Fallo

Poder Judicial de la Nación
CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL- SALA IV

4590/2017 “RODRIGUEZ ZUCCA CASEM, YANINA MICAELA c/
INSTITUTO DE AYUDA FINANCIERA PARA PAGOS DE RETIROS Y
PENSIONES MILITARES s/EMPLEO PUBLICO”
En Buenos Aires, a de de 2022, reunidos en

acuerdo los señores jueces de la Sala IV de esta Excma. Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, a efectos de conocer el
recurso interpuesto en los autos: “RODRÍGUEZ ZUCCA CASEM, YANINA
MICAELA c/ INSTITUTO DE AYUDA FINANCIERA PARA PAGOS DE
RETIROS PENSIONES MILITARES s/ EMPLEO PÚBLICO”, contra la
sentencia del 28/6/2022, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
El señor juez de Cámara Rogelio W. Vincenti dijo:
1º) Que la señora Yanina Micaela Rodríguez Zucca Casem

promovió demanda contra el Instituto de Ayuda Financiera para Pagos Retiros y
Pensiones Militares (en adelante IAF), con el objeto de que declare la nulidad de la
resolución 10886/15, que desestimó su pedido de reincorporación a su puesto de
trabajo y que, en consecuencia, se le abone una indemnización por los daños y
perjuicios materiales ocasionados a partir de su despido y por el desconocimiento de
la relación de empleo público que, según dice, los unía, y contra las garantías legales
de protección contra el despido arbitrario, con más accesorios (v. fs. 4/38).
2º) Que la señora jueza de primera instancia rechazó la

demanda, con costas (fs. 413 del sistema Lex100).
Para así decidir, efectuó un relato de las cuestiones de hecho y
de derecho que dieron origen a la demanda y evaluó, asimismo, las pruebas
testimonial e informativa producidas. Hizo hincapié en que de los convenios
aportados a la causa se desprendía que la demandante había sido contratada bajo el
marco del art. 51 de la ley 22.919 (aplicación analógica del art. 9º de la ley 25.164),
lo que se había visto reafirmado mediante la declaración de uno de los testigos
propuestos, quien indicó que tanto él como la actora fueron contratados en esa
modalidad (v. cons. VII, in fine).
No obstante, advirtió que esas pruebas no habían logrado
acreditar que la contratación hubiera sido fraudulenta, máxime si dicho encuadre no
se encontraba dentro de las revisiones previstas por el decreto 245/16 invocado por la
actora. Añadió que tampoco se había logrado probar que el despido haya sido
arbitrario ni que fuera estigmatizada por sus opiniones políticas.
Fecha de firma: 11/10/2022

Firmado por: JORGE EDUARDO MORAN, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: ROGELIO W VINCENTI, JUEZ DE CAMARA
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Puso de manifiesto que, si bien la señora Rodríguez Zucca
Casem fue contratada desde 2008 al 2015, lo cierto es que el mero transcurso del
tiempo no puede servir para presumir la existencia de un vínculo de carácter estable,
puesto que esta circunstancia aislada no tiene aptitud, por sí sola, para trastocar la
situación de revista de quien ingresó con carácter transitorio y no ha sido transferido a
otra categoría por acto expreso del poder administrador.
También puso de relieve que no se había logrado demostrar
que las tareas desarrolladas fueran propias del personal de la planta permanente del
organismo y puntualizó que éstas se habían enunciado de manera genérica, sin
detallar cuál sería la particularidad que impediría calificarlas como transitorias o
temporales.
Concluyó que, en el caso, no se habían generado los derechos
a la estabilidad y a la indemnización requerida, ya que ello no se desprendía de los
contratos suscriptos ni se habían probado situaciones que permitieran crear una
expectativa o derecho a una prórroga u otro tipo de relación (v. fs. VIII, séptimo
párrafo).
Impuso las costas a la actora vencida (art. 68, primera parte,
del CPCCN).
3º) Que, disconforme con el pronunciamiento, la actora

interpuso recurso de apelación, que fue concedido libremente.
Puestos los autos en la Oficina, expresó sus agravios el
8.07.22, que su contraparte replicó el 25.8.2022.
4º) Que la actora señala, básicamente, que:

(i) La sentenciante efectuó un erróneo encuadre jurídico, al no
aplicar los criterios del caso “Ramos” (Fallos: 333:311). En este sentido, dice que de
la enunciación de las tareas que efectuó durante el tiempo en que estuvo contratada se
desprende que no realizó meras actividades eventuales, sino que durante ocho años
cumplió en forma ininterrumpida con los trabajos propios, habituales y normales de
los empleados de planta permanente, inherentes a las necesidades del organismo; (ii)
Alega que existió un “quebrantamiento del principio de razón suficiente” y que le
causa un agravio que la decisora “... exponga un hilo argumentativo no idóneo para
arribar a la conclusión sentencial, ya que entiende que no existió fraude a ley a
pesar de la duración del vínculo…”. Además, aclara que fue contratada de
conformidad con lo previsto por el art. 51 de la ley 22.919 (por aplicación analógica
del art. 9º de la ley 25.164); (v) Dice que la sentencia es arbitraria porque omitió
valorar adecuadamente las pruebas. En ese sentido, sostiene que no se examinó

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adecuadamente la documental ni en contexto los testimonios arrimados a la causa.
Remarca que en la declaración testimonial se afirmó que no había diferencia entre las
tareas que realizaban los empleados de planta permanente y los contratados y, entre
otras alegaciones, aduce que de tales manifestaciones surge también que ingresó a
trabajar en el 2008, que tenía una jornada laboral de siete horas y que realizaba las
tareas que denuncia en la demanda (idénticas a los del personal de planta permanente
por las que recibía una retribución habitual y permanente). (iv) Se interpretó
formalmente el contrato celebrado con el demandado sin tener en cuenta la “primacía
de la realidad”. (v) Por último, se queja por la forma que fueron impuestas las costas,
pues entiende que es el demandado el que debe cargar con ellas. En subsidio, solicita
que se las distribuya por su orden, en caso de que no se haga lugar a sus planteos.
5º) Que, antes de examinar los agravios de la actora, conviene

recordar que los jueces no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos
de las partes, sino solamente aquéllos que estimen pertinentes para la solución del
caso (conf. Fallos: 310:1835; 324:3421; 326:4675; 329:1951, entre muchos otros y
esta Sala, “Larraburu, Juan Pedro c/ Estado Nacional”, sent. del 7/4/92; “SMG
Compañía Argentina de Seguros SA c/ EN-DGA-Resol 4278/03-Expte 604691/00 s/
Dirección General de Aduanas”, sent. del 28/06/12; “Caimi, Gabriela Beatriz c/ EN-
PJN- s/ daños y perjuicios”, sent. del 14/11/13, “Sambataro, Miguel Alfredo c/ EN –
Mº Justicia DDHH- Servicio Penitenciario s/ personal militar y civil de las FFAA y
de Seg”, sent. del 2/09/14, entre otras).
6º) Que, a fin de resolver las cuestiones que se traen a

conocimiento del Tribunal, cabe señalar que no está en discusión que la actora fue
contratada entre 2008 y 2015 en los términos del art. 51 de la ley 22.919 (aplicación
analógica del art. 9º de la ley 25.164). Tampoco es materia de controversia las tareas
que desempeñó –aunque sí existen divergencias en cuanto a su carácter permanente o
no–, ni que la causa se deba resolver por aplicación de los criterios que surgen del
precedente “Ramos” (Fallos: 333:311) de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Lo que en verdad la actora controvierte y cuestiona de la
sentencia es la evaluación que efectuó la magistrada de las pruebas incorporadas a la
causa para concluir que, en el caso, no se había probado la existencia de un fraude
laboral al utilizar figuras autorizadas legalmente para encubrir una relación laboral
permanente bajo un contrato de locación de servicios.
En efecto, en sustancia, la recurrente entiende que con la
declaración del testigo y con la incorporación de la restante prueba documental e

