Tema 1.3.

Enfoques de la gestión pública

El Estado no es solo un concepto u objeto de estudio, el Estado es un ente que

evoluciona, se perfecciona y en el que conviven elementos que a su vez adquieren
personalidad desde su campo de estudio, ya sea la sociología, economía, o cualquier otra
ciencia ligada al estudio del Estado.
Desde el punto de vista de la sociología, la población como un elemento del Estado es
un objeto que en ocasiones toma el lugar del Estado, es decir que existen sectores de la
sociedad que no reconocen o se niegan a percibir la personalidad del Estado per se.
De manera más práctica, se puede decir que el Estado en algunos momentos careció,
carece y/o carecerá de credibilidad por parte de algún sector de la población que en él
reside. Específicamente la población demanda bienestar y si el Estado cumple, la
población busca alternativas, a veces antes que el gobierno, y esto provoca revoluciones
que obligan al Estado a redefinirse.
En ocasiones el Estado acepta que la ciudadanía es determinante en su existir, en otros
casos el Estado se estremece y reprime. Es así que puede generarse que los hechos
exhiben a un país, ante una comunidad de naciones que observan y se organizan.

Ante fenómenos de observancia común, se deben buscar nuevas alternativas, ya que la

vieja escuela no brinda soluciones, es decir, la administración pública puede ser obsoleta
y requiere soluciones y propuestas novedosas. Entonces surgen conceptos que
pretenden revindicar a la ciudadanía en el Estado, para dejar de verla como contribuyente
y pasar a ser un cliente, que paga por un servicio el cual le debe ser otorgado con apego
a la legislación vigente, con el ánimo de garantizar la mejor entrega posible que brinde
bienestar.

Tomada de Commonswikimedia.org.
Por lo anterior, la gestión pública ha evolucionado de manera conceptual hacia la Nueva
Gestión Pública (NGP) o Nueva Gerencia Pública. Estas tendencias buscan simplificar y
volver eficiente la labor gubernamental, uno de los elementos predominantes en esta
nueva era de gestión gubernamental es la tecnología, que permitirá reducir procesos
administrativos que coloquialmente se llaman burocracia. Por otro lado, uno de los
principales cambios de esta gestión es que la agenda pública se genere a partir de lo que
la sociedad promulgue.

En la actualidad se configuran nuevas agendas públicas construidas desde la sociedad

civil que no tienen como referente a los Estados (Chica, 2011). Para puntualizar esta idea
Bresser (1998) afirma que son los Estados nacionales los que tienden a supeditar sus
agendas de política pública a las agendas de la sociedad civil. (P.p. 29-30).

La NGP ha desatado diversas propuestas para dar explicación a los cambios y evolución
de las administraciones públicas actuales, muchas de ellas tienen cierta tendencia a
defender líneas de estudio específicas, en ese sentido, la línea que en términos prácticos
aporta de mejor manera a la lógica, es aquella que se refiere a la situación de la
administración pública en el contexto actual. Es decir, una administración pública que se
ve influenciada por la modernidad y los cambios sociales, así como las nuevas ideas,
tendencias y formas de pensar, además de, los avances tecnológicos a través del uso de

teléfonos inteligentes, redes sociales y per se procesadores de información más veloces.

Tomada de Freepik.es.
Para Arellano (2002) las pretensiones teóricas de la NGP por un gobierno más eficiente,
que se administra de una manera más parecida a la forma en que lo hacen las
organizaciones privadas, en realidad son el síntoma de un cambio profundo en el espacio
social y tecnológico, donde se mueve la administración pública, y no tanto un cambio de
paradigma en términos organizativos. (P.187). Si bien la NGP resulta atractiva para ser
adoptada en todos los Estados, para lograr bienestar en países de América Latina, se
presentan ejemplos aislados que, al igual que en México, se enfrentan a problemas
burocráticos y excesivo control político. Sin embargo, no todo está dicho ya que la fórmula
para lograr un cambio que permita a la NGP actuar como se debe, depende en gran
medida de la separación que la NGP pueda lograr de la política e intereses partidarios, es
decir, de separar a la NGP de la política.
Existen diversas maneras de abordar el estudio de la NGP, cada forma de estudio tendrá
un enfoque de acuerdo al contexto global, socioeconómico-histórico de cada Estado. En
ese sentido a continuación se describen brevemente las principales propuestas.

Enfoques de la nueva gestión pública

Paradigma burocrático Paradigma posburocrático: Barzelay (1995) expone a este enfoque

como un conjunto de principios que se establecen a través del surgimiento de una nueva
cultura organizacional, nuevos enfoques operativos, nuevas tecnologías administrativas,
nuevas místicas y nuevas actitudes. (P.17)

Creación del valor público: Para Moore (1995), este enfoque es una acción estratégica,
orientada a resultados que son demandados por la sociedad. En este sentido, el gerente
público es un actor que debe explotar el potencial del contexto político y organizativo en el
que está inmerso, con el fin de crear valor público. (P. 18).

Gestión por procesos: Para Chica (2011), este enfoque hace énfasis en la medición, a
través de indicadores operacionales, de gestión y resultados, que se orientan desde los
fines organizacionales y se basan en determinaciones cuantitativas y cualitativas de
impactos sobre ambientes y/o poblaciones estructurados, así como en la satisfacción
ciudadana. También hace énfasis en el uso de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC), para agilizar y permitir la realización descentralizada, e incluso
deslocalizada de las actividades en el marco de procesos estandarizados en la
organización de equipos multifuncionales, dado que su uso se atribuye como garante de
la disminución de tiempos y recorte de distancias en la prestación oportuna de servicios.

Gestión por resultados, GpR: Para Chica (2011) este enfoque propone cambios en las
formas tradicionales de gestión gubernamental, pone un especial énfasis en los
resultados e impactos que se logran a favor de la satisfacción y bienestar de los
ciudadanos. El término, gestión para resultados, emerge de una serie de debates sobre el
desarrollo que se dio en el seno de diferentes agencias de la Organización de Naciones
Unidas (ONU) y de organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), y el Fondo Monetario Internacional (FMI). (P. 66).

Enfoque del paradigma posburocrático

Barzelay (1998), a través del estudio de las actividades y acciones de programas

gubernamentales (Estado de Minnesota-EE. UU.) construyó un esquema que busca dar
cuenta de nuevos medios para mejorar la acción colectiva en la gestión públicaEste nuevo
esquema, es presentado como “Paradigma posburocrático”, el cual expone un conjunto
de principios que se establecen a través del surgimiento de una nueva cultura
organizacional, nuevos enfoques operativos, nuevas tecnologías administrativas, nuevas
místicas y nuevas actitudes (Barzelay, 1998:17). El paradigma posburocrático requiere
que se transite del concepto burocrático de interés público a un concepto de resultados,
medidos desde la valoración que dan a estos los ciudadanos. El paradigmaposburocrático
busca la calidad y la generación de valor, para lo cual se debe superar el enfoque de la
eficiencia desligado de la eficaciase entiende en términos de producción, lo cual implica
dar una mayor participación en la toma de decisiones a los empleados de los niveles
operativos. En este paradigma el control coercitivo debe dar paso a un apego a las
normas desde su comprensión e interiorización (autocontrol).

El paradigma posburocrático, se presenta como una nueva manera de pensar y practicar

la Administración Pública, lo cual implica vencer la resistencia al cambio (Barzelay,
1998:196), pues estos cambios obedecen a un proceso de alineación con las
transformaciones históricas, económicas, políticas, sociales, en fin, institucionales
ocurridas en los últimos tiempos.

Enfoque de creación de valor público

Deliberar acerca de la naturaleza y del valor de las actividades gubernamentales, los

servidores públicos deben recurrir a los conceptos interrelacionados de producto o
servicio, calidad y valor…” (Barzelay, 1998). La eficiencia como reducción de costos en el
empleo de los medios pese a los resultados, es el centro de la crítica de Barzelay. Crítica
que plantea un debate acerca de la creación devalor público. En este sentido el Gerente
público es un actor que debe explotar el potencial del contexto político y organizativo en el
que está inmerso con el fin de crear valor público (Moore, 1995:18).

Enfoque de gestión por procesos

Este enfoque hace énfasis en la medición, a través de indicadores operacionales, de

gestión y de resultados, que se orientan desde los fines organizacionales y se basan en
determinaciones cuantitativas y cualitativas de impactos sobre ambientes y/o poblaciones
estructuradas, así como en la satisfacción ciudadana. También hace énfasis en el uso de
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), para agilizar y permitir la
realización descentralizada e incluso des localizada de las actividades en el marco de
procesos estandarizados, en la organización de equipos multifuncionales, dado que su
uso, se atribuye como garante de la disminución de tiempos y recorte de distancias en la
prestación oportuna de servicios.

