La administración de personal público se ha definido desde cuatro puntos de

vista. El primero
es el de las funciones que se necesitan para administrar los recursos humanos
en las
agencias públicas. El segundo es el del proceso a través del cual se asignan los
puestos
públicos. El tercero es el de la interacción de los valores sociales fundamentales
entre sí,
dichos valores se encuentran muchas veces en conflicto al determinar quienes
consiguen
puestos públicos y en qué forma se asignan dichos puestos. El último punto de
vista se
refiere a los sistemas de personal -- las leyes, las reglas, las organizaciones y los
procedimientos que se utilizan para expresar estos valores abstractos al cumplir
las
funciones de la administración de personal.
En los Estados Unidos, la administración de personal en el sector público se
considera
un elemento clave de la sociedad democrática y de una administración pública
efectiva. En
dicho país, el desarrollo de la administración de personal en el sector público es
complejo
porque hay varios niveles de gobierno (el nacional, el estatal y el municipal) y
miles de
gobiernos, cada cual con su propio sistema de personal.
En el ámbito internacional, los albores del tercer milenio se caracterizan por
cambios
políticos dramáticos, tales como la caída del comunismo internacional y el
surgimiento de
instituciones democráticas en muchas partes de América Latina, la antigua
Unión Soviética y
ciertas partes de África. El carácter global de estos cambios y la similitud del
proceso de
transición de un régimen autoritario a uno que es democrático, presenta la
posibilidad de que
exista un modelo general en la relación entre la administración de personal y el
proceso de
modernización del Estado.
En vista de lo anterior, esta presentación discute cuatro tópicos claves
siguientes:
1. Los cambios claves ambientales que influyen la administración de personal
público hoy
en día:
Los cambios en el ambiente actual de la organización
Las cambiantes tendencias demográficas
Los valores surgentes del mercado frente a los del servicio civil
2. Las consecuencias de dichos cambios en la administración de RRHH:
El cambio de la administración de posiciones a la administración de trabajo y
de
empleados
La diferenciación precisa entre empleos básicos y contingentes
Los desafíos del sistema tradicional de servicio civil
El crecimiento de las entidades y los mecanismos alternativos
3. Cómo afectan los cambios al papel del administrador de personal público:
Las consecuencias de dichos desafíos para el desempeño de los empleados y
el
liderazgo.
La necesidad de unir los puntos de vista políticos y administrativos.
El papel complejo y cambiante del administrador de personal público
4. La administración de personal público, la modernización y la
democratización.
¿Cómo se describe el proceso de desarrollo de la administración de personal
público
en los EE.UU.?
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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¿Cómo se compara el desarrollo de la administración de personal público en
los
países en América Latina, o con otros países en vías de desarrollo?
¿Hasta que punto se puede generalizar sobre la relación entre la evolución de
los
sistemas de administración de personal público, la modernización y la
democratización
del Estado?
LOS CAMBIOS AMBIENTALES QUE INFLUYEN LA ADMINISTRACIÓN
DE PERSONAL
PÚBLICO HOY EN DIA
A. LOS CAMBIOS EN EL AMBIENTE ACTUAL DE LA ORGANIZACIÓN
El ambiente actual de la organización se caracteriza por su turbulencia, por la
especialización creciente del trabajo y la rapidez en los cambios. Los
conocimientos que se
necesitan para resolver los problemas de hoy tienen que ser más especializados.
La rapidez
en los cambios se debe, en su mayor parte, a las innovaciones tecnológicas al
nivel
dinámico en el mercado. Cuanto más competitivo el mercado, tanto mayor la
receptividad
que las empresas privadas esperan del gobierno. La receptividad de los clientes
de los
servicios gubernamentales requiere flexibilidad en la organización. A medida
que los
empleados llegan a ser más especializados en sus conocimientos y tecnología
deben ser
más flexibles para encontrar una mayor receptividad. Los sistemas de personal
que tienen
este tipo de flexibilidad son probables que pueden sobrevivir en el futuro.
B. LAS CAMBIANTES TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS
La diversidad de la fuerza laboral es un concepto que describe la gama de
características de los empleados, en constante aumente, en la fuerza de trabajo
contemporáneo. Incluye las diferencias entre los empleados y solicitantes de
empleo en
características tales como la raza, el género, la etnicidad, el origen nacional, el
idioma, la
religión, la edad, la educación, las capacidades y incapacidades que constituyen
toda una
variada escala de variaciones entre los seres humanos que constituyen la fuerza
de trabajo.
El hecho de que casi todos los adultos, sean casados o no, trabajan fuera del
hogar ha
hecho del equilibrio entre las obligaciones de la familia y el trabajo son un
punto difícil para el
trabajador, el administrador y el empleador.
C. LOS VALORES SURGENTES DEL MERCADO FRENTE A LOS
DELSERVICIO
CIVIL
En los Estados Unidos el desarrollo de la administración de personal en el
sector
público ha procedido conforme a una pauta que demuestra un aspecto
competitivo entre los
cuatro valores tradicionales y los tres valores emergentes. Los cuatro valores
tradicionales
(la sensibilidad política, la eficiencia, los derechos individuales, y la justicia
social)
representan un implícito apoyo de la acción colectiva que se logra a través del
gobierno. Los
tres valores nuevos (la responsabilidad individual, el gobierno limitado y
descentralizado, y la
responsabilidad comunitaria) representan la desilusión y la desconfianza en el
gobierno. Si
el gobierno no puede resolver ciertos problemas sociales, déjese al mercado
hacerlo, dicen
los defensores de esta teoría. La disminución en el personal, la privatización, la
contratación
exterior y la contratación de empleados a tiempo parcial y temporales resultan
de estos
sentimientos que estimula un ambiente de tensión fiscal. Hoy en día, se puede
opinar que en
los Estados Unidos la administración de personal público representa un
equilibrio dinámico
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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entre estos valores competidores. Un sistema de personal particular representa
cada valor
para asignar los pocos puestos públicos que existen en nuestro ambiente
complejo y
variable. Este conflicto muestra una mezcla de decisiones técnicas (por
ejemplo, cómo
desempeñar una función de personal) y de decisiones políticas (por ejemplo, a
qué valor se
debe favorecer o qué sistema se debe utilizar).
