Modulo 3: BASES DE LA POLITICA NAVIERA NACIONAL

E INTERNACIONAL DEL PARAGUAY

CONTENIDO
 Introducción

 Antecedentes

 El marco geográfico y la situación actual del sector

fluviomarítimo nacional

 Bases para una Política Naviera

 Objetivos de la Política Naviera Nacional

 Interacción entre las Políticas Naviera y las Políticas

Públicas

 Relevancia del Comercio Exterior en la Economía Nacional

 Estructura y Recursos para la Política Naviera Nacional

 La Ejecución de la Política Naviera

 Marco Institucional – Legal

 Conclusiones
INTRODUCCION
“Toda nación que deje hacer a otra, una navegación que podría hacer ella
misma, disminuye sus fuerzas reales y relativas, a favor de intereses
extranjeros”.
La sentencia, hecha en 1.816; corresponde a Manuel Belgrano, político y
militar argentino y traduce un criterio político de satisfacer una necesidad, en
beneficio del Interés Nacional.
Una marina mercante nacional eficiente, ahorra divisas al país, transportando
mercancías de importación en sus propios buques, captando así el valor flete
en divisas que se estaría pagando al transportador extranjero; esa misma
marina mercante, capta flete transportando productos de exportación nacional
en sus buques, haciendo que el valor flete quede en el ámbito del propio país.
En este y en los siguientes días, presentaremos una serie de conceptos que
podrán servir para el análisis de los delineamientos que configuran una Política
Naviera, de conformidad con los Objetivos Nacionales definidos en las Políticas
Nacionales de Desarrollo, para el desenvolvimiento económico y social y el de
su relacionamiento económico, comercial y de integración regional, en el
concierto de las naciones del mundo.
A ese efecto, se identifican y definen elementos para la determinación de
Políticas que respondan a los desafíos que enfrenta la actual coyuntura en el
sector, mejore la inserción del país en el contexto mundial globalizado e
impulse su participación en los procesos de integración, desarrollando alianzas
con sus principales socios, a través de convenios que promuevan la mayor
apertura de manera coordinada con las Políticas Económicas y de Transporte
del Estado.
Analizaremos objetivos que han de ser tomados en cuenta de conformidad con
prioridades que se puedan establecer y definir parámetros conceptuales
generales que hagan posible la consecución de esos objetivos.
La Política Naviera que resulte de nuestro análisis no se debe apoyar en el
“trato especial y diferenciado”, bajo la justificación de que somos un País de
menor grado de desarrollo relativo. Pero no se deberá desconocer aspectos
preferenciales que se pueda tener en los procesos de integración, ni el
reconocimiento de asimetrías en las negociaciones con los socios más
poderosos. Tampoco se debe desatender las áreas de negociación, en el
marco de las Organizaciones Internacionales que se destinan a favor de los
países en desarrollo; por el contrario, se debería proponer una participación
activa en dichas negociaciones y en aquellas organizaciones buscando la
mayor apertura posible y la inserción en los procesos encaminados al beneficio
del país.
Nuestra presentación consta de los siguientes capítulos:
- Introducción
- Antecedentes
- Marco geográfico y situación actual del sector fluviomaritimo nacional
- Bases para una Política Naviera
- Objetivos de una Política naviera
- Interacción entre la Política Naviera y las Políticas Públicas
- Relevancia de la Política Naviera
- La ejecución de la Política Naviera
- Marco institucional - Legal
- Conclusiones

