Apuntes Admi III Wuolah

Admin-III.
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MartaMolinera
Potestades administrativas y responsabilidad patrimonial 3º
Doble Grado en Estudios Internacionales y Derecho
Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas. Campus Getafe Universidad

Carlos III de Madrid
Reservados todos los derechos.

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Marta Molinera García
3º curso – Doble Grado Estudios Internacionales y Derecho
UC3M
DERECHO ADMINISTRATIVO III:

POTESTADES ADMINISTRATIVAS Y
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
Res
erv
Leyes necesarias: Ley de expropiación forzosa.
Ley 39/2015 LPAC
Ley 40/2015 LRJSP
Prácticas 40%
Recursos administrativos: sancionador,
expropiatorio e indemnizatorio.
Examen final 60%
N
o
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LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS (I): CONCEPTO Y ELEMENTOS
1. Los principios constitucionales y el régimen legal de la potestad sancionadora.

2. Consideraciones generales sobre la potestad sancionadora.
1. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y EL RÉGIMEN LEGAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA
La potestad sancionadora constituye el elemento esencial que sirve para garantizar la observancia general
de las normas jurídicas en las que se encuentra programado un equilibrio entre el interés general y los
intereses de los particulares.
 La potestad sancionadora es la manifestación del uso institucionalizado de la fuerza por parte del
Estado, ya que se emplea como medio coactivo para que se cumpla lo dispuesto en la norma.
El régimen jurídico de la potestad sancionadora se ha construido con materiales provenientes del Derecho
Penal. Ya era notable desde sus inicios, pues el TC en sus primeras sentencias, ya utilizaba los principios del
orden penal, pues estos son igualmente aplicables, con ciertos matices, a la potestad sancionadora
administrativa. Así vemos una división entre el orden penal (con una cierta índole más grave) y las sanciones
administrativas.
Dicha división supone una doble manifestación ius puniendi del Estado; cuando el incumplimiento se deriva
de una lesión que afecta a intereses generales o bien a valores objeto de una especial protección por el
Ordenamiento, la reacción asume un carácter punitivo, tratando de infligir un castigo al infractor con doble
finalidad: Res
 Prevención especial: Asegurar que ese sujeto no volverá a incurrir en la misma conducta erv
transgresora de la legalidad.
 Prevención general: Desalentar ese mismo tipo de conductas por otros.
La separación entre la dimensión penal y sancionadora-administrativa resulta compleja, aunque existe una
diferencia esencial en cuanto a las consecuencias, ya que no caben sanciones administrativas privativas de
libertad (lo que no significa que todas las penas sean privativas de libertad y tampoco que la reacción
administrativa sancionadora tenga que ser siempre menor).
Es cierto que tanto el Derecho Penal como el Derecho sancionador tienen una naturaleza común, pero este
último ha sido capaz de encontrar una identidad propia frente al Penal. Así, es reconocido en el artículo 25
CE, donde se incluyen las sanciones en un reconocimiento constitucional a la potestad sancionadora. La
relevancia de esta declaración constitucional se debe a su historia y evolución. En el origen del Estado N
constitucional, el poder represivo se atribuyó exclusivamente a jueces y tribunales para limitar el poder del o
monarca y garantizar los derechos de los ciudadanos. Por ello, la introducción de la Constitución en 1978
(con el cambio a la democracia) supone el momento de construir el Derecho sancionador, formalizando lo
que había venido configurándose desde la jurisprudencia contencioso-administrativa como una reacción
penalizadora de la potestad administrativa sancionadora para imponerle sus garantías.
Su configuración en el artículo 25 CE como parte del poder punitivo del Estado en paralelo al penal confirma
la extensión al ámbito sancionador de las mismas garantías propias del ámbito penal derivadas de la
Constitución, aunque con algunos matices, de tal manera, que podemos afirmar que la construcción del
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Derecho sancionador se hace a imagen y semejanza del Derecho penal. Gracias a la actuación del TC, se ha
creado una doctrina que luego el legislador se ha limitado a incorporar a la LRJSP, Ley en la que también se
encuentran los principios aplicables al Derecho administrativo sancionador. La heteronomía de la
Administración Pública se plasma en el caso de la potestad sancionadora en como este sujeto no tiene dicha
potestad por sí misma, sino que, dada su falta de autonomía, le es otorgada.
La tipificación, por parte del legislador administrativo, difiere de aquella llevada a cabo en el Código Penal.
Las infracciones en ocasiones no vienen acompañadas de su sanción correspondiente, a diferencia del
Código Penal. Se trata de casos en los que se enumeran las posibles penas correspondientes, sin especificar
una sanción concreta. La lesión al bien jurídico varía según las circunstancias, de forma que ante la tesitura
se ha establecido la tipificación de ciertas infracciones, a la espera de la graduación de estas en cada caso.
Así, el rigor de la sanción dependerá.
El Ayuntamiento, sin embargo, no puede tipificar por su propio pie, y antes de 2001 se encontraba
desprotegido ante comportamientos incívicos no estrictamente tipificados. La reforma de la Ley de Bases
del Régimen Local de 2001 supuso la atribución a los Ayuntamiento de la potestad sancionadora con arreglo
a unos límites en ella establecidos.
Estos principios son los recogidos en el Capítulo III de la LRJSP (artículos 25 y siguientes):
1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
El principio de legalidad sancionadora constituye una manifestación del principio de legalidad, lo que
significa que no habrá sanción sin previa aprobación legal o, en otras palabras, se exige lex previa y lex
certa. Queda recogido en el artículo 25 LRJSP. Este principio comprende igualmente una doble garantía en
el acto sancionador:
 La primera, de orden material y carácter absoluto: es la exigencia de la predeterminación

normativa de toda conducta que se considere constitutiva de un ilícito. Resulta necesario e
imprescindible que todas las conductas tipificadas como infracción estén predeterminadas en una
norma. Recibe el nombre de material porque la norma estriba con la mayor claridad posible qué es
la infracción y la sanción que le puede corresponder en caso de cometerla. Los aspectos concretos
de la dimensión material remiten a la cuestión de la concreción normativa de las conductas ilícitas.
 La segunda, de orden formal y carácter relativo: conlleva que la norma que tipifique estas
infracciones y sus correspondientes sanciones debe tener rango de Ley. Se denomina formal porque
alude a la norma con exigencia de rango de Ley. Y de carácter relativo porque hay que hacer cierta
matización; el Derecho Penal requiere que la norma tenga rango de Ley Orgánica, sin embargo, en el
Derecho sancionador, es suficiente una Ley ordinaria, pues se alude a “la norma de adecuado
rango”, que ha sido interpretado por el propio TC como “Ley en sentido formal”. Por otra parte, ha
de tenerse en cuenta que, la reserva formal de Ley no impide que puedan emplearse los de
determinados aspectos de las infracciones o sanciones que, en todo caso, ha debido quedar
previamente definidos de forma adecuada por una Ley. Esta colaboración de los reglamentos se
produce para concretar y especificar, pues no todo tiene por qué quedar recogido en la norma. Pero
a pesar de que se permita esta aparición del reglamento, se trata de una colaboración limitada
donde ciertas cosas deben ir, imprescindiblemente, en la Ley.
Así queda recogido en el artículo 27.3 LRJSP: “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo
podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza
o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o
a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”
Un inciso o problema a la hora de la tipificación de infracciones y sanciones es lo que sucede con las
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Administraciones locales, pues estas no tienen capacidad normativa en forma de ley, sino que únicamente
llegan al nivel infralegal. Así, la Administración local se veía desapoderada porque sus ordenanzas locales no
daban el nivel necesario para tipificar por si mismas. Esto supuso que desde los inicios se dieran continuados
problemas en la materia ante los que se desarrollaron diferentes interpretaciones. Una de estas
interpretaciones sostenía que el principio de legalidad era evidente y necesario y que, por tanto, todo
aquello que se estableciese a través de una ordenanza local sin ir sujeto a una Ley sería nulo. Pero el
legislador estatal básico tomó cartas en el asunto e introdujo una habilitación específica a través de la Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local, y modificó la
situación introduciendo un nuevo Título XI en la LBRL sobre Tipificación de las infracciones y sanciones por
las entidades locales en determinadas materias, que ofrece cobertura legal a los entes locales para
establecer sus regímenes sancionadores.

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2. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
Este principio, reconocido como una derivación del principio de legalidad, queda recogido con carácter
general en el artículo 9.3 CE, que establece la garantía irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales. También el artículo 26 LRJSP recoge expresamente
dicho principio y dispone que serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento
de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Es decir, nadie puede ser sancionado por
cometer una infracción en un momento en el que no estaba tipificada como sanción.
A esto debemos añadirle cierto matiz pues, como explica el artículo 26, las disposiciones sancionadoras
producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a
la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las
sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”, la retroactividad actúa en
tanto que se de en beneficio del particular.
3. PRINCIPIO DE TIPICIDAD
Se encuentra estrechamente vinculado al principio de legalidad en tanto la fijación por el legislador de las
conductas que se califican como infracciones y las consecuencias jurídicas por su comisión contenidas en las
sanciones (lex previa) debe llevarse a cabo de una forma concreta y precisa, para evitar confusiones
causadas por descripciones abiertas e imprecisas, y se impida así la utilización abusiva en el ejercicio de la
potestad sancionadora (lex certa).
Con una descripción específica y precisa se tiene certeza de lo que se debe hacer, y de lo que no se puede
hacer, sin embargo, la descripción de las conductas no es siempre tan sencilla. A veces, concentrar la
realidad en una frase resulta del todo una tarea complicada, porque la realidad es desbordante y,
consecuentemente, el legislador se enfrentará a casos en los que deberá recurrir a conceptos un tanto
abiertos. Por ejemplo: “conducción temeraria”.
Res
Este principio de tipicidad queda recogido en el artículo 27 LRJSP, que afirma por una parte que “solo
erv
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales
infracciones por una Ley (…)”, asimismo, que “únicamente por la comisión de infracciones administrativas
podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”.
Así, se acepta la colaboración reglamentaria, porque a pesar de que la Ley trate de ser muy exhaustiva, casi
siempre se dará un caso que se quede fuera. Las disposiciones reglamentarias pueden contribuir a la
salvaguarda del principio de tipicidad gracias a las concreciones y especificaciones que pueden introducir en
lo dispuesto en la correspondiente Ley pero, por otra parte, una extralimitación en esta función puede
derivar en una ruptura del principio de legalidad.
Un ejemplo de esta colaboración reglamentaria: la ley establece sanción por no respetar los horarios de
cierre, y dichos horarios más específicamente quedan recogidos en el reglamento.
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El artículo 27 LRJSP, además obliga en materia de infracciones a la descripción de la conducta y a su o
clasificación en: muy graves, graves y leves. Por otro lado, se dará la lista de sanciones posibles y será tarea
de la propia Administración atar la infracción con su sanción correspondiente. Dado que el legislador
presenta por un lado el listado de infracciones y por otro las posibles sanciones, quedará en manos de la AP
el casarlo. Esto supone una diferencia con el Derecho penal.

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4. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD
Denominado principio de responsabilidad o culpabilidad, recogido en el artículo 28 LRJSP, habla tanto de

personas físicas como jurídicas; de hecho, que se acepte la pena hacia las personas jurídicas resulta una
novedad.
Este principio ha sido aplicado al ámbito administrativo sancionador por la jurisprudencia constitucional y
contencioso-administrativa, que ha venido exigiendo la existencia de una cierta voluntariedad bajo la forma
del dolo o culpa para la comisión de un ilícito administrativo, puesto que sin tales manifestaciones de la
culpabilidad se produciría una responsabilidad objetiva.
Así se especifica que no basta con que se haya cometido una infracción, sino que debo ser culpable de ella;
necesito ser culpable para ser sancionado. La acción u omisión deben ser en todo caso imputables a su autor
por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable.
Por ejemplo, si cometo una infracción, como no ir a trabajar, puedo ser sancionado por ello, sin embargo, si
cometo esa infracción (faltar al trabajo) por ejercitar un derecho como el derecho a huelga, entonces, a pesar
de estar cometiendo la infracción, no soy responsable y por tanto no me es imputable.
La determinación de la responsabilidad se basa entonces, por un lado, en una imputación objetiva, y por otro,
en una imputación subjetiva.
 Imputación objetiva: por la que se vincula el hecho ilícito con su autor. Aparece en el artículo 28.1
LRJSP que establece que solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción
administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de Res
obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios erv
independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
 Imputación subjetiva: que exige que su autor esté en condiciones de asumir la responsabilidad
derivada de la misma. Apunta a la responsabilidad que se deriva de la voluntad del infractor.
Así, no cabe la responsabilidad objetiva en el ámbito sancionador, ya que la jurisprudencia constitucional ha

afirmado la exigencia de culpabilidad.
Artículo 28.2 LRJSP: Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción
serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su
estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y
exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la
indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma
prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. N
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5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
Se trata de un principio derivado de la funcionalidad propia de la sanción en tanto que sirve de instrumento
para garantía y protección del interés general, por lo que la reacción punitiva debe ser moderada por el grado
de afección al mismo que causa la infracción.
El principio de proporcionalidad, amparado por el artículo 29 LRJSP, cuelga sobre todo respecto de las
sanciones. Se disponen unos límites máximos y mínimos en la imposición de las sanciones, impidiendo que
las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso impliquen (directa o
subsidiariamente) privación de libertad. Por ejemplo, el legislador establece que la multa puede oscilar entre
los 1000 y 3000 euros, lo que hace que sea proporcionada, pero, además, la AP deberá concretar dicha
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cantidad en cada caso y ser proporcionada a la gravedad. En cuanto al mínimo, en el establecimiento de
sanciones pecuniarias se debe prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más
beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
La exigencia de proporcionalidad supone una limitación a la discrecionalidad administrativa en la

concreción de la sanción correspondiente a cada infracción concreta, ya que, dentro de las distintas
soluciones admisibles, deberá optar por aquella que manifieste una equivalencia entre la gravedad de la
infracción y el consiguiente daño al interés general y el daño que implica la sanción.
Por esta razón se disponen unos criterios generales para la aplicación de este principio mediante la
graduación de las sanciones, observando la debida idoneidad y necesidad de la sanción de imponer y su
adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, considerándose especialmente como
criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. No es lo mismo saltarse un semáforo

por no haberlo visto, que siendo totalmente consciente de ello.
b) La continuidad o persistencia de la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados. A veces la misma infracción puede tener consecuencias
totalmente diferentes dependiendo del momento y circunstancias. Si te saltas un semáforo a
80km/h en una intersección en hora punta, no es lo mismo que cometer la misma infracción en el
mismo semáforo, pero circulando a 30km/h a las doce de la noche cuando no hay gente.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma
naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa. No es lo
mismo que la reiteración, que es la repetición del acto ajeno a un expediente, mientras que la
reincidencia se refiere a antecedentes; haber sido penalizado anteriormente por lo mismo.
Es importante matizar que reincidir y reiterar no son lo mismo. Por un lado, la reiteración se refiere a
insistir en una conducta por la que aún no se te ha sancionado. Por ejemplo, sabes que no se puede fumar
en el edificio y aun así lo haces; te avisan cuatro veces de ello (reiteración) y ya en la última te sancionan por
ello. Por otro lado, la reincidencia supone el mismo comportamiento, pero con sanción. Por ejemplo, el año
pasado llegué 10 días tarde al trabajo y me sancionan por ello, y este año me vuelve a pasar y me vuelven a Res
sancionar. erv
En virtud del principio de proporcionalidad, también se aplica la regla de que cuando de la comisión de una
infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, aunque puedan ser sancionadas de forma
autónoma por no incurrir en bis in ídem, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la
infracción más grave cometida; así lo dice el artículo 29.5 LRJSP.
6. PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN
El principio de prescripción es consecuencia del principio de seguridad jurídica, razón por la que se establece
un plazo para la exigibilidad jurídica de la responsabilidad por incumplimiento de las normas, transcurrido el
cual ya no es posible imponer las sanciones o ejecutar las sanciones impuestas. Se refiere al transcurso del
tiempo tanto para la infracción como para la sanción; “Las infracciones y sanciones prescribirán según lo
dispuesto en las leyes que las establezcan.”
El régimen de la prescripción se fija en las normas sectoriales; recogido en el artículo 30 LRJSP, su apartado
1 fija una norma supletoria para los casos en que no se establezcan en éstas. Dispone que las infracciones y N
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sanciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que la establezcan, y si en estas no se fijan se
establecen los plazos de prescripción en función de la gravedad (principio de proporcionalidad):
a) Las infracciones y sanciones muy graves prescribirán a los 3 años.

b) Las infracciones y sanciones graves prescribirán a los 2 años.
c) Las infracciones leves prescribirán a los 6 meses y las sanciones leves al año.

