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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS


ESCUELA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA DEMOCRACIA, LA BUROCRACIA Y LA AUTOCRACIA .


LA REFORMA DEL ESTADO Y EL FIN DEL BIENESTAR

Juan Alberto Huaylupo Alcázar


jhuaylup@cariari.ucr.ac.cr

Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, marzo 2003


La democracia, la burocracia y la autocracia 2

TABLA DE CONTENIDOS

I. INTRODUCCIÓN 3

II. LA BUROCRACIA: UNA REFERENCIA HISTÓRICA Y CONCRETA DE


LA TOTALIDAD SOCIAL Y DE LAS RELACIONES DE PODER 6

II.1 La burocracia elemento sustantivo del sistema político 8

II.2 La burocracia y la democracia 17

II.2.1 El Estado Nación y la burocracia subordinada a las nece-


sidades y desarrollo social 19

II.2.2 La burocracia y la estandarización técnica 27

II.2.3 La democracia ¿una cuestión de las mayorías? 33

II.2.4 La conversión privada del Estado, la política pública y la


regresión de la burocracia 40

II.3 ¿Hacia una burocracia y Estado mundial? 58

III. LA REFORMA DEL ESTADO: UNA TRANSFORMACIÓN RADICAL DEL


ESTADO SOCIAL 69

III.1 Los actores de la reforma del Estado 70

III.2 La sociedad civil costarricense y la reforma del Estado 71

III.3 Los entes internacionales y la reforma del Estado 75

III.4 Los Estados en la reforma de su quehacer 84

IV. LA PROPUESTA DE REFORMA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN


PÚBLICA COSTARRICENSE 88
La democracia, la burocracia y la autocracia 3

I. INTRODUCCIÓN

La administración pública durante las últimas décadas ha sido criticada


más allá de los cuestionamientos efectuados al Estado y los distintos go-
biernos, para ser apreciada como incompetente en sí misma, atribuyéndole
inconsistentemente el calificativo de ser una burocracia, con las connotaci o-
nes de ineficaz e ineficiente. Esta crítica ha sido formulada desde fuera de la
administración pública como también por los propios jefes, ministros y go-
bernantes.

En este contexto y acompañado por la ideología liberal, se ha denigra-


do la administración pública en general y ha sus trabajadores en particular.
De este modo, la función pública no es apreciada por el poder político ni em-
presarial como útil y necesaria, por el contrario se pretende desde la década
del ochenta, reducirla cada vez más, así como eliminar las áreas o ámbitos
de su acción sobre la soci edad.

Ante estas circunstancias, en el presente trabajo se hace un breve re-


cuento histórico de la burocracia, la cual se concibe como una relación social
que co mpromete a la sociedad en su conjunto, que hace referencia inmediata
a la naturaleza y condición del poder político. Así, la burocracia es apreciada
no sólo como un fenómeno administrativo, sino también como un fenómeno
político de mediación entre el Estado y la sociedad civil.

La burocracia como fenómeno social histórico se encuentra influida por


las características de las épocas, de las sociedades y de las relaciones políti-
cas imperantes, de ningún modo sus características son universales. La cons-
titución de lo público, marcó una profunda modificación del quehacer estatal
y también de la burocracia. De la supeditación absoluta de la burocracia al
poder constituido, se pasaba a la facultad de efectuar tareas y acciones rela-
cionadas con el cumplimiento de obligaciones con la sociedad y los derechos
ciudadanos. La burocracia en su relación con el Estado moderno, era de me-
diación entre la satisfacción de las necesidades sociales y ciudadanas y las
decisiones emanadas de la represent atividad social del Estado. La unidad de
la práctica estatal y burocrática, en un contexto de diversidad de intereses
entre estratos o clases sociales, estaba constituido por lo nacional. Por
La democracia, la burocracia y la autocracia 4

aquello que era común, unitario e interdependiente frente a la dispersión de


los actores privados de periodos del pasado.

La regularidad política democrática en las sociedades modernas tam-


bién conformó prácticas burocráticas. El dinamismo de las relaciones de po-
der en las sociedades no sólo afectó a las democracias sino también los pro-
cesos burocráticos, los cuales se han visto conmovidos por las transforma-
ciones ocurridas en la representación social de los Estados y particularmente
del Estado costarricense, así como por los cambios en el medio externo don-
de se imponen prácticas hegemónicas en las relaciones internacionales

Las diferentes capacidades organizativas y de poderes que emanan de


la desigualdad económica entre las clases sociales, ha sido un factor contri-
buyente de la autonomización y de la representatividad de la heterogeneidad
social por parte del Estado. Asimismo, ha implicado cambios sustantivos de
las acciones estatales que garantizaban la igualdad y la regularidad del po-
der institucional estatal e incluso la democracia.

El surgimiento de formas autocráticas en sociedades que habían alcan-


zados formas avanzadas de representatividad y de actuación unitaria e igua-
litaria sobre la sociedad, han sido consecuencia de complejos procesos, en
donde los actores protagónicos de la sociedad civil, los entes internacionales
y los propios Estados han constituido formas políticas y administrativas que
sólo representan a reducidos actores empresariales trasnacionalizados.

En este contexto los cambios en el Estado, no son reformas, son trans-


formaciones profundas y radicales, que han modificado las relaci ones entre el
Estado y su sociedad, así como los vínculos con otros Estados.

Es en este contexto donde se propone un Proyecto de Ley Orgánica de


la Administración Pública, la cual pretende establecer un marco jurídico que
regule todo el quehacer de la administración estatal. La ley como una forma-
lización de relaciones de poder en la sociedad, expresa posiciones y cosmo-
visiones del Estado, la sociedad y de los procesos administrativos. De este
modo, se proponen una serie de dispositivos que se corresponden forma l-
mente con el respeto del orden jurídico constituido, pero también con las po-
La democracia, la burocracia y la autocracia 5

siciones prevalecientes, las cuales, buscan reproducir las tendencias predo-


minantes de la época, a la vez que son la condensación de los poderes des-
iguales en la sociedad costarricense.

En el presente trabajo el proyecto de ley de la administración pública,


no es analizado en sí mismo, ni en contraste con formas jurídicas vigentes,
sino como la intencionalidad política para consolidar determinadas posiciones
y tendencias del momento. Se estudia la ley como un proyecto de estado y
de sociedad, lo cual otorga una perspectiva que permite valorar la ley a la
luz de los conocimientos del presente, así co mo las perspectivas de desarro-
llo que propone. De este modo, se desarraiga la visión estrictamente jurídica
de la ley, como también de las posiciones tecnocráticas e instrumentales que
predominan en la concepción y práctica del quehacer administrativo.

San José, marzo 2003


La democracia, la burocracia y la autocracia 6

II. LA BUROCRACIA: UNA REFERENCIA HISTÓRICA Y CONCRETA DE LA


TOTALIDAD SOCIAL Y DE LAS RELACIONES DE PODER

La burocracia ha sido interpretada a lo largo de gran parte de su histo-


ria y particularmente durante el último siglo, como un proceso administrativo
de naturaleza técnica y como tal valorada como un quehacer objetivo y neu-
tral para el logro de los propósitos de las organizaciones, independientemen-
te de su constitución jurídica, de su representatividad y funcionalidad espa-
cial y social o de su condicionalidad histórica.

De este modo, las formas administrativas han sido y son apreciadas


como procesos de los cuales dependen los resultados obtenidos de las orga-
nizaciones. Así, los procesos por la maximización de las utilidades, de la
gestión del trabajo humano, como de las formas racionalizadoras del gasto,
son apreciadas como aspectos que dependen exclusivamente de la admini s-
tración. Esta consideración ignora o no aprecia lo administrativo como la
condensación de las relaciones sociales existentes en toda organización y
sociedad.

La burocracia es la forma como se tipifica regularmente a las admini s-


traciones en general y en particular en la práctica estatal. La burocracia a
pesar de ser un fenómeno social e histórico, ha sido apreciada como similar o
idéntica en las distintas épocas en que se reconoce su existencia, asumién-
dose implícita o explícitamente como consustancial en el ejercicio de las ac-
tividades y funciones de todo Estados1. Sin embargo, no es posible imaginar
idénticas formas y contenidos de los procesos administrativos siendo los Es-
tados relaciones históricas particulares.

La administración es una necesidad en toda organización, pero los mo-


dos, medios o instrumentos como realizan sus labores dependen de cada or-
1
Al respecto Manuel García Pelayo afirma: “… el orden político monocéntrico configurado en
relaciones de dominación exigió la constitución de un sistema burocrático, a la vez que éste sólo
puede existir bajo el supuesto de la subordinación de un centro. Pero no sólo se trata de que
ambos fenómenos incidieron en su nacimiento, sino también en que ambos fenómenos incidieron
en su nacimiento, sino también de que desde entonces la burocracia ha sido una de las notas
permanentes de la existencia del Estado, frente a la cual otros factores, como por ejemplo, el
régimen político, han tenido carácter contingente.” (García, Manuel. Burocracia y tecnocracia y
otros escritos. Editorial Alianza Universidad. Madrid, 1974. Pág. 12.
La democracia, la burocracia y la autocracia 7

ganización y del contexto social donde se ha creado y funciona la organiza-


ción. En relación con la producción, Adam Smith no establecía ninguna dife-
rencia de las modalidades y las estructuras sociales donde se producía2. El
acto abstracto de producir para satisfacer necesidades para la vida era simi-
lar, sin embargo, el acto concreto de producir variaba en los conocimientos,
en los insumos y en los instrumentos usados, así como lo que se producía,
sus volúmenes obtenidos y los usos individuales y sociales de dicha produc-
ción. De modo similar Max Weber, tampoco establecía un estatuto particular
al capitalismo, toda organización productiva concebida racionalmente era ca-
pitalismo para el sociólogo alemán3, aunque se debe reconocer que Weber a
diferencia de Marx, no le interesa conocer la dinámica capitalista.

La burocracia no puede ser identificada transhistóricamente solamente


por las regularidades que establece de su práctica, ni tampoco puede supo-
nerse que toda organización política estatal del pasado o del presente, haya
sido acompañada de procesos burocráticos. El estudio de las formas admini s-
trativas por sí mismas ha sido una característica predominante en la tradi-
ción y el conocimiento sobre la burocracia contemporánea. La burocracia ha
tenido un estatuto histórico previo a su uso instrumental o interpretación
teórica, lo cual sin duda otorga una dimensión analítica distinta a la forma
como regularmente ha sido estudiada o caracterizada este proceso admini s-
trativo 4.

2
Adam Smith al igual que David Ricardo, eran continuadores de la posición que apreciaba a la
naturale za humana “… puesto por la naturaleza y no en tanto que producto de la historia.”
(Marx, Karl. Introducción general a la crítica de la economía política/1857. Cuadernos de Pasado
y Presente Nº 1. Editorial Siglo XXI. México, 1982. p. 34). Pero esta idea del pensamie nto del
siglo XVIII, también fue en la economía moderna con Fredéric Bastiat, (Harmonies économiques,
París, 1851), H.C. Carey (Principles of political economy. Filadelfia, 1837), Proudhon (Système
des contradictions économiques ou philosophie de la misère. París, 1846), entre otros.
3
Weber, Max. Historia Económica General. Editorial Fondo de Cultura Económica. México, 1978.
4
La burocracia ha sido interpretada fundamentalmente con un proceso creado por las organiz a-
ciones, de un modo intencional y racional para el cumplimiento de sus propósitos. Esta concep-
ción que ha sido criticada en diversos momentos de la historia del pensamiento administrativo,
aún tiene una extraordinaria vigencia en las entidades públicas y privadas, e incluso ha sido
cuestionada por los efectos laborales en las organizaciones, así como por los usuarios de los
servicios de las organizaciones burocráticas. Esta aparente recurrencia de este fenómeno admi-
nistrativo, a pesar de los cambios que ocurren en el Estado y la intensificación de las relaciones
mercantiles competitivas en las empresas privadas, exige revisar el fenómeno burocrático en sus
La democracia, la burocracia y la autocracia 8

II.1 LA BUROCRACIA ELEMENTO SUSTANTIVO DEL SISTEMA POLÍTICO

En una perspectiva no instrumental, sino histórica y analítica, la buro-


cracia ha acompaño a algunos sistemas políticos en el pasado previo al capi-
talismo. No fueron todos los Estados que alcanzaron a constituir formas bu-
rocráticas, como un medio de articulación con sus sociedades, por el contra-
rio la constitución de las burocracias fue más una excepción que una regul a-
ridad en el devenir de las relaciones políticas de los Estados.

Los sistemas políticos del pasado adoptaron prácticas que se pueden


considerar como burocráticas, cuando establecieron complejos y elaborados
modos de relaciones sociales en las sociedades, así como en la estructura-
ción y ejecución de los trabajos, los cuales fueron concebidos centralizada-
mente y realizados en los ámbitos espaciales y sociales de los poderes esta-
tales.

Determinados poderes políticos del pasado han tenido en la burocracia


el medio a través del cual se garantizaba la obediencia, disciplina y el cum-
plimiento de la facultad de disponer de la vida y trabajo de los súbditos y
funcionarios. Esto es, la buro cracia ha sido parte consustancial al poder so-
bre las sociedades dominadas o hegemonizadas centralmente, para lo cual
disponía de un ejercito de esclavos, de guerreros o de funcionarios a sueldo
al servicio del poder5.

determinaciones históricas y desde los nuevos acontecimientos del presente globalizado. La ini-
cial premisa de la cual se parte, es comprender la burocrácia como un fenómeno político e hist ó-
rico, que trasciende las visiones individualistas y voluntaristas como muchas veces es aprecia-
do.
5
El hecho de existir formas burocráticas en el pasado y en el presente, no es sustentar que la
burocracia sea un fenómeno transhistórico, valido para todas las circunstancias y épocas. De
ningún modo las formas similares de practicar el poder, homogenizan los poderes o signific ados
de los mismos. Si bien las formas aparenciales son manifestaciones concretas del sentido o
esencia de los poderes, ello de ningún supone igualdad en la orientación, propósitos o resultados
sociales esperados. Cada época y las relaciones sociales que la conforma, otorga signific ados
particulares a los acontecimientos que ocurren en sus contextos. Abstraer las formas de los
contenidos, es como comparar números o cantidades de realidades, sin tomar en cuenta su sig-
nificación en cada realidad. Las descripciones o mediciones de las realidades no explican la exis-
tencia o condición de los fenómenos que se quieren comprender.
La exploración histórica sobre el fenómeno burocrático, constituye una aproximación para en-
contrar patrones o condiciones de su existencia y funcionamiento, no para establecer corre s-
La democracia, la burocracia y la autocracia 9

La manifestación concreta de la burocracia como poder político, en el


pasado, implicaba profundas diferencias entre los funcionarios y el resto de
la sociedad. Mientras unos eran medios del poder estatal, los otros eran ob-
jeto de las decisiones del poder, por ello la burocracia gozaba de privilegios
por su cercanía y funcionalidad con el poder. La burocracia se convertía en
una forma transfigurada del poder político, por ser una capacidad ejercida a
través de la burocracia6. Por esta razón, en las convulsiones sociales contra
el poder, la burocracia también sufría consecuencias similares.

La burocracia estatal no podía ser eficaz ante situaciones de disputas


que desequilibraban y transgredían las pautas establecidas por el poder
constituido. La conmoción radical de nuevos poderes políticos en las soci e-
dades era también la destrucción de las burocracias constituidas. Los con-
quistadores o qui enes capturaban del poder, en una revuelta o revolución,
sin haber minado las fuentes sociales, ideológicas y políticas del poder arra i-
gado en la sociedad, no podían establecer un poder burocrático que les ga-
rantizara estabilidad y permanencia. La burocracia estatal requiere, no sólo
la consistencia del poder, sino también el reconocimiento social del poder7.

Los sistemas burocráticos como los sistemas políticos, no se crean es-


pontáneamente, no son iguales ni están disponibles como fuerzas mercena-
rias. La regularidad de las relaciones establecidas constituye el fundamento
para los patrones que se formalizan en la burocracia, sin los cuales tampoco
es posible garantizar la estabilidad en las organizaciones ni en las relaciones
sociales. La burocracia consolida las relaciones establecidas por el poder po-
lítico, pero no es posible un sistema burocrático sin el horizonte del poder
legitimado socialmente.

pondencias igualitarias. Sin embargo, ha sido una regularidad comparar la burocracia como si
fuera idéntica en las dinastías chinas y las instituciones públicas y privadas del presente o el de
creer que todas las formas administrativas de los Estados son burocráticas.
6
El ejercicio del poder por la burocracia fue una práctica efectuada por las grandes estructuras
políticas del medio oriente, los imperios conquistadores germanos y mongólicos, algunos Estados
feudales, así como los imperios azteca e inca en América Latina.
7
El poder es la articulación de heterogéneos protagonistas sociales, es uno de los factores de-
terminantes vinculan los distintos sectores sociales en una relación política, ideológica y cultural
particular, las cuales no son las mismas para diferentes relaciones de poder existentes en la di-
versidad de relaciones sociales.
La democracia, la burocracia y la autocracia 10

La necesidad de reproducción del poder de una clase política, hace refe-


rencia en todos los casos a la sociedad que se gobierna y de las formas co-
mo del poder se conserva . Las condiciones de integración social en torno de
un poder es una relación compleja no siempre lograda, por ello no todas las
sociedades lograron formalizar Estados, como tampoco todos tuvieron la ca-
pacidad de perennizar el poder en su contexto ni en su entorno externo.

La existencia de poderes estatales con capacidad de dominio, conser-


vación y expansión han sido una excepción antes que una regularidad en la
historia de los pueblos. Han sido en esos Estados donde se desarrollaron efi-
cientes burocracias para la estructuración, condicionamiento y ejecución de
complejas actividades en la sociedad y en el Estado.

Los regimenes políticos despóticos, autoritarios o absolutistas han sido


caracterizados como poderes autocráticos y en ocasiones interpretados como
si respondieran a arbitrarias y anárquicas decisiones de tiranos y dictadores,
sin embargo, habrá que hacer una necesaria distinción. Las tiranías persona-
lizadas sin ningún patrón social definido y sólo sustentado por la veleidad de
un poder sustentado exclusivamente en la persona, no han generado en la
historia huellas destacadas ni perdurables de su gestión de sus sociedades 8
ni en las relaciones internacionales, como tampoco en la constitución de re-
laciones burocráticas.

Las civilizaciones en China, India, Mesopotámica, los Incas o Aztecas,


constituyeron gobiernos que se gestaron y conservaron por largos períodos,
asimismo sus obras sociales y materiales efectuadas a través de los tiempos
y por diversos gobiernos, requirieron de la existencia de estructuras burocra-
cias consolidadas. Se podría afirmar que la burocracia o dicho de otro modo,

8
“La dirección en que se mueve esta evolución y sus razones pueden ser muy diferentes. En el
país en que ha habido más tempranamente una organización burocrática del poder público, en
Egipto, fue la fatalidad técnico- económica de la distribución de las aguas para todo el país lo
que creó el aparato de escribas y funcionarios que, ya muy pronto, encontró su segunda esfera
de aplicación de monumentales construcciones militarmente organizadas. Como se ha indic ado,
han actuado casi siempre en la formación de la burocratización necesidades que se han origina-
do por la creación de ejércitos permanentes exigidos por la expansión política, y por el desarrollo
simultáneo de la hacienda pública.” (Weber, Max. Economía y Sociedad. Editorial Fondo de Cul-
tura Económica. México, 1969. Tomo II. Pág. 729).
La democracia, la burocracia y la autocracia 11

la vigencia de patrones definidos de relación en la sociedad y con el Estado,


marca la diferencia con aquellos poderes estatales que no tienen una proyec-
ción más allá que el ejercicio gubernamental temporal y de la coacción mili-
tar para la mantención del poder9.

La funcionalidad de la burocracia con el poder otorgó estabilidad a los


Estados y sus sociedades e incluso creo condiciones de relación con otras so-
ciedades y Estados. Pero habría que agregar que las regularidades en las re-
laciones exigían el cumplimiento de patrones de actuación a los individuos,
grupos o sociedad civil con el poder constituido, pero también pautó su pro-
pio comportamient o burocrático, así como de los propios gobernantes. La bu-
rocracia se constituía en un sistema que comprometía a la sociedad en su
conjunto y el ámbito de las relaciones del poder.

La dependencia de la burocracia con el sistema político, no exime al


poder de las regulaciones burocráticas en su relación con los otros, sean es-
tos súbditos, siervos o incluso ciudadanos, así como tampoco con los funci o-
narios10 ni otros Estados. De este modo los poderes no podían ser arbitrarios
frente a las estructuras existentes, con sus sociedades ni con sus aliados.

9
La visión individualista pretende explicar simplificadamente el devenir de los sistemas políticos
consolidados y burocratizados, como si fueran obras de personajes. Quizás los más caracteriz a-
dos han sido Hitler y Stalin, sin embargo, ellos expresaban tendencias históricas, políticas y cul-
turales, que se reproducían con discriminación, represión, dominación y conquista. Las luchas
antisemitas en la Alemania feudal o la organización para destruir, construir y consolidar lo que
denominó “el socialismo en un solo país”, fueron determinaciones sociales arraigadas en sistemas
burocráticos, las cuales como máquinas de guerra, arrasaron todo vestigio de resistencia interna
o externa a los intereses y ambiciones de sus sociedades, a los sistemas políticos y burocracias
construidas. (Ver entre otros: Maria Antonieta Macchiochi Elementos para un análisis del fascis-
mo. Dos tomos. Editorial Mandrágola. España, 1978; Otto Bauer, Herbert Marcuse, Arthur Ro-
senberg et al. Fascismo y capitalismo . Ediciones Martínez Roca. Barcelona, 1976; Edward Tan-
nenbaum. La experiencia fascista. Alianza Editorial. Madrid, 1975; Leszek Kolakowsky. Las princ i-
pales corrientes del marxismo . Tres tomos. Alianza Editorial. Madrid, 1983; Eric Hobsbawm (di-
rección) Historia del marxismo . Ocho volúmenes. Editorial Bruguera. Madrid, 1983).
10
Max Weber afirmaba: “En principio, la organización moderna del servicio civil separa el nego-
ciado del domicilio privado del funcionario, y, en general, la burocracia segrega la actividad ofi-
cial como algo independiente de la esfera de la vida privada. Los fondos y equipo públicos se
hallan separados de la propiedad privada del funcionario. En todas partes, esta condición es
producto de una larga evolución.” (Weber, Max. Ensayos de sociología contemporánea. Edicio-
nes Martínez de la Roca. Barcelona, 1972. Pág. 243).
La democracia, la burocracia y la autocracia 12

La burocracia expresa una compleja relación con las personas, las orga-
nizaciones y el Estado, además de ser una forma que mediaba y mediatizaba
las relaciones políticas existentes en la sociedad. La burocracia es una rela-
ción social construida históricamente y expresa la complejidad de la organi-
zación política y de la sociedad11.

La regularidad de la práctica estatal burocratizada de ningún modo es


comparable o asimilable con otras burocracias. Cada sistema burocrático lle-
va la impronta de las relaciones de sociedades históricamente determinadas.
Las semejanzas en las formas entre ellas, no lo son en su significación ni
contenido. Las pautas reconocidas y aceptadas por la vía de la dominación o
de la hegemonía, se diferencian entre sistemas políticos. La imposición esta-
tal hacia otros estados implicaba necesariamente la redefinición radical o
destrucción de la burocracia del poder dominado. La crisis de un sistema polí-
tico también era la crisis de la burocracia. Un poder que no podía ejercer su
voluntad también vaci aba de contenido a la burocracia o de la capacidad para
pautar o normar las relaciones sociales en el espacio de la ingerencia esta-
tal.

La organización burocrática otorgó a los gobiernos de una capacidad


sistemática para el logro de las intencionalidades del poder. Se podría afir-
mar que la burocracia se convertía en una gran “máquina” para la obtención
de los propósitos de las organizaciones estatales, las cuales requerían de la
despersonalización, en parte, por los largos periodos de maduración, planifi-
cación y ejecución que necesitaban las obras o las conquistas. La represent a-
tividad y efect ividad burocrática para el poder político no desaparecía a pesar

11
Aunque no siempre se interpretó la burocracia como una necesidad para las sociedades com-
plejas, integradas e integradoras. Ernest Mandel por ejemplo afirmaba que: “Los gérmenes de
burocratización o la deformación burocrática resultan inevitables en una sociedad atrasada y
aislada. En cambio, lo que no resulta inevitable es la transformación de la deformación en terri-
ble degeneración, como en la época stalinista.” (Mandel, Ernest y Deutscher, I. La burocracia.
Ediciones Quinto Sol. México, 1970. Pág. 33). La burocracia en regimenes tiránicos del pasado,
sin la constitución jurídica igualitaria del capitalismo, no implica que este sistema administrativo
sólo se encuentre asociado con formas atrasadas de gestión estatal. Las formaciones sociales
modernas y con Estados que representan, tienen la delegación y la autoridad otorgada por la
colectividad nacional, también han desarrollado y requieren consolidados sistemas burocráticos
para su propia reproducción.
La democracia, la burocracia y la autocracia 13

de la desazón que provocaba a los contribuyentes de los tributos, de los pri-


vilegios que adquiría y de su incremento cuantitativo 12.

La burocracia despersonaliza al poder, pero no lo niega, lo supone en


todo su quehacer cotidiano. No puede existir una burocracia sin la facultad
para condicionar e imponer procesos y procedimientos que le otorga el poder
constituido. La creciente presencia del Estado en la sociedad para su regul a-
ción y conducción es efectuada a través de la burocracia, ella contribuye a la
integración e interdependencia social, como también articula todas las rela-
ciones en los espacios del poder13.

En este sentido son frecuentes expresiones que enuncian la burocrati-


zación del mundo o en los espacios sociales integrados nacional e interna-
cionalmente.

La funcionalidad de los procesos burocráticos para el poder social y el


respeto a la igualdad y la función pública, no guarda correspondencia con las
apreciaciones sobre ella a través de los tiempos. Lo peculiar de las apreci a-
ciones contra la burocracia, es que guardan una gran coincidencia a pesar de
la heterogeneidad de los ámbitos sociales que la sustentan, lo cual pone en
evidencia que las actuaciones de éstas son similares, aun cuando su signifi-
cación social es distinta entre ellas. Quizás sea debido a la inadecuación de
las formas establecidas y normalizadas de la burocracia con los procesos que
regula, pauta o los resultados que se pretenden lograr, o por que la indife-
rencia o frialdad como realiza su actuación. Así, los prejuicios contra la bu-
rocracia aprecian cualquier aberración funcional en las organizaciones como
característica de la burocracia, así por ejemplo afirma Robson:

12
En la monarquía francesa la nobleza despreciaba a los funcionarios que incluso se diferencia-
ban socialmente con el uso de “la robe longue”, del ropón y que denominaban irónicamente c o-
mo la “noblesse de robe”.
13
Los regimenes burocráticos del pasado fueron sociedades férreamente integradas y discipli-
nadas, lo cual no implicaba la perdurabilidad de los gobernantes, sino de las fuentes sociales del
poder. Las disputas por la ocupación del aparato del poder, con sistemas burocráticos, han
adoptados modalidades diversas a lo largo de la historia, algunas han sido violentas, sanguina-
rias o consensuales. En el presente las contiendas electorales constituyen las modalidades
aceptadas ideológica y políticamente por las democracias representativas, las cuales tienen una
significación que trasciende los sistemas políticos y burocráticos nacionales.
La democracia, la burocracia y la autocracia 14

“Los investigadores estadounidenses de las ciencias políticas muy a me-


nudo identifican o confunden “organización enorme” con “burocracia ”. El
profesor Wheare, por otro lado, considera a los abogados como los ar-
chiburócratas porque, según él ¨estos profesionales son incapaces de dar
una contestación sin ambages a una pregunta co ncreta¨”.14

“Los términos ¨burocráta¨, ¨burocrático¨ y ¨burocracia¨ constituyen


claras invectivas. Nadie se llama a sí mismo burócrata o considera buro-
cráticos sus propios medios de administración. Estas palabras se aplican
siempre con una connotación oprobiosa. Siempre implican una crítica
despectiva de personas, instituciones o procedimientos. Nadie pone en
duda que la burocracia es completamente mala y que, en un modo per-
fecto, no existiría.
La implicación negativa de los términos en cuestión no se limita a Nor-
teamérica y a otros países democráticos. Se trata de un fenómeno uni-
versal. …” 15

Estos atributos asignados a la burocracia son compartidos contemporá-


neamente, a pesar de las diferencias en los contextos, de la naturaleza de
los Estados, de las relaciones sociales prevalecientes en cada ámbito part i-
cular.

La crítica a la burocracia en muchos casos expresa una consideración


negativa a todo aquello que signifique intermediación entre actores sociales
o incluso, puede ser promovida por quienes imaginan relaciones simples, di-
rectas e inmediatas, que no requiere n delegación ni representatividad. Estas
evocaciones no se corresponden con relaciones en sociedades desiguales y
clasistas del pasado ni del presente. El rescate por relaciones personalizadas
que ni eguen las relaciones no cosificadas ni mercantilizadas, es una utopía
en un medio donde se alienan las facultades individuales, grupales y naci o-
nales por poderes ajenos y extraños. Incluso los Estados del socialismo real
terminaron sus días sin haber logrado la democratización, la humanización ni
personalización de las relaciones sociales que aspiraban para la construcción
del comunismo. La liquidación de la burocracia de esos Estados estuvo aso-
ciada con la desaparición su propio Estado y del partido político.

