169-Texto Del Artículo-473-1-10-20210630

Estado abierto, Vol. 5, N.o 1, 2020, pp.
51-82
Estado abierto, Vol. 5, N.o 1
ISSN 2525-1805 (impresa) / ISSN 2618-4362 (en línea)
El Brasil en el contexto del COVID-19: las políticas

públicas y sus implicaciones frente a la pandemia
Por Bianor Scelza Cavalcanti* y Guilherme R. Garcia Marques**
Resumen
Este artículo busca analizar el caso específico del Brasil en el contexto de la
pandemia del COVID-19 y arrojar una luz exploratoria sobre el conjunto de políticas
públicas que se han diseñado e implementado en dicho marco. El análisis tendrá en
cuenta que estas decisiones y acciones están en constante y dinámica evolución,
y considerará algunos factores político-institucionales y administrativos que
caracterizan y determinan las especificidades de la realidad nacional brasileña en
su naturaleza política y administrativa.
Palabras clave
Políticas públicas – COVID-19 – Brasil.
Abstract
This article aims to analyze the specific case of Brazil in the context of the
pandemic deflated by COVID-19, shedding an exploratory light on the set of
public policies that have been designed and implemented within this framework.
The analysis will take into account that these decisions and actions are in
constant and dynamic evolution, and it will consider some political-institutional
and administrative factors that characterize and determine the specificities of the
Brazilian national reality in its political and administrative nature.
* Profesor y consultor en la Fundación Getulio Vargas (FGV). Expresidente de la Asociación

Internacional de Escuelas e Institutos de Administración (IASIA/IIAS) y del Grupo Latinoamericano por
la Administración Pública (LAGPA/IIAS). Doctor en Administración y Políticas Públicas del Instituto
Politécnico y Universidad Estatal de Virginia. Miembro de la Academia Brasileña de Ciencia de la
Administración. Correo electrónico: <bianor.cavalcanti@fgv.br>.
** Politólogo, analista y consultor de la Fundación Getulio Vargas (FGV). Estudiante de Doctorado
en la Escuela de Comando y Estado Mayor del Ejército (ECEME), Brasil. Máster en Economía Política
Internacional. Miembro del Grupo Latinoamericano por la Administración Pública (LAGPA/IIAS). Correo
electrónico: <guilherme.marques@fgv.br>.
51
Bianor Scelza Cavalcanti y Guilherme R. Garcia Marques
Key words
Public policies – COVID-19 – Brazil.
Introducción
En 2020, el mundo fue sorprendido por una grave enfermedad resultado de

un nuevo virus que demostró ser altamente transmisible y mortal en los seres
humanos: el coronavirus responsable del COVID-19. Su origen y acción virulenta
permanecen hasta hoy cercados por la incertidumbre médico-científica, sobre
todo en la dimensión epidemiológica, es decir, en lo que respecta al control
efectivo de la enfermedad, por ejemplo, a través de recursos farmacológicos,
vacunas, diagnóstico o medios confiables de tratamiento de emergencia.
La propagación mundial del COVID-19, así como su gravedad, llevaron a la
Organización Mundial de la Salud (en adelante, OMS) a atribuirle la categoría de
pandemia (WHO, 2020) y a ejercer de manera vigorosa su papel institucional de
orientación y coordinación en el ámbito de las Naciones Unidas.
En este sentido, la OMS ha elaborado una política pública específica para prevenir
contagios que, naturalmente, se basa, en la medida de lo posible, en información
relevante para un adecuado proceso de toma de decisiones. Sin embargo, el gran
desafío institucional de la gobernanza, las políticas públicas y la administración
pública a nivel global es que los niveles inferiores —regionales, nacionales,
subnacionales y locales— están, cada uno a su manera, sujetos a una extrema
complejidad e incertidumbre de naturaleza tanto estructural cuanto coyuntural.
Definida por muchos como una «tormenta perfecta» capaz de inducir profundos
cambios en múltiples dimensiones de la sociedad global, esta situación es,
indudablemente, digna de estudios orientados a procesos, medidas y resultados
de la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en tantos
países como sea posible. En consonancia, este artículo busca analizar el caso
específico del Brasil en el contexto de la pandemia del COVID-19 y arrojar una
luz exploratoria sobre el conjunto de políticas públicas que se han diseñado e
implementado en dicho marco. El análisis tendrá en cuenta que estas decisiones
y acciones están en constante y dinámica evolución, y considerará algunos
52
factores político-institucionales y administrativos que caracterizan y determinan

las especificidades de la realidad nacional brasileña en su naturaleza política
y administrativa.
Cabe resaltar que el caso brasileño ha llamado especial atención por los
numerosos conflictos internos de naturaleza política y administrativa,
deflagrados por disputas entre las distintas instancias de gobierno y niveles de
poderes. En suma, estos conflictos se han estructurado alrededor de la discusión
sobre las estrategias más apropiadas para abordar la enfermedad por COVID-19
y sus complejas consecuencias económicas y sociales. Mientras tanto, el virus
se propagaba y apalancaba al país a una de las posiciones más dramáticas del
mundo en cuanto a niveles de contagio y muertes por millón de habitantes.
Comprender las particularidades que tan marcadamente caracterizan el

contexto brasileño y los procesos de toma de decisiones frente al COVID-19
es, entonces, imprescindible para situar el problema e identificar fragilidades
institucionales y administrativas que demanden soluciones inmediatas. Con
vistas a ese fin, este artículo se estructura en tres secciones:
1. Un análisis del escenario político y socioeconómico del Brasil que presente

la coyuntura específica del país a partir de las dificultades económicas
y sociales que caracterizaron la década de 2010 y el impacto del COVID-19
en el cambio de las expectativas de una recuperación económica más
substancial y sostenible a partir de 2020. Comprender este contexto
es fundamental para adentrarse en algunos de los conflictos más
importantes que han impactado en el manejo de la crisis del COVID-19.
2. La descripción de una línea del tiempo de los principales acontecimientos,

conflictos y decisiones en cuanto a política pública, que destaque los
conflictos y las narrativas que dominaron el contexto de la pandemia a
partir del primer caso diagnosticado en el Brasil.
3. Y, por fin, un análisis detallado y profundo acerca de los procesos de

toma de decisiones de políticas públicas, un análisis que, en palabras de
William Dunn (2014), se estructura como un «proceso de investigación
53
multidisciplinar orientado para la creación, evaluación crítica y comunicación

de información relevante para las políticas», teniendo en cuenta su enfoque
en la resolución de problemas prácticos.
1. Escenario político y socioeconómico del Brasil
La llegada del COVID-19 coincide con una sensible coyuntura de mayor optimismo
vinculado a las expectativas de aceleración del ritmo de la actividad económica,
que se venía arrastrando desde 2017. Esto responde, en parte, al fin de la gran
crisis económica de 2015 y 2016, causante de la caída del 7,2 % del PIB brasileño,
la peor recesión desde los años treinta (World Bank, 2020).
Al componente económico de esta crisis, se le sumó la inestabilidad política y social,

motivada por varios escándalos de corrupción; manipulación de las cuentas públicas,
que impactan en la credibilidad fiscal del país —aspecto clave para inversores
naciones e internacionales—; substancial crecimiento del desempleo, cuya tasa se
duplicó entre 2014 y 2017; y la explosión de la pobreza extrema, con un aumento de,
aproximadamente, el 50 % entre 2014 y 2018 (World Bank, 2020).
Combinados, estos factores provocaron en 2016 la destitución de la presidente