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Asimismo, se establece el comienzo del plazo de prescripción:

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 Prescripción infracciones: comienza a contarse desde el día en que la infracción se hubiera
cometido, aunque en el caso de infracciones continuadas y permanentes, el plazo comienza desde
que finalizó la conducta infractora. Este plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento
sancionador, reanudándose el plazo si el expediente estuviera paralizado durante más de un mes
por causa no imputable al presunto responsable (art. 30.3 LRJSP).
 Prescripción sanciones: comienza a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la
resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpe
la prescripción la iniciación del procedimiento de ejecución, volviéndose a transcurrir el plazo si
aquel está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
7. PRINCIPIO DE CONCURRENCIA
También llamado principio non bis in idem, que impide la doble sanción. Aunque no se encuentre
consagrado de manera expresa en la Constitución, nada impide reconocer su vigencia en nuestro
Ordenamiento, porque está íntimamente unidos a los de legalidad y tipicidad de las infracciones. Este
principio supone la interdicción de que recaiga duplicidad de sanciones penales y/o administrativas en los
casos en que se aprecie identidad de sujetos, hechos y fundamentos.
Este principio ha sido interpretado por el propio TC, que ha señalado una doble vertiente material y procesal.
 Materialmente, el principio postula que no haya duplicidad de sanciones por los mismos hechos, ya
sean administrativas o penales, ya sean dos sanciones administrativas. Queda recogido en el
artículo 31 LRJSP, el cual se refiere al impedimento de que se dé la misma triple identidad: mismo Res
erv
sujeto, mismos hechos y mismo fundamento, siendo la más conflictiva de determinar la cuestión del
distinto fundamento que se refiere a normas que protegen bienes o intereses distintos. Cuando se
produce una pluralidad de acciones que infrinjan el mismo o semejante precepto
administrativo, pueden ser sancionadas de forma autónoma por razón del principio non bis
ídem, considerándose como infracción continuada a efectos de imponer una sanción más
grave (artículo
29.6 LRJSP).
 En la dimensión procesal, consiste en evitar que un mismo hecho sea objeto de dos procedimientos
distintos, lo que se consigue dando prioridad al ámbito penal. En otras palabras, no se pueden tramitar dos
expedientes iguales.
Dentro de estas dos dimensiones, se impone la dimensión material, ya que el objetivo es impedir que un
mismo sujeto reciba una doble sanción por unos mismos hechos. De este modo, aunque se deba dar
prioridad procesal al ámbito penal, si existiera ya una sanción administrativa no sería posible que recayese
sentencia penal.
2. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA POTESTAD SANCIONADORA
Como hemos explicado anteriormente, el régimen jurídico de la potestad sancionadora encuentra su

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fundamento en la propia Constitución. Es a partir de estas bases constitucionales, que la ordenación de la o
potestad sancionadora se desarrolla a nivel legal, lo que nos permite dividirlo en un régimen general y un
régimen especial o sectorial.
Configuración legal general:
Se encuentra recogido tanto en la LRJSP como en la LPAC, y sirve de estructura para la configuración y
aplicación de los distintos sistemas sancionadores que existen a nivel autonómico y local, y que
necesariamente se concretan en la normativa sectorial.

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A pesar de que tal y como su nombre indica es aplicable a todas las AP en todos los ámbitos sancionadores,
debemos señalar notables excepciones recogidas en la disposición adicional primera de la LPAC:
- Materia tributaria y aduanera.

- Orden social, con su gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en
materia de Seguridad Social y Desempleo.
- Materia de tráfico y seguridad vial.
- Materia de extranjería y asilo.
Criterio territorial:
El régimen básico sancionador se aplica a todas las AP y, puede ser desarrollado para adaptar este
contenido básico a las especialidades propias de cada CCAA, así como al ámbito local.
Algunas CCAA han dictado una normativa de desarrollo de estas bases del régimen sancionador; para
establecer y aplicar el régimen sancionador sectorial en una materia de competencia autonómica, deberá
tenerse en cuenta todo el bloque normativo general aplicable a dicha Comunidad, que incluye la CE, la
LRJSP, la LPAC y a lo que se añadirá lo dispuesto en la normativa autonómica general sobre sanciones.
En el caso de los Ayuntamientos, se introduce en la LBRL un título acerca de la Tipificación de las

infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias, en la que se recoge la doctrina
constitucional en la que se resuelve el problema de la imposibilidad de tipificar infracciones y sanciones por
parte de entes locales que dejaba sin sentido su potestad sancionadora y el alcance de su autonomía. De
este modo se ofrece respaldo a la autorizada línea doctrinal que sostiene que las ordenanzas locales, en
tanto que normas dictadas por órganos representativos de la voluntad popular, son el equivalente en el
ámbito local de las Leyes estatales y autonómicas y tienen fuerza de Ley en dicho ámbito. Se reconoce así,
que por razón del principio de autonomía es posible flexibilizar en el ámbito local el alcance de la reserva de
ley en materia sancionadora, como refleja el artículo 27.1 LRJSP.
Criterio material: Res

erv
En cuanto a la perspectiva material, la potestad sancionadora se proyecta a partir de la normativa básica
contenida en la LRJSP, LPAC, así como en las normas de desarrollo autonómico y las aplicables al ámbito
local. Sobre la base de este régimen general, el régimen sancionador se concreta en la normativa específica
de cada ámbito material. De este modo, las Leyes sectoriales se van tipificando las conductas infractoras, así
como las sanciones correspondientes a las mismas. La normativa sectorial en la que se va concretando los
principios sancionadores en los diferentes ámbitos.
Relaciones de sujeción especial:
Dentro de la diversidad de regímenes sancionadores, se pueden distinguir aquellos en los que los
particulares quedan sometidos a condiciones comunes, denominadas relaciones de sujeción general, frente
a otros regímenes sancionadores que afectan a determinados sujetos que por su especial situación se
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encuentran en lo que se ha llamado relación de sujeción especial, que se distingue por presentar un o
régimen de garantías diverso en el que algunas de estas se encuentran limitadas o bien se aplican de forma
más flexible.
Se trata de determinados colectivos que, por razón de la singularidad de su relación con la Administración,
requiere un refuerzo a través del régimen sancionador. Los regímenes sancionadores previstos para todos
estos colectivos cuentan con unas características singulares hasta el punto de que adquiere una
sustantividad propia como regímenes disciplinarios en los que algunas garantías ceden, aunque no
desaparecen.

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Distinción de las sanciones:
Es evidente la diferencia entre infracciones y sanciones administrativas con respecto a otras medidas
negativas para los particulares que se derivan del incumplimiento de normas que no tienen naturaleza
sancionadora. La configuración de las éstas se lleva a cabo en la normativa sectorial sobre la base de los
principios generales de la LRJSP, así como en la normativa de desarrollo autonómica y local.
Por lo que respecta a la configuración de las infracciones:

 Una característica común en la tipificación es que, conforme al principio de proporcionalidad, se
gradúan en: infracciones leves, graves y muy graves.
En el caso de las medidas sancionadoras, parten de la prohibición de las sanciones privativas de libertad, pues
no pueden implicar (directa o subsidiariamente) privación de libertad. A partir de esto podemos hablar de:
 Sanción de multa: es la más común, por la que se impone una obligación pecuniaria sobre los
infractores. Las sanciones de multa se estructuran en sanciones leves, graves y muy graves,
estableciendo los mínimos y máximos de multas para tipo de infracción (a lo que puede añadirse
límites de las multas que puede imponer cada autoridad competente).
A falta de un límite concreto (y con los problemas que esto ha causado), las distintas normas
sectoriales disponen como máximo los seiscientos mil euros.
 Sanción privativa de derechos: estas sanciones implican la limitación o rescisión de derechos; se
prevén en aquellos ámbitos en los que existe un previo reconocimiento de derechos por parte de la
Administración (los que necesitan un título habilitante para el desarrollo como las autorizaciones,
licencias o concesiones). Res
Este tipo de sanciones plantean el problema de su distinción de los supuestos de simple aplicación del erv
Ordenamiento. A lo que se añade la alteración del procedimiento de revocación de los actos
administrativos y la indemnización de los mismos. Por esto, se exige que estas medidas sancionadoras
respondan a las finalidades de prevención especial y general propias, sin implicar daños al interés
general.
Medidas accesorias:
También deben tenerse en cuenta ciertas medidas accesorias que pueden causar consecuencias negativas
para los particulares (sin llegar a ser sanciones).
(1) El comiso: es una medida accesoria que implica la privación de la propiedad sin indemnización alguna
de los bienes que han sido materialmente utilizados en las infracciones. Su existencia se justifica en la
medida que estén destinadas a garantizar el bien o interés general que se protege.
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(2) Las inhabilitaciones: impiden el ejercicio de determinadas actividades relacionadas con las o
infracciones. Por ejemplo: en la normativa sobre contratación pública se impide volver a contratar a
los sancionados con carácter firme por determinadas infracciones.
(3) El deber de reposición y resarcimiento: obliga a reponer en términos materiales la situación a las
condiciones previas a la infracción y, en caso de que no sea posible, indemnizar. Esto queda recogido
en el artículo 28.2 LRJSP; como novedad, si bien la imposición de la obligación de reponer e
indemnizar tenía que hacerse acudiendo a la vía judicial, ahora se reconoce expresamente que será el
órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora el que la determine y, asimismo,
en caso de no satisfacerse la indemnización en el plazo señalado, podrá hacer uso de la autotutela
ejecutiva a través del apremio sobre el patrimonio del infractor.
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LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS (II): EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. Los principios del procedimiento sancionador.

2. La dinámica del procedimiento sancionador.
3. La ejecución forzosa mediante apremio.
1. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO:
El procedimiento sancionador constituye una garantía fundamental para el ejercicio de la potestad

sancionadora. El TC expresa que, al igual que los principios que ha desarrollado son garantías
constitucionales (art. 24.2 CE), estos son trasladables al procedimiento administrativo sancionador, con
matices y en la medida en que esas garantías sean compatibles con dicho procedimiento, es decir, que los
órganos responsables se ajusten a la infracción cometida (sancionar de manera adecuada) al margen de
permitir a los ciudadanos hacer efectivas todas las garantías que se le reconocen frente al ejercicio de la
potestad sancionadora, por lo que el procedimiento termina por convertirse en una garantía de garantías.
El TC, con una jurisprudencia constante y unánime, permite trasladar al procedimiento sancionador dichas
garantías constitucionales que son reconocidas a todas las personas en sus relaciones con las
Administraciones Públicas, así como a los interesados en los procedimientos, que se contienen en los
artículos 13 y 53 LPAC. Se reconocen así:
Res
 Derecho a estar informado del procedimiento, de la acusación, pues no hay defensa posible sin erv
antes conocer los hechos. El hecho de conocer dicha acusación provoca inalterabilidad en la misma.
Una vez que se da a conocer la acusación, no pueden acusarme de hechos distintos (porque ante
esos no he podido defenderme).
 Derecho de defensa, garantizar el despliegue de la defensa. Principio de contradicción con su
consecuente prohibición de cualquier idea de indefensión.
 Presunción de inocencia: se trata de un principio esencial que constituye un derecho derivado de
las garantías fundamentales reconocidas en el ámbito penal; siendo esencial para los “presuntos”
responsables.
 Derecho a no declarar contra sí mismo, es decir, no declararse culpable.
 Derecho a utilizar los medios pertinentes para la defensa. Donde no está permitido una denegación
de las pruebas de manera inmotivada.
N
Es en estas garantías donde debemos buscar de que forma el legislador traslada los principios del TC para o
legislar.
LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y LA CARGA DE LA PRUEBA:
La presunción de inocencia plantea el problema de la veracidad y la certeza de los hechos infractores en un

contexto en el que la Administración Pública ejerce de oficio la acusación, frente a los presuntos
responsables que se resistirán a asumir las imputaciones.

