ANEP - IPA (Instituto de Profesores Artigas)

Primer Parcial de Derecho Público III

3 er Año B Nocturno

Análisis de la ley N° 11.907.

Ley Orgánica de la
Administración de las Obras
Sanitarias del Estado.

Sandra Marrero.
Gonzalo Rodríguez Moreira.
Fecha de entrega: 02 de julio de 2022.

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 Índice general

1. Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Tema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Marco Teórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Análisis de la Ley y su reglamentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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 Abstract

El presente trabajo analizará la ley orgánica de la Administración de Obras Sanitarias del

Estado N°11907 a través de su relacionamiento con el Derecho Administrativo. Siendo la

Administración un organismo descentralizado, nuestra carta máxima le abroga ciertas

facultades al Servicio que le brindan autonomía técnica frente al Poder Ejecutivo y le

permiten llevar adelante su gestión en las áreas propias de su competencia. Ahora bien,

nuestro trabajo hará hincapié en los aspectos fundamentales de dicha ley y como el

Organismo interacciona con el Poder Ejecutivo a través de las potestades constitucionales

y de la propia ley orgánica que establecen el grado de descentralización. Se observará

como la Constitución de la República fija diferentes grados de autonomía y

descentralización ya sea estemos hablando de Entes Autónomos o como en nuestro caso

de Servicios Descentralizados, en los cuales como en el caso de O.S.E su autonomía

técnica y la ruptura hacia el Gobierno central será menor que la de otros órganos que

disfrutan de un mayor poder de descentralización. La articulación tanto a nivel estatal

como con otros actores, desenlaza a su vez, temáticas concretas como la planificación del

desarrollo territorial y la gestión medioambiental. Por otro lado, se profundiza en la

participación en el nivel de los órganos descentralizados analizando la implicación

ciudadana. Al mismo tiempo, se presentan las perspectivas respecto a la autonomía de

estos órganos y su distribución de poder entre los diferentes niveles los cuales son

aspectos centrales para todo proceso de descentralización.

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 Introducción

Analizaremos la ley orgánica de O.S.E a través de las posturas teóricas y conceptuales de

varios autores referentes al Derecho Administrativo y específicamente a sus posturas en

cuanto a cómo desarrollan los Estados sus actividades y las necesidades de éstos de

adoptar modelos de gobiernos descentralizados a fin de realizar una gestión más efectiva

de las tareas de gobierno. Veremos en los siguientes puntos que los fines de los órganos

descentralizados apuntan a profundizar la descentralización como motor del desarrollo y

del bienestar general (de acuerdo con lo que estipula el artículo 50 de la Constitución de

la República), reconociendo la posición estratégica que los gobiernos subnacionales y

locales sustentan a la hora de incidir en la mejora de la calidad de vida de la población.

El análisis que se realiza en este trabajo no solo muestra el margen de acción en distintas

dimensiones y participaciones de políticas que disponen con relación a la administración

del gobierno nacional, sino que también muestra el marco de referencia en el que se

desarrolla la institucionalidad de los órganos descentralizados, en tanto que son órganos

políticos que aportan gran magnitud en cuanto a la calidad de las relaciones que tienen

lugar entre los diferentes niveles de administración estatal, lo cual constituye otro de los

puntos medulares en el estudio de los procesos de descentralización. Frente a la

complejidad de las necesidades sociales y la presencia de múltiples actores en el territorio

con responsabilidad para enfrentarlos, los distintos puntos tratados en nuestro análisis

evidencian la necesidad de un abordaje multiactoral de las políticas públicas en cuanto al

Derecho Administrativo aplicado.

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 Tema

La elección del tema que será objeto de este trabajo es una ley de órgano

descentralizado, y teniendo en cuenta lo que hemos venido trabajando hasta el momento

es esencial para nuestro curso en tanto que nos ayuda a comprender cómo se desarrolla

el Derecho Administrativo en los Estados modernos desde lo general hasta lo particular;

esto es desde la esfera estatal hasta la ciudadanía. Fundamentando el análisis realizado

sobre bases académicas cuidadosamente seleccionadas referidas a una normativa

general que aplicaremos en base a lo dictado en la Ley 11907.