ANTECEDENTES
Desde el fondo de la historia de la navegación en América del Sur, rescatamos
que en la época anterior al descubrimiento del continente por Cristóbal Colón,
el hombre americano originario navegaba sus ríos en canoas, piraguas, balsas
o embarcaciones de totora o de troncos labrados para trasladarse de un punto
a otro.
La necesidad de obtener alimentos y otros objetos para su bienestar y de
trasladarse para obtenerlos, ha sido el principio de todo el proceso del
desarrollo humano. El aprovechamiento de los recursos naturales significó
acceder a ellos, descubrir técnicas de producción, acentuar la atracción de
ciertos lugares, etc.
Un medio idóneo para esas acciones fue la navegación que, en el caso de
nuestro subcontinente, fue proficuo en el período de la conquista, de la colonia
y en la etapa posterior de la independencia de los países, hasta nuestros días.
Revisando la historia observamos que, en la época de la Conquista, el 8 de
marzo de 1.545, zarpa de Asunción la Carabela “Comuneros”, construida
íntegramente en astilleros paraguayos, llevando preso a España al depuesto
Adelantado Alvar Núñez Cabeza de Vaca. Otra nave significativa de esa época
y construida en los astilleros de esta tierra, que era Colonia Española, fue la
Carabela “San Cristóbal de Buena Ventura”, que acompañada de dos
bergantines, además de balsas y canoas tripuladas por indios, partió de
Asunción, transportando a Juan de Garay y sus acompañantes, para fundar
por 2ª vez la Ciudad de Buenos Aires. Dicha Carabela, prosiguió luego a
España, llegando con la noticia de la fundación acaecida.
Saltando los tiempos, el 4 de diciembre de 1.802, arribó a Cádiz una fragata de
400 toneladas construida en los astilleros de Angostura. La construcción fue
dirigida por un pionero de la industria naval, Casimiro Francisco de Necochea y
encomendada por el Gobernador Lázaro de Ribera.
Ya en la etapa independiente de nuestra patria, la historia refiere que, el 2 de
julio de 1.856 fue botado el “Yporá”, primer barco a vapor construido en
astilleros nacionales. Era un buque de 226 toneladas, con máquinas de 70
caballos de fuerza y con capacidad para el transporte de pasajeros y cargas.
Afectada a la navegación regular al Río de la Plata, participó en la Guerra
Grande y, al final de ella, se refugió en el Yhaguy donde, hasta hoy, pueden
verse sus restos en el conocido Vapor cué. Otros buques construidos por
manos paraguayas, durante la presidencia de Don Carlos Antonio López,
fueron el “Salto del Guairá”, el “Correo”, el “Río Apa”, el “Ygurey” y el “Jejuí”,
botados entre 1.857 y 1.859.
Estos buques tuvieron amplia relevancia en el comercio de bienes paraguayos
y del extranjero durante el Gobierno de Don Carlos Antonio López y los
primeros años del Gobierno del General Francisco Solano López, antes del
inicio de la Guerra Grande.
La historia continúa con los pioneros de la construcción naval de postguerra: el
insigne Don Andrés Scala, que estableció un astillero en las inmediaciones de
la boca de la bahía de Asunción, a principios del siglo XX y Don Jorge Barzi
que poseía un pequeño astillero en lo que hoy son los los Astilleros de Guerra
y Marina, en Puerto Sajonia, posteriormente adquirido por el Estado paraguayo
en fecha 2 de enero de 1.927.
No nos meteremos a hurgar en los anales de la historia, sobre el régimen
normativo que regía la navegación, pero ciñéndonos exclusivamente a los
antecedentes en nuestro país, recordaremos que, hacia fines del siglo XIX, el 9
de febrero de 1.883, el Gobierno de la Nación promulga la “Ley de Capitanías”,
la que fue, posteriormente, reemplazada por la Ley N° 928/27, “Reglamento de
Capitanía”, de fecha 7 de Setiembre de 1.927 que sigue vigente. Este, dedica
el Capítulo IX a la construcción y reparación de buques, lo que indica la
presencia del Estado en la regulación de tal actividad, por aquellos años.
Por la misma época, principios del siglo XX, el Gobierno Nacional dispuso que
se tenga por Ley de la República, del 5 de Octubre de 1.903, el Código de
Comercio de la República Argentina, sancionado en el año 1889, en ese país.
De dicho Código, permanece vigente el Libro III – DE LOS DERECHOS Y
OBLIGACIONES QUE RESULTAN DE LA NAVEGACION.

Con estos hechos señalados precedentemente, podemos señalar algunos

primeros elementos de Política Naviera:
1. El interés y la voluntad de navegar los ríos, movidos por necesidades
comerciales y de relacionamiento de la República;

2. Una autoridad de ejecución;

3. La industria naval que sirvió de apoyo a la flota; y

4. Una legislación normativa.

EL INTERES Y LA VOLUNTAD DE NAVEGAR LOS RÍOS: Están dados por la

necesidad de utilizar las vías navegables en provecho del relacionamiento
internacional, las comunicaciones y del comercio de bienes, definidas
entonces, como necesidades perentorias del Estado. Este interés generó la
apertura económica con la Política de Puertas Abiertas de Don Carlos Antonio
López, luego de un largo período de enclaustramiento total del País, en
preservación de la independencia patria. El Presidente Carlos A. López tuvo la
voluntad política de navegar los ríos con buques nacionales y de fomentar un
crecimiento integral de la industria naviera nacional, a la que dedico muchos
esfuerzos.
Luego de la Guerra Grande vino un período de total hegemonía extranjera en
la navegación de nuestros ríos, que solo comenzó a mover la balanza a favor
de la bandera paraguaya con la creación de la Flota Mercante del Estado, allá
por el año 1.949 y su notable incremento en el período entre 1.960 y 1.980.
Este es un segundo ejemplo de aplicación de la voluntad política para utilizar
flota propia en el transporte fluvial del Comercio paraguayo.
El tercer ejemplo se da, ya en la década de los 90, con la transición del modelo
estatista casi absoluto para la explotación de la navegación fluvial, al modelo
por el que es, el sector privado, el que se responsabiliza de la explotación de
esa navegación y el desarrollo de la industria naviera, cooperando con el
esfuerzo del Estado paraguayo en la consecución de sus fines.
UNA AUTORIDAD DE EJECUCIÓN: Sin considerar la época precolombina,
evidentemente, a partir de la Colonia, una autoridad dispuso la construcción y
la expedición de las naves que fueron a su cometido en los puertos de destino
europeos o del Sur, como Buenos Aires.
En los Gobiernos independientes, fue la máxima autoridad cívica la que tomó
la decisión política de cancelar la navegación fluvial en nuestras aguas
jurisdiccionales o de abrirlas al tráfico internacional y fomentar la creación de
una flota propia, tripulada por paraguayos. Esa misma autoridad instituyó las
bases para despertar la Conciencia Naval en nuestra población y estableció
reglas para el desarrollo de la flota.
LA INDUSTRIA NAVAL: Sin entrar en los detalles que nos cuenta la historia,
recordaremos que la aparición de la máquina a vapor abrió una nueva era en el
acontecer económico humano; a partir de ella, el desarrollo de los transportes
trajo aparejado el desarrollo de regiones que fueron integrándose a las
economías de los países, aumentando la dimensión de los mercados, la
división del trabajo y utilizando las economías de escala. El cambio operado
resultó fundamental para la construcción naval, que se vio incentivada, por la
creciente demanda de bodegas y la mayor rapidez de traslado, a los que se
agregan otros hechos como el cambio tecnológico constante y la revolución en
la modalidad de manipulación de la carga. Estos, también, marcaron su paso
en el devenir de nuestra propia industria naval, que hizo propia la voluntad
política, complementándola con la inversión y el esfuerzo laboral en astilleros y
talleres de mantenimiento y reparación de embarcaciones.
La industria naval es fundamental en el proceso integral para la institución de
una Política Naviera; sin una industria naval fuerte y vigorosa se tendría un
futuro comprometido y una oportunidad de desarrollo perdida. Tal como se
tuvo, en tiempos pasados, hoy en día, se tiene en el país la capacidad de
construir buques y embarcaciones para la flota nacional, aunque con limitadas
posibilidades de abastecer toda la demanda.
LA LEGISLACIÓN NORMATIVA: Desde finales del Siglo XIX, el Paraguay ha
dado pasos sustanciales en la regulación de la navegación fluvial; ese proceso
siguió en los primeros decenios del Siglo XX y, con mayor fuerza en los años
1.950 y 1.960 posteriores. En la actualidad, lo debemos confesar, tenemos
legislación con falta de actualización y, posiblemente, leyes que incorporar a
nuestro ordenamiento jurídico.
No se han producido, salvo escasas excepciones, reformas en disposiciones
legales y reglamentarias que, por efecto del paso del tiempo y el avance de los
procesos de desarrollo y de la tecnología, han quedado, en parte obsoletas e
impiden el aprovechamiento de los procesos externos para realizar cambios
estructurales necesarios para completar la modernización de un Estado que
enfrenta un mundo muy competitivo y que la Economía Nacional aproveche
todas las ventajas que se puede generar con la modernidad regulatoria. Lo
más significativo en Política Naviera, sería tal vez, el Acuerdo de Transporte
por la Hidrovía Paraguay – Paraná, de gran relevancia en la Política de
Integración Regional. Este Acuerdo propició el despegue de una actividad
naviera que, hoy, tiene un desarrollo nunca antes alcanzado.