LAS CONSECUENCIAS DE DICHOS CAMBIOS AL CAMPO DE RRHH
A. EL CAMBIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE POSICIONES A LA
ADMINISTRACIÓN
DE TRABAJO Y DE EMPLEADOS
En el pasado, los legisladores y jefes ejecutivos han tratado de mantener el
cumplimiento burocrático, la eficiencia y la responsabilidad a través de
controles
presupuestarios y de administración de posiciones (limitar el número y tipo de
personal que
una agencia puede emplear). Con frecuencia, los controles de posición y
presupuesto se
combinan a través de la implantación de niveles de restricciones promédiales.
Debido a variedad de presiones políticas y económicas, el foco de la
administración
personal público ha cambiado de la administración de posiciones, como ocurría
en los
sistemas tradicionales de servicio civil, a la realización de los objetivos de la
agencia a través
de la administración de trabajo. Dentro de las agencias, los directores de
personal público
han tratado de lograr la adjudicación eficiente del trabajo y la distribución
equitativa de los
reconocimientos mediante la administración de trabajo. Los gerentes públicos
tienen
objetivos que alcanzan pero tienen recursos limitados para lograr esos fines de
la
organización. El ritmo del cambio influye en el grado en el que los
conocimientos, las
habilidades y aptitudes de hoy puedan ser apropiados para en el porvenir. El
reclutamiento
basado en una descripción tipificada de trabajo puede asegurar un talento para
hoy, pero
limita la capacidad de la organización para responder a las necesidades del
futuro.
Los empleados tienen una tercera perspectiva -- la administración del empleado.
El
deseo de un trabajador, su capacidad y aptitud para aprender puede ser más
importante que
su capacidad actual en el trabajo. Ellos quieren que sus habilidades y aptitudes
individuales
sean plenamente utilizadas en manera que contribuya a ser la agencia
productiva y
desarrolle su propia carrera personal. Quieren ser administrados como
individuos a través
de un proceso continuo de supervisión, retroinformación y reconocimiento. La
mayor parte
de los supervisores comparte este punto de vista. Quieren ser aptos para ajustar
a los
empleados a las necesidades del trabajo, la flexibilidad y la creatividad de
manera que
pueden hacer sus trabajos. Desean poder usar y premiar a los empleados
basándose en sus
contribuciones a la unidad de trabajo. En el fondo, ven a las descripciones de
trabajo y a los
sistemas de clasificación de trabajo como “algo trivial,” necesitado para
justificar las
peticiones en el presupuesto y para mantener a las persónalas en el personal
contentas,
pero no relacionada a la misión de la agencia o a la diaria supervisión.
B. LA DIFERENCIACIÓN PRECISA ENTRE EMPLEOS BÁSICOS Y
EMPLEADOS
CONTINGENTES
La administración de recursos humanos consiste en el escogimiento de la
política y las
técnicas relacionadas con la administración de los recursos humanos de una
agencia.
Puestas juntas, estas técnicas y preferencias son mensajes para los empleados,
administradores y para las personas interesadas en el exterior acerca del valor
que la
agencia pone en los recursos humanos. Desdichadamente, los directores de
personal
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público han tenido que adoptar políticas razonables en el ámbito de la
organización para la
fijación de la responsabilidad y del control de los costos.
Primero, los empleadores continúan colocando a los empleados
administrativos,
profesionales, científicos y técnicos a través de los sistemas de servicio civil
para las
posiciones importantes. El estado de los puestos relativamente altos, seguridad,
pago y
beneficios que van con estas posiciones son considerados esenciales para la
productividad y
la retención a largo plazo de estos empleados. Esto incluye instrucción
preventiva a través
de programas para el bienestar de los empleados y tratamientos mediante los
planes de
salud del empleado.
Segundo, los empleadores han intentado de poner topes a los costos de los
beneficios
y a los riesgos de responsabilidad legal al incrementar el uso de mecanismos de
trabajo
secundario (tales como el empleo por contrato o el contingente) para
emparejarse a los
cargos de trabajo cambiantes. Mientras que el fenómeno de los trabajadores
contingentes
se reconocen como características de la fuerza de trabajo moderno, el número
preciso de
trabajadores contingentes esta en litigio entre los administradores de personal y
los
economistas. Los cálculos varían de 2 por ciento hasta 16 por ciento de la
fuerza de labor;
tiene más probabilidad de ser válido el cálculo más grande porque incluye a los
trabajadores
contingentes, los contratistas independientes y los individuos que se emplean a
sí mismos.
C. LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA TRADICIONAL DE SERVICIO CIVIL
El sistema de servicio civil se fundamenta en una determinada concepción del
trabajo.
Las ideas siguientes han sido esenciales en el desarrollo histórico de los
sistemas de servicio
civil desde la época de patrocinio administrativo. Han proveído una guía sana
para el diseño
e implementación de los sistemas de personal desde hace años.
La actividad laboral puede dividirse en apartados individuales de
responsabilidades y
deberes que se llaman trabajos.
Los deberes se caracterizan por su estabilidad a través del tiempo porque el
trabajo
del gobierno se realiza en organizaciones burocráticas que se diseñan para
proveer la
estabilidad y la rutina.