Dilma Rousseff. Nuevos escándalos políticos y de corrupción en torno al entonces
recién asumido presidente Michel Temer comprometieron el avance de reformas
estructurales que hubieran podido viabilizar una recuperación fiscal y económica
más vigorosa. Entre 2017 y 2018, el PIB brasileño creció solamente un 1,3 %.
El contexto de crisis, la inestabilidad, la corrupción y el descrédito de la política

tradicional dominaron fuertemente los temas de las elecciones presidenciales de
2018, que dieron como ganador a Jair Bolsonaro. En su primer año de gobierno,
Bolsonaro retomó la agenda de reformas estructurales, principalmente la de
seguridad social, y protagonizó una serie de polémicas y conflictos con los tres
poderes y distintas instancias de gobierno. Recién en el segundo semestre de 2019,
se vieron señales de un principio de recuperación cíclica más intensa, sobre todo
en la tasa de desempleo, aunque el crecimiento económico del 1,1 % frustró las
expectativas más optimistas del mercado.
54
En este sentido, según los analistas, 2020 era un marco decisivo para profundizar
la tendencia de recuperación económica y avanzar en la agenda reformista.
Importantes reformas estructurales, como la tributaria y la administrativa,
pasarían a asumir el protagonismo del debate político por parte del Gobierno
y del Congreso nacional, como lo había hecho la reforma previsional, aprobada
el año anterior.
Sin embargo, la llegada del COVID-19 produjo una violenta revisión de las
expectativas en los indicadores económicos. La Tabla 1 presenta la mediana
de los pronósticos de mercado recopilados por el Banco Central del Brasil a
principios de enero de 2020, en contraste con la información revisada en el período
pospandemia. Como vemos, la tasa de inflación proyectada cayó más de la mitad:
la cuarentena, y por consiguiente, el cierre de establecimientos comerciales,
enfrió los niveles de consumo. Asimismo, el abrupto descenso de los ingresos
tributarios y la necesidad de ampliar el gasto público impactó fuertemente en la
evolución de la deuda, que ya alcanzaba niveles preocupantes dada la fragilidad
fiscal que se hizo evidente a lo largo de esta década. Una violenta recesión del
-5,6 % corrigió el crecimiento proyectado para 2020, que era del 2,3 %.
Los datos concretos de la actividad económica ponen a prueba la validez de

estas previsiones. Los resultados de la variación trimestral del PIB evidencian el
negativo impacto del COVID-19 en la economía brasileña, cuya recesión fue del
-11,4 % en el segundo trimestre del año, resultado histórico en el país. La tasa de
desempleo, que mostraba una lenta mejoría desde 2017, regresó abruptamente a
su peor nivel (Gráfico 1).
55
Tabla 1. Proyecciones de actividad económica antes

y después del COVID-19
2020 2020
antes del después del 2021 2022
COVID-19 COVID-19
PIB 2,3% -4,4% 3,5% 2,5%
Inﬂación 3,6% 4,4% 3,4% 3,5%
Resultado primario -1,1% -11 % -3% -2,2%
Deuda pública neta 58,0% 65,2% 67% 69,3%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Banco Central del Brasil (Brasil, 2020a)
Gráfico 1. Tasa de desempleo (% PEA)
14
12
%
10
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del IBGE (Brasil, 2020b)
56
Analizando más específicamente el empleo formal en el primer semestre de 2020

(Gráfico 2), observamos que, entre marzo y junio, Brasil vio la destrucción de casi
1,2 millones de puestos de trabajo; el 60 % de este volumen total corresponde a
abril. Sin embargo, junio representó un buen principio de recuperación, ya que
se perdieron muchos menos empleos de lo esperado por el mercado —25.000
contra expectativas que giraban en torno a 195.000—. Los datos de julio y agosto
confirmaron este principio de recuperación con un saldo positivo de 139.000
y 243.000 empleos formales, respectivamente. De esta manera, los índices de
actividad proyectados para el segundo semestre de 2020 pronosticaban una
fuerte tendencia de mejora (Gráfico 3).
Gráfico 2. Balance de empleos formales

225 243
250
115 139
0
-25
--250
-269
-363
--500
--750
-943
-1000
ene/20 feb/20 mar/20 abr/20 may/20 jun/20 jul/20 ago/20
57
Gráfico 3. Variación trimestral del crecimiento del PIB
0
%
-5
-10
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Como veremos en las próximas secciones, las particularidades de este contexto

socioeconómico determinaron en gran medida la postura y las acciones del
Gobierno federal en el manejo del COVID-19, que generaron graves conflictos
con científicos y médicos, y otros niveles de gobierno y poderes. Preocupado por
las expectativas adversas de recuperación económica y por los costos políticos
de una nueva crisis, el Gobierno de Bolsonaro procuró minimizar la gravedad
del problema y eludir las recomendaciones de aislamiento social de la OMS
destacando sus efectos negativos para la actividad económica y la generación
de empleos.
2. Principales acontecimientos
El 26 de febrero de 2020, en medio de la tradicional festividad del carnaval en

San Pablo, se confirmó el primer caso de COVID-19 en el Brasil: un hombre de 61
58
años, que regresaba de un viaje a Italia y que sobreviviría a la enfermedad. Un mes

antes, y dada la presión de la evaluación del riesgo y las recomendaciones de
la OMS por el nuevo virus, el 6 de febrero, Brasil había aprobado la Ley Nacional
de Cuarentena, que dejaba sujeto a exámenes y tratamientos obligatorios a todo
aquel proveniente de áreas con transmisión del virus. Dicha normativa, además,
impedía la entrada y salida de personas del país y autorizaba la importación
de productos sin registro nacional, acreditados en el exterior y con el aval del
Ministerio de Salud (Brasil, 2020c).
Desde el primer caso y para contener al avance del virus, el Ministerio de Salud
pasó a coordinar una serie de acciones informativas acerca de la importancia
de las medidas de higiene y de aislamiento social, en conformidad con las
recomendaciones de la OMS. También se mostró a favor de obtener y distribuir el
kit de pruebas para diagnósticos y negoció en el Congreso nacional la liberación
de recursos para ayudar al Sistema Único de Salud brasileño a prepararse contra
el COVID-19.
Esta fase preliminar de la evolución de la enfermedad se mantuvo hasta el 17