MARCO GEOGRÁFICO Y SITUACIÓN ACTUAL DEL SECTOR

FLUVIOMARÍTIMO NACIONAL
La aplicación de una política naviera bajo principios que se establecen por los
Estados se realiza en un entorno específico que requiere de un diagnóstico del
desempeño del sector durante los últimos años y su proyección en el corto y
mediano plazos.
De manera general, se puede manifestar que la actividad naviera nacional ha
tenido un repunte sustancial, en esos últimos años, dentro del contexto
geográfico en el que el país se inserta, acompañando el crecimiento económico
de la Nación y participando activamente en el proceso de desarrollo nacional.
La posición mediterránea de Paraguay determina un escenario en el que el
transporte y la logística son materias de cuya excelencia depende la
competitividad de las exportaciones y la eficiencia de los procesos de
importación de bienes, por tener que afrontar mayores costos de transporte y
logística por la mayor lejanía (1.630/2.000 km de Buenos Aires y Montevideo
respectivamente), de los grandes centros de consumo mundiales.

En sus esfuerzos por fortalecer la competitividad del país y desarrollar las

potencialidades de los sistemas de transporte que sirven a su Comercio
Exterior, el Paraguay necesita compensar las condiciones estructurales que,
por su mediterraneidad, implican altos costos de logística. Para ese efecto,
debe mejorar constantemente la calidad de su infraestructura y eliminar
sobrecostos en la prestación de servicios asociados a muchas ineficiencias en
aspectos regulatorios e institucionales.
En ese contexto, el transporte fluvial asume una función relevante sin
desmerecer la importancia de los otros modos de transporte; esto,
considerando que al volumen de las exportaciones por vía fluvial, se agregan
las importaciones del 100% de los hidrocarburos de consumo interno y un gran
porcentaje de la carga general, a través de una combinación de los modos
fluvial y marítimo.
En el análisis de nuestra realidad debemos considerar que, los principales
socios comerciales del Paraguay, a los que debemos hacer llegar nuestros
productos o recibir las compras que hacemos de ellos o de ultramar, son el
MERCOSUR (48% de las exportaciones y 41% de las importaciones en 2.010),
la Unión Europea y el NAFTA. Productos agropecuarios como soja y sus
derivados, cereales, carne, madera y algodón, generaron en el año 2.010, el
84% de las exportaciones. Otros productos de exportación son sésamo, frutas,
aceites, textiles y productos farmacéuticos. Las importaciones, por su parte,
son más variadas y se componen de bienes de consumo, bienes intermedios
(combustibles y substancias químicas) y bienes de capital (maquinarias,
productos electrónicos y otros).
También debemos tomar en cuenta que, a pesar de su notable desempeño, el
transporte fluvial adolece de ineficiencias que se deben a factores de
responsabilidad interna y a factores que son de responsabilidad compartida
con otros países de la región, particularmente de carácter regulatorios y físicos,
que contribuyen a que la mediterraneidad del Paraguay, sea una dura realidad
por deficiencias institucionales internas y por la falta de funcionamiento de
mecanismos regionales de facilitación.
El de mayor impacto es el costo de oportunidad por las demoras que se
producen en la navegación, a causa de la falta de buenos y oportunos
dragados y de señalización de los canales navegables. No menos importantes
son las restricciones producidas por deficiencias y contradicciones internas
(legislación antigua y, en parte obsoleta, ineficiencia en la formación y
capacitación profesional, y otros), la falta de eficiente funcionamiento de los
mecanismos institucionales de la región para la facilitación del Comercio
Internacional paraguayo. Según estudios de unos 3 a 4 años atrás, el impacto
de los sobrecostos por ineficiencias en su Comercio Internacional, a lo largo de
la cadena de transporte y logística, representan más del 4% del PIB del
Paraguay.