Los conocimientos y las habilidades de los trabajadores se valoran y se
evalúan con
relación a trabajos concretos, y las funciones del personal se orientan a
posiciones
más bien que a las personas que las ocupan.
El análisis de los trabajos individuales y la relación de un puesto con otro
provee un
sistema racional para la retribución, el reclutamiento, la selección, y la
evaluación de
los rendimientos y calidad del trabajo.
Hoy en día, como resultado de dichos cambios ambientales en la naturaleza del
trabajo, algunos argumentan con ardor que los mismos parecen poco útiles,
menos capaces
de orientar a los funcionarios electos, a los gerentes, y a los empleados en
medio de un
ambiente turbulento y de una política inestable. Para estos críticos, estas ideas
subyacen en
los sistemas de servicio civil y son más como una losa de plomo que un atento
capitán de la
nave administrativa. La flexibilidad exigida por la especialización, la rapidez en
los cambios y
el equilibrio entre la familia y el trabajo deterioran la rutinaria, impersonal y
posición
orientada, características de servicio civil. Una nota básica de los sistemas de
servicio civil
es la racionalidad y la equidad que se aseguran mediante restricciones legales y
cuasi-
legales sobre la discrecionalidad administrativa. Actuar en un ambiente que
demanda
flexibilidad, receptividad y eficiencia ha conducido a intentos de actualizar los
procedimientos
disciplinarios y apelaciones ha situado a las técnicas tradicionales de personal
orientadas en
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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gran medida a la eliminación del favoritismo bajo escrutinio.
Esta complejidad y la consiguiente especialización exigen que equipos de
personas
trabajen juntas. Muchas veces en situaciones temporales hasta que el problema
concreto
del que se ocupa cambie de forma y una nueva composición del equipo deba
formarse. El
concepto de trabajo en equipo es muy diferente de la noción del que el trabajo
puede
dividirse en pocas asignaciones individuales de deberes y responsabilidades.
Más bien que
trabajadores y administradores individuales muchos de los administradores o
gerentes se
ocupan hoy de equipos de trabajadores, en el cual el enfoque se dirige al grupo
así como a
los miembros del mismo. En equipos en los cuales la dinámica interpersonal
obstaculiza el
logro del trabajo individual llegan a ser los elementos que permiten que se lleve
a cabo el
trabajo del equipo los más esenciales. El comportamiento cívico de la
ciudadanía y los
atributos personales como la simpatía, la cortesía, la habilidad para resolver
conflictos, la
receptividad, el poder persuasivo, y la capacidad de comunicación verbal llegan
a ser
factores importantes en los equipos de trabajo cuando se hace difícil de medir y
evaluarlos
mediante las descripciones tradicionales del trabajo. Más bien que la
descripción de un
trabajo determinado que el empleado hace es el conocimiento especializado de
la persona el
que fija cuáles serán los deberes y responsabilidades del trabajo en el concierto
con los otros
trabajadores.
D. EL CRECIMIENTO DE LAS ENTIDADES Y LOS MECANISMOS
ALTERNATIVOS
PARA PROVEER LOS SERVICIOS GUBERNAMENTALES AL PUEBLO
El surgimiento de los nuevos valores antigubernamentales (la responsabilidad
individual, el gobierno limitado y descentralizado y la responsabilidad
comunitaria en los
servicios sociales) ha creado nuevos y afines sistemas de personal. El objetivo
principal es
limitar la función del gobierno y reducir la cantidad de empleados públicos.
Para lograr este objetivo se necesitan nuevos métodos de ofrecer esos servicios
antes
proporcionados por el gobierno a través de agencias gubernamentales. En la
actualidad, se
observan dos tendencias populares. Primero, se utilizan las entidades o
mecanismos
opcionales para ofrecer servicios públicos y así reducir la cantidad de
empleados públicos y
limitar la función del gobierno. Los métodos o alternativas principales son:
los acuerdos con otras organizaciones públicas o privadas para “comprar
servicios”
la privatización
los acuerdos de concesión
los arreglos de subvención
los vales (o los comprobantes)
los voluntarios (o el esfuerzo personal
incentivos impositivos y reglamentarios.
Segundo, se aumentan aumentar mayor flexibilidad en las relaciones de empleo
para
los empleados públicos que mantengan sus posiciones, de manera que
emplearlos como
interinos, por contrato, o de tiempo parcial. Los valores surgiendo del mercado
han
reemplazado el proceso tradicional de servicios antes proporcionados por
empleados del
servicio civil, los cuales las agencias públicas contratan y remuneran. Tanto
más crezca la
popularidad de estos emergentes valores antigubernamentales cuanto más
prevalecerán
estas tendencias populares.
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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¿CÓMO AFECTAN DICHOS CAMBIOS Y CONSECUENCIAS AL PAPEL
DEL
ADMINISTRADOR DE PERSONAL PUBLICO?
A. LAS CONSECUENCIAS DE DICHOS DESAFÍOS PARA EL
DESEMPEÑO DE
EMPLEADO Y PARA EL LIDERAZGO
El choque de las nuevas fuerzas con los principios y valores de los sistemas
tradicionales de servicio civil crea grandes conflictos y problemas tantos
políticos como
administrativos. El contrato tradicional del empleo entre los empleados públicos
y el público
ha sido afectado por la economía del mercado en dos aspectos importantes. Lo
más obvio
es trabajar con el gobierno es menos seguro que antes. Resultado de esto es un
cambio en
la actitud ante los empleos públicos: En el pasado los empleados públicos
preferían ganar
menos dinero en un empleo público a cambio de los beneficios y de la mayor
seguridad en el
trabajo. También ha de tenerse en cuenta que con la emergencia de las
concepciones
antigubernamentales se cuestiona el valor de trabajar en la carrera del servicio
civil. En el
pasado, el servicio civil se consideró deseable porque ofrecía la oportunidad de
servir a la
sociedad. Después de la continuada propaganda contra la administración
pública, los
empleados del servicio civil han llegado a pensar que ellos son más una parte
del problema
que una solución del mismo. La vieja idea de que el bien público es el fin de la
administración pública más que la ganancia privada se encuentra en crisis. Y
muchos
empleados públicos encuentran difícil aceptar esta situación cuando su trabajo
está en juego
o cuando se sienten bajo el ataque de los ciudadanos o de los funcionarios
electos.