de marzo ante el primer caso de muerte por COVID-19 en el país. En la segunda
fase, se acrecentó la tendencia de aceleración de la curva de casos, lo que
determinó que el Ministerio de Salud reconociera la transmisión comunitaria del
COVID-19. El 23 de marzo, el Brasil comenzó a restringir efectivamente la entrada
de extranjeros al país.
El día siguiente, se inició la disputa política entre el ministro de salud Luiz Henrique
Mandetta, político y médico de formación, y el presidente Bolsonaro; un conflicto
que, en gran medida, caracterizó y determinó distintos aspectos del manejo de
la pandemia en el Brasil. Con el apoyo del ministro Mandetta, ciudades como
Río de Janeiro y San Pablo empezaron implementar cuarentenas y medidas más
restrictivas de aislamiento social. El presidente Bolsonaro se pronunció en una
red de televisión nacional contra las medidas tomadas cuestionando la gravedad
del COVID-19, al que llamó un «pequeño resfriado» (BBC, 2020). Mientras
algunas autoridades públicas aprobaron la visión del presidente, otras tomaron
la dirección contraria, como el propio comandante del Ejército, quien calificó la
pandemia como «la mayor misión de nuestra generación» (Gielow, 2020).
59
A pesar del discurso adoptado, cabe señalar que el Gobierno federal siguió
destinando una gran cantidad de recursos financieros al «enfrentamiento de la
emergencia de salud pública de importancia internacional por el coronavirus»; la
mayor parte al Ministerio de Salud para fortalecer la estructura hospitalaria de la red
pública de salud. Al mismo tiempo, el Congreso nacional sancionó medidas de apoyo
tanto a pequeñas y medianas empresas —responsables de alrededor del 70 % de los
empleos formales en el país— cuanto a trabajadores informales, desempleados,
microempresarios y otros sectores vulnerables socialmente. Los beneficios iban
desde R$ 600 —aproximadamente, US$ 110— hasta R$ 1200 —US$ 220— para
madres solteras con hijos menores de edad (Brasil, 2020d).
El conflicto de narrativas entre actores del Gobierno federal y de otros sectores de

la sociedad generó un severo problema de comunicación cuyo punto más álgido
se dio el 16 de abril, cuando Bolsonaro destituyó al ministro de salud Mandetta
debido a las flagrantes divergencias en el manejo de la pandemia. Recordemos que,
mientras Bolsonaro defendía un aislamiento vertical, restringido solo a grupos de
riesgo, el hasta entonces ministro Mandetta apoyaba un estrategia de aislamiento
horizontal, con una cuarentena más amplia y generalizada.
Nelson Teich, un médico de destacado currículum académico y profesional mas no

político, sería el elegido para ocupar el cargo vacante (Mazui, 2020). Acusado por varios
secretarios de Salud de estados y municipios de encontrarse bajo la tutela del Gobierno
federal y carecer de capacidad para enfrentar la pandemia, Teich asumió el Ministerio de
Salud cuando las encuestas de opinión comenzaban a revelar una caída en la popularidad
del Gobierno de Bolsonaro. La calificación malo-pésimo había crecido (~7 p.p.) en
detrimento de la excelente-bueno (Jota, 2020). No obstante, esto no privó al presidente
y a su entorno político de convocar y participar de manifestaciones en apoyo al Gobierno,
desestimando todas las recomendaciones de aislamiento social (Borges, 2020).
Con pocos testeos y casos subregistrados, el Brasil cerró abril con la mayor tasa de
contagio de COVID-19 en todo el mundo, según un estudio publicado por el Imperial
College London (2020). La curva de muertes continúa así una trayectoria creciente
y sin señales de desaceleración. Varios estados, en especial Río de Janeiro, Ceará,
Pernambuco y Amazona, evidenciaban una sobrecarga del sistema de salud y funerario
a causa del COVID-19.
60
A pesar de este escenario, el Gobierno federal decretó enérgicamente una

reapertura económica con una lista de actividades esenciales que incluían
industria; construcción civil; y servicios, como salones de belleza, gimnasios
y peluquerías (Carvalho y Teixeira, 2020). Los estados y municipios, por su parte,
recurrieron a la Suprema Corte Federal, máxima instancia del poder judicial
brasileño, para obtener la prerrogativa de no adherir a las determinaciones del
Gobierno federal. De esta manera, conservaron la autonomía de decidir ellos
mismos cuál era el momento más apropiado para una posible reapertura. Esto
evidencia la escalada del conflicto con el paso del tiempo, no solo en lo discursivo,
sino también en la coordinación de políticas.
A poco menos de un mes de su asunción, Teich renunció a su cargo. En este

breve paso por el Ministerio de Salud, advirtió la falta de evidencias empíricas
y los potenciales riesgos de utilizar hidroxicloroquina como tratamiento contra
el COVID-19, así como la importancia de las medidas de aislamiento social
para contener el avance de la enfermedad (Cerioni, 2020); ambas posiciones
amparadas científicamente, pero contrarias a las defendidas y promovidas por
el Gobierno Federal. Con su salida, asumió la cartera de manera interina Eduardo
Pazuello, un general del Ejército Brasileño.
La trayectoria de crecimiento del número total de infecciones y muertes continuó

evolucionando en junio, con un millón de casos confirmados y más de 49.000
muertes a fines de ese mes. El conflicto de narrativas, sin embargo, siguió
influyendo en el debate público; Bolsonaro amenazó con abandonar la OMS si la
institución no dejaba atrás su «sesgo ideológico» (Garcia, 2020), lo que significaba
desatender las recomendaciones de aislamiento social y de riesgos asociados
al uso de la hidroxicloroquina como tratamiento. En simultáneo, aparecían las
primeras noticias sobre asociaciones y alianzas con importantes empresas
farmacéuticas y centros de investigación para desarrollar y producir en el país
vacunas contra la enfermedad (Brasil, 2020e).
En julio, estabilizada la tendencia de crecimiento de los números de casos

y muertes, se confirmó el diagnóstico positivo de COVID-19 del presidente
Bolsonaro (Coletta, 2020). En agosto, al tiempo que estados y municipios
flexibilizaban las medidas, la tasa de contagio comenzó a disminuir de
61
manera vigorosa. Este descenso duraría hasta fines de octubre, cuando se

produjo una nueva explosión de casos con la «nueva ola».
Habiendo repasado los principales acontecimientos de la coyuntura nacional en

2020, y a modo de resumen, la Tabla 2 presenta la evolución de los números de
contagios y muertes totales mes a mes. Allí se observa la rápida propagación
del virus y su letalidad en el transcurso del tiempo. La Figura 1, por su parte, nos
permite visualizar la curva de contagios por millón de personas, con un promedio
móvil de siete días.
Tabla 2. Evolución del número de contagios y muertes
Deﬁnición Categoría Descripción
Reconocer la gravedad del COVID-19, con
1. Estructuración su gran capacidad de propagación, riesgos