14
Robson, W. A. Burocracia y democracia. Dirección General de Servicio Civil. Imprenta Nacional
1962. Pág. 8. La referencia de Robson a K.C. Where, es de: The Machinery of Goberment. Ox-
ford, 1945. Pág. 7.
15
Von Mises, Ludwig. Burocracia. Unión Editorial S.A. Madrid, 1974. pp. 13.
La democracia, la burocracia y la autocracia 15

Asimismo, contemporáneamente, la deficiente atención a los usuarios,


la ineficacia de las funciones desempeñadas, etc. son también atribuidas
como características del trabajo burocrático de los funcionarios, lo cual indi-
vidualiza cualidades que pertenecen al sistema institucional y político que
regula las relaciones con la sociedad civil y la propia práctica institucional16.
El relativo aislamiento de la labor individual del funcionario para el cumpli-
miento de una función, no es un atributo exclusivo de la burocracia, es un
producto de la evolución, complejización de las relaciones interdependencia
entre los individuos, organizaciones y sociedades, que tienen en la división
del trabajo el medio para lograr sus propósitos, a la vez que constituye el
modo social o colectivo de la realización individual de los sujetos. La práctica
laboral capitalista es uno ejemplo de ello, pero no atribuible exclusivamente
a esa labor, sino a todas las actividades en las sociedades contemporáneas.
La sociabilidad humana es interdependencia y organicidad de las capacidades
y potencialidades diferenciales entre individuos y colectividades.

Siendo la burocracia una relación directamente vinculada con el ejerc i-


cio del poder, la existencia de diferentes opciones políticas se corresponden
con las posiciones críticas a las manifestaciones administrativas del poder.
La práctica estandarizada del quehacer cotidiano de la burocracia, es apre-
ciada como un atentado contra la libertad de aquellos que tienen diferencias
sustantivas respecto de las mayorías. Las posiciones liberales son intrans i-
gentes en la sustentación de una democracia discrecional entre desiguales y
por una libertad que distinga y diferencie las capacidades que otorgan la ri-
queza, recursos, propiedades de los individuos.

“No puede caber la menor duda de que este sistema burocrático es esen-
cialmente antiliberal, no democrático, no norteamericano; … Esta pene-
trado de una fanática hostilidad hacia la libre empresa y la propiedad pri-

16
El ejercicio arbitrario del poder de quien tiene el monopolio de una función, ya sea de un fun-
cionario o institución, no es una manifestación de la burocracia, sino precisamente de su debili-
tamiento o de su inexistencia. La integración o la interdependencia de las funciones es una de
las características de la burocracia, en ello radica su funcionalidad con el poder y con los propó-
sitos de su acción. La arbitrariedad de la función pública habla del aislamiento, de la individuali-
zación de los quehaceres o dicho de otra manera de la reproducción de poder autocráticos.
La democracia, la burocracia y la autocracia 16

privada. Paraliza la gestión de los negocios y disminuye la productividad


del trabajo.”17

El individualismo posesivo liberal considera un atentado a la democra-


cia y la libertad el que el Estado a través de la buro cracia se apropie de par-
te de las utilidades y beneficios logrados por la acción productiva y mercan-
til, en donde participan muchos actores. La apropiación privada de exceden-
tes generados colectivamente ha creado una falsa conciencia, radical y unila-
teral, en los propietarios empresarios que suponen que la riqueza es creada
por exclusivamente por ellos y que por lo tanto les pertenece. Desde esa
perspectiva no puede apreciar a los trabajadores como sujetos creadores con
su trabajo de nuevos valores económicos que son la fuente de las ganancias
o de rentabilidad privada, como tampoco puede apreciar al Estado como un
ente organizador de la sociedad y distribuidor de los recursos que capta, para
la inversión productiva privada, para garantizar la seguridad, para contribuir
con una fuerza de trabajo barata, sana y educada, o a través de una política
pública generar una población con capacidad productiva y de consumo.

La concepción ideológica liberal, es una posición interesada en la ges-


tión del poder, que reconoce la importancia social, económica y política del
Estado y de las formas institucionales y administrativas. El parcial y parci a-
lizado horizonte ideológico liberal ha limitado comprender la naturaleza de la
burocracia. Por un lado aprecian la existencia de relaciones políticas y por
ello critica ban el poder superestructural que emanaba de la práctica estatal,
que supuestamente restringe el poder de los propietarios empresariales. Pe-
ro por otro lado, ingenua o absurdamente, postulan y practican acciones co-
ntra el Estado y la burocracia, como un me dio para ser ellos los únicos en
capacidad de ejercer su voluntad privada sobre el conjunto de la sociedad. La
individualización del poder material en las sociedades o la privatización de
las relaciones sociales, es una contradicción que niega la interdependencia
de la reproducción social, individual y empresarial.

17
Pretendido juicio de un ciudadano norteamericano que imagina Ludwig von Mises, sobre la
burocratización, a la que el mismo objeta por considerar que la burocracia se encuentra
profundamente arraigada y que sus características no pueden ser atribuidas a los burócratas ni
a la burocracia mi sma. (Von Mises, Ludwig. Op. Cit. Pp. 16).
La democracia, la burocracia y la autocracia 17

La presencia ideológica liberal contemporánea se encuentra acompaña-


da de poder político y económico, tanto de organismos internacionales como
de Estados y empresas mundiales dispuestas a invertir y vender en nuestros
espacios económicos, así como por la presencia de empresarios en las pro-
pias cúpulas estatales. A decir del propio Von Mises ello no sería más que la consti-
tución de una dictadura:

“Es cierto que los funcionarios no son ya servidores de los ciudadanos,


sino amos y tiranos irresponsables y arbitrarios. Pero esto no constituye
un defecto de la burocracia, sino que es el resultado del nuevo sistema de
gobierno que restringe la libertad … El culpable no es el burócrata, sino el
sistema político.”18

El poder del capital e de la ideología liberal, ha contribuido a una efec-


tiva disminución del poder estatal que socializa los costos de la competitivi-
dad y la reactivación económica, pero que privatiza las decisiones y las utili-
dades. La polarización de las sociedades y la concentra ción y centralización
de la propiedad y la producción, ha incrementado la pobreza y la desocupa-
ción, pero también ha redefinido los Estado y destruido las burocracias para
convertirlas en burdas y mecánicas expresiones de poderes arbitrarios y tirá-
nicos.

II.2 LA BUROCRACIA Y LA DEMOCRACIA

La acción desarticulada y arbitraria del poder estatal tiene en el pasado


y el presente múltiples referentes históricos. Las sociedades atrasadas o
dominadas por poderes tiránicos o autocráticos, impedían crear individuos
libres e iguales, así como el imaginar sociedades capaces de definir su desti-
no colectivo. Aquellas sociedades tenían Estados que actuaban para propósi-
tos privados, sea en razón de una posición como terratenientes, militares o
burgueses. La posición, intereses, necesidades o aspiraciones de los hetero-
géneos actores de la colectividad social, no eran tomadas en cuenta, eran
sociedades esclavas, feudales o simplemente atrasadas para sus equivalen-
tes contemporáneos. La supeditación de las clases subalternas era total y
constituían simples objetos para el poder.

18
Ibid. Pp. 22- 23.
La democracia, la burocracia y la autocracia 18

El reconocimiento de la regularidad, la consistencia y la legitimidad ad-


quirida socialmente por el poder político y la burocracia, no implica la exi s-
tencia de democra cia, aun cuando ella también requiera de un sistema políti-
co consolidado. La burocracia en todos los casos ha respondido al poder in-
dependientemente de su naturaleza, mientras que la democracia ha tenido
una determinación social que ha condicionado al poder estatal19, al menos en
sus momentos de su constitución originaria.

La democracia y la burocracia no se implican, por el contrario se puede


afirmar que la burocracia como mediación del poder estatal tiene una larga
historia de funcionalidad con la tiranía y la autocracia. La democracia o el
reconocimiento y respeto social y estatal de la igualdad jurídica entre los in-
dividuos, ha marcado profundas rupturas, en las relaciones sociales entre in-
dividuos, grupos y clases, así como en las relaciones entre el Es tado y la so-
ciedad20.

La democracia a diferencia de la burocracia tiene una determinación


que no era la del poder político constituido, sino del conjunto de una soci e-
dad que ha conformado una nueva unidad e interdependencia. Esta peculiari-
dad de la burocracia y la democracia tiene la potencialidad de derivar en con-
tradicciones y disfuncionalidades entre los requerimientos ciudadanos y las
necesidades del poder. El dinamismo de las relaciones sociales en la histo-

19
Al respecto Weber afirma: “El principio de autoridad jerárquica de cargo se encuentra en
todas las estructuras burocráticas: en las estructuras estatales y eclesiásticas, así como en
grandes organizaciones de partido y en empresas privadas. Para el carácter de la burocracia es
irrelevante que su autoridad sea considerada ¨privada¨ o ¨pública¨.” (Weber, Max. Ensayos de
Sociología Contemporánea. Op. cit. Pág. 242). Desde otra perspectiva, se considera que no es
posible identificar las formas relativamente similares del cumplimiento de las regulaciones norma-
tivas de la práctica burocrática, con la particular significación social, histórica y política de di-
cha normatividad y menos aún cuando el propio Weber reconoce que la burocracia “… no consti-
tuye la norma histórica, sino más bien su excepción.” (Weber, Max. Ibid.).
En este sentido, es posible afirmar que Weber no asocia lo público con lo ciudadano o la igual-
dad jurídica de las personas, ni lo vincula con una peculiar e histórica práctica social del Estado,
como tampoco establecía diferencia entre el capitalismo con otras formas de organización social
y económica de las sociedades.
20
Es peculiar que en el estudio de la burocracia haya sido apreciado fundamentalmente como
fenómeno transhistórico, sin mayor cambio a través de los tiempos, a pesar del dinamismo de los
contextos y los cambios radicales en la significación y contenidos de las formas políticas y admi-
nist rativas operados en el devenir de las sociedades.
La democracia, la burocracia y la autocracia 19

ria, generó procesos democráticos plenos sin la s pautas del poder, lo cual
significaría la destrucción de las formas y estructuras burocráticas del poder
centralizado y concentrado, o en sentido inverso, también se dieron expre-
siones históricas donde el afincamiento de formas de poder autocrático, anu-
laron toda posibilidad de representación, de revolución y de democracia so-
cial, que hicieron de la burocracia objeto de la continuidad de los poderes
despóticos existentes.

II.2.1 EL ESTADO NACIÓN Y LA BUROCRACIA SUBORDINADA A LAS


NECESIDADES Y DESARROLLO SOCIAL

La burocracia en Europa estuvo tuvo su surgimiento en el siglo XVII,


con los estados absolutistas para consolidar una relación formal entre los
súbditos y las coronas. La democracia en ese contexto no era una atributo
garantizado por la burocracia, sin embargo en el siglo XIX, la situación fue
diferente, se ha había constituido en una valiosa contraparte de las institu-
ciones democráticas 21.

“Una vez establecida la voluntad soberana del pueblo, en reemplazo de


los antojos del monarca, dicha voluntad habría de ser ejecutada por ser-
vidores públicos obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y
responsabilidad eran particularmente admiradas. El ¨grand commis¨ fran-
cés, el burócrata prusiano, el miembro del servicio civil inglés habrían de
convertirse en la personificación del interés general. Max Weber nos ofre-
ció la mejor teoría de esta maquinaria tan maravillosa y eficiente. Los
demócratas y el mismo Max Weber a veces temían su falta de sensibili-
dad y su posible tendencia antidemocrática. Por eso se propusieron lim i-
tarla. No obstante, en su momento nadie cuestionó su eficiencia y su
enorme capacidad para obtener logros. Se la consideró la piedra angular
del Estado Moderno y casi de la civilización moderna.” 22

El surgimiento de la ciudadanía fue la constitución social nacional e in-


ternacional de las personas y demarcó inéditamente el accionar de lo público
para el Estado. Las políticas públicas sustituyeron a las prácticas privadas
realizadas desde el Estado, el cual se convertía en un ente público o social,
21
Crozier, Michel. “La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública”.
Documento presentado en el I Congreso Interamericano del Centro Latinoamericano de Adminis-
tración para el Desarrollo (CLAD) realizado en Rio de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de
1996. Publicado en: Revista del CLAD Reforma y Democracia. Nº 7. Caracas, enero 1997.
22
Ibid. Pág. 1
La democracia, la burocracia y la autocracia 20

o dicho de otro modo, el Estado se había socializado con la heterogeneidad


de actores igualitarios. El quehacer del Estado democrático no eran interven-
ciones para las necesidades del poder o para quienes representaba privada-
mente, en esta ocasión histórica, era una acción concertada y determinada
por las necesidades de la totalidad social y en razón de la orientación de una
sociedad interdependiente y heterogénea. Es por esta condición que la ins-
tauración del Estado Benefactor requirió de la planificación como un requisito
del accionar estatal, la cual brindaba consistencia y coherencia a su interven-
ción sobre una heterogénea y contradictoria sociedad, que no podía ser con-
cebida como un conjunto amorfo ni determinada por sólo un actor social 23.

El ejercicio del poder estatal que modificaba el sentido de una relación


social interdependiente en las sociedades, ha requerido de condiciones y
momentos particulares en la historia de los pueblos. No es posible imaginar
que una sociedad conducida desde y para re producir el poder, se transforme
espontáneamente en una sociedad cuyo propósito y lógica política se en-
cuentre ce ntrada en el bienestar de la sociedad. El cambio radical de la
orientación de las relaciones sociales y el derecho igualitario entre las perso-
nas, así como el haber constituido Estados cuya actuación se encuentra di-
rectamente referida a los intereses de todos los habitantes y ciudadanos en
el espacio de su poder, sin duda fue la construcción social inédita y no gene-
ralizada, que significó para algunas sociedades la destrucción y la creación
de nuevas burocracias y la instauración histórica de la democracia.

La supeditación del poder estatal con su sociedad, aparentemente no


alteraría la relación de la burocracia con el sistema político, sin embargo la
regulación de la burocracia en función de un poder tangible y evidente, en

23
La planificación fue concebida por mucho tiempo como una técnica que pretendía controlar y
determinar el futuro usando medios para obtener precisos resultados. La necesidad de la planifi-
cación es proceso organizativo de situaciones y condiciones complejas, por lo cual requiere de
procesos decisorios sobre el devenir, pero evaluando la situación, recursos existentes y la parti-
cipación de todos los actores comprometidos sobre lo planificado. (Eduardo García “Pasado y
futuro de la Planificación en América Latina”; Enrique Barón “Del intervencionismo a la Planific a-
ción Democrática” En: Pensamiento Iberoamericano. Revista de Economía Política. Nº 2. Institu-
to de Cooperación Iberoamericana (ICI) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL). Madrid, julio- diciembre 1982; Carlos Matus. Política, Planificación y Gobierno. Dos to-
mos. Washington D.C., setiembre 1987).
La democracia, la burocracia y la autocracia 21

algunas sociedades del pasado, se hace difuso y hasta abstracto en las so-
ciedades democráticas. La transformación de Estados atrasados en modernos
o nacionales, implicó profundos cambios en las burocracias en esas socieda-
des. La burocracia funcional al poder adquiere una connotación particular,
aun cuando dependiente de él, es un poder que se encuentra determinado
desde la sociedad civil.

La consolidación de una nueva constitución social y política del Estado,


que costó largos procesos de disputa y confrontación con los poderes de pro-
pietarios y de la iglesia, conformó una inédita burocracia de la función públi-
ca, del cumplimiento de obligaciones y tareas que trascienden las intenciona-
lidades del poder formal establecido. Las nuevas relaciones de poder estatal
que crearon sociedades democráticas, estaban condicionadas y pautaban la
función pública y el quehacer de la burocracia.

Las revoluciones, francesa (1789) y americana (1776), que democrati-


zaron sus Estados y sus sociedades, fueron seguidas en distintos momentos
por otras en diversos espacios nacionales, y en algunos casos latinoamerica-
nos, fueron largas y sangrientas disputas asociadas con transformaciones
liberales y sociales. Los estados democráticos, socializaron y constituyeron
una práctica que por primera vez era pública. Los Estados nacionales, bene-
factores o modernos, como se califican las prácticas democráticas y sociales
en las nuevas relaciones políticas, no fueron generalizados, se podría afirmar
que fueron procesos inacabados e inalcanzados para algunas sociedades la-
tinoamericanas del presente 24.

El poder de los gobernantes es formal en el Estado Nación, por ser la


representación del poder social, el cual no es producto de una herencia, ni
por pretendidas cualidades perdurables de caudillos o tiranos25. La socializa-
ción del poder estatal, marca un cambio significativo en la forma y contenido
de la práctica del Estado y su burocracia. El ejercicio del poder en una socie-
dad masificada, heterogénea y desigual, supone la integración inédita entre

24
Zavaleta, René. “La cuestión nacional en América Latina” En: David y Goliat. Revista del Con-
sejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. Año XV. Nº 48. Buenos Aires, 1985.
25
Por ello en parte se prohíbe en algunas Constituciones la reelección de los mandatarios, como
un medio para limitar aspiraciones personalistas en la gestión pública de la función estatal.
La democracia, la burocracia y la autocracia 22

la sociedad civil y la política bajo propósitos comunes en medio de la dive r-


sidad de intereses y aspiraciones ciudadanas. En este sentido, la política pú-
blica es la forma como se implementan acciones que articulan y unen, en un
proyecto nacional, la heterogeneidad y desigualdad social existente.

La constitución de este Estado será nacional y democrática en la medi-


da que represente a la colectividad, marcando con ello el límite y la posibili-
dad de acción y de legitimidad del poder gubernamental y burocrático.

El poder del Estado en democracia, no surge de las capacidades acumu-


ladas por la clase política, ni por benevolentes gobernantes, sino por la hete-
rogeneidad social de igualitarios ciudadanos. No es la disponibilidad de re-
cursos gestionados lo que otorga poder social al Estado, sino es el poder
otorgado socialmente que le permite disponer de los medios para su inter-
vención en la sociedad.

La sociedad democrática confiere al Estado la capacidad de mediación,


de mediatización y de regulación de los actores sociales y de la sociedad.
Esa facultad y capacidad del Estado está dada por la protección y represent a-
tividad de la igualdad jurídica de los ciudadanos que son materialmente des-
iguales.

En democracia el Estado y su burocracia, garantizan que la desigualdad


de los proletarios frente a los propietarios, no tenga correspondencia con las
relaciones de poder en la sociedad. Asimismo, son los actores sociales los
que tienen la facultad limitar o impedir la intervención social parcializada del
Estado.

La sociedad democrática es un conglomerado dinámico de poderes en


interrelación, que se redefinen permanentemente en un contexto que se mo-
difica incesantemente, pero la conformación histórica de la democracia ha
requerido de un medio que la garantice e incluso se puede afirmar que ha
necesitado y requerido de una burocracia que brinde permanencia y regulari-
dad para las relaciones igualitarias26.

26
Las revoluciones americana, francesa o las socialistas, requirieron de sistemas burocráticos
que brindaran nuevas estabilidades, aunque con funcionalidades diferentes en la sociedad y en
La democracia, la burocracia y la autocracia 23

El Estado social o democrático conmovió Alexis de Tocqueville por el


extraordinario poder o capacidad determinadora sobre su sociedad, muy su-
perior a las facultades de Estados del pasado27. La legitimidad social es es-
tabilidad para la clase política y las instituciones, de ahí que se afirme que
la democracia es la mejor forma política que ha conocido la historia, así co-
mo la burocracia es el medio más efectivo para garantizar la integración de
la sociedad de heterogéneos actores28.

La formalización y respeto de una serie de pautas formalizadas e insti-


tucionalizadas de los derechos ciudadanos, o el establecimiento de una buro-
cracia que se encuentra pautada con las condiciones establecidas social y
estatalmente, liberaba a los ciudadanos de la arbitrariedad del poder aut o-
crático de las formas locales y tiránicas de poder. Aquellos sistemas que te-
nían la imposibilidad real de formalizar relaciones jurídicas igualitarias para
heterogéneos actores con roles distintos en la estructuración desigual del
trabajo y de la riqueza, así como la disputa de poderes semejantes y ant a-
gónicos en la sociedad, constituían condiciones inviables para la existencia
de la burocracia al servicio de un Estado social.

La burocracia estandariza sus prácticas no en razón de la igualdad, su


quehacer supone la desigualdad entre personas en un contexto político uni-
tario. La burocracia en su pasado y presente ha establecido pautas de com-
portamiento para sí misma, para gobernantes, para “funcionarios” y para los
siervos, la plebe o los ciudadanos. La inestabilidad la imposibilidad de regu-
lar la sociedad por arbitrariedades autocráticas o la crisis de regulación social
y política, no sólo son límites para la gobernabilidad, sino también para las
prácticas burocráticas.

el Estado. La representación stalinista en Rusia como la titista en Yugoeslavia, conformaron sis-


temas burocráticos, que resultaron estables a pesar de la oposición entre ellos. (Cast oriadis,
Cornelius. La sociedad burocrática 2. Tusquets Editor. Barcelona, 1976).
27
Bobbio, Norberto. Liberalismo y democracia . Brevarios. Editorial Fondo de Cultura Económica.
México, 1992.
28
Strasser, Carlos. Democracia & Desigualdas. Sobre la ¨democracia real¨ a fines del siglo XX.
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. Buenos Aires, 2000.
La democracia, la burocracia y la autocracia 24

El equilibrio catastrófico del Estado democrático limita una perdurable y


estable relación con los desiguales protagonistas sociales. La disputa por
hegemonizar el quehacer público estatal anula la posibilidad de hacer una
práctica burocrática consistente, así como de representación política demo-
crática del Estado.

La constitución jurídica igualitaria entre los actores sociales es el límite


del protagonismo de alguna clase en el Estado, así como es la condición de-
mocrática necesaria de la práctica estatal.

La forma como el sistema político democrático se ha organizado para


materializar la igualdad jurídica, ha la representación de los diversos y asi-
métricos intereses de la ciudadanía. La representatividad política antes que
la democracia directa y participativa, ha sido la opción tomada para lograr la
estabilidad y la unidad del poder. La heterogeneidad de intereses, volunta-
des y capacidades, ha sido subversiva no sólo para el poder autocrático, sino
contra todas las formas, estructuras y tradiciones políticas y burocracias es-
tablecidas en el pasado y el presente, en el socialismo como en el capitalis-
mo.

La democracia representativa, del voto o de las mayorías, sustituyeron


el omnímodo poder autocrático, para convertirse en una abstracta y formal
representación de los poderes igualitarios de los ciudadanos. La heteroge-
neidad social se reducía a un número determinados de individuos o dicho de
otro modo, la diversidad y pluralidad se individualizaba y el poder se concen-
traba en los designados.

Los autócratas personalizados del pasado se transforman en autorida-


des burocráticamente despersonalizadas en la democracia representativa, en
donde la delegación formal de poder, no significaba la personalización ni la
privatización clasista de la acción estatal en la constitución originaria de la
ciudadanía y en el devenir del Estado moderno. Aún cuando la acción estatal
no es neutra ni desorientada socialmente, como tampoco lo es el devenir de
la sociedad, ello no significa la simple conversión de un poder de facto a un
poder de derecho. La democracia de la sociedad no es un resultado de la ac-
ción omnipotente de una clase social, ni como un recurso técnico para el do-
La democracia, la burocracia y la autocracia 25

minio o la gobernabilidad, ella tiene una constitución histórica construida y


perteneciente a todos y como tal tiene una pertenencia social que no es la
de otros Estados ni de otras sociedades29.

La intervención pública del Estado se había establecido con la constitu-


ción igualitaria de los individuos y de la democracia en la sociedad. Por ello,
la política pública es una característica de los Estados democráticos30, la cual
hace unitaria las intervenciones del Estado en la sociedad. La diversidad de
intereses e intencionalidades de las distintas clases sociales, exige al Esta-
do hacer una síntesis de esa heterogeneidad interdependiente de la soci e-
dad, así como la realización de un proceso planificador que articule y pro-
mueva el desarrollo colectivo. Estas son las condiciones de actuación de un
Estado pluriclasista y por la constitución de un poder democrático. La acción
preferente o unilateral de alguna clase o segmento en particular, es la nega-
ción de la constitución social y política del capitalismo, así como anula la
planificación, pues la acción excluyente de algún actor en particular no re-
quiere previsión, adecuación ni contextualización, tan sólo imposición, así
como tampoco requiere de la política pública, dado que los actores sin poder
o sin capacidad de definir el rumbo político o económico de la sociedad, esta-
rían siendo tan sólo objetos de los intereses y poderes particulares o priva-
dos.

La sociedad en democracia representativa creó una burocracia que igua-


laba jurídicamente a los desiguales en una sociedad excluyente, como una
necesidad para hacer una acción estatal consistente, unitaria y regular. Esta
cualidad marca los límites y posibilidades de la práctica pública del Estado,
así como sus funcionalidades y contradicciones frente a las clases y las ten-
dencias del entorno.

29
En periodos de la guerra civil en Nicaragua, el Presidente Monge en Costa Rica postulaba que
la democracia costarricense debía ser exportada, como si se tratara de un producto no tradicio-
nal, o como desde Estados Unidos se impone absurdamente estilos y prácticas a otras socieda-
des y Estados del mundo.
30
Las sociedades y Estados no son democráticos sólo por tener procesos electorales, sino por-
que las acciones de la colectividad social, así como las intervenciones estatales garantizan el
respeto, los intereses, aspiraciones y la defensa de todos los actores sociales de la sociedad
que representa.
La democracia, la burocracia y la autocracia 26

La burocracia en el Estado y la sociedad democrática, transfigura a los


gobiernos y a los poderes públicos para convertirlos en medios para el cum-
plimiento de la función pública y simultáneamente transforma en funcionarios
públicos a los personajes del gobierno, disciplinados y con prácticas estanda-
rizadas. Pero, también habría que agregar que la propia política pública,
transfigura a los sujetos sociales en simples objetos del accionar estatal.

El Estado burocrático se arrogaba de una facultad social al definir lo


conveniente y prioritario de orientar, promover o ejecutar en la sociedad. La
heterogeneidad social, aislada en la representación de sus necesidades e in-
tereses, no podía competir con la organización y recursos de ese Estado, que
se había metamorfoseado en un Estado totalizante, pero burocrático 31, que
había formalizado las relaciones con la sociedad.

La mayor integración de las sociedades, de las economías y de los ac-


tores sociales, ha implicado el incremento del poder de la burocracia estatal,
la cual se erige como omnímoda, omnipresente y omnipotente en todas las
relaciones sociales 32.

La burocracia es una forma inacabada social e histórica para garantizar


la igualdad en una sociedad desigual. La funcionalidad de la burocracia con el
poder, es también la vulnerabilidad para las garantías sociales y ciudadanas
ante autócratas y déspotas que capturan el poder estatal con el voto o con
las armas.

31
La literatura especializada confiere a ese Estado la caracterización de Benefactor, tan sólo
para destacar la presencia de clases subalternas en el interés y práctica estatal, sin embargo,
como se aprecia no fue la única característica.
32
Recientemente en Costa Rica (octubre 2002) se discute un proyecto que pretende convertir
en ley o en objeto de control estatal, la división del trabajo en las tareas domésticas, así como
de la remuneración del trabajo de la mujer en el hogar. Independientemente de la cosificación en
el seno del hogar las relaciones laborales mercantiles, es significativo que no se cuestione la
presencia estatal en las relaciones del hogar, sino la posición de género del proyecto de ley, lo
cual manifiesta la internalización o aceptación social de la intervención burocrática del Estado
en las relaciones cotidianas de las parejas. El discurso liberal por reducir la ingerencia estatal
sobre los individuos y la sociedad, no guarda correspondencia con esta propuesta, a la vez que
constituye otro medio para conformar redes para controlar los trabajos, ingresos, consumos u
orientación de las personas, sea para la imposición tributaria, el control o la represión estatal.
La democracia, la burocracia y la autocracia 27

II.2.2 LA BUROCRACIA Y LA ESTANDARIZACIÓN TÉCNICA

La democracia burocrática no tiene la capacidad de responder a dive r-


sos poderes ni menos aún intereses o poderes contradictorios. La uniformi-
dad burocrática requiere de la continuidad política, aun cuando sean distintos
los partidos que asumen el poder en la democracia representativa o burocrá-
tica. La práctica política de esa democracia puede tolerar cambios sin violen-
tar el statuo quo, sin alterar el poder gestado socialmente.

La burocracia ha hecho de la demo cracia un proceso estandarizado, rí-


gido y atentatorio contra la libertad y diversidad social, legitimada con pre-
juicios y creencias, así como con leyes y técnicas. El derecho igualitario como
en las aplicaciones técnicas en el crecimiento económico, han sido algunas
de las expresiones que dan un ext raordinario prestigio y aceptación a las
normas jurídicas y a las tecnologías que como ideologías, supuestamente le
otorgan neutralidad, objetividad, precisión y univocas racionalidades a sus
aplicaciones33.

