¿Comparamos ICS con GOM?

Javier Navarrete Ruiz

Oficial del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia

Frente al ya veterano Incident Command System (ICS), ampliamente divulgado en actividades

formativas entre los servicios de emergencias de nuestro país desde hace años, más recientemente
está irrumpiendo la Gestión Operativa del Mando (GOM) como un sistema de dirección operativa
de emergencias, con una gran profusión de opciones formativas a todos los niveles. Algunos de los
principios fundamentales de ICS han inspirado los modelos utilizados para la planificación de
emergencias por nuestras administraciones responsables de protección civil. Incluso en algunos
casos puntuales, fundamentalmente en el ámbito de los incendios forestales, ha tenido una
adaptación casi completa y puede decirse que es el método empleado; así ocurre, por ejemplo, en
Andalucía. Por su parte, GOM está comenzando a ser aplicado principalmente por algunos servicios
públicos de bomberos que han desarrollado programas formativos específicos en esta metodología
para su personal de mando, como es el caso de algunos servicios del norte de España, como la
Comunidad de Navarra o el servicio municipal de Barcelona.

El planteamiento de comparaciones entre ICS y GOM nos lleva a múltiples preguntas: ¿es mejor un
método que otro?, ¿cuál es más fácil de aplicar para la realidad de las emergencias en nuestro país?,
¿qué diferencias y similitudes tienen?, ¿son métodos antagónicos, compatibles, complementarios?.
Comenzando primero con una descripción resumida de los fundamentos de cada uno de ambos
métodos de dirección de emergencias, este artículo pretende realizar una comparación entre ellos
con la pretensión de llegar a conclusiones de interés, con respuestas a las preguntas enunciadas.

Fundamentos de ICS
ICS nació en la década de los años 70 en California, diseñado inicialmente para su empleo en la
dirección de incendios forestales. Para afrontar este tipo de emergencias, ya en aquellos años había
una gran cantidad de medios movilizados muy heterogéneos, lo que provocaba descoordinación.
Por ese motivo, desde el primer momento, ICS pretendió la creación de una estructura organizativa
común que integrara a todos los recursos que intervenían en el combate del incendio, con
independencia del ámbito territorial, de la dependencia administrativa o de la competencia
específica que cada uno tuviera. Es decir, desde el principio, ICS pone el foco en la coordinación:
todos los organismos / servicios / recursos integrados en una misma organización para afrontar la
emergencia, trabajando de acuerdo con un plan de actuación único y compartiendo un mismo
conjunto de objetivos.

Aunque en su origen ICS se definió para su empleo en incendios forestales, con el tiempo se fue
extendiendo a la dirección de cualquier otro tipo de emergencia: incendios en entornos urbanos o
industriales, accidentes con gran número de víctimas, terremotos, inundaciones, etc.