Con respecto al Estado, la rama jurídica considerada refiere al desarrollo de su función

administrativa, la que comprende la a veces separada función ejecutiva. Pero, por lo antes

dicho, su contenido relevante refiere a la relación entre la persona y el Estado

administrador, de manera tal que sus reglas están directamente vinculadas con la tensión

libertad-autoridad. Por tanto se tratará en primer lugar cada uno de los sitios que ocupan

las partes de la relación y luego ésta en sí misma, a través de una Administración

promotora de los derechos fundamentales.

El Derecho administrativo trata la organización y actividad de la Administración Pública y

la regulación de sus relaciones con las personas. Esa Administración, constituida por

“todos los órganos públicos actuando en función administrativa” SAYAGUÉS LASO,

Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. T. I 9a. ed. puesta al día por Martins, D. H.

Montevideo. 2010, p. 46. ,“debe servir con objetividad los intereses generales con

sometimiento pleno al Derecho” y actuar de acuerdo con los principios generales de a)

imparcialidad; b) legalidad objetiva;c) impulsión de oficio; d) verdad material; e) economía,

celeridad y eficacia; f) informalismo en favor del administrado; g) flexibilidad, materialidad

y ausencia de ritualismos; h) delegación material; i) debido procedimiento; j) contradicción;

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k) buena fe, lealtad y presunción de verdad salvo prueba en contrario; l) motivación de la

decisión; m) gratuidad”. (Reglamento de Procedimiento Administrativo de la

Administración Central, decreto 500/991, art. 2º, que explicita principios, la mayoría de

ellos de rango jurídico superior.)

Interesa el reconocimiento de los derechos de las personas, pero lo que importa

decisivamente es su efectividad y, con ello, la de los deberes correlativos. De allí la

relevancia de las garantías para asegurarlo, para prevenir su afectación y en su caso,

obtener el restablecimiento de su goce. En base a lo anterior, se da cuenta cómo el

Derecho Administrativo entrelaza los fines y cometidos estatales con las necesidades y

construcción de ciudadanía, llegando asi a concretar esta evolución del Estado moderno

enfocado a la eficiente transferencia de recursos, como es el caso citado en la Ley 11907

de O.S.E, la cual se encarga de coordinar cuidadosamente esa transferencia de recursos

y definiendo así las relaciones entre los niveles de gobierno destinados al fin esencial de

satisfacer las necesidades de las personas. La descentralización es clave para que el

Estado pueda desarrollar su capacidad de gestión a nivel local, regional y nacional. De

esta manera, logrará mantener su presencia en todo el territorio del país e aumentará su

cobertura y eficiencia en la producción de los servicios y atención de trámites.

Marco Teórico

De acuerdo con Tealdi, Sayagués define al Derecho Administrativo como “como la parte

del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la Administración y el

ejercicio de la función administrativa” (2005, pág. 1).

Delpiazzo localiza a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados como personas

jurídicas públicas que actúan bajo la órbita del Derecho Público y que son dirigidas

mayormente por colegiados. Sobre su dirección, el Art 185 de la Constitución de la

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República explícita “Los diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado

serán administrados por Directorios o Directores Generales”.

Nuestro autor establece una diferencia primordial entre los mismos, donde afirma que los

Entes Autónomos poseen la totalidad de poderes de la administración y actúan bajo cierto

control de la Administración Central en tanto que los Servicios Descentralizados si bien

poseen amplios poderes de administración estos son menores que los de los Entes

Autónomos y a su vez están sometidos bajo un mayor control tutelar por parte del Poder

Ejecutivo.