El quehacer estatal en democracia representativa, se ha independizado


de modo relativo de su sociedad por la aplicación de la técnica y de la nor-
matividad jurídica, o dicho de otro modo, la burocracia ha adquirido un esta-
tuto legitimado por la sociedad pretendidamente racional y tecnológica 34. La
promulgación de las leyes con parlamentarios electos, así como la atribución
incuestionable a los conocimientos técnicos especializados, al parecer consti-
tuyen ámbitos sobre los cuales la ciudadanía deberá aceptar, en parte por
33
El desarrollo de la técnica sintetiza el conocimiento de la humanidad a través de la historia, y
ha acumulado una extraordinaria potencialidad para el bienestar de los individuos y sociedades,
así como también para atentar contra la calidad de vida y la propia existencia humana y del pla-
neta.
34
Henry Jacoby afirma de modo distinto que el “… poder estatal que se independiza en contra
de la sociedad descansa más sobre un mito que sobre una necesidad racional de la civilización
tecnológica, y que este mito representa una creencia compensadora de la impotencia y de los
temores que atacan a los individuos en una sociedad de masas atomizada.” (Jacoby, Henry. La
burocratización del mundo. Siglo Veintiuno Editores. México, 1972. Pág. 3).
Las formas usadas para enmascarar la parcialidad de la práctica burocrática estatal es efectua-
da a través de los procesos aceptados que fundaron la construcción de una nueva sociedad. La
sociedad democrática renovó la centralidad del poder, subordinando, corporativizando y desor-
ganizando a los actores de la sociedad como un requisito necesario para el funcionamiento de la
propia burocracia.
La democracia, la burocracia y la autocracia 28

ser decisiones producto de la voluntad cuantitativa de los electores, así co-


mo de los supuestos avances de la ciencia y de la tecnología sobre lo cual
las masas nada tendrían que cuestionar, por considerarlos conocimientos no
asequibles a ellos o por ser sólo exclusivos para determinadas elites.

Max Weber también sucumbe ante la técnica en los procesos burocráti-


cos al afirmar:

“El motivo decisivo del progreso de la organización burocrática ha sido


siempre su superioridad meramente técnica sobre cualquier otra forma
de organización. El mecanismo burocrático plenamente desarrollado es,
respecto de otras organizaciones, lo mismo que la máquina respecto a
los modos de producción no mecánicos.
Precisión, rapidez, certeza, conocimiento de los archivos, continuidad,
discreción, estricta subordinación, reducción de fricciones y de costes
materiales y personales, todas estas cualidades alcanzan su punto ópti-
mo en la administración estrictamente burocrática y, sobre todo en su
forma monocrática. En comparación con todas las formas de administra-
ción, colegiada, honorífica y no profesional, la burocracia preparada es
superior en todos esos aspectos. Y cuando, se trata de tareas complica-
das, el trabajo burocrático a sueldo no sólo resulta más preciso, sino
también, en última instancia, menos costoso incluso que el servicio hono-
rífico formalmente no remunerado.” 35

La burocracia al cosificar las relaciones sociales, configura una visión


mecánica del mundo y de la sociedad, así como de su quehacer cotidiano y
de los procesos que pauta. Un mundo burocrático atrapa, subordina, perenni-
za y estandariza a los actores sociales a la lógica del poder.

“No debemos olvidar que la máquina automática ... es el equivalente


exacto del trabajo de esclavos. Toda mano de obra que deba competir
con el trabajo de esclavos, deberá aceptar las condiciones económicas
de éste.” 36

Se podría afirmar que el momento político constitutivo de la igualdad


jurídica entre las personas conmovió las relaciones sociales y los vínculos

35
Weber, Max. Ensayos de sociología contemporánea. Ediciones Martínez de la Roca. Barc elona,
1972. Pp. 263.
36
Wiener, Norbert. The Human Use of the Human Beings. Hough to Mifflin, Nueva York, 1950.
Citado por: Fritjof Capra, La Trama de la Vida. Editorial Anagrama. Colección Argumentos. Ba r-
celona, 1999. Pág. 34.
La democracia, la burocracia y la autocracia 29

con el Estado, pero también tendría que decirse que las cuatro revoluciones
productivas 37, no sólo gestaron una ideología en favor de la técnica y las re-
novaciones tecnológicas38, sino que la consideraron como imprescindibles en
toda actividad racional entre los humanos y las organizaciones.

“… en todos los países llegados a un nivel medio de cultura, la clase políti-


ca justifica su poder apoyándolo en una creencia o en un sentimiento ge-
neralmente aceptados en aquella época y en aquel pueblo”39.

“La partición cartesiana –escribió Heisenberg- ha penetrado hasta lo más


hondo de la mente humana en los tres siglos siguientes a Descartes y
tardará mucho tiempo en ser reemplazada por una actitud realmente di-
ferente respecto al problema de la realidad.” 40

El uso de los medios técnicos y jurídicos para las prácticas burocráticas,


no son arbitrarias forman parte consustancial de su existencia y de su que-
hacer. La aceptación o la imposición de técnicas y leyes al conjunto de la so-
ciedad, son sin duda excluyentes y antidemocráticos, porque no expresan la
pluralidad de necesidades e intereses de la sociedad, por el contrario ellas
son parcialmente consistentes en razón de las tendencias prevalecientes41.

37
Una revolución agraria, dos revoluciones industriales y la presente tercera revolución cuyos
determinaciones y efectos aun están presentes en nuestra cotidianidad nacional e internacional,
tales como la ingeniería genética, la robótica, microchip, etc.
38
La técnica es apreciada como muy importante en el quehacer de todas o gran parte de las
actividades que se realizan en la sociedad. En la ciencia y la investigación el pensamiento me-
canicista de Newton, Descartes, entre otros, tiene en el presente muchos seguidores. Asimismo,
se aprecia la profunda influencia Taylor y Fayol en el quehacer e interpretación administrativa y
en general en todas ciencias la técnica no sólo se destaca en la forma de hacer investigaciones,
sino también en la concepción de un mundo y sociedad mecánica, así como la conf iguración li-
neal del futuro que hacen algunas ciencias. Visiones mecánicas que se acompañan de la mat e-
mática para configurar univocas explicaciones, así como la exactitud, de lo absoluto y la predic -
ción para el diseño y manipulación del futuro.
39
Mosca, Gaetano. Storia delle dottrine politiche. Laterza, Bari, 8a. edición, p. 297. Tomado de:
Bobbio, Norberto. “El poder y el derecho”. En: Bobbio, Norberto y Michelangelo Bovero. Orígenes
y fundamentos del poder político. Editorial Grijalbo. México, 1984. Pág. 20.
Se estima que el poder que requiere de la aceptación social son precisamente las sociedades
democráticas que han aceptado el derecho ciudadano y constituido lo público como práctica
estatal.
40
Citado por Fritjof Capra: Sabiduría insólita. Editorial Troquel. Argentina, 1992. Pág. 20.
41
Las tendencias o los problemas destacados como importantes para la sociedad y la economía
no pueden ser ignoradas por aquellos Estados que no han perdido su función social, pero su in-
tervención exige de la formalización para la acción burocrática, las cuales deberán tener consis-
La democracia, la burocracia y la autocracia 30

La mediación burocrática es un requisito de gobiernos parcializados en demo-


cracia representativa, capitalista o socialista. Las burocracias en las socieda-
des modernas son la sínt esis compleja de las relaciones sociales, de la de-
mocracia representativa, de la función pública y de los poderes sociales, aun
cuando su participación es presentada de manera simplificada 42.

Las orientaciones y prácticas parcializadas de poderes diferenciados en


las sociedades civiles, tienen en los Estados pautados burocráticamente, la
formalización igualitaria de prácticas excluyentes en las sociedades. Es a
través de las leyes y las técnicas como las burocracias responden a los pode-
res consolidados en las re laciones sociales concretas. Las tendencias econó-
micas prevalecientes en las sociedades capitalistas poseen leyes y regul a-
ciones técnicas que favorecen a quienes detentan el poder económico , del
mismo modo que las regulaciones del socialismo real concentraron el poder
político 43. En ambos casos la democracia burocratizada, son y eran expresio-
nes dictatoriales de actores que han usurpado el poder de los otros protago-
nistas sociales.

La tecnoburocracia tiene una dimensión política al contribuir con la cen-


tralización y concentración de los procesos de toma de decisiones, así como
tiene una función económica, la cual históricamente ha estandarizado y robo-
tizado el trabajo para obtención de mayores rentabilidades a las inversiones
realizadas.

tencia técnica y jurídica. De este modo, las orientaciones estatales tendrán beneficios exclusi-
vos y no dirigidos al desarrollo de la sociedad en su conjunto, por la diferenciación de poderes
en una sociedad desigual y excluyente.
42
El cumplimiento de determinados principios, leyes, procedimientos o trámites, son present a-
dos como ajenos a los funcionarios que las aplican, controlan o fiscalizan. La responsabilidad de
las normas establecidas escapan a sus ejecutores, para responsabilizar a la propia ciudadanía
por haber gestado o avalado directa o indirectamente la aprobación de tales regulaciones, a
través de sus representantes estatales u organizativos.
Federico el Grande de Prusia (reinó entre 1740- 1786), diseño a partir de las prácticas de las
legiones romanas, el prototipo de organización militar, que hizo de su ejercito una unidad obe-
diente y disciplinada, en donde independientemente de la diversidad y condición de sus int e-
grantes, logró conformar una auténtica máquina humana que cumplía ordenes sin pensar ni opi-
nar sobre ellas. Esta práctica es una característica que perdura en todos los ejércitos, grupos
mafiosos y también en la burocracia. (Morgan, Gareth. Imágenes de la organización. Coediciones
Alfaomega y Ra-ma. México, 1991)
43
Castoriadis, Cornelius. Op.cit.
La democracia, la burocracia y la autocracia 31

La función social de la técnica y de la burocracia es la manifestación


más simbólica del poder y por tanto son las expresiones más ideológica s del
poder. Las técnicas como instrumentos, no constituyen un fin en sí mismas,
son un medio para la acción intencionada de los individuos y colectivida-
des 44.

La funcionalidad social, política y económica del mecanicismo burocráti-


co no es un medio para el desarrollo, como tampoco garantiza precisos resul-
tados en toda circunstancia y momento de las cosas, de las personas o de
las sociedades. De ninguna manera es posible suponer que los mecanismos
burocráticos puedan responder a las distintas necesidades de una sociedad
pluralista, menos aun cuando su quehacer se encuentra pautado para conser-
var o reproducir las relaciones sociales y políticas imperantes.

Los Estados en democracia representativa resolvían con la burocracia la


administración de distintos y contradictorios intereses en la sociedad. De es-
te modo, no se requería responder a todos los intereses, las regulaciones
técnicas y jurídicas uniformizaban o estandarizaban las intervenciones a los
distintos contextos y condiciones sociales. La democracia representativa ha
provocado paradójicas metamorfosis a la democracia, a la soberanía popular,
a la representatividad y la pluralidad social.

La configuración, explicación o intervención técnica del universo, de las


sociedades, las organizaciones y los individuos, son apreciaciones reductivas,
simplificadoras o monocausales de las realidades físico -naturales, sociales,
históricos o administrativos, no permiten comprender las significaciones de
las cualidades de las realidades sociales y política y menos aún pretender
transformaciones burocráticas en las ent idades estatales. Las visiones indi-
vidualistas no poseen la capacidad transformadora en los procesos sociales,
mientras no se encuentren encarnadas en la colectividad.

44
Habermas, Jürgen. Ciencia y técnica como ¨ideología¨. Editorial Tecnos. Madrid, 1984 y Wie-
ner, Norbert. Cibernética. Ediciones Tusquets. Barcelona, 1985.
La democracia, la burocracia y la autocracia 32

El reconocimiento de la normatividad jurídica por parte del Estado le


otorga capacidad para conducir, dirigir45 o mediar y mediatizar las relaciones
sociales, las cuales son construcciones culturales, históricas y clasistas. La
ignorancia o desprecio a los patrones sociales establecidos hace sólo forma l
la existencia de los Estados. El desarraigo de las determinaciones sociales,
del pasado y presente, liquida la representatividad y legitimidad a los Esta-
dos y con ello la capacidad de regulación o condicionamiento burocrático a
todos los actores sociales 46. Sin legitimidad social no hay efectividad buro-
crática, pero tampoco hay un horizonte para la práctica estatal.

“Es verdad que el poder sin derecho es ciego y el derecho sin poder que-
da vacío, pero también es verdad que la teoría política no puede dejar de
tomar en consideración primeramente el nulo poder, independientemente
de los llamados principios de legitimidad, es decir, de las razones que lo
transforman en un poder legítimo, así como la teoría jurídica no puede
dejar de tomar en consideración el sistema normativo en su conjunto,
como una serie de normas una a otra vinculadas según un cierto principio
de orden, independientemente del aparato de la fuerza predispuesto para
su actuación.” 47

Los Estados de derecho o los Estados que debían garantizar los dere-
chos conquistados en las luchas por la ciudadanía, fueron reducidos en la
democracia representativa, a simples expresiones de Estados que debían
cumplir con las leyes y las regulaciones establecidas, independientemente
del respeto de los derechos humanos y ciudadanos.

Esta característica legitimadora es sustantiva incluso para las fuerzas


absolutistas y represivas en los regímenes atrasados o militares de la histo-
ria contemporánea de América Latina. Así, la tiranía de Pinochet necesitó de
la modificación de la Constitución política para validar su dictadura sobre la

45
Guglielmo Ferrero afirma: «La justificación del poder otorga el derecho a dirigir» (« … des jus-
tifications du Pouvoir, c`est-à-dire du droit de commander») En: Histoire et politique au XIX
siècle. Libririe Droz, Ginebra, 1966. Tomado de: Tomado de: Bobbio, Norberto. “El poder y el de-
recho”. En: Bobbio, Norberto y Michelangelo Bovero. Orígenes y fundamentos del poder político.
Editorial Grijalbo. México, 1984. Pág. 20.
46
Las capacidades heredadas, militares o absolutas no eran suficientes para conservar el poder
de algunas monarquías europeas, requerían convencer o persuadir socialmente como lo expresa-
ba el propio Carlos V.
47
Bobbio, Norberto. Op. cit. Pág. 22.
La democracia, la burocracia y la autocracia 33

sociedad chilena, así como el gobierno de Fujimori requirió de un autogolpe


para liquidar temporalmente la legalidad representativa parlamentaria para
instaurar un nuevo sistema Constitucional que validará y perennizara el po-
der dictatorial, la impunidad y la corrupción de las fuerzas militares y de una
clase política mafiosa.

II.2.3 LA DEMOCRACIA ¿UNA CUESTIÓN DE LAS MAYORÍAS?

La creación de las Repúblicas en Estados Unidos y en Francia fueron


manifestaciones soberanas de sus pueblos, que su vez se legitimaron forma-
lizando los derechos del hombre48. Las profundas rupturas en las historias de
las sociedades fueron gestadas popularmente, fueron las soberanías popul a-
res las que marcaron el fin de las épocas que tuvieron una gran regularidad y
permanencia. Las transformaciones revolucionarias no son cambios en la ra-
cionalidad de las burocracias estatales, son violentas conmociones sociales
que resquebrajaron poderes ilegítimos y los sistemas políticos y administra-
tivos. Los poderes consolidados con las gestas populares, no han convocado
ni mantenido a dichas fuerzas en sus gobiernos, por el contrario, la regulari-
dad ha sido la desmovilización y aislamiento de las fuerzas populares y de
sus líderes.

Lo popular ha sido y es subversivo para todos los poderes consolida-


dos, por ello la cosificación de sus reivindicaciones e intereses es de vital
importancia para la estabilidad y conservación de los sistemas sociales y po-
líticos. La democracia representativa transformó lo colectivo y popular en la
suma de las decisiones individuales, así como reduce y confunde los dere-
chos individuales y ciudadanos con la defensa de la propiedad privada49.

Los gobiernos socialistas, reformistas y hasta populistas podrían tener


cabida en la democracia burocrática, pero sin la capacidad para destruir el
sistema político ni burocrático que garantiza la continuidad del capital des-
personalizado y transnacionalizado. El poder generado por la red de interre-
laciones sociales que el capital ha comprometido y subsumido en el mercado

48
Touraine, Alain. Crítica de la modernidad. Editorial Temas de Hoy. Madrid, 1993.
49
Ibid. Pág. 414.
La democracia, la burocracia y la autocracia 34

interno como en el internacional, establece condiciones y límites al poder bu-


rocrático representativo.

El sufragio universal ha sido el medio más usado por la democracia re-


presentativa 50, si no el único en algunas sociedades, para legitimar el poder
estatal. De ese modo, se transfigura en iguales a los desiguales pobres de la
sociedad iniquitativa, así como homogeneiza a los desiguales ricos que tie-
nen la capacidad para subordinar a colectividades en razón de la asimetría en
la posesión y uso de recursos materiales y sociales.

Las elecciones ha significado también la igualación de las sociedades.


Entre aquellas que conformaron a través de largos procesos y luchas sociales
para constituir la ciudadanía, así como el haber logrado la representación es-
tatal a los distintos intereses sociales y la creación de lo público y del que-
hacer público para el Estado, con aquellas que sólo adoptaron las elecciones
para enmascarar las prácticas privilegiadas de un Estado monoclasista. Las
elecciones en la formalidad democrática no distinguían la significación social
y política en las sociedades con Estados Benefactores, de aquellas con Esta-
dos atrasados. La formalidad democrática igualaba sociedades y Estados
desiguales, así como, ignoraba las gestas populares y organizativas que
crearon efímeras y endebles sociedades igualitarias.

El sufragio no ha sido en la historia electoral de la democracia, la im-


posición de la soberanía popular o de las mayorías pobres. Por el contrario,
existen múltiples evidencias que las elecciones disciplinan, persuaden, di-
suaden o corrompen los intereses y las voluntades de los excluidos 51. La po-
sibilidad de lograr la perpetuación de la desigualdad, así como del sistema
político y burocrático que lo reproduce, no puede ser confiado a una sobera-

50
No es en todas las sociedades donde el voto es igualitario ni son las mayorías las que deciden
los procesos electorales. En Estados Unidos de Norte América las elecciones de George Bush
fueron ganadas por la minoría de la población, la representación desigual de los votos en los
Estados permitieron este contrasentido electoral, contrario a la igualdad ciudadana y del voto.
51
Si bien no son los tiempos que el hacendado mexicano votaba por todos sus trabajadores,
pero la compra del voto, con bonos de vivienda y prebendas laborales en Costa Rica, expresan
el mismo proceso de captura o apropiación del derecho ciudadano, así como también lo hace
Estados Unidos para presionar gobiernos para que apoyen por sus propuestas contra Irak.
La democracia, la burocracia y la autocracia 35

nía o poder popular, a quienes sufren los efectos de una sociedad inequitati-
va.

La desconfianza es radical por parte de los gobernantes, empresarios,


ejercito o privilegiados del sistema ante la soberanía popular o de quienes
buscan acceder al poder para gobernar con y para el pueblo. La legalidad
igualitaria de la formalidad democrática, es el medio relativo para establecer
una muralla que impide la revolución de las condiciones a las cuales sirven
las pautas jurídicas y burocráticas. La imagen de una máquina electoral para
describir las relaciones políticas formalizadas jurídica y burocráticamente, es
quizás la figura más aproxima para comprender como el sistema ha alienado
y cosificado las relaciones sociales para la mantención del poder excluyente y
exclusivo.

En los procesos electorales, la representatividad de la heterogeneidad


social se encuentra fetichizada en el número votos. La significación o cuali-
dad de la cantidad es ignorada, para solo importar la mayoría. Se burocratiza
esa democracia con el uso de las cantidades, porque no importa quienes son
los elegidos, ni interesa la naturaleza de sus propuestas, acciones, etc., lo
único importante es el acto mecánico de las cantidades obtenidas en las vo-
taciones y del cumplimiento de las normas y pautas establecidas, con lo cual
se logra reproducir los poderes existentes y arraigar las distintas capacida-
des de los act ores sociales a una sociedad asimétrica y excluyente.

El número de votantes decidía la opción política y gubernamental para


el sistema político y la sociedad. Las decisiones ciudadanas por su destino
no eran directas, estaban circunscritas a su participación indiferenciada del
acto electoral. La cantidad de electores o la mayor frecuencia cuantitativa es
único criterio valido para definir gobernantes, parlamentarios o alcaldes en la
democracia representativa . Las significaciones de las formas como se logran
esas cifras poco o nada importan, sólo interesan las cantidades obtenidas.
La circunscripción de la democracia al acto electoral, sin participación activa
ni permanente, ideologiza el voto como si fuera la expresión óptima y plena
de la democracia y participación ciudadana. La soberanía popular es convert i-
da en la soberanía del voto, en algo cosificado, despersonalizado, desarticu-
La democracia, la burocracia y la autocracia 36

lado y descontextualizado. Los procesos electorales fetichizan los derechos


ciudadanos y de los pueblos.

El voto provocado por la imagen de los demandantes, por los fabrican-


tes de opinión y de imagen, por el insuficiente conocimiento e información
sobre las propuestas de los candidatos, por el clientelismo y la demagogia,
por las presiones y tradiciones del medio, por las valoraciones y prejuicios
personales ideológicos o culturales, etc., otorgan una significación múltiple,
diversa y hasta contradictoria a los resul tados de las elecciones, para la ob-
tención de la legalidad social y política del poder. La soberanía del pueblo
queda reducida a la cantidad de votos alcanzada por tal o cual partido o can-
didato, lo cual se relativiza aun más cuando se conoce que son cada vez me-
nos ciudadanos que ejercen el derecho al voto52. Con el acto mecánico elec-
toral, los intereses, las problemáticas y las aspiraciones populares, se ato-
mizan en diversas opciones políticas, así como en criterios y opiniones disí-
miles y desarticuladas.

Las elecciones libres con una opinión que no es libre no significan nada.
Sostenemos que el pueblo debe ser soberano. Pero un soberano vacío
que no tiene nada que decir, sin opiniones propias, es un mero sanciona-
dor, alguien que se limita a ratificar algo, un soberano de nada.” 53

La opinión pública expresada en las elecciones contemporáneas es múl-


tiple y heterogénea, sin embargo, no se tiene gobiernos sensibles a esas
opiniones, sino por el contrario, las acciones de los gobiernos suelen ser con-
tinuadoras de las orientaciones políticas establecidas de gobiernos anteri o-
res, así como de las tendencias que desfalcan el trabajo humano y los recur-
sos naturales y ambientales de las sociedades, para favorecer las tendencias
concentradoras y centralizadoras del capital mundial. La regularidad de las

52
El abstencionismo electoral es una problemática poco destacada por los sistemas políticos,
aun cuando cada vez es más generalizado y es una realidad en muchos países. En Guatemala
por ejemplo se gobierna con el 20% de la población electoral, así como aumenta en sociedades
donde existe elevada aceptación a los procesos electorales, como en Costa Rica, donde el abs-
tencionismo alcanza aproximadamente al 30%. Se puede afirmar que la decepción y el desen-
canto de los ciudadanos por los procesos electorales, es también una pérdida de legitimidad a
las formas como se designa y se ejerce el poder político representativo.
53
Sartori, Giovanni. Teoría de la democracia . Editorial REI Argentina S.A. Buenos Aires, 1990.
Tomo I. Pág. 117.
La democracia, la burocracia y la autocracia 37

tendencias que se conserva aun con gobiernos de signo ideológico y político


diferente. Las convocatorias en los procesos electorales, salvo excepciones,
son convocatorias a las mayorías para legitimar el poder de las minorías.

Los poderes sustentados en la fuerza de las armas, de la corrupción o


del capital, requieren de la formalidad electoral para justificar la arbitrari e-
dad y unilateralidad de un poder que le otorga impunidad y tiranía hacia una
colectividad ingenua, inocente y sin participación real en la definición de sus
destinos. Las luchas electorales han dejado ser medios para las opciones de
desarrollo de la sociedad, se han convertido en instrumentos para imponer
proyectos privados al conjunto de la sociedad o para el mundo como ocurre
con las elecciones norteamericanas54.

La totalidad en una sociedad integrada e interdependiente, se conve r-


tía en la sumatoria de electores individuales, en un agregado amorfo de can-
tidades. Asimismo, la heterogeneidad social se simplificaba en agrupaciones
cuantitativas, sin consistencia ni unidad, frente a los proyectos de los part i-
dos del sistema.

Los procesos electorales burocráticos no distinguen colores políticos ni


el respeto de la diversidad de opiniones, necesidades y aspiraciones de los
electores. La pluralidad de los elegidos, no significa la pluralidad de opini o-
nes ni de las prácticas públicas, esa heterogeneidad representativa es el
medio para que la mayoría imponga legítimamente decisiones privadas con
participación de relativos opositores. Asimismo, los resultados electorales
facultan a los ganadores la disponibilidad de los recursos burocráticos exi s-
tentes, aunque no de todas las jerarquías del Estado, puesto que existen
funciones pautadas por el orden laboral constituido, como otras que no se
encuentran sometidas al escrutinio electoral, las cuales en algunos casos son
parte para la negociación con las minorías.

54
Las recientes elecciones legislativas norteamericanas (noviembre 2002), son no sólo la defini-
ción de un horizonte partidario del conservadorismo de ese país, sino también la imposición de
un proyecto político mundial, gestado en anteriores administraciones gubernamentales, y en el
cual se juega incluso el destino imperial de una potencia herida, débil y vulnerable, económica e
ideológicamente, pero militarmente fuerte y sin competencia.
La democracia, la burocracia y la autocracia 38

La relación de mayoría y minoría no es una relación de poder, las cant i-


dades nunca han sido una relación que marque influencias de unos contra
otros. El poder es una relación social, el que las minorías o las mayorías en-
cuentren relación con poderes reales y efectivos, no se debe a cantidades,
sino a las particulares relaciones sociales e históricas que le asignan cuali-
dades a la posesión de cantidades de cosas. Las relaciones predominantes
en el presente las que asignan poder a las propiedades o posesiones mate-
riales, o dicho de otro modo, son las relaciones mercantiles cosificadas de
las sociedades contemporáneas las que dan atributo a las cosas y no a las
relaciones sociales del pasado y del presente.

La mayoría y la minoría no constituyen polos antagónicos, no se trata


de mayorías que persigan y desaparezcan a las minorías, ni que éstas últi-
mas neutralicen o derroten a las mayorías55, tampoco que se desprecie o de-
grade a la oposición. Las votaciones son el medio social y políticamente
aceptado para compartir ámbitos específicos de poder, así como para esta-
blecer la interrelación entre posiciones e intereses en una sociedad que los
integra unitaria pero desigualmente. La interdependencia social entre los ac-
tores sociales se efectúa imperfecta y mecánicamente con las elecciones en
las sociedades democrático representativas56. La desigualdad de los asala-
riados obreros, campesinos y sectores medios, frente a la riqueza que gene-
55
Tocqueville y John Stuart Mill, estimaban que mayoría constituía un peligro por la posibilidad
de una tiranía “espiritual” que impusiera una uniformidad social extrema y sofocante. En Estados
Unidos de Norte América, Madison y Jefferson denominaron “despotismo electivo” a lo ya era
conocido con la expresión acuñada por Tocqueville como la “tiranía de la mayoría”. Asimismo,
Hamilton afirmaba: “Dad todo el poder a los muchos y oprimirán a los pocos. Dad todo el poder a
los pocos, y oprimirán a los muchos” (Elliot. Debates on the Adoption of the Federal Constit u-
tion. Philadelphia. Lippincott, 1941, 5:203. Tomado de: Giovanni Sartori. Teoría de la democra-
cia. Op. Cit. Pág. 169). Estas apreciaciones se daban en un contexto donde el sistema político
no se encontraba consolidado ni burocratizado, en donde los triunfadores se quedaban literal-
mente con todo, convirtiéndose en auténticos autócratas sin ninguna pauta que respetar o
cumplir. Sin embargo, esta situación cambia radical y rápidamente, los candidatos no sólo debe-
rán cumplir con la pautas establecidas para ello, sino también comportamientos y actitudes per-
sonales y familiares, en razón de los estereotipos y prejuicios tradicionales y religiosos prevale-
cientes en esa sociedad.
56
No se pretende generalizar la aseveración, puesto que las elecciones en sociedades y Est a-
dos atrasados, que han adoptado la democracia electoral no los convierte automáticamente en
sociedades que respeten los derechos ciudadanos y humanos, ni que garanticen la igualdad jurí-
dica. En las sociedades atrasadas con Estados uniclasistas, es posible esperar aún, que los ga-
nadores “se queden con todo”, semejante a procesos de conquista, invasión o coloniaje.
La democracia, la burocracia y la autocracia 39

ran las inversiones a los propietarios del capital, pueden tener expresiones
electorales distintas y discrepantes, pero ello no implica separación, aisla-
miento o independencia social y reproductiva en su pasado, presente y des-
tino inmediato, por el contrario, todos los actores están articulados e inter-
dependientes en la sociedad contemporánea, como también lo están las re-
laciones internacionales en el contexto globalizado. El capital no puede valo-
rizarse sin la apropiación de los excedentes en los procesos productivos, ni
por la transferencia de valores del agro y el comercio, generados por los asa-
lariados y consumidores.