El resurgimiento de los valores del mercado y la implementación de la
privatización y
de la contratación exterior ocasionan que la mayoría de los administradores a
veces duden
de su vocación. ¿Hay alguna diferencia clave entre los valores, los objetivos de
trabajo y las
capacidades exigidas a los administradores de personal en el sector privado y
en las
agencias públicas? ¿Hay algo en los principios y valores de los sistemas de
servicio civil que
haga su naturaleza única y que no pueda privatizarse? Si la mayoría de las
funciones del
personal se contratan en el exterior o se descentralizan a los administradores,
¿qué impacto
puede tener esto en la prestación de los servicios o en la discusión sobre los
valores que
subyacen en el empleo público?
B. LA NECESIDAD DE UNIR LOS PUNTOS DE VISTA POLÍTICOS Y
ADMINISTRATIVOS
En este ambiente los conflictos tienen dimensiones políticas y administrativas y
tratar de
resolverlos requiere una acción común. A veces parece que los funcionarios
electos y los
administradores en el servicio civil operan en mundos distintos. El mundo de
los funcionarios
electos tiende a ser más amplio que el mundo administrativos, y los miembros
de los
organismos gobernantes, los administradores y los empleados públicos se
aproximan a su
trabajo en una manera muy diferente. Una forma para comprender las
diferencias entre la
política y la administración es mirarlas con perspectivas alternativas: la lógica
política y la
lógica administrativa más que como diferencias en formas de conducta. El
cuadro 1 trata de
estas diferencias en amplios términos.
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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Cuadro 1:
Las características de dos puntos de vista -- la política y la administración:
La Política La
Administración
LOS VALORES La sensibilidad La eficiencia
EL ENFOQUE Al exterior Al interior
LA ACTIVIDAD El juego Resolver
problemas
LOS
JUGADORES
Los
representantes
Los peritos
La plantilla de alta
dirección y los
ejecutivos
políticos y
administrativos
LA
CONVERSACIÓN “¿Qué oye
usted?”
“¿Qué sabe
usted?”
EL MEDIO DE
COMUNICACIÓN
Los intereses/los
símbolos
La información, el
dinero, las
personas, las
cosas
EL EFECTIVO El poder Los conocimientos
LA DINÁMICA El conflicto, el
compromiso, a
corto plazo
La armonía, la
cooperación, la
continuidad, a
largo plazo
Para un político el valor esencial es la simpatía popular. A veces esto significa
actuar
para lograr la eficiencia, la participación social y los derechos individuales;
otras veces puede
significar la representación de los intereses de unos pocos, y otras veces es
hacer lo que es
bueno para los intereses de la mayoría a largo plazo. El interés esencial del
funcionario
electo no es la organización sino la comunidad o el mundo de los intereses
políticos que
luchan para lograr soluciones políticas de problemas concretos. Aun cuando los
funcionarios
electos se entrometen se puede esto justificar desde el punto de vista político
porque su
función es controlar o ayudar a los ciudadanos a través de los procedimientos
administrativos de la agencia.
La política se diferencia de la administración en que lo político puede
considerarse
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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como un juego, con su estrategia, sus tácticas y reglas propias. Nosotros aun
cuando
hablamos en lenguaje coloquial nos referimos al juego de la política. En parte,
es un juego
dentro de lindes muy amplios y algo distintos. Los funcionarios electos son
responsables de
sus carreras políticas. No sólo pueden confiar en la rectitud y en la laboriosidad
para
conservar sus puestos: los políticos operan en un mundo en el que el
compromiso y la
negociación son las claves más importantes. Los políticos desempeñan su
trabajo sin un
saber o una pericia especial. Muchas veces no tienen aun la experiencia
pertinente. Son
electos porque representan algo para los miembros o una parte de los miembros
del cuerpo
electoral. Han sido electos porque el cuerpo electoral cree que los servirán.
El mundo de la política es un mundo de valores en conflicto en el cual es
frecuente el
uso de símbolos que dan a conocer sus valores. A los políticos les gustan contar
historias, a
la vez que los electores cuentan historias, historias sobre la eficiencia o la
ineficiencia del
gobierno, sobre la racionalidad, sobre las necesidades especiales que ellos
quieren ver
satisfechas mediante la acción política. El resultado que persigue un funcionario
elegido es
la esencia de la política que es la conquista del poder y su mantenimiento en el
mismo. El
resultado final que persigue el político es poder influir en otros funcionarios
electos a fin de
conseguir que se aprueben sus proyectos, y por tanto, el éxito político.
La jerarquía tan importante en la vida de los funcionarios administrativos les da
un
sentimiento de seguridad que se les hace difícil imaginar la incertidumbre en
que los
funcionarios elegidos trabajan. Es difícil para el forastero saber cómo el poder
se adquiere y
quién es poderoso, ya que en la mayoría de los cuerpos legislativos no hay
jerarquía.
