11

MÓDULO I
Parte 1
DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS
 2

Contenido

MÓDULO I. LA EVALUACIÓN EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ............................. 3

Introducción ..................................................................................................................................... 3
Lección 1. Concepto de evaluación y su utilidad en el quehacer público ....................................... 6
Lección 2. Las políticas y programas públicos .............................................................................. 14
Lección 3. La evaluación en el proceso o ciclo de políticas públicas............................................ 21
Lección 4. La Gestión para Resultados y la Metodología de Marco Lógico en el contexto de la
evaluación ...................................................................................................................................... 28
Principios de la Gestión para Resultados .................................................................................. 29
Pilares de la Gestión para Resultados ....................................................................................... 31
Presupuesto basado en Resultados .......................................................................................... 32
¿Qué es un indicador de desempeño? ...................................................................................... 33
Contexto de la Metodología del Marco Lógico (MML) en la Evaluación ................................... 34
Matriz de Indicadores para Resultados ..................................................................................... 37

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 3

MÓDULO I. LA EVALUACIÓN EN EL MARCO

DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Introducción

A más de una década de implementación del PbR – SED en México, la mayoría de los actores
involucrados en la planeación, programación y presupuestación tienen clara la importancia de la
evaluación y el seguimiento de las políticas y programas públicos por medio de los cuales se lleva a
cabo el ejercicio del gasto en nuestro país. Esta conciencia es muy importante ya que, como se verá
a lo largo del Diplomado, es indispensable que los ejecutores del gasto y responsables de los
programas presupuestarios tengan la voluntad de llevar a buen término las evaluaciones del
desempeño y el cumplimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora que de estos deviene.
Con el fin de fortalecer este conocimiento y de aportar nuevos elementos en esta materia.
En la primera Lección se abordará conceptualmente la evaluación y se destacará su utilidad en el
quehacer público. En la Lección 2 se identificarán las principales diferencias y similitudes entre los
distintos sujetos de evaluación, es decir, entre las políticas públicas, los programas presupuestarios
y los proyectos de inversión. Adicionalmente se estudiará la forma como estos interactúan en el
quehacer público.
En la Lección 3 se hace una breve revisión del ciclo de políticas públicas haciendo especial
énfasis en la última etapa correspondiente a la evaluación y seguimiento de la intervención pública.
Adicionalmente, se destaca la importancia de la evaluación en cada una de las etapas del ciclo para
hacer que las políticas sean un instrumento flexible que se adapte a la realidad de los problemas que
buscan atender.
En la Lección 4 se situará a la evaluación del desempeño dentro del marco de la Gestión para
Resultados (GPR) y como complemento de las auditorías del desempeño. La GpR está orientada a
administrar adecuadamente los recursos enfocándose en la medición del impacto y la generación de
valor público más que en la entrega de bienes y servicios. En la Lección 4 se hace una breve revisión
de las ventajas del modelo de la GpR sobre su antecesor y se presentan los pilares que la conforman.
Una vez revisados los principios de la GpR se presenta el Presupuesto basado en
Resultados (PbR) como medio para mejorar la forma mediante la cual los gobiernos gestionan sus
recursos y organizan la información presupuestaria. Esto para que la toma de decisiones se lleve a
cabo de forma eficiente y acertada. Considerando la gran diversidad de Programas presupuestarios
a través de los cuales se ejerce el presupuesto público, resulta indispensable contar con una
metodología que homogenice la planeación. Ésta es conocida como Metodología de Marco Lógico
(MML) la cual es una herramienta de planeación por medio de la cual se crean las Matrices de
Indicadores para Resultados (MIR) en las cuales se vinculan indicadores de desempeño a objetivos
divididos en cuatro distintos niveles.
En la Lección 5 se revisa la evolución de la evaluación del desempeño, la cual partió de una
visión orientada a un control del ejercicio de los recursos y cumplimiento de la normatividad hasta
llegar al actual Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), el cual busca proveer bienes y
servicios de calidad que generan valor público en la sociedad. Adicionalmente, se estudian los
objetivos del SED la forma como evaluación y seguimiento proveen información de calidad para la
conformación del Sistema.
La Lección 6 hace una revisión general de la normativa que sustenta la evaluación del
desempeño de los recursos federales que son ejercidos tanto por la misma federación como por
entidades federativas, municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México. Esto implica
la revisión de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley General de
Contabilidad Gubernamental y la Ley de Coordinación Fiscal y otras disposiciones normativas que

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 4

en el marco del SED se relacionan con la práctica de la evaluación. En este mismo Módulo se hace
una breve revisión de los cuatro componentes que conforman el Gasto Federalizado en México:
Participaciones, Aportaciones, Subsidios y Convenios de descentralización y reasignación.
Si bien las diferencias entre seguimiento y evaluación se explican en la Lección 1, en la
Lección 7 se revisan las diferencias entre la evaluación y otro de los instrumentos para orientar a las
instituciones al cumplimiento de resultados en el marco de este nuevo paradigma de gestión pública,
es decir, las auditorías. Primeramente se hace una breve revisión a la normatividad que sustenta la
fiscalización en México y se reconoce la importancia de las dos principales instancias fiscalizadoras
a nivel federal: la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Auditoría Superior de la Federación
(ASF).
En el caso de la SFP, se le reconoce como el órgano de fiscalización del poder Ejecutivo con
la responsabilidad del control interno del Gobierno Federal. Por su parte, el alcance de la ASF es
mucho mayor ya que es el órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados, dotado de
autonomía técnica y de gestión, que se encarga de fiscalizar, conforme a los principios de legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad; el uso de los recursos públicos federales en los tres
Poderes de la Unión; los órganos constitucionales autónomos; los estados y municipios; y en general
cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya captado, recaudado,
administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales. Finalmente, y a manera de cierre de
la Lección se hace una breve revisión de los esfuerzos de coordinación en materia de fiscalización
en México.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 5