“El siglo xx ha estado dominado por regímenes que, en nombre del


pueblo, han suprimido las libertades para alcanzar o salvaguardar la in-
dependencia y el poder económico de la nación. … La concepción positi-
va de la libertad como realización de la soberanía popular da paso en-
tonces a la concepción negativa, y la democracia es definida y defendida
como el régimen que impide a quien sea, según las definiciones de Isaiah
Berlin y Kart Popper, apoderarse del poder o conservarlo contra la vo-
luntad de la mayoría. El pensamiento liberal ha sustituido de forma tan
completa el movimiento revolucionario como defensor de la democracia
que ésta parece mejor definida por el respeto a las minorías que por el
gobierno de la mayoría y aparece como inseparable de la economía de
merc ado.” 57

La burocracia creación humana desde el poder, ha alienado a sus crea-


dores. La estabilidad lograda con la democracia burocrática en las sociedades
ha despersonalizado y cosificado a sus integrantes, así como ha mecanizado
las relaciones sociales para mantener y extender la inequidad ya no sólo en
el ámbito nacional, sino en el planeta como espacio de la reproducción del
capital.

El Estado liberal o regulador de las inequidades y desigualdades de las


relaciones capitalistas, ha tenido en la democracia liberal el medio político
legitimizador para la exclusión de las mayorías, de este modo los desposeí-
dos no tenían posibilidad formal o burocrática de hacer peligrar las posesio-
nes y poderes de las minorías.

57
Touraine, Alain. Crítica de la modernidad. Ediciones Temas de Hoy. Madrid, 1993. Págs. 416-
417.
La democracia, la burocracia y la autocracia 40

La democracia representativa o liberal, en la accidentada historia políti-


ca de los pueblos latinoamericanos, homogeneizó la condición social y políti-
ca de los pueblos, a pesar de la diversidad de sus contenidos históricos y ha
demostrado como afirmaba B. Russell que “… aunque puede haber democra-
cia sin libertad, no puede haber libertad segura sin democracia”58. Las condi-
ciones contemporáneas ante las nuevas exigencias de la reproducción del
poder político y económico mundial, están evidenciando la precaria garantía
social de los procesos democráticos liberales, los cuales se transforman en
transparentes dictaduras con aparentes y legales ocupaciones del poder polí-
tico y estatal59.

El liberalismo no garantiza ni supone democracia, por el contrario el


avance de los procesos democráticos es crítico para el liberalismo o del Esta-
do pautado en sus funciones y poderes, que contrastaban con las facultades
ilimitadas del Estado absolutista. El liberalismo históricamente se ha encon-
trado determinado por las minorías, lo cual es una contraposición a un Esta-
do social, con democracia y cuyo poder radica en todos los integrantes de la
sociedad60.

II.2.4 LA CONVERSIÓN PRIVADA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA PÚBLICA


Y LA REGRESIÓN DE LA BUROCRACIA

Las relaciones sociales que fundamentaban la democracia burocrática


contribuían con la desigualdad, dada la diferenciación de las capacidades en-
tre los grupos, estratos o clases sociales. De este modo, la democracia buro-
crática se convertía, lenta o rápidamente según la sociedad, en dependiente
del capital, como despersonalización del poder de los burgueses. La igualdad

58
G. Maranini. Miti e realtà della democracia. Milano. 1958. Pág. 200. Tomado de: Colletti, Lu-
cio. “Estado de derecho y soberanía popular” En: Para una democracia socialista. Cuadernos de
Anagrama. Editorial Anagrama. Barcelona, 1976. Pág. 13.
59
La ocupación del poder estatal en algunas sociedades latinoamericanas no son el resultado
de las mayorías nacionales, son de la mayoría de las personas que concurren a votar las cuales
representan la minoría de la población en edad de votar. El desencanto o el desprecio social a
los políticos y a las instituciones que componen el Estado, es una realidad evidenciada en las
distintas exploraciones de opinión en Costa Rica, como también en otros países, como también
se confirmaba en la Cumbre del Milenio en la Organización de las Naciones Unidas.
60
Bobbio, Norberto. Liberalismo y democracia. Op. Cit.
La democracia, la burocracia y la autocracia 41

jurídica no se proponía ni podía igualar una sociedad desigual, luego la


igualdad de las formas burocráticas no se correspondía con las desigualdades
reales. El incremento de la brecha de las diferenciadas capacidades económi-
cas, políticas, partidarias o ideológicas entre grupos y clases soci ales, son
también difere ncias para acceder, negociar o imponer sus intereses al poder
estatal. Así, la burocracia en la democracia representativa, se convertía en
una máquina que reproducía privilegiadamente las relaciones para la acumu-
lación del capital, como base del poder en la sociedad contemporánea.

El devenir de la democracia representativa ha revelado su parcialidad


no sólo al imposibilitar la participación ciudadana directa61, sino por que los
destinos individuales y colectivos se encuentran subsumidos a las tendencias
dominantes62. El dinamismo desigual del presente ha creado una creciente
polaridad social, la cual tiene en el liberalismo el argumento ideológico para
una práctica contra las gestas populares y revolucionarias que crearon el in-
dividuo jurídicamente libre e igualitario, el Estado de Bienestar y las políticas
públicas. La contrarrevolución liberal ha liquidado al Estado Benefactor y con
ello la mediación y la legitimación de los poderes desiguales en la sociedad.

La forma como la democracia se consolido en las sociedades modernas,


fue una deformación de la inacabada soberanía popular, y quizás por ello la
acción del Estado resultaba inefectiva para eliminar o paliar las determina-
ciones que generan pobreza y exclusión política y económica en las socieda-
des, pero también es valorada como ineficientes por los actores empresari a-
les que buscan beneficiarse o apropiarse de los excedentes y los logros del
Estado.

La racionalidad y la práctica de la política estatal en democracia repre-


sentativa, ha respondido de modo parcializado a las determinaciones de las

61
Coletti, Lucio. “Estado de derecho y soberanía popular”. En: Para una democracia socialista.
Cuadernos de Anagrama. Editorial Anagrama. Barcelona, 1976.
62
Las desigualdades y su devenir llevaron en 1785 a Jefferson escribirle a Madison: “La propie-
dad en este país esta enteramente concentrada en una cuantas manos … Soy conciente de que
una división equitativa de la desigualdad produce gran miseria entre el grueso de la humanidad,
y los legisladores no pueden idear demasiados artilugios para subdivir la propiedad …” (“Jefferson
to Madison, October 28, 1785”. Papers de T.J. VIII. Pp 681- 682. Tomado de: Frisch, Morton.
Alexander Hamilton y el orden político. Editorial Gernika. México, 1993. p. 65.
La democracia, la burocracia y la autocracia 42

problemáticas sociales y a las exigencias privadas y privatizadoras, así como


ante la centralización global en las relaciones internacionales. Sin embargo,
como la formalización jurídica y burocrática estatal que habiendo sido funci o-
nal para el devenir de la sociedad y la economía, desde la década del ochen-
ta fue el centro de los cuestionamientos por parte de los personajes y orga-
nizaciones de la clase económica y política en Costa Rica y gran parte de los
países latinoamericanos.

El quehacer estatal y burocrático no ha sido ni es neutral, como tampo-


co lo es la sociedad ni su democracia, esos procesos son en parte responsa-
bles, desde la década del ochenta, del creciente empobrecimiento en muchas
sociedades latinoamericanas. Si bien no todos los Estados a través de los
tiempos han alcanzado a constituir sociedades políticas que representen so-
cial, política y económicamente a la sociedad en su conjunto, habría que re-
conocer sin embargo, que la tendencia hacia la degradación de la calidad de
vida de los habitantes, ocurre también en las sociedades que alcanzaron los
atributos de ser Estados sociales o benefactores.

En una época de contracción del dinamismo económico internacional y


sus efectos críticos nacionales, la política pública es apreciada como disfun-
cional e impertinente, dado que las regulaciones existentes eran inconsisten-
tes con la mayor apertura mercantil y competitividad mundial de las relaci o-
nes económicas, o dicho de otra manera se exigía a los Estados la flexibili-
dad necesaria para que se atendiera a las necesidades competitivas, de pro-
tección e incentivo al sector empresarial privado63.

La inestabilidad y crisis económica propici aba la captura de las activi-


dades productivas rentables en propiedad del Estado, para ser privatizadas,
las cuales garantizaban ingresos y el cumplimiento de la función pública . Los
procesos privatizadores han cambiado la estructura de la propiedad en Lati-
noamérica, y con ello también se ha incrementado la vulne rabilidad social y
económicas de las sociedades, dado que se han convertido en actividades
mercantiles acciones que eran públicas, con lo cual se restringen los servi-

63
Al respecto las evidencias en el presente son múltiples, aun cuando en el discurso desarrollis-
ta y pretendidamente neutro, se encubre la relación contradictoria entre la determinación na-
cional y estatal frente a las imposiciones empresariales nacionales y las políticas internacionales.
La democracia, la burocracia y la autocracia 43

cios, creando nuevas carencias a las poblaciones nacionales. La actividad


económica y social estatal creaba, como diría Zavaleta, “la atmósfera de la
producción” y las precondiciones del mercado, así como constituían las garan-
tías extraeconómicas para la producción y el mercado 64.

El devenir de las sociedades y del Estado modernos, impulsores del di-


namismo económico, como lo mostraba el New Deal en 1932 y lo teorizaba
Keynes en 1936, eran intolerados e inaceptados por las transnacionales y
sus Estados. Así, la democracia, la política pública, la inversión pública, la
política económica , los derechos humanos, etc., eran apreciados desde los
setenta por la Trilateral, como nocivos:

“La interdependencia, a pesar de sus muchos beneficios, complica el


manejo del moderno Estado de Bienestar –crea perturbaciones, interfie-
re con las prioridades y políticas nacionales y trasmite problemas desde
otros sistemas. Recíprocamente, las prioridades nacionales en conflicto
complican, inevitablemente, el problema de manejar un sistema de in-
terdependencia.
Los aranceles, los subsidios a las exportaciones, la política industrial, el
tratamiento privilegiado, etc., son instrumentos usados para implemen-
tar nacionalmente una política social que amenaza inherentemente los
sistemas de la interacción y la interdependencia, los cuales son una
fuente de prosperidad en el mundo industrial y una precondición para
satisfacer y sobrepasar las necesidades humanas mínimas de los países
en desarrollo.” 65

64
Zavaleta, René. “El Estado en América Latina” En: Ensayos. Volumen 1 Número 1. División de
Estudios de Posgrado. Facultad de Economía. Universidad Nacional Autónoma de México. Primer
México, 1984. p. 65.
65
Informe de la Comisión Trilateral discutido en Tokio entre el 9 y el 11 de enero de 1977, ela-
borado por reconocidos e importantes consultores y académicos como: Richard Cooper, Karl
Kaiser y Masataka Kosaka: “Informe del Grupo de Trabajo Trilateral sobre un Sistema Internacio-
nal Renovado”. (Tomado de: Tomado de: Cuadernos Semestrales. Estados Unidos: Perspec tiva
latinoamericana. Nº 2- 3 “2º semestre 1977-1er semestre 1978. Centro de Investigación y Do-
cencia Económicas. México, p. 100).
La Comisión Trilateral fue creada “Con objeto de asegurar la continuidad de desarrollar análisis
penetrantes sobre cuestiones de política exterior complicadas, importantes y actuales, opera
una organización conocida como la Comisión Trilateral. Un grupo de líderes de las tres áreas
desarrolladas y democráticas del mundo se reúne cada seis meses para discutir ideas de interés
presente para Japón, América del Norte y Europa.” (Carter, James. Why not the best? Bantam
Books. New York, 1976. pp. 145- 146. Tomado de: Rico, Carlos. “`Interdependencia` y trilatera-
lismo: Orígenes de la estrategia”. Cuadernos Semestrales. Estados Unidos: Perspectiva latinoa-
mericana. Nº 2- 3. Op. cit. p. 17.)
La democracia, la burocracia y la autocracia 44

Las exigencias por un Estado eficiente y eficaz han sido críticas que
siempre han acompañado al devenir de la práctica pública del Estado 66, pero
fueron en la década del ochenta, cuando cobraron una materialidad sin pre-
cedentes67. En dicho período, a las políticas de estabilización monetaria,
condicionalidad cruzada, le siguieron las políticas de ajustes estructurales,
en donde de modo explicito los Estados limitan su actuación social universa-
listas para adoptar políticas focalizadas u orientadas a sectores de extrema
pobreza, y en general se buscaba la contracción del gasto y bienestar social,
frente a una extendida protección e incentivo hacia los sectores empresari a-
les y particularmente para quienes producían o compraban para exportar mer-
cancías no tradicionales hacia terceros mercados68.

Los estímulos o subsidios del Estado costarricense a los exportadores y


empresarios eran una fuente importante de rentabilidad privada, que incluso
promovieron falsas exportaciones de larvas de mariposas, de cubiertos de
plata, de mariscos, etc., para recibir los Certificados de Abonos Tributarios
(CAT)69 o en otros casos la sobrefacturación del valor de las exportaciones

En la Comisión Trilateral participaban además de políticos, también importantes empresarios de


transnacionales, con el apoyo de importantes universidades y académicos de los países indus-
trializados de Estados Unidos, Europa y Japón. Podría pensarse que la Trilateral, era la concie n-
cia lucida de la época, la cual preveía y discutía algunos de los aspectos de la mayor integración
mundial cuyas tendencias se evidenciaban en aquellos momentos.
66
La Comisión Trilateral forjada en 1974 discutía sobre lo que se denominó la “democracia re s-
tringida”, la cual se analizaba la conveniencia de restringir y hacer mas expeditas las decisiones
nacionales.
Asimismo, Hans Morgenthau en 1977, afirmaba: “La interdependencia requiere un orden político
que tome en cuenta ese hecho mientras que, en la realidad, la superestructura legal e instit u-
cional que data del siglo XIX, asume la existencia de una multiplicidad de naciones- estados au-
tosuficientes, impenetrables.” (Morgenthau, Hans. “Old Superstitions New Realities” En: The
New Republic . January 22. 1977)
67
En las décadas del ochenta y noventa se materializaron en respuestas concretas las previ-
siones efectuadas por la Trilateral en la década del setenta.
68
Expresión de terceros mercados es usada para enunciar espacios mercantiles fuera del ámbito
centroamericano, asimismo la promoción de la producción no tradicional pretendía modificar o
sustituir la producción asociada con el consumo interno o la seguridad alimentaria, para exportar
otros bienes agropecuarios destinados para mercados externos, cuya adquisición y consumo no
se encontraba garantizado.
69
Forma encubierta de subsidio estatal a los exportadores y que sustenta la competitividad y
rentabilidad de los exportadores. Algunos de los productos que se exportaban de Costa Rica y
La democracia, la burocracia y la autocracia 45

elevaron las contribuciones públicas a sus beneficios privados. Los CAT no


tienen vigencia desde hace poco tiempo70, sin embargo subsistieron más de
veinte años acompañados del discurso liberal que acusaba al Estado Bene-
factor de ser responsable culpable de la ineficiencia y competitividad empre-
sarial al subsidiar empresas privadas.

Asimismo, las minis devaluaciones diarias del colón costarricense efec-


tuadas desde hace cerca de veinte años 71, las cuales pretenden ser aumen-
tadas en su proporción diaria, son una acción del Estado parcializada, que
pagan todos los habitantes del país para beneficio de los exportadores. Así,
la competitividad de empresarios exportadores es una obra estatal que aba-
rata las mercancías y el trabajo nacionales en el mercado internacional, au-

por los cuales los empresarios reciban los CAT, nunca existieron, no se producían o no se tenía
los medios para hacerlos en el país.
70
A pesar de haber concluido el subsidio, aún los CATs registran compromisos en el actual pre-
supuesto de la República.
71
Las mini devaluaciones se iniciaron en el mes de setiembre de 1983, siendo Presidente del
Banco Central de Costa Rica, el Dr. Carlos Manuel Castillo. (Fuente: Sección de Análisis Cambia-
rio y Otros Asuntos del Sector Externo de la División Económica del Banco Central de Costa Ri-
ca).
El proceso devaluatorio fue iniciado durante el gobierno de Luis Alberto Monge (1982- 1986),
luego del rompimiento de relacio nes con el Fondo Monetario Internacional del gobierno de Carazo
Odio (1978-1982), por las drásticas medidas que proponía contra la economía y sociedad cost a-
rricense. Asimismo, este fenómeno coincidía con el apoyo gubernamental costarricense en apoyo
a la contrarrevolución nicaragüense y de las acciones norteamericanas en territorio nacional.
Costa Rica en aquel período conformaba una frontera económica, política e ideológica con Nic a-
ragua, con el apoyo norteamericano, fundamentalmente a través del rubro de Fondos de Apoyo
Económico (EFS) el cual, desde el año de 1982 hasta 1989 la contrib ución alcanzó los US$ 912
millones o un promedio anual de US$ 114 millones, a los cuales se agregaba en un promedio
anual de US$ 5.2 millones por ayuda del Programa de Asistencia Militar (MAT)y el Programa In-
ternacional de Entrenamiento y Educación Militar (IMET) y el país recibía contribuciones econó-
micas de aproximadamente de dos millones de dólares diarios. (Carlos Sojo. La utopía del estado
mínimo. Influencia del AID en Costa Rica en los años ochenta. Centro de Estudios para la Acción
Social. Ediciones CRIES. Managua, 1991)
Recordemos también que el primer Programa de Ajuste Estructural en Costa Rica se inició en
1985, con lo cual se liberalizaba la economía, se iniciaban procesos de privatización, se restrin-
gía las políticas sociales universales, se incentivaba al capital extranjero, etc.
Esto es, las devaluaciones se iniciaron no por las necesidades ni por pretendidas equivalencias
internacionales, sino para fortalecer a los inversionistas extranjeros y exportadores, en un pe-
riodo de abundancia de dólares por las acciones “contrarrevolucionarias” norteamericanas. Las
circunstancias políticas contemporáneas han cambiado, sin embargo, prevalecen los intereses
que llevaron a tomar la decisión de la devaluación diaria.
La democracia, la burocracia y la autocracia 46

mentando la rentabilidad y riqueza de esos propietarios, así como disminuye


sus costos en colones frente a los ingresos en dólares72.

La devaluación diaria es un incentivo que enriquece a pocos y empobre-


ce a muchos, al encarecer todos los productos que usan componentes impor-
tados, al incrementar el endeudamiento y los servicios de la deuda, al dismi-
nuir los salarios reales, etc. Las devaluaciones diarias son “impuestos” de
ancha base establecido por el Banco Central, las cuales han sido criticadas
por su inconsistencia técnica como teórica, pero no tiene n efecto ni el poder
social necesario para su revisión por parte de los órganos decisorios que
usurpan los derechos de la colectividad. La devaluación diaria en Costa Rica
es una política parcializada que atenta contra la calidad de vida de la pobla-
ción y constituye una evidencia de la modificación de la práctica pública esta-
tal o la privatización del Estado. Una vieja afirmación de Séneca parece tener
sus referentes empíricos en el presente: “A veces la ley permite lo que la
honestidad rechaza”73.

Las voces disidentes u opositoras en Costa Rica, hoy no se responden,


los jerarcas públicos no justifican su actuación, ni niegan sus actos violato-
rios a las leyes. La impunidad e inmunidad violenta la legitimidad y las for-
malidades democráticas, jurídicas y burocráticas que han regulado y dado
perdurabilidad al sistema imperante, las instituciones de la regulación social,
política y estatal, están controladas por el poder gubernamental o presiden-
cial, cada vez más autocráticos74. Los poderes de la clase económica y políti-
ca, unificados en el Estado, reconocen la inexistencia de poderes sociales
equivalentes y contradictorios, por lo que no requieren alianzas ni negoci a-

72
También se benefician las entidades bancarias que compran y venden dólares a precios dis-
tintos, dicha variación tiende a incrementarse en los últimos meses, la diferencia diaria entre la
compra y venta del dólar fue de ⊄0.54, en enero del 2002, para pasar a ⊄ 0,71, a partir del 19
de noviembre del 2002. (http://websiec.bccr.fi.cr/indicadores/Cuadro.web).
73
Non omne, quod licet, honestum est . Tomado de: Calvo, Alicia. «Privatizaciones y captura
del Estado». Instituto de Investigaciones Administrativas. Facultad de Ciencias Económicas.
Universidad de Buenos Aires. Documento presentado en el VI Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires, Noviembre 2001.
74
“Se desestima denuncia por presuntas donaciones irregulares. Oposición no quiere que se
archive una causa contra Pacheco”. Semanario Tiempos del Mundo. Año 7. Número 47 (314).
Semana del 21 al 27 de noviembre de 2002. Pág. 14.
La democracia, la burocracia y la autocracia 47

ciones. El pensamiento único es también un sólo poder y una perspectiva na-


cional e internacional.

La perpetuación del poder estatal en democracia representativa ha sido


garantizada por la burocracia en la historia moderna de las sociedades capi-
talistas. Sin embargo, la democracia representativa se ha degenerado, el
equilibrio o estabilidad en las relaciones sociales no pueden ser garantizadas
en un contexto de drástica polarización social en la posesión de los recursos
materi ales, de la libertad, del bienestar, etc.

El equilibrio catastrófico del Estado no podía ser eterno, como tampoco


podía ser exclusivamente definido estatalmente. La representación de la to-
talidad social en el Estado Benefactor, no sólo era formal o abstracta, sino
era real y concreta y por ello su materialidad formal.

En el pasado reciente, la capacidad del capital de subordinar el trabajo


humano, se correspondía con el poder que impedía el desfalco del trabajo y
la calidad de vida. En ese contexto, el relativo equilibrio de poderes condi-
cionaba la capacidad del Estado para regular y mediar las relaciones sociales.
En el presente liberal, el poder generado desde las relaciones económicas,
ha superado y subordinado toda capacidad organizativa, de presión o de ne-
gociación de los sectores mayoritarios de la sociedad. En estas condiciones,
la burocracia, la democracia ni el Estado representan las disminuidas capaci-
dades de las clases subalternas, las cuales en algunos contextos latinoame-
ricanos han sido derrotadas electoral y militarmente75.

El Estado costarricense fue uno de los Estados latinoamericanos que


tempranamente logró constituir un Estado Moderno, Benefactor o Nación, con
capacidad de representatividad de la heterogeneidad social, que permitieron
un proceso distributivo de los excedentes que aun en el presente marcan di-

75
El triunfo electoral de Lula en Brasil establece una contratendencia a los procesos políticos
liberales que están desfalcando el trabajo, los recursos y el medio ambiente en los espacios so-
ciales y naturales de América Latina. El proceso político brasileño es un contraste con la prec a-
ria y nula organización de los trabajadores y mayorías, carentes de capacidad para proponer y
orientar alternativas nacionales. Las mayorías latinoamericanas están atomizadas, subsumidas
realmente, al capital y también al Estado y su aparato administrativo.
La democracia, la burocracia y la autocracia 48

ferencias sociales con otras sociedades 76. La guerra civil ocurrida en 1948
consolidó ese Estado Benefactor, que en el presente globalizado se encuen-
tra siendo transformado de modo drástico, por fuerzas sociales. La relación
social e hi stórica de la sociedad costarricense y del contexto, no son fuerzas
pasivas, por el co ntrario son dinámicas y con capacidades para redefinir el
pasado ante las nuevas circunstancias de los poderes nacionales e interna-
cionales.

La centenaria y desigual democracia de Costa Rica, tiene evidentes


cambios en su clase política, la cual ahora no se distingue de la clase eco-
nómica. Los funcionarios públicos son empresarios y orientan sus decisiones
según racionalidades economicistas y pro empresariales, además de legislar
y usar los recursos públicos en beneficio propio. Los ganadores o quienes han
desequilibrado los poderes, se están quedando con todo, se han apropiado
del interés general del país, del desarrollo y han homogeneizado las priori-
dades y altern ativas de actuación del Estado77.

Los formales derechos igualitarios no desaparecen, pero dejan de tener


capacidad de determinación sobre los acontecimientos y prácticas públicas.78
La unilateralidad de las decisiones económicas y estatales, están eliminando
la heterogeneidad y diversidad de alternativas para el desarrollo y el análisis
de las realidades nacionales. Las cualidades de la diversidad en la democra-
cia desaparecen, así como se relativizan las formalizaciones jurídicas y buro-

76
René Zavaleta, afirmaba: “En contraparte, unidades nacionales más bien modestas en su di-
mensión sin duda lograron captar una parte interesante del excedente que produjeron, como
ocurrió en Uruguay y Costa Rica. Ya esto por sí insinúa una cierta vinculación que, para este
efecto, se traduce en la capacidad de absorción local del excedente.” (Zavaleta Mercado, René.
“El Estado en América Latina” Op. Cit. p. 61).
77
Las voces disidentes son precarias en el parlamento y en el quehacer académico universit a-
rio. El pensamiento único ha anulado o capturado la diversidad de ideas, explicaciones y
alternativas. El poder económico ha subsumido a la prensa empresarial, la cual sin pensamiento
propio, social ni compromiso nacional se ha convertido en corifeos de los personajes políticos y
económicos, así como en distracción sensacionalista de las miserias y desgracias de los pobres,
de los actos delincuenciales y futbolísticos.
78
La libertad e igualdad de los individuos en la sociedad es la garantía de que otros no invadirán
esos ámbitos (Colleti, Lucio, op cit.). Esas diferentes capacidades de actores privados ha pro-
movido mayores desigualdades hasta el punto de afectar y condicionar a la sociedad en su con-
junto, al Estado y a la burocracia.
La democracia, la burocracia y la autocracia 49

cráticas ante la parcialidad e incapacidad estatal para hacer cumplir las vi e-


jas y nuevas regulaciones.

La clase económica convertida en clase política se ha arrogado para sí,


de lo nacional, del desarrollo y el progreso de las sociedades. En este con-
texto la democracia representativa y la burocracia también han sido conmo-
cionadas para hacer del Estado un ente individualizado y autocrático 79.

La efectividad de la burocracia para la conservación de las relaciones


prevalecientes en la sociedad, no son decisivas en el presente. Los logros
del pasado por parte del Estado, condicionadores del presente, en lo social,
político y económico, son considerados como subsidiarios o irrelevantes en
una época que privilegia la expansión económica trasnacional. Esos poderes
empresariales de la potencia mundial norteamericana son autosuficientes pa-
ra conservar e incluso expandir globalmente sus privilegios o esclavizar al
mundo en razón de sus intereses, ya no es el Estado nacional latinoamerica-
no quien determina el devenir de su condición, sino son ellos los que deter-
minan el actuar del Estado.

La utopía de la eliminación del Estado por una sociedad sin clases del
pensamiento socialista o la de crear individuos absolutamente libres del libe-
ralismo contemporáneo, ha sido el discurso para emplear las capacidades es-
tatales en favor de reducidos y exclusivos sectores de la sociedad, de ningún
modo para eliminar al Estado, por ser útil y necesario para la conservación de
privilegios. El Estado liberal es una necesidad formal y real para los grupos

79
En Costa Rica el gobierno hace denodados esfuerzos para reducir el déficit fiscal a costa de
los ingresos de los sectores medios y asalariados del país, que fortalecen los impuestos “de an-
cha base” o la regresividad de la estructura tributaria. Mientras se continúa exonerando de tri-
butos a las empresas mundiales como INTEL, a los consorcios hoteleros internacionales, a la
banca privada, el subsidio a los exportadores, etc. Asimismo, se reduce o impone la subejec u-
ción de los presupuestos aprobados destinados a educación, seguridad social, vivienda, salud,
atención a minusválidos, e incluso se apropia para fines fiscales y con autorización de la Sala
Constitucional, que vela por el respeto de la Constitución de la República, de ingresos tributarios
para fines específicos y del incumplimiento de la asignación establecida constitucionalmente pa-
ra el financiamiento de la educación pública. De modo similar, los salarios han sido reducidos
para contratar obligatoriamente los servicios privados que complementarán las exiguas pensio-
nes de los trabajadores, los cuales constituyen recursos que tienen un uso financiero privado en
el ámbito nacional, e incluso recientemente autorizados para usar los dineros de los trabajado-
res, como inversiones en el exterior de las operadoras privadas.
La democracia, la burocracia y la autocracia 50

reaccionarios y conservadores, para la exacción y desfalco de los recursos so-


ciales y de la naturaleza para uso privado.

El abandono del Estado de su función histórica, no lo hace espectador


de los procesos de iniquidad del sistema imperante, es un actor generador
de pobreza, exclusión y malestar social. Los recursos empleados en el pasa-
do para el bienestar social, la democracia o las intervenciones para el desa-
rrollo naci onal, en la actualidad son medios requeridos y desplazados para la
competitividad privada y para la concentración y centralización de poderes
mundiales.