Además, en algunas ramas de la administración no hay una especialización. El
período de
tiempo que ocupa el cargo un funcionario electo es más corto que el de una
administración
porque para la mayoría de los funcionarios electos el puesto obtenido no está
destinado a ser
una carrera. El funcionario electo necesita llegar a sus metas a corto plazo y a
veces en
ambientes conflictivos. El funcionario electo necesita llegar a sus metas en un
ambiente
concreto donde son perceptibles realizar valores en tiempos de grandes
limitaciones
sociales.
El mundo administrativo es muy diferente, al nivel del especialista de personal,
el
proyectista, el ingeniero, el operador de una planta de agua, el científico, la
agencia de
protección ambiental, el analista de sistemas en el departamento de defensa, en
el
departamento de agricultura, el analista presupuestario y otros más. Para estas
personas la
administración no es un juego; es la aplicación analítica y racional de
conocimientos para
resolver problemas si bien los problemas pueden tener un origen en el exterior,
el foco es
interior; el trabajo es en su mayor parte interior. El operador de la planta de
agua puede que
nunca coincida con un ciudadano a menos que esté en un recorrido en la planta
de
purificación de agua; lo mismo pasa con el analista presupuestarios y el
especialista de
personal. Su mundo es un mundo limitado por los conocimientos profesionales
y técnicos y
por el sistema jerárquico en que trabajan. Son los expertos cuyos conocimientos
han sido
adquiridos durante años de educación y experiencia. Fueron seleccionados para
su trabajo
por sus conocimientos, habilidades y capacidades y no porque ellos apelaran al
favor de los
grupos de votantes.
“¿Qué sabe usted?” provoca una respuesta muy diferente que “¿Qué oye
usted?”
Esto sugiere un cambio objetivo en el que aquellos con más conocimientos son
los mejores
evaluados. Resolver los problemas requiere cooperación, racionalidad en la
implementación
de la política pública requiere cooperación, justicia y continuidad. El
especialista
administrativo piensa en términos de una carrera y sabe que él trabajará por un
período largo
y trata de evitar las vicisitudes de la política electoral por cada funcionario
electo que ha
apaleado a un burócrata hay diez empleados públicos que han vuelto el favor. El
deseo para
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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hacer más con menos ha afectado a los funcionarios electos también. Ellos
tienen que tomar
decisiones cada vez más difíciles. Son decisiones que no sólo requieren que
comprometan
los cuatro valores tradicionales sino también los valores emergentes
antigubernamentales
que resultan -- por ejemplo, en decisiones de privatización. Ellos aún pueden
verse tentados
a hacer campañas contra las personas que luego necesitarán para llevar a cabo
sus
promesas preelectorales, es decir, la burocracia.
Las perspectivas difieren, pero una gobernación exitosa ha de incluir la
supervivencia
de las agencias administrativas y requiere de un compromiso o por lo menos
alguna
comprensión de la otra perspectiva. Es demasiado esperar que el político
entienda el mundo
presupuestario. Ni esperar que el técnico en la instalación de tratamiento de
agua sea capaz
de ver el mundo desde la perspectiva de las cámaras del consejo de la ciudad.
La posición
correcta es la de aquello “que hablan ambos idiomas” que pueden comprender
las razones y
maneras de la técnica administrativa y de la política. Esta es una de las
misiones
importantes de los altos funcionarios administrativos, de los ejecutivos políticos
o de su
personal de más categoría. En efecto, ellos deben interpretar para llevar al
mundo de la
administración las preguntas sobre el valor de los problemas tales como la
pericia
administrativa.
C EL PAPEL CAMBIANTE Y COMPLEJO DEL ADMINISTRADOR DE
PERSONAL
PÚBLICO
El administrador de personal público contemporáneo necesita varios tipos de
competencias para desempeñar su papel bien. Los administradores de personal
público
tienen que darles continua importancia a la productividad y a la eficacia. Tienen
que ser (y
mantenerse) competentes en la ley, la tecnología y la destreza analítica y
cuantitativa.
Tienen que ser humanos con los empleados, poseer una actitud positiva con
respecto a los
objetivos administrativos, y mantener relaciones estrechas de trabajo con otros
profesionales
de personal, tanto dentro como fuera de su organización. Aunque ningún
administrador
puede ser experto en todas estas áreas, en un departamento de personal
completo no se
pueden olvidar estas calidades al evaluar las capacidades.
En la administración de personal público se requiere que los directores de
personal
conozcan las leyes y los reglamentos que controlan las prácticas de cada
sistema, y también
los métodos que se utilizan para desempeñar las funciones de personal en cada
sistema.
Por ejemplo, en la administración tradicional de personal que sigue el modelo
del servicio
civil, se requieren: conocimientos de las reglas y los reglamentos del servicio
civil (tal como
los procedimientos competitivos para exámenes, o cómo escoger de una lista de
aspirantes
calificados), saber cómo desarrollar y suministrar exámenes, redactar
descripciones de
puestos de trabajo, administrar programas de sueldos y beneficios, y llevar a
cabo las tareas
de personal.
En la administración contemporánea de personal público, se requieren todos
estos
conocimientos y más. Se requieren: conocimientos de los métodos que se
utilizan en la
administración de personal público, la comprensión del desarrollo histórico en
este campo, y
la habilidad para solucionar los dilemas éticos que surgen entre los valores
antagónicos
durante tiempos de cambio e incertidumbre. Las reglas y los procedimientos de
personal no
son neutrales al respecto de los valores; sino más bien, son la manifestación
implícita o
explícita de cada sistema determinado de personal público (o de un acuerdo
entre varios
sistemas). Esto significa que cada decisión de selección o ascenso se torna en
no
solamente un ejercicio técnico, sino en un caso ejemplar que refleja el conflicto
histórico de
los valores, las potencias y los sistemas de personal público alternativos.