Por su parte, Cassinelli argumenta que ambos (Entes Autónomos y Servicios

Descentralizados) poseen autonomía es decir tienen potestad para dictar su propio

ordenamiento jurídico y son descentralizados, lo que implica la ruptura con el vínculo

jerárquico por lo tanto, ambos conceptos se cruzan al decir de Cassinelli, variando que los

Entes Autónomos disfrutarán de mayor autonomía y descentralización respecto a los

Servicios Descentralizados.

Por su parte, Gordillo, argumenta que los Servicios Descentralizados compartirán las

siguientes características básicas. En primer lugar, tendrán personalidad jurídica propia,

esto es, podrán actuar por sí mismo, en nombre propio como por ejemplo celebrando

contratos en su nombre. En segundo lugar, contarán con una asignación legal de

recursos, ya sean recibidos por parte del Poder Ejecutivo o financiados gracias a ingresos

propios de su actividad. En tercer lugar, su patrimonio es estatal, es decir estas entidades

son propiedad del Estado. En cuarto lugar, Tienen capacidad de administrarse a sí

mismos:

Es una consecuencia lógica de las características anteriores, y constituye uno de los

datos administrativos típicos de la descentralización; es la asignación de competencia

específica para resolver todos los problemas que plantee la actuación del ente, sin tener

que recurrir a la administración central más que en los casos expresamente previstos por

sus estatutos. En quinto lugar; son creados por el Estado, siendo la regla que sean

creados por ley.  En sexto lugar, están sometidas al control de la administración central:

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Esto supone al mismo tiempo que no puede admitirse la total independencia del ente ni

tampoco un control demasiado rígido, que frustre en la práctica la finalidad perseguida al

crearlo. Dentro de dicho control encontramos: el control presupuestal, el de la inversión

que realicen y en la designación de sus Directores.

Por otro lado, Rotondo considera que el Derecho Administrativo es piedra fundamental

para la correcta y eficiente labor de un Estado Social de Derecho. Respecto a la

descentralización señala que es un sistema compuesto, que se integra por un centro

administrativo primario, y otro secundario, ambos permanentes y con un rol determinado,

teniendo el primero la primacía institucional y por ende puede controlar al segundo.

Rotondo retoma la postura de Méndez en tanto éste concibe a la descentralización como

“un sistema compuesto en que las relaciones internas al sistema, se traban entre dos

simples, que denomina primario y secundario; en consecuencia, la competencia del

sistema está formada por la suma de la de ambos sistemas simples” (2007 pág. 511 ).

Por último, Cajarville observa dos sistemas básicos en la organización de la

Administración pública. Un modelo centralizado, en el cual todos los órganos y cargos que

lo componen dependen jerárquicamente de un órgano central. Sobre la descentralización,

Cajarville señalará que en nuestro Derecho Positivo esta se verá reflejada en la figura de

los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados y poseerá los siguientes 4 elementos

fundamentales; creación de un sistema jerarquizado de órganos y cargos no sometidos a

jerarquía de otro órgano ajeno al propio sistema. En segundo lugar estará sometido a una

preeminencia institucional del Poder Ejecutivo. En tercer lugar se afirmará que tendrá

competencia propia y por último que poseerá personalidad jurídica.

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 Análisis de la Ley y su reglamentación

El 19 de diciembre de 1952 se promulga la Ley N° 11907 donde se crea la Administración

de las obras sanitarias del Estado como organismo descentralizado del Ministerio de

Obras Públicas.

En dicha ley se especifican los fines y cometidos que tendrá el organismo que llevará las

siglas de O.S.E. respecto a estos, la ley enumera los siguientes como los principales: a) la

prestación del servicio de agua potable en todo el territorio de la República; b) la

prestación del servicio de alcantarillado en todo el territorio de la República, excepto en el

Departamento de Montevideo; c) celebrar convenios con los Gobiernos Municipales y/o

comisiones vecinales para realizar obras de alcantarillado o abastecimiento de agua

potable de interés local, mediante contribución de las partes,el estudio, la construcción y

la conservación de todas las obras destinadas a los servicios que se le cometen.