Del enfoque de gestión funcional al enfoque de gestión por procesos Aguilar (2006) y
Badia y Bellido (1999), establecen un cuadro comparativo entre el modelo de gestión
funcional y el modelo de gestión por procesos. El cual se transcribe a continuación:

Enfoque de la gestión para resultados, GpR

Se ha presentado en diferentes instancias gubernamentales y académicas, como un

modelo que propone cambios en las formas tradicionales de gestión gubernamental, pone
un especial énfasis en los resultados e impactos que se logran a favor de la satisfacción y
bienestar de los ciudadanos. El término, gestión para resultados, emerge de una serie de
debates sobre el desarrollo que se dio en el seno de diferentes agencias de la
Organización de Naciones Unidas (ONU) y de organismos multilaterales como el Banco
Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el Fondo Monetario
Internacional (FMI).
Hace énfasis en la superación de problemas socialmente relevantes como: la superación
de la pobreza; el crecimiento económico sostenible; el mejoramiento en la calidad de vida;
el incremento de la esperanza de vida; el aumento de los promedios de escolaridad; la
disminución del costo de operación gubernamental y el mejoramiento de la definición y
medición de los resultados de desarrollo por parte de las instancias estatales y
supraestatales (BID y CLAD, 2007). El término “Gestión para Resultados” ha venido
cobrando fuerza y tendiendo a reemplazar los términos de “Gestión por Resultados” o
“gestión orientada a resultados” en la primera década del siglo XXI, al hacer énfasis el
conector “para”, en el aspecto teleológico y orientativo a fines de la gestión pública.

Está siendo aplicada por diversos gobiernos, como son Estados unidos, El Reino Unido,
España, Alemania, nueva Zelanda y Australia; y en Latinoamérica en gobiernos como
México, Chile, Brasil y Colombia. Estos últimos tienen en común que presentan los
mejores indicadores en su implementación y el de ser asistidos por organismos
internacionales como el Banco Interamericano de desarrollo (BID), el cual apoya con
asistencia técnica en el marco de líneas de crédito para el desarrollo (BID y CLAD, 2007).

La GpR busca orientar la acción de los actores hacia la creación de valor público (Moore,
1995) mediados por la puesta, en uso de instrumentos de gestión y Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, TIC, en forma colectiva, coordinada y complementaria,
para cumplir los objetivos anteriormente señalados. (García López y García Moreno,
2010).

Por ejemplo, en la GpR, la eficacia de la gestión pública frente al problema de la pobreza,

se puede medir en términos del porcentaje de hogares que han superado de manera
permanente el estado de pobreza en comparación al número total de hogares pobres.

El estudio de la nueva gestión pública (NGP)

Eplantea Barzelay, se subdivide en dos tipos: los trabajos que enfocan sobre el contenido
de las políticas y aquellos que se ocupan del proceso de formulación de las políticas de
acción. El primer tipo describe procedimientos, usualmente en contraste con prácticas
previas (Barzelay, 2003:19). El segundo tipo de investigación sobre las políticas de
gestión pública, va más allá de la descripción para explicar acontecimientos concernientes
a las políticas, tales como; por ejemplo, el lanzamiento de una iniciativa gubernamental o
el grado en que cambian efectivamente sus procedimientos (Barzelay, 2003:19).s un
conjunto de tendencias, no conduce a un progreso en su investigación por dos razones
fundamentales. Primero, establece un interés en discernir similitudes entre casos;
segundo, tiende a dar explicaciones en términos de fuerzas rectoras, tales como la
tensión fiscal, la aceptación de ideas o la implementación de innovaciones tecnológicas.
“Señalar una tendencia no es lo mismo que llevar adelante una investigación de las
políticas públicas, sobre una base comparativa” (Barzelay, 2003: 21).
Subtema 1.3.1. Buenas prácticas globales

La Nueva Gerencia Pública tuvo origen en espacios gubernamentales anglosajones (que

coinciden en el mismo idioma, mismas costumbres y tienen algo en común), los pioneros
fueron Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda. Para estos tres casos, una
característica que permitió la implementación de prácticas gerenciales, de acuerdo con el
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2000), fue una reforma
presupuestal dirigida a objetivos y resultados. De manera breve, se realizará el
análisis de los casos ya mencionados, se considerarán factores relacionados con
reformas institucionales, cambios globales, reformas sociales y por supuesto, hechos
históricos que han ido conformando los Estados hasta la actualidad.
Enseguida, se desglosan las principales reformas legales e institucionales, y para
favorecer el análisis, fue agregado el caso mexicano, de esta manera se tendrá la
posibilidad de aterrizar lo aprendido de manera eficaz. (P.p. 4-11).
Nueva Zelanda
Antes de las reformas administrativas, Nueva Zelanda se caracterizaba por un control
centralizado del sector estatal, con una economía regulada y subsidiada, protegiendo el
mercado interno como una prioridad. Es a partir de 1984, con la llegada al poder del
partido Laborista, que el país se ve inmerso en una serie de reformas por medio de un
marco legal. El principal órgano responsable del presupuesto es el Ministerio de Finanzas
y de éste depende el Departamento de la Tesorería. Las reformas fueron introducidas en
tres fases (Mascarenhas, 1996).

 En la primera, el gobierno reexamina el papel del Estado en la economía a través

de la demarcación de los respectivos papeles del sector público y privado, y
resaltando el mercado como guía para la economía, en lugar del modelo de estado
interventor.
 La segunda fase de la reforma incluye el establecimiento de departamentos del
servicio público en empresas autónomas propiedad del Estado, regidas por
la State-Owned Enterprises Act.
 La fase tres centró las reformas en el núcleo del sector público, se inició en dos
partes: la introducción de la State Sector Act, en 1988, y la Public Finance Act, de
1989.

Las reformas enfatizaron en la creación de incentivos para alcanzar lo que se esperaba

de los administradores del sector público.
Acciones especificas:

 Dar mayor responsabilidad a los jefes de departamentos asociados con mayores

recompensas y castigos.
 Reducir el control en insumos.
 Poner énfasis en la especificación de outputs, ampliamente definidos.
 Introducir sistemas de información para medir los resultados.

Reino Unido

Al igual que varios países miembros de la OCDE, vio afectados sus indicadores
macroeconómicos desde principios de la década de los setenta, con una caída del
crecimiento del PIB (CLAD, 2000). La época de la posguerra favoreció un incremento en
el gasto público, sin mayor consideración que el contexto macroeconómico y los recursos
disponibles (Petrei, 1997). La programación de los recursos se basaba en un año y la
planeación se enfocaba en proveer recursos, con un pobre enfoque en las consecuencias
económicas A lo largo del mandato de Margaret Thatcher como Primera Ministra del
Reino Unido (1979- 1990), la gestión del sector público sufrió una serie de reformas que
se dieron paulatinamente, las cuales se pueden enmarcar en dos grandes iniciativas:

 Iniciativa de la Administración Financiera, en 1982 (Financial Management

Initiative, FMI).
 Mejoramiento de la Administración del Gobierno, mediante los siguientes pasos,
en 1988.
Cada reforma ha implicado nuevos requerimientos de datos y documentos; así, las
instituciones del gobierno central ahora negocian, establecen resultados por objetivos y
deben planear la entrega de reportes financieros. Igualmente, desarrollan mecanismos
para la evaluación de resultados, generando medios para la rendición de cuentas de la
administración pública. Los principales organismos de gestión presupuestaria de la
administración central de Reino Unido son el Ministerio de Finanzas o el Tesoro, y la
Oficina del Servicio Público y de la Ciencia (Office of Public Service and Science, OPSS),
la cual es parte de la Oficina del Gabinete (Cabinet Office).
Acciones especificas:

 Una clara visión de sus objetivos y un medio para evaluar.

 En la medida de lo posible, medir los resultados en relación con esos objetivos.
 Establecer su responsabilidad para hacer el mejor uso de los recursos, incluyendo
un escrutinio crítico de los resultados.
 Contar con información (particularmente acerca de los costos), instrucción y con
consejo experto para ejercer mejor su responsabilidad.

Australia

Entre los países miembros de la OCDE, Australia contaba con una de las economías más
estables, con una de las mayores tasas de crecimiento del PIB, del PIB per capita, un
buen crecimiento de la inversión y una tasa de desempleo de las más bajas (OCDE,
1998). Sin embargo, a principios de la década de los setenta, estos indicadores
comenzaron a ser afectados. Fue a mediados de esa década que se introdujeron cambios
en la administración del sector público de Australia.
En 1976 se formó la Comisión Real sobre la Administración Gubernamental, que
estableció en el Informe Coombs. La necesidad de readaptar el sector público para poder
ofrecer eficiente y eficazmente los servicios. Sin embargo, fue hasta 1983, con el Informe
Reid, que se destacó el énfasis que existía en procedimientos más que en resultados, y la
marcada diferencia que había entre los propósitos que se establecían y los que se
alcanzaban (Petrei, 1997). Es pues, a partir de entonces que se plantean cambios en la
administración pública, concernientes a la descentralización en la toma de decisiones con
respecto a los recursos disponibles. Desde la implementación del Financial Management
Improvement Programme (FMIP) o Programa de Mejora de la Gestión Financiera, en
1984, se han impulsado iniciativas tendientes a mejorar el marco presupuestario y
reglamentario en que funciona el sector público, haciendo su entorno más flexible. Las
iniciativas implican, sobre todo, descentralización de la toma de decisiones en materia de
asignación de recursos públicos, así como flexibilidad y estabilidad en el manejo de los
mismos. La Tesorería y el Ministerio de Finanzas asumen las principales
responsabilidades presupuestarias. La Tesorería orienta en política económica, monetaria
y de impuestos. Finanzas asesora al gobierno sobre las estrategias y las prioridades
presupuestarias, tomando en cuenta las políticas macro-económicas y fiscales. Las dos
organizaciones trabajan conjuntamente. Las tres agencias centrales de la Commonwealth
Australiana -el Primer Ministro y el Gabinete, la Tesorería y el Ministerio de Finanzas-
funcionan como la parte esencial de un sistema de relaciones de poder en el gobierno,
que asegura que las preferencias políticas sean implementadas en toda la burocracia
(Pusey, 1991). Cada ministerio y agencia es responsable de la contratación de personal, a
excepción del personal directivo compuesto por altos funcionarios (Senior Executive
Service, SES), cuyas condiciones de ingreso y formación le corresponden a la Comisión
de la Función Pública. El SES se creó en 1984, a fin de que el gobierno pudiera disponer
de un grupo de funcionarios de alto rango capaces de asegurar funciones de
asesoramiento y de gestión de alto nivel en los ministerios. Después de las elecciones de
1996, el gobierno creó la National Commission of Audit (NCA), que ha establecido la
necesidad de un cambio cultural y estructural en el sector público que permita
mejoramientos en la realización de programas del sector público. Entre las propuestas, se
ha argumentado que la carrera de servicio civil sea reemplazada por contratos de tiempo
determinado en función de los resultados, así como facilidades para el despido de
personal cuyo rendimiento no sea satisfactorio.
Las reformas pueden ser clasificadas en dos grandes iniciativas:

 El Financial Management Improvement Programme (FMIP).