Ese sobrecosto incluye las dificultades de acceso a los puertos marítimos, por
la obligada dependencia de las políticas internas de los países de tránsito que
producen demoras y serias restricciones al libre tránsito de la carga paraguaya.
Basta recordar las recientes dificultades de libre tránsito de bienes paraguayos
en la República Argentina y que, aún hoy, se ciernen amenazantes para el
normal desenvolvimiento de nuestro Comercio Exterior.

No obstante, y por efecto de ciertas acciones políticas efectivas en materia

económica y la sustancial productividad agrícola y ganadera, más la creciente
importación de bienes en general y de hidrocarburos de los que el país es
totalmente dependiente, la flota paraguaya ha crecido hasta el punto de
detentar el 90% de la capacidad estática de bodega en la Hidrovía Paraguay
Paraná, por lo que su participación en el tráfico regional es de la mayor
relevancia.

En lo referente a puertos fluviales, el notable incremento de instalaciones

portuarias privadas, desde la promulgación de la Ley de Puertos Privados,
modificó sustancialmente, las condiciones anteriores, ya que a los puertos
públicos se han sumado un buen número de terminales terrestres de la propia
ANNP (Pto. Falcón, Terminal de Contenedores en Chaco-í, Encarnación y
Pilar) y varias terminales y puertos privados, tanto sobre el río Paraguay como
sobre el río Alto Paraná, que dan otra fisonomía a la operación de carga de
productos de exportación de granos y productos conteinerizados refrigerados o
no y a la importación de combustibles y carga general.
Todo ese inventario de acciones y realidades actuales, ha significado un gran
flujo de inversión de capital hacia el sector fluvial y su logística operativa, que
es necesario, primeramente preservar, por su función económica y social y, en
segundo lugar, estimular porque quedó demostrado el impulso desarrollista que
generó la política de integración regional, a través del Acuerdo de Transporte
Fluvial por la Hidrovía Paraguay – Paraná, uno de los instrumentos regionales
de la mayor relevancia para nuestro País, pero que debemos saber conducirlo
para la obtención de mayores beneficios, a través de una Política Naviera
efectiva y transparente que se debe instituir desde el más elevado nivel de la
Política Nacional.
Sin embargo, en contraposición y exceptuando lo precedentemente anotado,
respecto al Acuerdo de alcance regional, poco se ha hecho, desde la segunda
mitad del siglo pasado, para actualizar nuestras leyes y ponerlas a tono con la
evolución del Comercio y del Transporte.
Nuestra Ley N° 295/71 “De reserva de cargas”, reglamentado por el Decreto N°
27.371/81, que establece, en términos generales,  una reserva del 50% de las
cargas de importación y de exportación para los buques de la bandera
nacional, ha sido uno de los grandes incentivos para la inversión de capitales
en la flota paraguaya.
Por otra parte, Paraguay es signatario del Acuerdo de Recife, en el marco del
MERCOSUR y, en cuanto a la legislación portuaria, en el país rigen la Ley N°
1.066/65 “Que crea la Administración Nacional de Navegación y Puertos
(ANNP) como Ente Autárquico y establece su Carta Orgánica” y la Ley N°
419/94 “Que crea el Régimen Legal para la Construcción y Funcionamiento de
Puertos Privados”.
En cuanto a legislación internacional, además de ser Estado Parte del Acuerdo
de Transporte por la Hidrovía Paraguay - Paraná, es signatario de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, adherente del
Convenio Constitutivo de la Organización Marítima Internacional y del
Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar,
1974/1988, enmendado. Paraguay no ha adherido a ningún otro Convenio
Internacional propiciado por la Organización Marítima Internacional.

Las autoridades responsables de la conducción de nuestra Política Naviera son

la Prefectura General Naval y la Dirección de la Marina Mercante, dependiente
del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. Ambas instituciones,
dentro de sus atribuciones específicas, son las únicas autoridades que deben
entender en cualquier asunto relacionado con el personal o el material de
navegación, conforme dispone el Código de Navegación Fluvial y Marítima en
su artículo N° 168.