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Por lo tanto, la presunción de inocencia se reconduce a la cuestión de la prueba, planteándose quién tiene
que probar y qué alcance tienen determinadas actuaciones a efectos probatorios.
Con respecto al quién, se ha mencionado que el principio acusatorio obliga a probar quien imputa una
infracción, sin que nadie tenga que demostrar su propia inocencia. Por lo tanto, la carga de la prueba recae
en quien acusa, por lo que quien invoca algo que rompe el estado de normalidad, debe probarlo.
En cuanto a la dimensión material de la actividad probatoria, se pueden apreciar tres reglas distintas que
disponen unos efectos probatorios diversos:
(a) Vinculación por los hechos probados en el proceso penal: como indica el artículo 77.6 LRJSP, los
hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las AP respecto
de los procedimientos sancionadores que substancien, asegurando así la coherencia de los hechos.
En el caso de que haya recaído sentencia condenatoria no se podrá volver a sancionar por estos
mismos hechos bajo el mismo fundamento.
(b) Constatación de hechos funcionarios en ejercicio de su autoridad: se reconoce la condición de

autoridad a los funcionarios (art. 77.5 LPAC) como, por ejemplo, la denuncia de un policía local.
Dicha constatación deberá llevarse a cabo en ejercicio de su función pública y deberá ser
formalizada en documento público, pero no significa que sean irrefutables desde una perspectiva
jurídica, aunque tampoco tienen la consideración de una constatación de cualquier otro ciudadano.
(c) Práctica de la prueba: se establece con carácter obligatorio, con derechos amplios para el presunto
responsable. Las pruebas pueden practicarse de oficio o admitirse a propuesta del presunto
responsable; de hecho, el órgano instructor solo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias (art. 77.3 LPAC), mediante
resolución motivada.
EFECTIVA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: Res

erv
La garantía del procedimiento en el ámbito sancionador se manifiesta también en que el ejercicio de la
potestad sancionadora debe llevarse a cabo siempre previa tramitación efectiva. Esto supone la
erradicación de las llamadas sanciones de plano. La Ley 39/2015 parte de esta idea, pues se elimina la
práctica por la que se imponían las sanciones de forma directa sin procedimiento previo de ninguna clase.
Esta exigencia se recoge en la actualidad en el artículo 63.2 LPAC que dispone que en ningún caso se podrá
imponer sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. A partir de esta Ley se establece un
rigor, a través del cual se recogen ciertas especialidades de acuerdo con las fases, no un procedimiento
sancionador como tal, sino especialidades del procedimiento a propósito de cada uno de los trámites y
fases. En otras palabras, no se contempla un procedimiento fijo, sino que se contempla cada especialidad
dentro de este, sin un seguimiento secuencial.
 Algunas de estas especialidades ni siquiera forman parte del procedimiento, lo que dificulta su N
seguimiento. o
En la disposición adicional primera de la LPAC, queda recogido que los procedimientos administrativos
regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta
Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes
especiales.
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SEPARACIÓN ENTRE LOS ÓRGANOS DE INSTRUCCIÓN Y DECISIÓN:
Traído del Derecho Penal, exige una separación entre las autoridades judiciales que investigan los hechos y
las que los enjuician. Queda recogido en el artículo 63.1 LRJSP que dispone que los procedimientos que
regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. La finalidad es alcanzar una mayor
imparcialidad, aunque en la práctica se enfrente a dificultades, ya que los instructores suelen encontrarse
bajo la dependencia jerárquica de los órganos sancionadores o se trata de procedimientos en masa.
2. LA DINÁMICA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Dentro del respeto de los principios, la LPAC establece una regulación de la que resulta un modelo de
procedimiento, las líneas maestras cuya ordenación, desarrollo y terminación son:
Res
erv
1. FASE PREVIA AL PROCEDIMIENTO PROPIAMENTE DICHO (LLAMADAS ACTUACIONES PREVIAS)
Las actuaciones previas, también conocidas como “información reservada”, recogidas en el artículo 55.2
LPAC, no constituyen un procedimiento en sí mismo, al igual que no son parte del procedimiento
sancionador. Se desarrollan cuando se considere necesario determinar los hechos susceptibles de motivar la
incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables
y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Serán realizadas por los órganos que tengan
atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por el
órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del
procedimiento.
N
2. INICIACIÓN (INCOACIÓN) DEL PROCEDIMIENTO Y ACUSACIÓN PROVISIONAL o
La iniciación del procedimiento se produce siempre de oficio (artículo 63 y 64 LPAC) y mediante acto del
órgano competente, con entera independencia de que dicho acto pueda producirse por:
1) Iniciativa propia (artículo 59 LPAC).

2) Orden superior (artículo 60 LPAC).
3) Petición razonada de otro órgano (artículos 61 LPAC).
4) Denuncia (artículo 62 LPAC).
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3º curso – Doble Grado Estudios Internacionales y
Derecho UC3M
Aunque el procedimiento se inicia (como tal) de oficio, antes de él se puede dar la denuncia que, conforme a
la jurisprudencia: (1) ni supone la iniciación del procedimiento ni altera la forma de producirse la misma, que
es siempre de oficio, pero (2) el denunciante tiene legitimación para acudir a la vía contencioso-administrativa
en cuanto a la incoación del oportuno procedimiento.
El acto de iniciación tiene un contenido mínimo predeterminado, donde el competente para resolver será el
órgano instructor.
Artículo 64.2 LPAC: El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que
pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del
régimen de recusación de los mismos.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia,
indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su
responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el
procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de
conformidad con el artículo 56.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para
su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre
el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando Res
contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. erv
En este apartado 2 se habla del contenido obligatorio, mientras que el apartado 64.3 se refiere a las
excepciones: “cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para
la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá
realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a
los interesados”.
El artículo 63.3 LPAC precisa, además, que en ningún caso cabe iniciar nuevos procedimientos de carácter
sancionador, por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de
forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.
¿Está la AP obligada a iniciar todos los procedimientos? ¿Es el acuerdo de incoación obligatorio para el
órgano?
En el Derecho Sancionador, a diferencia del Derecho Penal, no se da esta exigencia, porque es imposible.
En cualquier caso, en realidad demuestra que la Administración aun conociendo muchas infracciones no las N
persigue por falta de medios. o
¿Cuándo una persona es un interesado en el procedimiento?

Aquellos que directamente tengan un derecho legítimo afectado por el procedimiento serán interesados.
En cuanto al demandante, se le considerará interesado si recibe un beneficio o se le evita un perjuicio con
la resolución administrativa.
La presentación de una denuncia no confiere, por si sola, la condición de interesado en el procedimiento

(art. 62.5 LPAC). En el denunciante puede adquirir la condición de interesado y participar en el
procedimiento cuando demuestre que la infracción se refiere a una actuación que afecta a sus derechos o
intereses legítimos.
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En cuanto a las denuncias, vienen con un sistema de beneficio a los denunciantes que permite eludir o
reducir la sanción a aquellos que denuncien. Este sistema contenido en el artículo 62.4 LPAC, al que
podemos hacer mención como programa de clemencia permite que este denunciante “quede libre de
culpa”, es decir, eximido del pago de la multa, siempre que aporte elementos de prueba y repare el
perjuicio causado.
En este acuerdo de iniciación del procedimiento se da la adopción de medidas provisionales (con carácter
general, aunque nada impide que lo hagan a lo largo de la tramitación del mismo). Estas medidas son
esenciales, pues sirven para salvaguardar el interés general que persigue la sanción y que se encuentra en
peligro por las presuntas infracciones cometidas. Se adoptarán por acuerdo motivado, aquellas que
resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, el buen fin del
procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción y las exigencias de los intereses
generales, siempre ajustándose a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que
pretendan garantizar.
Estas medidas podrán consistir en:

 Suspensión temporal de actividades.
 Prestación de fianzas.
 Retirada de productos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad.
 Y las demás previstas en las normas específicas.
3. FASE DE INSTRUCCIÓN Y PRUEBA
Una vez notificada la incoación del procedimiento sancionador se inicia la instrucción (que recae sobre otro
órgano distingo al que dicta la resolución sancionadora), por lo que los interesados y, en particular el
presunto infractor, se les indica expresamente un plazo para aportar cuantas alegaciones, documentos o
informaciones (artículo 76 LPAC) estimen convenientes y, en su caso, proponer prueba concretando los
medios que pretendan valerse. Además de las alegaciones de los particulares, el instructor del
procedimiento debe realizar de oficio cuantas actuaciones considere necesarias para el examen de los
hechos. Res
erv
 Las alegaciones del interesado se pueden hacer, pero no son un trámite obligatorio.
No hay especialidades, de tal manera que se siguen las reglas generales; son trámites al servicio del derecho
de defensa del interesado, y el derecho a servirse de los medios pertinentes para dicha defensa. Nada
impide que, como consecuencia de la instrucción y de las informaciones obtenidas, se modifique la
determinación inicial de los hechos, así como las sanciones imponibles o las responsabilidades, si bien, en
todo caso, se debe notificar al inculpado en la propuesta de resolución.
Una vez transcurrido el plazo previsto para las alegaciones, el órgano instructor acuerda la apertura de un
periodo de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, como recoge el artículo 77 LPAC
que tiene por título Medios y período de prueba.
 77.1: los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho.
N
 77.2: periodo de prueba por un plazo no superior a 30 ni inferior a 10 días. El instructor podrá o
decidir la apertura de un periodo extraordinario de prueba por un plazo no superior a 10 días.
 77.3: el instructor solo podrá rechazar las pruebas cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, mediante resolución motivada.
 77.4: en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las AP respecto de los procedimientos
sancionadores que substancien.
 77.5: los documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad
harán prueba de estos salvo que se acredite lo contrario.

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 77.6: cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo se
entenderá que tiene carácter preceptivo.
 77.7: cuando la valoración de la prueba pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se
adopte en el procedimiento, deberá incluirse en la propuesta de resolución.
La práctica de las pruebas declaradas pertinentes debe realizarse en los términos del artículo 78 de la LPAC.
Artículo 78 LPAC:
1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las
actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.
3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique
gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva
de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará
uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.
4. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN (ACUSACIÓN DEFINITIVA) Y AUDIENCIA
Concluida la instrucción el instructor debe, en los siguientes términos:
(a) Resolver la finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones, cuando en la instrucción
se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:
i. Inexistencia de hechos constitutivos de infracción;
ii. No acreditación de los hechos;
iii. No ser constitutivos los hechos probados, de manera manifiesta, de infracción;
iv. Inexistencia o no identificación de la persona responsable o acreditación de que éstos están
exentos de responsabilidad; Res
erv
v. Prescripción de la infracción (art. 89.1 LPAC).
(b) Formular y notificar a los interesados propuesta de resolución cumpliendo los requisitos recogidos
en los artículos 89.2 y 89.3 LPAC. La propuesta de resolución debe contener los siguientes
elementos:
i. Hechos que se consideren probados y su exacta clasificación jurídica.
ii. Infracción que, en su caso, aquellos constituyan y los responsables.
iii. Sanción que propone que se imponga.
iv. La valoración de las pruebas practicadas.
v. Medidas provisionales que se hubieran adoptado.
vi. O bien, la inexistencia de infracción o responsabilidad.
Como se aprecia, la propuesta deberá indicar también el plazo para acceder al expediente (y su omisión
suele aparejar la nulidad de la sanción impuesta). En ningún caso se puede omitir el trámite cuando se ha N
o
planteado de forma directa la propuesta de resolución sin instrucción.
Aquí finaliza el papel de instructor y se eleva al órgano que resuelve, es decir, las actuaciones deben
cursarse al órgano competente para resolver.
5. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR RESOLUCIÓN
(*) Antes de dictar la resolución, se pueden dar las actuaciones complementarias (art. 87 LPAC) de forma
motivada y por el órgano competente para resolver, abriendo un trámite contradictorio sobre su procedencia.
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La resolución deberá satisfacer los requisitos del artículo 90 LPAC:
1) Incluir el contenido acerca de la valoración de las pruebas practicadas, fijación de los hechos y, en
su caso, la persona o personas responsables, la infracción cometida y la sanción impuesta.
2) No aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción, con independencia de su
distinta valoración jurídica.
3) Fijación de la indemnización a satisfacer por los daños o perjuicios causados a las AP, cuando la
cuantía haya quedado determinada en el expediente. (Sino se abre un procedimiento
complementario para la determinación de esta cuantía).
La resolución puede contener, además y facultativamente, las disposiciones cautelares precisas para
garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva. Es inmediatamente ejecutiva cuando no quepa deducir
contra ella recurso alguno ordinario en vía administrativa (art. 90.3 LPAC), pero sí que puede ser suspendida
cautelarmente.
El procedimiento sancionador debe concluir de forma natural por resolución expresa conforme a la
obligación legal de resolver (art. 41 LPAC), pero si esto no llega a producirse, se prevé la finalización del
procedimiento sancionador por el transcurso de un plazo determinado que es la duración del
procedimiento.
FINALIZACIÓN POR CADUCIDAD
Transcurrido el plazo del procedimiento se considera caducado, por lo que los interesados pueden solicitar
una certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las
actuaciones. La caducidad del procedimiento no produce por si sola la prescripción de las infracciones, por
lo que la Administración podría volver a iniciar un nuevo procedimiento (siempre que no haya prescrito, art.
95.3 LPAC).
 Recogida en el artículo 95 LPAC, contra la resolución que dicta la caducidad procederán los recursos
pertinentes.
DESISTIMIENTO Res
erv
Una vez iniciado el procedimiento, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el
procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda (art. 85.1 LPAC)
La AP también puede desistir, si decide abandonar el ejercicio de la potestad. El artículo 93 LPAC expresa
que lo podrá hacer motivadamente en los supuestos y con los requisitos previstos en la Ley, además de que
el artículo 94 de la LPAC recoge aquellos casos de desistimiento y renuncia por los interesados.
3. LA EJECUCIÓN FORZOSA MEDIANTE EL PREMIO
Cuando la resolución sancionadora es ejecutiva, se dispone de un periodo de cumplimiento voluntario, pero

una vez transcurrido este y avisado el sujeto sancionado se podrá iniciar el procedimiento de ejecución N
forzosa. o
Esta ejecución forzosa se llevará a cabo a través del apremio sobre el patrimonio (art. 101 LPAC). Si en
virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto
en las normas reguladoras del procedimiento de apremio. En cualquier caso, no podrá imponerse a los
administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango
legal.
Este procedimiento se inicia con la última oportunidad de satisfacer la cantidad señalada. En caso contrario,
se procede al embargo de bienes o derechos que procedan. Los bienes embargados podrán ser
depositados,

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valorados a precio de mercado y vendidos mediante subasta pública. En caso de no contar con bien alguno,
se declarará deudor fallido y el crédito como incobrable.
 Debe advertirse que el desprenderse de los bienes con la finalidad de evitar el pago de la multa se
considera insolvencia punible penalmente.
(*) REFORMATIO IN PEIUS

Una de las particularidades del proceso de revisión en vía administrativa de las resoluciones sancionadoras
es que la resolución del recurso que se interponga (reposición o alzada) se encuentra limitada por la
prohibición de reformatio in peius.
Cabe la anulación de la resolución sancionadora dictada o la desestimación del recurso, pero en ningún caso
cabe que resolución de como resultado la imposición de una sanción más grave para el sancionado.
Res
erv
N
o
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3
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (I): CONCEPTO, RÉGIMEN

JURÍDICO Y COMPETENCIAS, SUJETOS Y REQUISITOS PREVIOS
1. Configuración constitucional y régimen jurídico de la expropiación forzosa.