 El Programme Management and Budgeting (PMB).

El Programa de Mejoramiento de la Administración Financiera (FMIP, por su

acrónimo en inglés) (1984) fue institucionalizado como el marco para las reformas de los
siguientes años, fue diseñado para dirigir actividades administrativas en un ciclo
estratégico que involucra fases integradas de planeación, presupuesto y asignación de
recursos, implementación y evaluación (Halligan y Power, 1992). Se enfoca en acuerdos
que permiten la descentralización de las decisiones de los gastos corrientes, la flexibilidad
de éstos y la realización de reportes por medio de una base contable. Incluye acuerdos de
gastos corrientes, dividendos de eficiencia, flexibilidad sobre recursos no utilizados y
préstamos de futuros presupuestos, descentralización financiera, indicadores de
resultados y métodos contables (OCDE, 1997). Todas las agencias y departamentos
dependientes del presupuesto están sujetas a los acuerdos de gastos corrientes. Estos
permiten a los administradores disponer del presupuesto, incluyendo los gastos asignados
para personal, como ellos lo consideren adecuado, con pocas restricciones en la
transferencia entre las partidas. La nueva fase política del presupuesto determinó ahorros
de la base presupuestaria de los portafolios para nuevas políticas, a través de un
dividendo de eficiencia anual en la base presupuestaria. Esta deducción ha sido un
intento para que los administradores produzcan lo mismo, o más, con menos recursos y
reasignar los recursos a nuevos programas. Las agencias esperan un dividendo de
eficiencia cada año. Desde 1996 es del uno por ciento; anteriormente fue de 1,25 por
ciento (Xavier, 1998), aplicado al presupuesto de gastos corrientes, el cual se transfiere a
un fondo común. Los “Acuerdos de recursos” establecen proveer recursos adicionales o
flexibilidad por un período determinado; la mayoría de los acuerdos consideran los gastos
corrientes y sólo algunos incluyen gastos en programas. Cada acuerdo de recursos es la
negociación final entre Finanzas y el departamento afectado. En 1992 se estableció que
los departamentos hicieran sus reportes en una base contable. Hubo un período de
transición en el cual los departamentos tenían la opción de hacer sus reportes en la base
contable o la tradicional de caja. Después de este período, que abarcó el año financiero
de 1995, todos los departamentos deben reportar en una base contable.
La Administración y Presupuestación por Programas (PMB, por sus siglas en
inglés) (1984) forma parte del Programa de Mejoramiento de la Administración
Financiera, y se enfoca en los propósitos del gobierno y en los acuerdos de eficiencia y
eficacia de la actividad, más que en un nivel de gasto en insumos (OCDE, 1997). Las
proyecciones representan decisiones provisionales del gobierno en gastos futuros. Cada
presupuesto anual presenta estimaciones provisionales para el año financiero inmediato y
para cada uno de los tres siguientes años. Antes de las reformas presupuestarias, las
deliberaciones anuales del Gabinete y del Parlamento se centraban en el año inmediato,
ignorando las implicaciones de las decisiones presupuestarias en los años siguientes. Las
proyecciones pretenden eliminar esta tendencia al tomar decisiones del presupuesto cada
año, considerando el impacto del gasto futuro. Cada cartera o portafolio es un conjunto de
departamentos en el proceso presupuestario, que tienen objetivos comunes El portafolio
presupuestario abarcó dos lineamientos principales: agrupar programas y funciones que
contribuyeran a los mismos objetivos; y concentrar prioridades y decisiones de recursos.
En 1987 se concentraron los 28 departamentos que existían en 16 portafolios (Xavier,
1997), agrupando los departamentos de acuerdo a sus funciones. Las reformas han
implicado que las negociaciones entre Finanzas y los ministerios se enfoquen en
cuestiones políticas más que en detalles de gasto (Zifcak, 1994 y OCDE, 1997). Los
ministros y administradores reportan a partir de los outcomes y outputs planeados y de
los resultados alcanzados. En los reportes anuales existe mayor información de
resultados, los cuales comparan los resultados de los programas contra los niveles
planeados. El reporte anual ha representado la rendición de cuentas de los
departamentos y agencias. El gobierno aprobó en 1987 una evaluación estratégica que ha
ganado ímpetu, al punto que se ha convertido en uno de los principales aspectos para
distribuir recursos. La evaluación incluye la valoración retrospectiva de los resultados del
programa y el análisis ex ante de las propuestas del programa. La sistematización se ha
dado a través de tres requerimientos formales que han sido acordados por el Gabinete, y
se conocen como la evaluación estratégica (OCDE, 1997).
Acciones específicas:

 Cada portafolio (Secretaria de Estado) prepara un plan anual de evaluación de

portafolio (Portafolio Evaluation Plan, PEP), cubriendo la evaluación que se va a
realizar en los próximos tres años.
 Los nuevos propósitos políticos sometidos al Gabinete deben incluir acuerdos para
su evaluación.
 Reportes completos de evaluación deben ser publicados, lo que permite una
amplia difusión de evidencias sobre los resultados del programa y el escrutinio del
rigor y la objetividad de la evaluación.

México

En 1995, el gobierno federal inicia un proceso de reforma administrativa que implicó la

transformación del aparato gubernamental, al que se le llamó Programa de Modernización
Administrativa 1995-2000. De acuerdo al diagnóstico elaborado por este programa,
resultó necesario mejorar la eficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del
desempeño del sector público, por lo que se pretendió transformar la administración
pública federal en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de
servicio (Promap, 1996). Para alcanzar lo anterior, dentro de la reingeniería
organizacional se contemplaba una reforma al sistema integral de planeación-
programación-presupuestación. Esta reforma implicó transformaciones en el sistema de
administración financiera, el empleo de la planeación estratégica para orientar el rumbo
del sector gubernamental, cambios en la política de recursos humanos, y la implantación
en todas las dependencias y entidades de la Nueva Estructura Programática (NEP) y el
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), a través de indicadores (SHCP, 1998).
Una de las vertientes de esta modernización administrativa es la modificación de los
mecanismos para formular y ejecutar el gasto, ya que existía una fragmentación del
sistema presupuestario desde la planeación hasta la evaluación. Esto, debido a que la
elaboración del presupuesto no indicaba en qué medida las metas establecidas
contribuían a alcanzar los objetivos sectoriales y era difícil identificar los costos de cada
acción. De esta manera, la reforma al sistema integral de programación y presupuestación
su basó en el Programa de Modernización Administrativa (Promap) y en el Programa
Nacional. Financiamiento del Desarrollo (Pronafide). El Pronafide propone dos
innovaciones:

 La primera es un replanteamiento integral en la clasificación y concepción de las

actividades del sector gubernamental.
 La segunda es la introducción de indicadores estratégicos, de tal manera que se
logre una administración de los recursos públicos orientada a resultados.

Así, son dos los objetivos de esta reforma al sistema presupuestario: consolidar la
implantación de una nueva estructura programática, y promover la evaluación del
desempeño como procedimiento para dar continuidad y cumplimiento a la misión y a los
objetivos de las dependencias y entidades. Esto implica un cambio cultural en las etapas
del proceso presupuestario, que se pretende conseguir con la adopción de categorías y
elementos programáticos que se puedan medir (SHCP, UPCP, noviembre de 1997). La
nueva estructura programática es, precisamente, un conjunto de categorías y de
elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su
clasificación funcional. Las primeras tratan de definir el universo de la acción
gubernamental, clasificando el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales,
programas especiales, actividades institucionales y proyectos. Los segundos pretenden
proporcionar la información que permita medir los resultados logrados con los recursos
públicos, y son: misión, propósito institucional, objetivos, indicadores estratégicos y metas
de los indicadores.
Esta nueva estructura busca alcanzar un cambio de enfoque en el desempeño del
gobierno, cuyos resultados sean que al interior de cada una de las dependencias y
entidades exista un responsable de la función o subfunción, se reconfiguren las
estructuras orgánicas para la coordinación de las áreas de acuerdo a las actividades, se
simplifique el proceso de presupuestación y se evite la duplicidad de funciones. El
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) es un esquema que retoma los productos
de la NEP para incorporarlos a un modelo de medición de resultados. Sus objetivos son
fortalecer un cambio en la gestión gubernamental, encaminado a la obtención de
resultados y a la satisfacción de los usuarios en lugar del desarrollo de actividades, así
como analizar el desempeño de las dependencias y entidades vinculándolas con el
cumplimiento de sus objetivos. De esta forma, el SED otorga elementos de apoyo a
quienes toman las decisiones, para promover la credibilidad del gobierno, mejorar la
asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar
programas que requieran estudios para justificar su existencia. Así, este sistema supone
una integración de los siguientes componentes: auditorías al sistema, encuestas a la
población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y la
construcción de indicadores estratégicos distintos a los indicadores del Promap. La
elaboración del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación es el producto de
los procesos de ajuste, negociación y actividades llevadas a cabo en dos niveles. En el
primero se encuentra la SHCP y participan la Subsecretaría de Egresos, la Unidad de
Política y Control Presupuestal (UPCP), la Dirección General de Política Hacendaria y las
direcciones generales de Programación y Presupuesto Sectoriales. En el segundo nivel
están las dependencias y entidades del sector público, en particular las direcciones
generales de Programación, Organización y Presupuesto, y las unidades responsables
(UR) de cada dependencia. Visto en esta forma, la formulación del presupuesto es un
proceso circular entre la SHCP y las dependencias y entidades.