Formular una definición
e impactos sociales, económicos y para los
del problema formal del problema
sistemas nacionales de salud
Identificar expectativas y métodos - Contener la propagación del virus

para la resolución de los - Garantizar la capacidad de atendimiento
del sistema de salud
2. Pronóstico problemas y los resultados
- Mitigar los efectos económicos
esperados de las políticas frente
y sociales de la pandemia
a las previsiones de evolución
del COVID-19
- Asegurar información adecuada

sobre el COVID-19
- Promover el distanciamiento social
Identificar políticas - Asegurar la capacidad de pruebas
3. Prescripción preferenciales - Redirigir recursos al sistema de salud
- Implementar políticas sociales y
y su respectiva ejecución
económicas
- Preparar el terreno para una amplia
campaña de vacunación
- Observar la evolución de
Producir información a partir las medidas diseñadas en su
4. Monitoreo del monitoreo de la evolución formulación, implementación y ejecución
de las políticas adoptadas - Identificar potenciales problemas,
62 obstáculos y particularidades
en estos procesos
Identificar políticas - Asegurar la capacidad de pruebas
3. Prescripción preferenciales - Redirigir recursos al sistema de salud
- Implementar políticas sociales y
y su respectiva ejecución
económicas
- Preparar el terreno para una amplia
campaña de vacunación
- Observar la evolución de
Producir información a partir las medidas diseñadas en su
4. Monitoreo del monitoreo de la evolución formulación, implementación y ejecución
de las políticas adoptadas - Identificar potenciales problemas,
obstáculos y particularidades
en estos procesos
Producir información sobre el - Catalogar las informaciones encontradas

valor o la utilidad de los a partir de la etapa
5. Evaluación de monitoreo
resultados observados de las
- Generar informaciones
políticas y sus contribuciones como lecciones aprendidas
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Brasil (2020f)
Figura 1. Contagios por millón de personas (promedio móvil 7 días)
200
150
100
50
0
1 mar 2020 30 abr 19 jun 8 ago 27 sep 16 nov 2 dic 2020
Fuente: ECDC (2020)
63
3. Análisis de políticas públicas en el contexto del COVID-19
La precisión científica en el campo de la administración y las políticas públicas

también requiere tiempo y abordajes bien estructurados para atender los cánones del
conocimiento validado. A pesar de las libertades epistemológicas y metodológicas
que pueden tomarse en estudios como este, cuyo objeto-fenómeno es de urgencia
y relevancia global, la necesidad de un modelo conceptual que favorezca el proceso de
análisis se presenta como imperativo, aunque no necesariamente como un protocolo.
En este sentido, en las próximas páginas, se analizarán las acciones

gubernamentales brasileñas en pandemia a partir del policy analysis, de William
Dunn. De notable aplicabilidad y respaldado por vasta literatura técnica y científica,
este abordaje supone un «proceso de investigación multidisciplinar orientado
para la creación, evaluación crítica y comunicación de información relevante para
las políticas» (Dunn, 2014, p. 2).
3. 1 El cuadro conceptual
El proceso de formulación de una política pública se compone de ciclos de

complejidad administrativa, que abarca toma de decisión, transparencia,
movilización de recursos financieros y humanos. Cada momento se vincula con
el anterior y el siguiente en un encadenamiento sin principio ni fin definidos.
Estos ciclos incluyen 1) la configuración de una agenda pública en torno

a un problema u objetivo; 2) la formulación de la política pública diseñada
para tratar el problema o alcanzar el objetivo anteriormente estipulado; 3) la
adopción e implementación práctica; 4) la evaluación y posterior adaptación;
y por fin, 5) su sucesión, si es necesario un redireccionamiento, o su rescisión,
cuando la política debe ser encerrada o no es más necesaria (Dunn, 2014, p. 43).
De acuerdo con Dunn (2014, p. 5), el análisis de políticas públicas debe proveer
información relevante acerca de cinco tópicos centrales interrelacionados, que
dialogan directamente con los ciclos apuntados arriba.
64
1. Problema de política pública: identificar y precisar el problema para el

cual se busca una solución viable.
2. Resultados esperados: resultados potencialmente esperados de las

políticas diseñadas para afrontar el problema en cuestión.
3. Políticas preferidas: elegir políticas específicas dentro del amplio arsenal

de alternativas posibles para tratar del problema, de acuerdo con los
resultados esperados por ellas.
4. Resultados observados: identificar los resultados observables de las

políticas elegidas evaluando los impactos esperados frente a lo que se
esperaba antes de que se implementaran algunas de ellas.
5. Desempeño de la política pública: evaluar en qué medida los resultados de

las políticas implementadas contribuyen a solucionar problema identificado.
Para producir información de calidad y adecuada a estos cinco tópicos, Dunn

(2014, p. 8) estructura su modelo analítico de análisis de políticas públicas en
cinco etapas procesales:
1. Estructuración del problema: precisar y producir información sobre qué

problema solucionar.
2. Previsión: producir información sobre los resultados esperados de

las políticas.
3. Prescripción: crear información sobre políticas preferenciales.
4. Supervisión: a partir de métodos empleados para producir información

sobre los resultados de las políticas observadas.
5. Evaluación: producir información sobre el valor o la utilización de los

resultados observados de las políticas y sus contribuciones a nivel
de performance.
65
Con la estructura general de este modelo analítico y las recomendaciones básicas

promovidas por la OMS, elaboramos la Tabla 3, donde adecuamos las categorías
analíticas establecidas por Dunn a la coyuntura de la pandemia por COVID-19.
La esquematización nos permite organizar y comprender las direcciones deseables
para una serie de iniciativas gubernamentales a ser tomadas a nivel nacional frente a
este contexto particular, junto con sus dramáticas implicaciones sociales y económicas.
Tabla 3. Cuadro conceptual adaptado
Ejes de acción Medidas implementadas
(1) Ley Nacional de Cuarentena

1. Asegurar información adecuada (2) Liderazgo del Gobierno federal
(3) Campañas publicitarias para prevenir el
contagio por coronavirus
(4) Creación de canales de comunicación
oficiales y de informaciones sobre el
COVID-19
(1) Restricción por parte del Gobierno

2. Promover el distanciamiento social brasileño a la entrada de extranjeros al país
(2) Medidas de cuarentena y aislamiento social
(1) Distribución de kits para pruebas de

3. Garantizar la capacidad del sistema de salud diagnóstico específicas para COVID-19
(2) Negociación entre el Ministerio de Salud y
el Congreso nacional para liberar los
recursos financieros necesarios
(3) Llamado a médicos y suministro de
artículos hospitalarios
(4) Prepararación del terreno para una amplia
campaña nacional de vacunación
66
4. Implementar políticas sociales (1) Auxilio de emergencia de R$ 600

