Tema 4. Delimitación y dimensión del sector público español

1. Delimitación, agentes y organización del Sector público español

1.1. Introducción

La disciplina Hacienda Pública se ocupa de los ingresos y gastos que lleva a cabo el
sector público, y de la mutua relación existente entre ellos, y su centro lo constituye el
presupuesto del sector público.
Por tanto, una cuestión fundamental que debemos abordar al estudiar la Hacienda
Pública Española es la delimitación y configuración del Sector Público español.
El objetivo será identificar los agentes que lo integran, las actividades que desarrollan y
las formas jurídicas bajo las que se organizan. Entre las razones que con carácter
general obligan a efectuar dicha delimitación del Sector Público destacan (según López y
Utrilla, 2000):
1. Diferenciar las “partes” del “todo”: Históricamente los economistas han prestado
más atención al análisis separado de las Administraciones Públicas que al Sector Público
como un todo más amplio, lo que ha provocado que en numerosas ocasiones se confunda la
parte con el todo y se equipare Estado a Administraciones Públicas, y éstas a Sector
Público.
2. Interpretar adecuadamente la información estadística: En muchas ocasiones los
estudios empíricos sobre el Sector Público ofrecen ciertas imprecisiones sobre el ámbito
de éste y de sus instituciones, pudiendo ser ello el origen de una mala interpretación
de la información.
3. Realizar análisis comparados: También resulta necesario normalizar las instituciones
que pueden integrar el Sector Público en los diferentes países, para poder llevar a cabo
comparaciones internacionales.

Si nos centramos en el caso español, la necesidad de delimitación se acentúa aún

más ya que en nuestro país han tenido lugar en las últimas décadas numerosos cambios
que han afectado directamente a la configuración del Sector Público. Entre otros pueden
destacarse los siguientes:
1. El cambio político hacia la democracia que se inicia en 1975 comportó numerosas
modificaciones de tipo institucional, al hacer desaparecer algunas de las
instituciones hasta ese momento vigentes y crear otras nuevas.
2. Aprobación de la Constitución española de 1978, que introdujo una profunda
transformación en el Sector Público español. El anterior Estado centralizado, pasa a
convertirse en un Estado de Autonomías, cambiando así la esencia de numerosas
instituciones e incluso del mismo Estado.
3. Aprobación de la Ley General Presupuestaria de 1977, así como del Texto
Refundido de la misma aprobado en 1988, y la posterior Ley de 2003.
4. En la década de los 90 se modificó la organización institucional del sector público
estatal, mediante la aprobación de la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado (LOFAGE) y de la Ley 50/1997 del
Gobierno.

1 

 
 

5. Desde 2012 se está procediendo a una reforma conjunta del sector público español.
En efecto, en octubre de 2012 se creó la Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas (CORA), la cuál elaboró un informe, que fue elevado al
Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, conteniendo 218 propuestas. Una de
sus consecuencias ha sido que la LOFAGE ha sido sustituida por la Ley 40/2015, de
1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que también ha reformado
parcialmente la Ley del gobierno de 1997, que no obstante se mantiene en vigor.

1.2 . Criterios

Todos tenemos una percepción más o menos correcta de lo público. El sector público
se suele identificar con “aquella parte de la economía nacional, empresarial o no, que
está situada bajo la autoridad de los poderes públicos”.
Sin embargo, la frontera que delimita el ámbito de lo público y de lo privado, es
frecuentemente difusa. La razón de ello estriba en la variedad de actividades, y
multiplicación de formas de organización e instituciones públicas que se han ido
desarrollando desde el primer tercio del siglo pasado, todo lo cual ha significado ampliar el
ámbito de actuación y la propia noción de sector público.
Normalmente se utilizan tres tipos de criterios para determinar la naturaleza, pública o
privada, de cada actividad e institución: económicos, jurídicos y contables1:

a) Criterios económicos, que se basan en la disyuntiva entre el principio de mercado y

el principio de autoridad: Los más importantes atienden a la forma de financiación
y a la finalidad perseguida por las instituciones que integran los sectores de la
economía. Según este criterio, el sector público se financia preferentemente
mediante ingresos coactivos, mientras que el sector privado se financia mediante
aportaciones voluntarias.
En cuanto a su finalidad, el sector público persigue objetivos que benefician a toda
la sociedad: estabilidad y crecimiento económico, suministro de bienes y
prestación de servicios que no son atendidos por el mercado, cohesión económica
y social. El fin principal del sector privado es la obtención de beneficio particular.
b) Criterios jurídicos: tienen en cuenta aspectos como la titularidad, propiedad y
control de las distintas unidades institucionales, y el sometimiento, en todo o en
parte, a la normativa que regula los diversos ámbitos de la actuación económica-
financiera del sector público.
c) Criterios contables: atienden, entre otros elementos, a la función principal
desarrollada por las distintas unidades económicas y al ejercicio de un control
efectivo sobre su actividad. Las funciones principales del sector público son:
producción y suministro de bienes y servicios que no son proporcionados por el
mercado y redistribución de la renta.