Acciones específicas:
En el caso de México, las reformas apenas comienzan. La SHCP, como agencia
controladora, aún se encuentra en un proceso de capacitación para generar las reglas y
marcos de actuación de las diferentes partes involucradas en la Reforma al Sistema
Presupuestario. La autonomía que puedan disponer los organismos gubernamentales es
todavía incierto; actualmente, las agencias controladoras mantienen un alto nivel de
control.

Lo importante de analizar estos cambios redunda en su temporalidad y la pertinencia de

ubicar al Estado mexicano en un entorno global en donde se denota el atraso en materia
de reformas a nivel global. A manera de resumen el CLAD (2000), detaca las reformas
legales e institucionales de los cuatro países estudiados, como un factor clave que ha
establecido las nuevas reglas bajo las cuales operan las distintas agencias
gubernamentales.

Nueva Zelanda:

Reforma legal o normativa Reforma Institucional de la Administración

Pública

 Iniciativa del sector estatal. Define jefes  Transformación de la relación

ejecutivos para los deptos. dándoles
mayor responsabilidad frente a ministerios
y en la gestión financiera. Los dirigentes
son contratados por tiempo específico y
atados a resultados. Se designan por
proceso de competencia pública.
 Iniciativa de finanzas públicas. Dirige el
presupuesto hacia resultados.
Asignaciones por resultados y no por
insumos. Los ministerios compran los
servicios que los departamentos producen.
Se realiza un acuerdo anual de resultados
entre departamentos y ministerios tanto
de outcomes como de outputs.
 Áreas estratégicas y claves de resultados.
Las primeras definen los acuerdos de
resultados y los planes operativos desde
una visión general de los ministerios. Las
segundas son las definiciones de cada
departamento para alinear sus resultados
a las áreas estratégicas.
 Práctica contable aceptable. Manual de
control y uso del gasto.
 Iniciativa de empresas del Estado. Define
mecanismos, propios de la administración
departamentos- ministerios. Los
departamentos adquieren una dirección
ejecutiva temporal sustentada en
resultados. Los ministerios “compran” los
servicios de los departamentos.
 A la dirección de los departamentos se le
otorga amplia libertad para utilizar los
recursos, siempre y cuando se sustente en
las reglas de práctica contable aceptadas
y logre los resultados buscados.
 Cada departamento tiene sus propias
cuentas bancarias.
 El presupuesto se basa en planes de tres
años, que son revisados por últimas
instancias y negociados de manera
continua entre deptos., ministerios y
parlamento. El presupuesto sigue siendo
anual en su aplicación.
 de empresas privadas, para el uso de
empresas públicas.
Reino Unido
Reforma legal o normativa
 Iniciativa de administración financiera. Establece
objetivos, recursos e información necesaria para
llevar a cabo las reformas
 Iniciativa para mejorar la administración: Next
steps (los siguientes pasos). Permite a los
departamentos definir cómo hacer las cosas y
dirigir las acciones de las agencias a los
objetivos sin intervenir operativamente.
 Documentos estructurales (framework
documents). Cada agencia next step tiene este
marco normativo. Se negocia con los
departamentos para generar autonomía de
acción a las agencias.
 Carta del ciudadano. Obliga a las agencias y
departamentos a informar específicamente el
tipo y calidad de los servicios. Los ciudadanos
tienen mecanismos para evaluar y proponer.
 Iniciativa de compitiendo por la calidad.
Definición de qué tipo de servicios deben ser
realizados por el gobierno y cuáles dejados a la
competencia, con el fin de que los provea quien
esté mejor preparado.
Australia
Reforma legal o normativa
 Programa de mejora de la administración
financiera (1984). Se establece que el
presupuesto se planea para tres años, con
análisis y evaluaciones prospectivas del próximo
Reforma Institucional de la
Administración Pública
 Creación de agencias next steps
(pasos a seguir). Negocian y definen
objetivos, y a partir de esto, dejan
en libertad a la agencia. Los puestos
directivos son definidos por
competencia abierta. Una parte de
los salarios está amarrado a
resultados. El departamento
“compra” los servicios a la agencia.
El departamento rinde cuentas ante
el parlamento.
 Unidades de control de la eficiencia.
Revisan cómo mejorar y medir la
acción de la administración pública.
Generan estándares.
 Las agencias son responsables de
los outputs (resultados) y los
departamentos de
los outcomes (impacto).
Reforma Institucional de la
Administración Pública
 Cada agencia es responsable de la
contratación del personal, a
excepción del personal del servicio
ejecutivo (directivos).
 año y de las posibles implicaciones en los
siguientes dos. Se firman acuerdos de diferente
tipo para otorgar flexibilidad en el manejo de los
recursos. El manejo de los costos corrientes es
definido en un acuerdo de resultados y reglas
que, una vez firmado, es muy flexible. Acuerdos
para el manejo de recursos ahorrados. Los
dividendos de eficiencia son ahorros acordados
que aseguran el mantenimiento de los servicios
con menores recursos. Estos ahorros se suman
en una bolsa que después es negociada entre
todas las carteras y agencias para apoyar
nuevos proyectos o proyectos estratégicos.
Existen acuerdos también para hacer flexible el
manejo de recaudaciones o de adquisición de
tecnología.
 Programa de administración y presupuestación
(1984). Introduce la lógica de construcción de
programas gubernamentales, como la unidad de
presupuestación y evaluación del sector público.
Los programas están basados en resultados. Se
definen a través de proyecciones de gastos, que
son base de la negociación presupuestal en el
tiempo. Existen carteras de departamentos que
atacan problemáticas similares con el fin de
enfatizar la cooperación intergubernamental y
asegurar cooperación en la definición de
prioridades. Cada agencia define los
mecanismos de evaluación, pero guiada y
observada por las agencias responsables de
asignar los recursos.
Mexico:
Reforma legal o normativa Reforma Institucional de la Administración
Pública
 PRONAFIDE: replanteamiento integral de
la clasificación de actividades.
Introducción de indicadores estratégicos
de resultados.
 PROMAP: busca generar una
organización gubernamental eficaz y
eficiente, con cultura de servicio y
devolviendo facultades a las unidades que
enfrentan los problemas sociales
directamente.
 NEP: genera orden y dirección del gasto
público a través de una nueva clasificación
de actividades. Liga misiones
 El servicio ejecutivo asegura el
desarrollo del personal de alto nivel
del gobierno, con mecanismos de
competencia y profesionalización.
 A través del programa de
definiciones de desempeño, se
definen las ligas entre recursos,
objetivos y resultados. - Fue
adecuado y mejorado el portafolio
de medidas presupuestales y
declaración de mediciones, donde
es clave ligar toda la información a
los impactos alcanzados.
 Se diferencia entre outputs
(resultados operativos)
y outcomes (impactos).
 Buscan una mejor relación entre DGPPs
de hacienda y DGPOPs de entidades y
dependencias.
 Dan un nuevo rol a las unidades
responsables: mayor responsabilidad y
mayor capacidad para asegurar
resultados.
 Se busca una integración entre las
misiones institucionales, los grandes
parámetros de la planeación nacional, las
definiciones macroeconómicas, que al
mismo tiempo otorgue una herramienta de
planeación y permita revisar y controlar
 organizaciones, unidades responsables y resultados por parte de la población.
su acción con respecto a resultados o
impacto alcanzado.
 SED: nuevo modelo de medición de
resultados. Indicadores estratégicos para
guiar la evaluación y la administración.
Encuestas a la población y convenios de
desempeño.

U1. Autoevaluación

¿Cuáles son los principales obstáculos que limitan que el Estado mexicano
funcione de manera adecuada?

a. Corrupción y excesiva burocracia.

Responden a elementos del Estado mexicano:

d. Poderes públicos, soberanía y territorio.

Este enfoque propone cambios en las formas tradicionales de gestión

gubernamental, pone un especial énfasis en los impactos que se logran a favor de
la satisfacción y bienestar de los ciudadanos.

c. Gestión por resultados

Es una de las razones por las que la gestión pública ha evolucionado a la Nueva
Gestión Pública.

d. Para simplificar la labor gubernamental y eficientar sus procesos.