El sistema ICS parte de la base de 12 principios fundamentales que permiten construir una
estructura flexible, adaptada a las diferentes necesidades de dirección que pueda plantear cada
tipo de emergencia, pero incluyendo el desarrollo de todas las funciones de dirección, de un modo
sencillo, lógico y funcional, para conseguir su objetivo: integración de todos los actores que
intervienen frente a la emergencia en una estructura absolutamente coordinada, estableciendo
procedimientos comunes para la planificación y dirección de los recursos.
El primero de estos principios fundamentales de ICS es la definición de las 5 funciones de dirección
que deben ser tenidas en cuenta frente a emergencias. Son las funciones de Dirección de la
organización, Operaciones, Planificación, Logística y Gestión Económico-Administrativa.
Recientemente, en la aplicación de ICS a incidentes con componente delictivo, como los atentados
terroristas y similares, se considera una sexta función de dirección, denominada de
Inteligencia/Investigación. La aplicación de otros principios fundamentales como el respeto a la
capacidad de control limitada de cualquier mando, la unidad de la cadena de mando, el
establecimiento del mando desde el momento inicial de la respuesta a la emergencia y su
transferencia posterior inspiran el diseño de la estructura organizativa común pretendida por ICS,
que se completa con la consideración de otro principio importante, el de flexibilidad, es decir, que
el despliegue de la estructura se haga en el grado más adecuado a la naturaleza y gravedad de la
emergencia. Otros principios de ICS que contribuyen a la dirección integrada de la emergencia son
la dirección por objetivos (sistema de objetivos estructurado, único y compartido por todos), el plan
de acción del incidente (igualmente estructurado, único y compartido por todos) y el mando
unificado (que permite la participación de todos los organismos implicados en los procesos de
dirección). También el principio de la gestión integrada de las comunicaciones, fundamentales para
el éxito en el control de la emergencia, que debe tener su correspondencia con la estructura
organizativa, los planes de acción y los objetivos definidos. Como ICS se diseñó en principio para su
empleo en la dirección de emergencias complejas, que necesitan el concurso de gran cantidad de
recursos, el éxito en la dirección efectiva implica que debe mantenerse un control permanente del
estado, funcionalidad y disponibilidad de todos, tanto de los recursos personales, como de los
materiales; es una tarea esencial, pero difícil cuando la emergencia es grande y los recursos
múltiples; ambos controles constituyen otros dos de los doce principios fundamentales de ICS.
Finalmente, el último de los principios de ICS es el empleo de un lenguaje sencillo en las
comunicaciones y una terminología normalizada común para elementos esenciales del sistema,
para facilitar el simple entendimiento entre los recursos tan heterogéneos que pueden confluir en
un mismo incidente.

Con la aplicación de los 12 principios fundamentales referidos, ICS construye una estructura
organizativa que, en su grado de despliegue máximo, se reproduce en la figura nº1. Como vemos
en ella, el patrón de diseño de esta estructura está en las cinco funciones fundamentales de
dirección consideradas por ICS. Bajo la dirección superior del denominado Comandante del
Incidente se despliegan cuatro secciones, encargadas cada una de una de las restantes funciones:
Operaciones, Planificación, Logística y Económica-Administrativa.

Inmediatamente bajo el puesto del Comandante aparecen las tres funciones que ICS denomina Staff
de Mando: Información, Enlace y Seguridad. Son funciones propias del máximo responsable, pero,
en emergencias complejas, conviene que el Comandante del Incidente disponga de personal para
asignarles su desarrollo efectivo. Son tres funciones clave.
 Figura nº 1

Para la dirección de la emergencia, el Comandante del Incidente se reúne con los cuatro jefes de
las secciones en el Puesto de Mando Avanzado (PMA), conformando lo que ICS denomina Staff de
Coordinación.

La Sección de Operaciones tiene encomendada en ICS la intervención directa frente al riesgo. En

ella se agrupan los recursos que van a extinguir incendios, efectuar rescates, prestar asistencia
sanitaria a víctimas, garantizar la seguridad física en la zona afectada o controlar fugas de productos
químicos y sus consecuencias, por citar solo algunos ejemplos. El despliegue de esta Sección se hace
aplicando los principios fundamentales de la unidad de la cadena de mando, el ámbito de control
reducido y la flexibilidad, apareciendo (de abajo hacia arriba) recursos simples, grupos o divisiones
y ramas.

La Sección de Planificación maneja información. La Unidad de Situación analiza el siniestro y su

posible evolución y aporta previsiones de evolución al PMA. La Unidad de Recursos controla en
todo momento el estado y situación de todos los recursos que intervienen. La Unidad de
Desmovilización planifica tiempos de trabajo y relevos. La Unidad de Documentación se encarga de
la gestión documental necesaria para la dirección efectiva de la emergencia: formularios, planos,
cartografía, etc.