LECCIÓN 1
Concepto de evaluación y su utilidad
en el quehacer público

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 6

Lección 1. Concepto de evaluación y su utilidad en el quehacer público

Toda intervención pública tiene por objeto resolver un problema o atender una necesidad
que sea de interés público. Los recursos de los que dispone el Estado deben ser utilizados
de manera eficiente y eficaz, con la finalidad de maximizar el impacto de las políticas
públicas sobre esos problemas. En este sentido, una responsabilidad primordial de los
gobiernos es utilizar el gasto público como un instrumento para mejorar las condiciones
de sus ciudadanos.
Por ello, resulta vital que la agenda pública esté conformada por políticas y
programas públicos que estén diseñados a partir de la identificación rigurosa de las
situaciones que intentan transformar, sus causas y efectos, y la población objetivo o área
de enfoque a los que van dirigidos. También es indispensable que las políticas y programas
tengan claridad en los resultados esperados; que dispongan de los medios para lograr las
metas establecidas; que cuenten con los elementos a través de los cuales operarán; que
demuestren que son capaces de lograr el propósito para el cual fueron creados; y que
puedan identificar que sus resultados tienen el impacto esperado. La evaluación es una
herramienta de política pública que hace una importante contribución para lograr esto.
El concepto de “evaluación” se ha entendido tradicionalmente como un medio para
identificar los resultados o el impacto que genera una acción o conjunto de acciones. En
el sector público, la evaluación suele vincularse a la identificación de las transformaciones
generadas a partir de las políticas y programas públicos (Ballart, 1993). A partir de estas
definiciones, es posible observar un claro enfoque de evaluación aplicado en las etapas
finales de una acción, que justamente es cuando se hace posible apreciar dichos resultados
o impactos, no antes.
Inicialmente, la evaluación fue considerada como una herramienta enfocada
meramente en la medición de la eficacia. Más adelante, demostró su utilidad para la
identificación y valoración de los efectos de la ejecución de políticas y programas (tomando
en cuenta solamente el grado de impacto observado como consecuencia de su
implementación, y no de otros factores externos).
Como indica Ballart (1993), la evaluación en el sector gubernamental puede abarcar
todas las esferas del ciclo de una política o programa, desde su concepción hasta su
impacto pasando por su implementación u operación. Con esto, es importante esclarecer
que el concepto de evaluación ha evolucionado paulatinamente para abarcar todas las
etapas de una política o programa público, a fin de identificar e implementar acciones de
mejora, no solo cuando los productos, servicios o acciones ya fueron entregados o
ejecutados, o hasta que sea posible medir los resultados o impactos como sugieren los
conceptos tradicionales, sino en etapas puntuales y bien definidas en todas las fases del
ciclo de política pública que permitan reorientar los cursos de acción.
De esta manera, la evaluación no solo analiza si alguna intervención pública fue o
no efectiva, sino que proporciona información para determinar si es la alternativa más
adecuada y si existen elementos para prever que logrará sus objetivos.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 7

Antes de continuar, es importante hacer una distinción entre la “evaluación”, objeto

de estudio del presente curso, y el “seguimiento o monitoreo”. Ambos se orientan hacia el
logro de resultados y la mejora continua, por lo que es frecuente caer en confusiones y
emplearlos indistintamente. No obstante, es posible identificar algunas particularidades que
permiten distinguir un concepto del otro.
 Por una parte, la evaluación se realiza en momentos específicos, claramente
definidos de una intervención. Con esto, se busca valorar la pertinencia del elemento
evaluado del programa o política pública, por lo que es fundamental que, a fin de
que las evaluaciones sean objetivas, deben ser llevadas a cabo por un agente
externo o ajeno a la implementación de la política o programa pública.

 Por otra parte, el seguimiento o monitoreo es un proceso que consiste en generar

y analizar información sobre el avance en el cumplimiento de las metas de un
programa, a través de indicadores, y sobre el ejercicio de los recursos asignados a
los programas. Es una actividad que se realiza de manera continua durante la etapa
de implementación con la finalidad de identificar áreas de mejora que puedan ser
atendidas, por lo regular en el corto plazo, de tal forma que el curso de acción para
la consecución de objetivos sea claro. El seguimiento es habitualmente realizado
por el mismo agente que implementa el programa.
En el Cuadro 1.1 se resumen las principales diferencias entre el seguimiento y la
evaluación.
Cuadro 1.1 Diferencias entre seguimiento o monitoreo y evaluación

Fuente: elaboración propia con base en Asenjo (2016).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 8

Con esto es posible afirmar que la evaluación y el seguimiento son dos tareas
distintas pero complementarias y necesarias para toda política o programa público; en
conjunto, permiten seguir un camino claro a partir del establecimiento claro de objetivos y
metas, así como medir los avances respecto de éstos. Sin duda, representan dos
actividades de gran valía dentro de un enfoque de resultados. Más adelante estudiaremos
que tanto la evaluación como el seguimiento forman parte del Sistema de Evaluación de
Desempeño (SED) en México.
Retomando la revisión conceptual de la evaluación, en el marco de las políticas y
programas públicos, ésta brinda información objetiva acerca de su desempeño y de los
elementos que las constituyen y con las que se implementan; al mismo tiempo, genera los
elementos para planear o replantear las intervenciones públicas hacia el futuro, dado que
representa una valoración objetiva de su diseño, gestión y resultados alcanzados (Dunn,
2008).
En la Figura 1.1 se presentan cuatro definiciones de evaluación que desde diversos
enfoques nos ayudan a comprender su alcance en el marco del presente curso:
Figura 1.1 Definiciones de evaluación

Fuente: elaboración propia con base en las fuentes citadas.

Asimismo, Roth (2009: 139), relaciona el concepto de evaluación con tres

dimensiones: cognitiva, dado que aporta conocimientos; instrumental, relacionado con
las acciones dentro de los procesos; y una dimensión normativa, dado que su
interpretación se realiza a partir de valores previamente definidos (Figura 1.2).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 9

Figura1.2 Dimensiones de la evaluación según Roth

Fuente: elaboración propia con base en Roth (2009: 139).