“El presente ha creado un nuevo actor que incrementa la pobreza en


nuestros países: el Estado. En el pasado fue redistribuidor de los exce-
dentes captados de la sociedad para dirigirlos a los excluidos del sistema.
En nuestros días se sacrifica a los que menos tienen para que los recur-
sos sociales puedan ser usados privadamente por empresarios naciona-
les y extranjeros. …

La incorporación del Estado en el proceso [generador] de empobreci-


miento constituye una vio lación a los derechos y garantías ciudadanas,
las cuales –precisamente- debe garantizar. Asimismo, la democracia, el
Estado de derecho, la participación ciudadana (además de los entes que
deben salvaguardarla) se han constituido tan sólo como entes y proce-
sos formales de representación burocrática y político -partidaria.

El Estado del presente no es el Estado de la totalidad social, y la dem o-


cracia es una formalidad que limita la expresión y el efectivo acceso de
los beneficios generados colectivamente. La reconstitución social del Es-
tado y la democracia deberán ser obra de la acción de nuestros ciudada-
nos y colectividades locales y regionales.” 80

El incremento de la centralidad del poder ha generado inmunidad, im-


punidad y la corrupción se convierte en una transitoria e imprevisible regul a-
ridad en el devenir económico y político de muchas sociedades y de modo
particular en Costa Rica. Los poderes políticos de la democracia representati-
va, han sido tomados por asalto por poderes autocráticos. La clase política

80
Huaylupo, Juan. “Las políticas públicas en un contexto de privatización de la práctica social
del Estado”. En: Revista Mexicana de Sociología. Nº 4, Volumen 61. Instituto de Investigaciones
Sociales. Universidad Nacional Autónoma de México. México, octubre-diciembre, 1999. Págs. 64-
66.
La democracia, la burocracia y la autocracia 51

se ha corrompido81, al autonomizarse de sus determinaciones sociales, así


como de las pautas que la regulaban.

La crisis o la transición generadas por las conmociones ocurridas en el


poder mundial, la intensificación de las relaciones mercantiles, las renova-
ciones técnicas de la tercera revolución industrial, la existencia de fuerzas
económicas mundiales equivalentes, así como desigualdad en la capacidad
militar, hacen suponer el inicio de un nuevo imperio como lo imaginan los po-
líticos norteamericanos del pasado y del presente. Pero, independientemente
de las absurdas pretensiones de transitorios poderes, la consolidación de las
tendencias del presente, requieren del establecimiento de patrones que re-
gulen las relaciones entre los sujetos sociales, entre la sociedad y el Estado,
entre Estados y las relaciones entre pueblos.

Los patrones democráticos y burocráticos no han sido sustituidos to-


talmente, pero no hay voluntad o se carece de poder suficiente para validar-
los o legitimarlos. La desregulación propugnada por las fuerzas liberales, na-
cionales e internacionales, están creando nuevas normas jurídicas que forma-
lizan el nuevo poder conformado82. Las facultades y funciones del Estado es-
tán cambiando, sus compromisos se fortalecen con la actividad empresarial,
mientras que su labor social se debilita y minimiza.

El economista inglés Adam Smith83 imaginaba que la ausencia del Es-


tado podría significar el caos, el desorden y la desprotección de la propiedad

81
Según Belligni “La corrupción es una forma particular de delito y corrupto es quien se desvía
de sus deberes formales, jurídicamente definidos, vinculados a su cargo o viola las reglas est a-
blecidas para el ejercicio de la autoridad pública”. (Belligni, S.: “Corrupzione e scienza politica:
una riflessione agli inizi”. Tomado de: Alicia Calvo. Op. Cit. P.2.).
82
El 19 de noviembre el Senado norteamericano aprobó la Ley que Crea el Departamento de
Seguridad Interior luego de remover el obstáculo demócrata “… que buscaba eliminar disposicio-
nes que favorecen a intereses particulares.” (La Nación. San José, 20 noviembre 2002. Pág.
24A). Asimismo, en ese país se argumenta sobre la necesidad de restringir el conocimiento cie n-
tífico o privatizarlo, para que no pueda ser usado por terroristas.
83
Adam Smith (1723- 1790) economista clásico inglés afirmaba: “Allí donde existen grandes pa-
trimonios, hay también una gran desigualdad. Por un individuo muy rico ha de haber quinientos
pobres, y la opulencia de pocos supone la indigencia de muchos. La abundacia del rico excita la
inignación del pobre, y la necesidad, alentada por la envidia, impele a éste a invadir las posesio-
nes de aquél. Sólo bajo la protección del magistrado civil podrá descansar tranquilamente dura n-
te el corto espacio de una noche el dueño de esa propiedad tan valiosa, adquirida con el trabajo
La democracia, la burocracia y la autocracia 52

privada, sin embargo, esas previsiones no son las del presente, aun cuando
los empresarios globalizados tienen en los Estados su fuente política de ri-
queza y de poder mundial 84. La sociedad contemporánea se encuentra atomi-
zada, empobrecida y sin suficiente capacidad orgánica para actuar contra la
desigualdad en la propiedad, las relaciones políticas y en las condiciones de
vida. Algunos de los peligros del presente mundializado, están referidos a la
creciente delincuencia, a los reducidos y aislados procesos subversivos y te-
rroristas, sin embargo, estas acciones no tienen la capacidad de hacer peli-
grar el sistema prevaleciente, pero evidencian las profundas contradicciones
que ocasionan la concentración y centralidad del poder nacional e internaci o-
nal.

La libertad ciudadana hoy no esta garantizada ni es pautada por el Es-


tado. El miedo a las represivas regulaciones estatales, hoy en día, están
siendo sustituidas por el anárquico terror de las agresiones delincuenciales
de todo tipo y condición social, incluso por parte de aquellos que deben de
velar por los derechos y la seguridad ciudadana. La desregulación que se
promueve no sólo crea una crisis al orden imperante, a la democracia y a la
burocracia, simultáneamente ha creado el desorden, dado que la desigual-
dad, la arbitrariedad, la imposición del poder de las armas o del dinero, so-
bre la razón, los derechos ciudadanos y el desarrollo. La desregulación pro-
mueve el abuso de la fuerza, como recurso terrorista contra las sociedades,
las organizaciones y las personas.

Las nuevas condiciones no brindan estabilidad, como tampoco garant i-


zan la perdurabilidad de las relaciones prevalecientes, porque han desapare-

de muchos años o quizá de sucesivas generaciones. … En consecuencia, la adquisición de gra n-


des y valiosas propiedades exige necesariamente el establecimiento de un gobierno civil.” (Adam
Smith. Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Editorial Fondo
de Cultura Económica. México, 1981. Pág. 629). Similar referencia se encuentra en Francois
Quesnay (1694-1774), economista francés fundador del pensamie nto económico fisiócrata,
cuando establecía las “Máximas generales del gobierno económico de un reino agrícola”.
84
Noam Chomsky citando un informe de la revista de negocios Fortune, revela los resultados de
una encuesta aplicada entre las cien mayores empresas transnacionales del mundo, que todas
reconocen haberse beneficiado de las intervenciones de los gobiernos de “sus países” y 20%
manifestaba el haberse salvado de la bancarrota gracias a los subsidios y préstamos de rescate
de “sus gobiernos”. (Noam Chomsky. Noam Chomsky habla de América Latina. Buenos Aires,
1998. Tomado de: Atilio Boron. Op. Cit. Pág. 18).
La democracia, la burocracia y la autocracia 53

cido o son inexistentes las regulaciones tanto para el poder autocrático como
para sus víctimas. La unilateralidad o arbitrariedad de unos incentiva una
espiral sin fin de violencia, en donde la suficiencia de la tecnología de guerra
no garantiza el dominio ni el triunfo. En la revolución francesa se ajusticiaba
a los enemigos de la revolución, pero también fueron descabezados los ajus-
ticiadores85.

Parafraseando a Bobbio86, se puede afirmar que la ceguera de la acción


estatal sin regulación jurídica o burocrática, la hace caótica, sin rumbo, pero
también la incapacidad para regul ar y pautar consistentemente las relaciones
sociales y de poder, la hace anárquica y arbitraria. En Costa Rica la práctica
pública de los diputados, magistrados, ministros o gobernantes, actúan como
dueños de las organizaciones empresariales, donde su autoridad se hace
semejante a verdaderos propietarios privados de las instituciones públicas o
como encomenderos que usurpan del trabajo servil de funcionarios incondi-
cionales y semiesclavizados. Asimismo, la decisión presidencial, se ha con-
vertido desde hace varias administraciones, en la primera y la última palabra
de todo el gobierno87, donde lo único que cuenta es la apreciación del aut ó-
crata. Esta situación se asemeja con las prácticas absolutistas de Estados
individualizados, o la de caudillos, gamonales o caciques del pasado lati-
noamericano, los cuales con terror, con circo o con alegres expresione s fol-

85
De manera más rústica y vernácula, en el actual Gobierno de Costa Rica, se sancionaba a los
sospechosos de actos corruptos, hasta que tocaron a los propios jerarcas del gobierno y la cla-
se política, no se podía ser consecuente porque podría quedar descabezado el propio Gobierno
de la República y la de los partidos mayoritarios. Dicho proceso inconcluso y parcializado, ha
creado un nuevo factor a la crisis fiscal y política del gobierno, así como descontento y desen-
canto en aquellos que siguen la política nacional.
86
Bobbio, Norberto. “El poder y el derecho”. Op. Cit.
87
Ha sido extraño en la formalidad de la historia política costarricense, que el Presidente desti-
tuya a un Vicepresidente electo, antes de tomar el poder y en posesión del poder, así el señor
Presidente excluye con salario a un funcionario electo de toda función pública e incluso de es-
pacio físico de trabajo, lo cual constituye un acto sin precedentes en la historia política cost a-
rricense, el cual no ha sido analizado ni discutido en sus implicancias por la prensa empresarial,
ni por la cómplice oposición política y de los propios personajes implicados. Los desacuerdos en-
tre las personalidades políticas, no han trascendido ni han merecido explicación alguna, como si
fueran las elecciones y la política estatal algo de competencia personal, en donde los ciudada-
nos no tienen ningún derecho de información y menos aun de opinión o de decisión. Un Vicepre-
sidente que gana salario sin trabajar por desacuerdo con el Presidente, violenta la formalidad
jurídica y descubre poderes de facto en una tradicional democracia representativa.
La democracia, la burocracia y la autocracia 54

klóricas o guerreristas logran superficiales y efímeros apoyos a poderes auto-


cráticos88.

La distribución de autoridades en las organizaciones públicas es celo-


samente distribuida por los gobernantes autócratas y precariamente por sus
equipos de gobierno. La individualización de los Gobiernos o su privatización
no requiere una necesaria y suficiente correspondencia entre la capacidad de
las personas, con la función pública a desempeñar. La sumisión y la obedien-
cia robotizada o esclavizada es lo privilegiado por los poderes atrasados de
las modernas realidades.

Los lazos de parentesco, amistad, o incondicionalidad con el poder,


ocupan una significativa importancia en la designación en los puestos de di-
rección de las organizaciones públicas, lo cual es una característica más ce r-
cana con designación de poderes por los dioses de las dinastías o reinos del
pasado, que la de ser funcionarios públicos cumpliendo labores al servicio de
la colectividad social. El ejercicio de una autoridad para el ejercicio de una
función social y pública, era desde de tiempos de Marx y Hegel 89 una distin-
ción importante para separar Estados con religión de los laicos, lo que guar-
da relación con Estados atrasados y los modernos, así como en la labor y
función de su burocracia.

Para la ciudadanía y para el desarrollo nacional la acción de los gobier-


nos en el contexto latinoamericano, se han convertido en una amalgama de
poderes particulares, sin aparente conexión, interrelación y sin acciones con-

88
Son muchas las expresiones folklóricas usadas por el Presidente de Costa Rica para justificar
sus decisiones, entre ellas cuando se le comentaba por la gran cantidad de familiares que oc u-
pan puestos de dirección o nepotismo, afirmaba que “… los abuelos fueron muy traviesos”. De
manera parecida, respondía cuando a los pocos meses de gobierno había viajado al extranjero
con amplias comitivas, que criticaba durante la campaña electoral, o las donaciones a la camp a-
ña electoral, de miles de dólares por empresarios extranjeros, no reportadas al Tribunal Supremo
de Elecciones, lo cual esta expresamente prohibido por la legislación vigente.
89
“El Estado, como tal, anula, por ejemplo, la propiedad privada; el hombre, por su parte, de-
clara la propiedad privada abolida políticamente, al suprimir el censo de fortuna para el derecho
de sufragio activo y pasivo, como han hecho muchos Estados norteamericanos.” (Karl Marx.
“Sobre la cuestión judía”. En: Marx. Escritos de juventud. Editorial Fondo de Cultura Económica.
México, 1982. Pág. 469.), lo cual también fue explicitado concretamente por Hegel (Filosofía del
Derecho. Editorial Claridad. Buenos Aires, 1955).
La democracia, la burocracia y la autocracia 55

juntas ni concertadas, que orienten consistentemente el devenir de las so-


ciedades. Este reconocimiento no postula una anarquía de la acción estatal,
ni niega la orientación clasista de la sociedad, por el contrario, la supone.
Sólo que su devenir, en esta oportunidad y a diferencia de las intervenciones
de décadas pasadas, no se encuentran modeladas por el Estado, ahora son
los empresarios, sus ideólogos y sus partidos políticos, quienes definen el
accionar del Estado e imponen condiciones a los otros protagonistas soci a-
les, convertidos en objetos de su poder90.

Los propietarios privados que se enriquecen del trabajo humano y de la


pobreza, se están apropiado de la sociedad capitalista, están haciendo suyo
lo que no les pertenece. La sociedad capitalista no es una propiedad ni pue-
de ser apropiada por el capital, pertenece a todos los integrantes de la so-
ciedad nacional y mundial y de los cuales depende el sistema, el Estado y la
burocracia. La acción unilateral violenta la interdependencia y atenta contra
la reproducción económica y social de los propios poderes hegemónicos.

La desaparición de la política pública se encuentra relacionada con la


autonomización estatal de un poder asignado socialmente. La terminación
del Estado social ha individualizado el poder político, ya no interesan las po-
siciones políticas partidarias, los compromisos de campaña electoral, los pla-
nes de gobierno, ni incluso las posiciones ideológicas, tan sólo importa la
legalidad electoral para el mando, la aceptación empresarial y la sumisión
internacional91. En Costa Rica se han aprobado leyes que violentan las leyes

90
Es distintivo y peculiar el gran protagonismo que tienen los dueños de las empresas en diver-
sos acontecimientos en algunos países, como en el costarricense, donde se han convertido en
ministros y asesores de gobiernos, funcionarios internacionales, conferencistas, profesores uni-
versitarios e insustituibles interlocutores sobre el desarrollo nacional, internacional y de la org a-
nización social y estatal. El pensamiento único es también único en la orientación clasista del
pensamiento, práctica y discurso que se emite desde el poder.
91
A iniciativa EE.UU. hoy en día existe un patrullaje norteamericano en los mares jurisdicciona-
les costarricense, asimismo se esta cediendo espacio nacional con rango de extraterritorialidad
para la creación de un Centro Internacional de Entrenamiento Policial; se concede el uso de
puertos para naves armadas norteamericanas sin autorización como de la Asamblea Legislativa
como establece la Constitución, etc. De modo similar, se aprecia la influencia norteamericana
en Nicaragua cuando el Presidente Bolaños, requiere su apoyo para desaforar y juzgar a corrup-
tos del gobierno anterior, así como los partidarios del expresidente Alemán buscan el apoyo nor-
teamericano para terminar con las sanciones y persecución contra la corrupción estatal.
La democracia, la burocracia y la autocracia 56

vigentes, las cuales no se derogan, sino que sirven para finalidades distintas
para las cuales fueron creadas, así las leyes para recaudación para finalida-
des específicas para los ancianos, arreglo de carreteras, etc., así como la le-
gislación tributaria, son violentadas por otras leyes para usar los recursos
para finalidades que el gobierno establezca y propósitos de supuesta eme r-
gencia fiscal y liquidez para el gasto gubernamental 92. La legalidad es viola-
da usando la formalidad jurídica.

La ineficacia de la función pública, no siempre generalizable, es el re-


sultado de la desintegración y la anarquía institucional y organizativa del Es-
tado, pero juzgada en razón de una función pública que ha sido negada. Sin
embargo, es eficaz frente en la lógica de los poderes autocráticos y para eli-
minar todo vestigio de oposición93, así como , es consistente en haber logra-
92
El proyecto de ley fue formalmente presentado por el ex ministro de Hacienda Leonel Baruch,
lo que suscitó su comparecencia en la Asamblea Legislativa y fue objeto de crítica y voto de
censura por parte de los legisladores de los partidos opositores, lo que en otras realidades
habría motivado su renuncia. Sin embargo, obtuvo el voto positivo de la Comisión de Asuntos
Económicos de la Asamblea Legislativa y fue convertida en Ley de la República el 16 de octubre
de 2001. La Ley de administración financiera de la República y presupuestos públicos, establece
que el desembolso de los recursos con destino específico se hará de acuerdo con la disponibili-
dad de dinero que tenga el Estado (Artículo 43 de la Ley), así como caducarán los saldos recur-
sos asignados no son gastados a finalizar cada año (Artículo 46), los cuales pasan a formar “…
parte de un fondo único en procura de del mayor beneficio para la Hacienda Pública” (Artículo
66). De este modo, se establece un precedente que legaliza el incumplimiento de las leyes que
asignan recursos económicos a programas sociales e instituciones, por parte del Poder Ejecutivo
del Estado. Al respecto un diputado del partido del gobierno, señor Álvaro Trejos, afirma relativi-
zando el espíritu y letra de la Ley, afirma: “… el destino específico se ma ntiene, lo que pretende
normar es cómo se gira el dinero para ellos y, en general, para todas las transferencias” (Diario
La Nación. San José, 13 noviembre 2001. Pág. 25.
También la aprobación de la Ley de Contingencia Fiscal a fines del 2002, es la sanción de una
ley que violenta “transitoriamente” otras leyes establecidas, así como reafirma la estructura
tributaria regresiva de los ingresos fiscales para el Estado y altera tímidamente y con posibilid a-
des de elusión y evasión para los empresarios transnacionalizados.
Un proceso similar ocurre con la Ley Patriótica en Estados Unidos, aprobada luego de los actos
terroristas del 11 de setiembre, la cual facultad la violación de las libertades y derechos ciuda-
danos.
93
En Costa Rica en el mes de noviembre del 2002, entra a regir una Ley que sanciona con pri-
sión a las personas que participan en protestas pacíficas que obstruyan calles (La Nación. San
José, jueves 27 de noviembre 2002. P. 4A). Una democracia que es intolerante a las demandas
y protestas ciudadanas, sin duda no es una democracia. Imaginar que la policía proteja a mani-
festantes callejeros de cualquier agresión mientras realizan sus demandas o protestas públicas,
como ocurre en Francia, sería una aberración para el nuevo orden “democrático” en Costa Rica
y otros Estados.
La democracia, la burocracia y la autocracia 57

do despóticamente, como en Costa Rica, el erradicar todo juicio y valoración


profesional de los funcionarios públicos, que relativicen o cuestionen las de-
cisiones y prácticas institucionales, represión que incluso es aplicada en la
vida privada de los trabajadores del Estado. Los funcionarios públicos son
valorados por los aut ócratas como servidores privados y por parte de los
usuarios de los servicios públicos, no obtienen una apreciación distinta a los
resultados de prácticas desarticuladas y carentes de consistencia de las or-
ganizaciones del Estado. La función pública se ha degradado por obra de po-
deres autocráticos y la burocracia en democracia estatal, ha perdido la capa-
cidad de regular derechos igualitarios, para guardar cercana correspondencia
con las formas administrativas feudales y absolutistas.

Las críticas al Estado costarricense de ineficiente por que no genera


utilidades tangibles y cuantificables dinerariamente, es superficial dado que
es eficiente como generador de riquezas cuantificables y gratuitas para privi-
legiados empresarios bananeros, hoteleros, banqueros o exportadores, así
como es eficiente al consolidar y ampliar una estructura tributaria regresiva
que atenta con la calidad de vida los asalariados, pero propicia liquidez para
las acciones privadas del Estado. Asimismo, la reducción del gasto público y
de programas sociales aprobados y presupuestados, se convierte en una ga-
rantía para los empresarios y acreedores nacionales y extranjeros, pero de
ningún modo para el beneficio ciudadano. Las acciones rentables y product i-
vas como de la Caja Costarricense de Seguro Social y Instituto Costarricense
de Electricidad, ven peligrar su actuación benefactora nacional por la reduc-
ción de gastos e inversiones para privilegiar extraordinarias transferencias de
dinero al Gobierno Central.

La crisis del Estado de nuestros días en América Latina, no es la crisis


del Estado Benefactor, ya liquidado, la actual crisis es del Estado que lo ha
sustituido, o la de un Estado que no tiene la capacidad para conservar las
viejas relaciones, ni la fuerza suficiente para consolidar las nuevas tenden-
cias y sus actores sociales. De cualquier modo, los ideólogos e interesados
que no terminan por bautizar las nuevas relaciones entre el Estado y la so-
ciedad, propugnan liberalmente por un Estado que “facilite” las intencionali-
dades del poder económico intern acional y sus aliados nacionales.
La democracia, la burocracia y la autocracia 58

La legalidad, la representatividad y la democracia han sido reducidas a


prácticas mecánicas, por poderes excluyentes. La aspiración y la acción por la
libertad en convivencia, solidaridad y tolerancia, construyen la paz y la inte-
gración igualitaria de las personas y los pueblos.

II.3 ¿HACIA UNA BUROCRACIA Y ESTADO MUNDIAL?

Los procesos de integración social en sociedad, regiones, continentes o


del propio mundo, suponen relaciones económicas y políticas de interdepen-
dencia que transcienden las localidades y los espacios nacionales, las cuales
implican la existencia de estructuras y prácticas que garanticen la regularidad
y continuidad de las relaciones imperantes de un sistema. La extensión de
las relaciones sociales de un sistema cultural, político y económico, ha re-
querido de la constitución y funcionamiento de procesos burocráticos.

Las relaciones de igualdad entre países requieren de la conformación


de redes formales o burocráticas de reciprocidad para la interacción y la per-
durabilidad de sus relaciones, lo cual supone el reconocimiento mutuo a los
poderes constituidos y de sus instituciones.

La Unión Europea puede ser un ejemplo de la constitución de un Estado


supranacional, que regula la política económica y social, así como las rela-
ciones internacionales con su entorno competitivo. El éxito de los Estados
nacionales europeos garantizando la calidad de vida de sus sociedades, es-
tán inaugurando en una época de intensa y masiva integración mundial, una
Europa que Víctor Hugo pensó unida y con una sola moneda, para garantizar
la cont inuidad y permanencia social y organizativa. En estas condiciones la
burocracia europea no es cuestionada, por el contrario se expande para en-
carnar propósitos que también trascienden nacional, pero no para anularlo o
desaparecerlo, sino para representarlo en la integración europea.

Las burocracias se han expandido aun cuando con significaciones distin-


tas en el mundo moderno. Así, el Estado multinacional de la ex Unión Sovi é-
tica, había conformado una estructura burocrática que regulaba las relaciones
entre el Estado, su sociedad y el mundo, la cual operaba manteniendo unida
La democracia, la burocracia y la autocracia 59

la diversidad de culturas y aspiraciones nacionales94. Su extraordinaria capa-


cidad reproductora del poder era tal, que incluso condicionaba la práctica so-
cial y política no sólo de la heterogénea sociedad civil, sino incluso de la
propia estructura gubernamental.

El socialismo real fracasaba al fortalecer un Estado y una burocracia


que alienó y arrogó la voluntad de su sociedad. La búsqueda de la democra-
cia, de la autodeterminación, así como la libertad para el enriquecimiento de
los desiguales generados en ese sistema, fueron protagonistas de la debacle
de ese Estado y esa burocracia, que se atomizó y perdió representatividad
nacional y protagonismo internacional.

En América no se ha conformado un solo Estado ni una burocracia, sin


embargo las manifestaciones de poderes mundiales, están convirtiendo a los
órganos multilaterales y a las Naciones Unidas, en entes que respondan a la
lógica de un poder hegemónico. Así, los bombardeos aplicados contra los
Balcanes, ante imposición norteamericana a la OTAN, o las pretensiones de
agresión a Irak de la potencia norteamericana, expresan el surgimiento de un
poder que busca condicionar arbitraria e unilateralmente una voluntad al
mundo. La guerra como en otros tiempos abrigan intencionalidades económi -
cas, políticas autocráticas, pues la práctica militar ignora la negociación o
consideración alguna con los perdedores, que no tienen posibilidad alguna
para la autodeterminación o democracia nacional.

La ocupación y devastación de países y regiones, o la apropiación de


riqueza o fuentes de negocios en el mundo, para propósitos políticos y eco-
nómicos hegemónicos, sin duda constituyen expresiones alejadas del bienes-
tar de la humanidad, la democracia y el desarrollo. Por el contrario esas prác-
ticas son cercanas a las más oprobiosas formas dictatoriales que ha conocido
la humanidad, que superan las prácticas políticas impuestas en periodos co-
loniales. La incertidumbre, inestabilidad y vulnerabilidad de un país, en un
mundo más interdependiente, pretende instaurar un régimen que subordine
todos los intereses a los suyos y con ello la constitución de facto de un solo

94
El del Estado soviético significó la eclosión y conformación de expresiones nacionales para
conformar nuevos Estados, así como también implicó la búsqueda por dirimir hasta las armas las
disputas culturales, religiosas y étnicas para reconformar espacios regionales y nacionales.
La democracia, la burocracia y la autocracia 60

Estado y una estructura que responda exclusivamente al poder autocrático


semejantes a otros poderes despóticos95.

Sin duda vivimos la terminación de una época que se manifiesta en la


degradación de un sistema democrático representativo incompleto e inacaba-
do, el fin de un Estado que se arrogaba la representatividad parcial y parci a-
lizada de la totalidad de la sociedad. Asimismo, las características de la in-
tegración y la interdependencia mundial, son evidencias del profundo cambio
en las sociedades. Sin embargo, estas no son las únicas muestras del fin de
una época del sistema, también se muestra que los procesos burocráticos se
descomponen en objetos de poderes alienantes, como expresión de la des-
trucción de las capacidades estatales de determinación nacional y desde lue-
go, también de su burocracia, así como se ha desplazado y se suprimido la
distribución parcial de la riqueza a los trabajadores y las mayorías pobres,
con lo cual se cuestiona el orden social, jurídico y las formas administrativas
establecidas.

Esta situación que es evidente y transparente a la luz de los aconteci-


mientos del presente, eran sólo especulaciones en la década del setent a, de
tal modo que se pensaba que la irrupci ón de un nuevo renacimiento, podía
evitar el riesgo de un retroceso en la sociedad industrial, reeditando una
nueva edad media 96. Sin embargo, la pérdida del poder de regulación del Es-
tado no ha significado, que los poderes gestados desde las armas, de la re-
presión, del capital o de todas las formas de coacción social se hayan debili-
tado o desaparecido, por el contrario, están presentes con una extraordinaria

95
El nuevo orden que se proponía Reagan y que busca lograrlo Bush, es un retroceso en la
construcción de la sociedad democrática mundial, así como es la destrucción de la posibilidad de
un mundo en paz. Sacrificar pueblos indefensos al enorme poder militar, para satisfacer un pre-
tendido orgullo herido por infames actos terroristas, también es un crimen de lesa humanidad,
como lo es el asesinar palestinos para garantizar el apoyo electoral a Sharon por parte de las
fuerzas políticas retrogradas y conservadoras en Israel. La impunidad y la arbitrariedad no ga-
rantizan paz, burocracias ni Est ados democráticos. El recurso de la fuerza de las armas es el fin
de la razón, es la invitación de los agresores para eliminar todo vestigio de oposición o resisten-
cia para imponer omnímodamente su voluntad. Cualquier guerra es un atentado contra la huma-
nidad.
96
Eco, Umberto, Furio Colombo, Francesco Alberoni y Giuseppe Sacco. La nueva edad media.
Alianza Editorial. Madrid, 1984.
La democracia, la burocracia y la autocracia 61

unidad y es una facultad que se ejerce de un modo no conocido antes por la


humanidad.

En los proyectos sociales, antiguos o capitalistas, el Estado fue un ac-


tor protagónico de las tendencias existentes, sin el cual los procesos no
habrían tenido la oportunidad ni la fuerza para ser inaugurados ni hacerlos
estables y duraderos. En el presente globalizado, las capacidades que garan-
tizan la reproducción de las relaciones capitalistas, han supeditado a todos
los actores sociales creados por esas relaciones, así como ha convertido al
Estado en un ente formal que representa al capital y a sus propietarios
transnacionalizados. Los Estados han sido siempre extraordinarias fuerzas
productivas para el capital, antes subsumidos formalmente al capital y con
representatividad social, pero en la actualidad y desde los ochenta, están
subsumidos realmente al capital.

El control de la industria de las armas, de la ingeniería genética, robó-


tica, etc., son medios efectivos para la disuasión y el control militar, pero
paradójicamente ponen en evidencia que la sociedad mundial del conocimien-
to es el poder de los empresarios transnacionalizados y de un Estado.