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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Los directores de personal público deben mostrarse sensibles ante las
necesidades de
los sistemas administrativos, que tienen la responsabilidad de hacerle frente a
los valores
políticos legítimos y a la participación pública en el gobierno, sobre todo en los
gobiernos
locales. Estos cambios inevitablemente ponen a prueba la capa protectora que la
retórica del
mérito le ha proporcionado a los administradores tradicionalistas. Ahora no hay
escape de la
presión política que afrontan los administradores de personal. Ellos laboran bajo
decretos
por consentimiento y con sindicatos que solían imponer barreras contra el
empleo de mujeres
y otras minorías. A la vez, ellos tienen que responderles a los jefes políticos y
mantener la
integridad del sistema de servicio civil que supervisan. Pero ellos no reciben
dirección
alguna del sistema de servicio civil tradicional para poder integrar estas
demandas
apremiantes y conflictivas.
Los administradores contemporáneos de personal público tienden a considerar
que el
ambiente a su alrededor es uno de cambio y conflicto, no uno de estabilidad.
Primero, en el
mundo de ellos, las tendencias populares tal como la privatización y la
contratación exterior
han causado que los límites de distinción entre los ámbitos públicos y privados
se hayan
nublado. Segundo, el mundo de ellos lo controlan una miríada de leyes
complejas y
antagónicas que afectan las áreas de la acción afirmativa, las relaciones
laborales, la
responsabilidad personal y profesional, la vida privada del empleado, el debido
procedimiento
legal, y los sueldos equitativos. Tercero, el mundo de ellos se caracteriza por
constantes
innovaciones tecnológicas en la seguridad de información, las teleconferencias
electrónicas,
los bases de datos e informes computarizados, y la aplicación de videos
interactivos para la
orientación y el adiestramiento. Cuarto, el mundo de ellos se caracteriza por los
cambios en
la composición de la fuerza laboral (los demográficos). Quinto, esto traerá
cambios de la
organización tal como la resolución inmediata de problemas, la
descentralización, y la
creación de redes de comunicación.
En el contexto de la administración pública, estos cambios han causado que los
administradores de personal público adopten nuevas definiciones para este
campo. En
general, se reconoce más el impacto de los factores ambientales -- entre ellos
cuenta la
tecnología, la economía, la política, y las condiciones sociales. También se
reconoce más la
importancia de los recursos humanos para la productividad de la organización.
En el campo
de la administración de recursos humanos esto significa que aumentan las
responsabilidades
en la mediación ambiental y la adaptación; esto incluye interpretar y cumplir
con las reglas
gubernamentales, pronosticar qué efecto tendrán los cambios en la tecnología y
la
composición de la fuerza laboral en los puestos de trabajo, y desarrollar
programas y
sistemas que ayuden a los supervisores directos a incrementar la productividad.
Por
ejemplo, la humanización del trabajo, los beneficios e itinerarios de trabajo
menos
restringentes, la educación y el adiestramiento, y los sistemas de evaluación que
se basan
en el desempeño y cumplimiento del trabajo.
LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL PÚBLICO, LA
MODERNIZACION Y LA
DEMOCRATIZACIÓN DEL ESTADO
La exposición anterior sobre los cambios y desafíos en el medio ambiente del
lugar de
trabajo, y las consecuencias de dichos cambios en el campo de la
administración de personal
público, nos permite acercarnos a las tres preguntas claves de constituyen el
último tópico de
la ponencia:
1. ¿Cómo se describe el proceso de desarrollo de la administración de personal
público en
los EE.UU.?
2. ¿Cómo se compara el desarrollo de la administración de personal público en
los países
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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B. ¿CÓMO SE COMPARA EL DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN
DE
PERSONAL PUBLICO EN LOS PAISES EN AMERICA LATINA, O CON
OTROS
PAISES EN VIAS DE DESARROLLO?
El análisis comparativo nos permite establecer varios puntos claves al respecto
del
desarrollo de la gestión de personal público, y su conexión con los procesos de
modernización y democratización en América Latina.
En primer lugar, cada país tiene una base fundamental de características que
son al
mismo tiempo similares y diferentes a los otros países. Las similitudes son: el
mismo idioma,
la misma historia y antecedentes porque son colonias del imperio Español, y la
misma
estructura gubernamental. Aun así, cada país tiene diferentes características
históricas,
sociales, políticas y económicas. La comprensión de estas similitudes y
diferencias es la
clave para entender las leyes, las estructuras gubernamentales y los procesos de
personal.
Segundo, la historia de estos países nos muestra que en su desarrollo, cada país
ha
sido afectado por presiones recíprocas y complejas que lo ha impulsado hacia
la
democratización y la modernización. Por ejemplo, hay presiones interiores que
exhortan a
que se permita: más libertad política (se caracteriza en el desarrollo de las
instituciones
políticas); el desarrollo económico (se caracteriza en las inversiones exteriores
y la creación
de empleo adecuado en el sector privado); y el mejoramiento en el bienestar
socioeconómico
de la población. También hay presiones exteriores que demandan: la estabilidad
y el
desempeño gubernamental intensificados; el medro de una economía estable y
adecuada; y
la protección de los derechos humanos. Aunque se siga el debate sobre los
conceptos y las
operaciones relacionadas a la democratización y sus conexiones a otros aspectos
variables,
un examen de las características nacionales indica que existe una relación
estrecha entre la
eficacia de un gobierno y la eficacia de su sistema de personal público.