También existe una línea de pensamiento que ubica a la evaluación como una
actividad que genera juicios de valor relacionados con los productos, resultados e impacto
de las políticas públicas; y busca ampliar el análisis en torno a estos elementos.
Complementando las definiciones presentadas, resulta particularmente útil la que
proponen Jaime, Dufour, Alessandro y Amaya (2013:112), quienes definen a la evaluación
como “una práctica integral de construcción, análisis y comunicación de la información útil
para mejorar aspectos de la definición e implementación de las políticas y programas
públicos; la evaluación es un proceso de aprendizaje que incluye la reflexión crítica sobre
aciertos y errores cometidos y la consecuente modificación de los cursos de acción”. En
general, la contribución de la evaluación se puede visualizar en distintos planos tal como se
describe en el Figura 1.3.
Figura 1.3 Contribuciones de la evaluación a las políticas y programas

Fuente: elaboración propia con base en Jaime, et al. (2013:112).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 10

En este punto, vale la pena hacer énfasis en la evaluación como proceso de

aprendizaje y reflexión crítica, y no como un proceso que busca evidenciar fallas.
Considerando la necesidad de generar una cultura de la evaluación, ésta debe ser vista
como una aliada, que permitirá realizar de mejor manera y con mayor calidad las cosas, y
no como algo nocivo que tiene por objeto romper las rutinas organizacionales vigentes por
el simple hecho de hacerlo. En palabras de Roth (2004: 135), la evaluación “debería ser
considerada por el poder político como un aporte en el proceso de decisión y no como un
contrapoder que busca entorpecer su acción”.
Así, la evaluación forma parte de un proceso caracterizado por la necesidad de dar
validez y sustento a las políticas y programas, resultando una estrategia importante en la
integración de las acciones de gobierno y la calidad de las intervenciones de la
administración pública en las realidades sociales (Jaime, et al. 2013:113). En la Figura 1.4
se demuestra que la evaluación puede ser vista desde distintos enfoques dependiendo del
uso que se le quiera dar.
Figura 1.4 Enfoques de la evaluación

Fuente: elaboración propia con base en las fuentes citadas.

Finalmente, se considera importante no perder de vista el por qué y para qué es útil
evaluar. Primeramente, las administraciones públicas cuentan con recursos limitados, por
lo que el criterio de máxima eficacia-eficiencia debe prevalecer en la acción pública y la
evaluación contribuye a la generación de conocimiento y evidencia para la aplicación de
este criterio.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 11

En aras del fortalecimiento de la democracia y la rendición de cuentas, la evaluación

se presenta como una forma para orientar el gasto público a la atención del problema o
necesidad que le da sentido, considerando los objetivos definidos en la respectiva etapa de
planeación y si se están alcanzando dichos objetivos. Aunado a lo anterior, permite
generar y recopilar información objetiva y útil para el proceso de toma de decisiones.
La utilidad percibida de la evaluación está ligada a los intereses y motivaciones de
los diversos involucrados. En la Figura 1.5 se describen cada uno de estos intereses.
Figura 1.5 Intereses y motivaciones de actores involucrados en la evaluación

Fuente: elaboración propia.

Como se anticipó previamente, con la información generada por medio de las

evaluaciones a políticas y programas públicos se conforma el SED que a su vez es una
importante herramienta para la rendición de cuentas. Esto porque las políticas públicas y
programas presupuestarios abordan una gran diversidad de temas y problemáticas; y cada
uno de ellos requieren determinado nivel de especialización para ser comprendidos. Sin
embargo, la forma como están estructuradas las evaluaciones y el SED facilita que la
información se reporte de forma uniforme para poder rendir cuentas en las cuatro
dimensiones que expone Alberto Olvera (2009) y que se esquematizan en la Figura 1.6.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 12

Figura 1.6 Evaluación como herramienta de rendición de cuentas

Fuente: elaboración propia con base en Olvera (2009).

En esta primera lección se revisó la utilidad de la evaluación no solo para identificar

los resultados de un programa, o el impacto que este tiene en la población objetivo o área
de enfoque hacia la cual va dirigido; sino como una herramienta de aprendizaje institucional
que conlleva a una mejora constante de la intervención pública. También se hizo una
revisión inicial de cómo la evaluación genera información relevante para rendir cuentas en
las distintas dimensiones y para los distintos actores involucrados tanto en la toma de
decisiones de las políticas y programas públicos como para la ciudadanía en general.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 13

LECCIÓN 2
Las políticas y programas públicos

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 14

Lección 2. Las políticas y programas públicos

La evaluación es una práctica que puede aplicarse a diferentes unidades de análisis; en

este curso se abordará el enfoque de evaluación a políticas públicas y a programas
presupuestarios, especialmente a la segunda de estas categorías. Pero, ¿cuáles son las
características de estos conceptos?; ¿se pueden usar indistintamente para hacer referencia
a la acción gubernamental? La situación parece volverse más compleja cuando se inserta
una variable más a la comparación: los proyectos. Considerando lo anterior, en la presente
Lección se esclarecerá mediante definiciones precisas, las dudas que regularmente surgen
en torno a las diferencias entre los conceptos políticas, programas y proyectos
gubernamentales.
De acuerdo con Roth (2010), parte de esta confusión se debe a la imprecisión de la
lengua castellana para traducir una tradición científica y académica que encuentra sus
orígenes en la cultura anglosajona. Para demostrar lo anterior, el autor define, a partir del
Diccionario de la Real Academia Española (XXII edición) estos tres conceptos. Se remite,
asimismo, a la definición del Diccionario de Oxford para la consulta en inglés de las
definiciones. Como resultado, indica que este idioma parece mucho más preciso por el
hecho de que permite vincular coherentemente un concepto con otro, tal y como se muestra
en la Figura 2.1.
Figura 2.1 Definición de política, programa y proyecto

Fuente: elaboración propia con base en Roth (2010: 6-9).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 15