Este enfoque hace énfasis en la medición, a través de indicadores operacionales,

de gestión y resultados.

a. Gestión por procesos

Subtema 1.3.2. Buenas prácticas a nivel nacional

Esta nación tiene que enfrentarse a importantes obstáculos para aplicar la NGP, en ese
sentido, problemas como la corrupción detonan en diversas limitaciones para aplicar una
administración pública eficaz o NGP. Por ejemplo, cuando algunos políticos presumen la
NGP, no con la finalidad de generar progreso, modernidad y bienestar, sino con el fin de
ganar votos a la hora de las elecciones.
En concordancia con los antecedentes históricos y teorías revisadas en los temas
anteriores, se puede llegar a la conclusión de que el Estado mexicano nació a la par de su
administración pública, en su conformación nunca existió una línea divisoria, ya que la
misma administración del Estado resultó ser el campo de batalla por el ascenso al poder.
De acuerdo con Arellano (2002) en México, la burocracia gubernamental, tienen un doble
papel de amplia importancia política:

 Ser el espacio real de la lucha por el poder o arena política.

 Ser el espacio objetivo de representación social.

Aunado a las dificultades previstas que el Estado mexicano ha enfrentado para volverse
completamente parte de la NGP, existen espacios creados para fomentarla. Diversos
esfuerzos han sido impulsados a nivel nacional, de manera significativa, una iniciativa que
corresponde a la NGP es el Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal (SPC). Esta iniciativa corresponde a una de las potenciales soluciones
que los teóricos proponen permitir a la NGP hacer lo suyo, es decir, administrar.
Concretamente la solución es la que refiere Arellano (2002), el desarrollo del personal
burocrático con sus propias reglas y aislado de la influencia política.
Por otro lado, de acuerdo al Artículo 2 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, el Sistema de Servicio Profesional de Carrera es un
mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función
pública, con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública
para beneficio de la sociedad.
La afirmación de Arellano (2002) y la Ley del SPC coinciden con la idea de separar el
desarrollo y ascenso de los administradores públicos de la política y la influencia
gubernamental, a través de la igualdad de oportunidades para desempeñarse en el
sector público con base en valores como la equidad y el mérito. En el mismo Artículo 2, se
señala como finalidad el beneficio de la sociedad, es decir, los funcionarios que acceden a
la administración pública federal a través del SPC trabajaran en beneficio de la ciudadanía
(y no del gobierno o intereses políticos).
Dicho lo anterior, a continuación se presentan los elementos esenciales del SPC con la
finalidad de aterrizar lo que se ha analizado anteriormente (SPC, 2017):
 Elementos del Servicio Profesional de Carrera (SPC)

Objetivo
Asegurar que la Administración Pública Federal cuente con el talento requerido para el
cumplimiento de sus objetivos mediante el establecimiento de un sistema de gestión y
dirección profesional del recurso humano en la APF.

Misión
Que el ciudadano perciba y reconozca que con la profesionalización de la Administración
Pública Federal recibe un mejor servicio de su gobierno.
Visión
El Servicio Profesional de Carrera ha proporcionado a la Administración Pública Federal la
calidad y competencia del capital humano que necesita para lograr un impacto creciente
en la sociedad.
Atribuciones
Con Fundamento en lo dispuesto en el Artículo 19 del Reglamento Interior de la
Secretaría de la Función Pública, corresponderá a la Unidad de Política de Recursos
Humanos de la Administración Pública Federal el ejercicio de las siguientes atribuciones:

 Promover, dirigir y coordinar la implantación de políticas y estrategias en materia

de planeación, administración y organización de los recursos humanos de las
dependencias, entidades y la Procuraduría para el desarrollo integral y la
profesionalización de la función pública;
 Someter a consideración del Secretario, a través del Subsecretario, las normas,
lineamientos, criterios de carácter general y demás disposiciones que en materia
del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal y en
materia de planeación, administración, desarrollo y organización de los recursos
humanos de las dependencias, las entidades y la Procuraduría corresponde emitir
a la Secretaría;
 Interpretar, para efectos administrativos, y previa opinión o a propuesta de las
unidades administrativas competentes, la Ley del Servicio Profesional de Carrera
en la Administración Pública Federal y su Reglamento, así como las disposiciones
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento
que en materia de recursos humanos corresponden a la Secretaría;
 Programar, dirigir, coordinar, evaluar y dar seguimiento a la operación y
funcionamiento del Servicio Profesional de Carrera en las dependencias;
 Actuar como Secretario Técnico del Consejo Consultivo del Sistema de Servicio
Profesional de Carrera;
  Aprobar, previa opinión de la Dirección General del Servicio Profesional de
Carrera, las propuestas de puestos de libre designación que formulen los Comités
Técnicos de Profesionalización;
 Aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias, las
entidades y la Procuraduría, incluidas las correspondientes a los Gabinetes de
Apoyo, así como sus respectivas modificaciones, previo dictamen presupuestario
favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
 Emitir criterios técnicos, metodologías o demás instrumentos análogos que se
requieran en las materias competencia de la Unidad, y
 Las demás que las disposiciones legales y administrativas le confieran y las que le
encomiende el Secretario.

Servicios

Los servicios que proporciona la Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización de la

Administración Pública Federal:

1. Coordina y asesora para la aplicación de la Encuesta de Clima

Organizacional en la Administración Pública Federal. Objetivo:
Contribuir al mejoramiento del clima organizacional de la Administración
Pública Federal.
2. Elaborar propuestas de normas, lineamientos y demás disposiciones
generales que se requieran para la operación y regulación de las
evaluaciones del desempeño y otorgamiento de incentivos y estímulos
a los servidores públicos de la Administración Pública Federal. Objetivo:
Contribuir al mejoramiento del desempeño de los servidores públicos y
a dar certeza al otorgamiento de estímulos e incentivos con base en el
logro de resultados.
3. Evaluación técnica de proveedores, cursos y programas de
capacitación. Objetivo: Proporcionar a los servidores públicos cursos,
productos y servicios de capacitación de alta calidad
4. Asesoría para la formulación de planes y programas de capacitación
para servidores públicos a quienes aplica la Ley del Servicio
Profesional de Carrera. Objetivo: Desarrollar el propio perfil profesional
del Servidor Público, así como formalizar el apoyo y la cooperación con
las instituciones del gobierno mexicano
5. Autorización para el otorgamiento de pagos por única vez. Objetivo:
Autorizar las solicitudes de pago que, por única vez pretendan efectuar
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,
previa verificación de que cumplen con los requisitos que para su
procedencia se encuentran previstos en las disposiciones legales
aplicables.
6. Consultas normativas en materia de servicios personales. Objetivo:
Apoyar a las dependencias y entidades de la administración Pública
Federal, que efectúen consultas en nuestro ámbito de atribuciones,
para que lleven a cabo una toma de decisiones con estricto apego a las
disposiciones jurídicas que resulten aplicables a los casos concretos
materia de las consultas.
7. Autorización para el otorgamiento del pago por riesgo Objetivo:
Asegurar que las dependencias o entidades que pretendan efectuar el
 pago por riesgo previsto en las disposiciones normativas de servicios
personales, se efectúe con apego a los requisitos y supuestos previstos
en las mismas.

La reconversión de los procesos gubernamentales en

México con un enfoque hacia la mejora, el desempeño y
los resultados*.
Presentación

Una tendencia común en la aplicación de las ideas de la Nueva Gestión Pública es que el
control político de los líderes ejecutivos políticos está disminuyendo mientras los líderes
administrativos y técnicos están fortaleciendo su posición. Esto se debe principalmente a
todos los fenómenos propios de la mayor autonomía gerencial que ha tenido en países
por igual desarrollados que en vías de desarrollo. Usando una perspectiva amplia, este
trabajo analiza los elementos políticos y técnicos que han permitido que el control del líder
político haya disminuido. Se exploran también las formas en que se arreglan entonces los
dilemas y desafíos de la responsabilidad y la pérdida de control cuando las situaciones se
vuelven críticas. Todo ello, adoptando la visión de que la orientación a la mejora y la
búsqueda de resultados concretos han reemplazado el trabajo intuitivo y formador de
consensos que los viejos líderes políticos realizaban.

* Una primera versión de este documento fue expuesta en el panel “La mejora de la gestión y el enfoque hacia resultados
como elementos indispensables en la Administración Pública de México”, del XIII Congreso del CLAD sobre la Reforma del
Estado y la Administración Pública, realizado en Buenos Aires, Argentina del 4 al 7 de noviembre del 2008. **Sergio
Penagos es licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho de Puebla, y ha cursado estudios político-electorales y
una especialización notarial. Ha sido catedrático en la Universidad de las Américas, Cholula, Puebla. En el ámbito laboral ha
fungido como servidor público en los tres órdenes de gobierno (Federal, estatal y municipal). Fue Oficial Mayor y Secretario
del H. Ayuntamiento de Córdoba, Diputado en el Congreso del Estado de Veracruz, en el H. Congreso de la Unión y Titular
del Órgano Interno de Control de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Actualmente es Subsecretario de la Función
Pública.

Los líderes políticos en muchos países, particularmente aquellos influenciados por la

Nueva Gestión Pública (NGP) y por las reformas orientadas a resultados, parecen estar
interesados en hacer frente a los desafíos de la disminución del control político en los
aparatos administrativos locales. Aunque la NGP tiene muchas dimensiones, la relativa a
la autonomía gerencial parece uno de los problemas y dilemas más importantes que los
funcionaros políticos enfrentan para ejercer control en el Estado contemporáneo.