Tercero, los sistemas de personal público en Centroamérica han pasado por un
proceso de desarrollo relativamente uniforme y similar (pero no idéntico) a la
evolución de
este campo en los EE.UU. Al principio se comienza con un sistema de
patrocinio y después
ocurre la transición a un sistema de mérito marcado por tres acontecimientos
indicativos (la
aprobación de la ley de servicio civil; la creación de una agencia de servicio
civil con locales,
personal y financiamiento adecuado; y la práctica de los procedimientos de
personal
efectivos).
En América Latina, los sistemas de personal basados en el patrocinio
constituyen la
primera etapa en la cual los líderes políticos tratan de ampliar la responsabilidad
política al
máximo. A medida que aumentan las presiones para establecer la eficiencia (la
modernización) y los derechos del empleado (la democratización), se pasa a la
segunda
etapa que es la transición a los sistemas de mérito. A esta transición la marcan
tres
acontecimientos indicativos: la aprobación de la ley de servicio civil; la
creación de una
agencia efectiva de servicio civil; y el desarrollo de políticas y procedimientos
efectivos. En la
tercera etapa, siempre y cuando esta ocurra, los funcionarios en puestos
normativos deben
procurar mantener un equilibrio entre las objetivas contradictorias y al mismo
tiempo
deseables que caracterizan la administración de personal público en países
desarrollados:
(1) establecer un nivel optimo de empleo público; (2) proteger los derechos de
los empleados
públicos y mantener la eficiencia administrativa; (3) lograr más libertad y
uniformidad en los
procedimientos y políticas de personal; y (4) lograr un equilibrio entre valores y
sistemas de
personal en conflicto. El modelo se ilustra en el Cuadro 3:
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct.
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Cuadro 3:
La Evolución de la Administración de Personal Público en Centroamérica
ETAPA VALOR
DOMINANTE
SISTEMA
DOMINANTE
PRESIONES
PARA CAMBIAR
MARCAS DE
TRANSICIÓN
Primera Sensibilidad
Política
Patrocinio Modernización +
Democratización
Segunda Eficiencia +
Derechos
Individuales
Servicio Civil Modernización +
Democratización
Ley de servicio civil;
Agencia rectora de servicio
civil;
Políticas y procedimientos
efectivos
Tercera Sensibilidad
Política +
Eficiencia +
Derechos
Individuales
Patrocinio +
Servicio Civil +
Negociación
Sindical
Equilibrio dinámico
entre tres valores
y sistemas
competidores
(auto-corretivos)
Empleo público a nivel
apropiado;
Equilibrio entre derechos y
eficiencia;
Centralización contra
descentralización;
Tres valores competidores
Aunque esta transición del patrocinio al mérito se debe a varias presiones
exteriores, también
la impulsa un consenso interior (proveniente de una coalición de
administradores,
académicos, líderes políticos y otros “agentes del cambio”) sobre las siguientes
desventajas
del sistema de patrocinio: (a) excesivos nombramientos políticos causan
corrupción
gubernamental; (b) el cambio de personal masivo que ocurre en cada nueva
elección incita a
la ineficiencia y desperdicia los recursos humanos; y (c) la falta de estabilidad,
la corrupción,
y el desempeño gubernamental inferior desaniman a los inversionistas
internacionales y
engendra cinismo y apatía en la población. Las ventajas del sistema de mérito
también son
aceptadas con extensión por esta coalición de reforma: (a) permite que el
gobierno anticipe
los gastos de personal; (b) permite que cada agencia administre sus propios
recursos
humanos en la manera más efectiva; y (c) permite que los empleados públicos
en puestos
profesionales y técnicos puedan desarrollarse individuo por individuo y también
con relación
a los recursos nacionales.
A pesar de que el proceso de desarrollo en las repúblicas centroamericanas
parece
similar a lo visto a través de la historia en los EE.UU., existen tres diferencias
principales.
Primero, en Centroamérica los sindicatos forman una fuerza política potente en
contra del
patrocinio, dado que estas emergen antes (en vez de después) de la transición de
patrocinio
a servicio civil. Segundo, los derechos de empleo público para minorías y
mujeres aún no
son de importancia crítica en la política pública en Centroamérica (salvo a
países
relativamente desarrollados como Costa Rica), por lo tanto, el valor de la
justicia social no ha
tenido impacto en los sistemas de personal. Como consecuencia, la tercera
etapa en las
repúblicas centroamericanas consiste, hoy día, en un equilibrio entre tres (en
vez de cuatro)
valores tradicionales y sus respectivos sistemas de personal público. Tercero,
aun cuando
las instituciones internacionales de crédito ejercen una presión grande para que
la
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privatización forme parte de la política económica, a fin de reducir gastos y la
deuda exterior,
en Centroamérica se considera que el desarrollo de un sistema fuerte de
servicio civil es
esencial para la democratización y el desarrollo. De nuevo, la tercera etapa en
los países
centroamericanos es hoy un equilibrio dinámico entre tres valores y sus
respectivos sistemas
de personal público, bajo presión exterior para adoptar la privatización.
Aunque haya muy pocos estudios del proceso mediante el cual se desarrollan o
transfieren innovaciones administrativas de un país a otro, esta uniformidad de
desarrollo
parece tener una base en tres factores: (1) las condiciones en los países en
desarrollo, y
esto incluye las fuerzas de modernización y democratización, llevan un camino
paralelo
(aunque más lento) a las mismas en los EE.UU.; (2) las innovaciones en los
sistemas de
personal tienden a ser exóticas (importadas a los países en desarrollo por
consultores de los
países desarrollados) en vez de indígenas a cada país; y (3) las instituciones
internacionales
de crédito muchas veces requieren como condición reformas administrativas
antes de
conceder crédito.