Como se puede observar en la Figura anterior, cada término tiene un alcance distinto,
sin embargo, están estrechamente relacionados. Las políticas públicas son implementadas,
sobre todo, a través de uno o varios programas públicos, y éstos a su vez, pueden
contemplar proyectos. En la Figura 2.2 se representa la relación que existe entre las
políticas, programas y proyectos.
Figura 2.2 Relación entre los términos
Es importante enfatizar que no
necesariamente todos los Programas cuentan
con proyectos, ya que en algunas ocasiones su
misma naturaleza hace que no sea necesario.
Por ejemplo, el Programa P001 del Ramo 38
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
“Diseño y evaluación de políticas en ciencia,
tecnología e innovación” no cuenta con
Proyectos ya que es un Programa de planeación
de la política en la materia mencionada.
Para ampliar la comprensión de las
definiciones antes enunciadas, se puede
entender una política pública como los cursos de
acción destinados a afrontar – resolver,
gestionar o solventar – problemas públicos
claramente definidos y aceptados como tales por
los medios de representación y legitimación Fuente: elaboración propia.
sociales, en un momento determinado y con
propósitos explícitos (Merino, 2013: 32). Para Meny y Thoenig (1992: 89), las políticas
públicas son el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de
legitimidad gubernamental.
Antes de seguir adelante con los otros dos términos que se están revisando en la
Lección, es indispensable identificar los significados que el concepto “política” tiene en
español. “La política” describe a la teoría y práctica relacionada con la lucha del poder
entre los actores que interactúan dentro de un sistema político; a su vez, “las políticas” o
“políticas públicas” apuntan a la formación planeada de dominios sociales tales como la
economía, el medio ambiente o la educación mediante decisiones colectivas vinculantes.
Implica la implementación de los compromisos establecidos en el ámbito “político” del país
(Lee y Holtz-Bacha (2008) y Roth (2010)).
Cabe mencionar que el presente Diplomado tiene un enfoque técnico relacionado
con la segunda de las acepciones de la palabra política. Esto implica que nuestro objeto de
estudio son las evaluaciones de las políticas públicas que surgen de los compromisos
políticos que se llevaron a cabo dentro del sistema democrático mexicano.
En cuanto a los programas, éstos remiten a una construcción técnica, con mayor o
menor capacidad de expresar la complejidad del problema. De acuerdo con Cohen y Franco
(2005), los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos
objetivos. A su vez, dichos programas forman parte de un entramado mucho más grande,
que precisamente responde a las políticas públicas.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 16

Para los fines que persigue el presente Diplomado es necesario acotar el concepto
de programa como una categoría que permite organizar, en forma representativa y
homogénea, las asignaciones de recursos federales y del gasto federalizado a cargo de los
ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento de sus objetivos y metas, así como
del gasto no programable (SHCP, 2017: 14). Por medio de esta categoría conocida como
Programa presupuestario (Pp) se “aterriza” la estrategia definida a un nivel superior (la
política) y, a su vez, se apoyan en elementos mucho más específicos (los proyectos), para
la materialización de los objetivos.
Los proyectos son definidos como la unidad mínima de asignación de recursos para
el logro de uno o más objetivos específicos (Fernández y Schejtman, 2012: 14). Respecto
a éstos, vale la pena destacar su valor jurídico que se materializa a través del contrato y su
distinción por su precisión en términos de espacio, tiempo, presupuesto, objetivos a lograr
y actores responsables de su ejecución (Roth, 2010).
Más adelante en el curso se hará una breve revisión de la Metodología de Marco
Lógico (MML) y de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) ya que son elementos
indispensables para comprender las evaluaciones que se llevan a cabo en México. Sin
embargo, en este punto es importante mencionar que los Programas presupuestarios están
ubicados a nivel “Propósito” de la MIR mientras que los proyectos generalmente son
“Componentes” ya que son bienes o servicios que son entregados o prestados a la sociedad.
Específicamente, los Proyectos de Inversión son planes que, si se les asigna
determinado monto de capital y se les proporcionan insumos de varios tipos, producirán
bienes o servicios, útiles al ser humano o a la sociedad. Cabe destacar que la evaluación
de un proyecto de inversión, cualquiera que éste sea, tiene por objeto conocer su
rentabilidad económica y social, de tal manera que asegure resolver una necesidad humana
en forma eficiente, segura y rentable. Sólo así es posible asignar los recursos económicos
escasos a la mejor alternativa (Baca, 2010).
Un elemento importante que distingue a los programas de los proyectos, es la
temporalidad. En el primer caso, la temporalidad es de mediano – largo plazo
(generalmente asociado a los periodos electorales, aunque no es una condición); en el
segundo caso el alcance es de corto plazo, pero sobre todo, está en función de la
envergadura del proyecto. Por ejemplo, el mantenimiento a una carretera puede concluirse
en unos cuantos meses mientras que la construcción de la presa Palanganas en Chihuahua
es un proyecto cuya construcción ha abarcado más de un sexenio (Imagen 2.1). Sin
embargo, hay que destacar que ambos son considerados como Proyectos de Inversión.
Como se verá más adelante, gran parte de los ejercicios de evaluación en México
se implementan en torno a los Programas presupuestarios, ubicados al nivel de los
programas definidos anteriormente. Así, es posible identificar proyectos derivados del
Programa presupuestario que atiende uno de los objetivos de la política pública definida
en el Plan Nacional de Desarrollo y en la respectiva política del sector.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 17

Imagen 2.1 Ejemplos de proyectos de inversión de corto y mediano plazo

Fuente: Portal de Transparencia Presupuestaria, 2020.

