¿COMO LOGRAR LA GOBERNABILIDAD

EN EL PERÚ?
Un estudio analítico con conceptos y percepciones para un mejor desarrollo
de la gobernabilidad en nuestro país.

Eddy Aguilar Sonco

Segundo ciclo – Maestría en Gestión Pública y Gobernabilidad
Gobernabilidad II
I. INTRODUCCIÓN

El Perú siempre fue un tema complicado y conflictivo en lo que respecta administración pública
y el mal uso de sus funciones, de las agencias gubernamentales, la desarticulación de las
instituciones para fines del servicio al estado y a la ciudadanía, el desazón que deja a la sociedad.
Se tiene en cuenta que el Perú esta direccionado aun plan estratégico de desarrollo nacional;
pero realmente se está cumpliendo las metas o del dicho al hecho existe mucho trecho. En este
trabajo se proporciona conceptos y percepciones para un mejor entendimiento y concientización
al gestor público y a la sociedad para un mejor desarrollo de la gobernabilidad en el país. En la
primera parte se describe conceptos básicos, desde normativa básica a delegación de funciones
al institucionalista, se tomó énfasis como enfoque a la reinvención en la nueva gestión pública
y sus principios que ayudara en la tarea urgente de cuestionar y cambiar la forma tradicional y
burocrática del estado enfocado en resultados, se tomó en cuenta la descentralización y su rol
fundamental de sus agentes y el empoderamiento de estos. La modernización del estado y sus
beneficios necesarios aumentado sus niveles de eficiencia, eficacia y transparencia; la
corrupción existe pero se puede manejar ¿es el trabajador o el sistema?. Muchos de estas
percepciones y herramientas son de enfoques basados en resultados provenientes de la
organizaciones privadas con la misión de la satisfacción al cliente. Lo que se busca como estado
es generar valor público en cada acción que se toma.

En la segunda parte es para reconsiderar sobre las opciones de gobernanza, se habla sobre una
Afirmación del ex ministro de educación Jaime Saavedra, en donde propone reinstruir a los
directores de los centros educativos o cambiarlos por gestores empresarios institucionales
preparados. Y una propuesta sobre el fideicomiso en los gobiernos regionales y locales
limitados por presupuesto; la baja capacidad administrativa. A lo personal me hace cuestionar
el porqué de las regiones mineras y sus localidades con grandes ingresos en canon minero
tienden a tener menos capacidad de avance y mejora. No será mejor usar esta opción de
fideicomiso en estas localidades y la privatización de sus municipalidades para un avance
competitivo.
II. MARCO TEÓRICO

Gobernabilidad

Etimológicamente gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar. Y si se entiende a los

gobiernos como redes de instituciones políticas, entonces gobernabilidad sería la capacidad de
procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas. "Asimismo, la gobernabilidad es el
grado en que las relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas fórmulas estables y
aceptadas. Por ello, la gobernabilidad no requiere que los actores estén contentos y satisfechos
con sus relaciones con otros actores; sólo se requiere que obedezcan a la fórmula y no traten de
cambiarla." (Sánchez José, 2001)

En la gobernabilidad es preciso mencionar a la gobernanza entonces digamos “Gobernabilidad

y gobernanza” Son dos enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan ambos con la
acción del gobierno, hacen referencia al problema de la capacidad gubernativa o directiva del
gobierno, y buscan su solución, pero tienen un diverso planteamiento del problema y ofrecen
una diversa respuesta, aunque los dos enfoques sean complementarios.

Gobernanza quiere decir, justamente, la existencia de un proceso de dirección de la sociedad

que ya no es equivalente a la sola acción directiva del gobierno y en el que toman parte otros
actores.

Es un proceso de dirección estructurado, institucional y técnicamente, en tanto: La definición

de los objetivos que dan sentido a la acción de la sociedad que deben ser realizados implica la
referencia a un sistema de valores, el cual se plasma en principios constitucionales, normas
legales de relación social e instituciones públicas y sociales.

Gobernabilidad su principal crítica: Que se centra más en las capacidades del gobierno, las
cuales no son más que la acción y no acción de la relación del gobierno con la sociedad. Y se
sigue considerando que un gobierno bien equipado con los recursos y poderes apropiados es
suficiente para dirigir a la sociedad, bajo el supuesto de la incompetencia directiva de la
sociedad o de su necesaria subordinación al gobierno para poder mantenerse como sociedad.
(AGUILAR Luis, 2007)

Gestión pública, nueva gestión pública

Gestión pública.- Enfatiza a todo el proceso administrativo como la planeación, organización,

ejecución, control y evaluación que busca alcanzar la eficiencia y equidad hacia la generación
de valor público. La gestión pública alude a un buen gobierno con base a la institucionalidad a
la sociedad que da lugar a una nueva configuración del estado orientación a la administración
pública.