La Prefectura General Naval, cuyas atribuciones están contenidas en las leyes

N° 1.158/85 “De organización de la Prefectura General Naval” y N° 928/27
“Reglamento de Capitanía”, reglamentada por el Decreto N° 424/36 “Que
aprueba el Reglamento orgánico de la Prefectura General de Puertos”. Desde
el punto de vista legal, es la autoridad que “tiene a su cargo la seguridad y el
servicio de Policía Fluvial de los puertos, ríos, riachos, canales, lagos, lagunas,
islas y playas y aquellas áreas adyacentes”. Ejerce, además, la función de
autoridad de aplicación de las normas internacionales vigentes para el
Paraguay.
La Dirección de la Marina Mercante (DMM), creada por la Ley N° 429/57, tiene
por finalidad dirigir y coordinar todas las actividades relativas a la Marina
Mercante Nacional e industrias afines, con miras al fomento e incremento de
las mismas, pudiendo, para el cumplimiento de sus fines, revisar el régimen
administrativo portuario. Más allá de estas facultades, la Dirección de la Marina
Mercante, ejerce el control y aplicación de las disposiciones de la Ley Nº
295/71, “de Reserva de Cargas” y es autoridad de aplicación de la Ley que
regula a los Puertos Privados.
BASES PARA UNA POLITICA NAVIERA
Una Política Naviera debe identificar objetivos específicos que persiga el País,
dentro del marco de sus Políticas Económicas y de Transporte. En otras
palabras, debe definir qué es lo que el País quiere hacer en sus relaciones
económicas internas y comerciales externas y, por lo tanto, indicar cómo se
pueden alcanzar dichos objetivos y cuál es la viabilidad de conseguirlos en
circunstancias actuales, de conformidad con la disponibilidad de recursos.
La definición de una Política de Estado requiere reconocer cuáles son los
principios básicos sobre los que dicha Política se asientan; en nuestro caso,
esos principios se definen en la propia Constitución Nacional que, en su
artículo 143- “De las relaciones internacionales”, establece: “La República del
Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y
se ajusta a los siguientes principios”, entre otros:
- la igualdad jurídica entre los Estados;
- la solidaridad y la cooperación internacional; y
- la libre navegación de los ríos internacionales.
Dichos principios sostienen la lógica sobre la cual se articulan las acciones y
gestiones que se realicen para alcanzar los objetivos que la política plantea. La
política que se adopte tendrá que trascender en el tiempo para responder a
retos y oportunidades que se presentan a mediano y sobre todo a largo plazo.

PRINCIPIOS BÁSICOS A TOMARSE EN CUENTA PARA LA DEFINICIÓN DE

UNA POLÍTICA SECTORIAL

o La Política Naviera abarca la totalidad de las actividades relacionadas

con la navegación de las aguas nacionales e internacionales por las que
surcan los buques y embarcaciones nacionales y alcanzan a las naves
extranjeras en nuestras aguas jurisdiccionales.
o La Política Naviera involucra a todos los sujetos que, en mayor o menor
grado, dependiendo de las circunstancias, pertenecen a las
organizaciones del Estado, al sector privado, a productores y a
consumidores, por ello, puede afectar a todos de manera específica y
 todos deben ser considerados en el momento de la toma de decisiones
que conduzcan a la política sectorial en una dirección u otra.
o La Política Naviera es, y debe ser, siempre parte integral de la Política
Económica de Estado y de su Política de Transporte en general; para
ese efecto, debe ser coherente con los objetivos que se proponen o se
persiguen en el manejo de la economía del País.
o La Política Naviera debe reconocer la coyuntura actual y el contexto
internacional de una manera realista y pragmática. Significa que no
debe ignorar que, el nuestro es un país cuya relevancia en el contexto
mundial es relativa, por el tamaño de su economía, su posición
geográfica y grado de desarrollo.
o Debe ser coherente con las tendencias globales y con las necesidades
del crecimiento económico, teniendo en cuenta la creciente importancia
de los mercados externos. Las probabilidades de mayor demanda del
mercado externo, si se generan condiciones que produzcan mayor flujo
comercial, debe tener posibilidades de respuesta en la capacidad
proporcional de transporte que requiera la demanda. Para el efecto, el
País debe contar con los recursos humanos, tecnológicos, industriales y
con los medios apropiados para satisfacer requerimientos de los
mercados.
o La Política Naviera debe guardar plena coherencia con los compromisos
internacionales que mantiene el País. Los compromisos adoptados en el
marco de los Acuerdos Internacionales, obedecen a una lógica
planteada con fines específicos que el País comparte. Las metas que se
plantean en el contexto internacional debe guardar un equilibrio con los
Objetivos puramente nacionales que responden a coyunturas
determinadas. No se deben tomar decisiones de administración
contrarias a las disposiciones contenidas en la Constitución Nacional, ni
en otros Acuerdos Internacionales suscriptos.
o La Política Naviera debe identificar en las relaciones y compromisos
internacionales del País, el ámbito en el que ejerce su soberanía. De la
 misma manera debe concebir a la integración económica como el medio
para el desarrollo de su soberanía.
o La Política Naviera deberá sustentarse sobre una base legal sólida que
incluye tanto la normativa nacional (a partir de los dictados
constitucionales) y los Convenios Internacionales, especialmente de la
Organización Marítima Internacional, del Acuerdo de Transporte Fluvial
por la Hidrovía Paraguay–Paraná y del MERCOSUR. La normativa que
administre y promueva la navegación fluvial y marítima paraguaya, debe
desarrollar los principios legales que inspiran la consecución de
objetivos amplios en los instrumentos legales internacionales.
o La Política Naviera debe resguardar, en la medida de lo posible, la
independencia de la Economía Nacional en un contexto, en el cual, la
interdependencia económica entre distintos Estados es hoy una
realidad.

OBJETIVOS DE LA POLÍTICA NAVIERA:

Para toda acción racional es necesario definir claramente un objetivo. Los
grupos sociales, que están constituidos por individuos unidos por vínculos
comunes, tendrán, en determinado momento intereses colectivos derivados de
necesidades que deben ser atendidas, lo que en consecuencia demanda que
se les precisen objetivos grupales; asimismo, las naciones tienen necesidades
que se traducen en intereses y aspiraciones, las que identificadas y
expresadas en forma de objetivos, posibilitarán la acción política de los
Estados.