La Sección de Logística tiene como cometido funciones de apoyo al resto de la organización,

estructurándose en dos ramas, la de Servicio encargada de tareas de suministro de avituallamiento,
de asistencia sanitaria al personal de intervención o de apoyo en comunicaciones. La Rama de
Apoyo se encarga de gestiones auxiliares como aprovisionamientos de recursos auxiliares
necesarios, la selección y acondicionamiento de instalaciones de apoyo (bases para acopio de
recursos o su mantenimiento, campamentos para descanso del personal operativo, etc.) o el
mantenimiento, reparaciones y abastecimiento de combustibles de vehículos, también mediante
unidades específicas.

La Sección Económico-Administrativa realiza gestiones de control de tiempos de trabajo de cada

recurso, contabilidad, compras y compensaciones de gastos y reclamaciones.

La aplicación de ICS conlleva el empleo de un gran número de formularios, en lo que queda

registrada información esencial para la dirección de la emergencia. Estos formularios constituyen
otra de las claves del sistema. Como no puede ser de otra forma, para facilitar la coordinación, se
trata de formularios con un diseño y contenido normalizados, de modo que cualquier mando de un
equipo de intervención pueda entenderlo y cumplimentarlo. Por ejemplo, el formulario ICS 202
“Objetivos del Incidente”, que recoge para cada equipo, unidad, grupo o división los objetivos
concretos asignados durante cada periodo operativo, o el formulario ICS 211 “Listado de Registro”,
empleado para el control inicial de todos los recursos cuando acceden a un CRM. Las figuras 2 y 3
muestran estos formularios. El empleo de formularios permite que ICS vaya construyendo un
registro documental permanente de todos los planes, decisiones y acciones vinculados con la
emergencia.

Figura nº 2
 Figura nº 3

Fundamentos de GOM
GOM nació a mitad de los años noventa en Francia, diseñado para su empleo en la dirección de
intervenciones por parte de los Servicios de Bomberos, siendo su uso obligatorio desde 2006,
habiéndose convertido en una doctrina nacional, difundida por la Escuela Nacional Superior de
Oficiales de Bomberos franceses (ENSOSP). Es un modelo que permite, tras analizar la situación
operativa, que el mando implemente las órdenes precisas para que se ejecuten sus decisiones de
control de la emergencia. GOM se aplica en todos los niveles de mando, estando normalizados
diferentes niveles formativos: Jefe de Grupo, Jefe de Columna, Jefe de Sitio.

El sistema GOM parte de la aplicación de 5 principios fundamentales, como el respeto a la capacidad

de control limitada de los mandos, la unidad de la cadena de mando hacia abajo (relación del mando
con sus subordinados) y hacia arriba (relación del mando con su jefe superior), el control ineludible
de la ejecución de las órdenes dadas y la obligación de asumir la responsabilidad última por las
decisiones tomadas. Partiendo de los anteriores fundamentos, GOM utiliza dos conjuntos de
definiciones útiles para la dirección de la emergencia: uno son las denominadas “6 Funciones del
Mando Operativo” y el otro los “Cuadros de Órdenes”.

GOM considera que, para la dirección de emergencias, los mandos operativos tienen las funciones
de Mando (decisión sobre lo que hay que hacer y cómo), Anticipación (evaluar posibles evoluciones
y elegir una opción), Acción (emitir órdenes directas a subordinados), Informe (reportar al jefe
inmediato superior), Logística (gestión de recursos) y Comunicaciones (gestión de la red de
comunicaciones).

Con relación a los Cuadros de Órdenes, GOM normaliza la estructura de las órdenes con los
siguientes elementos para el nivel de los Jefes de Grupo: Situación, Objetivos, Idea de Maniobra,
Ejecución y Mando. En el nivel de Jefe de Columna, a la estructura de órdenes anterior se añaden
Anticipación y Logística. Como vemos, es un sistema escalable, que se ajusta con flexibilidad a las
necesidades de dirección que impone la magnitud de cada emergencia.