2. Régimen jurídico de la expropiación forzosa.
3. Los sujetos de la expropiación.
1. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
Para la satisfacción del interés general se exige la realización de actuaciones positivas de transformación,
como la construcción de obras, carreteras, establecimientos de servicios públicos, bibliotecas, pabellones
municipales, nuevos accesos, alcantarillados, nuevas tuberías, traída de agua a poblaciones nuevas, tendido
eléctrico, etc. Vemos así que la actividad pública no solo incide en la libertad de los ciudadanos, sino que,
como consecuencia de la satisfacción de dicho interés general y con esta realización positiva de actividades,
también incide sobre la esfera patrimonial de dichos ciudadanos (sus propiedades y relaciones jurídicas).
Por ello, existe como derecho fundamental la propiedad y la herencia, que tienen por fin proteger al
ciudadano y su patrimonio.
La actuación administrativa y su incidencia en este patrimonio del particular, se puede dar de tres maneras
distintas:
1) Extrayendo y excluyendo del proceso actividades y bienes determinados: Es consecuencia

inevitable del Estado Social y Democrático de Derecho con dos manifestaciones:
a. La reserva en régimen de monopolio al Sector Público de determinados servicios esenciales, Res

erv
como queda previsto en el artículo 128.2 CE: “Se reconoce la iniciativa pública en la
actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público o recursos o servicios
esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de
empresas cuando así lo exigiere el interés general”.
b. Substracción de determinados servicios y bienes . En base a la Teoría de Liberalización, hay
sectores en los que la situación ha cambiado, por ejemplo: correos actualmente compite
con otras empresas, porque es un sector liberalizado; o la televisión, que está abierta a
públicas y privadas. Pero hay determinados servicios y bienes que quedan excluidos del
mercado, y no son susceptibles de adquisición por los particulares. Así se ve en el artículo
132 .2 CE: “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la
zona marítimo- terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona
económica y la plataforma continental”. N
o
En esta primera manera, hablamos de operaciones de carácter general, donde todos estos servicios o
bienes excluidos, son ordenaciones generales, incluso algunas por directo mandato constitucional.
Pero las dos siguientes, son aquellas en las que hablamos de los bienes y derechos concretos de los
particulares, aquellos donde se da un conflicto de la situación privada frente al interés general. Dada la
supremacía del interés general, estos conflictos concretos de bienes y servicios concretos se resuelven en
términos de recomposición del equilibrio mediante la justa indemnización. Para que se dé la cesión por
parte del particular en forma de patrimonio, debe existir la indemnización o reposición.
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2) Expropiación forzosa: El interés público reclama el sacrificio de la situación patrimonial del
particular. Por ejemplo, para construir una carretera, o poner un tendido eléctrico, el particular
deberá ceder su patrimonio. Estamos entonces ante un mecanismo que priva al particular de esa
situación particular en satisfacción del interés general, pero le recompone con la justa
compensación, la correspondiente indemnización. Es un conflicto directo, apreciable en el artículo
33.3 CE: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad
pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto por las leyes”.
3) Responsabilidad patrimonial: En la que se lesionan esos derechos de bienes o contenido

patrimonial. No reclama directamente un sacrificio o una privación, sino que el propio despliegue de
la actividad pública tiene como consecuencia (indirecta e involuntaria) una serie de daños en el
ciudadano. Así el artículo 106.2 CE expresa: “Los particulares, en los términos establecidos por la
ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Por ejemplo, en una obra, una excavadora rompe una tubería e inunda los locales próximos,
causando daños de forma indirecta e involuntaria pues no era lo que buscaba. Sin embargo, está
igualmente obligada a indemnizar.
Tanto la expropiación forzosa como la responsabilidad patrimonial son las dos caras de la garantía
patrimonial del ciudadano, las dos caras de la misma moneda. Es a través de estas dos instituciones que la
CE garantiza la indemnización patrimonial, ya sea cuando el servicio público lo reclama de manera directa o
de manera indirecta.
Centrándonos en la expropiación forzosa, la Ley de Expropiación forzosa de 1954 la define en su artículo

primero como cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada
imperativamente, ya implique venta, permuta, censo arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación Res
de su ejercicio. erv
 También resultará esencial para la comprensión de este concepto el Decreto de 26 de abril de 1957
por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.
Aun así, entre estas dos figuras mencionadas, la expropiación y la responsabilidad, se encuentra la llamada
delimitación de derechos. La delimitación del derecho de propiedad o del régimen de otros derechos sobre
bienes o sobre conductas de terceros que se contiene en regulaciones de carácter general.
Se comprende que una cosa son los límites naturales de los derechos y otra cosa es la restricción, ablación o
sustracción de elementos o partes de los derechos mismos. En su momento, se extendió como idea
filosófica que los ciudadanos solo son libres si tienen propiedad, siendo ésta uno de los derechos
fundamentales del siglo XIX, organizado en un Estado que está encargado de garantizarme mi libertad y
propiedad. Pero esta idea pronto pierde pie y se transforma en la idea actual, implícita en el Estado Social y N
Democrático de Derecho; donde la propiedad adquiere un carácter social, ya no fundamental, sino en la o
dimensión social como recoge el artículo 33 CE.
Esta distinción entre delimitación o limitación es una de las grandes disputas y controversias que, sin
embargo, se convierte en algo relevante. Una cosa es privar a alguien de sus derechos y otra es delimitar o
marcar las fronteras de los derechos. Ningún derecho es ilimitado; tampoco los derechos fundamentales.
Así, por ejemplo, la función social que tiene una finca rústica impone, en sus leyes, que debe ser productiva,
lo que nos lleva a una delimitación de las facultades.
18

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Si bien es cierto y, a pesar de que la misión del poder legislativo es ordenar relaciones jurídicas entre
particulares y de los particulares con el Estado, esta operación no siempre es fácil de distinguir, siempre ha
sido un tema discutido. Por ejemplo:
 Si se adelanta la edad de jubilación, un trabajador que tiene esperanza de poder continuar hasta los
70, ahora es forzado a jubilarse con 65.
 Los servicios funerarios, anteriormente, cada ciudad tenía uno, pero hoy en día se han liberalizado y
compiten con otros muchos, lo que le supone haber perdido mercado.
Todas estas operaciones de liberalización económica han tenido que redefinir el alcance de derechos y ello
no se ha considerado como una expropiación, sino como una nueva determinación de los límites naturales
de los derechos realizada de forma general; aunque esto no siempre ha sido aceptado pacíficamente por los
afectados.
Bajo estas operaciones legislativas, de limitación o apertura, hay verdaderos problemas de si estamos ante
una delimitación o una verdadera privación del contenido patrimonial. Cuestión más que discutida que se ve
comprometida día a día y puesta en duda.
2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
El régimen jurídico de la expropiación forzosa puede concretarse en torno a una serie de elementos
catalizadores de su exposición. Así podrían distinguirse:
 Aspectos subjetivos: tienen que ver con la cuestión acerca no solo de quién puede ejercer la
llamada potestad expropiatoria, sino también de quien puede regular su régimen general y las
condiciones que deben darse para su ejercicio, y también de quienes son las personas que quedan
sujetas al eventual ejercicio de la potestad expropiatoria o son beneficiarias de ella.
 Aspectos objetivos: que tienen que ver o bien con las causas o motivos que permiten el ejercicio de Res
tal potestad o bien con los bienes o derechos que son objeto de tal potestad o con su valoración a erv
efectos de la justa indemnización.
 Aspectos formales y procedimentales: que tienen que ver con los requisitos y procedimientos para
llevar adelante la expropiación.
El artículo 1 de la LEF, hace referencia a la expropiación como consecuencia de un negocio de derecho

público, que supone la transferencia coactiva de un bien o derecho de contenido patrimonial en favor de la
AP, para la consecución de un interés general. Más concretamente, debemos hablar de una expropiación
forzosa por causa de utilidad pública o interés social. Esta garantía de la propiedad viene dividida en una
triple vertiente, que entenderemos dividida en tres tipos de expropiaciones:
(1) Expropiación regulada en la LEF: el régimen general es el que se expresa en el artículo 33.3 CE,
instrumento para la realización del interés general a la vez que garantía de éste; y dicha garantía se N
puede dividir a su vez en una triple vertiente: o
a. Motivo: existencia de una causa expropiante, pues nadie puede ser expropiado sin motivo,
sin causa de utilidad pública o interés social.
b. El sacrificio debe ser compensado mediante la correspondiente indemnización. No hay
pronunciación expresa de dicha indemnización, dejando al legislador amplio margen para
hacerlo.
c. Finalmente, será necesario que la expropiación se a través del correspondiente
procedimiento, asimismo establecido por norma de Ley.
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(2) Expropiación legislativa: en España se han producido situaciones varias en las que el legislador ha
dictado normas con rango legal que en realidad implicaban una expropiación concreta y no una
regulación más o menos general, es decir, leyes con contenido expropiatorio directo. Son
manifestaciones muy polémicas, como el caso del grupo RUMASA, pues fue expropiada por el
legislador directamente mediante una Ley singular. Dentro de estas expropiaciones el expropiado
tiene garantías, pero rebajadas frente a otros, porque contra la ley el ciudadano no tiene mecanismo
impugnatorio.
La expropiación del grupo RUMASA dio lugar a numerosos recursos ante el TC e incluso ante el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, lo que suscitó una gran controversia en 1983. En una
polémica sentencia que dividió a 6 contra 6 el Tribunal, venció la constitucionalidad de la Ley por el
voto de calidad del presidente. Siendo así un fenómeno en el que el legislador usurpa las actividades
de la AP.
(3) Expropiación judicial: se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación
voluntaria, se deja a consideración del Juez civil y se da por resolución ante la que se admite recurso
de reposición.
Como hemos mencionado en el punto anterior, la expropiación forzosa y su reglamentación quedan

amparadas por la LEF y su correspondiente Reglamento, que tienen carácter potente e incisivo sobre la
propiedad privada, a la vez que establecen un procedimiento previsto en los artículos 9-58 LEF (procedimiento
que se verá con detalle en el tema 4).
Es el Estado quien desarrolla y posee de forma exclusiva estas garantías constitucionales, tal y como queda
implícitamente dicho según el artículo 149.1.18 CE: “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Res
Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un erv
tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa;
legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas”.
La LEF comienza advirtiendo del significado de la expropiación (artículo 1) y es que, es necesario concretarla
para poder hacer esta privación singular, que también permite diferenciarla de otras intervenciones del
Estado, aunque al igual que otras simples delimitaciones, la expropiación forzosa contempla las siguientes
bases:
 No basta con la atribución legal de la potestad, sino que es necesaria una atribución ad hoc, mediante
la declaración del legislador, pues es éste quien debe decidir en cada caso la causa expropiante y su
utilidad pública o interés social.
Artículo 9 LEF: Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de N
utilidad pública o interés social del fina a que haya de afectarse el objeto expropiado. o
 Este fin expropiatorio es un requisito previo pero que conviene advertir, y que la Ley le confía al
legislador. Esta distinción entre utilidad pública o interés social hoy en día no tiene tanta
importancia, pero en su momento sí.
La utilidad se entendía referida a las expropiaciones que tenían por objeto las construcciones (obras y
servicios) de utilidad general, competencias de las AP territoriales, y que solo podían ser beneficiarios
de ésta entidades públicas, concesionarios o las propias AP expropiantes.
Progresivamente, se añadió la idea de interés social para aquellos objetos que no fuesen públicos
(Administración institucional), y también involucrando a entidades privadas. Se da entonces la
existencia de un interés supraindividual (por encima).
20
UC3M
 Sucede, no obstante, que este requisito previo se produce, no por leyes singulares, sino que por lo
general las leyes efectúan esta declaración de utilidad pública o interés social de manera genérica.
Son muy frecuentes las leyes de telecomunicaciones o de carreteras, sin una declaración en cada
caso, sino una general para todos los casos.
 A su vez, abundan las declaraciones implícitas, como dice el artículo 10 LEF: La utilidad pública se
entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y
servicios del Estado, Provincia y Municipio. En todos los demás casos en que por Ley se haya
declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá
hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras,
servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa.
Si bien es cierto, todavía no estamos en el propio inicio del procedimiento expropiatorio, dado que este
comienza con la previa relación de los bienes y derechos expropiados.
3. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN
Los sujetos que intervienen en el procedimiento expropiatorio son el expropiante, el expropiado y, en su

caso, los beneficiarios del procedimiento.
1) EXPROPIANTE
El expropiante es el que ejerce la potestad expropiatoria que corresponde de forma exclusiva a las
Administraciones Públicas de carácter territorial, tal y como recoge el artículo 2.1 LEF: “La expropiación
forzosa solo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o el Municipio”. A pesar de que la Ley no
mencione a las Comunidades Autónomas, también se entienden como AP territoriales, por lo que también
poseen la capacidad de ejercerla, como también lo están los Consejos Insulares o los Cabildos.
Res
Resumidamente, no tendrán la potestad las no mencionadas en el artículo, con la excepción de las CCAA y erv
los entes de carácter territorial, aunque, ello no significa que no puedan de alguna forma expropiarse bienes
o derechos en interés de las Administraciones no territoriales, pero no serán ellas mismas quienes tomen la
decisión de expropiar, ni quienes conduzcan el procedimiento expropiatorio.
2) EXPROPIADO
Esta posición es aquella de las personas, de los titulares de los bienes o derechos objeto de la expropiación.
No están obligados a nada, sólo están sujetos al eventual ejercicio de la potestad expropiatoria.
La condición de expropiado la puede tener cualquiera que tenga alguna relación con los bienes o derechos
que van a ser objeto de expropiación. Lógicamente, los expropiados pueden ser personas físicas o jurídicas,
pues cualquiera puede quedar sujeto a la potestad expropiatoria.
N
La LEF toma en cuenta la posición más fuerte que liga a una persona con una cosa (la propiedad) cuando o
dispone que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario
de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación, pero eso no excluye que además hayan de tenerse
en cuenta a los demás expropiados no propietarios; ya sea porque la Administración expropiante tiene
noticia de su presencia, ya sea porque se presentan en el procedimiento.
En su artículo 5, la LEF prevé la presencia del Ministerio Fiscal pero no como expropiado sino como
representante de los desconocidos o ilocalizables o no presentes en el procedimiento, que sean titulares de
bienes o derechos o bien por cuenta de los menores o incapacitados que no tengan completada su
capacidad.
21

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3) LOS BENEFICIARIOS
El artículo 2 de la LEF reconoce la figura del beneficiario por causa de utilidad pública a las entidades y
concesionarios a los que se reconozca legalmente dicha condición.
La presencia del beneficiario tiene algunas consecuencias en orden a su posición a lo largo del
procedimiento expropiatorio, por ejemplo, en el momento de la determinación del justiprecio o del pago
por el mismo de las cantidades necesarias a esos efectos.
En muchas ocasiones la condición de expropiante y la condición de beneficiario coinciden en la propia

Administración expropiante.
Res
erv
N
o
22

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4
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (II): EL PROCEDIMIENTO

EXPROPIATORIO Y LA REVERSIÓN
1. La declaración de utilidad pública y la declaración de necesidad de la ocupación.