Gerencia pública.- Dirección y toma de decisiones, proveniente de una corriente más a la

administración privada de las empresas.

La nueva gestión pública

 Administración pública.
 Tecnología administrativa como clave de una administración pública eficaz.
 Preferencia por evitar la administración directa de transacciones o procesos complejos.
 Austeridad reina de las virtudes administrativas.
 La ausencia de cuestionamientos de los parámetros de orden social y político dentro de
la cual opera la administración pública.
 Generación de valor público.

Los principios y orientaciones de la nueva gestión publica

Los principios que guiarán la acción modernizadora son las denominadas Cinco R (Lawrence
y Thompson, 1999)

Reestructuración, reingeniería, reinvención, realineación, reconceptualización.

Reinvención.- Es crear en el seno de la Administración Pública una cultura de espíritu

empresarial que facilite la introducción de mecanismos de mercado y pensamiento estratégico
en el sector público. Las organizaciones públicas tendrán que operar con una orientación de
planificación estratégica de largo plazo, centrándose en los resultados, remitiéndose a los
incentivos del contexto en el que brindan servicios, tomando en cuenta las actitudes y los
comportamientos del ciudadano para satisfacer plenamente sus demandas y expectativas.

La reinvención del gobierno y la gestión pública

La propuesta de reinventar el gobierno de David Osborne y Ted Gaebler se ha convertido en un
nuevo paradigma para la administración pública. Este trabajo represento el papel primordial en
el proceso mediante el cual las doctrinas de la nueva gestión pública llegan a fluir en el
establecimiento de la agenda en el Gobierno Federal de los Estados Unidos durante la primera
administración de Clinton.

a. Reducción de papeleo (red tape)

b. Dar prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestación de servicios
públicos
c. Otorgar mayor poder (emporwerment) a los empleados en la toma de decisiones, y
d. Reducir a lo básico, es decir, lograr un gobierno que produzca más con menor costo.

La euforia con el proyecto de reinventar el gobierno, es decir, la intención de transformar

burocracias públicas en gobiernos empresariales, productos y eficientes, obedece al crecimiento
escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del estado para administrar la sociedad y
satisfacer las necesidades sociales básicas.

La idea de rehacer el gobierno puede parecer inadecuada, a quienes consideran como un ente
fijo e invariable, pero en realidad los gobiernos se encuentran en constante cambio. Para ello se
consideran cuatro consideraciones específicas:

1. Hay que creer en el gobierno.

2. Una sociedad civilizada no puede funcionar adecuadamente si no tiene un gobierno
eficiente.
3. Las personas que trabajan en el gobierno no son el problema.
4. Ni el liberalismo ni el conservadurismo tradicionales resultan muy pertinentes para las
dificultades de este gobierno afrontan en la actualidad.

Tenemos que conocer y tomar en cuenta como gestores públicos y sociedad los principios de
la reinversión del gobierno:

1. Gobierno Catalizador.- Transformar el gobierno tradicional como facilitador, promotor

y coordinador, que armonice y active las iniciativas de los distintos sectores como
también en privados y organizaciones no gubernamentales.
2. Gobierno Competitivo.- En exigir competencia en la prestación de servicios mediante
la eliminación de monopolios gubernamentales y la liberación del mercado. Con esta
estrategia se espera reducir los costos de los servicios y aumentar la calidad.
 3. Gobierno Inspirado por Misiones.- Instituciones públicas están regidas por reglas y
procesos, las organizaciones empresariales tienden a minimizar las reglas y ponen su
esfuerzo en la misión y los objetivos, la misión es la justificación social de cualquier
organización.
4. Gobierno Orientado hacia los Resultados.- El desempeño se debe evaluar por la calidad
de los resultados, no solo por el fiel cumplimiento de los procesos formales.
5. Gobierno Orientado Hacia Los Clientes.– El propósito del gobierno es servir a los
ciudadanos, a partir de la calidad total el cual argumenta que para lograr la calidad es
satisfacer las necesidades, demandas y deseos del cliente.
6. Gobierno Empresarial.- Consiste en dirigir la autoridad y responsabilidad del gobierno
hacia ganar dinero en vez de gastarlo y la motivación para lograr este objetivo como un
aspecto importante en la provisión de los servicios públicos.
7. Gobierno Descentralizado.- Consiste en otorgar mayor grado de autoridad para tomar
decisiones a los funcionarios en los niveles más bajos de la organización; significa
delegar autoridad, conferir poder decisional a las unidades y empleados. Se trata de
acercar las decisiones a los niveles más próximos a los clientes; reducir las
jerarquizaciones burocráticas y fomentar la participación y el trabajo de equipo.
8. Gobierno de la Comunidad.- Su objetivo es fortalecer las comunidades y la
participación de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Se parte del
supuesto que la comunidad tiene mayor compromiso y que entiende mejor sus
problemas que los burócratas profesionales.
9. Gobierno Previsor.- Su función principal es anticipar los problemas, consensar antes de
actuar; prevenir para evitar remediar. Se basa en la necesidad de la planeación
estratégica, lo cual significa visualizar el futuro de las organización a los fines de
formular su misión, identificar los problemas más urgentes o priorizados y adoptar los
objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla.
10. Gobierno Orientado al Mercado.- El gobierno debe explorar la idea de utilizar los
mecanismos del mercado para ofrecer servicios públicos.

El objetivo de la reinversión del gobierno no es cambiar los fines del gobierno; la tarea urgente
es cuestionar y cambiar la forma tradicional y burocrática de cómo funciona el gobierno. El
problema entonces es de carácter instrumental, es cuestión de afinar los medios, mejorar la
operación de las instituciones públicas y erradicar la burocracia. En el fondo, más que una teoría
de gobernabilidad, proponen una micro gerencia pública.
Descentralización

El Estado peruano es un Estado unitario y descentralizado, porque es una sola entidad que tiene
deberes comunes y persigue metas compartidas como el bienestar general o la protección de las
personas. En un contexto territorial, funcional, fiscal y económica.

La descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio para hacer que el Estado brinde
mejores servicios a la ciudadanía. Sus principales objetivos son:

 Transferencia ordenada de competencias públicas del gobierno nacional a los gobiernos

regionales y locales.
 Redistribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de gobierno, con el
objetivo de promover el desarrollo eficiente y equitativo del territorio.
 Desarrollo económico, autosostenible y promoción de la competitividad de los
departamentos.
 Participación y fiscalización por parte de la ciudadanía.

Desconcentración y descentralización de funciones

La desconcentración de funciones es el otorgamiento de funciones a un agente local para que

las ejerza en nombre de quien las asigna. Ahora bien, no debe confundirse la descentralización
con la desconcentración; si bien ambas implican traslado de competencias administrativas.

 Desconcentración (delegación).- Es el traslado es transitorio y discrecional (la ley lo

autoriza, pero no lo ordena, es el delegante quien decide hacerlo) y se da desde un
órgano central a unidades administrativas que le están subordinadas y que carecen de
personería jurídica.
 Descentralización.- Es ese traslado de funciones es permanente, forzoso, opera por
mandato directo de la ley y se produce de una persona jurídica a otra.

Formas de transferencia de competencias administrativas

La Ley 27444 (modificado por DL 1272-2017), Ley del Procedimiento Administrativo

General, precisa que la propia administración puede cambiar la competencia administrativa a
través de las técnicas de la delegación y la avocación, siguiendo las normas y requisitos
previstos en la norma para cada caso.
La competencia se transfiere por decisión superior, de superior a inferior, mediante la
delegación.

Modernización del estado, tecnologías de información y comunicación - TIC

El Gobierno Electrónico.- Ha pasado de ser el concepto que inició la revolución tecnológica en

las administraciones públicas a convertirse en la herramienta necesaria que está permitiendo la
readecuación y cambio en las instituciones, centrándose en el ciudadano, no solo impulsando
una modernización institucional mediante el uso intensivo de las TIC en sus procesos internos,
sino utilizándolas en el mejoramiento de la entrega de los servicios y trámites a los ciudadanos
y empresas

Gobierno Abierto.- Significa entender como el gobierno puede trabajar con la sociedad y las
personas para co-crear valor público (OCDE 2010) bajo tres principios rectores: transparencia,
participación y colaboración.