2 

 
 

Ninguno de estos criterios es excluyente de los demás, ni por sí solo suficiente. Por el
contrario, son criterios necesariamente complementarios, de forma que para realizar una
delimitación del sector público lo más rigurosa posible debe tenerse en cuenta una
combinación de todos ellos.

1.2. Agentes del Sector Público Español

Se distinguirá de acuerdo con la delimitación establecida en tres fuentes: La

Constitución española, la legislación presupuestaria y la Contabilidad nacional.

1.2.1 El Sector público en la Constitución Española

En la esfera económica la Constitución española (CE) de 1978, reconoce3:

Libertad de empresa dentro del marco de la economía de mercado (Art. 38).
Reconocimiento de la iniciativa pública en la actividad económica (Art. 128).
Limitaciones a la libertad de empresa: interés general, exigencias de la economía,
planificación y regulación económica.

En cuanto a la delimitación del sector público y los agentes que integran éste, la
Constitución de 1978 utiliza repetidamente las expresiones “Sector Público”, “Sector
Público estatal”, etc., sin llegar a definir su contenido. De la última expresión se deduce la
existencia también de un Sector Público no estatal o territorial, integrado por Comunidades
Autónomas y Corporaciones Locales (diputaciones y municipios, fundamentalmente). De
su articulado se puede desprender:

-Sector público estatal

Órganos constitucionales. Son la Casa Real, Cortes, Tribunal Constitucional, Tribunal

de Cuentas, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo.

Administración General del Estado (AGE). Son órganos centrales jerárquicamente

integrados, que actúan con personalidad jurídica única y que se organizan en
Departamentos ministeriales (Ministerios).

Administraciones instrumentales de la AGE. Son entidades de Derecho público que

desarrollan actividades derivadas de la propia AGE, en forma de organizaciones
instrumentales diferenciadas. A efectos de los presupuestos se adscriben al Ministerio
competente por razón de materia. Se distingue entre:

Organismos autónomos, caracterizados por desarrollar actividades

fundamentalmente administrativas. Como tal están sometidos en su integridad
al Derecho Administrativo.

3 Artículo 38 CE: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado. Los pode-
res públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las
exigencias de la economía en general y en su caso de la planificación”.
Artículo 128 CE: “Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar
al Sector Público recursos o servicios esenciales especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la
intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general”.
3
3 

 
 

Sociedades estatales, se caracterizan porque adoptan la forma de

sociedades mercantiles con participación mayoritaria estatal. Suelen realizar
actividades de prestación de servicios o producción de bienes susceptibles de
contraprestación económica. Les resulta de aplicación el Derecho mercantil con
carácter general, aunque en materia de contratación le es de aplicación la Ley de
Contratos del Sector Público.

Admón. de la Seguridad Social

-Sector público no estatal

Comunidades autónomas (incluidos sus respectivos sectores administrativos y

empresariales).

Corporaciones locales (incluidos sus respectivos sectores administrativos y

empresariales).

1.2.2 El Sector Público en la Ley General Presupuestaria

La Ley General Presupuestaria (en adelante LGP) constituye el documento jurídico de

referencia en la regulación del funcionamiento financiero del sector público estatal, y la
actualmente vigente (Ley 47/2003, de 26 de noviembre). A los efectos de esta Ley, y de
acuerdo con su artículo 2, forman parte del sector público estatal:

a) La Administración General del Estado,

b) El sector público institucional estatal.

De otro lado, siempre de acuerdo con el referido artículo 2, integran el sector público
institucional estatal las siguientes entidades:

a) “Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del

Estado, los cuales se clasifican en:
1. Organismos autónomos.
2. Entidades Públicas Empresariales.
b) Las autoridades administrativas independientes.
c) Las sociedades mercantiles estatales.
d) Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado.
e) Las fundaciones del sector público adscritas a la Administración General del Estado.
f) Los fondos sin personalidad jurídica.
g) Las universidades públicas no transferidas a CCAA.
h) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la
Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad
Social así como sus centros mancomunados.
i) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de
la Administración General del Estado.