Con base en lo anterior, la política pública es la fuente primaria para lograr la

materialización de las funciones del Estado. En ese sentido y de acuerdo con Torres (2013),
“hablar de la materialización de la acción del Estado sin hablar de políticas públicas es difícil
y estudiar las políticas públicas sin insertarlas en un contexto estatal no tiene sentido”.
Si bien en el presente Diplomado no se estudiará a detalle todas las características
del Estado, es necesario contar con una definición general ya que tanto las políticas
públicas como los programas y proyectos son la forma como se organiza y materializa el
actuar del Estado. Bajo este contexto, el Estado se define a grandes rasgos como la macro
institución social encargada de administrar el desarrollo, de concentrar y distribuir el poder
político y de orientar la toma de decisiones sociales (Ortegón, 2008: 19). Por lo que un
Estado, como un orden social, tiene un propósito de existencia fundamental, debe
garantizar el desarrollo armónico y ordenado de una sociedad. Por lo tanto, su existencia
tiene como fines esenciales los enunciados en la Figura 2.3, éstos son: el bienestar social,
el desarrollo económico y la seguridad colectiva (Torres y Santander, 2013).
En lo relativo a las relaciones funcionales entre el Estado y la sociedad, el Estado
cuenta con algunas responsabilidades exclusivas; sin embargo, también se comparten en
ciertos ámbitos de intervención común (por ejemplo, la prestación de servicios educativos,
de transporte, de investigación y desarrollo y de defensa de derechos humanos, entre otros)
que exigen, por parte del Estado, no solo la prestación de los servicios a su cargo sino
también diversas formas de regulación y promoción de la actividad no estatal (Torres-Melo
& Santander, 2013, p: 28).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 18

Figura 2.3 Funciones del Estado y las políticas públicas

Fuente: Elaboración propia con base en Torres-Melo & Santander (2013: 26).

Para reforzar lo aprendido en esta Lección, en el Cuadro 2.1 se ejemplifican dos

políticas públicas derivadas de las áreas clave de salud y turismo así como los objetivos de
política pública que persiguen.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 19

Cuadro 2.1 Ejemplos de política pública

Fuente: Elaboración propia.

Las políticas públicas no deben concebirse solo como documentos con listados de
actividades y asignaciones presupuestales, su trascendencia es mayor; representan la
consolidación de la función del Estado, el vínculo entre el gobierno y la ciudadanía. El
proceso de una política pública expresa la utilidad del poder público para canalizar recursos
para el bienestar de los requerimientos ciudadanos (Torres-Melo & Santander, 2013, p: 15).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 20

LECCIÓN 3
La evaluación en el proceso o ciclo
de políticas públicas

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 21

Lección 3. La evaluación en el proceso o ciclo de políticas públicas

Tal como se estudió en la Lección anterior, tanto las políticas públicas como los programas
presupuestarios se diseñan para orientar la acción gubernamental hacia el cumplimiento de
objetivos, los cuales a su vez están encaminados a resolver problemas públicos o atender
necesidades de la población. En este contexto, la evaluación es la principal herramienta
para identificar que dichos objetivos se cumplieron generando así valor público y bienestar.
Por esta razón, el objetivo de esta Lección es primeramente identificar las diferentes etapas
del proceso de las políticas públicas haciendo hincapié en la contribución de la evaluación
en cada una de sus fases. Con respecto a estas últimas, se debe aclarar que no existe un
consenso sobre las fases del ciclo de políticas por lo que lo que se presenta a continuación
es enunciativo y no limitativo; incluso es posible que no sigan un orden.
El proceso o ciclo de las políticas públicas es un conjunto de etapas en las que
se toman decisiones y se realizan acciones. De acuerdo con Knoepfel (2003) se puede
decir que el ciclo representa un marco de referencia que es utilizado para dar sentido al
flujo de decisiones y procedimientos que integran una política pública. Aguilar Villanueva
(1992) establece que “la noción del policy process (ciclo de políticas) es propiamente un
dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación, ordenamiento,
explicación y prescripción de una política”.
Es importante señalar que existen diversos autores que describen el ciclo de las
políticas públicas, por ejemplo, Dunn (2008) citado por Torres Melo (2013), como un ciclo
de cuatro etapas: formación de la agenda, formulación de opciones, ejecución de las
acciones y valoración de los resultados. Fernando M. Jaime y otros (2013) establecen seis
fases del proceso de política pública: definición del problema, estructuración de la agenda,
formulación de alternativas, toma de decisiones, implementación y evaluación. A pesar de
que varios autores utilizan tanto clasificaciones como términos diferentes para conformar el
ciclo de las políticas públicas, todos coinciden en incorporar una etapa de evaluación al
proceso.
Entonces, el ciclo de las políticas públicas pertenece al orden lógico más que al
cronológico, por lo que no pretende ser la representación descriptiva de una secuencia de
tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro”. Es decir, el proceso de
creación de políticas públicas no es secuencial dado que las etapas pueden interponerse,
anticiparse e incluso repetirse toda vez que estas suponen gran cantidad de acciones y
toma de decisiones. Para los fines prácticos requeridos en este Diplomado, se retomará lo
establecido por Aguilar Villanueva (2012) que refiere las actividades o etapas del ciclo de
políticas que son fundamentales para que éstas tomen forma y se ejecuten. En la Figura
3.1 se presentan y describen las principales características de cada una de las etapas del
ciclo de políticas desde la perspectiva de Aguilar Villanueva.
Es importante señalar que si bien, desde un orden lógico, la evaluación se ubica al
final del ciclo, se trata de una práctica que puede y debe estar presente en el transcurso de
todas las etapas como un proceso continuo en la ejecución de la política pública, aunque el
enfoque evaluativo a aplicar en cada etapa puede variar significativamente. Incluso, como
se verá más adelante, a través de los diferentes tipos de evaluaciones (diseño, procesos,
entre otros) es posible identificar que cada etapa cuenta con mecanismos de evaluación, lo
que significa que tiene impacto en la integralidad de las políticas y programas públicos.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 22

Figura 3.1 El ciclo de políticas

Fuente: elaboración propia con base en Aguilar (2012).