Para la aplicación de GOM se han definido varias herramientas gráficas que se van construyendo y
mostrando en pizarras para facilitar su cumplimentación, interpretación y explicación a terceros. La
primera de estas herramientas es el Orden Gráfico y su representación en el denominado Panel
SITAC (situación táctica actualizada), consiguiendo una muestra del escenario de la emergencia, de
la naturaleza del riesgo y sus consecuencias, de los recursos implicados y de las acciones que están
llevándose a cabo, todo ello actualizado en tiempo real. Se trata de una potente herramienta de
ayuda al mando responsable de la dirección de la emergencia; un ejemplo se reproduce en la figura
nº4.

Figura nº 4

Otras herramientas utilizadas por GOM son la Orden Complementaria de Transmisiones -OCT-
(panel que recoge la estructura organizativa dispuesta y su correspondiente organización de las
comunicaciones) y la Tabla de Medios (empleada para llevar el control de todos los recursos
disponibles en la emergencia). Ambas se muestran en la figura nº5. Permiten que el responsable
de dirigir la emergencia tenga toda la información ordenada de un modo lógico, tanto la relativa a
los recursos que tiene a su disposición y a su estado en cada momento, como la correspondiente a
la organización estructurada decidida para afrontar la emergencia (en sectores, columnas o grupos)
y a la organización de las comunicaciones, con diferentes canales de radio separados para las
funciones de mando y para las operativas.
 Figura nº 5

GOM establece cómo debe organizarse el funcionamiento del puesto de mando para el desarrollo
de todas las acciones de dirección que necesite la emergencia. Normaliza diferentes niveles, según
magnitud de la emergencia, y define funciones y responsables. Así en un nivel de Jefe de Grupo
(responsabilidad máxima sobre 4 equipos de trabajo, por ejemplo 4 autobombas y 16 bomberos),
GOM plantea que el mando responsable (COS – Comandante de Operaciones de Socorro) agrupe
él solo todas las funciones de dirección. Pero, en un nivel de Jefe de Columna (responsabilidad hasta
4 grupos, por ejemplo, 16 autobombas y 64 bomberos) ya plantea un desglose de las funciones,
apareciendo dos mandos en el PMA, uno con la responsabilidad específica de mantener la
actualización de los medios (empleando el Panel de Medios) y los contactos desde el PMA con
centros de coordinación superiores, y otro con la responsabilidad específica de mantenerse en
contacto con los mandos operativos subordinados, transmitiendo las órdenes decididas y
efectuando un seguimiento de su ejecución. Si la situación de emergencia es más grave y requiere
aún más recursos, aparece entonces el nivel de mando denominado por GOM como Jefe de Sitio
(responsabilidad hasta 4 columnas, por ejemplo, 64 autobombas y 256 bomberos). En este caso, el
PMA desglosa todavía más las funciones de mando, requiriendo más responsables, pues se separan
las anteriores funciones de gestión de medios de la información y enlace con los superiores, además
de aparecer ahora nuevas funciones separadas, como la Anticipación (tarea de análisis de la
situación, su evaluación y pronósticos de evolución) y las Comunicaciones.

Comparaciones entre ICS y GOM

ICS y GOM son modelos diferentes para conseguir que la dirección de emergencias se lleve a cabo
de un modo seguro, eficaz y eficiente. Son modelos que utilizan muchos elementos comunes;
aunque ICS habla de 12 principios fundamentales y GOM explícitamente sólo de 5, realmente hay
otros que están en la base de ambos modelos, como la aplicación flexible según la magnitud de
cada emergencia, dirección por objetivos, establecimiento y transferencia del mando o la
integración de comunicaciones. No obstante, parten ya de enfoques diferentes, pretendiendo
diferentes metas: ICS la coordinación de múltiples recursos heterogéneos y GOM la disposición de
un sistema estructurado para la toma de decisiones por los mandos responsables. Esa es la principal
diferencia entre ICS y GOM, pero también es el motivo por el que podemos llegar a la conclusión
de que pueden ser métodos complementarios. Esto es así porque ICS pone el énfasis en la
construcción y funcionamiento de una estructura integradora de todos los recursos, sea cual sea su
adscripción administrativa y su carácter funcional, que permita el desarrollo de todas las funciones
necesarias para la dirección de las emergencias, mientras que no se ocupa tanto de definir cómo
debe desarrollarse el proceso de la toma de decisiones operativas por los mandos, que es el campo
de mayor desarrollo de GOM.

