no suponga la introducción en el
proceso de una cuestión que no ha sido debatida en el mismo, pudiendo haberlo sido. Esto se
conecta también con esa naturaleza subsidiaria del recurso. La lesión del derecho debe enunciarse
tan pronto como, una vez conocida, hubiera lugar para ello.
Suspensión y medidas cautelares
La interposición del recurso de amparo no supone la suspensión de los efectos del acto o de la
sentencia impugnados, aunque puede decretarse una suspensión total o parcial por parte de la sala
o sección que conozca del recurso de oficio o a instancia del recurrente, si consideran que esa
ejecución puede provocar un perjuicio que haga perder al amparo su finalidad.
SENTENCIA: CONTENIDO Y EFECTOS

➢ La mayor parte de los recursos de amparo presentados suelen ser inadmitidos a trámite.
Para aquellos recursos que, si superan el trámite de admisión, lo natural es una
finalización del recurso mediante sentencia coma que será publicada en el BOE dentro de
los 30 días siguientes a la fecha del fallo.
➢ La sentencia denegará otorgará el amparo solicitado. Ordinariamente, serán los jueces o
tribunales quienes deban emitir su nueva resolución tras la retroacción de las actuaciones,
teniendo debidamente en cuenta la incidencia que tiene sobre el caso el derecho
fundamental violado. Pero también hay supuestos en los que la resolución del Tribunal
Constitucional no implica la devolución de las actuaciones al órgano jurisdiccional para
que emita nueva sentencia, sino que termina distintivamente el caso.
Óscar Agudo UNED

➢ En los casos en que una sala o sección estén conociendo de un recurso que entienden que
debe ser emitido porque la ley aplicada en el caso lesiona derechos fundamentales o
libertades, como se ha explicado ya, se elevará la cuestión al pleno, con suspensión del
plazo para dictar sentencia.
➢ Las partes pueden solicitar la aclaración de las sentencias dictadas en recurso de amparo.
Si el proceso ha terminado mediante providencia o auto puede proceder el recurso de Página | 122
súplica; aunque, en el caso de una providencia de inadmisión, el recurso de súplica solo
podrá ser interpuesto por el Ministerio fiscal. No caben recursos ante otros órganos
jurisdiccionales nacionales. Ahora bien, cabe interponer una demanda ante el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos cuando el derecho esté garantizado por el Convenio
Europeo de Derechos Humanos. Pero dicha vía ya no es una vía de impugnación de la
resolución del Tribunal Constitucional, sino una demanda contra el estado por violación
de los derechos reconocidos en el convenio.
EPÍLOGO
No relevante.
Óscar Agudo UNED

Organización constitucional del poder público en España

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2021-

ÓSCAR AGUDO MARTÍNEZ

TEMA I LA ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER PÚBLICO

Óscar Agudo UNED

LA CONSTITUCION COMO ORDENAMIENTO DEL PODER ESTATAL

Surge en unas determinadas circunstancias históricas. Producto de un proceso evolutivo. Se

Óscar Agudo UNED

El Estado como organización

Óscar Agudo UNED

PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER

Óscar Agudo UNED

En el estado de derecho también la ordenación de los poderes en el estado debe estar

Así lo consagró el célebre artículo 16 de la declaración de derechos del hombre y de la ciudadanía

FUNCIONES Y ÓRGANOS DEL ESTADO

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

Senado. Y establece Asimismo las modalidades de actuación y los correspondientes

LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL DEL PODER

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

CONSTITUCIÓN DEMOCRÁTICA Y DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL

LA DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

Óscar Agudo UNED

opinión y de expresión, de información, de reunión y de asociación, de creación de

A) En el proceso constituyente, un objetivo fundamental era asentar la democracia,

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

MONARQUÍA Y JEFATURA DEL ESTADO

LA CORONA COMO ÓRGAMO

Óscar Agudo UNED

a) En la monarquía hereditaria, el rey nace y no se hace. La monarquía parlamentaria provee

Óscar Agudo UNED

La institución monárquica supone la existencia de un sucesor. Al heredero de la corona española

Óscar Agudo UNED

La reina consorte o el consorte de la reina no podrán asumir funciones constitucionales, salvo lo

LAS FUNCIONES DEL REY

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LAS CORTES GENERALES

Óscar Agudo UNED

LA ESTRUCTURA BICAMERAL DE LAS CORTES GENERALES

LA COMPOSICIÓN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y DEL SENADO

El art. 68.1 CE establece que la circunscripción electoral es la provincia. El número total de

Óscar Agudo UNED

El sistema que estableció la LOREG fue el de un modelo proporcional organizado en Página | 24

Óscar Agudo UNED

La circunscripción electoral: El art.69.2 CE establece que los senadores de elección directa se

EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTOS

Óscar Agudo UNED

Para el control de incompatibilidades de los diputados y senadores están obligados a formular

Es una prerrogativa de carácter penal y supone la irresponsabilidad del parlamentario durante el

Óscar Agudo UNED

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

Óscar Agudo UNED

LA ORGANIZACIÓN IENTERNA DE LAS CÁMARAS