Por más de 15 años parece haber existido una fuerte moda por reformas de autonomía
gerencial. De un lado, parece existir una amplia creencia de que la autonomía gerencial
puede reforzar la actuación, la responsabilidad y el control político. De otro lado, es
necesario reconocer que la autonomía gerencial puede tomar muchas formas, aunque la
idea principal sea fortalecer el poder discrecional de los gerentes y brindar a los niveles
subordinados, organismos y empresas paraestatales, más libertad de acción. Esto trae
consigo una transferencia de poder hacia los gerentes, un fortalecimiento de su
responsabilidad directiva, una separación de funciones políticas y administrativas y una
transmisión descendente de autoridad en la jerarquía hacia organismos autónomos o
empresas paraestatales. Sin embargo, hay una tensión en la NGP, entre la necesidad de
una mayor discrecionalidad directiva y la necesidad de una mayor rendición de cuentas
(Laegreid, 2005). Dada una serie de problemas de legitimidad y eficiencia, interna y
externa, los líderes políticos han participado en la reestructuración de los aparatos
públicos brindando una mayor autonomía a los organismos y empresas paraestatales y
ahora intentan manejar los efectos e implicaciones de la desarticulación del Estado. Han
comprendido que los esquemas más orientados a un control político típico para los
organismos autónomos pueden llevar, de hecho, a minar el control político y la rendición
de cuentas. Ahí reside su principal fortaleza y su principal debilidad, como se discute a
continuación.

Un claroscuro: el incremento de la autonomía gerencial

Desde mediados de los años noventa, con la creación de más organismos especializados,
una mayor autonomía gerencial ha sido el componente principal de la NGP en México,
como en casi todo el mundo. La delegación estructural ha traído consigo un traslado de
autoridad hacia abajo en la jerarquía subordinada de las dependencias gubernamentales
o de la Administración Pública Federal hacia otros ámbitos de actuación pública. Las
unidades y tareas han sido movidas a formas organizativas que van más allá del liderazgo
político, implicando formalmente más libertad para los organismos y empresas
paraestatales desarrolladas y menos potencial para el control y escrutinio por parte del
gobierno y el parlamento, aunque también implican la necesidad de nuevas formas de
control y regulación.

Uno puede distinguir entre la delegación externa (descentralización), donde los

organismos administrativos gubernamentales se transforman en empresas paraestatales,
y la delegación interior (desconcentración), con la que se reorganizan los cuerpos de
administración públicos de una subcategoría a otra, dándoles más autonomía de liderazgo
e influencia políticas. El objetivo principal de este proceso es distanciar la distribución y el
control de una actividad o servicio de los políticos y asegurar la autonomía profesional.
Esto se hace transfiriendo un poco de poder formal a un organismo o a un liderazgo
profesionalizado, de modo que se pueda actuar con un cierto grado de autonomía, sin que
el responsable político no abandone su autoridad completamente. Por tanto, se dice que
el papel del político está cambiando de un control detallado a un control y dirección que se
enmarca en una actuación más general y estratégica.

El proceso de reforma mexicano ha consistido en una combinación de desconcentración

de autoridad hacia distintos organismos. Sin embargo, ha adolecido de elementos claves
de medición del desempeño, tales como un régimen de evaluación de los rendimientos
más formalizado. Durante los últimos 14 años, un número importante de unidades
administrativas han cambiado su status organizativo en un sentido descentralizador, y
muchas de ellas ahora representan nuevas formas de empresas paraestatales, orientadas
más hacia la competencia en el mercado y el libre mercado y menos sujetas al control
político (CONACULTA, Comisión Nacional del Agua, Comisión Federal de Electricidad,
etc.).

Hasta 1982 dominaba lo público: los ferrocarriles, las telecomunicaciones, la energía

eléctrica, el servicio postal y la agricultura eran organizados como organismos centrales o
a través de empresas administrativas, gubernamentales e integradas. Desde entonces,
las partes comerciales de estas empresas han sido privatizadas y las partes regulatorias
las ha retenido el gobierno, estableciendo nuevos y variados tipos de empresas
paraestatales y comisiones. Los últimos ejemplos de estos desarrollos son la construcción
de carreteras.

Como resultado, más organismos autónomos y reguladores de control se han establecido.

Algunas viejas empresas gubernamentales también han ganado una mayor autonomía
para la provisión de sus servicios y la misma tendencia también es evidente para algunos
otros organismos tradicionales. Hasta mediados de los años noventa no había ninguna
opinión sobre los organismos reguladores. Sin embargo, durante los últimos diez años, las
críticas sobre estos organismos han sido de varios tipos.

Ahora la opinión general es que hay demasiados y que no todos ofrecen valor público a
los ciudadanos y al gobierno mismo que los creó. Las respuestas a estas críticas
consisten en fusionar organismos de modo racional por líneas funcionales, grupos de
clientes o áreas profesionales; moviendo los cuerpos reguladores a dependencias
específicas; y estableciendo autoridades intersectoriales con mayor autonomía. La política
del gobierno del Presidente Calderón, apoyada por el Banco Mundial, es la de poner en
práctica mejores prácticas y mecanismos de gestión. Sin negar los avances generados
por las políticas de competencia, aplicadas en el sexenio anterior, en el nuevo gobierno se
está poniendo en práctica el modelo de mejora de la gestión plasmado en el Programa de
Mejora de la Gestión 2007-2012. El programa se centrará en asegurar mejoras en los
diferentes sistemas de gestión institucional. Desde este modelo, la intención de los
ejecutivos políticos de descentralizar las decisiones e individualizarlas, contribuirá también
a fortalecer la coordinación central de las políticas regulatorias en materias como la
mejora regulatoria, las adquisiciones, los recursos humanos y la planeación estratégica.
Esto se logrará a través de una mayor delegación, haciendo formalmente más difícil para
el gobierno interferir en los casos individuales. En segundo lugar, el gobierno quiere
definir los papeles con mayor claridad, por divisiones organizativas que separen los
papeles deinspector, comprador, proveedor, dueño, regulador y consultor. Las
autoridades deberán especializarse como directoras, supervisoras e inspectoras. En
tercer lugar, el gobierno quiere fortalecer la competencia profesional y la especialización
dentro de las autoridades de supervisión y cambiar en sus direcciones la filosofía de
vigilancia con una regulación menos detallada pero mejorando la coordinación horizontal.
Para resumir: México ha adoptado un sendero de reformas moderado, tratando de
balancear ciertas medidas de delegación con un control político central y realizando
cambios moderados en la ejecución de sus funciones políticas y administrativas centrales.
Sin embargo, este equilibrio está cada vez bajo mayor presión por las fuerzas de
delegación estructural. Las implicaciones de una mayor autonomía La forma más limitada
de descentralización y fortalecimiento de la gestión institucional es utilizando la revisión de
procesos, que no es otra cosa más que un traslado de autoridad de las unidades
centrales a organismos, autoridades reguladoras o consejos de administración. Esto les
da más autonomía, responsabilidad y un marco de actuación para usar los recursos
asignados mientras sigan una ruta de mejora. Antes del anzamiento del programa, la
autonomía gerencial se aplicaba mediante instrumentos como las Cartas Compromiso al
Ciudadano (CCC) y los Centros Integrales de Servicios (CIS). El nuevo sistema
complementa los contactos informales con la introducción de una nueva regulación
financiera gubernamental en la forma de un Presupuesto basado en Resultados, que
habrá de consistir –cuando se concrete– en una carta anual casi contractual que incluye
metas, objetivos, indicadores de desempeño, reportes en reuniones formales y
asignaciones presupuestales a los organismos. Otro tipo de delegación interna es el
establecimiento de nuevos organismos reguladores o autoridades supervisoras. Mientras
la función reguladora siempre ha existido, combinada con las tareas administrativas y
comerciales, se localiza hoy en cuerpos reguladores específicos junto al estatuto formal
de los organismos. Este desarrollo ha demostrado ser más polémico por varias razones.
Un problema central, por ejemplo, es si estos organismos reguladores deben tener más
autonomía que otros organismos. Unproblema que reportan muchos organismos es la
reticencia de la dirección política para tomar responsabilidad hasta que accidentes o crisis
ocurren. En otras palabras, es a menudo difícil tomar acciones preventivas. Mientras los
políticos tienden a expresar después de los accidentes que ellos no eran de hecho
conscientes de la necesidad de recursos adicionales para garantizar la seguridad, las
autoridades reguladoras se quejan de que sus demandas por recursos no se tomaron en
consideración en el presupuesto. Las autoridades reguladoras a menudo toman distintas
medidas de acercamiento al liderazgo político, dependiendo que tanto están politizados
los problemas (Laegreid, 2005; p. 708). Otra dimensión conflictiva del proceso de mayor
autonomía de gestión tiene que ver con si la propiedad y la regulación de las empresas
paraestatales deben localizarse ambas dentro de la secretaría o dependencia que posee
las facultades de control. Un argumento a favor de concentrar ambas funciones señala
que esta unión mantiene y fortalece la competencia en el sector. Esto va a menudo de la
mano con el argumento de que diferentes roles pueden todavía separarse
estructuralmente, aun cuando estén en la misma dependencia (Laegreid, 2005; p. 708).
Por otro lado, la mayoría de los líderes de organismos prefiere mantener las funciones
reguladoras y de propiedad separadas. Tras de lo cual se puede afirmar que mientras las
organizaciones públicas aumentan su autonomía de gestión, la cuestión del control
político tiende a cobrar importancia, especialmente por los problemas que derivan de la
falta de resultados tangibles que puedan ser presentados a la población como beneficios,
pero también como logros políticos de los dirigentes electos. Es decir, la autonomía de
gestión se convierte en un asunto de gobernabilidad (Aguilar V., 2001; p. 15).
Gobernabilidad y autonomía en la gestión pública Hasta ahora, las preocupaciones sobre
la gobernabilidad habían conocido dos etapas. La primera, entre 1975 y 1990, momento
en que la gobernabilidad se identifica con uno de los atributos necesarios para la
existencia de los regímenes democráticos.