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informativa sí probó que concurren los requisitos para aplicar la solución del
precedente citado.
7º) Que, ello sentado, a efectos de un mejor entendimiento,

cabe recordar la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
materia de protección constitucional contra el despido arbitrario en el marco del
empleo público, aplicable a la especie.
Al resolver la causa “Ramos”, el Alto Tribunal entendió que
el conjunto de circunstancias fácticas que se presentaban en el caso (realización de
tareas que prescindían de la transitoriedad que suponía el régimen de excepción en
virtud del cual se había llevado a cabo la contratación) y la violación de las normas
que limitaban la posibilidad de renovación, permitían concluir que la demandada
había utilizado figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales con
una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación
permanente bajo la apariencia de un contrato de tiempo determinado. En tales
condiciones, consideró que el comportamiento del Estado Nacional había tenido
aptitud para generar en el actor una legítima expectativa de permanencia laboral,
merecedora de la protección que el art. 14 bis de la Constitución Nacional otorga al
trabajador contra el despido arbitrario. Por tal motivo, al concluir que el Estado
Nacional había incurrido en una conducta ilegítima, estimó procedente el reclamo
indemnizatorio.
El mismo día, la Corte Suprema también se expidió en el caso
“Sánchez” (Fallos: 333:335), aclarando que el hecho de que el actor realizara tareas
típicas de la actividad de la Auditoría General de la Nación (AGN) no resultaba
suficiente, por sí solo, para demostrar la existencia de una desviación de poder para
encubrir, mediante la renovación de sucesivos contratos a término, un vínculo de
empleo permanente. Resaltó que, en el caso, la legislación nacional autorizaba a la
AGN para contratar profesionales independientes para desempeñar, precisamente, el
tipo de funciones para la cual había sido contratado el actor. En consecuencia,
concluyó que, a diferencia de lo ocurrido en “Ramos”, no se había logrado acreditar
que el referido ente hubiera utilizado figuras jurídicas contempladas legalmente para
casos excepcionales, con la desviación de poder consistente en encubrir una
designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado.
Posteriormente, el Máximo Tribunal dictó sentencia en la
causa “Cerigliano” (Fallos: 334:398), donde, con remisión a las pautas sentadas en
“Ramos”, la Corte Suprema cuestionó el enunciado normativo en que se habían
amparado las sucesivas contrataciones de “locación de servicios”, toda vez que, por
su extrema generalidad, podía ser idóneo para concertar relaciones de muy diversa

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índole; pero no parecía eficaz para enmarcar vínculos ajenos a toda noción de
transitoriedad y que, por el contrario, se mostraban aptos para generar razonables
expectativas de permanencia. Así, sostuvo que la naturaleza jurídica de una
institución debía ser definida, fundamentalmente, por sus elementos constitutivos,
con independencia del nombre que el legislador o los contratantes le atribuyeran,
siendo una evidente desviación de poder la contratación de servicios por tiempo
determinado con el objeto de encubrir vinculaciones laborales de carácter
permanente.
En “Gobierno de la Ciudad de Buenos” (Fallos: 336:2386), la
Corte Suprema concluyó que, para establecer si bajo la forma de contratos de
locación de servicios se habían ocultado vínculos laborales permanente, debe
analizarse en forma conjunta el régimen específico invocado por el recurrente y los
extremos fácticos de cada contratación.
También, en un reciente fallo descalificó la sentencia de un
tribunal superior de justicia provincial que había soslayado la ratio decidendi
expuesta en los citados precedentes “Ramos” y “Cerigliano”. En concreto, entendió
que de la causa surgía una desviación de poder al encubrir una designación que debió
haber revestido carácter permanente bajo el ropaje de una supuesta actividad precaria
y eventual y que se había generado en el empleado municipal una legítima
expectativa de permanencia laboral que merecía la protección que el art. 14 bis de la
Constitución Nacional otorga al trabajador contra el “despido arbitrario” (“Sánchez,
Oscar Vicente”, Fallos: 345:477, cons. 6° del voto de mayoría).
Para cerrar este capítulo, cabe señalar que este Tribunal
resolvió casos similares aplicando los criterios que surgen de los precedentes
indicados. En particular para establecer si corresponde o no un indemnización tuvo en
cuenta si en esta causa se habían acreditado los siguientes recaudos: (i) que la
contratación hubiese sido realizada mediante la suscripción de sucesivos instrumentos
durante un periodo de tiempo prolongado; (ii) la asignación de tareas sin carácter
excepcional o transitorio; y (iii) la realización de aportes jubilatorios (esta Sala,
causas 44.745/2017 “Castillo, Sandra Itatí c/ EN – M RREE Comercio Internacional
y Culto s/ empleo público”, sent. del 16.9.2021 y 10.817/2018 “Chmaruk, María
Zaida c/ EN – JGM – Presidencia s/ empleo público”, sentencia del 30.11.2021, entre
otros).
8º) Que, sobre tales bases, cabe recordar que la ley 22.919
(ley del IAF) faculta “al Directorio del Instituto, al margen de cualquier otra
disposición de carácter general, a: a) Realizar los gastos e inversiones