4 

 
 

Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado
que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración
General del Estado, forman parte del sector público estatal, regulándose su
régimen económico-financiero por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades que se
establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No
obstante, su régimen de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo
establecido en dichas normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido
en esta Ley.”

Es preciso hacer referencia también al sector público administrativo, empresarial y

fundacional. Su desglose se reproduce en el art. 3 de la LGP. Es el siguiente:

1. Sector público administrativo, integrado por:

La Administración General del Estado, los organismos autónomos, las autoridades

administrativas independientes, las universidades públicas no transferidas y las
entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad
Social, así como sus centros mancomunados, así como las entidades del apartado 3
del artículo anterior.
Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes
de la Administración General del Estado, los consorcios y los fondos sin
personalidad jurídica, que cumplan alguna de las dos características siguientes:

1. Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de

mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o
que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza
nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.

2. Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales,

entendiéndose como tales a los efectos de esta Ley, los ingresos, cualquiera
que sea su naturaleza , obtenidos como contrapartida de las entregas de
bienes o prestaciones servicios.

2. Sector público empresarial, integrado por:

Las entidades públicas empresariales.

Las sociedades mercantiles estatales.
Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o
dependientes de la Administración General del Estado, los consorcios y los fondos sin
personalidad jurídica no incluidos en el sector público administrativo.

3. Sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector público estatal.

Para conocer las unidades integrantes del sector público estatal se puede consultar el
inventario de entes del sector público estatal o INVESPE. La consulta está abierta a todos
los públicos. Se puede localizar en la página web del Ministerio de Hacienda, Intervención
General del Estado (IGAE), a partir de 2020 INVENTE..

5 

 
 

De igual manera, para conocer el inventario de los entes dependientes de las

comunidades autónomas, o de las Entidades locales, se pueden consultar bases de
manera similar.

1.2.1 El Sector Público en la Contabilidad Nacional

El principal objetivo de la contabilidad nacional es “realizar una descripción

sistemática y detallada de una economía en su conjunto, sus componentes y sus
relaciones con otras economías” (Manual SEC-2002).
Para ello la contabilidad nacional divide la economía en sectores. Los sectores (que a
su vez se pueden desagregar en subsectores, según las características propias de
cada sector) son agrupaciones de unidades institucionales que tienen un
comportamiento económico análogo . 4

A tal efecto, el SEC-2002 distingue 6 sectores institucionales a los cuales se añade

un pseudo-sector denominado “Resto del mundo”:

Sociedades no financieras (S.1)

Instituciones financieras (S.2)
Aseguradoras (S 3)
Administraciones públicas (S.4)
Hogares (S.5)
Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (S.6)
Resto del mundo (S.7)

En cuanto al sector público, el SEC no contempla propiamente el sector público como

sector diferenciado. Su delimitación debe deducirse de la consideración pública de las
unidades que forman parte de cada sector.
Evidentemente, las Administraciones Públicas son sector público, y nunca lo son ni las
familias ni las Instituciones sin fines de lucro.
En cuanto al resto de sectores en los que podría haber unidades públicas (el S.1 al
3), el criterio fundamental para determinar su carácter público o no es el sometimiento al
control por parte de unidades de las Administraciones Públicas.
Aplicando los criterios del SEC-2002 el SECTOR PÚBLICO (en sentido amplio)
está integrado por parte de los sectores S.1, 2, y S.3 y la totalidad del S.4:

Sociedades no financieras de carácter público.

Instituciones financieras de carácter público.
Administraciones públicas (sector público en sentido restringido).

Los criterios fundamentales para adscribir una unidad pública al sector de

administraciones públicas son: que sea productor no de mercado y que se financie
mayoritariamente mediante ingresos coactivos y/o efectúe operaciones de redistribución de
la renta y riqueza.

4La unidad institucional es “Una entidad económica que se caracteriza por su autonomía de decisión
en el ejercicio de su función principal”. La sectorización se realiza en función del tipo de productor (de
mercado, para uso final propio, y no de mercado) y de la función y actividad principal de la unidad institucional .

6 

 
 

En relación a algunas unidades públicas puede no resultar fácil identificar su

naturaleza concreta, empresarial o administrativa. En estos casos, el criterio que se utiliza
en la práctica para incluir una unidad pública de dudosa adscripción en el sector
administraciones públicas es puramente económico, esto es, que se financie
mayoritariamente (más del 50%) con ingresos procedentes de otra administración pública
(transferencias).