“La Tierra, -dice Ramonet,- como en el siglo XV, está ahora disponible
para una nueva era de conquista. En la época del Renacimiento, los Esta-
dos eran los principales actores de la expansión colonizadora. Hoy son
empresas y holdings privados los que se plantean dominar el mundo, lan-
zan sus razias y amasan un botín inmenso. Nunca los amos de la Tierra
han sido tan poco numerosos, ni tan potentes.” 97

La mundialización de las relaciones sociales lo ha sido también del po-


der, pero un poder que no admite la interdependencia y no acepta la igual-
dad. Un poder que no es heredado ni divino, como se concebía en el mundo
feudal, es terrenal, pero con una falsa conciencia de omnipotencia. Este nue-
vo orden ha rechazado para sí el imperio de los patrones predefinidos o buro-
cráticos y está conformando un universo de inestabilidad, inseguridad e in-
certidumbre, lo que constituye la debilidad de su fortaleza.

97
Ramonet, Ignacio. Un mundo sin rumbo. Tomado de: José Manuel Naredo “Sobre el rumbo del
mundo” En: Pensamiento crítico vs. Pensamiento único. Editorial Debate. Madrid, 1998. Pág. 50.
La democracia, la burocracia y la autocracia 62

En el mundo moderno el Estado y la nación norteamericana han sido


los protagonistas del dinamismo de las relaciones capitalistas. Al terminar la
segunda guerra mundial y ante una planta productiva desvastada, la nación
norteamericana mostraba su inmensa capacidad, producía cerca el 50% de la
producción mundial. Desde el acuerdo de Bretón Word en 1944, hasta el pre-
sente las relaciones económicas han sido reguladas por un orden impuesto
por la hegemonía norteamericana, sin embargo ese poder y esa capacidad
económica no era la misma en 1962, cuando la productividad año del traba-
jador alemán y japonés superaba al norteamericano, como tampoco mostraba
su fortaleza económica, cuando en 1970 Nixon aceptaba la inconvertibilidad
del dólar en oro, como tampoco lo fue con Reagan en 1980, con la reedición
de las políticas macartistas, las devaluaciones internacionales del dólar y su
crisis económica que impulsaron políticas de ajustes estructurales en toda
América Latina 98.

Difícilmente en un contexto dinámico y competitivo una nación puede


mantener los niveles privilegiados de producción y productividad mundial, las
relaciones económicas internacionales, sin embargo son un elemento impor-
tante en la preservación de poderes y capacidades mundiales, por las trans-
ferencias de valores entre economías y en general por la inequidad de las
relaciones y transacciones económicas. El crecimiento económico de las po-
tencias sólo puede ser explicado consistentemente por sus relaciones que
establece con las economías del mundo, las cuales no se limitan a las cons i-
deraciones estrict amente económicas, sino por razones ideológicas, políticas,
sociales y culturales 99.

La capacidad productiva norteamericana aunado con su poderío militar,


la influencia y control de los foros y organismos internacionales, el
condici onamiento político directo hacia otros Estados, así como la unidad
estatal con las empresas transnacionales, las acciones políticas y militares
98
González Casanova, Pablo (Coordinador). Estados Unidos, hoy. Instituto de Investigaciones
Sociales. Siglo veintiuno editores. México, 1984.
99
El reciente premio Nobel de Economía, a quien relaciona el devenir económico con la psicolo-
gía, es en parte el reconocimiento de la unidad de los fenómenos sociales a pesar de la aparie n-
cia y tratamiento especializado, pero también es la aceptación de la ignorancia y arbitrariedad
como se han asignado estos premios en el ramo, como si las relaciones económicas fueran rela-
ciones técnicas absolutas y mecánicas y no relaciones sociales y históricas.
La democracia, la burocracia y la autocracia 63

las empresas transnacionales, las acciones políticas y militares encubiertas


en el mundo, etc., han sido factores asociados con el poder de la potencia
norteamericana. El debilitamiento de la capacidad económica para imponer
absolutamente sus condiciones a otras economías emergentes, desde la dé-
cada del sesenta hasta nuestros días, es un fenómeno reconocido y evidente
por el Estado y sociedad norteamericana, así como también internacional-
mente admitido. Sin embargo, la opción ideológica del destino manifiesto,
tiene atrapada a la sociedad y Estado norteamericano, como diría Anibal Qui-
jano, en una cárcel de larga duración, incapaz de adoptar otras posiciones
sin autodestruir la continuidad de un proyecto hegemónico del pasado, pero
vigente en su política cotidiana.

La ideología gestada históricamente por Estados Unidos de Norte Amé-


rica, se ha convertido en una limitación para el propio desarrollo de las rela-
ciones económicas y democráticas que contribuyó a crear y dinamizar en su
momento constitutivo, como sociedad igualitaria y como Estado Nación. Des-
de el horizonte de visibilidad que ofrece el poder, no le es posible admitir la
obsolescencia e impertinencia de su actuaci ón en el mundo e incluso en co-
ntra de sus propios intereses100.

El poder herido se aferra con todas sus armas para llevar a cabo su
proyecto hegemónico de manera unilateral y sobre cualquier consideración.
Ese poder es irracional, y no requiere de la voluntad de otros fuera de su es-
pacio nacional. La potencia se ha arrogado la aspiración de todos los pueblos
del mundo o dicho de otro modo, el mundo se ha convertido en objeto de su

100
Una situación similar fue lo ocurrido con Gran Bretaña, que habiendo perdido importancia
económic a e influencia política colonial y habiendo sido superada por Estados Unidos desde 1890
(Angus Maddison. Las fases del desarrollo capitalista. El Colegio de México/Fondo de Cultura
Económica. México, 1986), hubo de esperar el desenlace de una crisis mundial (1929-1932) y
dos guerras mundiales, como eventos trascendentes, para que recién en 1944 reconociera la
preeminencia norteamericana en el mundo. Sin duda, los acuerdos de Bretton Woods fueron el
inicio de una nueva lógica en las relaciones internacionales cuyo devenir contemporáneo hoy se
encuentra en crisis. A diferencia de las circunstancias de hace 58 años no existe otro actor que
el norteamericano que pueda ser signatario de las regulaciones internacionales, al menos no c o-
mo una opción arbitraria y unilateral. La interdependencia mundial exige relaciones igualitarias de
participación y negociación entre economías, Estados y sociedades para la continuidad y estabi-
lidad del capitalismo mundial, lo cual es contrario a la imposición unilateral y autocrátic a que se
impone en el presente.
La democracia, la burocracia y la autocracia 64

voluntad y decisión. Se ha violentado el derecho nacional, las regulaciones


internacionales y se ha impuesto condiciones a los órganos internacionales y
a los Estados, de esta manera la dictadura mundial ha condicionado dictadu-
ras nacionales, como medios necesarios para su dominación mundial.

“El objetivo de la política exterior norteamericana es trabajar, con otros


actores que compartan las mismas ideas, en ¨mejorar¨ el funcionamien-
to del mercado y en reforzar el respeto de sus reglas fundamentales. Si
es posible, de buen grado; pero, si fuese necesario, por la coacción. En
última instancia, la regulación del comercio internacional es una doctrina
imperial en el sentido de que trata de promover un conjunto de normas a
las que nos adherimos. Lo que no hay que confundir con el imperialismo,
que no es más que una política exterior de explotación.”101

El proyecto social mundial norteamericano no ha sido el único a través


de la historia, la alternativa política y económica de la Unión Soviética fue
una posibilidad fracasada. En nuestros días se desarrolla o construye otra
opción, la Unión Europea, la cual busca expresamente competir con la nor-
teamericana, pero sin propuestas o sin capacidad para postular y sostener
posiciones distintas a la norteamericana en la actual coyuntura internacional,
ya sea en el medio oriente, América Latina, África o sobre la invasión a Irak,
etc. La Unión Europa no tiene la capacidad para oponerse a los planes nor-
teamericanos, su fuerza no es contestaria ni opositora, porque no tiene pro-
yecto alternativo en lo económico, político, democrático ni moral, su opción
para el mundo no es distinta a la norteamericana102. La europeización del
mundo es un moderno y renovado proyecto hegemónico frente de la opción
caduca, reaccionaria del totalitarismo fascista, pero no por ello distinto al
norteamericano.

101
Este enunciado sintético es de un estra tega conservador de Washington: Haas, Richard.
The Reluctant Sheriff. Council of Foreign Relations. Nueva York, 1997. Tomado de: Schiller, He r-
bert. “Bases para un Nuevo siglo de dominio norteamericano” En: Geopolítica del caos. Le Monde
Diplomatique. Edición Española. Temas de Debate. Barcelona, 1999. Págs. 41- 42.
102
La Unión Europea legitima y formaliza las diferenciaciones de influencias y capacidades entre
los Estados y países miembros.
Las alternativas integradoras regionales o subregionales como las ocurridas en el pasado y pre-
sente centroamericano y sudamericano o en otras partes del mundo, se encuentran insertos en
los proyectos hegemónicos de las potencias.
La democracia, la burocracia y la autocracia 65

La crisis del socialismo real rompió el equilibrio en las relaciones inter-


nacionales propugnadas desde Polibio (200-120 AC). El clásico concepto de
equilibrio formulado por el Conde Ángel Guillermo Garden de Lessard (1796-
1872), tiene pertinencia, ante la inequidad, desigualdad y la imposición de
poderes autocráticos del presente.

“La existencia e independencia de los Estados exigen que ninguna poten-


cia se desarrolle fuera de toda proporción con las demás, por cuanto es
de suponer que desde el momento en que le sea posible cumplir sus in-
tentos, su ambición no tendrá más freno que sus propios intereses, lo
que tratará de apreciar por sí misma. Es necesario, por lo tanto, que
oponiendo fuerza a la fuerza se impida semejante poder de extensión; es
necesario detenerla en su camino, prevenirla, comprimirla mediante una
oposición vigorosa o por medio del temor de encontrar, tarde o tempra-
no, una resistencia a la cual no podrá derrotar. Este resultado sólo puede
obtenerse por la acción combinada de las fuerzas de los demás Estados
que sirven de contrapeso a la fuerza que amenaza.” 103

La autocracia norteamericana se ha impuesto sobre las regulaciones


establecidas, está estableciendo el imperio de su poder en los órganos inter-
nacionales económicos, la cultura, el medio ambiente, el comercio, los paí-
ses, etc., o dicho de otro modo, ha efectuado un golpe de estado al propio
orden constituido en Bretton Woods, para imponer un nuevo patrón y una
lógica cínica, que condiciona, negocia y chantajea para presentar sus posi-
ciones como apoyo a propuestas humanitarias, pacíficas o democráticas de
los órganos internacionales cuando responden exclusivamente a sus caóticos
y anárquicos intereses hegemónicos.

El irrespeto a los acuerdos y tratados internacionales por parte de Es-


tados Unidos para la imposición de sus propias intencionalidades e intereses
103
Conde Ángel Guillermo Garden de Lessard: Tratado de diplomacia. La Habana, 1964. p. 279.
Tomado de: Sarracino, Rodolfo. “Martí, el equilibrio internacional y la unidad latinoamericana.
Casa de las Américas N° 229. Año XLIII. Octubre-diciembre 2002. La Habana, 2002. p. 45.
Este principio que se correspondía con las condiciones de la segunda mitad del siglo XIX y gran
parte del XX, sin duda, garantizaba un equilibrio entre los contendientes pero subordinación de
los espacios sociales de dominación. Se podría afirmar que estas ideas, que no son extrañas en
la práctica política internacional, han sido aplicadas unilateralmente por la potencia norteameri-
cana, la cual asume que sus potenciales enemigos o los poseedores de recursos útiles y nec e-
sarios a sus intereses, deben ser liquidados, ocupados y estar en absoluta incapacidad de de-
fensa social, política o militar. El caso de Irak es una evidencia tangible de esta práctica arbitra-
ria y violatoria de los derechos ciudadanos y de los pueblos.
La democracia, la burocracia y la autocracia 66

políticos, militares o económicos en el mundo, ha sido una regularidad en la


historia norteamericana. Sin embargo, usa dichos acuerdos para imponerlos
en algunas naciones según sus intereses coyunturales o “históricos”. El ais-
lacioni smo y autosuficiencia, es una ideología que atraviesa toda la historia
política de ese país, quizás por ello no ha suscrito ni ha respetado los acue r-
dos internacionales, en los cuales ha intervenido condicionándolos e incluso
en sus redacci ones. Un ejemplo de ello, es la no aceptación a la Convención
Internacional de los Derechos del Niño, la cual ha sido suscrita por casi todas
las naciones del mundo y en un período extraordinariamente breve 104. Esta-
dos Unidos co mparte tristemente con Somalia, la negación de respetar los
derechos de los niños y su futuro, aun cuando ello no significa ninguna viola-
ción ni pone en peligro su determinación nacional 105.

Esa autocracia contrariamente a los poderes que han buscado perenni-


zarse, constituyendo y respetando patrones normativos y burocráticos, sólo
usan la aparente burocracia internacional como formalidad para imponer de-
cisiones interesadas106, pero habría que agregar que esas organizaciones
mundiales, no constituyen actores pasivos de las decisiones imperialistas,
son protagonistas directos de procesos de empobrecimiento de pueblos y de
las agresiones contra ellos. La burocracia internacional creadas bajo la in-
fluencia de los EE.UU., fueron en algunos casos e inicialmente, mediadoras

104
Pilotti, Francisco. Globalización y Convención sobre los Derechos del Niño: el contexto del
texto. Serie Políticas Sociales Nº 48. División de Desarrollo Social. Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, marzo 2001.
105
Cabe anotar que en los pocos casos de Estados Unidos acepto y ratificó acuerdos interna-
cionales, en todos los casos se ha impuesto una cláusula de reserva que afirma: “no aplicable a
los Estados Unidos, sin el consentimiento de los Estados Unidos.” (Tomado de: Atilio Borón. Op.
Cit. Pág. 32).
106
“La guerra humanitaria¨ en Kosovo, por ejemplo, fue llevada a cabo en nombre de las Nacio-
nes Unidas, pero sorteando por completo la autoridad tanto del Consejo de Seguridad como de
la Asamblea General. Washington decidió que era necesaria una intervención militar y eso fue lo
que ocurrió.” (Atilio Borón. “Imperio e imperialismo” En: Casa de las Américas. Nº 227. Abril-
junio, 2002. Pág. 9). El irrespeto norteamericano a las resoluciones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad por ser contrarias a sus aliados, como es caso
de Israel, no tienen consecuencia alguna. Sin embargo es altamente sensible frente a autode-
signación de pretendidos o declarados enemigos, como ocurre contra Irak, el cual puede ser
sacrificado por todas las potencias militares del mundo, bajo el mando norteamericano. La inmu-
nidad e impunidad internacional se encuentra definida y delimitada por la arbitrariedad norteame-
ricana.
La democracia, la burocracia y la autocracia 67

de su poder, para luego convertirse en propiciadoras, reproductoras de la ex-


pansión y la dominación norteamericana en el mundo107. Asimismo , se han
redefinido otros entes para responder a esos poderes hegemónicos, como las
organizaciones de las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Ame-
ricanos, Organización Mundial del Comercio, así como agrupaciones económi-
cas y militares regionales.

Todas las organizaciones económicas mundiales garantizan, por veto,


mayoría o consenso, las transferencias de riquezas de las naciones a las po-
tencias económicas y particularmente a la norteamericana108 . El crecimiento y
expansión económica de ese país ha sido producto de la apropiación de valo-
res del mundo entero , por ello la enorme polaridad existente en el mundo,
así como la gran vulnerabilidad económica, política y social que muestra al
sustentar su riqueza en la pobreza del planeta.

Se podría afirmar que las transformaciones sufridas en aquellas soci e-


dades que lograron construir Estados nacionales o modernos, para convertir-
se en instrumentos del poder prevaleciente, sin capacidad para mediar y re-
gular las contradicciones y conflictos en las relaciones sociales inequitativas,
también es un proceso que alteró el devenir de las org anizaciones interna-

107
“De los `mellizos de Bretton Woods´, el Banco de Reconstrucción y Fomento (BIRF) fue en
su primera infancia el más débil, el más limitado en sus funciones y, por lo tanto, el menos cono-
cido. Las disputas y diferencias sobre el tipo de institución a crear fueron ciertamente mínimas si
se las compara con las que caracterizaron los prolegómenos del FMI; hubo un consenso inicial
que descansó, fundamentalmente, en tres grandes premisas: a) el Banco no sería una pieza im-
portante del sistema monetario internacional de la posguerra, b) Gran Bretaña y otros importan-
tes países fundadores no discutieron absolutamente la autoridad de Estados Unidos sobre el
funcionamiento del Banco y c) desde un principio se reconoció la influencia del merc ado finan-
c iero de Estados Unidos en la provisión de fondos del Banco, y como consecuencia de ello se dio
directa injerencia en su dirección a banqueros de ese país.
Con el curso del tiempo estos principios se modificaron en mayor o menor medida. Por lo pronto,
el Banco Mundial ha alcanzado un lugar de real importancia en el esquema internacional de Est a-
dos Unidos y la influencia del mercado financiero de ese país, siguen teniendo una fuerte in-
fluencia sobre el funcionamiento del Banco, presentan nuevas modalidades y ritmos.” (Samuel
Lichtensztejn y Mónica Baer. Políticas globales en el capitalismo: El Banco Mundial. Centro de
Investigación y Docencia Económicas - CIDE- . México, 1982. Pág. 13).
108
José Serulle y Jacqueline Boin. Fondo Monetario Internacional: Deuda externa y crisis mu n-
dial. Edita IEPALA. Madrid; Samuel Lichtensztejn y Mónica Baer. Fondo Monetario Internacional y
Banco Mundial. Estrategias y políticas del poder financiero. Editorial Nueva Sociedad. Caracas,
1987.
La democracia, la burocracia y la autocracia 68

cionales garantes formales de los Derechos Universales del Ciudadano, para


convertirse en un medio para reproducir desigualdad, así como para formali-
zar el interés estatal norteamericano contra pueblos, culturas, ideologías del
mundo. El poder de un Estado pretende monopolizar la diversidad de alterna-
tivas políticas, culturales, sociales o económicas de los pueblos en un mundo
globalizado y las organizaciones internacionales son un vehículo para la ins-
tauración de un nuevo imperio totalitario, que el propio Hitler no pudo imagi-
nar.

El poder norteamericano atraviesa por dilemas radicales en su devenir


critico, por un lado pretende imponer sus decisiones, sin mediación alguna, y
por otro lado usa los patrones organizativos establecidos para buscar legiti-
mar sus decisiones. De uno u otro modo, dicha actuación es ajena y extraña
a la democracia, en cualquiera de sus formas, para expresar una dictadura
que se radicaliza en razón de su débil o nula legitimidad y ante la imposibili-
dad de ser una exitosa economía competitiva en el mundo.

La reconformación política, económica, científica y tecnológica mundial,


ha creado una gran transición, caract erizada como un cambio de época y des-
de la cual no es posible apreciar con claridad las tendencias que serán
prevalecientes en un futuro cercano. La presente coyuntura es crítica, inesta-
ble y contradictoria, de este modo la continuidad o conservación de las ac-
tuales tendencias no garantizan la reproducción de las formas como se reali-
za la acumulación del capital, ni los modos como se ejerce el poder y se limi-
ta la acción política colectiva de los excluidos en el espacio nacional e inter-
nacional.

La lógica de la tiranía, no puede ser perdurable, como tampoco puede


existir una burocracia que garantice la perpetuación de poderes anárquicos,
sin la capacidad para regular o pautar despersonalizadamente a los sujetos
de las relaciones sociales nacionales e internacionales y los gobiernos de los
Estados. Una burocracia que es incapaz de pautar el poder, no es una buro-
cracia, es una burda dominación y caprichosa imposición de caudillos, caci-
ques o gamonales, más atrasados que las prácticas y concepciones absolu-
tistas. A lo largo de la historia de la humanidad el destino para esos poderes
ha sido funesto y trágico.
La democracia, la burocracia y la autocracia 69

El pretendido poder omnímodo de las prácticas autocráticas en el que-


hacer estatal, nacional o internacional, no busca el cumplimiento de funci o-
nes y tareas para la consecución de determinados y precisos resultados, sino
fundamentalmente la sumisión, subordinación y la acción incondicional al po-
der. La eficiencia y la eficacia económica o social son aspectos ajenos a las
tiranías gubernamentales o institucionales y la incondicionalidad es el requi-
sito insustituible en las entidades que aún eufemísticamente se denominan
públicas109 , tanto en las prácticas gubernamentales como en las relaciones
que impone Estados Unidos a sus aliados y al mundo.

La autocracia es contraria al quehacer burocrático, sin embargo el poder


individualizado se sirve de las prácticas administrativas que limitan, prolon-
gan, complican o multiplican los procedimientos administrativos, para preci-
samente reproducir los intereses del poder y el de negarlo para quien tiene
el derecho de gozar de un beneficio adquirido socialmente. Sin embargo, los
excesos de trámites y procedimientos que sido interpretados como caract e-
rísticas de la burocracia, son negaciones a las pautas establecidas social y
jurídicamente que fundamentan el quehacer burocrático. La apariencia de las
formas no igualan las significaciones políticas del ejercicio administrativo es-
tatal.

Ha dejado de ser despersonalizada, las regulaciones ya no son iguali-


tarias, las pautas jurídicas han dejado de regular y ser fuente de legitimidad
ante un poder que no admite otro criterio que sus omnímodas decisiones.

109
La personalización del poder estatal, como síntesis de complejas relaciones de poder, ha
convertido Estados naciones en Estados atrasados y autocráticos. En Costa Rica las discrepan-
cias con el Presidente de la República, en las prácticas públicas, son condenadas con despidos
que no requieren ser justificados, sean Ministros, Directores de instituciones descentralizadas o
Vicepresidente. En Costa Rica, en donde la legalidad y la “democracia del voto” se encuentra
arraigada socialmente, el orden, la legalidad, las elecciones y la legitimidad es violentado, como
también se hace con los ofrecimientos de campaña electoral o sobre la transparencia política,
contra la corrupción o sobre las contribuciones empresariales a candidatos. El Presidente de la
República elegido con el voto, se niega a participar en las primeras elecciones municipales que
se realizan en el país, porque condena al candidato de su partido por no haberse supeditado a
su decisión personal en la elección presidencial. Sin duda, los poderes autocráticos son transpa-
rentes en mostrar, sin mediación alguna quien es el que manda.
La democracia, la burocracia y la autocracia 70

La autocracia de gobernantes ha promovido prácticas caciquiles de Mi-


nistros en la función sectorial, de los jerarcas en las entidades descentrali-
zadas o desconcentradas, conformado de este modo un conglomerado desar-
ticulado e inconsistente, como nobles en un reino feudal o de mafias como la
del prófugo Fujimori en el Perú. La presencia social y política de la religión en
el mundo feudal, se ha transformado en el presente en la magnificación feti-
chizada de las empresas y los empresarios, los cuales han subsumido real-
mente al Estado como se afirmaba Marx y Engels, hace 154 años en el “Mani-
fiesto Comunista”, el cual trascendiendo a sus tiempos consideraban a los
gobiernos como comités ejecutivo s del capital.

II. LA REFORMA DEL ESTADO: UNA TRANSFORMACIÓN RADICAL DEL


ESTADO SOCIAL

La reforma del Estado puede ser interpretada como la necesaria ade-


cuación de una forma particular del ejercicio del poder político y de la gestión
de las relaciones en las sociedades, ante el dinamismo del contexto nacional
e internacional de su práctica. Si este fuera el sentido de la reforma del Es-
tado, se tendría que afirmar que esos cambios han sido una actividad per-
manente e incesante en el devenir de esta forma de organización social. No
existe Estado alguno que no haya tenido modificaciones en su intervención
en la sociedad, como tampoco han sido idénticas las determinaciones que
promueven su acción. Sin embargo, esta no es la connotaci ón de la reforma
del Estado, con esta denominación se hace referencia a la necesidad de
transformar el contenido de su quehacer en la sociedad.

Desde la segunda mitad de la década del ochenta se ha venido argu-


mentando y efectuando acciones tendientes a modificar la estructura y prác-
tica estatal. La reforma del Estado ha establecido una ruptura respecto de su
devenir previo y como tal ha modificado las formas de actuación, así como ha
alterado los medios y recursos de como realiza sus acciones. Cabe anotar
que es sobre el tamaño del Estado y los recursos que compromete, lo que ha
ocupado gran parte de la atención, tanto por quienes pretenden la reforma
como por aquellos la critican, mientras que es escasa o nula la discusión o
debate sobre los aspectos sustantivos que vienen siendo transformados del
La democracia, la burocracia y la autocracia 71

Estado, así como de sus implicancias y efectos en la democracia, la política


pública y la polarización de la sociedad.

La transformación radical del Estado no puede ser una reforma de los


medios que emplea, aun cuando efectivamente toda transformación implica
una modificación de los medios e instrumentos, pero de ningún modo los re-
cursos empleados supone n la alteración de la significación y contenido de la
actuación del Estado en la sociedad. Destacar la critica al Estado en los gas-
tos y las formas como interviene, es una discusión aparente e ideológica,
dado que parte en un prejuicio y una apreciación social que valora al Estado
como ineficiente y como tal condiciona respuestas y superficiales adherentes,
que han limitado discusiones u oposición a las supuestas evidencias, creen-
cias o prejuicios contra el Estado para hacerlo más racional y eficiente.

Los distintos propugnadores de la reforma del Estado han enmascarado


u ocultado las verdaderas intencionalidades contra la sociedad a través de
las reformas estatales, para evitar deslegitimaciones que obstaculicen el
proceso que tiene actores interesados nacionales, pero también obedece a
propósitos que transcienden las consideraciones nacionales.

III.1 LOS ACTORES DE LA REFORMA DEL ESTADO

Las presiones para transformar el Estado tienen como protagonistas


actores diferenciados en razón de intereses, ideologías, experiencias, expec-
tativas o resultados que no son los esperados o no coincidentes con las dis-
tintas posiciones e intereses existentes en las sociedades. Dicho de otra
manera, la reforma del Estado es el producto de la diferenciación poderes en
la sociedad que planean y tienen la capacidad para proponer o imponer prác-
ticas y orientaciones al devenir del Estado y de la administración pública,
que modifiquen los compromisos adoptados en el pasado para adaptarlos a
intereses de distinta naturaleza.

El Estado como condensación sintética de las relaciones en la sociedad,


difícilmente puede encontrarse explicaciones para el cambio, en donde algún
actor aislado pueda ser el responsable culpable del proceso, por el contrario
es de esperar que todos los estratos y clases sociales se encuentren com-
La democracia, la burocracia y la autocracia 72

prometidos diferencialmente con las transformaciones que ocurren en el Es-


tado, así como tampoco pueden ser ignorados los poderes e intereses exis-
tentes en las relaciones entre Estados.

Asimismo, en una época de mayor integración e interdependencia en


muchos aspectos relacionados con la vida cotidiana y la reproducción de po-
deres y de las sociedades contemporáneas, no es posible omitir en las con-
sideraciones sobre la reforma del Estado, la acción de los entes multilatera-
les cre ados y pautados para proteger la expansión de los vínculos del capital
mundial y garantizar pretendidos equilibrios en las economías y globalmente.

III.2 LA SOCIEDAD CIVIL COSTARRICENSE Y LA REFORMA DEL ESTADO

Los actores de la sociedad civil costarricense son un elemento que ha


acompañado y apoyado las acciones que alteran la práctica social del Estado
y procesos de privatización de parte de su accionar en la obra pública, en la
política pública y actividades productivas. La defensa a la institucionalidad y
el quehacer estatal no ha ofrecido resistencia consistente a estas tenden-
cias, con excepción de una institución, el Instituto Costarricense de Electrici-
dad, con la cual se identifica la calidad de vida de la población, la capacidad
técnica y la nacionalidad costarricense.

La crítica de la sociedad al Estado, tiene una base ideológica en la his-


toria nacional costarricense que otorga continuidad al liberalismo contempo-
ráneo, pero es una crítica arraigada a una tradición interpretativa individua-
lista, en donde se les atribuye los personajes de la clase política y de la fun-
ción pública, la exclusiva responsabilidad de los efectos obtenidos en los in-
dividuos, grupos o sociedad110. Sin embargo, estos cuestionamientos, no han
negado la legitimidad social y política de los distintos gobiernos, por el con-
trario y en contraste con otros países, la participación ciudadana en los pro-
cesos electorales es aún significativa, así como no hay movimientos que
sean contestatarios, alternativos o contrahegemónico, en la sociedad civil

110
Aspectos que coinciden con la forma individualista o personalista como regularmente se es-
tudia e interpreta la historia, en donde se atribuye a personajes, sean estos caudillos, militares,
dictadores y gobernantes como los protagonistas de la historia nacional, omitiéndose con ello a
los grupos y la sociedad, así como las circunstancias contextuales de los distintos momentos de
la historia nacional.
La democracia, la burocracia y la autocracia 73

costarricense, contra los poderes e instituciones públicas. Se podría afirmar


que la burocracia establecida tiene suficiente poder en la sociedad que le
permite su reproducción, aun cuando acompañada de la crítica discursiva
permanente y despersonalizada sobre su funcionalidad en la vida pública ci u-
dadana.