Durante esta etapa el concepto de gobernabilidad adquiere una connotación negativa,

señalando la ausencia de regímenes democráticos. La segunda, abarca
aproximadamente desde la puesta en marcha y consolidación de los procesos de
transición a la democracia en América Latina hasta nuestros días, y se caracteriza porque
el concepto de gobernabilidad adquiere un contenido mucho más positivo. Se entiende
como la consecuencia de alianzas y pactos que son necesarios construir para mantener la
democracia. En los inicios de la década de los noventa la invocación de la gobernabilidad
llegó a adquirir una connotación tan positiva que se plantea como el camino más corto
para conectar el sistema democrático con la mejora de las condiciones de vida de los
ciudadanos. Los deficientes resultados obtenidos por el Banco Mundial en sus procesos
de ajuste y la caída del muro de Berlín modificaron el curso de la discusión sobre la
gobernabilidad. Por una parte, queda claro que sin instituciones y sin capacidad de
gobierno los proyectos están expuestos al fracaso. El Banco Mundial emprende entonces
un esfuerzo sin precedentes en la búsqueda del desarrollo institucional y de las
capacidades de gobierno en aquellos países en los que tenía proyectos en curso. Bajo el
rótulo de la “gobernabilidad” el Banco pone en marcha una serie de programas que van
desde la promoción de la modernización de la justicia hasta la mejora de la capacidad de
la gestión municipal. Por otra parte, la transición hacia la democracia en los países de
Europa del Este, plantea la necesidad de impulsar procesos que contribuyan a la
generación de una mayor capacidad de gobierno en estos países y un desarrollo de sus
instituciones acorde a las exigencias del cambio. Se había generalizado la creencia de
que así como las economías de estos países se revelan pesadas e incompetentes, los
sistemas políticos son cada vez más pequeños y cerrados a la acción de las mayorías. La
tarea de la apertura y la modernización del sistema político y de las instituciones que lo
soportan se plantea como la tarea de la gobernabilidad (Carrillo, 1998). El viraje es
evidente. El tema de la gobernabilidad deja de centrarse en los atributos que confieren el
carácter democrático a los regímenes políticos, para desplazarse hacia los problemas del
funcionamiento de las administraciones públicas. El funcionamiento

de las administraciones conlleva el mejor manejo del sector público, la racionalización de

la gestión del gasto público y la promoción y el reforzamiento del papel de la sociedad civil
en la fiscalización y el control del gobierno. Este último componente permite establecer
una estrecha relación entre los procesos de redefinición del Estado y los procesos de
redefinición de la sociedad. De esta manera, se plantea que a un Estado fuerte debe
corresponderle una sociedad fuerte. Un gobierno eficiente debe estar correspondido con
una sociedad que lo controle. Los funcionarios que asumen responsabilidades y rinden
cuentas a los ciudadanos emergen como los nuevos símbolos de la gobernabilidad. La
gobernabilidad se plantea, entonces, como la búsqueda de la eficiencia, la eficacia y la
transparencia pública. En el estudio de la gobernabilidad, la preocupación por el
funcionamiento de las instituciones democráticas se ha planteado desde una doble
perspectiva. Por una parte, están quienes consideran agotado el momento del diseño de
las instituciones democráticas y que por lo tanto hay que concentrarse en su
funcionamiento. Por otra, están quienes consideran que hay una inadecuación entre los
procesos de diseño de las instituciones y su puesta en marcha como tales. El énfasis en
el funcionamiento de las instituciones se expone como la alternativa que permitirá
identificar los problemas de la inadecuación y resolverlos como es debido (Carrillo, 1998).
La doble perspectiva conduce a una escisión. Por un camino van las fórmulas de la
gestión pública que se asocian a la visión de la gobernabilidad como la búsqueda de la
eficiencia, la eficacia y la transparencia pública. Se trata de aquellas fórmulas en las que
la gobernabilidad es un problema referido al funcionamiento del Estado y la sociedad civil,
su interacción y los procesos, normas e instituciones por medio de las cuales los mismos
operan a varios niveles. Y por otro, completamente distinto, van las fórmulas de la calidad
democrática. Es decir aquellas que se plantean que no basta con que existan
instituciones, ni procedimientos democráticos (Aguilar V., 2001). Lo que importa es el
contenido democrático de esas instituciones y esos procedimientos. En este frente los
desarrollos más novedosos provienen de aquellas discusiones que plantean la necesidad
de diferenciar las democracias en las que predominan las instituciones formales de las
democracias regidas por instituciones informales, como condición para estudiar y
comprender los problemas de la transición y consolidación democrática. Pese a la
profundidad de la escisión, las dos opciones también se encuentran. Para unos y otros las
preocupaciones se fundamentan en dos pilares claves: legitimidad y eficacia. El problema
se origina en la adscripción de los pilares. En unos casos los pilares se asignan al
gobierno. Allí se pueden construir afirmaciones tales como para tener gobernabilidad, los
gobiernos deben ser legítimos y eficaces. En otros, los pilares se asignan al sistema
político. Allí se pueden hacer afirmaciones del tipo: para tener gobernabilidad los sistemas
políticos deben ser legítimos y además eficaces. Las preocupaciones en torno al
problema de la gobernabilidad enfrentan un nuevo desafío: el estudio de sus
contribuciones a la estabilidad de la democracia. Pero el reto no reside precisamente en
abordar los problemas del funcionamiento de las organizaciones públicas, tal y como
venía ocurriendo, sino en estudiar los elementos a través de los cuales se establece y
desarrolla –y en qué dirección– la relación entre gobernabilidad y estabilidad democrática.
Los estudiosos del problema de la estabilidad, como los de la gobernabilidad, hacen
depender éstas de la legitimidad y la eficacia del sistema político. En realidad ambas
dimensiones, aunque son útiles desde un punto de vista analítico, están entremezcladas.
De hecho, la eficacia es uno de los elementos que permiten justificar las reglas de acceso
y ejercicio de una relación de poder. Dicho de otra manera, podría simplificarse la
ecuación y afirmar que la estabilidad y la gobernabilidad de los regímenes políticos
dependen de su legitimidad. La legitimidad es pues, un elemento o requisito básico tanto
para la estabilidad como para la gobernabilidad del régimen político. Los conceptos de
legitimidad y cultura política mantienen una estrecha interacción tanto para la estabilidad
como para la gobernabilidad de los regímenes políticos. El concepto de legitimidad es
más amplio que el de cultura política. Alude a la validez legal de las reglas de acceso y
ejercicio del poder, la justificación de las reglas en términos de creencias y valores
compartidos por subordinados y dominadores, y el desarrollo de acciones a través de las
cuales los subordinados expresan su consentimiento. Desde esta perspectiva, podríamos
afirmar que la estabilidad de un sistema político dependerá de en qué medida su
estructura tenga validez legal, sea justificable en términos de valores y creencias y se
observen acciones en las que se exprese el consentimiento. Por su parte, la
gobernabilidad dependerá de en qué medida su acción tenga validez legal, sea justificable
en términos de valores y creencias y se observen acciones en las que se exprese el
consentimiento. El reconstruir la evolución de la gestión pública en México durante un
período de casi dos décadas permite poder avanzar algunas respuestas a los problemas
de legitimidad y de control político, discutidos someramente en este trabajo. Para
interpretar la evolución de la gestión, en conjunto, hay que hacer una mezcla de factores
políticos y administrativos. Así, los temas de la vieja administración –altamente politizada–
tienden a bajar en prioridad y los de la nueva gestión –la de mayor autonomía– a subir. El
resultado final es una agenda pública más grande, integrada por viejos temas que siguen
concentrando el grueso de la atención pública pero que van perdiendo prioridad, y por
temas de la nueva agenda que se unen a aquellos y tienden a ser cada vez más
importantes. Finalmente, otra de las conclusiones que se pueden extraer del caso
mexicano es la de la relevancia de la elección del lapso temporal con el que se analiza la
evolución de la gestión pública, pues para cada lapso temporal son de aplicación distintas
prioridades y enfoques. Así, para interpretar los cambios a corto plazo, las prioridades
políticas o de la así llamada agenda de desarrollo son las de mayor relevancia. A largo
plazo, las interpretaciones sobre el cambio estructural son las más adecuadas.