A su vez, en España el sector Administraciones públicas (AAPP) se divide en los

siguientes subsectores de acuerdo con el SEC:

1. Administración central
2. Comunidades autónomas
3. Corporaciones locales
4. Fondos de la Seguridad Social

A partir de este nivel, el SEC propone que cada país realice las subdivisiones que crea
conveniente con el fin de lograr una mejor adaptación a las peculiaridades propias de su
realidad institucional.

2. Dimensión del Sector público español

Es importante conocer cuál es el peso de la actividad financiera del Sector Público dentro de la
economía. Esta cuestión es tan importante para valorar el papel de la actividad pública como
difícil de responder en la práctica de forma plenamente satisfactoria.
El conocimiento y la medición de la importancia cuantitativa de la actividad pública resultan
complicados tanto por el carácter no monetario de muchas de sus operaciones como por la
falta de series estadísticas homogéneas. Por ello, los intentos de medir el peso del Sector
Público en la economía tienden a centrarse en aquellas actividades con reflejo monetario más
fácilmente identificables. Estas actividades son las operaciones presupuestarias de las AAPP.
Las cifras absolutas de ingresos y gastos públicos conviene ponerlas en relación con la
situación económica general. Para ello la dimensión económica del país (con relación a la cual
se contrasta la actividad pública) se representa normalmente por su PIB a precios de mercado,
que se prefiere a la Renta Nacional —el PNNcf— especialmente porque el cálculo de las
amortizaciones se realiza en la mayor parte de las contabilidades nacionales de manera muy
diversa, y en muchas ocasiones de forma residual.
Los índices agregados más empleados en las comparaciones internacionales son los
siguientes:

1) La relación entre los gastos públicos totales no financieros y el Producto Interior Bruto (PIB):
(GPT/PIB) x 100

Gastos públicos totales no financieros/PIB: El índice de gastos públicos totales no

financieros de las Administraciones Públicas/PIB nos muestra lo que podemos denominar en
un lenguaje convencional el volumen o cifra de negocios que dirigen quienes están en los
centros de poder de las Administraciones Públicas, o mejor aún, el volumen de recursos
canalizados a través de procedimientos políticos y administrativos. Su cuantía refleja la
capacidad del Sector Público para dirigir y variar la administración de los recursos económicos
de la sociedad en la que actúa, de tal modo que vendría a representar el peso del Sector
Publico en la economía.

7 

 
 

Son numerosos los hacendistas que creen que, en tanto en cuanto el numerador y el
denominador de dicho cociente reflejan magnitudes heterogéneas, se trata de un indicador no
del todo correcto. Se ha aducido que, mientras el PIB representa la producción de bienes y
servicios finales de un país, el gasto público no financiero comprende no solo los gastos
públicos reales materializados en esos bienes y servicios finales, sino también todos los gastos
de transferencias.

Gasto público real respecto al PIB (Gasto público total – Transferencias/PIB): informa sobre
la fracción o proporción de recursos reales de la economía que absorbe el Sector Público a
través del gasto público.

2) La relación entre los ingresos públicos totales no financieros y el PIB. (IPT/PIB) x 100
Aunque es más frecuente incluir en este cociente tan sólo los ingresos impositivos (impuestos y
cotizaciones sociales).

Ingresos públicos no financieros/PIB: La segunda medida con la que comprobar la

importancia alcanzada en una economía por el Sector Público, relaciona a los impuestos
(incluidas las cotizaciones sociales) con el PIB (en porcentaje). Este concepto de gran tradición
y uso para juzgar la actividad financiera recibe la denominación, que muchos consideran
beligerante, de presión fiscal. A veces se conoce también como nivel de imposición o ratio
fiscal (incluyendo en el numerador tan sólo la recaudación de los diversos impuestos y de las
cotizaciones sociales). En ocasiones interesa conocer exclusivamente la participación en el PIB
de la recaudación procedente de algún impuesto o grupo de impuestos en particular,
hablándose en este caso de ratio fiscal específica, frente a la total.

Esta relación es útil también para conocer la dimensión de la actividad financiera en un país y
calibrar su importancia en la actividad económica general. Sin embargo, el concepto de presión
fiscal no puede utilizarse:

Como indicador del peso ejercido por la actividad financiera sobre la actividad económica
general. Y ello por varias razones:
a) el sector de Administraciones Públicas cuenta con otras posibles fuentes de financiación no
impositivas (ingresos no impositivos, préstamos y otras formas de endeudamiento);
b) un mismo nivel de imposición puede tener efectos muy distintos según cual sea su
estructura. El “peso” ejercido en la actividad económica por los impuestos no es únicamente
función del volumen, sino también de su diversa naturaleza;
c) La recaudación impositiva no representa un “peso neto” para la sociedad en la medida en
que después revierte a la misma en la forma de sueldos de funcionarios, compras de bienes y
servicios a las empresas, subvenciones a las mismas, prestaciones sociales, etc.