2. Justiprecio, pago y toma de posesión.
3. La extinción de la expropiación: La reversión.
1. LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA Y LA DECLARACIÓN DE NECESIDAD DE LA OCUPACIÓN
El procedimiento expropiatorio comienza realmente con el acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o

de adquisición de derechos (recogido en el Capítulo II del Título II de la LEF, del artículo 15-23). Este consiste
en una resolución de la AP expropiante en la que manifiesta la necesidad concreta de ocupar determinados
bienes o de adquirir ciertos derechos que son estrictamente indispensables para el fin de la expropiación
(artículo 15 LEF).
Si bien la declaración de utilidad pública o necesidad social se puede identificar con el fin de la expropiación
en tanto permite comprobar que la expropiación se encuentra motivada por el interés general, el acuerdo
de necesidad de la ocupación de bienes o de la adquisición de derechos se relaciona con el objeto de la
expropiación en tanto permite concretar los bienes o derechos cuyo sacrificio es estrictamente necesario
para cumplir la finalidad.
Este acuerdo se basa en la identificación de la expropiación de los bienes o derechos que considere
necesarios de expropiación por parte del beneficiario (artículo 17 LEF). El beneficiario es quien debe
formular la relación concreta e individualizada, en la que se describan los bienes y derechos de
expropiación; y resulta que esta tarea de identificación conlleva, en muchas ocasiones, una verdadera Res
actividad de investigación. erv
Siguiendo el artículo 18, una vez que el órgano administrativo expropiante recibe la relación de bienes y
derechos formulada por el beneficiario, se abre un periodo de información pública durante un plazo de 15
días para permitir la intervención de los particulares y de cualquier otro interesado. Se hace público a través
del Boletín Oficial correspondiente, así como en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia.
 Si son expropiaciones promovidas desde el Estado o la CCAA, se deberá comunicar el trámite a los
Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que fijen la relación en el tablón
de anuncios.
Si efectuada esta publicación, no comparecen en el procedimiento los propietarios o titulares, o se da una

carencia de capacidad jurídica, las diligencias se entenderán con el Ministerio Fiscal, tal y como recoge el
artículo 5 LEF.
N
El órgano administrativo expropiante debe resolver en el plazo máximo de 20 días sobre la necesidad de o
ocupación (artículo 20 LEF). Dado que este acuerdo de necesidad de la ocupación de bienes o la adquisición
de derechos da inicio formal al procedimiento, se debe notificar de forma fehaciente a cuantas personas
aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio, así como que debe ser publicado (art. 21
LEF) según hemos visto.
Contra este acuerdo de necesidad, recoge el artículo 22 LEF, se dará recurso de alzada ante el Ministerio
correspondiente, que tendrá plazo de 10 días a contar desde la notificación personal o desde la publicación
en los BO. Si bien es cierto, este plazo crea un pequeño conflicto, pues se enfrenta la regla específica (LEF) a
23

UC3M
la regla general (LPAC), aunque con todo, debe entenderse corregida y derogada la previsión del artículo 22.3
LEF.
Con respecto a las expropiaciones parciales, el artículo 23 de la LEF expresa que, si esta expropiación de tan
solo una parte de la finca rústica o urbana supusiese un perjuicio para el propietario, es decir, se convirtiese
en antieconómica si la conserva, podrá éste solicitar de la AP que dicha expropiación comprenda la totalidad
de la finca, debiendo decidirse en el plazo de 10 días. Si se determina el perjuicio, pero no se decide la
expropiación total, se incluirá en el justiprecio la indemnización por los perjuicios que se produzcan a
consecuencia de la expropiación parcial de dicha finca (art. 46 LEF).
2. JUSTIPRECIO, PAGO Y TOMA DE POSESIÓN
Comienza así la segunda fase de la expropiación, en la que tiene lugar la fijación de los términos en que ésta
va a producirse, concretándose en la fijación del justiprecio.
Tal y como vemos en el artículo 25 LEF, una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de
ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables, se procederá a determinar su justo precio. En
la valoración de este justo precio nos referimos a la correspondiente indemnización, que es siempre una
cuestión delicada y que deberá darse una vez transcurrido el plazo de un mes desde que se notificó o publicó
el contenido del acuerdo sin que se haya interpuesto un recurso.
La dificultad se encuentra en establecer cuáles son los criterios de valoración; la Ley lo intenta a través de
unos valores fiscales, pero que quedan siempre alejados de la realidad, porque al final, la idea del justiprecio Res
se refiere al valor de mercado, sin embargo, ni siquiera este mercado es siempre fiable. En cualquier caso, este erv
valor sigue los informes periciales que tratan de ajustar dicho valor. El valor del bien debe ser calculado sin
aquellas ideas de naturaleza subjetiva, sino basándose en hechos y criterios objetivos.
La fijación del justiprecio se puede dar a través de dos variantes:
1) INTENTO DE DETERMINACIÓN AMISTOSA DEL JUSTIPRECIO

En cuanto a esta forma, tiene lugar a través de un acuerdo/convenio al que llegan la AP expropiante
y el titular de los bienes o derechos expropiables, con el que se da por concluido el expediente
expropiatorio (art. 24 LEF).
Este convenio deberá darse dentro de los 15 días siguientes a la notificación o publicación del acuerdo
de necesidad. Si este plazo transcurre, se pasará a la valoración contradictoria.
2) VALORACIÓN CONTRADICTORIA
Si bien es cierto, a lo largo de todo el procedimiento se dejará la puerta abierta al mutuo acuerdo que N
puede darse en cualquier momento y con el que se daría por concluido el expediente iniciado. o
Así, en el caso de que no se de un acuerdo amistoso, se procederá a la determinación de justiprecio a través
del procedimiento que queda recogido en el Capítulo III LEF.
El artículo 33.3 CE no hace referencia al precio justo, sino que la indemnización debe corresponder con el
valor económico; así, esta garantía constitucional se refiere a la correspondiente indemnización. Ante la
imposibilidad de establecer unos criterios objetivos que permitan una determinación automática del valor del
objeto de la expropiación, se opta por establecer una aproximación de las partes a través de sus propuestas
de valoración por las hojas de aprecio que, si no son admitidas, dan lugar a la intervención de una tercera
estimación pericial de carácter imparcial emitida por los Jurados de Expropiación, aunque se establecen unos
criterios orientadores para determinar el valor.
24
UC3M
La fijación de justiprecio tiene lugar a través de las siguientes etapas:
 Propuesta de valoración de los expropiados.

 Aceptación o contrapuesta por parte de la AP.
 En caso de desacuerdo, fijación del justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación.
Res
erv
LAS HOJAS DE APRECIO

N
En estas hojas de aprecio, el expropiado concreta el valor en que estime el objeto que se expropia, o
pudiendo aducir cuantas alegaciones estime pertinentes. Esta valoración debe estar motivada y puede ser
avalada por la firma de un perito.
Debe tenerse en cuenta que esta valoración vincula al propietario en el sentido de que fija la cuantía
máxima que puede llegar a fijar el Jurado de Expropiación. La AP se pronuncia sobre esta valoración en
plazo de 20 días (si transcurre se entiende por aceptado).
25

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En caso de que se acepte, se entenderá determinado definitivamente el justo precio y la AP procederá al
pago del mismo como requisito previo a la ocupación o disposición. En caso contrario, tras el rechazo, la AP
debe extender una hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación, para la que el
expropiado tiene 10 días para responder. Si la rechaza se pasa el expediente del justiprecio al Jurado
Provincial de Expropiación.
El Jurado Provincial de Expropiación es un órgano meramente administrativo, aunque tiene una

composición mixta y cumple una doble función: tanto pericial, por razón de su capacidad técnica y
permanencia en la valoración de bienes y derechos, como judicial, en la medida que dirime el desacuerdo
entre las partes con respecto a la valoración.
CRITERIOS DE VALORACIÓN
Los criterios de valoración que ha de seguir estos Jurados se encuentran determinados legalmente. Así, la
Ley, en su artículo 47 habla del premio de afección: “En todos los casos de expropiación se abonará al
expropiado, además del justo precio fijado en la forma establecida en los artículos anteriores, un cinco por
ciento como premio de afección”.
Se trata de una valoración objetiva y general de los daños morales derivados de la expropiación. Para
evitar entrar en la imposible determinación de estas cuestiones, se establece una indemnización del 5%, y
solo se aplica a aquellos conceptos que impliquen privación definitiva de los bienes, por tanto, a aquellas
expropiaciones de pleno dominio.
Por otro lado, las tasaciones (art. 36 LEF) se darán en el momento en el que se inicie el expediente del
justiprecio – evitando una depreciación por el propio hecho que supone la expropiación – sin tener en
cuenta las plusvalías – para evitar la revaloración que pudieran tener. Tampoco se tienen en cuenta las
mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación que no son objeto de
indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes y
siempre que no se realicen de mala fe.
Res
erv
DURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La duración del procedimiento de fijación del justiprecio es de 6 meses desde su iniciación mediante el
acuerdo de necesidad. Este plazo se interrumpe siempre que el procedimiento se paralice por causa
imputable a los interesados, y una vez alcanzados los seis meses fijados, la falta de pronunciamiento dará
lugar a la caducidad del procedimiento dando lugar al archivo del mismo (art. 25.1 b) LPAC).
Aunque el plazo es de 6 meses, el procedimiento puede durar más por los incidentes procedimentales que
se pueden ir produciendo. En todo caso, cuando se supera el plazo y no se haya producido caducidad, en
dicho caso, la AP expropiante deberá abonar al expropiado una indemnización, tal y como recoge el artículo
56 LEF.
Artículo 56 LEF: Cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio
sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos, la Administración N
expropiante culpable de la demora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá o
en el interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará con
efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido efectuado.
EL PAGO
Una vez determinado el justiprecio, la AP procede al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo
de seis meses.

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26

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Artículo 48 LEF:
1. Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo
máximo de seis meses.
2. El pago se verificará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria, en el
caso en que el expropiado haya manifestado su deseo de recibir el precio precisamente por este
medio.
Tal y como recoge el apartado 2, el medio de pago será el talón nominativo o bien será entregado por
transferencia bancaria.
Pero en el caso de que el propietario rehusase a recibir el precio o cuando existiese cualquier litigio o
cuestión entre el interesado y la AP, el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia se consigna en
la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente. Aunque exista litigio o
recurso pendiente, el expropiado puede solicitar que se le entregue la indemnización hasta el límite en que
exista conformidad entre aquel y la AP, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al
resultado del litigio.
LA DEMORA EN EL PAGO
Recogida en los artículos 57 y 58 LEF.
En el artículo 57; si transcurren los seis meses sin que se haga efectivo el pago, a partir de entonces dicha
cantidad devengará de forma automática el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta
que se proceda a su pago.
En cuanto al artículo 58; en el caso de que transcurrieran 4 años, será necesario llevar a cabo una
retasación, esto es, una nueva evaluación de las cosas objeto de expropiación, aplicando de nuevo el
procedimiento para la determinación del justiprecio.
Res
LA TOMA DE POSESIÓN erv
La toma de posesión es la ocupación de la finca por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho
expropiado (art. 51 LEF). La ocupación de los bienes expropiados puede llevarse a cabo de forma inmediata,
aunque es necesario apercibimiento previo.
Desde el punto de vista jurídico, una vez efectuado el pago se extenderá un acta de ocupación, acompañada
de los justificantes del mismo, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás
Registros Públicos se inscriba o tome razón de la transmisión de dominio y se verifique, en su caso, la
cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa
expropiada.
El artículo 52 de la LEF recoge el procedimiento expropiatorio de urgencia que, en el fondo, ha acabado

por convertirse en la norma, es decir, es más normal seguirlo (que no) por la tendencia del legislador. En N
este procedimiento se invierten las fases, se da como una irregularidad, pero realmente, se sigue esta o
irregularidad.
3. LA EXTINCIÓN DE LA EXPROPIACIÓN: LA REVERSIÓN
El artículo 54 LEF dispone que en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la
expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la
27

UC3M
afectación, el primitivo dueño o sus causahabitantes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo
expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de una indemnización.
Si bien es cierto, hay ciertas circunstancias que impiden el derecho de reversión. Así, este no puede darse en
los supuestos en los que sigue presente un interés público que justifica la conservación del status quo.
También queda excluido de la expropiación cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro
declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante 10 años desde la terminación de la obra o
el establecimiento del servicio.
 Otros supuestos de limitación del derecho de reversión se verán en la legislación sectorial.
En caso de que proceda la reversión, el dueño primitivo (o sus causahabitantes) puede solicitarla en el plazo
de tres meses, a contar desde que la AP hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del
bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio.
En el caso de que esta notificación no tenga lugar, el derecho de reversión puede ser ejercitado en las
siguientes condiciones:
(a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho
expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.
(b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados
sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
(c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran Res
suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la erv
expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.
La competencia para resolver la reversión corresponderá a la Administración, mientras que el ejercicio del
derecho de reversión corresponde en exclusiva al primitivo dueño y también a sus herederos y demás
personas que le hubieran sucedido o se hubieran subrogado en su derecho (causahabitantes).
La recuperación de los bienes expropiados no tiene lugar de forma gratuita, sino que quien ejerce el derecho
de expropiación debe restituir la indemnización expropiatoria percibida (art. 55 LEF), y esta indemnización
deberá ser actualizada conforme a la evolución del índice de precios. La determinación de este importe se
efectuará por la AP en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión.
La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del
importe resultante conforme a lo anterior. Deberá tener lugar en el plazo máximo de 3 meses desde su
determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la
N
interposición del recurso contencioso-administrativo. o
28
UC3M
5
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (I): CONCEPTO Y ELEMENTOS
1. Preliminar sobre el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración y sus

reglas singulares.
1.1. El origen de la institución y sus funciones
1.2. Las características del régimen legal actual.
1.3. Los límites del sistema y sus críticas.
2. Los elementos de la responsabilidad patrimonial
2.1 Los elementos subjetivos de la responsabilidad.
2.2 Los elementos objetivos de la responsabilidad: el daño o perjuicio antijurídico y la relación
de causalidad.
1. PRELIMINARSOBRE EL SISTEMA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA

ADMINISTRACIÓN Y SUS REGLAS SINGULARES
1.1. EL ORIGEN DE LA INSTITUCIÓN Y SUS FUNCIONES
Para comprender el significado de la responsabilidad patrimonial extracontractual de las AP y su conexión

con el interés general conviene determinar primero el sentido de la responsabilidad jurídica con carácter
general.
La responsabilidad hace referencia a la obligación de responder a las consecuencias previstas por el

ordenamiento jurídico por el acontecimiento de determinados hechos. De forma genérica se puede hablar
de responsabilidad civil, penal, laboral o social, tributaria y administrativa.
Res
Sin embargo, haciendo referencia a la responsabilidad patrimonial, una institución que nace de las erv
relaciones entre particulares y se estructura por el Derecho Privado para terminar proyectándose como
parte de la teoría general del Derecho. Queda recogida en la Ley 40/2015 (LRJSP), y es en esta
responsabilidad donde queda la obligación de responder determinada por el ordenamiento jurídico tiene su
origen en la existencia de un daño causado a un particular que exige ser resarcido de modo que se
restablezca la situación originaria en términos económicos que este se encontraba.
Esta responsabilidad patrimonial (agrupada con la expropiación por el orden del temario), actúa cuando se
han provocado daños de forma involuntaria por la AP. Por ejemplo:
- Un menor que se cae por la escalera en el colegio y los daños que sufre.
- Daños por una intervención quirúrgica.
- Caídas en la calzada por defectos de ésta.
- Accidentes en la carretera por mala señalización, etc. N
o
Comparte las notas típicas de la responsabilidad civil. Esta institución que proviene del Derecho Romano y
tradicional es mucho más reciente en el ámbito de la AP. También está presente en el Código Civil como
vemos en su artículo 1902 que dispone que: el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo
culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado. De hecho, no se reconoce este paralelismo
hasta la LEF (y más concretamente su artículo 21) que, partiendo de esta idea de la garantía patrimonial del
ciudadano, los daños que la AP causa de forma involuntaria deben ser igualmente reparados.
29

UC3M
Así pasa esta idea a la Ley de 1956, que ya la designará como responsabilidad patrimonial (por primera vez
y no como responsabilidad civil), y finalmente a la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público.
Tal y como acaba de ser mencionado, en España tarda mucho en introducirse la responsabilidad
patrimonial, siendo nuestro país una excepción en Derecho Comparado pues el resto de los países ya
recogían esta idea, es decir, la indemnización de la AP al particular por la lesión. Sin embargo, en España no
se daba pues no estaba codificado; detrás de esta ausencia se daba la idea de que la AP se imponía a todos
por la satisfacción de intereses generales, pero esta idea de “the king can do not wrong” naturalmente, y a
medida que la propia Administración empieza a crecer y a protagonizar la vida social, se hace insostenible, y
los grandes países vecinos ya contenían la responsabilidad patrimonial por la que se hacía responsable a la
AP de aquellas lesiones causadas.
Un paso intermedio fue aquel que ocurrió durante algunos años, cuando a principios del siglo XX, muchos
de los daños se otorgaban a la persona, es decir, que el funcionario se hacía responsable, y no la AP.
Si bien es cierto, en los años 50 ya se hace rigurosamente insostenible, y empiezan a darse ciertos
acontecimientos que lo indican, como la explosión de un polvorín militar en Cádiz, causando muchos
muertos y daños cuantiosos. Pero como no había regla, la AP no se sentía en la obligación de pagarlo.
Así, en 1954 aprovechan y lo introducen. Importa ver que la novedad fue tan grande que durante muchos
años no funcionó, a pesar de la ya existente regla legal expresa, los jueces no la aplicaban. Durante dos
décadas, el sistema de la responsabilidad pública está inédito, sigue sin hacerse cargo de los daños que
causa. Probablemente por inercia, lo cierto es que no se formulan demandas, no llegan a los jueces, y las
pocas que llegan ni siquiera se tramitan a partir de la nueva idea. Esta situación durará hasta la primera
mitad de los años 70, cuando el Tribunal Supremo dicta en particular 3 sentencias que han sido calificadas
como “leading cases” para esta responsabilidad patrimonial:
a) Sentencia del 29 enero de 1974, conocida como el Caso del aeropuerto de Ibiza:
El Ayuntamiento de Ibiza concede licencia para la construcción de un edificio de notable altura y tras
Res
pasar los pertinentes trámites se lleva a cabo. Una vez construido, las autoridades militares, que erv
controlaban el aeropuerto de Ibiza por aquel momento, advierten que la elevada altura del edificio
complica los aterrizajes y despegues y, consecuentemente, se ordena la demolición del mismo.
Naturalmente, los propietarios del edificio reclaman una indemnización, que es reconocida por
responsabilidad patrimonial.
La singularidad del caso se da porque no hay irregularidades en los hechos, no hay rastro de la
culpa, y con todo rigor se aplica la cláusula prevista de responsabilidad (que no se había hecho hasta
ese momento).
b) Sentencia del 16 de noviembre de 1974, conocida como el Caso Guinea:

Este caso resulta todavía más llamativo que el anterior. Televisión española (servicio dependiente
de la Administración Pública en ese momento) difunde un documental en el que critica al régimen
de Guinea Ecuatorial, tachándolo de dictatorial y fascista entre otras cosas. Como consecuencia de N
o
la difusión de este documental, el régimen toma represalias contra los españoles viviendo allí y,
particularmente, cierra empresas y fábricas de ciudadanos españoles. Los particulares afectados
reclaman responsabilidad a la Administración española y esta sentencia la concede.
¿Dónde está la novedad? En esta sentencia se abre la puerta a lo que viene después, que se resume
en la idea de responsabilidad patrimonial casi universal, donde se cuestionan los límites del sistema
pues quien realmente causa los daños es el Gobierno de Guinea Ecuatorial, pero quien paga la
indemnización es la AP española. Se calificaron de acciones explosivas, y alerta ciertas posibilidades
tremendas.
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c) Sentencia de marzo de 1975, conocida como el Caso de los novios de Granada:
Una pareja de Granada está sentada en un banco de la ciudad y, sucede fatalmente, que el banco en
el que están sentados está a los pies de un hospital psiquiátrico del que se arroja un enfermo con
intención de suicidarse, cayendo encima de los novios de Granada. Como consecuencia del golpe,
mata a uno de ellos y el otro sobrevive. El superviviente reclama una indemnización a la AP, que la
otorga, y con la novedad de (*importancia) que tiene un daño moral (ha perdido a su novio) y esta
sentencia concede la indemnización por los denominados daños morales que, a partir de entonces,
se incorporan de forma natural.
Estas tres sentencias reconocen con generosidad la idea de responsabilidad, abren camino y a partir de
entonces se produce una explosión de demandas; de la nada, pasamos al todo. Se generalizan este tipo de
demandas, siendo estimadas por los Tribunales y concediendo indemnizaciones.
En los años 80 crecen, con centenares de casos, y ya se puede hablar de supuestos típicos de
responsabilidad patrimonial:
 Desbordamiento de ríos, alcantarillas…
 Explosión de cañerías de gas.
 Accidentes en las carreteras por mal estado de la calzada.
 Caída de árboles, de ramas…
 Derrumbamiento de edificios o parte de estos.
 En piscinas, playas…
 Electrocuciones por contacto con farolas.
 Daños provocados por desarrollo de acontecimientos deportivos.
 En parques infantiles.
 Atracciones de feria.
 Peleas entre presos en las cárceles.
 Accidentes en los colegios.
Res
 Intervenciones policiales. erv
 Uno de los grandes capítulos es derivado de las actuaciones médicas, ya sean malos diagnósticos,
malas intervenciones quirúrgicas…
Los supuestos son, ciertamente incontables y las sentencias no paran de crecer, dando cabida cada vez a
más supuestos. Lo que es imprescindible es la presencia de la AP, como ente público, pero no se detiene ahí.
Va más allá, pues hoy en día, es igualmente indemnizable el daño causado en el interior de bares y
discotecas (como puede ser el caso del Madrid arena).
El argumento para que la AP se encargue de ello, aunque sea “propiedad de un particular” es porque la
Administración no se puede desentender de las actividades que, aun siendo privadas, ella misma controla.
Si da la licencia es porque considera que se está haciendo bien, pero si no es así será ella la responsable y se
entenderá que la AP no lleva a cabo correctamente su papel de control.
N
Esta imputación tropieza con el obstáculo de que no se sabe cuánto se paga, no hay cálculos del dinero o
invertido en esta función de responsabilidad patrimonial. Ya de entrada se empieza a cuestionar (con
argumentos refiriéndose a la excesiva generosidad de nuestro sistema). Si bien es cierto, también esto se ve
propiciado pues los jueces ordenan pagos sin saber el presupuesto que tiene.
Esto incluso obligó a España a negociar su entrada en el Euro. El déficit se desajustó como consecuencia de
una sentencia que obligó al Estado a pagar más de un billón de pesetas, es el Caso del aceite de la colza.
31

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El caso del aceite de la colza: Unos empresarios, con intención de beneficio propio, desviaron un aceite de
uso industrial, y lo empezaron a vender para el uso urbano. Esto dio lugar a enfermedades gravísimas en la
población, matando a casi más de 1.000 personas, y con más de 30.000 individuos realmente afectados.
Evidentemente, fue tratado como delito , que se enjuició con reclamación de condena penal y civil, y se
solicitó la indemnización de la AP.
Los empresarios se declararon insolventes, pues no podían pagar 1.000 muertes, lo que dio lugar a continuas
manifestaciones contra la AP; podría haberles indemnizado en ejercicio de solidaridad (hecho que también
hacemos con víctimas del terrorismo, por ejemplo, ETA) pero no se hizo en este caso.
Sin embargo, un abogado buscó un funcionario dentro del caso, y así se consiguió la implicación de un
individuo, un funcionario de aduanas que permitió el pase de las cisternas, y al que se condenó a la pena más
leve del momento, consecuentemente se llevó a que el Estado pagase.
Asuntos como este se han repetido diversas veces, como las demandas de tabacaleras. Por ejemplo, los
fumadores contraen cáncer de pulmón y acaban reclamando a la AP una indemnización. Al final del día,
estamos hablando de daños privados que acaban sobre las espaldas de la AP. Los propios jueces reclamaron
en su momento que la AP estuviese obligada a indemnizar todas las muertes causadas (porque implica mala
acción policial).
Caso ejemplo llevado al extremo: el hombre del tiempo anunció para Semana Santa que iba a nevar a nivel
del mar, que el tiempo iba a ser desastroso y recomendó que nadie se moviese de casa. Así, en víspera de
Semana Santa hubo numerosas cancelaciones hoteleras, y muchos ciudadanos se quedaron en sus casas. Pero
al final hizo un tiempo espléndido, desencadenando una ola de indignación. Reclamaron primeramente los Res
hoteleros, mayoristas y agencias de viajes, que se vieron arruinados; pero también reclamaron los ciudadanos erv
que no fueron. El hombre del tiempo tuvo que pedir disculpas…
Así, nos damos cuenta como se colocan los estándares tan elevados que son poco creíbles, idealizando la vida
y la sociedad. Esto ayudó a introducir una salvedad, el artículo 34 LRJSP dice que “ no serán indemnizables los
daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de
los conocimientos”.
Nos vemos obligados a poner límites, para que no todo recaiga sobre la AP, aunque es muy difícil porque hay
cuatro órdenes jurisdiccionales: contencioso-administrativo, civil, social y penal que, inevitablemente, se
entremezclan.
Caso de Córdoba: una noche, en el centro de la ciudad, cerca de una fiesta, se produce un incendio al que
acuden los bomberos rápidamente, pero como la calle es estrecha y los coches están aparcados en doble fila,
no pueden pasar, así que deben esperar a que las grúas muevan los coches, por lo que los bomberos llegan
N
tarde y ya han muerto 5 personas (pero tanto la actuación de los bomberos como de la grúa y los policías es o
rápida y eficaz). Los afectados exigen indemnización a la AP, sin embargo, el TS dice que no, que los
responsables son los dueños de los coches mal aparcados (que además están identificados).
1.2. LAS CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN LEGAL ACTUAL
La Constitución de 1978 mantiene los elementos básicos de este sistema en su artículo 106.2 que dispone
que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
32
UC3M
El régimen de la responsabilidad patrimonial, por su relevancia en tanto que garantía patrimonial de los
particulares, el artículo 149.1.18ª CE garantiza su sometimiento a un régimen común al reservar al Estado la
competencia exclusiva para fijar el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
En la actualidad, el régimen de responsabilidad patrimonial se divide entre la LRJSP – que establece los
principios generales del sistema – y la LPAC – que dispone determinadas especialidades en cuanto al inicio,
tramitación y resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. Esta normativa se completa
con una numerosa jurisprudencia contencioso-administrativa.
En cuanto a sus características, destacan las siguientes:
a) Sistema unitario y general

b) Responsabilidad directa
c) Sistema de responsabilidad objetiva
d) Sistema de responsabilidad integral
SISTEMA UNITARIO Y GENERAL
Sistema unitario de responsabilidad patrimonial que se aplica a todas las Administraciones Públicas sin
excepción. Incluso alcanza a las AP cuando actúa a través de entidades de Derecho Privado, tal y como
vemos en el artículo 35 LRJSP.
Artículo 35 LRJSP: Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de
derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo
previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la
responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la
Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.
RESPONSABILIDAD DIRECTA
Porque la AP titular del servicio o de la actividad causante del daño responde directamente frente al Res
erv
perjudicado, sin que resulte relevante la intervención de personas integradas en ésta (supera así la
responsabilidad indirecta o subsidiaria). De este modo, los particulares pueden exigir directamente a la
Administración correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades
y personal a su servicio (art. 36.1 LRJSP).
SISTEMA DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA (importante)
La responsabilidad patrimonial de la AP no exige dolo o culpa en su actuación, ni tampoco que sea legal o
ilegal; las condiciones en que se produce la actuación o la omisión o inactividad administrativa resultan
irrelevantes. De acuerdo con los principios recogidos en el artículo 32 LRJSP (estrechamente relacionado
con el 106.2 CE):
1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las lesiones que sufran, siempre que la
N
lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los o
casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar.
2. El daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a
una persona o grupo de personas.
3. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las AP de toda lesión que sufran en sus
bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar.
33