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necesarias para la atención de los servicios que prevé el presente título con
afectación a los recursos de que se trata. b) Fijar la estructura del personal
transitorio necesario para la ejecución de las funciones previstas en el presente
título. c) Nombrar el personal necesario en los cargos de la estructura
mencionada en el inciso anterior. Estas facultades están exceptuadas, por su
carácter, de las normas que rigen las contrataciones de personal no permanente
en el ámbito de la Administración Pública Nacional” (art. 51)
Así, es preciso determinar si las tareas llevadas a cabo por la
demandante en virtud de los distintos contratos de prestación de servicios por tiempo
determinado y en carácter transitorio celebrados con el IAF al amparo del art. 51 de la
ley 22.912 y por aplicación analógica de las previsiones del art. 9° de la ley 25.164,
resultan susceptibles de ser incluidas en aquellas actividades o servicios de carácter
transitorio o si se reúnen los requisitos previstos por el Alto Tribunal para aplicar lo
resuelto en el citado precedente “Ramos”.
9º) Que, con esta comprensión del asunto, corresponde

destacar que en el sub examine se encuentra suficientemente probado que, el 3 de
noviembre de 2008, la demandante fue contratada por el IAF, de conformidad con
el art. 51 de la ley 22.919 –planta transitoria– (v. contratos administrativos
agregados digitalmente a la causa el 21.2.2022 y recibos de sueldo y contrato
obrante en el sobre 4713) y que hasta 31 de diciembre de 2015 realizó tareas como
auxiliar administrativa en distintas áreas del IAF.
Así, en los anexos de los sucesivos contratos se desprende
que sus labores eran (i) “administración del personal y desarrollo de
capacitación-tareas administrativas inherentes al área de capacitación” (2008,
2009, 2010, 2011, 2012); (ii) efectuar “tareas administrativas inherentes al área
de calidad” (2013 y 2014) y (iii) contribuir “con el soporte administrativo para el
efectivo funcionamiento de la unidad organizativa” (2015). También obran
agregadas digitalmente a la causa las planillas que dan cuenta acerca de la
evaluación de su desempeño durante estos períodos y de los recibos de sueldo
surge que se le efectuaban los aportes jubilatorios y a la obra social (v.
documental agregada a la causa).
Además, de la declaración testimonial del testigo Galván
Greenway se desprende que la actora se había desempeñado en el área de
Recursos Humanos en la área de capacitación y que luego estuvo involucrada en
la ISO 9001/2008.