Los Objetivos son los resultados por alcanzar; la Política comprende los
medios y procedimientos a emplear para alcanzar esos objetivos y la Estrategia
defina la forma y variedad de actividades a realizar.

Cabe señalar que la Política Naviera (principios, objetivos, estrategias

herramientas y acciones), debe orientarse a propiciar escenarios adecuados
para que las iniciativas públicas y privadas coadyuven en la generación de
incrementos, diversificación y otros aspectos de la actividad, con vistas a la
satisfacción de los Intereses Nacionales relacionados, a través de Objetivos
específicos que podrían ser:

 asegurar el desarrollo económico y social del País;

 preservar el Medio Ambiente;

 promover la investigación científica en el país y la adquisición de

tecnología;

 profundizar las relaciones de cooperación, confianza y amistad con los

demás países de la región;

 mantener la presencia constante del Estado Paraguayo en los espacios

fluviales de jurisdicción nacional.
Los Objetivos de una Política Naviera hacen parte de una concepción más
amplia que es la Política Económica del País y, es perfectamente factible,
identificar, analizar y evaluar las metas que persigue, a fin de contribuir a
promover el crecimiento económico sostenido del País, por su participación en
el desarrollo de las cadenas productivas que agregan valor al comercio,
incorporando mano de obra, tecnología y conocimiento.

En la medida que esos objetivos no son distintos a los de la Política Económica

y, a la vez, asumir que es necesario precisar acciones concretas para ejecutar
las acciones políticas concurrentes, los objetivos de la Política de Transporte y
la Política Naviera pueden ser de tres tipos de niveles diferentes; estos son:

 Objetivos generales, aquellos que se comparten con la Política

Económica como, por ejemplo, el crecimiento económico, el desarrollo
de la industria nacional, la contribución al mantenimiento de la
macroeconomía, la generación de empleos, etc;

 Objetivos estratégicos, aquellos que definen la Política Naviera como

una herramienta que busca, por ejemplo, un mejor proceso para el
abastecimiento de ciertos bienes, la competitividad del sector, entre
otros. Estos objetivos pueden incluir la búsqueda de alianzas
estratégicas que permitan mejorar las condiciones operativas y de
facilitación del transporte;
  Objetivos específicos como por ejemplo: aumentar la productividad,
mejorar el desempeño de los Recursos Humanos, diversificar la
producción industrial específica, mejorar las condiciones de empleo,
diversificación de socios comerciales, etc.

Un Objetivo estratégico claro, para nuestra Política Naviera, sería fomentar el

mayor crecimiento de la Marina Mercante Nacional, a través de acciones
económicas, fiscales, comerciales y de aplicación tecnológica adecuadas.

INTERACCION ENTRE LA POLÍTICA NAVIERA Y LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS
El diseño de una Política Naviera no puede dejar de lado el relacionamiento
con las demás Políticas Públicas del Estado; no sería el caso de establecerse
una relación rígida sino que, en el Sistema de la Planificación del Estado, la
Política Naviera mantenga los lazos y estar en contacto horizontal con las
demás áreas en las acciones del quehacer político nacional; por ejemplo, con
las medidas que sustentan el desarrollo económico.
Las Políticas Públicas más importantes a considerar, entre otras, podrían ser:
- Política Económica;
- Política de Transporte;
- Política Fiscal;
- Política de Inversiones
- Política de Ciencias y Tecnología;
- Política Laboral;
- Política Industrial; y
- La Política de Planificación Económica y Social.

Esas interacciones deben darse con la siguiente visión general:

a. Acompañar la productividad nacional y regional;
b. Insertarse firmemente en el mercado de servicios;
c. Contar con una especialización dinámica que se adapte al entorno y las
oportunidades;
d. Disponer de Recursos Humanos que se adapten a las condiciones de
mayor exigencia;
e. La facilitación del Comercio y el Transporte de bienes por medio fluvial.

La finalidad de la interacción es el apoyo firme de la Política Naviera al

desarrollo de las otras Políticas y de las acciones directas de cada uno de los
sectores, para lo que es fundamental disponer de indicadores que permitan el
seguimiento del avance de todas las políticas sectoriales hacia el Desarrollo
Nacional integral.

RELEVANCIA DE LA POLÍTICA NAVIERA EN LA ECONOMÍA NACIONAL

La tendencia del desenvolvimiento de la industria naviera nacional, durante lo
últimos años, ha sido de crecimiento continuo; el incremento de la
productividad agro-ganadera y comercial y las acciones políticas dadas a partir
de la firma del Acuerdo de Transporte Fluvial de la HPP, generaron una
evolución sin precedentes que llevaron a la bandera paraguaya a constituirse
en la mayor flota del ámbito hidroviario regional.

Baste hacer comparaciones del actual tonelaje registrado/habilitado para

operar en la HPP y tendremos esa constatación que permite al sector naviero
paraguayo contribuir, en el desenvolvimiento de nuestra Economía, con un
ahorros en divisas que se pagan por el valor –flete de nuestro Comercio
Exterior, con un nivel sustentable y competitivo de ocupación laboral y con una
mejor percepción fiscal.