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Es importante resaltar que lo que se busca con esta responsabilidad objetiva es satisfacer el derecho del
dañado a ser indemnizado y no castigar una actividad administrativa, ya sea legal o ilegal.
Si bien es cierto, esto no significa que la responsabilidad patrimonial de la AP actúe como un seguro
universal ante cualquier perjuicio que sufren los particulares, ya que existen limitaciones y requisitos
derivados de la LRJSP y de su interpretación jurisprudencial.
Aunque la jurisprudencia ha sido muy exigente para el reconocimiento de responsabilidad, una

generalización de esta jurisprudencia supondría que la AP todo lo puede y todo lo sabe ya que, en caso
contrario, deberá responder de cualquier daño causado.
SISTEMA DE RESPONSABILIDAD INTEGRAL
Este sistema tiene por finalidad conseguir que la víctima de una lesión resarcible quede indemne, es decir,
libre de daño gracias a la indemnización. Así, la reparación debe ser integral, sin perjuicio de que puedan
existir otros títulos públicos y privados por los que otros sujetos deban responder ante el daño, lo que
convierte a la indemnización por responsabilidad patrimonial extracontractual en compatible con cualquier
otra indemnización.
Por ejemplo: si un accidente en la carretera se da por una señalización equivocada, al margen de la

indemnización correspondiente, las consecuencias como la imposibilidad de trabajar serán cubiertas por las
pensiones de la SS.SS.
1.3. LOS LÍMITES DEL SISTEMA Y SUS CRÍTICAS
La excepcionalidad de nuestro sistema se deriva del reconocimiento de la responsabilidad objetiva o por

riesgo. Dicho reconocimiento constituye un avance indudable en la garantía patrimonial del ciudadano no
exenta de crítica.
 Por una parte, se opone que este sistema no puede servir para la socialización del riesgo,
pretendiendo que funciona como un mecanismo de redistribución, sino que se trata de una Res
erv
institución dirigida a garantizar la indemnidad de los afectados.
 Se apunta a que el reconocimiento indiscriminado de responsabilidad administrativa por razón de
su carácter objetivo podría provocar una retracción de la acción administrativa para evitar
exponerse a cargar con todos los daños que se produjesen allá donde encontrase presente que,
además, podría llegar a empujar a un déficit presupuestario insostenible.
Todas las críticas han sido asumidas por la jurisprudencia, que ha procurado cierta ampliación contenida en
el sistema. Jueces y Tribunales se encuentran ante el dilema de aplicar las normas legales y la amplitud que
de éstas se deriva para el sistema de responsabilidad, por lo que en la mayoría de las ocasiones se revuelve
mediante criterio de equidad que da lugar a la casuística mencionada.
N
2. LOS ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL o
2.1. LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS DE LA RESPONSABILIDAD
El sujeto pasivo, de acuerdo con el artículo 32.1 LRJSP, son los particulares. A pesar de que este término ha
sido objeto de interpretación jurisprudencial amplia, identificando en él no solo a personas físicas, sino
también a las personas jurídicas privadas o públicas.
34

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En cuanto a los sujetos obligados a la indemnización son las Administraciones Públicas (art. 32.1 LRJSP) y lo
que se deberá indemnizar son lesiones que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos.
Por lo tanto, el daño se imputa exclusivamente a las Administraciones Públicas, ya actúe de forma directa o
indirecta a través de otras entidades públicas o privadas, lo que obliga a matizar la responsabilidad de los
colaboradores externos que no pueden considerarse como parte de la AP. En este sentido, por lo general se
excluyen de la imputación de daños a la Administración los ocasionados por los llamados colaboradores
externos vinculados a ellas por contrato u otro tipo de vínculo como una subvención.
 La figura de colaborador externo no resulta aplicable a las entidades aseguradoras de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
En estos casos debe tenerse en cuenta que el empleo de este recurso por las AP no altera la imputación que
sigue correspondiente a la Administración, tal y como indica el artículo 35 LRJSP: Cuando las
Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones
de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y
siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija
directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que
cubra su responsabilidad.
Con respecto a las condiciones de la actividad de la AP para resultar imputable debe tenerse en cuenta que el
artículo 32.1 LRJSP se refiere al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
A. Funcionamiento normal: conecta con una de las características esenciales del sistema que es su
naturaleza objetiva, ya que no es necesario que se trate de actuaciones ilegales ni tampoco que
medie culpa o negligencia por parte de los responsables o de la propia prestación del servicio para
que surja la obligación de indemnizar.
B. Funcionamiento anormal: esta circunstancia se deriva del carácter ilegal de la propia actuación por
el mero desajuste de su actuación con respecto a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico que
puede dar lugar a la anulación (administrativa o judicial). Asimismo, se considerará funcionamiento Res
anormal cuando exista una actuación irregular de su personal por razón de dolo culpa o negligencia erv
que genera un daño patrimonial, aunque no de lugar a una actuación ilegal.
Por último, puede darse el daño concurrente de varias AP y sus respectivas responsabilidades, regulado en el
artículo 33 LRJSP, que establece las siguientes reglas:
(1) En el caso de las actuaciones conjuntas de varias AP la responsabilidad es solidaria, de tal forma
que el particular puede dirigirse contra cualquiera de las AP intervinientes para exigir el pago de la
indemnización. No obstante, el instrumento regulador de la actuación conjunta puede distribuir la
responsabilidad entre las diferentes Administraciones.
La AP competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos sobre responsabilidad es la que
determinen los estatutos o reglas de la organización colegiada que se haya creado y, en su defecto,
la que tenga mayor participación en la financiación del servicio. N
o
(2) En cualquiera de los restantes casos de actuación concurrente en la producción de la lesión, la
responsabilidad ha de fijarse para cada AP, atendiendo a los criterios de competencia, interés
público tutelado e intensidad de la intervención y de modo que, solo cuando no sea posible esa
determinación individualizada, cabe aplicar la regla de solidaridad.
En todo caso, la AP competente para instruir y resolver el procedimiento de responsabilidad
patrimonial debe consultar a las restantes AP implicadas para que puedan exponer cuanto
consideren procedente.
35

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Por ejemplo: los daños causados por funcionarios policiales fuera de servicio, ¿deberán ser imputados a la AP?
Supone un debate amplio y prolongado, pero es cierto que el policía recupera su noción de servicio aun
estando fuera de servicio. Aunque no siempre sucede de la mejor forma posible, pues se han dado casos
donde éstos hacen uso de las armas de fuego en condiciones de embriaguez, en peleas, etc.
Se plantea así el problema acerca de si deberá ser imputable a la AP. La respuesta ha sido que sí, normalmente
se incorporan estos daños a la Administración porque se entiende que el funcionario policial siempre está de
servicio y que la AP no puede desprenderse de las consecuencias, ya sean buenas o malas. Si facilita el arma a
una persona, es responsable de lo que esa persona haga con ella.
Otro ejemplo: ¿Qué pasa si un niño tiene un arma en casa porque su padre es policía y la coge, acabando en
desgracia? Todos estos supuestos no hacen más que plantear dudas. ¿Hay que imputar de forma personal
(particular)?
Las conductas privadas de un funcionario, como puede ser el caso de un profesor, no se imputan a la AP, sino
al individuo, pero el caso de los policías es un tema controvertido.
A pesar de que la jurisprudencia es laxa, generalmente ha imputado a la AP aquellas actuaciones que se han
dado dentro del horario y sede de la propia AP.
2.2. LOS ELEMENTOS OBJETIVOS DE LA RESPONSABILIDAD
LA LESIÓN COMO CONCEPTO EQUIVALENTE A DAÑO O PERJUICIO ANTIJURÍDICO Res

La existencia de un daño es el origen de la responsabilidad. Sin embargo, debe tratarse de un daño cualificado erv
para que se convierta en una lesión resarcible: daño real y efectivo, que pueda evaluarse y cuantificarse
económicamente y que sea individualizable, además de ser una lesión que no se tenga la obligación de
soportar (el particular no tiene el deber jurídico de soportarlo) por lo que tiene carácter ilícito o contrario al
ordenamiento que obliga a la AP a responder. Esta lesión resarcible es la pieza clave de la responsabilidad
patrimonial, y su concepto se convierte en la base del sistema, tal y como resulta de los artículos 32.1 y 2 y
34.1 LRJSP.
 El daño debe ser efectivo : según el artículo 32 LRJSP, esta efectividad abarca todos los tipos. Debe
tratarse de un daño efectivo, actual y real, que implique una pérdida, ya sea patrimonial o de
ganancia. En ninguno de los casos se excluyen los daños futuros, sino los futuribles ya que la
efectividad excluye por su propia naturaleza la eventualidad, posibilidad, probabilidad o contingencia.
Debe tratarse de un daño efectivo, actual y real que implica una pérdida, que puede ser una pérdida
patrimonial (daño emergente), así como una pérdida de ganancia (lucro cesante). N
o
 El daño debe ser evaluable: implica la posibilidad de traducir en términos económicos monetarios el
valor del daño sufrido. La fijación del valor económico depende del tipo de daño, que puede ser:
o Daños patrimoniales: la evaluación de los mismos no presenta mayor dificultad, su importe

viene determinado por el valor que dichos bienes o derechos tengan en el mercado, según
dispone el artículo 34.2 LRJSP.
o Daños personales o morales: exigen una operación de conversión de los mismos en términos
económicos, lo cual resulta muy problemático. Dado que a veces resulta imposible aplicar el
artículo 34.2 LRJSP, se pueden utilizar los criterios estimativos basados en baremos existentes
para la evaluación de daños.
36
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 El daño debe ser individualizable: la individualización del daño se predica con respecto a una
persona o grupo de personas e implica un sacrificio especial. Se trata de que una determinada
persona o un grupo de personas sufre un daño sobre su patrimonio de forma concreta y
singularizada.
Quedan excluidos los daños de imposible satisfacción, así como aquellos daños que son
considerados cargas sociales y colectivas que exige la vida en común y que impone la AP al organizar
libremente las obras y servicios públicos.
 El daño debe ser antijurídico: el artículo 34.1 LRJSP dispone que solo serán indemnizables las
lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de
soportar de acuerdo con la Ley. Es una condición referida a lo jurídico y, en concreto, se apunta a las
características objetivas del propio daño no al carácter subjetivo de la conducta de que lo produce.
Así, el daño es antijurídico en tanto no existe genéricamente una obligación legal de soportarlo
independientemente de que surja de actuaciones conformes o no a la legalidad, por lo que su
carácter antijurídico no se debe a que la actuación sea contraria o no a Derecho.
LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD
El último de los requisitos es la relación de causalidad entre la actividad de la Administración y la lesión

resarcible sufrida. Resulta del todo lógico que la AP únicamente responda de los daños que haya causado, ya
que el artículo 32.1 LRJSP dispone que la lesión debe ser “consecuencia” del funcionamiento normal o
anormal de los servicios (aunque lo frecuente sea que exista una tacha de funcionamiento anormal).
Dicha relación, además, ha de ser directa, inmediata y exclusiva de tal manera que la interferencia de culpa
de la víctima o del hecho de un tercero exonera a la AP de responsabilidad cuando sea determinante del
resultado lesivo.
No obstante, una línea jurisprudencial actualmente dominante señala que la exclusividad no es nota
necesaria de la relación de causalidad, de tal manera que la interferencia del hecho del propio afectado o de
un tercero: Res
 No elimina por si sola la responsabilidad de la AP, aunque si que da lugar a la procedencia de la erv
valoración de tal concurrencia.
 Pero puede llegar a exonerar de responsabilidad a la AP, lo que tiene lugar cuando la conducta
misma del perjudicado o la de un tercero ha sido la única determinante de la lesión, incluso
habiendo sido anormal el funcionamiento del servicio.
En lo que se refiere al carácter directo del nexo causal hay también una línea actual de tendencia hacia su
interpretación laxa cuando se esté valorando la imputación del daño por conducta de un agente de la AP.
La doctrina jurisprudencial del TS ha reaccionado frente a esa tendencia, señalando que la responsabilidad
de la AP no puede ser tan amplia que alcance a los daños derivados de actos puramente personales de sus
servidores que no guardan relación con el servicio. Por lo tanto, la existencia de nexo causal, los términos en
que determina la imputación y la ruptura de dicho nexo son cuestiones a apreciar en sede judicial en
función de los hechos concurrentes en el caso concreto.
N
En todo caso, la relación de causalidad opera de modo específico en cada uno de los supuestos de o
comportamiento activo y omisivo.
Por ejemplo: voy camino a coger un avión, pero por culpa del transporte público (ya sea el autobús o el
metro) pierdo el avión. Por ello, cogeré el siguiente avión, con la mala suerte de que este se estrella, ¿deberá
entonces imputar la AP?