Es una nueva forma de hacer gestión pública, promueve por tanto, políticas de transparencia,
canales de participación ciudadana para el diseño e implementación de las políticas públicas y
mecanismos que estimulen el aprovechamiento de las capacidades, de la experiencia, del
conocimiento y del entusiasmo de la sociedad para generar soluciones a todo tipo de
problemáticas comunes.

Modernización de la Gestión Pública: Propuestas.

 Emprender un proceso de reforma integral de gestión a nivel gerencial u operacional

que pueda afrontar la debilidad estructural del aparato estatal y así, pasar de una
administración pública que se mira a sí misma, a una guiada por la obtención de
resultados para el ciudadano.
 Es así que, la PCM, a través de la Secretaría de la Gestión Pública, ente rector del
Sistema de Modernización, viene impulsando un proceso de modernización
comenzando por el nivel de la gestión pública en el Poder Ejecutivo.
 La realización de acciones orientadas a incrementar los niveles de eficiencia y eficacia
en la gestión pública a fin de que logre resultados en beneficio de los ciudadanos.

Estado moderno al servicio de las personas: Orientado al ciudadano, unitario y descentralizado,

abierto, inclusivo, eficiente.
El 9 de enero de 2013 se publicó el Decreto Supremo N°004-2013-PCM que aprueba la Política
de Modernización de la Gestión Pública, que establece como eje transversal de la misma al
Gobierno Abierto, así como lineamientos sobre Gobierno Abierto que orientan a todas las
entidades públicas.

Government to citizen: Transacciones entre los ciudadanos y el gobierno.

 Permisos y/o licencias.

 Declaración de impuestos.
 Registro de propiedades.
 Información pública.
 Administración de beneficios.
Government to business: Empresas y el gobierno.

 Compras.
 Subastas.
 Permisos y/o licencias.
 Declaración de impuestos.
 Registro de propiedades.
 Información pública.
 Administración de beneficios.
Government to government: Las agencias gubernamentales se relacionan entre sí
intercambiando información.

 Presupuestos.
 Soporte educativo.
 Abastecimiento.
 Administración financiera.
 Administración de recursos humanos
Corrupción
La corrupción es un fenómeno estructural y uno de los obstáculos más importantes para el
desarrollo económico y social de nuestro país. Actualmente, existen diversos indicadores, como
el Índice de Percepción de la Corrupción o el Barómetro Global de la Corrupción, los cuales
demuestran que existe una correlación negativa entre el desarrollo de los países, medido en
términos de ingreso per cápita, y los índices de corrupción (Tanzi & Davoodi, 2001)
Las personas que trabajan en el gobierno no son el problema; el problema radica en los sistemas
dentro de los cuales trabajan. Los sistemas burocráticos pueden cambiarse, de suerte que liberen
la enorme energía de creatividad e innovación de los servidores públicos y así, incrementar la
capacidad de estos para servir a la población.

Una reflexión: Perú

“El director hace la diferencia” Afirma Jaime Saavedra, exministro de Educación y

Director senior de la práctica global de educación del Banco Mundial. (Semana Económica, 20
de octubre)

Todas las escuelas son distintas. No hablo del edificio, del número de estudiantes, ni del enfoque
pedagógico, sino del espíritu de la escuela. Cuando uno entra a un colegio, a veces todo está
organizado y limpio. Los estudiantes, ocupados haciendo alguna labor, pero felices. No
necesariamente se ve disciplina estricta, pero idealmente uno ve un caos organizado. Cuando
una escuela funciona bien, en gran medida, se debe a un buen director. Ser director no es un
simple escalón más de ascenso profesional para un maestro de aula. El director define si la
escuela es un espacio efectivo de desarrollo profesional y personal para los maestros, y de
crecimiento, creatividad y descubrimiento para los alumnos. Lograr eso es difícil. Gerenciar
una institución educativa es muy complejo. Implica ser líder de decenas de profesores, lidiar
con cientos de estudiantes y sus retos personales y académicos, y con padres de familia que
tienen sus propias expectativas. Además, el director debe resolver asuntos burocráticos,
administrativos y financieros.