Estado
campaña nacional de abierto, Vol. 5, N.o 1
vacunación
(1) Programa de financiamiento de salarios
5. Implementar políticas económicas para pequeñas y medias empresas
(2) Expansión de la oferta de créditos
Fuente: Elaboración propia a partir de Dunn (2014) y WHO (2020)
A partir de las etapas definidas y presentadas en la Tabla 3, el primer paso

del proceso de análisis de política pública es comprender cuál es el problema
central destacando su definición formal. Luego, se abordan cuestiones como
qué medidas alternativas están disponibles para resolver satisfactoriamente el
problema; cuáles son los resultados potenciales de estas alternativas; y cuál es el
valor o la utilidad asociada a ellas.
En este estudio, tomamos la definición del problema de la OMS, restringiéndonos

al alcance de sus responsabilidades con respecto a la salud pública global y la de
los países miembros de las Naciones Unidas, como detener el crecimiento de la
curva epidémica normal del COVID-19 en el mundo. Las alternativas posiblemente
consideradas tenían como expectativa de resultados la reducción impactante del
número de casos, de las patologías resultantes de ellos y de las víctimas fatales,
a fin de satisfacer el valor de las vidas humanas.
Los altos niveles de desconocimiento e incertidumbre asociados con el COVID-19

y, sobre todo, su agresividad y transmisibilidad frente a epidemias y pandemias
ya experimentadas, determinó como política pública preferencial, entre otras
alternativas, el aislamiento social lo más generalizado posible, indefinidamente,
en la línea de una cuarentena. En este sentido, se estableció una práctica de
comunicaciones sistemáticas por el liderazgo principal de la entidad. A través
de la provisión de datos, información y análisis, el objetivo era guiar a los
países miembro en el tratamiento del problema a nivel nacional y alentarlos a
adoptar procesos de monitoreo para comparar los resultados esperados con
los efectivamente logrados, con el fin de evaluar el cumplimiento de la política
implementada, y los ajustes y redefiniciones necesarios.
67
Es importante tener en cuenta que, desde la proposición original de la política

pública adoptada, la OMS ha considerado necesario adoptar posiciones
institucionales abiertas a revisiones constantes de los plazos y las medidas
tomadas, dados los niveles de incertidumbre y la consiguiente dinámica de
aprendizaje en curso en todo el mundo, impuesta por el gran desafío en múltiples
dimensiones y diferentes coyunturas.
Creemos relevante atender las siguientes preguntas de investigación desde una

perspectiva descriptiva que brinde una visión analítica de la realidad pandémica
del Brasil.
1. ¿Cómo recibió el país las directrices de la OMS, en sus conjuntos

político-institucionales diferenciados e interactivos?
2. ¿Qué estructuras organizativas y programas tenían para enfrentar

el problema?
3. ¿Cómo se definió o se redefinió el problema? ¿Qué actores están

involucrados? ¿Cuáles son los recursos que están disponibles y los que
no? ¿Cuáles son las actitudes y el comportamiento de los involucrados,
y en qué niveles?
3. 2 Las políticas públicas en el Brasil
Como vemos en la Tabla 3, estructurar el COVID-19 como problema de salud

pública es una primera etapa básica e imprescindible para la elaboración de las
subsecuentes medidas diseñadas para contener los efectos de la pandemia
y minimizar sus daños multidimensionales.
En el análisis de los principales acontecimientos, el caso brasileño estuvo marcado

por una serie de conflictos de agenda en torno a esta definición del problema.
Estos conflictos crearon problemas de comunicación que, a su vez, dificultaron la
toma de decisiones en las etapas posteriores. Entre estos elementos de conflicto,
se destacan los siguientes:
68
1. El choque de narrativas impulsado por el presidente Bolsonaro contra el

equipo técnico del Ministerio de Salud dividió el debate público entre lo
que sería, por un lado, «el mayor desafío de nuestra generación», y por otro, la
narrativa de una «pequeña gripe», motivada por las críticas del Gobierno
federal a las cuarentenas y medidas de aislamiento implementadas en
el contexto de los estados y municipios.
2. Aunque el Supremo Tribunal Federal determinara que las decisiones sobre

las medidas de aislamiento social a nivel de los estados y municipios
estaban estrictamente dentro del alcance de los gobernadores y alcaldes,
el choque de narrativas contaminó el debate público y afectó la adhesión
general a las medidas de cuarentena.
Este fenómeno fue observado y analizado por Ajzenman, Cavalcanti

y Da Mata (2020) a partir de la combinación de datos electorales y de
teléfonos móviles geolocalizados para más de 60 millones de dispositivos
en todo el país. Lo que se verificó es que, a partir del momento en que
el presidente Bolsonaro descartó pública y enfáticamente los riesgos
asociados con la pandemia de COVID-19, desaconsejando el aislamiento
y las medidas de distanciamiento social, tales recomendaciones se
debilitaron en localidades donde el apoyo político al presidente era más
fuerte1. El impacto de este fenómeno fue importante, aunque los efectos
previos al evento hayan sido insignificantes.
Adicionalmente, se verificó que este impacto fue impulsado por localidades

con niveles relativamente más altos de penetración de los medios de
comunicación, municipios con mayor presencia activa de cuentas en redes
sociales, como Twitter, muy utilizado por el presidente Bolsonaro y otros
miembros del Gobierno federal, y municipios con mayor proporción de
grupos evangélicos, grupo clave en términos de apoyo al Gobierno.
Un estudio elaborado por Papageorge et al. (2020) sobre los factores

sociodemográficos asociados con la conducta de autoprotección
1 Un fenómeno similar también se identificó en los Estados Unidos en la gestión del presidente Donald
Trump (Lipsitz y Pop-Eleches, 2020).
69
durante la pandemia del COVID-19 comprueba, con base en el extenso

uso de datos, que personas en condiciones socioeconómicas más
vulnerables no lograron alcanzar niveles satisfactorios de aislamiento
social, simplemente porque no logran hacerlo.
3. El conflicto político y narrativo entre Mandetta y Bolsonaro terminó con la

salida del primero del gabinete en un momento ya demasiado crítico, en que
se esperaba un fuerte crecimiento del número de contagios por COVID-19.
Su reemplazo por el también médico, pero no político, Nelson Teich produjo,
en la perspectiva de secretarios de Salud de estados y municipios, un
choque en la evolución de las tratativas entonces en desarrollo, lo que abrió
camino a una serie de críticas relativas a los problemas de coordinación por
parte del nuevo ministro.
4. A menos de un mes de su asunción, el ministro Teich renunció debido a

los flagrantes desacuerdos con el presidente Bolsonaro por las medidas
que flexibilizaban el aislamiento y las que aprobaban el uso generalizado
de cloroquina, ambas defendidas por el primer mandatario. Nuevamente,
se interrumpieron las tratativas, en un momento crítico de la evolución
de la enfermedad, y Teich terminó siendo reemplazado por el general
Eduardo Pazuello, que, a pesar de ocupar el cargo interinamente,
permanece en la función hasta el momento.
Si, por un lado, el conflicto de narrativas creaba una serie de ruidos respecto de
una estructuración clara y bien definida del problema y de su gravedad, por otro
lado, en las fases referentes al pronóstico y prescripción, respectivamente las
fases 2 y 3 del cuadro analítico, se observaba la emergencia de un conjunto de
medidas razonablemente convergentes en cuatro ejes esenciales, con el añadido
de un quinto eje, de promoción del distanciamiento social, menos consensuado
en el método (aislamiento horizontal o vertical). Estos ejes son los siguientes:
1. Asegurar información adecuada sobre el COVID-19: sus formas de

contagio, síntomas, medidas de prevención, etc.
2. Garantizar la capacidad del sistema de salud.
70
3. Políticas sociales para proteger a las poblaciones más vulnerables

y atingidas por las implicaciones de la pandemia.
4. Políticas económicas que ayuden al sector productivo a mitigar los

graves daños enfrentados y retomen el nivel de actividad lo más
rápido posible.
5. Promover el distanciamiento social.
La especificación de las políticas públicas se analiza más detalladamente en la