En este Diplomado la atención está centrada en la etapa de evaluación, y por ello,

es importante señalar que para su instrumentación es necesario el monitoreo o seguimiento
de las políticas públicas, tema que se abordó en la Lección 1. A manera de repaso, es
importante tener presente que el monitoreo es intermedio y previo a la evaluación, permite
extraer información relevante sobre la ejecución de la política pública que sirve para
posibles ajustes en las mismas. Entonces, el monitoreo o seguimiento consiste en una
comprobación continua de la correcta ejecución de la misma para determinar si hay
diferencias entre lo programado y lo realizado.
Además de proporcionar información para la toma de decisión en tiempo real, el
seguimiento es una fuente relevante de información para la conducción de las evaluaciones,
sobre todo en las fases avanzadas de su ejecución. La importancia de la evaluación radica,
como señala Aguilar Villanueva, en cerrar y abrir un ciclo o espiral de la política, sus
resultados dan una fotografía de la política en curso a la vez que brindan elementos acerca
de lo que hay que corregir o mejorar en la operación de la política.
A diferencia del ciclo tradicional de políticas públicas en el que la evaluación se
presenta como una etapa final para conocer el impacto de una intervención pública, la
estrategia del Gobierno Federal contenida en el Sistema de Evaluación del Desempeño,
reconoce la importancia y el valor que tiene la información derivada de evaluaciones si ésta
se presenta oportunamente. No se debe esperar a ver si la intervención fue exitosa una vez
implementada, sino que se debe prever si ésta proporciona garantía razonable del logro de
los resultados al analizar los componentes de su diseño y operación.
Por ello, el tipo de evaluaciones que se implementan a lo largo del ciclo de las
políticas públicas responde al propósito por el cual se realizan, el cual debe cubrir las
necesidades de los diferentes usuarios de la información generada.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 23

Por ser la parte sustantiva del Diplomado, los tipos de evaluación se revisarán con
detenimiento en futuras Lecciones. Sin embargo, en este punto vale la pena hacer algunas
precisiones respecto a los distintos momentos en los que se llevan a cabo las evaluaciones
de desempeño y su utilidad. Esta información se resume en la Figura 3.2.
Figura 3.2 Relación entre el ciclo de políticas y las evaluaciones en México

Fuente: elaboración propia (2018).

Cuando se cuenta con una Política Pública o Programa presupuestario de nueva

creación, es necesario que la Unidad Responsable genere un Diagnóstico en el cual se
presente la planeación del mismo. En la planeación se debe considerar la formación de la
agenda, la definición del problema, la hechura o formulación de la política, la decisión o
selección de opciones y la comunicación política. Si bien el Diagnóstico no es
considerado un tipo de evaluación, es indispensable que toda intervención
gubernamental cuente con uno ya que constantemente será la brújula a seguir durante la
implementación y la principal referencia al momento de realizar los distintos tipos de
evaluación.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 24

Durante la implementación de la Política o Programa se llevarán a cabo dos

procesos. Primeramente, se hará el monitoreo y seguimiento por medio de los indicadores
de desempeño planteados en el Diagnóstico. En la Lección 4 se estudiará a grandes rasgos
la Metodología de Marco Lógico (MML) que se utiliza para la conformación de las Matrices
de Indicadores para Resultados (MIR), las cuales son el principal insumo para el
seguimiento, pero también un elemento indispensable para la evaluación del desempeño
de políticas o programas.
Gracias al seguimiento se podrán hacer adecuaciones en la planeación de las
políticas y programas para que éstos se mantengan vigentes ante los posibles cambios
sufridos por la población objetivo o área de enfoque. Por otro lado, se podrán llevar a cabo
evaluaciones en materia de diseño, procesos, consistencia y resultados, indicadores,
específica de desempeño, entre otras, dependiendo de las necesidades de la política, pero
sobre todo, dependiendo de la etapa en la que ésta encuentra. Todas estas evaluaciones
tienen la función de proporcionarles a los responsables de las políticas y programas
información confiable que les ayude a tomar mejores decisiones para hacer los ajustes
necesarios, mismos que facilitarán la consecución de los objetivos establecidos.
Cuando los programas están en una etapa de maduración es momento de llevar a
cabo un análisis de los resultados obtenidos. En este punto se puede aplicar una evaluación
de Impacto o de costo – efectividad. Gracias a estas evaluaciones se identificará si existen
cambios en la situación no deseada que enfrentaba la población objetivo o área de enfoque
y si estos cambios son atribuibles a la intervención gubernamental. Adicionalmente, en
cualquier momento de la implementación de la política se pueden llevar a cabo
evaluaciones específicas, las cuales tiene objetivos particulares correspondientes a
determinada política o programa.
También es importante destacar que durante su hechura, implementación,
seguimiento y evaluación, todas las políticas y programas púbicos son sujetos de rendición
de cuentas y por ello fomentan la transparencia. Adicionalmente, en cualquiera de estos
momentos las instancias fiscalizadoras pueden llevar a cabo un proceso de Auditoría para
verificar el cumplimiento de la normatividad que le da sustento a la intervención
gubernamental llevada a cabo. En la Lección 7 del Diplomado estudiaremos el papel de las
instancias fiscalizadoras y la forma como llevan a cabo las auditorías.
A manera de cierre de esta Lección, en la Figura 3.3 se presentan cuatro ejemplos
de políticas públicas en materia de salud, transporte, educación y desarrollo portuario en
donde se presenta una Política Pública, el objetivo que éste persigue y su vinculación con
la evaluación.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 25

Figura 3.3 Relación de la evaluación con las políticas públicas

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 26

Como se puede observar en los cuatro ejemplos, el tipo de evaluación y los objetivos
que ésta persiga están en función de la naturaleza y de los objetivos de la política pública
que es sujeto de evaluación. Una vez que se revisó el papel de la evaluación en el ciclo de
políticas, es momento de estudiar la MML-MIR y el enfoque teórico conceptual del cual
parte, es decir, de la Gestión para Resultados (GpR).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 27

LECCIÓN 4
La Gestión para Resultados y la
Metodología de Marco Lógico en el
contexto de la evaluación