Sin embargo, para intentar un mayor crecimiento, y no quedarnos en las

condiciones alcanzadas hasta el presente, es de necesidad considerar a los
elementos que faciliten la atracción de más inversiones que puedan acompañar
las potencialidades existentes; ellos son:

- La seguridad jurídica: la existencia de reglas claras y definidas ofrece un

alto grado de seguridad para las inversiones. Adicionalmente, un
sistema de solución de diferencias ágil, predecible y confiable
contribuyen de manera significativa a asegurar a los inversionistas sobre
el desarrollo de la actividad en la que participan.

- El mejoramiento de la infraestructura: el Comercio Exterior genera

incentivos suficientes para mejorar la infraestructura en puertos,
servicios aduaneros, carreteras y vías navegables, etc. La política de
Inversión del Gobierno debe otorgar carácter prioritario a la inversión
dirigida a facilitar el comercio que, a su vez, generará un círculo virtuoso
de desarrollo en la economía del país. En tal sentido, la gestión de la
Política naviera debe tener identificadas cuales son las obras y acciones
que requieren inversión para el desarrollo del comercio exterior.
 - Asegurar los mercados de bienes y servicios: no existe mejor incentivo
para el inversionista que la seguridad del mantenimiento de sus
mercados. Considerando el tamaño de nuestro mercado interno de
servicios de transporte fluvial, se debe negociar en forma permanente la
apertura de nuevos mercados para los prestadores del servicio de
transporte fluvial, generando seguridad y estabilidad que agudicen las
ventajas comparativas y competitivas del sistema en la región. Una
manera sutil, puede ser la creación de condiciones para la facilitación
del transporte y el comercio y, otra, la negociación de alianzas para la
prestación de los servicios de transporte, en el marco de los Acuerdos,
Convenios y Tratados regionales e internacionales.
,
LA EJECUCION DE LA POLITICA NAVIERA
La aplicación de una Política Naviera se debe concentrar en la generación de
mejores condiciones para que los usuarios del sector fluviomarítimo
aprovechen las oportunidades que se generan a partir de la posibilidad de
acompañar las potencialidades de producción local y regional.

También consiste en desarrollar esfuerzos para llevar adelante gestiones de

negociación para el perfeccionamiento de Acuerdos en el esquema de la
integración regional existente; dicha capacidad de gestión debe apuntar a la
implementación o aplicación del contenido de los Acuerdos negociados.

La estructura institucional organizada y eficiente, para el mantenimiento de una

Política afín a los sistemas de transporte, es perentoria y necesaria, porque en
el área de transporte todos los módulos son distintos y la combinación y
coordinación de sus políticas es una función de la mayor delicadeza. Ello hace
que requerirá contar con una unidad técnica, capaz de manejar los procesos de
solución de diferencias y seguimiento de las acciones en cada uno de los
distintos modos.

MARCO INSTITUCIONAL - LEGAL

El Código de Comercio – Libro III “De los Derechos y Obligaciones que
resultan de la Navegación” y el Código de Navegación Fluvial y Marítima,
constituyen el marco regulatorio básico de la navegación fluvial y marítima de
nuestro País. Juntamente con los convenios, acuerdos y tratados
internacionales, por su prelación sobre la legislación nacional, de conformidad
con lo que dispone el artículo 137 de la Constitución Nacional, las leyes y los
decretos y disposiciones complementarias establecen la institucionalidad para
la regulación, el fomento y la promoción de las actividades de la Marina
Mercante Nacional.
Esa estructura institucional involucra a los siguientes actores:
• El Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones; el Ministerio de
Relaciones Exteriores; y el Ministerio de Industria y Comercio son
importantes instancias de apoyo.
. La Prefectura General Naval; y
. La Dirección de la Marina Mercante, son los principales órganos de acción;
El marco institucional vigente presenta algunas oportunidades para la mejora
de las condiciones de desarrollo del sector, sobre las cuales es necesario
trabajar a fin de desarrollar una estrategia coherente con la estrategia de
crecimiento del Estado.
Es importante reconocer que, aunque están definidos en la Ley los roles de
cada una de las entidades que participan en la gestión de la política naviera,
todavía ocurren ciertas superposiciones de funciones, conflictos institucionales
y de intereses, que no facilitan una mejor utilización de los recursos
disponibles.
Las instituciones involucradas en las negociaciones internacionales y en las del
fortalecimiento de las instituciones que forman parte del sector deberían
evaluar la actual organización, a fin de garantizar que la experiencia que se
alcanza en un proceso de negociación sea transferible a nuevos procesos.
De la capacidad técnica, de gestión y de negociación de nuestras instituciones
depende el éxito de las políticas que el Estado establezca. Por lo tanto es
necesario atender a los requerimientos de capacitación, a fin de mejorar el
capital humano y el desempeño de las instituciones. Además, otro elemento
que se debe considerar es el mejoramiento de la infraestructura tecnológica de
las entidades rectoras del sector, dotándolas de los equipos, sistemas y bases
de datos que se requieran.
La intervención del sector privado en la toma de decisiones de política naviera
comercial, ha implicado el establecimiento de nuevos vínculos con las
entidades públicas. Esto particularmente se observa en el desenvolvimiento de
la Comisión Nacional de la Hidrovía, integrada por Decreto del Poder Ejecutivo
del año 1.997.
El fomento de la competitividad, ha tenido muchas dificultades pero se ha
logrado coordinar esfuerzos interinstitucionales en un proyecto nacional que
está dando frutos que están a la vista. La agenda interna con las acciones del
Gobierno para mejorar la competitividad del sector productivo no debe
estancarse, sino hacer que sus continuos avances proyecten el crecimiento
sostenido de la Economía Nacional y, por ende, el Bienestar General de la
población.