Tabla 4, a partir de sus clasificaciones en los ejes de acción arriba apuntados.
Tabla 4. Cuadro de políticas públicas
Ejes de acción Medidas implementadas
(1) Ley Nacional de Cuarentena
1. Asegurar información adecuada (2) Liderazgo del Gobierno federal

(3) Campañas publicitarias para prevenir el contagio
por coronavirus
(4) Creación de canales de comunicación oficiales y
de informaciones sobre el COVID-19
(1) Restricción por parte del Gobierno brasileño

a la entrada de extranjeros al país
2. Promover el distanciamiento social
(2) Medidas de cuarentena y aislamiento social

diagnóstico específicas para COVID-19
(2) Negociación entre el Ministerio de Salud y
3. Garantizar la capacidad el Congreso nacional para liberar los recursos
del sistema de salud financieros necesarios
71
del sistema de salud financieros necesarios
(1) Programa de financiamiento de salarios para

5. Implementar políticas económicas
pequeñas y medias empresas
(2) Expansión de la oferta de créditos
Fuente: Elaboración propia
Como ya ha sido analizado anteriormente, el conflicto de narrativas contaminó

el debate público brasileño. El camino de la confrontación directa contra las
recomendaciones de la OMS generó daños irreparables en cuanto a la calidad de
la información que circula, y contestaciones y desgastes políticos adicionales en
la gestión de las políticas públicas en niveles subsecuentes, lo que ideologizó una
discusión que debería ser de naturaleza esencialmente técnica.
Sin embargo, a pesar de los obstáculos encontrados, cabe enfatizar que se

llevaron adelante importantes acciones para difundir información, las cuales
lograron efectos directos sobre grandes sectores de la sociedad, por ejemplo,
con campañas publicitarias y canales de comunicación oficiales sobre el
coronavirus, su prevención, síntomas y particularidades. Cualquier problema
respecto de la información, por lo tanto, no reside en problemas estructurales o de
diseño de estas medidas específicas, sino en el conflicto de narrativas, como
ya hemos analizado.
La aprobación de la Ley Nacional de Cuarentena, anterior al primer caso

confirmado de contagio por COVID-19 en el país, creó las bases para una serie de
medidas orientadas a contener la propagación de la enfermedad, principalmente
en lo que se refiere a regular la entrada de personas oriundas de áreas de mayor
riesgo. Cabe volver a mencionar que el Brasil pasó a restringir definitivamente la
entrada de extranjeros al país a partir del 23 de marzo, o sea, tres días después
del reconocimiento formal, por parte del Ministerio de Salud, de la transmisión
comunitaria del COVID-19. El atraso de esta medida, junto con la ausencia de
pruebas a gran escala de los entrantes, inviabilizó, en gran medida, los beneficios
72
intrínsecos de estas políticas y abrió las puertas del país a la importación

irrestricta del coronavirus.
Vinculado al tercer eje de acción, se evidencia, por un lado, un gran esfuerzo por
parte del Gobierno federal para garantizar la estructura hospitalaria poniendo a
disposición respiradores, habilitando camas y brindándoles ayuda de emergencia
a los estados. Por el otro, vemos que la limitada capacidad para testear impacta
en la identificación, monitoreo de casos, rastreo, y también en la confiabilidad
y precisión de los datos. En última instancia, esto dificulta la toma de decisiones
por parte de los gestores públicos, principalmente en las fases más críticas de la
evolución de la enfermedad. El subregistro crónico de casos se convirtió, así, en
una realidad en el contexto de la pandemia en el Brasil.
Es importante señalar también que el sistema de salud pública brasileña ya era

incapaz de atender plenamente la demanda en situaciones normales, a pesar
del prominente Sistema Único de Salud (SUS), un modelo mixto público-privado
fundamental para coordinar acciones en el campo de la salud, y que ha
posibilitado la toma de decisiones en situaciones críticas (Lima, Carvalho
y Coeli, 2018). En este sentido, deficiencias estructurales, como la insuficiencia
de insumos o respiradores, crearon problemas significativos en períodos críticos
de la evolución de la pandemia. Esto deja en evidencia la incapacidad del Brasil
de anticiparse al patrón de evolución de la enfermedad, con base en lecciones
extraídas de otros países.
Sin embargo, un aspecto destacable de la actuación del Gobierno federal —y que se

interrelaciona tanto con el eje 3, en el sentido de englobar problemas de insuficiencia
de la demanda del sistema de salud público, cuanto con los ejes 4 y 5, referentes a
las políticas sociales y económicas diseñadas para mitigar los efectos negativos
de la pandemia— se da en términos de su gran capacidad y esfuerzo para movilizar
recursos financieros que garanticen la ejecución —aunque con algún atraso— de
las distintas medidas numeradas. Responsable de recolectar y medir los datos
del esfuerzo en estímulo fiscal realizado en distintos países en todo el mundo, la
plataforma COVID-19 Economic Stimulus Index (Elgin, Basbug y Yalaman, 2020),
revela que el paquete de ayuda en el Brasil es del 12 % del PIB. Este porcentaje se
encuentra ligeramente por debajo del 14 % del paquete de los Estados Unidos, y es
73
mayor que el 9 % verificado en el Reino Unido y casi el doble de la media de los
demás países del BRICS (de 6,8 %) o de la media de los 168 países contemplados
en toda la base de datos (de 6,3 % del PIB).
En términos de deuda pública, el esfuerzo fiscal para el Brasil es de 22 puntos

porcentuales, en comparación con los 26 puntos de países ricos y los 7 de países
emergentes. Gran parte de los recursos recaudados por créditos extraordinarios
se destinan al financiamiento de los gastos adicionales de los ministerios,
principalmente de la Salud, el apoyo de los estados y municipios, y el amplio
auxilio de emergencia establecido en el contexto de la pandemia.
A pesar de fraudes, desvíos y atrasos en el pago de los beneficios —problemas

que pueden ocurrir por la extensión, urgencia y complejidad de programas como
este, destinados a garantizar el bienestar de los más vulnerables y, principalmente,
mitigar los efectos económicos negativos en el empleo—, de acuerdo con los
datos del PNAD-COVID, la implementación del auxilio de emergencia en el Brasil
fue suficiente para neutralizar el aumento de la desigualdad en la renta causado
por la crisis, y para reducir los índices de pobreza hasta sus niveles más bajos
(Nassif-Pires, Carvalho y Rawet, 2020).
Se ubica así como una exitosa política pública, teniendo en cuenta los objetivos
centrales que buscaba alcanzar —lo que, obviamente, no impide que se haga
un esfuerzo en el sentido de solucionar los problemas operacionales que se
identificaron en su ruta de ejecución—. Además, la distribución de los beneficios
impactó positivamente en la evaluación del Gobierno, sobre todo entre los más
vulnerables, lo que generó incentivos políticos y electorales significativos para
su continuidad.
Sin embargo, las políticas económicas destinadas a apoyar a las pymes no