Sobre su capital, el Directorio de OSE se hará cargo de la gestión de su patrimonio,

siendo auxiliado por Rentas Generales en los ejercicios que tenga déficits y en cambio

volcará sus beneficios a Rentas en aquellos ejercicios que le hayan sido favorables. En

este sentido el art 642 de la ley 16710 estableció lo siguiente “los resultados de los Entes

Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio comercial e industrial del Estado, así

como de las empresas de propiedad estatal, cualquiera sea su naturaleza jurídica, serán

vertidos en su totalidad en la Tesorería General de la Nación, a excepción de las

cantidades que su presupuesto autorice a retener con destino a las

siguientes reservas:

1) Para el financiamiento de proyectos de inversión propios.

2) Para contingencias o coberturas de riesgo, según la particularidad de giro.

Sobre sus autoridades, se conformará un Directorio de 3 miembros que serán designados

por el Poder Ejecutivo en concordancia a lo que dispone el Art 187 de la Constitución. El

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mismo señala que “Los miembros de los Directorios y los Directores Generales que no

sean de carácter electivo, serán designados por el Presidente de la República en acuerdo

con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada sobre

propuesta motivada en las condiciones personales, funcionales y técnicas, por un número

de votos equivalente a tres quintos de los componentes elegidos conforme al artículo 94,

inciso primero.Si la venia no fuese otorgada dentro del término de sesenta días de

recibida su solicitud, el Poder Ejecutivo podrá formular propuesta nueva, o reiterar su

propuesta anterior, y en este último caso deberá obtener el voto conforme de la mayoría

absoluta de integrantes del Senado.La ley por tres quintos de votos del total de

componentes de cada Cámara podrá establecer otro sistema de designación.” (2004 pág

70). 

Sobre el personal, el Art 16 destaca que será el Directorio quien esté a cargo de su

contratación y deberá establecer los requisitos necesarios para que se cumplan dichas

vacantes. La ley reglamenta que los funcionarios han de transitar cursos de oposición y

méritos y deberán cumplir con la idoneidad técnica, pero también moral y tener una

convicción democrática.

Analizando la ley bajo la luz de los diferentes autores trabajados en clase, podemos inferir

las siguientes relaciones; de acuerdo con Delepiazo, los Servicios Descentralizados serán

administrados por órganos colegiados de acuerdo a lo explicitado por la Constitución. En

nuestro caso, el Directorio de OSE se compone por cinco miembros habiendo un

Presidente a la cabeza. De las principales tareas de este se detallan “Administrar el

patrimonio del organismo, poseer la potestad disciplinaria sobre el personal, fijar las

tarifas de los servicios y elaborar el presupuesto del mismo. Estos dos últimos puntos

serán elevados al Poder Ejecutivo que deberá aprobarlos. Aquí podemos visualizar cómo

el Poder Ejecutivo tutela la labor del Servicios Descentralizado el cual, si bien tiene

autonomía para confeccionar su presupuesto, necesitará la aprobación del gobierno

central.

Lo mismo ocurre con la designación del personal. El inciso F del Art 11 señala “Proponer

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al Poder Ejecutivo, en el momento que resulte necesario,las designaciones del personal

presupuestado del organismo; así como disponer por sí las promociones y cesantías del

referido personal”. Estos mecanismos tutelares nos retrotraen a la postura de Cassinelli

Muñoz, quien subraya que los Servicios Descentralizados tendrán menores grados de

autonomía que los Entes Autónomos. Siguiendo con Delpiazzo, este ubica a los Servicios

Descentralizados como personas jurídicas públicas que actúan bajo el Derecho Público.

OSE de acuerdo al Art 1 de su ley reglamentaria, será una persona jurídica que estará

bajo la órbita del Ministerio de Obras Públicas.