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Por último, se debe destacar que el testigo mencionó que no
había diferencias entre los trabajadores de planta permanente y los contratados y
que solamente el sueldo era lo que los diferenciaba (v. declaración testimonial de
fs. 206/207vta.).
10) Que, de un atento examen de lo anteriormente

reseñado, se puede concluir que, a diferencia de lo que se resolvió en la instancia
anterior, con la prueba producida en autos se corrobora que existió una efectiva
prestación de servicios desde noviembre de 2008 hasta el 31 de diciembre de
2015, así como que las tareas desempeñadas por la actora fueron las habituales
que realiza el personal de carácter permanente.
Ello es así en la medida que los contratos suscriptos no
sufrieron una variación significativa en los propósitos perseguidos durante el
plazo en que se mantuvo la relación jurídica. Por lo demás, las tareas
encomendadas surgen de los respectivos contratos y la demandada no acreditó
mediante el acto administrativo pertinente que aquéllas fueran propias de un área
especial, para fines específicamente determinados, o que difieran -y de qué modo-
de las habituales que realiza el resto de su personal.
Por el contrario, su permanencia durante todo el período de
la contratación es demostrativa de que se trataba de tareas administrativas propias
tanto de empleados contratados como permanentes. Por otro lado, aun cuando los
contratos variaron en sus objetivos a lo largo de los años, en todos ellos se
describen tareas administrativas de carácter general, como ser “transcribir textos
con corrección ortográfica, formato establecido y en tiempo adecuado”, “realizar
tareas de armado y foliatura de expedientes”, “archivar, recuperar y tramitar la
documentación ingresada o salida”, “imprimir o reproducir documentación”,
“recibir y distribuir la documentación que ingrese o egrese la unidad
organizativa”, “ubicar e informar la ubicación de expedientes o actuaciones
según requerimiento”, “participar en la confección del plan de capacitación”,
“tramitar las inscripciones de los agentes”, “gestionar y recepcionar los
certificados de los cursos aprobados”, “participar en la búsqueda de los
docentes”, “tareas administrativas varias”, “tareas administrativas referentes al
sistema de calidad”, etc. (v. documentación incorporada a la causa digital el
21.2.2022).

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De manera que tanto de la prueba documental como
también de lo manifestado por el testigo mencionado se colige que, más allá de los
dichos de la demandada, la actora logró acreditar que fue contratada por el IAF
para desarrollar tareas administrativas propias de la institución y de manera
permanente, lo que surge con claridad no sólo por los años en que prestó dichos
servicios, sino también por las propias labores que realizaba, que no parecen haber
sido de tipo específico o transitorio.
11) Que, en tales condiciones, asiste razón a la actora

cuando señala que resulta de aplicación al caso de autos la ratio del precedente
“Ramos” (Fallos: 333:311), en el que el Alto Tribunal reiteró que una institución
debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen. Es
decir, no es el nomen iuris atribuido por el legislador o por los contratantes, sino
que es la realidad material la que debe tenerse en cuenta para poder dilucidar la
naturaleza jurídica de una relación.
Por lo tanto, cabe concluir que la vinculación entre la
señora Rodríguez Zucca Casem con el IAF exteriorizó una naturaleza jurídica de
relación de trabajo (que transcurrió entre el 3 de noviembre de 2008 hasta el 31 de
diciembre de 2015), cuya disolución corresponde indemnizar a fin de restablecer
la garantía contra la ruptura discrecional del vínculo, prevista por el art. 14 bis de
la Constitución Nacional. En este punto, cabe enfatizar que sólo corresponde la
indemnización hasta fines de 2015, porque no hay pruebas de que la relación
continuara durante 2016.
A tal fin, de conformidad a las pautas establecidas por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en el tantas veces citado precedente
“Ramos” (v. considerando 10) y, teniendo en cuenta el período mencionado
anteriormente, corresponde aplicar el régimen del quinto párrafo del art. 11 de la
Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, aprobada por la ley 25.164,
en cuanto prevé una indemnización igual a un (1) mes de sueldo por cada año de
servicio o fracción mayor de tres meses –siguiendo las pautas previstas en la
norma-, lo que se verifica a lo largo de toda la contratación.
A la suma resultante deberá adicionarse, desde la fecha en
que se produjo el distracto de la actora y hasta el efectivo pago, la tasa pasiva
promedio que publica el Banco Central de la República Argentina (v. sent. de esta
Sala, “Lucero, Nidia Elena c/ Administración Nacional de Laboratorios e Institutos