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 28

Lección 4. La Gestión para Resultados y la Metodología de Marco

Lógico en el contexto de la evaluación

La Nueva Gestión Pública (NGP) es un conjunto de decisiones y prácticas administrativas

orientadas a flexibilizar estructuras y procesos e introducir mayor competencia en el sector
público, con el propósito de mejorar los resultados de la acción del Gobierno, para lograr
un óptimo desempeño (Cardozo, 2006). El término fue inicialmente acuñado en 1991 por
Christopher Hood con la publicación de la obra; A public management for all seasons? En
ella, señala la existencia de siete preceptos superpuestos (véase Figura 4.1) que aparecen
en la mayoría de discusiones relacionadas con la NGP (citado en Cejudo, 2011: 50). Estos
preceptos se describen en la Figura 4.1.
Figura 4.1 Siete Preceptos de la NGP

Fuente: elaboración propia con base Cejudo (2011).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 29

La NGP en ocasiones puede ser confundida con la Gerencia Pública. Sin embargo,
cada una de ellas tiene particularidades específicas que se resumen en la Figura 4.2.
Figura 4.2 Diferencias entre la NGP y la Gerencia Pública

Fuente: elaboración propia con base en Cardozo (2006).

En resumen, mientras que la Gerencia Pública se enfoca más en la eficiencia y

eficacia de los procesos, la Nueva Gestión Pública se enfoca en cómo dicha eficiencia y
eficacia coadyuvan en la generación de valor público, ya que este incrementa el bienestar
de la población para la cual están dirigidas las políticas públicas y programas
presupuestarios.

Principios de la Gestión para Resultados

La implementación de un nuevo paradigma como lo es la NGP, trajo favorables

consecuencias para un nuevo modelo que exigiera el óptimo cumplimiento de resultados,
haciendo énfasis particularmente en la Gestión para Resultados (GpR), donde su principal
misión está orientada a administrar e implementar la intervención gubernamental con vistas
a los resultados deseados y a utilizar la información para mejorar la toma de decisiones.
Proporciona un marco coherente para la efectividad en el desarrollo en la cual la información
del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas
para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del progreso y la
evaluación de los resultados (OCDE, 2012).
La GpR es un paradigma de cultura organizacional, que dirige y gestiona poniendo
énfasis en los resultados y no en los procedimientos aplicados para lograrlos. Con la
GpR se busca responder las siguientes preguntas: ¿Cómo se hace?, ¿para qué se hace?,
¿qué se logra? y ¿cuál es el impacto en el bienestar de la sociedad? Entonces, la GpR se
orienta hacia la creación de valor público centrando su atención de forma más sistemática
al logro de resultados. La creación de este valor público se logra a través del cumplimiento
de objetivos y de la mejora continua (Cejudo, 2011). Con ello nace un nuevo paradigma,
el cual está encaminado a lograr y cumplir con las metas y objetivos, como lo muestra la
Figura 4.3.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 30

Figura 4.3 Cambio de Paradigma de la GpR

Fuente: elaboración propia con base en el texto de Cejudo (2011).

Para lograr este cambio de paradigma la GpR se basa en cinco principios que sirven
como brújula que orienta el actuar de los gobiernos. Estos principios se presentan en la
Figura 4.4.
Figura 4.4 Principios de la GpR

Fuente: elaboración propia con información de la OCDE (2012).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 31

La Gestión para Resultados ha evolucionado como parte del esfuerzo mundial para
reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo y mejorar la
definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de los gobiernos nacionales
y de las agencias de desarrollo. La efectividad en el desarrollo (definida de manera amplia)
significa que los países y las agencias son más capaces de lograr sus resultados colectivos
de desarrollo, y que tienen las herramientas adecuadas a su disposición para medir el
progreso hacia esos resultados e informar sobre ellos y usar las enseñanzas extraídas para
mejorar continuamente el desempeño (OCDE, 2012).

Pilares de la Gestión para Resultados

La Gestión para Resultados define un ciclo conformado por cinco pilares, los cuales
examinan los elementos indispensables para que el proceso de creación de valor público
este orientado a generar los mejores resultados, que estará conformado por: I) Gestión de
programas y proyectos; II) Gestión financiera, auditoría y adquisiciones; III) Planificación
para resultados; IV) Presupuesto por resultados; y por último V) Monitoreo y evaluación
(López y García, 2010). Estos pilares se presentan en la Figura 4.5.
Figura 4.5 Pilares de la Gestión para Resultados

Fuente: elaboración propia con base en el texto de García, Kaufmann, Martínez, Sanginés (2016).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 32

La Planeación orientada a Resultados consiste en la formulación de objetivos, la

definición de prioridades, la asignación de recursos y formulación de indicadores, para
poder alcanzar los resultados que se han propuesto en un periodo determinado, en pro del
desarrollo del país para resolver los problemas que aquejan a la sociedad y mejorar sus
condiciones y calidad de vida.
El Presupuesto basado en Resultados es una estrategia que permite vincular la
asignación de los recursos presupuestales a productos entregados, pudiendo ser bienes o
servicios, y a resultados a favor de la población. Estos productos tienen la característica de
que pueden ser medidos fácilmente. Para lograrlo, es necesario un compromiso de las
entidades públicas, la definición de responsables de los programas y una rendición de
cuentas puntual.
La gestión financiera, auditoría y adquisiciones es el conjunto de elementos
administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos
y su aplicación para la concreción de sus objetivos y metas. La gestión de programas y
proyectos consiste en asegurar que los gobiernos únicamente emprendan inversiones que
sean convenientes en el mediano y largo plazo. Para cumplir este objetivo se necesita
contar con un sistema nacional de inversión pública.
Finalmente, el monitoreo consiste en la recopilación sistemática de datos sobre
indicadores específicos para proporcionar a los administradores, datos sobre el alcance y
logro de los objetivos. Por su parte, dentro de este marco, la evaluación es una apreciación
sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluida.