Por su parte, Gordillo establece una serié de características que han de tener los

Servicios Descentralizados. Enumera seis rasgos esenciales que ha de poseer el

organismo. El primero, contar con personería jurídica, el cual nos remite a Delpiazzo y en

el cual Gordillo resalta la capacidad del servicios para realizar contratos de forma

autónoma al poder central. El inciso C del Art 2 reafirma la potestad de OSE de entablar

convenios con Gobiernos Departamentales y Comisiones Vecinales a fin de poder prestar

sus servicios. Posteriormente, Gordillo refiere a que los Servicios contarán con patrimonio

propio y recibirán por parte del Estado fondos a fin de llevar a cabo su labor. En la ley

orgánica, el Art 5 regula el patrimonio inicial de OSE señalando que el mismo se

compondrá de los activos adquiridos de la compra de la extinta Compañía de Aguas

Corrientes limitada. En tercer lugar, el autor plantea que el patrimonio es estatal ya que

pertenece al Estado. En nuestro caso, el art 7 explícita el argumento de Gordillo ya que

menciona que los beneficios que se obtengan de la explotación de los servicios se

destinarán en primer término al reintegro a Rentas Generales. Sobre la capacidad de

administrarse a sí mismos, como pudimos observar, el Art 11 en su inciso A afirma que el

Directorio administra el patrimonio del mismo, y el inciso G de forma general señala que el

Directorio deberá resolver todas aquellas cuestiones que se el Presidente o cualquiera de

sus miembros someta a consulta. En quinto lugar, Gordillo manifiesta que los Servicios

Descentralizados son creados por ley, como aconteció en el caso de OSE que se creó en

1952 a través de la ley 11.907. Por último, se hace referencia al control estatal, siendo

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este, lo suficientemente flexible a fin de que permita al servicio realizar sus cometidos. A lo

largo de la ley se puede verificar claramente cómo el Poder Ejecutivo establece

mecanismos de control sobre el mismo, con especial énfasis en el desarrollo de la

actividad económico-financiera si observamos una autonomía técnica por parte de la OSE

en cuanto a la prestación de sus servicios. En el Art 2 se enumeran de forma sucinta los

cometidos del organismo, entre los cuales podemos destacar en sus incisos A y B: La

prestación del servicio de agua potable en todo el territorio de la República y la prestación

del servicio de alcantarillado en todo el territorio de la República, excepto en el

Departamento de Montevideo.

Un aspecto fundamental del Derecho Administrativo es lo que argumenta Rotondo en

términos de conjeturar que el mismo, es la piedra angular para la construcción de un

Estado Social de Derecho. Visto desde este lugar, la construcción de una ciudadanía

plena donde se garanticen los derechos no solo civiles y políticos sino también sociales

pasa por un ordenamiento jurídico que vele por estos. El artículo 3 de la ley afirma “ La

prestación del servicio de obras sanitarias, y los cometidos del Organismo, deberán

hacerse con una orientación fundamentalmente higiénica, anteponiéndose las razones de

orden social a las de orden económico”. La ley, da primacía a la salud de la población por

encima de razones de utilidad económica. El Estado es garante de brindar un servicio

público esencial para la población como es el suministro de agua potable. 

Rotondo considera que la Administración Pública funcionando de manera descentralizada

actúa como un sistema compuesto donde encontramos un centro primario de poder, este

es el Poder Ejecutivo y un centro secundario (para nuestro caso OSE) en el cual, el

primero tendrá primacía institucional sobre el segundo y lo controlará. 

Por último, Cajarville. Visualiza dos sistemas en la Administración pública, el centralizado,

donde los órganos y jerarcas dependen verticalmente de un centro de toma de decisiones

y un sistema descentralizado en el cual, el órgano y los jerarcas tendrán autonomía en

ramas de su competencia sobre el Poder Ejecutivo, quien de todas formas mantendrá una

preeminencia institucional estando bajo tutela de este último y que el organismo

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descentralizado tendrá personería jurídica. Los elementos destacados por Cajarville han

sido desentrañados a lo largo del trabajo, en el cual pudimos observar como OSE en sus

cometidos tiene autonomía técnica en lo que atañe a sus cometidos, pero se somete a

una vigilancia tutelar en lo referente  a lo económico-financiero siendo el Poder Ejecutivo

quien asuma dicho control.