lograron el mismo éxito. Las líneas de renegociaciones de operaciones de
crédito fueron criticadas por no ser favorables: en promedio, las tasas de interés
son significativamente más altas que la tasa referencial. Otro aspecto negativo
está en su diseño burocratizado e insuficiente para garantizar y cubrir el riesgo
de las operaciones.
74
El Programa de Sustentación del Empleo, por ejemplo, direccionado para financiar

la nómina de sueldos, se vincula a una compensación para trabajadores formales
con contratos suspendidos o con jornada laboral reducida; no considera, por
lo tanto, otros temas fundamentales, como alquileres. En este sentido, el
Programa no logró viabilizar la supervivencia de las empresas y el subsecuente
mantenimiento de los puestos de trabajo: de acuerdo con datos del IBGE
(Brasil, 2020h), de 522.000 empresas, casi la totalidad de ellas, el 99,8 %, con
hasta 49 empleados, mayoritariamente en los sectores de servicios y comercio,
suspendió actividades o cerró; la pandemia fue el motivo central de esta decisión.
Paralelamente, del total de 1,3 millones de empresas cubiertas por el análisis, un
tercio debió recurrir a despidos.
Además, los datos evidencian que solo el 13 % de las empresas tuvo acceso a los
auxilios federales para el financiamiento de los salarios de los empleados.
La ejecución financiera del programa fue de apenas el 11,5 % de un total de R$ 34
billones previstos. La compensación para trabajadores formales con contrato en
suspenso o con jornada reducida ascendió a R$ 20 billones, un 39 % del total de
recursos disponibles para este fin.
Finalmente, la pandemia le permitió a la humanidad desarrollar y aprobar en

tiempo récord una vacuna contra el COVID-19. En junio de 2020, comenzaron en
el Brasil los primeros movimientos para establecer asociaciones y alianzas con
empresas farmacéuticas y centros de investigación. Problemas de comunicación
y cuestionamientos genéricos vinculados a la seguridad de las vacunas, junto
con los atrasos en la tomada de decisión y planeamiento por parte del Gobierno
federal, terminaron por comprometer la capacidad del Ministerio de la Salud
de adquirir incluso los insumos más básicos —como jeringas y agujas — para
viabilizar un plan de vacunación de cobertura nacional. Una mancha en la larga
historia brasileña de campañas de vacunación exitosas.
Frente a la falta de articulación federal para movilizar el proceso decisorio nacional,

los estados intentaron llevar a cabo sus propios programas de vacunación.
En este sentido, se destaca el caso de San Pablo, que firmó de manera anticipada
un acuerdo para producir y distribuir vacunas con una empresa biofarmacéutica
china, Sinovac. La decisión agravó aún más los conflictos políticos entre el
75
presidente Bolsonaro y el gobernador del estado, João Dória, quien procuró

capitalizar esto políticamente. Además, el Supremo Tribunal Federal determinó,
en caso de retrasos por parte de la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria
—autárquica y de régimen especial vinculada al Ministerio de la Salud—, la
adquisición de vacunas aprobadas por los órganos de control sanitario de los
Estados Unidos, Unión Europea, China y Japón.
La Tabla 5 presenta un cuadro sintético de las evaluaciones de políticas públicas

producidas en esta sección.
Tabla 5. Cuadro sintético de evaluación
Definición Categoría Descripción
(1) Ley Nacional

Positiva
de Cuarentena
1. Asegurar (2) Campañas publicitarias
información para prevenir el contagio Positiva
adecuada por coronavirus
(3) Creación de canales
de comunicación oficiales
Positiva
y de informaciones sobre
el COVID-19
(1) Restricción por parte

Negativa
2. Promover el del Gobierno brasileño a la
distanciamiento entrada de extranjeros al país
social (2) Medidas de cuarentena
Negativa
y aislamiento social

Negativa
diagnóstico específicas para COVID-19
(2) Negociación entre el Ministerio de Salud
3. Garantizar y el Congreso nacional para liberar los Positiva
la capacidad del recursos financieros necesarios
sistema de salud (3) Llamado a médicos y suministro de
Regular
(4) Preparación del terreno para una amplia
Negativa
76
4. Políticas sociales (1) Auxilio de emergencia de R$ 600 Positiva
Positiva
la capacidad del recursos financieros necesarios
sistema de salud (3) Llamado a médicos y suministro de
Regular
(4) Preparación del terreno para una amplia Estado abierto, Vol. 5, N.o 1
Negativa
4. Políticas sociales (1) Auxilio de emergencia de R$ 600 Positiva
(1) Programa de financiamiento de salarios Negativa

5. Políticas
para pequeñas y medias empresas
económicas (2) Expansión de la oferta de créditos Negativa
Fuente: Elaboración propia
Conclusiones
La pandemia por COVID-19 afectó múltiples dimensiones, lo que abrió camino a

distintas y urgentes acciones gubernamentales, específicamente diseñadas para
contener sus daños. En este sentido, este artículo procuró analizar el contexto
brasileño y arrojar una luz exploratoria sobre este conjunto de políticas públicas
implementadas en el país, en su esfuerzo contra la enfermedad.
Con base en el abordaje de public policy analysis de Dunn (2014) y en las

recomendaciones generales de la OMS, las medidas públicas fueron distribuidas
en cinco ejes de acción, cada uno pensado para lidiar con una dimensión
específica de la pandemia. Cabe señalar que, a pesar de la distribución en
categorías distintas, todas presentan interconexiones importantes entre sí.
El primer eje, centrado en la tarea de asegurar información adecuada, se mostró

particularmente complejo. Aunque bien diseñadas y eficientes en su propósito, las
acciones numeradas encontraron fuerte resistencia en el conflicto de narrativas
que, en gran medida, ha caracterizado el caso brasileño, entre el Gobierno federal
y el campo médico-científico. Como quedó demostrado en este artículo, el
abrupto cambio de las expectativas en torno a una aceleración de la tendencia de
recuperación económica, asociada a los costos políticos de una nueva e inesperada
crisis, llevaron al Gobierno de Bolsonaro a minimizar la gravedad del problema
y eludir las recomendaciones de aislamiento social promovidas por la OMS.
77
El impacto de este conflicto de narraciones, por supuesto, se trasluce en la