Un factor fundamental para una mejor gerencia es que existan claros mecanismos de rendición
de cuentas para el director, y que éste tenga espacios para ejercer su liderazgo. En suma, un
elemento central para la mejora de la calidad del aprendizaje es asegurar un liderazgo dinámico
y efectivo. Es crucial entonces reconocer la importancia de la labor del director, que se le
seleccione de manera adecuada y se le prepare para su compleja labor de liderazgo institucional,
así como que tenga los incentivos y la motivación para sacar su institución adelante.
Una Alternativa: fideicomiso

Si bien el Perú ha mostrado atractivos indicadores de crecimiento económico en los últimos

años, no se evidencia que ello se haya materializado. Esto se debe, entre otras causas, a la
ausencia de reformas estructurales del Estado, a determinados vacíos de competitividad, como
la falta de institucionalidad, y al déficit de infraestructura. Al abordar este último problema,
entendemos que el camino va por desarrollar más y mejores proyectos de alto impacto social
de forma descentralizada con el objetivo de cubrir la brecha de US$ 88,000 millones para el
2021, lo que implica triplicar el avance de dichos proyectos de infraestructura. Lo cual implica
desarrollar más y mejores proyectos de inversión que puedan tener un impacto positivo en el
lugar donde se lleven a cabo. En estos casos, los Gobiernos locales y regionales, al conocer
mejor las necesidades concretas de la población, pueden plantear los proyectos más importantes
y necesarios. Teniendo en cuenta lo anterior, lo importante es determinar por qué no se realizan
dichos proyectos de inversión. Dentro de las varias causas que se pueden encontrar, tenemos la
falta de financiamiento de mediano y largo plazo (debido a que se trata de proyectos de
inversión de envergadura). Esta falta de financiamiento se debe a varios factores. Uno de ellos
es el problema de la falta de institucionalidad de nuestras autoridades debido, entre otras cosas,
a la corrupción y a la revocatoria de autoridades. Ambas originan que las diversas entidades no
se muestren dispuestas a arriesgar el repago y la recuperación de sus créditos, con lo cual se
ahuyentan las posibilidades de financiamiento. Asimismo el déficit de infraestructura en el país
alcanzaría para el 2018 a US$ 38,000 millones, de los cuales más del 75% se concentra en
transporte, electricidad y saneamiento; el 25% restante pertenece a telecomunicaciones, gas
natural, entre otros. Es bajo dicho marco que consideramos que una manera de lograr lo anterior
es a través del acceso al financiamiento por parte de los Gobiernos regionales y locales, el
objetivo que esta investigación plantea es la de proponer una estructura financiera segura de
fideicomiso, con el apoyo del sector bancario, para financiar en condiciones ventajosas los
varios miles de proyectos en todo el país; es decir, que el fideicomiso se convierta en un agente
viabilizador de los créditos a mediano y largo plazo impulsados por los Gobiernos locales y
regionales.

A través de este instrumento jurídico se obtendrían los financiamientos que serían otorgados
por las entidades del sector financiero privado a los Gobiernos regionales y locales, los cuales
cuentan con los recursos públicos transferidos desde el Gobierno central a través del canon y
del Fondo de Compensación Municipal (Foncomún). Por ello, también se describen conceptual
y normativamente la constitución de estos fondos públicos, algo esencial para que las entidades
financieras privadas cuenten con un esquema de garantías que les permita asegurar que los
flujos provenientes hacia las cuentas de los Gobiernos regionales y locales —que por sus
importes resultan relevantes— sean la fuente destinada exclusivamente de repago de las deudas
contraídas con las entidades del sector financiero.
III. CONCUSIONES

Muchas de estas afirmaciones no puede considerarse como una ciencia, sino como una
orientación dentro del objeto de estudio de la Administración Pública.

La gobernabilidad y la gestión pública actúa más como un depósito de orientaciones, métodos

y técnicas diversas que como un conjunto sistemático y ordenado de propuestas a los que acudir
en función de los problemas propios, los objetivos a alcanzar y las fuerzas de apoyo y resistencia
al cambio.

Más que un modelo, se trata de un contra modelo, en el sentido de que es un conjunto diverso
de instrumentos y orientaciones cuya finalidad es acabar con un modelo específico que es el
burocrático.

En este contexto estudiado nos pudimos dar cuenta que hay dos corrientes que van
complementándose: Un enfoque empresarial o privado que pone énfasis a la economía, eficacia
y eficiencia de los aparatos públicos y vuelven una clientes a la sociedad quien tienen que cubrir
sus necesidades y deseos. El enfoque público moderno que pone especial atención en la
reinvención, la racionalización y el control óptimo de los servicios públicos, la participación
ciudadana y la ética en la gestión pública y su fin fundamental es la generación de valor público
a la sociedad.

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