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Otro ejemplo: Un autobús no frena en un paso de cebra y atropella un cochecito de bebé. La muerte del
bebé es indemnizable (evidente), pero la muerte de la madre que después sufre un infarto por el impacto
de la situación, ¿es esto último indemnizable?
Otro ejemplo: por un mal diagnóstico médico no se trata la enfermedad como se debería, sin embargo, se
dan cuenta que aun con el buen tratamiento el paciente habría muerto de la misma forma (era incurable).
¿Deberá responder la AP?
Si bien es cierto, hasta la fecha, la jurisprudencia exigía que la causa fuese en rigor la causa exclusiva,
inmediata y directa, pero ante situaciones como las anteriores, se ha dado el criterio de la pérdida de
oportunidad. Este criterio hace referencia a aquellos supuestos englobados y rodeados de una gran
incertidumbre, donde no se sabe a ciencia cierta si el funcionamiento del servicio es la causa eficiente
idónea y adecuada.
En estos supuestos en los que la acción es así, es decir, no se sabe, se introduce el criterio, por lo que no se
opta ni por una indemnización completa (AP como completo responsable) ni se exime a la Administración
(como si no tuviese culpa). En lugar de indemnizar la muerte del paciente, la destrucción del edificio, etc.
donde la AP paga todo; o hacer todo lo contrario, lo que se dará es una matización:
En esta matización se encuentra el criterio de pérdida de oportunidad, que trata de resarcir e indemnizar
justamente eso, el haber perdido la oportunidad. Ciertamente es una situación que se da
fundamentalmente en la asistencia sanitaria.
(*) LA IMPUTACIÓN
La imputación solo se rompe en los casos de fuerza mayor, tal y como recoge el artículo 106 CE. Estas
causas de fuerza mayor son aquellas causas que son imprevisibles pero que, aun siendo previsibles, son
irresistibles. Por ejemplo: un viento huracanado, un terremoto, maremoto, etc.
Debemos añadir que además de los supuestos de causas de fuerza mayor la Ley ha incorporado uno más, Res
erv
que exonera a la AP de responsabilidad. Viene recogido en el artículo 34.1 LRJSP cuando dice que “No serán
indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar
según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de
aquellos”.
Por ejemplo: el contagio del VIH (Sida). Dado que no se sabía que se podía transmitir por la sangre, las
transfusiones que se produjeron en un hospital público causaron muchos casos, pero se exonera a la AP
porque en ese momento no se sabía que se transmitía de esa forma.
Debemos hablar de diferentes criterios de imputación, que son acumulativos:
1. Criterio objetivo: La Administración deberá responder de los daños que sean causa del
funcionamiento, dando igual si es por comportamiento normal o anormal. N
o
2. Criterio Subjetivo: la culpa, por un defectuoso funcionamiento.
3. Criterio de creación de riesgo: la AP genera un riesgo y debe asumir sus consecuencias. Por
ejemplo, los daños derivados de actividades peligrosas. Aquí también encajan los casos policiales
porque le das un arma a una persona que puede hacer un mal uso de ésta. Si la AP crea esa
situación deberá hacerse responsable.
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4. Criterio del sacrificio especial: Tal y como dice su nombre, se refiere al sacrificio de algo
puntualmente de forma deliberada. Con este criterio se apunta a la idea de la expropiación, por eso
se le llama cuasi expropiatorio.
Por ejemplo: la AP tala los árboles de tu finca en la montaña para evitar la propagación del fuego. Te
supone un daño, te “arrebata” los árboles, que te los indemnizará, pero ella misma busca
deliberadamente ese daño.
5. Criterio del incumplimiento: Se da cuando la AP incumple, es decir, dicta un acto ilegal o no lo dicta
a tiempo. Aunque esto no determina siempre la producción de un daño indemnizable. La anulación
es por motivos groseros, entonces se indemniza.
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o
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N
o
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LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (II): LA REPARACIÓN
PATRIMONIAL Y SUS IMPLICACIONES
1. El procedimiento de exigencia de responsabilidad y las vías de reclamación

1.1. El procedimiento de reclamación en la vía administrativa.
1.2. La acción indemnizatoria en la vía judicial.
2. La reparación de la lesión patrimonial
3. La acción de resarcimiento contra la Administración Pública
4. La responsabilidad personal del empleado público
1. EL PROCEDIMIENTO DE EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD Y LAS VÍAS DE RECLAMACIÓN
De lo dispuesto en los artículos 32 y 35 LRJSP y de los artículos 67, 86.5, 91 y 92 LPAC, se deduce que el
régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial es único, es decir, es aplicable a todas las
Administraciones Públicas sin excepción, incluso cuando actúan como entidad de derecho privado (art. 35
LRJSP), siendo siempre una cuestión jurídico-administrativa, que se resolverá a través de un procedimiento
que es siempre administrativo. Y el orden jurisdiccional competente para conocer en sede judicial de
aquella responsabilidad es siempre el contencioso-administrativo.
1.1. EL PROCEDIMIENTO DE RECLAMACIÓN EN LA VÍA ADMINSITRATIVA
El procedimiento que ha de seguirse para resolver cuestiones relativas a la responsabilidad patrimonial es el

común regulado en la LPAC con las especialidades que el propio texto legal contempla:
1º. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO (Art. 65 y 67 LPAC) Res

erv
Las solicitudes de iniciación deben especificar, además de los criterios que recoge el artículo 66.1 LPAC que
son:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.

b) Identificación del medio electrónico o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la
notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o
dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a
disposición de la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación. N
o
Además de esto, deberá hablar de (i) las lesiones producidas, (ii) la presunta relación de causalidad entre
éstas y el funcionamiento del servicio público, (iii) la evaluación económica de la responsabilidad y (iv) el
momento en que la lesión efectivamente se produjo.
Si bien es cierto, este procedimiento podrá iniciarse tanto de oficio como a instancia de parte.
 De oficio: artículo 65 LPAC. Se suele dar en aquellos casos tan evidentes que la propia AP reconoce
su responsabilidad. Será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado
(art.

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67 LPAC) y se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de 10
días para que aporten sus alegaciones.
 A instancia de parte: es la forma más habitual y queda recogida en el artículo 67 LPAC. Los
interesados podrán solicitar el inicio del procedimiento cuando no haya prescrito su derecho a
reclamar, que prescribe al haber pasado un año del hecho o acto que motive la indemnización.
Aunque en los casos de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a
computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. A su vez, los casos en
que proceda reconocer el derecho a indemnización por anulación en vía administrativa de un acto o
disposición general, el derecho prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa
o la sentencia.
2º. INFORME Y DICTAMEN PRECEPTIVOS (Art. 81 LPAC)
Es preceptiva la emisión:
a. En todo caso: de informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta
lesión indemnizable, que debe emitirse en el plazo de 10 días.
b. En los procedimientos que tengan por objeto reclamaciones de cuantía igual o superior a
50.000 euros (sector público estatal) o de la que establezca la legislación autonómica (sector
público autonómico y local), y cuando esté dispuesto por la Ley orgánica 3/1980.
3º. TRAMITACIÓN (Art. 96.4 LPAC)
El procedimiento puede tramitarse de forma general o simplificada. Esta última opción es posible (incluso
de oficio), con suspensión del general, si, una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente para su
tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la
lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
4º. RESOLUCIÓN (Arts. 86.5, 91 y 92 LPAC) Res

erv
El procedimiento puede terminar tanto por resolución como por acuerdo de las partes, acuerdo que si se
alcanza debe fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios legales de cálculo y
abono.
La resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño
causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios legales
para su cálculo y abono.
La competencia para la resolución corresponde a:
 En la AGE: Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos de responsabilidad del
Estado legislador o cuando una Ley así lo disponga.
 En las AP de las CCAA y la AL: órganos correspondientes de unas y otra.
 En las Entidades de Derecho Público: los órganos que determinen las normas integrantes de su N
o
régimen jurídico y, en su defecto, las reglas anteriores.
En estos procedimientos juega el silencio administrativo negativo: transcurridos 6 meses desde la iniciación
del procedimiento sin dictado y notificación de resolución expresa o, en su caso, formalización de acuerdo,
puede entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

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1.2. LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA EN LA VÍA JUDICIAL
Agotada la vía administrativa se puede interponer contra la resolución expresa o contra la desestimación
presunta por silencio de la reclamación un recurso contencioso-administrativo.
La competencia jurisdiccional sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial es hoy exclusiva de

este orden jurisdiccional, tanto si la lesión indemnizable se ha producido en relación con una actuación de
la Administración en régimen de derecho público o privado. La jurisprudencia ha sido unánime en
manifestar que ”no resulta posible demandar la responsabilidad patrimonial de la Administración en otro
orden jurisdiccional que no sea el contencioso-administrativo, esto es, se ha producido la unificación
jurisdiccional”.
La unidad jurisdiccional solo conoce una excepción: el ejercicio de una acción penal por la actuación de un
agente público en el que cabe formular en esta vía la exigencia de responsabilidad civil derivada de delito.
Como establece el artículo 37.1 LRJSP: “La responsabilidad penal del personal al servicio de las
Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo
previsto en la legislación correspondiente”.
Para tal supuesto, el artículo 37.2 establece que la exigencia de responsabilidad penal del personal al
servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de
responsabilidad patrimonial que se instruyan (salvo que la determinación de los hechos en el orden
jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial).
En consecuencia, el ejercicio de la acción penal no excluye la presentación de la reclamación de

responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de que no quepa duplicidad indemnizatoria – si se reconoce la
responsabilidad de la Administración en la vía administrativa o contencioso-administrativa se excluye la
responsabilidad derivada de delito y viceversa –.
Artículo 121 CP:
El Estado, la Comunidad Autónoma, la provincia, la isla, el municipio y demás entes públicos, según los Res
casos, responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos erv
dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos
en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento
de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial
derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios exigible conforme a las normas de
procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria.
Si se exigiera en el proceso penal la responsabilidad civil de la autoridad, agentes y contratados de la misma

o funcionarios públicos, la pretensión deberá dirigirse simultáneamente contra la Administración o ente
público presuntamente responsable civil subsidiario.
2. LA REPARACIÓN DE LA LESIÓN PATRIMONIAL

N
o
Recogida en los artículos 34.2, 3 y 4 LRJSP:
 Fija los criterios aplicables para la determinación de la indemnización: los de valoración de

contenidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, si bien en
los casos de daños físicas (muerte o lesiones corporales) cabe acudir como referencia a los baremos
de los seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
43

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Cuando (1) la responsabilidad lo sea por razón urbanística son de aplicación los criterios de valoración
del TRLSRU15 y (2) el daño a resarcir no sea susceptible de una determinación cuantitativa (daño
moral), puede y debe acudirse a alguna de las tablas incluidas en la normativa sobre seguros.
 Además, se exige que el cálculo de la indemnización se verifique con referencia al día, en que se
produjo la lesión, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que termine el procedimiento con
arreglo al índice de garantía de la competitividad y de los intereses que puedan devengarse por
demoras en el pago.
 Permite expresamente las siguientes modalidades de indemnización:

o En metálico: bien en forma de cantidad determinada abonada de una sola vez, bien mediante
pagos periódicos.
o En especie.
En todo caso, el abono de una sola vez de cantidad es la forma preferente de indemnización, pues las
otras dos precisan de acuerdo con el interesado y su procedencia está en función de que resulten más
adecuadas para la reparación debida y convengan al interés público.
3. LA ACCIÓN DE RESARCIMIENTO CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La acción en demanda de resarcimiento de la lesión causada por el funcionamiento de los servicios públicos
debe ejercitarse, en todos los casos y mediante reclamación, en vía administrativa dentro del plazo de un año. Res
Pero esto plantea 2 dificultades: erv
1) Es de prescripción (no caducidad) lo que significa, entre otras cosas, que es susceptible de
interrupción.
2) El dies a quo para el cómputo es:

a. Regla general: comienza a contar desde la fecha en que se haya producido el hecho o el acto
que motive la indemnización o manifestado su efecto lesivo (art. 67.1 LPAC).
b. Dos excepciones:
i. Referida a los daños personales, tanto de carácter físico como psíquico: el plazo de
prescripción comienza a contar desde la curación o la determinación del alcance de
las secuelas.
ii. Referida a la responsabilidad generada por actos administrativos o disposiciones
administrativas que hayan sido objeto de anulación: el plazo comienza a correr en N
fecha de notificación de la Sentencia definitiva (o de la resolución administrativa, si la o
anulación se produce ya en vía administrativa).
4. LA RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL EMPLEADO PÚBLICO
Las autoridades y el personal al servicio de la AP pública pueden incurrir, personalmente, en responsabilidad

patrimonial y penal con ocasión del ejercicio de sus competencias o el desarrollo de sus funciones y,
naturalmente, siempre mediando dolo, culpa o negligencia grave.
44
UC3M
LA RESPONSABILIDAD EXCLUSIVAMENTE PATRIMONIAL
Cuando la lesión resulte de un incorrecto funcionamiento del servicio público por mediar acción u omisión
culposa de una autoridad, funcionario, empleado o agente, son aplicables las siguientes reglas (arts. 36 y 37
LRJSP):
1. La reclamación que efectúen los particulares debe hacerse directamente a la AP (responsabilidad

objetiva y directa):
a. La AP debe repetir, a su vez y una vez haya indemnizado al particular, contra la autoridad,
funcionario, empleado o agente correspondiente, si ha mediado dolo, culpa o negligencia
grave por parte de éste y previa instrucción del correspondiente procedimiento.
b. A los efectos de dicha repetición, deben ponderarse los siguientes criterios: 1) el resultado
dañoso producido; 2) el grado de culpabilidad; 3) la responsabilidad profesional del
personal; y 4) su relación con la producción del referido resultado.
2. Cuando el perjudicado sea la propia AP, ésta debe exigir igualmente (actuando de oficio y cuando
haya concurrido dolo, culpa o negligencia grave)responsabilidad patrimonial de sus autoridades,
funcionarios, empleados y agentes.
3. El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad ha de tramitarse conforme a lo dispuesto

en la LPAC, iniciándose por acuerdo del órgano competente debidamente notificado a los
interesados y debiendo constar, al menos, de los siguientes trámites:
a. Alegaciones durante un plazo de quince días.
b. Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime
oportunas durante un plazo de quince días.
c. Audiencia durante un plazo de diez días.
Res
d. Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la erv
finalización del trámite de audiencia.
e. Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días, que pone fin a la vía
administrativa.
4. Todo lo anterior se entiende sin perjuicio de que, si procede, deba pasarse el tanto de culpa a los
Tribunales competentes.
N
o
45

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Admin-III.

Potestades administrativas y responsabilidad patrimonial 3º

Doble Grado en Estudios Internacionales y Derecho

Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas. Campus Getafe Universidad

Reservados todos los derechos.

DERECHO ADMINISTRATIVO III:

1. Los principios constitucionales y el régimen legal de la potestad sancionadora.

1. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y EL RÉGIMEN LEGAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA

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Configuración legal general:

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- Materia tributaria y aduanera.

En el caso de los Ayuntamientos, se introduce en la LBRL un título acerca de la Tipificación de las

Criterio material: Res

Relaciones de sujeción especial:

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Por lo que respecta a la configuración de las infracciones:

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES

1. Los principios del procedimiento sancionador.

1. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO:

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LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y LA CARGA DE LA PRUEBA:

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EFECTIVA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: Res

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2. LA DINÁMICA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

1. FASE PREVIA AL PROCEDIMIENTO PROPIAMENTE DICHO (LLAMADAS ACTUACIONES PREVIAS)

1) Iniciativa propia (artículo 59 LPAC).

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Artículo 64.2 LPAC: El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

¿Cuándo una persona es un interesado en el procedimiento?

La presentación de una denuncia no confiere, por si sola, la condición de interesado en el procedimiento

Estas medidas podrán consistir en:

3. FASE DE INSTRUCCIÓN Y PRUEBA

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4. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN (ACUSACIÓN DEFINITIVA) Y AUDIENCIA

Concluida la instrucción el instructor debe, en los siguientes términos:

5. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR RESOLUCIÓN

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FINALIZACIÓN POR CADUCIDAD

3. LA EJECUCIÓN FORZOSA MEDIANTE EL PREMIO

Cuando la resolución sancionadora es ejecutiva, se dispone de un periodo de cumplimiento voluntario, pero

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(*) REFORMATIO IN PEIUS

LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (I): CONCEPTO, RÉGIMEN