escasa adhesión a las medidas de cuarentena, principalmente en las localidades
donde el apoyo político al presidente se mostró más fuerte (Ajzenman, Cavalcanti
y Da Mata, 2020). En este sentido, el segundo eje, direccionado a promover el
distanciamiento social, quedaba desdibujado. Vale recordar que el aislamiento
social fue consagrado internacionalmente como una herramienta capaz de
retardar el avance del virus y el número de contagios, y que hasta países con
robustas estructuras de salud no renunciaron a esta recomendación.
Centrado en garantizar la capacidad del sistema de salud, dentro del tercer eje,
vemos acciones ejecutadas correctamente y otras no tanto. Si bien el Brasil
reconoce tener un subregistro crónico de casos, es destacable el esfuerzo por
parte del Gobierno federal en analizar la estructura hospitalaria, sobre todo
a partir de la movilización y liberación de recursos para este fin. A pesar de
este importante esfuerzo, deficiencias estructurales, como la insuficiencia de
insumos o respiradores en momentos críticos de la pandemia, muestran la
incapacidad del país de aprender de las otras experiencias y anticiparse a la
evolución del COVID-19.
La agenda socioeconómica resultó particularmente exitosa en términos de

políticas sociales. En este sentido, el auxilio de emergencia demostró ser eficiente,
en tanto logró contener el aumento de la desigualdad de la renta y los índices de
pobreza. Sin embargo, el plan de apoyo a las pymes no tuvo el mismo éxito, dada
una serie de problemas de acceso a los beneficios por la mala formulación del
diseño, y que, consecuentemente, generaron un elevado número de despidos.
Cabe advertir que el análisis realizado en este trabajo no pretende asumir el

carácter de conclusivo. La evolución del COVID-19, con sus efectos e implicaciones
sobre múltiples dimensiones, sigue en pleno curso, sujeto a grandes niveles de
desconocimiento acerca de las particularidades de su acción y de los medios más
viables y eficaces para confrontarlo. Cualquier análisis de fenómeno en un escenario
de tanta incertidumbre, aun cuando científica, sin duda, presenta limitaciones.
Para los fines de este artículo, lo importante fue relatar las líneas más generales
en política pública, considerando los insumos y brechas de la razón científica de
78
salud pública disponible, en una interacción dinámica con razones y emociones

diversas, de orden política, ideológica, económica, sociocultural, supeditadas por
la pandemia. El análisis requirió, por lo tanto, un enfoque multidisciplinario, basado
en evidencias e interpretaciones empíricas, como corresponde a la producción
de conocimientos aplicados, atributo fundamental de la propia naturaleza de las
políticas públicas.
Como hemos señalado en la introducción, comprender las particularidades

que tan marcadamente caracterizan el contexto brasileño y los procesos de
toma de decisiones frente al COVID-19 es, entonces, imprescindible para situar
el problema e identificar fragilidades institucionales y administrativas que
demanden soluciones inmediatas. Una vez en claro que el futuro después del
COVID-19 guarda innumerosos desafíos, esta comprensión se hace extremamente
necesaria. Esperamos haber contribuido a tal fin.
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de https://databank.worldbank.org/home.aspx Cómo citar este artículo
Cómo citar este artículo
Scelza Cavalcanti, B. y Garcia Marques, G. R. (2020). El Brasil en el contexto del

COVID-19: las políticas públicas y sus implicaciones frente a la pandemia. Estado
abierto. Revista sobre el Estado, la administración y las políticas públicas, 5(1),
agosto-noviembre, 51-82.
82

169-Texto Del Artículo-473-1-10-20210630

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Estado abierto, Vol. 5, N.o 1, 2020, pp.

El Brasil en el contexto del COVID-19: las políticas

Por Bianor Scelza Cavalcanti* y Guilherme R. Garcia Marques**

* Profesor y consultor en la Fundación Getulio Vargas (FGV). Expresidente de la Asociación

En 2020, el mundo fue sorprendido por una grave enfermedad resultado de

factores político-institucionales y administrativos que caracterizan y determinan

Comprender las particularidades que tan marcadamente caracterizan el

1. Un análisis del escenario político y socioeconómico del Brasil que presente

2. La descripción de una línea del tiempo de los principales acontecimientos,

3. Y, por fin, un análisis detallado y profundo acerca de los procesos de

multidisciplinar orientado para la creación, evaluación crítica y comunicación

1. Escenario político y socioeconómico del Brasil

Al componente económico de esta crisis, se le sumó la inestabilidad política y social,

Combinados, estos factores provocaron en 2016 la destitución de la presidente

El contexto de crisis, la inestabilidad, la corrupción y el descrédito de la política

Los datos concretos de la actividad económica ponen a prueba la validez de

Tabla 1. Proyecciones de actividad económica antes

PIB 2,3% -4,4% 3,5% 2,5%

Inﬂación 3,6% 4,4% 3,4% 3,5%

Resultado primario -1,1% -11 % -3% -2,2%

Deuda pública neta 58,0% 65,2% 67% 69,3%

Gráfico 1. Tasa de desempleo (% PEA)

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Analizando más específicamente el empleo formal en el primer semestre de 2020

Gráfico 2. Balance de empleos formales

Gráfico 3. Variación trimestral del crecimiento del PIB

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Como veremos en las próximas secciones, las particularidades de este contexto

El 26 de febrero de 2020, en medio de la tradicional festividad del carnaval en

años, que regresaba de un viaje a Italia y que sobreviviría a la enfermedad. Un mes

Esta fase preliminar de la evolución de la enfermedad se mantuvo hasta el 17

El conflicto de narrativas entre actores del Gobierno federal y de otros sectores de

Nelson Teich, un médico de destacado currículum académico y profesional mas no

A pesar de este escenario, el Gobierno federal decretó enérgicamente una

A poco menos de un mes de su asunción, Teich renunció a su cargo. En este

La trayectoria de crecimiento del número total de infecciones y muertes continuó

En julio, estabilizada la tendencia de crecimiento de los números de casos

manera vigorosa. Este descenso duraría hasta fines de octubre, cuando se

Habiendo repasado los principales acontecimientos de la coyuntura nacional en

Tabla 2. Evolución del número de contagios y muertes

Deﬁnición Categoría Descripción

Reconocer la gravedad del COVID-19, con

1. Estructuración su gran capacidad de propagación, riesgos

Identificar expectativas y métodos - Contener la propagación del virus

- Asegurar información adecuada

Producir información sobre el - Catalogar las informaciones encontradas

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Brasil (2020f)

Figura 1. Contagios por millón de personas (promedio móvil 7 días)

Fuente: ECDC (2020)

3. Análisis de políticas públicas en el contexto del COVID-19

La precisión científica en el campo de la administración y las políticas públicas

En este sentido, en las próximas páginas, se analizarán las acciones

El proceso de formulación de una política pública se compone de ciclos de

Estos ciclos incluyen 1) la configuración de una agenda pública en torno

1. Problema de política pública: identificar y precisar el problema para el

2. Resultados esperados: resultados potencialmente esperados de las

3. Políticas preferidas: elegir políticas específicas dentro del amplio arsenal

4. Resultados observados: identificar los resultados observables de las

5. Desempeño de la política pública: evaluar en qué medida los resultados de

Para producir información de calidad y adecuada a estos cinco tópicos, Dunn

1. Estructuración del problema: precisar y producir información sobre qué

2. Previsión: producir información sobre los resultados esperados de