Situación actual de la gestión pública mexicana

A lo largo de las últimas décadas, y a raíz de los cambios provocados por la Era de la
Globalización, la gestión pública mexicana se ha visto envuelta en procesos de cambio
profundo que han afectado su perfil y su funcionamiento interno. A estas presiones y
ajustes se añaden además las tendencias y problemas históricos que durante décadas
dominaron la actitud y orientación de funcionarios y dependencias públicas. El resultado
neto de todos estos factores es una gestión pública compleja y diversa que requiere de
ajustes de fondo y de una nueva orientación, de forma que se garantice tanto el
cumplimiento de los principios generales del Estado de derecho democrático consagrado
en la Constitución Política Mexicana, como la atención expedita de las necesidades y
demandas de los grupos sociales y los sectores productivos en todas las regiones del
país. Un entendimiento claro y preciso de la situación que caracteriza a la gestión pública
del Gobierno Federal y su aparato administrativo asociado pasa por analizar sus dilemas
y necesidades más agudas. Esto implica reconocer, en primer lugar, que al día de hoy el
marco jurídico-administrativo cuenta con bases generales amplias que posibilitan la
realización de ejercicios de planeación y proyección de objetivos y metas. Sin embargo, el
desarrollo de estos instrumentos no ha alcanzado aún la debida integralidad para
establecer pautas y mecanismos claros de articulación entre la adopción de objetivos
estratégicos y la realización de rutinas y procesos de carácter cotidiano. Las
dependencias y programas federales tampoco cuentan con las capacidades
institucionales necesarias para hacer de los ejercicios programático-presupuestales
instrumentos de articulación virtuosa y flexible para la distribución de los recursos
humanos, financieros y materiales. Se mantienen vigentes pautas de carácter incremental
en las que la agregación de metas anuales es simplemente un ejercicio de adición de
recursos, sin que medien evaluaciones de resultados y adecuaciones que reconozcan en
toda su dimensión y alcance las desviaciones que resultan de la fase de implementación.
Derivado de ello, la gestión del capital humano y de los diversos recursos disponibles en
las dependencias y entidades no se encuentra vinculada a la planeación estratégica y a la
evaluación del desempeño. En segundo lugar, como producto de una tendencia histórica
de ofrecer bienes y servicios públicos sobre bases enteramente de cumplimiento de
normas de orientación general, la calidad y oportunidad de los trámites y procedimientos
de la Administración Pública Federal muestran niveles muy bajos de cobertura y
satisfacción entre los usuarios individuales y colectivos. Aún cuando una parte importante
de las instancias productoras de bienes y proveedoras de servicios han aplicado, en el
pasado reciente, estrategias de mejora y de búsqueda de ampliación de la satisfacción
ciudadana, se mantienen vigentes pautas de organización y de provisión que otorgan un
mayor peso a la reproducción de esquemas clientelares, al manejo selectivo de la oferta y
la distribución de los bienes y servicios, al uso de criterios que privilegian y protegen los
intereses de los prestadores por encima de los usuarios o consumidores, y al
mantenimiento de un marco regulatorio centrado en las instituciones y no en las
demandas y necesidades ciudadanas. En este contexto, el estímulo a una mayor
satisfacción de la población, el fomento a la inversión productiva, y la promoción de
actividades sociales y económicas favorables a la diversificación de opciones de consumo
y a la protección de los derechos sociales y ambientales ocupan un lugar secundario y
poco relevante. El alcance de estos efectos negativos no se limita únicamente a los
sectores sociales y económicos, sino que también afecta al propio Sector Público
Mexicano; el cual sufre de niveles de productividad escasamente vinculados a las
demandas y retos que derivan de su agenda estratégica. Esta situación constituye un
agudo contraste con respecto a algunos de los logros más significativos de la
Administración Pública. De un lado, en las últimas décadas se han registrado avances de
consideración y relevancia en cuanto a la puesta en operación de políticas y programas
encaminados a medir y combatir de forma efectiva fenómenos como la pobreza, la
exclusión, la corrupción y la destrucción del medio ambiente. Así también, se han puesto
en práctica sistemas de protección y defensa de los derechos humanos y sociales, se han
establecido vínculos comerciales y de cooperación firmes con países y economías
cercanas y distantes, al tiempo que se ha consolidado un manejo macroeconómico que
ha dado estabilidad a empresas y consumidores (Sosa, 2000). Pero, por otro lado, las
mismas dependencias y entidades que aplican estos instrumentos no han logrado
implantar en su ámbito interno sistemas estables de medición de los resultados de su
acción que hagan factible la aplicación de estrategias de ajuste, control y mejora de los
diversos recursos que administran y que son la base de su desempeño. Así, los valiosos
recursos humanos que conforman al Gobierno Federal y sus instituciones mantienen una
situación paradójica en la que los elementos más dinámicos no cuentan con condiciones
plenas de seguridad y desarrollo profesional. El Servicio Profesional de Carrera no ha
logrado adecuarse totalmente a la naturaleza de cada dependencia o entidad. En el caso
de los recursos financieros y materiales, se presenta una desarticulación entre los
requisitos y plazos que marca el proceso de presupuestación y ejercicio del gasto, y las
temporalidades que existen en cada uno de los sectores de la administración. Se tiene así
que la planeación financiero-presupuestal no es todo lo acorde y concurrente que
demandan las necesidades de procesos sociales, productivos y ambientales como los
ciclos agrícolas, los ciclos de reproducción de la vida silvestre y de recursos naturales
como el agua y los bosques; las oportunidades comerciales que provienen directamente
de los mercados internacionales, y las necesidades que derivan de procesos de
maduración de largo plazo como los que caracterizan la investigación científica y el
desarrollo tecnológico. Hay pues una baja eficiencia institucional evidenciada por
problemas como el subejercicio presupuestal o la frecuente improvisación y adaptación de
las decisiones de gasto e inversión a situaciones específicas de los sectores de la
administración.

En México el gasto público es bajo comparado con otros países de la OCDE y

Latinoamérica. Se debe mejorar la composición del gasto: mientras que la inversión
pública aumentó en 0.5% del PIB de 2000 a 2006, el gasto corriente se incrementó en
1.4% (gráfica 1). Además, existe muy poco margen de maniobra: solo 9.44% del gasto es
susceptible de reasignación (gráfica 2).

Finalmente, y como resultado de las tensiones y problemas anteriores, el Gobierno

Federal de México sufre una sobre regulación de sus actividades y principios, debida a
una acumulación de nuevos cuerpos normativos y a una baja sustitución de leyes y
reglamentos preexistentes. Esto lleva con frecuencia a que la gestión pública federal se
centre demasiado en la observación de normas, antes que en el cumplimiento de
objetivos y la medición de sus resultados.

La respuesta a esta situación se ha planteado como un proceso de mejora continua, tal y

como lo señala el Programa de Mejora de la Gestión de la Administración Pública Federal
2007-2012. Su aplicación permitirá valorar avances y atrasos y, eventualmente,
establecer los nuevos términos de la gobernanza mexicana del siglo XXI.
Conclusiones

Las sucesivas transformaciones de la Administración Pública de México en las últimas

décadas se refieren a evoluciones e involuciones en las que las relaciones políticas, sea
cual fuere el mecanismo por el que éstas se definen, atribuye a los órganos de gobierno
funciones y responsabilidades sobre las que no es posible saber de antemano los efectos
que producirán y las magnitudes de recursos que involucrarán. La administración no
responde, por ello, a “leyes sociales” o a principios conformadores que puedan asegurar
que su actuación tendrá implicaciones solamente en aquellos aspectos considerados al
momento de adoptarse cualquier decisión.

La administración, pese a su notable avance tecnológico y a su cada vez mayor

capacidad de diagnóstico y previsión, no ha dejado de ser un conjunto de expresiones
prácticas y de nociones intangibles de carácter instrumental. Si la política continúa siendo
el arte de conciliar e integrar intereses sobre una base de cambio continuo, luego
entonces la administración reflejará la dependencia que tiene hacia ese arte y hacia su
carácter inestable. Ahora bien, es necesario señalar que en la evolución de la
Administración Pública –asociada a las nociones de Estado descritas– el paso de una
visión a otra no significó el abandono total de las categorías y objetos de la etapa anterior;
sino más bien su refinamiento, adaptación y complementación. Cada etapa retoma de las
anteriores algunos objetos e ideas para luego refinarlos y aplicarlos a la nueva realidad.
Se puede afirmar, por tanto, que la administración pública se integra como disciplina por
cada uno de los temas abordados en este trabajo. Después de considerar los cambios en
la evolución de la Administración Pública, se puede concluir parcialmente que los
esquemas dominantes en la práctica administrativa han alcanzado un grado de
particularismo no conocido hasta ahora. Este particularismo hace que sea necesario
considerar un universo más amplio y más complejo de objetos político-administrativos que
requieren ser explicados por sí mismos antes de poder ser valorados en el contexto más
amplio del gobierno y la administración. Se tiene así que la discusión sobre la función
pública, la autonomía de gestión y las capacidades fiscales de cada nivel de gobierno ya
no pueden explicarse a partir de nociones generales o de la mayor o menor distancia que
guarde un caso particular respecto a una definición promedio o a una regla que se
considera de carácter universal (Sosa, 2000). La Administración Pública se define,
consecuentemente, más como un fenómeno social antes que como uno de naturaleza
jurídica o técnica. De igual forma, el enfoque de la Administración Pública tiende a ser
particularista. Prueba de ello es la multiplicidad de enfoques que hoy caracteriza la
realización de casi cualquier estudio administrativo. No es posible identificar a partir de un
sólo enfoque o de un sólo objeto el perfil de las administraciones públicas
contemporáneas. El continuo movimiento de posiciones y la propia naturaleza
multifacética de los fenómenos analizados obligan a incorporar conceptos y herramientas
analíticas en combinaciones cada vez menos reiteradas. Esto significa también que la
Administración Pública tiende a ser dominada por una noción de multiplicidad de enfoques
para su gestión y su mejora.