En una emergencia que se esté dirigiendo mediante la aplicación de ICS, los mandos de divisiones
o grupos perfectamente pueden emplear MRT para analizar situaciones operativas y tomar sus
decisiones. También la enorme potencia del Orden Gráfico y los paneles SITAC de GOM pueden
emplearse tanto en PMA, como por el Jefe de Sección de Operaciones o los responsables de
divisiones y grupos. Además, el empleo de los formularios de ICS permitirá corregir la carencia que
tiene GOM en cuando a permanencia de la información y trazabilidad de la misma, necesarias para
los análisis e informes posteriores a la finalización de la emergencia.

Si analizamos ambos modelos bajo el marco de las recientes normativas internacionales, UNE-ISO
22320 “Protección y Seguridad de los Ciudadanos. Gestión de Emergencias. Requisitos para la
respuesta a incidentes” nos dice que para la gestión de emergencias hay que ejecutar tres
actuaciones esenciales: “Mando y Control”, “Gestión de la Información Operacional” y
“Coordinación y Cooperación”. La actuación de “Mando y Control” considerada como las
actividades (que se repiten continuamente) con el objetivo de la toma de decisiones, la evaluación
de la situación, la planificación, la implantación de decisiones y el control de los efectos de la
implantación sobre el incidente está más desarrollada por GOM, realmente constituye la meta
principal de este modelo. La “Gestión de la Información Operacional”, considerada en el contexto
específico de una emergencia concreta y analizada para que proporcione un conocimiento de la
situación y de su posible evolución queda bien definida en GOM en la fase previa a la decisión, con
la aplicación de MRT para la obtención de información relevante sobre la situación, para su análisis
y la elaboración de previsiones de evolución, aspectos en los que no entra ICS, pero, sin embargo,
ICS la potencia en la fase posterior a la decisión, ya que el empleo masivo de los formularios permite
su integración, la difusión entre todos los involucrados en la intervención y entre los afectados,
favoreciendo la evaluación de los resultados. Finalmente, en la actuación de “Coordinación y
Cooperación” claramente ICS tiene un planteamiento mejor, pues ésta es la meta de este modelo.

En definitiva, podemos concluir que ICS y GOM no son antagónicos. Cada uno ha desarrollado más
un aspecto de la compleja misión que es la dirección de emergencias. Sus diferentes orígenes, tanto
en el tiempo como en la procedencia de dos países distintos, no debería llevar al error de
considerarlos como incompatibles, pues no lo son.

Además, el hecho de que hayan sido desarrollados en dos grandes países y cuenten ya con una
trayectoria internacional amplia, no debería ponernos en la tesitura de elegir uno u otro, sin más
posibilidades. Realmente, con un esfuerzo suficiente por parte de expertos en dirección de
emergencias podríamos llegar a un modelo que, combinando ICS y GOM, incluyera mejoras
importantes. ¿Por qué no un modelo propio elaborado por técnicos de servicios de emergencia de
nuestro país?. El reto está lanzado, a APTB, a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias,
a la Escuela Nacional, al Área de Defensa de Incendios Forestales del MAPAMA, a las consejerías y
direcciones generales autonómicas competentes en emergencias, protección civil e incendios
forestales, a las direcciones de los servicios de bomberos, a todo aquel organismo o particular que
quiera participar, a todos. ¿Lo asumimos?.