CONCLUSIONES
Haciendo una retrospección de todo lo antedicho, y a modo de conclusión, en
primer lugar, deberíamos rescatar aquellos elementos de la Política Naviera
observados en la recapitulación de nuestra Historia: la voluntad y el interés de
navegar; la autoridad de ejecución; la industria naval; y la legislación
normativa.

Del recuento de nuestra situación actual, en el contexto geográfico en el que se

desenvuelven el Transporte Fluvial y nuestro Comercio Exterior, extraemos el
nivel alcanzado que nos permite Insertarnos firmemente en el mercado de
servicios de fletes regional, además del de cabotaje nacional. Asimismo, una
flota como la que se ha conseguido desarrollar, acompaña la productividad
nacional y regional.
Sin embargo, quedan deberes por hacer y se relacionan, entre otros, con una
mayor necesidad de Recursos Humanos para satisfacer el recambio
generacional y a la adaptación a condiciones de mayor exigencia tecnológica y
académica, conforme a las normas internacionales generalmente aceptadas.
Materia pendiente, también, es la actualización y modernización de nuestra
legislación fluvial y marítima, para alcanzar mejores niveles de facilitación del
Comercio y el Transporte, de bienes por medio fluvial.

A modo de sugerencia, con la debida licencia académica, se debe buscar que

los niveles de decisión del Estado promocionen la definición y adopción de una
Política de Transporte dentro del cual, la Política Naviera contenga los
elementos indicados durante el proceso de la exposición. El tema de fondo es
tener una Ley de Transporte que dé un marco adecuado a todo el transporte
nacional.

No existe en nuestro país un área de Estado dedicada realmente al transporte;

se necesita modernizar la estructura administrativa del transporte, con un eje
que articule las relaciones entre varias instituciones del Estado y el sector
privado. Este podría ser un Ministerio, porque un Ministro puede tener el poder
de sentarse en las reuniones de Gabinete y realizar planteamientos, tal como
sucede en países avanzados; necesitamos, además, contar con un equipo de
negociación estable y capacitado que involucre a las diferentes instituciones
del Estado vinculados al transporte en todas sus modalidades. Dicho equipo
debe responder de manera flexible a los requerimientos específicos de cada
uno de los procesos de negociación asegurando contar con los recursos
humanos y económicos para su funcionamiento.

Ella deberá ser coherente con los objetivos más amplios de la Política
Económica nacional, coadyuvando a promover el crecimiento y el desarrollo
económico y contribuyendo al mantenimiento de equilibrios macroeconómicos
y al alcance de de objetivos generales como la generación de empleo, entre
otros.

Por su parte, la Política Naviera debe mantener una interacción activa y

efectiva con el resto de las políticas públicas, dentro de un diseño que
promueva los Objetivos generales que orienten al país hacia un mayor
crecimiento general y sectorial, con facilidades para la producción industrial
que acompaña la actividad naviera.
Una efectiva Política Naviera debe considerar una estructura racional de
incentivos selectivos, facilidades para el desarrollo productivo y de fomento
para mejorar la competitividad a través de la capacitación a la mano de obra,
las políticas tecnológicas, de financiamiento, desarrollo de mercados de
capitales de largo plazo y de difusión de información.

Se necesita mejorar la competitividad de los sectores productivos del país,

para asegurar espacios para las exportaciones de bienes y servicios bajo la
constante búsqueda de una diversificación de la producción y las
exportaciones, así como de la diversificación de mercados seguros y estables,
a los que pueda servir nuestro transporte.
Se necesita promover el cumplimiento irrestricto de las normativas
internacionales como medio para la activación de efectivos procesos de
negociación e integración regional.
Se han dado pasos importantes con vistas al mejoramiento de la navegabilidad
de los ríos nacionales, aún así, todavía, y hasta que se encuentren soluciones
de mediano y largo plazo debería plantearse la inclusión de recursos
económicos en los presupuestos anuales establecidos en ley, para la
realización de obras físicas (señalización, dragados de mantenimiento de
profundidades mínimas y limpieza de lechos) que causarían mínimo impacto
ambiental en la Hidrovia Paraguay Paraná y facilitara la navegación
continuada durante todo el año, sin restricciones.
En cuanto a la legislación internacional e independientemente de la necesidad
de actualizar y modernizar nuestra propia legislación interna, debería
visualizarse, para un mejor desenvolvimiento de la Política Naviera, la adhesión
(aún con reservas), de ciertos Convenios Internacionales que le pondrían en
pie de igualdad con los demás países de la región. Ellos podrían ser:

- Convenio para Facilitar el Tráfico Marítimo Internacional, 1965,

enmendado;
- Convenio Internacional de Formación , Titulación y Guardia de las
Gentes de Mar;
 - Convenio Internacional sobre el Reglamento para Prevenir los
Abordajes, 1972.

La adopción de una Política Naviera eficaz, puede ser el primer paso de una
serie de acciones que concurran al establecimiento de Políticas de Estado
que, faciliten a mediano plazo, el seguimiento y la actualización de la coyuntura
regional y mundial conforme evolucione, con miras a obtener ventajas para el
Desarrollo Nacional y el Bienestar General de la población paraguaya.

Asunción, 19 de Mayo de 2.011

Vice Almirante ( R ) Manuel Royg Benítez