C. LA RELACIÓN ENTRE LA EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE
ADMINISTRACIÓN
DE PERSONAL PUBLICO, LA MODERNIZACIÓN Y LA
DEMOCRATIZACIÓN DEL
ESTADO
Aunque esta transición del patrocinio al mérito se debe a varias presiones
exteriores,
también la impulsa un consenso interior (proveniente de una coalición de
administradores,
académicos, líderes políticos y otros “agentes del cambio”) sobre las siguientes
desventajas
del sistema de patrocinio: (a) excesivos nombramientos políticos causan
corrupción
gubernamental; (b) el cambio de personal masivo que ocurre en cada nueva
elección incita a
la ineficiencia y desperdicia los recursos humanos; y (c) la falta de estabilidad,
la corrupción,
y el desempeño gubernamental inferior desaniman a los inversionistas
internacionales y
engendra cinismo y apatía en la población. Las ventajas del sistema de mérito
también son
aceptadas con extensión por esta coalición de reforma: (a) permite que el
gobierno anticipe
los gastos de personal; (b) permite que cada agencia administre sus propios
recursos
humanos en la manera más efectiva; y (c) permite que los empleados públicos
en puestos
profesionales y técnicos puedan desarrollarse individuo por individuo y también
con relación
a los recursos nacionales.
Por eso, hay una relación estrecha entre la evolución de los sistemas de personal
público y la modernización del Estado. Una vez que un país se avance hacia la
tercera etapa
evolucionaria, se necesita enfrentar los dilemas, los cuales constituyen el medio
ambiente de
la administración de personal público en los países modernos y eficaces:
Mantener un nivel de empleo público suficiente para proveer servicios al
pueblo y
disminuir los gastos públicos y la deuda externa.
Proteger los derechos de los empleados públicos como individuos y
integrantes de los
sindicatos, al mismo tiempo lograr la actuación flexible y efectiva de la
organización.
Desarrollar el sistema de la administración de recursos humanos de manera
que sea
posible conseguir la claridad asociada con estandartes rígidos y procedimientos
uniformes.
Al mismo tiempo, desarrollar el sistema que permita la flexibilidad, agilidad e
innovación
que se necesita para mejorar los servicios a la población a través de las
organizaciones
públicas (nacionales y municipales, la administración central y las instituciones
autónomas).
Mantener un balance apropiado entre cuatro valores claves y conflictivos: la
sensibilidad
política, la eficiencia administrativa, los derechos de los empleados, y la
igualdad social.
Al mismo tiempo, enfrentar los emergentes valores nuevos: la
responsabilidad individua,
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las organizaciones no gubernamentales, y los del mercado (mediante la
privatización y la
contratación externa).
De tal manera hay una relación intima entre la administración de recursos
humanos
públicos y la democracia. Con punto de vista del país, el desarrollo de sistemas
eficaces de
RRHH permite el uso eficaz de todos los RRHH, y muestra el valor de la
democracia
aplicada.Con punto de vista del suplicante, permite el uso eficaz de sus
conocimientos,
habilidades y características y demuestra el valor de la democracia aplicada.
Aunque haya muy pocos estudios del proceso mediante el cual se desarrollan o
transfieren innovaciones administrativas de un país a otro, esta uniformidad de
desarrollo
parece tener una base en tres factores: (1) las condiciones en los países en
desarrollo, y
esto incluye las fuerzas de modernización y democratización, llevan un camino
paralelo
(aunque más lento) a las mismas en los EE.UU.; (2) las innovaciones en los
sistemas de
personal tienden a ser exóticas (importadas a los países en desarrollo por
consultores de los
países desarrollados en vez de autóctonas a cada país; y (3) las instituciones
internacionales
de crédito muchas veces requieren antes de conceder cualquier apoyo que se
realicen
reformas administrativas.
Referencias Bibliográficas
Klingner, Donald (noviembre 2000). “Hacia la profesionalización del Servicio
Público: La
Administración de Personal en el Sector Público, un Elemento Clave de la Sociedad
Democrática y de
la Administración Pública Efectiva,” Prospectiva 6 17 : 51-66.
Klingner, Donald (1997). “Administración de Recursos Humanos y Democratización
en Tres
Repúblicas Centroamericanas,” Gestión y Política Pública VI 1 : 151-176. Centro de
Investigaciones y
Docencia Económicas (CIDE), Ciudad de México.
Klingner, Donald, y John Nalbandian (2001). La Administración de Personal
Público: Contextos
y Estrategias . México: McGraw-Hill Interamericana.
Reseña Biográfica
Donald Klingner es Catedrático en la Graduate School of Public Affairs en la
University of Colorado.
Es autor de 11 libros y más de 60 artículos o capítulos en la administración pública y
de los RRHH.
Con John Nalbandian, escriba Public Personnel Management (en la 5
a
edición), publicado también en
Español (como La Administración del Personal Público por McGraw Hill
Interamericana) y Chino (por
Renmin University Press). Es profesor visitante en la UNAM (México), becario
Fulbright en América
Central, profesor distinguido en residencia en la U.S. Department of Health and
Human Services,
Director de la Sección de Recursos Humanos y de la Sección Internacional y
Comparada (2001 –
2003) de la American Society for Public Administration, y Redactor de Comparative
Technology
Transfer and Society (2002 – presente). Ha sido catedrático de la Indiana University y
de la Florida
International University (Miami). Antes de obtener su titulo de doctorado en la
administración pública
de la University of Southern California en 1974, trabaje en la Dirección General de
Servicio Civil
estadounidense (1968-1973).
Dr. Donald Klingner
Graduate School of Public Affairs
University of Colorado at Colorado Springs
1420 Austin Bluffs Parkway
P.O. Box 7150
Colorado Springs, CO 80933-7150
Teléfono: (719) 262-4012
Fac.: (719) 262-4183
E-mail: DKLINGNE@UCCS.EDU