Habría que anotar que desde la década del ochenta la visión individua-
lista de la sociedad, se ha nutrido de la orgánica posición empresarial lle-
gando a capitalizar los cuestionamientos al Estado. Este grupo relativamente
homogéneo, responsabiliza al Estado del devenir del crecimiento económico y
competitivo empresarial, así como manifiesta su vocación estatal al criticar
la gestión económica y pública para proponer las formas de su actuación so-
bre las finanzas, como con respecto a los empresarios y el resto de la soci e-
dad. La heterogeneidad social es invisibilizada con la posición de las Cáma-
ras de empresarios, los cuales son parte constitutiva de los medios de co-
municación masiva, con lo cual garantizan la presencia cotidiana de su poder
y presión en el devenir de las instituciones públicas, así como de sus orien-
taciones ideológicas y políticas que son presentadas como si fueran de la
“opinión pública”, cuando corresponden a reducidos protagonistas, no de to-
dos los empresarios ni comerciantes del país, sino de los propietarios, socios
o representantes del capital de las grandes empresas mundiales.

Los sectores mayoritarios de la sociedad civil han perdido la capacidad


de expresar sus intereses orgánicamente. Las demandas sociales, las formas
de presión y de lucha social reivindicativa no constituyen prácticas comunes
en el devenir de importantes segmentos sociales. Los prejuicios arraigados
por el devenir social y político contra el sindicalismo u otras formas organiza-
tivas que luchan por los trabajadores, la calidad de vida o la conservación del
medio ambiente, son débiles en su capacidad de convocatoria y de moviliza-
ción social. Los relativos fracasos, prejuicios o decepciones de las organiza-
ciones han contribuido a la individualización, desintegración o atomización de
las mayorías pobres y laborales del país.

El devenir orgánico y político de los trabajadores en Costa Rica, con-


trasta con las organizaciones empresariales, las cuales a pesar de su hetero-
geneidad, han conservado una formal manifestación homogénea de sus in-
La democracia, la burocracia y la autocracia 74

tereses y propuestas en sus organizaciones. La organización empresarial ha


sido consistente en la presión, crítica y condicionamiento de la práctica gu-
bernamental en tiempos del Estado de bienestar, en el presente este sector
social forma parte de los gobiernos de los partidos mayoritarios. De la crítica
que negaba la intervención del Estado en la economía y sociedad, los empre-
sarios son hoy intervent ores y gestores gubernamentales, no de un modo
subordinado a un partido, clase política o posición ideológica o mafiosa, sino
como protagonistas que imponen las pautas y participan privilegiadamente
en los gobiernos111.

Las perspectivas y alternativas ideológicas o de clase que ofrecían los


partidos políticos, no corresponden al presente, los partidos no ofrecen ni n-
guna alternativa a las mayorías nacionales. La alternabilidad gubernamental
en el poder político de los dos partidos mayoritarios, el Partido Unidad Social
Cristiano y el Partido Liberación Nacional, los ha convertido en actores aleja-
dos de los intereses de las mayorías y cercanos y preocupados por la efect i-
vidad de la gobernabilidad. Quizás por ello, las diferencias ideológicas del
pasado se convirtieron en discusiones sobre las acciones que dan viabilidad
política y económica a las tendencias predominantes. La identidad de propó-
sitos de los part idos tradicionales, les permite compartir el poder en la
Asamblea Legislativa y resolver sus disputas con acuerdos extraparlamenta-
rios por los jefes de los partidos. Esto es, los partidos mayoritarios se han
alejado de las demandas de las mayorías, y donde los problemas y soluci o-
nes nacionales no forman parte de las discusiones ni prioridades de los par-
tidos.

111
Muy distinta es la posición adoptada por los empresarios de otro país al cual hace referencia
Vargas Llosa al afirmar: “Los empresarios que desdiciéndose de todo lo que dijeron a favor de la
democracia cuando temían ser despojados, se han precipitado ahora a hacer de geihas del nue-
vo dictador, para arrancarle las prebendas mercantilistas de las que siempre vivieron, han pre s-
tado un magnífico servicio a esos promotores del estatismo y el colectivismo que parecían haber
perdido la partida. Ahora, con bríos renovados, éstos pueden volver a la carga y levantar un
dedo acusador: ¿acaso ser `capitalista´ no es sinónimo de golpista y de militarista en el Perú?”
Vargas Llosa, Mario: “El `pueblo´ y la `gente decente´” En: Desafíos a la Libertad. Ed. Nuevo
Siglo- Aguilar. México, 1994. Pp. 119- 120.
La democracia, la burocracia y la autocracia 75

Los partidos políticos en Costa Rica, no son expresión de la heteroge-


neidad social, son los partidos de sistema 112 , subordinados realmente al po-
der empresarial predominante y problematizados por los modos como deben
adecuar las finanzas públicas a las exigencias de los organismos financieros
internacionales. Los partidos políticos han conformado una clase política con-
servadora y unitaria113, lo cual se expresa en la similitud de preocupaciones,
decisiones y prácticas, que los hace compartir no sólo posiciones entre los
partidos, sino incluso partidarios en funciones jerárquicas en las instituciones
y ministerios públicos.

El surgimiento de partidos locales sin aspiración nacional, expresa la


limitación social para ser oposición a los partidos mayoritarios nacionales,
así como para lograr alianzas o crear fuerzas contestatarias frente a las ten-
dencias privatizadoras, el deterioro social y la impunidad del uso de recursos
públicos en beneficios privados de una clase económica co nvertida hoy en
clase política. Aspectos que incluso están formalizados en la legislación vi-
gente, así los part idos cantonales están circunscritos exclusivamente para
las elecciones de alcaldes, síndicos municipales, regidores y miembros del
consejo de distrito, según el Código Electoral vigente, y estos partidos no
tienen financiamiento estatal para hacer proselitismo, como si gozan los par-
tidos nacionales, según la Constitución Política.

La visión localista de pequeñas y eventuales agrupaciones para aspirar


los puestos de dirección de los municipios, no garantiza un cambio en las

112
El sistema de partidos políticos es una relación social compleja, mientras que en Costa Rica
estas organizaciones se han convertido en partidos del sistema. Dieter Nohlen define el sistema
de partidos políticos “… como el conjunto de partidos en un determinado Estado y los eleme ntos
que caracterizan su estructura: cantidad de partidos, las relaciones entre si, tanto respecto a
la magnitud de ellos como a las fuerzas relacionales y en tercer lugar, las ubicaciones mutuas,
ideológicas y estratégicas, como elementos para determinar las formas de interacción; las rela-
ciones con el medio circundante, con la base social y el sistema político.” (Dieter, No h-
len.”Presidencialismo, sistema electoral y sistema de partidos políticos en América Latina”. En:
Elecciones y democracia en América Latina. CAPEL- Instituto Interamericano de Derechos Huma-
nos. Memoria del Primer Curso Anual Interamericano de Elecciones. 1988. Tomado de: Blanco,
Randall “Partidos cantonales, sistema de partidos y elección directa de alcaldes en Costa Rica.
Ambitos para la discusión” San José, 2001. p. 1)
113
Dabène, Olivier. Costa Rica: juicio a la democracia. Facultad Latinoame ricana de Ciencias
Sociales (FLACSO) y Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos (CEMCA). San José,
1992.
La democracia, la burocracia y la autocracia 76

tendencias en el devenir del Estado, tampoco es una alternativa frente a la


centralización de la acción estatal, como se evidencia en los resultados de
las recientes primeras elecciones municipales, donde la “maquinaria electo-
ral” clientelista de los partidos mayoritarios ganaban las elecciones con redu-
cido número de electores en todos los municipios del país.

Las elecciones en los gobiernos locales, dista mucho de la aspiración


democrática efectuada en 1890, así como de las circunstancias de hace cerca
de veinticinco años que tuvo que esperar la reforma electoral para su aproba-
ción. Los partidos locales no tienen opción alguna frente a la reforma del Es-
tado y se podría afirmar que la legislación promueve prácticas centralizado-
ras autocráticas en los gobiernos locales y dadas escasas y restrictivas posi-
bilidades para las expresiones democráticas en dichos ámbitos114.

III.3 LOS ENTES INTERNACIONALES Y LA REFORMA DEL ESTADO

Los organismos internacionales creados con la conformación de la


hegemonía norteamericana en 1944, son actores importantes que están des-
de hace varias décadas determinando, no sólo regulando, las relaciones me r-
cantiles y financieras internacionales, sino determinando las acciones del Es-
tado en relación la organización de la producción nacional, finanzas, políticas
monetarias y en la acción social o benefactora. Los “mellizos de Bretton
Woods”115 son los que han tenido una influencia decisoria en los cambios
compulsivos de los Estados, las medidas de estabilización monetaria, condi-
cionalidad cruzada y las políticas de ajuste estructural, son acciones que han
incidido para que los Estados latinoamericanos y particularmente el costarri-
cense sea paulatina pero radicalmente transformado.

La presión y condicionalidad internacional, férreamente controladas y


aplicadas desde 1985 con el Primer Ajuste Estructural, ha sido el medio a
través del cual se han efectivizado acciones que limitan y reducen la influen-
cia estatal en el ámbito de la regulación económica y la política social del
Estado costarricense. Los medios y argumentos empleados para obtener los
114
Blanco, Randall. Op. Cit. Pp. 14.
115
Lichtensztejn, Samuel y Mónica Baer. Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial. Edito-
rial Nueva Sociedad. Caracas, 1987.
La democracia, la burocracia y la autocracia 77

resultados demandados por los entes internacionales, se sustentan en viejos


argumentos liberales contra el Estado y en concepciones teóricas de un ant i-
guo y obsoleto pensamiento marginalista que son asumidos como absolutos
e inevitables.

La atribución tecnocrática de la economía y las relaciones sociales, ha


sido una sobredeterminación ideológica usada para disciplinar, coaccionar y
chantajear a las sociedades para que adopten medidas económicas y soci a-
les que han alterado las relaciones del Estado con la sociedad y la economía.

Asimismo, los entes internacionales han creado condiciones para inten-


sificar una integración mundial subordinada, que reestructura la producción
nacional para atender prioritariamente el mercado externo, mientras que se
incentiva y promueve la inversión trasnacional en la obra pública, en la priva-
tización de las actividades rentables del Estado y para la producción de ma-
quila electrónica en competitividad internacional.

La apertura mercantil globalizada ha derivado en la participación de


otros entes internacionales, así como se ha propiciado la suscripción de con-
venios y tratados, que condicionan y profundizan la intensificación de las re-
laciones internacionales en el espacio nacional. Así por ejemplo, se adqui e-
ren compromisos con la Organización Mundial del Comercio, se negocia el
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y se hacen intensos preparati-
vos para la organización del Área de Libre Comercio de las Américas, con lo
cual se consolidan relaciones de subordinación con la potencia norteamerica-
na y se limitan los vínculos con los países y ámbitos mercantiles que son
competidores de la potencia norteamericana.

La necesidad de formalizar o cosificar nacional y jurídicamente las rela-


ciones internacionales, sin duda tiene una implicancia trascendente que com-
promete el futuro de las nuevas generaciones, así como del desarrollo naci o-
nal. Los tratados comerciales con la potencia norteamericana en una
coyuntura caracterizada por una creciente apertura e intensificación de las
relaciones internacionales, no puede ser otro que el condenar el “libre come r-
cio”, atando a las economías y países que lo suscriben, así como pautando y
La democracia, la burocracia y la autocracia 78

subordinando las relaciones mercantiles entre economías con desigual desa-


rrollo relativo.

Los tratados de libre comercio con Estados Unidos en la presente co-


yuntura, son pasos encaminados a crear las condiciones para la fundación del
Área del Libre Comercio de las Américas (ALCA), o la conformación desigual
de un gran mercado para los Estados Unidos. Esos tratados promovidos por
la potencia norteamericana supeditarán el crecimiento y el desarrollo de los
países a las determinaciones y necesidades de una economía que viene per-
diendo dinamismo y se hace vulnerable e incompetente frente a las áreas
regionales del comercio, la producción y la inversión del mundo 116 . Estados
Unidos necesita cada vez más de América Latina, mientras que ésta incre-
menta sus relaciones con otros países, áreas o bloques económicos. Los tra-
tados mercantiles con Estados Unidos limitan la posibilidad del crecimiento
complementario o alternativo de América Latina.

La euforia del gobierno costarricense a la inici ativa norteamericana por


los tratados117, compromete sólo a reducidos empresarios exportadores,
mientras que muchos otros, exportadores o no, se verán afectados por una
relación desigual y desfavorable. Así por ejemplo, los productores agropecua-
rios, que de modo sostenido brindan estabilidad ocupacional y económica na-
cional, aun cuando integrados como exportadores, no podrán ser competiti-
vos fre nte a las múltiples barreras que se imponen, ni por los subsidios que
brinda el Estado norteamericano a sus agricultores. Suponer que el tratado
con Estados Unidos consolidará y formalizará las ventajas y perennizará pre-
ferencias de la Cuenca del Caribe118 , es una ilusión que ignora la práctica

116
Estados Unidos ha disminuido su dinamismo económico y en el último año ha perdido más de
trescientos mil empleos, lo cual motiva bajar más las tasas bancarias para incentivar la inver-
sión, así como incrementar las acciones del Estado para recrear las condiciones para propiciar la
reactivación económica, las cuales lo excluyen a la guerra como un medio para lograrlo. Descen-
so y desprestigio norteamericano en el mundo, no puede ser atribuido exclusivamente a los ac -
tos terroristas del 11 de setiembre, ni la escalada guerrerista contra Iraq.
117
El Ministro de Comercio Exterior afirma que los acuerdos con Estados Unidos se pueden llegar
en un año, con ventaja para Costa Rica, lo cual superaría los once años de negociación entre
ese país con Chile, o los cuatro que aun duran entre Panamá y Costa Rica. (Conferencia del Mi-
nistro de Comercio Exterior, señor Alberto Trejos en la Casa Italia. San José, 10 marzo 2003).
118
Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 79

comercial y la significación que tienen los tratados internacionales para ese


país.

La ca pacidad de determinación internacional es cada vez mayor en los


países del tercer mundo, y particularmente de Costa Rica por la vulnerabili-
dad en su economía que demanda créditos, preferencias mercantiles, apoyo
técnico y financiero de las organizaciones multilaterales de cooperación in-
ternaci onal y de Estados Unidos.

La inestabilidad económica mundial condiciona a los organismos inter-


nacionales y a los países con producción y exportación mundial para ampliar
los me rcados del mundo, así como para propiciar la generación y captación
de los mayores excedentes posibles para reactivar sus economías, así como
para conservar la capacidad de consumo y calidad de vida de sus poblaci o-
nes. Sin embargo, la ampliación de sus posibilidades de reproducción am-
pliada se acompaña de contracción de la capacidad de consumo y disminu-
ción de la calidad de vida para las poblaciones latinoamericanas, dado que
garantizar las condiciones la expansión internacional, ha implicado que los
Estados reorienten con sus acciones en la economía que tiene directas e in-
mediatas consecuencias en poblaciones. Así, se modifican y abaratan las
formas de abordar la pobreza, de tratar y financiar la educación pública119, en
atender programas sociales120, en la creación de modos de privatizar paulati-
namente la salud pública 121 o implementar modelos para apropiarse de los

119
La educación pública en Costa Rica tiene un presupuesto que se encuentra desfinanciado
para cubrir salarios por los tiempos exigidos a trabajar. Asimismo, a partir del 7 de marzo se ini-
cian paros escalonados de los profesores por el no pago de salarios a un número importante de
profesores a nivel nacional.
120
El 13 marzo del 2003 en entrevista radial la Directora del Consejo de Nacional de Rehabilit a-
ción, expresa que los recortes presupuestales sólo permiten cumplir sus obligaciones hasta ese
mes de marzo, recursos que incluso no han sido girados (Radio Monumental). El Ministro de
Hacienda respondía ofreciendo que los recursos serian girados de modo inmediato y justificaba
que el retraso era debido a procesos burocráticos, aunque no se manifestaba sobre las limit a-
ciones presupuestales impuestas a la institución.
121
Dada la imposibilidad de privatizar absolutamente la salud pública se han planteado una re-
forma que intensifican los trabajos y se restringen servicios para abaratar los servicios en la
salud, así como se crean cuasi mercados en la salud pública de Costa Rica. (Martínez, Juliana:
“Poder y alternativas: las agendas internacionales en las reformas del sector salud en Costa
Rica, 1988-1998” En: Anuario de Estudios Centroamericanos. Universidad de Costa Rica. San
José, 1999; Sojo, Ana: “Reformas de gestión en salud en América Latina: los cuasimercados de
La democracia, la burocracia y la autocracia 80

fondos de pensiones de los trabajadores para financiar actividades privadas,


así como, se han creado mecanismos para imponer y controlar todas las de-
cisiones económicas del Estado, como se desprende de la siguiente informa-
ción publicada:

“El Fondo Monetario Internacional (FMI) recomendó a Costa Rica que


emprenda una ‘rápida reorientación de su política económica’ y un ‘refor-
zamiento del proceso de reforma’ para reactivar la economía del país, la
cual se encuentra estancada.
En su revisión periódica de la economía el Consejo Ejecutivo del FMI co-
municó, luego de conocer el informe de una misión que visitó reciente-
mente del país, que ‘la vulnerabilidad macroeconómica ha aumentado
bruscamente en los últimos años, lo que ha presentado a las autoridades
con desafíos de política importantes.’…
Los directores del Fondo indicaron que ‘el desafío más urgente es incre-
mentar el balance fiscal primario de forma sustancial y sostenible, para
asegurar que la deuda pueda ser pagada a mediano plazo.’ …
Para aumentar los recursos, el FMI recomendó la ampliación de la base
impositiva, el reforzamiento de las finanzas de las empresas públicas con
el incremento del control estatal y el aumento de la edad mínima de jubi-
lación. Además, animó a las autoridades a adoptar un programa de priva-
tización ‘más ambicioso’.122 ”

De modo similar en 1984 los diputados de distinta fracción política de-


nunciaban la intromisión de organismos internacionales y de la embajada
norteamericana en relación con una ley limitaba la gestión monetaria del
Banco Central y reformaba del sistema bancario nacional. Así, los diputados
Alvaro Montero y Julio Jurado respectivamente expresaban:

“Son la AID, el Fondo Monetario Internacional y la embajada norteameri-


cana en Costa Rica quienes nos están diciendo a los diputados cómo y de
qué manera legislar. Y eso es perfectamente conocido por los diputados
de esta cámara; no hay ningún miembro de este parlamento que no ig-
nore, ninguno de los aquí presentes desconoce ese hecho vergonzoso de
que la Ley de la Moneda y las modificaciones que ha sufrido en el trámite

Colombia, Argentina y Costa Rica”. En: Políticas Sociales Nº 39. División de Desarrollo Social.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Naciones Unidas. Santiago de Chi-
le, 2000).
122
Diario La República. San José, 10 de marzo del 2003. Pp. 14.
La democracia, la burocracia y la autocracia 81

de comisión en esta asamblea, es producto de las presiones de los orga-


nismos financieros internacionales y de gobiernos extranjeros”123

“Yo desde esta curul de un país soberano como Costa Rica acuso y res-
ponsabilizo a la AID de retener recursos de crédito al país, violentando el
acuerdo firmado en diciembre de 1982. En ninguna parte de este conve-
nio se dice que esta reforma debería ser aprobada por la Asamblea Legis-
lativa. El poder ejecutivo se comprometió a remitir el proyecto a la
Asamblea Legislativa, nada más, hasta ahí la responsabilidad del gobierno.
Mi gobierno no se comprometió a que la reforma estructura fuera a pa-
sar en Asamblea Legislativa, y no podía comprometerse, porque esa re-
forma violenta los principios de la banca de servicio público, que ha veni-
do sustentando mi partido.” 124

La crisis de acumulación del capital internacional ha derivado en una


contradicción donde las exigencias para su reactivación inmediata del capital
mundial, contraen las economías de los países del tercer mundo y particu-
larmente de América Latina, lo cual constituye un absurdo económico, dado
que se elimina la posibilidad de consumo de millones de personas en condi-
ción de pobreza absoluta.

La mundializaci ón no implica la renuncia a lo nacional ni tiene que ne-


gar su desarrollo, por el contrario las relaciones internacionales supone e im-
plica lo nacional, dado que la legislación, las condiciones, recursos, potenci a-
lidades, las peculiaridades del trabajo humano, la cultura, la calidad de vida
y el dinami smo de las relaciones sociales, entre otras características, que no
son idénticas entre países, constituyen el sustento sobre las cuales se
asientan todas las relaciones entre economías y pueblos. Imaginar que se
pueden construir idénticas condiciones en los países u obtener iguales efec-
tos en las relaciones mercant iles internacionales es un absurdo, que ignora
las peculiaridades y cualidades de cada formación social.

De ningún modo la globalización supone igualdad, por el contrario su-


pone heterogeneidad, por ello no es posible igualar los precios de las me r-
cancías, ni obtener similares resultados en países que aplican las “recetas”
de los org anismos financieros internacionales. La desigualdad de los precios
de las mercancías no se debe a distorsiones arancelarias o no arancelarias,
123
Asamblea Legislativa. Expediente 9736. Tomo 3/6 p. 695.
124
Ibid. p. 705.
La democracia, la burocracia y la autocracia 82

como afirman los ideólogos neoclásicos o marginalistas de la economía, sino


por la heterogeneidad de condiciones que intervienen en los procesos produc-
tivos y sociales, las cuales no pueden homogeneizarse. La pretendida igual-
dad de los precios para la competitividad internacional es una imposición que
ignora, sacrifica y desfalca las cualidades nacionales, pero de ninguna mane-
ra es igualdad productiva, de costos ni de condiciones para la producci ón de
contextos distintos.

La competitividad y productividad que se promueve desde los organi s-


mos internacionales, es la comparación desigual de las escalas de la produc-
ción, comercio y subsidio. Asimismo, omi te las ponderaciones sobre el desa-
rrollo tecnológico, la capitalización, los derechos laborales, la factibilidad so-
cial y las transferencias directas o indirectas del Estado, lo cual afecta nega-
tivamente los desarrollos sociales alcanzados por nuestros países, degra-
dándolos y empobreciéndolos, aun cuando puedan ser rentables las activida-
des mercantiles externas de las empresas nacionales. El incremento de las
exportaciones en medios donde se imponen los precios a nuestros bienes y
alimentos, que son de consumo exótico en aquellos países y en donde concu-
rren exportadores de países de similar desarrollo, entre otros factores, es
una exportación que empobrece a los trabajadores y calidad de vida en nues-
tros países.

Las determinaciones de los organismos multilaterales de las finanzas y


el comercio internacional, están contribuyendo a conformar, con la mediación
de los Estados “reformados”, nuevas desigualdades y fronteras sociales y
económicas en las sociedades nacionales latinoamericanas. Las carencias y
hambre de las poblaciones en el presente, no pueden ser explicadas por la
disminución de alimentos disponibles como demuestra Amartya Sen125, dado
que en los ámbitos productivos y sociales de extrema pobreza, la existencia
de producción no es asequible a las poblaciones, sea por estar a disposición
de ellas o no disponer de recursos para hacerlo.

Las formas de subsunción formal y real del trabajo y la producción al


capital mundial, están creando barreras sociales que enajenan las relaciones

125
Sen, Amartya. Poverty and Famines. Clarendon Pres. Oxford, 1981.
La democracia, la burocracia y la autocracia 83

sociales productivas, impidiendo incluso que los propios productores puedan


consumir sus productos. La pobreza y las muertes por hambre en niños en
Argentina constituye un atentado de lesa humanidad, en una nación que es
la segunda productora de carne del mundo y donde la potencialidad de la tie-
rra está generando una producción extraordinaria de cereales, los cuales son
exportados para las generar divisas requeridas por los compromisos interna-
cionales y supuestos equilibrios macroeconómicos.

En Costa Rica no se registran casos ma sivos de extrema pobreza, sin


embargo, durante la aplicación de los tres los programas de ajuste estructu-
ral ellos estuvieron acompañados de la reducción de las áreas de producción
de maíz, la reducción de la producción de granos básicos y la modificación de
áreas y de producción tradicional para ser sustituida por producciones agríco-
las destinadas a la exportación en terceros mercados, lo cual constituyó un
riesgo para la seguridad alimentaria nacional. La expulsión de fuerza de tra-
bajo del campo hacia la ciudad capital, donde no se generan nuevas fuentes
de trabajo y se degrada el valor del trabajo, sin duda es un proceso que ge-
nera pobreza, aun cuando esto no es evidenciado en las cifras ni estadísticas
oficiales.

Las determinaciones externas en el ámbito nacional esta creando una


legalidad que deshumaniza y deslegitima el acceso y uso de los recursos y
producción para resolver las necesidades nacionales y de este modo también
se estaría modificando el concepto mismo de economía. Los privilegios para
determinadas sociedades y la exclusión para muchas es motivo de preocupa-
ción en una época donde los procesos de integración mundial tienden a in-
crementarse. Ralf Dahrendof al interpretar a Amartya Sen, lo estaría expre-
sando de la siguiente manera:

“La teoría es menos reconfortante desde el punto de vista de aquellos a


los que interesa el mantenimiento de las titularidades existentes. Si lo que
se necesita no es alimentos, sino menos privilegios, nada que no sea un
cambio social drástico puede servir de ayuda.” 126

126
Dahrendorf, Ralf. El conflicto social moderno. Ensayo sobre la política de la libertad. Bibliot e-
ca Mondadori. Barcelona, 1993. Pp. 31.
La democracia, la burocracia y la autocracia 84

La modificación de las condiciones creadas en Bretton Woods es una


necesidad para las economías nacionales y para la propia reproducción de las
relaciones internacionales.

III.4 LOS ESTADOS EN LA REFORMA DE SU QUEHACER

En la historia del Estado capitalista existen recurrentes evidencias de


su importancia en la formación, consolidación y expansión de dichas relaci o-
nes. Desde las “leyes sanguinarias” en Gran Bretaña que obligaban compul-
sivamente a los expulsados del campo a trabajar en los talleres de las ciu-
dades, así como las exitosas políticas del New Deal en el Gobierno de Roo-
sevelt (1933-1945), para superar la crisis económica de 1929 y que tuvo un
impacto trascendente en la práctica estatal mundial al ser teorizado por John
M. Keynes en 1936127 ; también la revolución mexicana cobraba un nuevo di-
namismo que conmovía la sociedad y la economía con el gobierno de Lazaro
Cárdenas (1934-1940). Asimismo, pueden mencionarse el papel desempeña-
do por los Estados en Argentina, México, Brasil entre otros, luego de la Se-
gunda Guerra Mundial, como fue estudiado, documentado y teorizado por la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Así también desde fines
de la década del sesenta hasta 1997:

“... el Este de Asia durante tres décadas precedentes no sólo el Este asiá-
tico había crecido más y reducido más la pobreza que ninguna otra región
del mundo, desarrollado o en desarrollo, sino que también había sido más
estable. ...La razón era obvia: los países habían tenido éxito no sólo a
pesar del hecho de no haber seguido los dictados del Consenso de Was-
hington, sino porque no lo habían hecho. Aunque las conclusiones de los
expertos fueron atenuadas en el informe que finalmente fue publicado, el
estudio del Banco Mundial sobre el Milagro de Asia establecía que el Esta-
do había desempeñado unos papeles importantes. No se trató de los Es-
tados mínimos tan casos al Consenso de Washington.” 128

Las referencias sobre la participación del Estado en el bienestar social


y el dinamismo de la economía en el caso costarricense son abundantes. Los
logros alcanzados en seguridad social, salud, educación, eliminación del ejér-

127
Keynes, John M. Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. Editorial Fondo de
Cultura Económica. México, 1943 (Primera edición en español).
128
Stiglitz, Joseph. Op. Cit. Pp.122- 123.
La democracia, la burocracia y la autocracia 85

cito, regulación del salario y en formas diversas en la distribución, desde la


década del cuarenta hasta la década del setenta, son aún motivo de contras-
te positivo frente a otras sociedades. Los gobiernos liberales de las últimas
décadas en Costa Rica, usurpan los logros del pasado y cínicamente desman-
telan la estru ctura institucional y administrativa del Estado, así como son
activos participantes de la creciente desigualdad social.

La capacidad de autodeterminación relativa del Estado es otro factor


que incide en la reducción de su capacidad determinadora sobre la sociedad y
la economía. Los distintos gobiernos en las últimas dos décadas en Costa
Rica, han sido activos protagonistas en la desregulación y flexibilización de
la economía según las tendencias predominantes, así como la reducción del
tamaño del Estado 129 , o dicho de otro modo, los gobiernos han dejado que
los poderes desiguales impongan sus condiciones en la sociedad y la calidad
de vida de las poblaciones, así como en la productividad, la competitividad y
el mercado laboral.

Los distintos gobiernos han construido una compleja normatividad jurí-


dica para limitar las posibilidades de reconstruir el Estado soci al, los proce-
sos de planificación nacional y del empleo de recursos para mitigar la des-
igualdad y la exclusión. No se pretende destruir al Estado, sino transformarlo
en garante del poder exclusivo y excluyente de empresarios globalizados.