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de Salud Dr. Carlos G. Malbrán s/ empleo público”, sent. del 3/12/2019, entre
otros).
Por ello, se debe hacer lugar al recurso del 1º de julio de
2022, revocar la sentencia apelada y, en consecuencia, hacer lugar a la demanda y
reconocer una indemnización, teniendo en cuenta los lineamientos expuestos.
12) Que, al revocar la sentencia, corresponde readecuar las

costas del proceso (art. 279 CPCCN) y toda vez que no existen motivos para
apartarse del criterio general en la materia que surge del art. 68 del código de rito,
pues el IAF resultó sustancialmente vencido en relación con la pretensión de la
actora, cabe imponerlas a esa parte.
Por iguales motivos, también se debe hacer cargo de las
costas de esta instancia.
Se difiere la determinación de los honorarios de los
profesionales intervinientes en la causa en la alzada hasta que se fijen los de la
instancia anterior.
Por lo expuesto, voto y propongo al acuerdo: hacer lugar al
recurso interpuesto por la actora el 1º de julio de 2022, revocar la sentencia
apelada y, en consecuencia, hacer lugar a la demanda conforme los alcances del
presente pronunciamiento y condenar al IAF al pago de la indemnización
correspondiente, teniendo en cuenta los lineamientos expuestos. Con costas en
ambas instancias a cargo de la demandada (art. 68, primer párrafo, del CPCCN).
El señor juez de Cámara Jorge Eduardo Morán adhirió al

voto precedente.
En virtud del resultado que instruye el acuerdo que

antecede, el Tribunal RESUELVE: Hacer lugar al recurso interpuesto por la
actora el 1º de julio de 2022, revocar la sentencia apelada y, en consecuencia,
hacer lugar a la demanda conforme los alcances del presente pronunciamiento y
condenar al IAF al pago de la indemnización correspondiente, teniendo en cuenta
los lineamientos expuestos. Con costas en ambas instancias a cargo de la
demandada (art. 68, primer párrafo, del CPCCN).

#29388459#344843610#20221011100558808
Se difiere la determinación de los honorarios de los
profesionales intervinientes en la causa en la alzada hasta que se fijen los de la
instancia anterior.
El señor juez de Cámara Marcelo Daniel Duffy no suscribe

la presente por hallarse en uso de licencia (art. 109 del RJN).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
JORGE EDUARDO MORÁN
ROGELIO W. VINCENTI

#29388459#344843610#20221011100558808

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CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL- SALA IV

En Buenos Aires, a de de 2022, reunidos en

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El señor juez de Cámara Rogelio W. Vincenti dijo:

1º) Que la señora Yanina Micaela Rodríguez Zucca Casem

2º) Que la señora jueza de primera instancia rechazó la

Fecha de firma: 11/10/2022

3º) Que, disconforme con el pronunciamiento, la actora

4º) Que la actora señala, básicamente, que:

Fecha de firma: 11/10/2022

5º) Que, antes de examinar los agravios de la actora, conviene

6º) Que, a fin de resolver las cuestiones que se traen a

Fecha de firma: 11/10/2022

7º) Que, ello sentado, a efectos de un mejor entendimiento,

Fecha de firma: 11/10/2022

Fecha de firma: 11/10/2022

9º) Que, con esta comprensión del asunto, corresponde

Fecha de firma: 11/10/2022

10) Que, de un atento examen de lo anteriormente

Fecha de firma: 11/10/2022

11) Que, en tales condiciones, asiste razón a la actora

Fecha de firma: 11/10/2022

12) Que, al revocar la sentencia, corresponde readecuar las

El señor juez de Cámara Jorge Eduardo Morán adhirió al

En virtud del resultado que instruye el acuerdo que

Fecha de firma: 11/10/2022

El señor juez de Cámara Marcelo Daniel Duffy no suscribe

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

JORGE EDUARDO MORÁN

Fecha de firma: 11/10/2022

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