Para ordenar la situación más o menos ventajosa de una economía nacional. No puede
afirmarse que a más presión fiscal, peor situación relativa, ni que, al contrario, exista una mejor
situación a medida que la cifra de presión fiscal sea más reducida. Habría que considerar otras
medidas alternativas del nivel de imposición para realizar sobre todo comparaciones
internacionales, como pueden ser los indicadores de esfuerzo fiscal; éstos tratan de poner en
relación la presión fiscal real (porcentaje de impuestos sobre el PIB) con la presión fiscal
potencial, siendo esta última la que se obtendría si se utilizase al 100% la capacidad imponible
del país en cuestión.

Una medida aproximada del esfuerzo fiscal, utilizada sobre todo a efectos de comparaciones
internacionales, la suministra el denominado índice de Frank, que relaciona la presión fiscal
realmente existente con la renta per cápita, como proxy de la presión fiscal potencial:

I. FRANK= (Presión fiscal real) / (Renta per cápita) = ((Recaudación impuestos x

Población)/(PIB2)) x 100

8 

 
 

La idea de este índice es que el esfuerzo realizado por dos países con idéntica presión fiscal
real es diferente según la renta per cápita de cada uno de ellos. Hacer frente a un nivel de
imposición del 30% sería menos gravoso con una renta per cápita más elevada.
Otros Índices. Para ilustrar la importancia de la actividad financiera pública dentro de la
economía se dispone de algunos otros indicadores:

Puede ser importante considerar el papel del Sector Público como empleador de factores
productivos. El papel de las Administraciones Públicas como empleadoras de factor trabajo
puede aproximarse por el valor total de los sueldos y salarios pagados o por el número de
empleados a su servicio.

Redistribuidor. Una medida de la actividad de las Administraciones Públicas como

redistribuidoras de rentas puede obtenerse por medio de los gastos de transferencia.

Grado de descentralización. En países con gran protagonismo de las Administraciones

Territoriales se usa el índice del grado de descentralización entendido como el porcentaje que
representa el gasto de estas Administraciones sobre el gasto público total no financiero.

Finalmente, cabe señalar que además de estos papeles, las Administraciones Públicas
desarrollan otros cuya cuantificación es difícil o imposible. Éste es el caso de la actividad
legislativa o reguladora: tendría bastante poco sentido sumar páginas del Boletín Oficial del
Estado, o el número de entidades públicas, o cualquier otro indicador para valorar algo tan
cualitativo como la actividad productora de normas. Tampoco es fácilmente cuantificable el
papel del Sector Público como asegurador de riesgos. Además de los sistemas de pensiones y
los seguros de desempleo y enfermedad, la política pública ofrece una variada gama de
programas con un componente asegurador en ámbitos muy diversos (por ejemplo, seguro
obligatorio de automóviles, seguro de depósitos, seguro de cambio de moneda, seguro de
crédito a la exportación o seguro de precios agrícolas). Las dificultades para cuantificar el papel
del Sector Público como prestamista o prestatario de fondos en los mercados financieros son
algo menores, aunque no desdeñables. Suele utilizarse a estos efectos la relación entre la
deuda pública bruta en circulación y el PIB. Otro indicador relevante de la actividad pública en
los mercados de capitales puede ser el gasto en la carga financiera de la Deuda, como suma
de los intereses pagados en cada ejercicio para su sostenimiento más el gasto en cancelación
o amortización de parte de la misma
EJEMPLO:

• Según los datos provisionales expresados en millones de euros de la contabilidad nacional de España
correspondiente al año 2010:

1. PIB a precios de mercado: 1.049 texto

2. Consumo final administraciones públicas: 223
3. Población (millones de habitantes): 47
4. Transferencias corrientes administraciones públicas realizadas: 173
5. Transferencias de capital administraciones públicas realizadas: 14
6. Intereses de deuda pública: 20
7. Inversiones de las administraciones públicas: 42
8. Impuestos sobre la producción y las importaciones: 110
9. Impuestos sobre la renta y otros impuestos corrientes: 100
10. Cotizaciones sociales: 140

Calcular los diferentes índices que miden la dimensión del sector público español

9