La clase política abandona o renuncia por concepción y posición a la re-


presentatividad de los distintos intereses de la sociedad nacional. La soci e-
dad política se ha autonomizado de la diversidad y heterogeneidad de la so-
ciedad civil, que durante el Estado de Bienestar le otorgo poder para crear un
interés común y una orientación donde confluían todos los intereses: la cues-
tión y el desarrollo nacional. En el presente, no existe planteamiento alguno
que sea nacional, el Estado asume, cree o pretende que los intereses eco-
nómicos privados están profundamente arraigados al destino nacional. La vi-
sión inductivista es error en lo metodológico, como también en el análisis de
la complejidad social.

129
En 1982 se publica la Ley de la Autoridad Presupuestaria, que restringe la función pública
controlando el “Tamaño del Estado”, además de hacer inflexible el gasto con lo cual se pierde la
capacidad de respuesta ante necesidades y coyuntura de la sociedad costarricense.
La democracia, la burocracia y la autocracia 86

“El convencimiento de que el capitalismo ha triunfado está desequilibran-


do a las sociedades occidentales, especialmente al Reino Unido y a los
Estados Unidos. El hecho de que el desequilibrio se incline a favor de la
propiedad privada y no de la pública no ayudará a la sociedad.” 130

Los gobiernos pueden ser ignorantes o cómplices interesados de los


procesos que construyen, por ello han delegado en los empresarios la capa-
cidad de autorepresentarse estatalmente, arrogándose los intereses y aspi-
raciones de todos los otros.

El Estado privatizó su actuación y los gobiernos fueron capturados por


empresarios y funcionarios autócratas corrompiendo la función pública, desar-
ticulando y autonomizando las instituciones de las necesidades sociales y de
la labor compartida en atención de las necesidades, problemas o proyectos
nacionales, para “… convertirlas en rehenes de la voracidad político electo-
ral.”131 Las entidades del Estado están dejando de ser públicas para ser pri-
vadas, no en su razón jurídica, sino en el uso de los recursos y función des-
empeñada.

La democracia como proceso igualitario respaldado y reproducido por el


Estado, sus instituciones y los funcionarios, ha quedado reducida a eventua-
les manifestaciones electorales o delegaciones formales de poder a nivel
central, sin ingerencia ni capacidad decisoria sobre el devenir del Estado ni
de la función pública.

La burocracia en este contexto político esta incapacitada para pautar


las instituciones de modo socialmente igualitario, así como tampoco puede
regular su propia práctica cotidiana, dado que deberá responder al poder
constituido institucional y gubernamental, así como al poder que emana de
una sociedad civil cada vez más polarizada y excluyente.

130
Mintzberg, Henry. “Gestionar el gobierno, gobernar la gestión.” En: Carlos Lozada i Marrodán
(Editor): ¿De burócratas a gerentes?. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, 1999.
Pp. 197.
131
Gutiérrez, Max. “Restaurar el modelo de empresas autónomas del Estado es volver a lo
esencial, pasando de una expectativa de desarrollo a una condición de desarrollo real del país”
Escuela de Administración Pública. Universidad de Costa Rica. San José, febrero 2003. Pp. 5.
La democracia, la burocracia y la autocracia 87

Los procesos de reforma del Estado inciden en las formas organizati-


vas, en la centralización de las decisiones, en la rentabilidad de sus activi-
dades, en la subordinación política de sus quehaceres y gastos, en efectivos
concesionarios de los recursos y actividades estatales a empresarios priva-
dos. Las reformas buscan consolidar definitiva y centralmente una forma de
Estado que como caricatura burlesca imite a los Estados absolutistas del pa-
sado.

Los gobiernos en reforma estatal, responden a una lógica del ejercicio


del poder emanado de la desigualdad económica en el ámbito nacional, así
como tiene correspondencia con la necesidad de consolidar un poder imperial
por la vía de la subordinación política y económica. La potencia norteameri-
cana ya no es aquella de la revolución democrática, ni del dinamismo econó-
mico, como tampoco del ejemplo de la calidad de vida de sus poblaciones,
por el contrario es la promotora y activa protagonista de los procesos dicta-
toriales en el mundo, que niega y anula todas las expresiones de autodeter-
minación de los pueblos y su pueblo para supeditarlos a la lógica, intereses y
un poder demencial y autocrático.

“Hasta donde me llega la memoria, hemos estado atrapados en un de-


bate sobre la asignación de recursos entre los sectores así llamados pri-
vado y público. Trátese del capitalismo frente al comunismo, de la priva-
tización frente a la nacionalización o de los mercados de negocios frente
a los controles del gobierno, los argumentos siempre han puesto a las
fuerzas privadas independientes en contra de las fuerzas públicas colecti-
vas. Ha llegado el momento de que reconozcamos las limitaciones de es-
ta dicotomía.” 132

La conversión de los Estados en expresión nacional de poderes unilate-


rales del ámbito internacional, es sin duda una inversión contradictoria en los
crecientes procesos de interdependencia. La manifestación de un poder mun-
dial que se resiste a ser desplazado y capaz de conmover corruptamente los
poderes nacionales, crea nuevos antagonismos nacionales que inciden en el
poder mundial.

132
Mintzberg, Henry. Op. cit. Pp. 198.
La democracia, la burocracia y la autocracia 88

IV. LA PROPUESTA DE REFORMA JURIDICA DE LA ADMINISTRACIÓN


PÚBLICA COSTARRICENSE

Todo Estado es una organización gestada social e históricamente, sin


embargo, la reforma del Estado ha sido concebida como la posibilidad de
modificar la forma como organiza y estructura su actividad para hacer de él
un ente eficiente y eficaz.

La visión instrumental y técnica es la concepción predominante como


son presentados los procesos reformadores del Estado y la administración
pública, aun cuando el Estado como una relación social y política se ha veni-
do transformando sin haber tenido de cambiar su normatividad jurídica. Pero,
es con la normatividad como se pretende formalizar y perennizar los cambios
efectuados en el quehacer público y estatal.

El proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública formaliza al-


gunas tendencias expresadas, pero también es un cuerpo que no puede ne-
gar la función pública que cumple. Así expresa que:

“La Administración Pública se organiza en una pluralidad de órganos y


entres con el propósito de satisfacer en condiciones de eficiencia el in-
terés general y las necesidades de sus usuarios y beneficiarios.”133
(El remarcado no corresponde al texto original).

“… Las empresas públicas y los entes privados de interés público de crea-


ción legal coadyuvan en la satisfacción del interés general y se en-
cuentran sometidos a los principios de esta ley.” 134 (El remarcado no co-
rresponde al texto original).

El interés general y las necesidades de los habitantes están presentes


en la propuesta, así como las facultades de regulación en materia de infraes-
tructura, seguridad vial, salud y protecci ón del ambiente, ordenamiento terri-
torial, educaci ón, cultura y deporte, ciencia y tecnología, relaciones exteri o-
res, entre otros aspectos, los cuales trascienden incluso los aspectos admi-

133
“Artículo 1. Finalidad de la Administración Pública”. Proyecto de Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública. Preparado bajo la dirección del Dr. Rodolfo Saborío.. San José, 2002.
134
“Artículo 2. Composición de la Administración Pública”. Ibid. Pp.
La democracia, la burocracia y la autocracia 89

nistrativos para proponer aspectos de política y orientación política del Esta-


do.

El proyecto de Ley reafirma el carácter centralista, tanto de los Mini s-


tros y del Presidente, los cuales dominan el espacio de la acción guberna-
mental, sin ninguna previsión de participación ni ingerencia de quienes deben
servir y deben condicionar su práctica en una sociedad democrática.

Los recaudos que se hacen están relacionados con los procesos privati-
zadores, así por ejemplo se propone que:

“La administración de los puertos, ferrocarriles y aeropuertos nacionales


estará bajo el control directo del Estado. Estos podrán ser dados en
concesión de explotación a terceros en los términos y con las limita-
ciones que autorice la legislación especial.” 135 (El remarcado no corres-
ponde al texto original).

“b. Procurar el mejoramiento, extensión y operación de los servicios de


comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiotelegráficas, radiotelefóni-
cas, de transmisión de datos, de acceso de internet y de cualquier otro
tipo, dentro del marco de concesiones definido por la Ley y con apego
al ordenamiento vigente.” 136 (El remarcado no corresponde al texto ori-
ginal).

Las facultades y enunciados a favor de atender las necesidades de los


habitantes, son aspectos importantes en el quehacer del Estado y la soci e-
dad, sin embargo, debe anotarse la importancia que también tiene los aspec-
tos presupuestarios con los cuales se garantiza el cumplimiento de las res-
ponsabilidad que se le asignan a la administración pública en el proyecto de
ley.

El aspecto presupuestal y equilibrio macroeconómico que caracteriza la


práctica cotidiana del Ministerio de Hacienda es ratificado y legalizado al fa-
cultarlo centralizadamente el control absoluto sobre el devenir de toda la ac-
ción pública. Las previsiones efectuadas sectorialmente pueden ser limitadas
o imposibilitadas de ser ejecutadas cuando se establece prioridades que no
corresponden a la naturaleza de las funciones públicas ni necesidades ciuda-

135
“Artículo 41. Infraestructura de transporte”. Ibid.
136
“Artículo 46. Infraestructura de telecomunicaciones” Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 90

danas, sino de manejo, decisiones y prioridades establecidas en las cuentas


nacionales.

“Es responsabilidad del Poder Ejecutivo procurar una óptima re-


caudación y asignación de los recursos públicos velando por el
equilibrio de las finanzas públicas.” 137

El equilibrio de las finanzas públicas es el límite de una ideología eco-


nómica que pretende que toda acción estatal sea compensada con una rela-
ción financiera favorable, con lo cual se condena la acción a favor de las ne-
cesidades de los habitantes, así como la pretendida capacidad regulatoria de
la administración pública, lo cual se expresa en los siguientes dispositivos:

“Dirigirá las áreas presupuestaria, financiera, contable, tributaria, aduane-


ra y de adquisiciones, para lo cual contará con las siguientes competen-
cias:
a) Preparar la programación macroeconómica que servirá para la con-
fección de los presupuestos del sector público con la colaboración del
Banco Central de Costa Rica y de todo otro órgano o ente público
que sea necesario.
b) Dictar la política general y fungir como rector en las materias de pre-
supuesto, tesorería, contabilidad crédito público y adquisiciones.
c) Coordinar los aspectos fiscales con las políticas monetaria, cambiaria
y crediticia fijadas por el Banco Central de Costa Rica.
d) Participar en la formulación e instrumentación de las políticas de exo-
neración de impuestos, otorgamiento de incentivos fiscales, compra
de bienes y servicios para uso gubernamental, crédito interno y ex-
terno, y la prevención y persecución de la defraudación fiscal.
e) Remitir a la Contraloría General de la República, a más tardar el 1º de
marzo de cada año el resultado contable del período, el estado de
Tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa, los estados
financieros del Gobierno Central, la liquidación de ingresos y egresos
del Presupuesto Nacional, el informe de resultados físicos de los pro-
gramas ejecutados durante el ejercicio económico respectivo y el in-
forme anual sobre la administración de bienes.
f) Dirigir y coordinar las dependencias del Ministerio y sus relaciones con
los sectores público y privado.” 138

137
“Artículo 53. Competencia General”. Ibid.
138
Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 91

Independizar los presupuestos de las acciones para las cuales fueron


estimados y calculados es un absurdo que no puede ser justificado. Las ne-
cesidades y derechos ciudadanos y de los habitantes desde la década del
ochenta están siendo degradados y postergados, por medidas cuantitativas
que no responden a las finalidades públicas que deben mover la práctica es-
tatal. La democracia no es un acto mecánico electoral, se encuentra directa-
mente relacionada con el respeto de los derechos humanos y ciudadanos, es
un acto violatorio a la democracia costarricense el cercenar la posibilidad de
conservación o elevación de la calidad de vida de los habitantes.

La apropiación gubernamental de los recursos públicos y presupuesta-


les es violatorio a los intereses generales de la población e incluso al orden
jurídico y constitucional.

La práctica unilateral y dogmática de regular los recursos instituciona-


les, sin duda es una limitación para una práctica eficaz en el devenir de la
admini stración pública del presente y del proyecto de Ley que se comenta.

“a) Formular, ejecutar y liquidar los presupuestos ordinarios y extraordi-


narios del Gobierno de la República. Al presupuestar los recursos públicos
deberá respetar la programación macroeconómica y reflejar las priorida-
des y actividades estratégicas del gobierno, así como los objetivos y me-
tas del Plan Nacional de Desarrollo

e) Velar por que la ejecución presupuestaria se programe y desarrolle


coordinadamente, utilizando los recursos según las posibilidades financie-
ras, la naturaleza de los gastos y los avances en el cumplimiento de los
objetivos y metas.”

h) Presentar a la Asamblea Legislativa, con el presupuesto, un informe


sobre el estado de la Hacienda Pública y una exposición en que detalle y
motive los cambios, supresiones, aumentos o disminuciones que se pro-
pongan en las partidas de egresos con respecto a las del año anterior, y
explique las estimaciones de ingresos que, a su juicio, merezcan comen-
tario especial.” 139

Estos incisos a demás de ratificar las decisiones macroeconómicas, las


cuales son las más altamente condicionadas por los organismos internaci o-
nales, no guardan correspondencia con la pretendida plani ficación nacional,

139
“Artículo 54. Presupuestos de la República” Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 92

cuando precisamente la institución planificadora y la planificación para el de-


sarrollo sectorial y nacional, las que ha sido negadas en la práctica guberna-
mental en las últimas décadas. La subejecución presupuestal es un simple
ejemplo que irrespeta la planificación y la normatividad, aun cuando se pre-
tenda legalizarse con la presente propuesta de Ley.

Otro aspecto que merece una atención particular es el hecho que la


propuesta de ley de la Administración Pública, se establezcan disposiciones
que son de competencia especializada, como por ejemplo, lo relacionado con
la recaudación, en donde se propone:

“c) Aumentar de forma sostenida la recaudación tributaria por la vía de


un control eficiente de los diferentes agentes que intervienen en el campo
tributario.
e) Garantizar la captación de recursos para el financiamiento del déficit
fiscal, mediante la investigación, análisis y participación en el mercado fi-
nanciero.” 140

“Administrar eficientemente los recursos financieros del Estado.


Administrar la liquidez de la Administración Central del Estado, en procura
del mayor beneficio de las finanzas públicas mediante la programación de
la ejecución financiera.” 141

La estructura tributaria regresiva existente en Costa Rica de ningún


modo es pensada en ser revertida con una propuesta de ley que supuesta-
mente debe garantizar el cumplimiento de una función pública igualitaria. La
desigualdad social en la carga tributaria es indirectamente ratificada con la
propuesta, así como se posibilita el manejo financiero de los recursos capt a-
dos, aun cuando dicha práctica propició millonarias pérdidas dolosas e ilega-
les de ingentes recursos destinados para la paliar la pobreza. El proyecto de
ley legaliza el uso financiero de los recursos públicos, aún cuando tengan
usos y prioridades fiscales, lo cual es riesgoso y contradictorio en la práctica
estatal, cuya gestión que no es una práctica empresarial.

Asimismo, esta propuesta de ley ratifica las intencionalidades de com-


prometer al Estado sólo hasta la educación básica142, los procesos educati-

140
“Artículo 55. Recaudación.” Ibid.
141
“Artículo 56. Ejecución y control de egresos.” Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 93

vos directamente relacionados con la educación superior o de posgrado, no


han merecido consideración ni compromiso alguno en esta propuesta de Ley
como en la práctica cotidiana contemporánea.

Con respecto de la ciencia y la tecnología se afirma:

“e) Promover la creación y el mejoramiento de los instrumentos jurídicos


y administrativos necesarios para el desarrollo científico y tecnológico del
país.
g) Proponer el financiamiento de actividades de innovación tecnológica
en empresas nuevas y consolidadas, en cualquier región del país.
h) Financiera programas de gestión tecnológica.”
i) Brindar apoyo a las zonas francas que promuevan los parques tecno-
lógicos.
j) Elaborar programas de apoyo a nuevas tecnologías.
m) Colaborar en la definición de la política de telecomunicaciones” 143

Es esta propuesta de ley que trasciende a la práctica administrativa,


para condicionar áreas específicas del quehacer público y la regulación del
futuro, se consolida el desarraigo de la ciencia y la tecnología del quehacer
universitario e institucional nacional, pero también se muestra transparen-
temente el apoyo y financiamiento estatal en actividades lucrativas empre-
sariales, nuevas o consolidadas, en proyectos privados en las zonas francas
o fuera de ellas. Asimismo, nuevamente este proyecto de ley no omite una
vez más la política en telecomunicaciones, como un medio adicional para li-
mitar una gestión nacional de las telecomunicaciones por parte del Instituto
Costarricense de Electricidad.

La visión economicista y restrict iva con la práctica pública contrasta con


el desprendimiento como se formalizan beneficios y facultades a los entes
privados, es una característica del presente proyecto de ley. Un evidencia
adicional es la ponderación financiera en la gestión del deporte, como se
desprende de:

“Dar seguimiento al sistema de planificación y evaluación física y financie-


ra, por medio de la medición de resultados de los programas y proyectos

142
“Artículo 61. Rectoría en materia educativa” Ibid.
143
“Artículo 62. Promoción y difusión de la ciencia y la tecnología” Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 94

que se desarrollan y la fiscalización del uso de los recursos institucionales,


con el fin de mejorar el proceso de toma de decisiones oportunas y ade-
cuadas.”144

Otro aspecto destacable, es la gran libertad que facultad a los entes


públicos para efectuar compromisos nacionales con el exterior, aunque es el
Ministerio de Comercio Exterior, quien impone las pautas para las negoci a-
ciones y acuerdos:

“b) Dictar las políticas referentes a las exportaciones e inversiones, diri-


giendo y coordinando planes, estrategias y programas oficiales.
c) Dirigir las negociaciones comerciales y de inversión, bilaterales, regio-
nales y multilaterales, y suscribir y ratificar tratados y convenios sobre
esas materias. Mediante acuerdo, el Poder Ejecutivo podrá autorizar a
los jerarcas de otros ministerios o entidades públicas del Estado, que
tengan competencia legal específica sobre determinada materia, para
firmar tratados y convenios, así como sus modificaciones.
d) Definir la política arancelaria junto con los ministerios encargados de
las áreas de Hacienda y Desarrollo Rural.” 145

Desde la implementación de los ajustes estructurales en Costa Rica el


comercio exterior ha sido la preocupación y fuente de gastos del sector públi-
co para promover, incentivar y subsidiar a los exportadores del país, o en la
generación de las condiciones para hacer que los exportadores sean competi-
tivos en los mercados internacionales. Los exportadores que son grandes
consumidores de importaciones, contribuyen en los desequilibrios externos
del país, dado que no se crean formas productivas y de servicios nacionales
que complementen la actividad exportadora. Los exportadores que son un
segmento reducido de los empresarios son los que consumen gran parte del
esfuerzo estatal para defender y amparar sus intereses, o cual habla de una
práctica excepcional y no igualitaria del Estado. Aspecto que no corrige, sino
confirma el proyecto de ley.

“f) Establecer mecanismos reguladores de exportaciones cuando sea ne-


cesario por restricciones al ingreso de bienes costarricenses a otros paí-
ses. En estas circunstancias, las regulaciones deberán ser motivadas, cla-
ras, equitativas y no discriminatorias. Para ejecutar tales mecanismo, el
Ministerio encargado del comercio exterior podrá apoyarse en otros mi-

144
“Artículo 63. Cultura, Juventud y Deportes”. Ibid.
145
“Artículo 75. Competencias en materia de comercio exterior” Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 95

nisterios, según el caso, o podrá ejecutarlos por medio de otras institu-


ciones públicas o privadas que se relacionen con el sector productivo co-
rrespondiente. Estas instituciones podrán cobrar a los usuarios por los
servicios prestados.
h) Otorgar el régimen de zonas francas, el régimen de admisión temporal
o perfeccionamiento activo y cualesquiera otros regímenes de promoción
de las exportaciones que pudieren establecerse y, cuando corresponda,
revocarlos, según lo dispuesto en las leyes o reglamentos aplicables.” 146

La significación que otorga al comercio la propuesta de ley es inconsis-


tente, pues promueve por distintos medios el comercio, como si esta activi-
dad fuera garantía para el desarrollo. Las evidencias empíricas de los gran-
des exportadores del mundo que poseen un considerable nivel de calidad de
vida, es por su capacidad productiva y la distribución, social privada y esta-
tal, sobre su sociedad y no de modo exclusivo por el comercio en sí mismo,
como postulan erradamente los activos funcionarios del Ministerio de Come r-
cio Ext erior.

En esta perspectiva se han ubicado los programas de reconversión pro-


ductiva , o la promoción del cambio de la producción nacional para atender las
preferencias de consumo externo y no nacional. La seguridad alimentaria en
Costa Rica se ha visto afectada al desplazar bienes de consumo básico, por
productos orientados al mercado externo, que no se consumen o pueden ser
consumidos en las magnitudes producidas nacionalmente. Lo cual muestra
continuidad en el proyecto de ley comentado:

“Será deber del Estado, en el área del desarrollo agropecuario, definir la


política general a seguir y concentrarse en la materia específica de recon-
versión productiva en aras de ofrecer mayores alternativas a los secto-
res menos favorecidos de esa actividad económica.
c) Elaborar un plan nacional anual para la reconversión productiva del
sector agropecuario, que involucrará en su ejecución a las organizaciones
de productores legalmente constituidas, el Estado y los entes descentra-
lizados pertinentes.
d) Propiciar la transformación de las actividades productivas del sector
agropecuario, en procura de su modernización para darle la eficiencia y
competitividad que requiere el desarrollo económico de Costa Rica.
e) Facilitar la inserción de tales actividades en el mercado internacional,
con énfasis en los pequeños y medianos productores, para buscar una
146
Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 96

distribució n equitativa de los beneficios que se generen, entre otros, me-


diante esquemas de capacitación y transferencia tecnológica.
f) Coordinar, con otros entes públicos u organizaciones privadas, la certi-
ficación de calidad de los productos agropecuarios y la metrología indus-
trial.
i) Diseñar y proveer, en asocio del Sistema Bancario Nacional, planes es-
pecíficos para la mejor organización, extensión y uso del crédito agrícola.
n) Hacer cumplir los acuerdos de medidas fitosanitarias establecidas a ni-
vel nacional e internacional, para la comercialización de productos y sub-
productos de origen vegetal con el propósito de conservar y ampliar los
mercados externos beneficiando con esto al sector productivo y expor-
tador de productos agrícolas.
o) Fomentar la producción agrícola con tecnologías no contaminantes,
para mejorar la rentabilidad, la salud y el medio ambiente y mantener
competitividad de la producción agrícola, beneficiando a productores, ex-
portadores y consumidores.
p) Hacer cumplir las regulaciones técnicas establecidas para la comerciali-
zación de agroquímicos, con el propósito de proteger la salud humana y
ambiental y las exportaciones.
q) Hacer cumplir los acuerdos de medidas zoosanitarias establecidas a
nivel nacional e internacional para la comercialización de animales, pro-
ductos y subproductos.
r) Promover la certificación de productos naturales u orgánicos para faci-
litar su producción y comercio.147

El proyecto de ley es muy específico al establecer las pautas para la in-


tegración de los productores agropecuarios a los procesos de reconversión
productiva para generar una producción destinada básicamente al mercado
internacional y con las condiciones más avanzadas y exigentes con los es-
tándares de calidad, productividad y competitividad.

El cumplimiento de las condiciones estipuladas, supuestamente desti-


nada para los “sectores menos favorecidos”, sin duda, podrán ser cumplidas
preferentemente por agricultores consolidados y capacidad económica para
adecuarse a las exigencias que se imponen en el mercado internacional. Los
pequeños y medianos agricultores posiblemente tendrán un elevado margen
de quebrar, empobrecerse o convertirse en agricultores sin tierras. Las exi-
gencias para la exportación, las condiciones de vulnerabilidad climática de la

147
“Artículo 81.- Competencias en materia agropecuaria.” Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 97

agricultura , los co stos financieros, los precios internacionales o la competen-


cia de muchos productores similares nacionales o de otros países con desa-
rrollos similares que concurren a los mismos mercados, son factores que
hacen vulnerable a los productos pequeños y medianos del agro costarricen-
se. El comercio agrícola internacional está polarizando socialmente el agro
nacional.

Los estudios efectuados por la Comisión Económica para América Lati-


na y el Caribe (CEPAL), muestran con abundante información desde 1950 a la
fecha, el empobrecimiento en el agro latinoamericano por efectos de la rela-
ción mercantil internacional desigual, desfavorable e inequitativa148. La in-
ternaci onalización del agro que pretende la propuesta de ley, es un proyecto
modernizador del agro , pero excluyente de la mayoría de los agricultores.

Es extraño que un proyecto de ley de la administración pública que pre-


tende y ampara la igualdad en las relaciones de las personas, se proponga:

“c) Buscar la integración de las minorías menos favorecidas a los distin-


tos procesos productivos de las zonas rurales”149

Este enunciado es posible que esta referido a los inmigrantes nicara-


güenses que trabajan por debajo de las condiciones laborales nacionales en
la remuneración, intensidad del trabajo, duración de la jornada laboral y sin
beneficios sociales, sin embargo no se enuncia nada sobre sus derechos ci u-
dadanos y como trabajadores. En este sentido la propuesta aquí encubre una
relación inequitativa y discriminadora para sólo destacar una integración la-
boral que no requiere ni tiene que ser establecida, por ser consustancial a
los derechos de las personas.

148
María Beatriz de A. David (compiladora). Desarrollo Rural en América Latina y el Caribe.
CEPAL. Santiago de Chile, enero 2001; José Antonio Ocampo, Reynaldo Bajraj y Juan Marín. Una
década de luces y sombras. América Latina y el Caribe en los años noventa. CEPAL. Santiago de
Chile, enero 2001; Fernando Rello y Yolanda Trápaga. Libre mercado y agricultura. Efec tos de la
Ronda de Uruguay en Costa Rica y México. CEPAL. Serie Estudios y Perspectivas N° 7. México,
diciembre 2001; CEPAL Istmo Centroamericano: evolución económica durante 2002. Evaluación
preliminar. Serie Estudios y Perspectivas N° 8. México, marzo 2002; CEPAL Panorama de la in-
serción internacional de América Latina y el Caribe. Naciones Unidas. Santiado de Chile, enero
2003 y CEPAL Globalización y Desarrollo. Naciones Unidas. Santiago de Chile, abril 2002.
149
Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública. Op cit. “Artículo 83.- Promoción del
desarrollo rural.”
La democracia, la burocracia y la autocracia 98

El proyecto de Ley plantea que el Presidente de la República podrá


remover a ministros y estos últimos a funcionarios que en las evaluaciones
no alcancen el 70% de rendimientos y resultados.150 Esta concepción tiene
implícitos metodológicos asociados con el individualismo metodológico,
según el cual el individuo en la función pública es el responsable culpable de
su rendimiento. Al parecer este proyecto aún no llega a concebir la división
del trabajo y la interdependencia de trabajos y menos aún la determinación
en los trabajos individuales de las formas de gestión laboral, institucional o
gubernamental. Esta propuesta podrá superar los criterios personalistas de la
autoridad, pero sin duda una visión reductiva y simplificadora de valorar y
juzgar el trabajo individual, como también se establece en los Artículos 116
inciso c, en el 117 y en el 121, cuando los funcionarios incumplan con alguna
directriz emanada de una autoridad superior.

El principio de autoridad parecido al militar, es reiterado en el proyecto


de ley, el cual deja indefensión a los funcionarios. Así, se propone:

“Por la avocación cualquier superior jerárquico podrá, sin necesidad de


norma habilitante previa, de oficio o a instancia de parte, avocar el cono-
cimiento y decisión de un asunto concreto y determinado, incluso por ra-
zones de oportunidad, conveniencia o mérito, que ordinariamente o por
delegación sea de competencia del inferior.” 151

A modo de una reflexión final se puede afirmar que el Proyecto de Ley


Orgánica de la Administración Pública, pretende constituirse en un dispositi-
vo que trasciende la regulación de los procesos administrativos en el Estado,
para ser una ley de establece tareas y ámbitos específicos para el quehacer
sectorial. De este modo, sería una ley que condiciona los trabajos particul a-
res de las instituciones públicas, así como establece obligaciones a las di-
versas poblaci ones implicadas con el ejercicio de la función pública.

Asimismo, se aprecia el compromiso que asume la ley con las tenden-


cias imperantes en el quehacer económico del Estado, lo cual convierte a es-
ta propuesta en una normativa vulnerable a las visiones y concepciones dis-
tintas sobre el desarrollo nacional.

150
“Artículo 112.- Remoción de Ministros” y “Artículo 113.- Remoción de funcionarios”. Ibid.
151
“Artículo 152.- Alcances de la avocación”. Ibid.
La democracia, la burocracia y la autocracia 99

Los dispositivos que se formalizan en el proyecto de ley son ambici o-


sos, pero también pretenciosos, al subordinar algunas responsabilidad secto-
riales a los dictados de una ley sobre la administración pública, así como por
imponer co ncepciones que no responden a la diversidad de las necesidades y
actores sociales, ni a propósitos integren y compartan en un proyecto naci o-
nal los interese y aspiraciones de los distintos protagonistas de la sociedad
costarricense.