Conclusiones

El Derecho Administrativo es una herramienta fundamental para el Estado. Este regula de

acuerdo con Sayagués el funcionamiento de la función pública y ha ido cobrando mayor

fuerza a medida que el Estado fue incorporando una batería de derechos que exceden a

los civiles y políticos del Estado Liberal. En dicho sentido, en las primeras décadas del

siglo XX los países occidentales fueron asumiendo una serie de derechos sociales y

económicos dando respuesta a las demandas de las capas populares de sus sociedades.

Uruguay, no estuvo exentó a dicho proceso, sino que al contrario, fue pionero en América

Latina en la generación de una profusa legislación social que procuro mejorar las

condiciones de vida de las clases trabajadoras. En este impulso, podemos visualizar

como el Estado Batllista ingresa en el mercado con el fin de prestar diversos servicios

públicos donde los beneficios que de estos deriven se vuelquen en la economía nacional

y no se vuelvan a las casas matrices de las multinacionales. Asimismo, se incorporan

nuevas perspectivas donde se antepone el interés social del servicio antes del económico.

A medida que este Estado abarca nuevas áreas de acción, el Derecho Administrativo

evolucionó dando herramientas legales al Estado para que pueda seguir expandiendo sus

funciones. Durante el Estado liberal, la Administración se regía por un sistema

centralizado donde la jerarquía se encontraba profundamente verticalizada, respondiendo

al centro de poder. Sin embargo, en cuanto el Estado se expande, se concibe como

ineficiente el modelo centralizado y el Derecho Administrativo comienza a desarrollar

modelos descentralizadores en los cuales se le brinda grados de autonomía y

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descentralización a los órganos estatales.

El caso de OSE, se inscribe en la lógica de un Estado que ha incorporado nuevas

funciones que exceden al Estado liberal “juez y gendarme” convirtiéndose en un Estado

Social de Derecho. La ley orgánica de OSE fija sus cometidos remarcando el derecho de

la ciudadanía en recibir un suministro de agua potable de calidad. La presente ley ubica a

OSE dentro de un servicio descentralizado, y le otorga a la administración autonomía

técnica a fin de que pueda administrarse de acuerdo a sus necesidades y de las

demandas de la sociedad.

Como hemos observado, estos pueden establecer los mecanismos de ingresos de sus

funcionarios, sus sanciones y destituciones. Respecto al rango financiero, el Directorio

podrá elaborar su presupuesto y ver las mejores líneas de acción para cumplir sus

objetivos. Sin embargo, dicha autonomía se ve restringida por el poder central, este

mantiene un control tutelar sobre OSE y con especial énfasis en lo que atañe a lo

estrictamente financiero.

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 Bibliografía

• Constitución de la República Oriental del Uruguay (2004). Montevideo, Uruguay.

• Cajarville, Juan Pablo (2007) “ Sobre Derecho Administrativo” Fondo de Cultura

Universitaria. Montevideo.

• Delpiazo, Carlos (2006) “Derecho Administrativo Especial” Volumen 1. Universidad

de Montevideo.

• Gordillo, Agustín (2017) “ Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas”.

Fundación de Derecho Administrativo. Buenos Aires.

• Ley 11.907. “Ley orgánica de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado”

Año 1952 Montevideo.

• Tealdi, Jean Paul (2005) “Curso de Derecho Administrativo”. Facultad de Derecho.

Montevideo.

• Rotondo, Felipe (2005) “ Manual de Derecho Administrativo” Ediciones del Foro.

Montevideo.

• SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. T. I 9a. ed. puesta

al día por Martins, D. H. Mdeo. 2010, p. 46. 

• (Reglamento de Procedimiento Administrativo de la Administración Central, decreto

500/991, art. 2º, que explicita principios, la mayoría de ellos de rango jurídico

superior.)

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Anexos

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