Presupuesto basado en Resultados

Con los cambios antes mencionados, en la gestión pública también crecieron las demandas
de los ciudadanos por un sistema transparente y efectivo en la ejecución del gasto público.
Estas demandas sirvieron como detonante para que gobiernos de varios países buscaran
la forma de mejorar la eficacia y la eficiencia con la que otorgan sus servicios a la población.
A su vez, esto ha generado que los ciudadanos tengan un mayor interés en conocer los
costos de las intervenciones públicas, los resultados que éstas generan y los cambios que
requieren en su propia organización las instancias públicas para atender las exigencias que
se les están haciendo.
Esta tendencia se ha materializado con la introducción del Presupuesto basado en
Resultados (PbR), el cual surge como el medio para mejorar la manera mediante la que
los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar su desarrollo social y
económico, y proveer mejores servicios a la población (Pérez-Jacome, 2010). El PbR es
una manifestación más de la NGP, y tiene como uno de sus fines generar información que
permita a los gobiernos tomar decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto
(OCDE 2007, citado por Pérez-Jacome 2010); así como ofrecer la información que
demanda la sociedad. El PbR ha permitido en los países que lo instrumentaron, enfocarse
más en los productos de la actividad de los gobiernos que en los insumos que se requieren
para ello.
El Sistema de Evaluación del Desempeño es uno de los principales componentes
del Presupuesto basado en Resultados (PbR); se conforma, entre otros elementos de
medición de indicadores de desempeño que permiten vincular los instrumentos de diseño,
organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas, asimismo,

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 33

brindan un panorama más amplio sobre el impacto económico y social que generan los
programas de gobierno. A partir del monitoreo y seguimiento de los indicadores que miden
los resultados obtenidos de dichos programas se tomarán decisiones en materia
presupuestal (Villalobos, 2010).
La evaluación del desempeño se ha ido consolidando en el país como uno de los
pilares del PbR en México. Con el paso del tiempo se ha convertido en un conjunto de
actividades y herramientas que ha permitido apoyar las decisiones presupuestarias con
información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del
ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con
el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una más adecuada
rendición de cuentas.

¿Qué es un indicador de desempeño?

Como parte de la implementación de la GpR en México destaca el papel de los indicadores

como herramientas para el seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas y
programas presupuestarios. En general, un indicador es un punto de referencia constituido
por datos cuyo propósito es proporcionar información sobre determinado fenómeno. En el
campo de las ciencias sociales, los indicadores son “…estadísticas, series estadísticas o
cualquier forma de indicación que nos facilita estudiar dónde estamos y hacia dónde nos
dirigimos con respecto a determinados objetivos o metas, así como evaluar programas
específicos para determinar su impacto” (Horn,1993).
Sin embargo, es importante mencionar no cualquier indicador es adecuado para
medir el impacto de la intervención pública. Los indicadores de desempeño deben estar
enfocados a la medición del cumplimiento de los objetivos y metas, los cuales a su vez
están orientados a medir el impacto de la intervención pública en la población objetivo o
área de enfoque y en la generación de valor público. En la Figura 4.6 se representa la
relación que guardan los indicadores del desempeño con otros elementos de la GpR.
Figura 4.6 Enfoque de los indicadores de desempeño

Fuente: elaboración propia.

Entonces, en el marco de la GpR, un indicador de desempeño es “La expresión

cuantitativa o, en su caso, cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o
fórmula, que establece un parámetro del avance en el cumplimiento de los objetivos y
metas. Dicho indicador podrá ser estratégico (cuando mide el impacto de la intervención
pública) o de gestión (cuando mide avances en procesos y actividades)” (SHCP, 2008). Es
una herramienta de medición cuantitativa que mide fenómenos cuantitativos o cualitativos,
que brinda elementos en torno a un programa o proyecto, por lo cual no puede interpretarse
en contextos ajenos a éste, es decir cada indicador brinda información relevante y única
respecto a un asunto en particular (CONEVAL, 2013).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 34

Para garantizar que los indicadores que miden los avances de un Programa
presupuestario son de desempeño y que están debidamente vinculados a objetivos que
buscan resolver un problema público o atender una situación no deseada se emplea la ya
antes mencionada Metodología de Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para Resultados
que de ésta se deriva.

Contexto de la Metodología del Marco Lógico (MML) en la Evaluación

Tal como se mencionó previamente, la importancia del Sistema de Evaluación del

Desempeño radica en su capacidad de proporcionar información relevante para detectar
las necesidades y avances de los programas y políticas públicas. El Sistema nos da la
oportunidad de conocer a fondo, de forma sencilla y desglosada las etapas de cada proceso,
así como la calidad con la que se ejecutan dichas etapas, de tal forma que se pueda replicar
aquello en lo que se está acertando y/o modificar aquellos elementos necesarios, para así
lograr el valor público.
Existen diversos métodos para poder llevar a cabo la evaluación, cada uno con sus
ventajas y desventajas, todo en función de lo que se necesita. La amplia disponibilidad de
opciones hace que las evaluaciones de programas, proyectos y políticas públicas no sean
totalmente homogéneas a través de los años. Por esto, los organismos internacionales han
promovido la adopción de la Metodología del Marco Lógico (MML) como un instrumento de
planeación, cuya aplicación es fundamental para el proceso de evaluación.
Una de las definiciones más aceptadas para la MML, es aquella que la puntualiza
como una herramienta de la administración por objetivos, empleada en el diseño,
monitoreo y evaluación de proyectos de desarrollo (CEPAL, 2005); su objetivo principal
consiste en definir de la manera más adecuada el diseño de la intervención del programa
en la etapa de planeación, para verificar su viabilidad. El método fue elaborado
originalmente como respuesta a tres problemas comunes, mismos que se presentan en la
Figura 4.7.
Figura 4.7 La MML como respuesta a tres problemas comunes

Fuente: elaboración propia con base en USAID (1969).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 35

Después de cincuenta años de implementación primeramente en el sector privado

y posteriormente en el sector público, la MML ha sufrido adecuaciones dependiendo del
objeto que se esté planeando. Para los fines de este Diplomado, para la planeación o diseño
de programas presupuestarios, se considerarán 6 etapas de la MML, lo cual garantiza su
correcta aplicación. En la Figura 4.8 se resumen estas etapas y la principal actividad que
se lleva a cabo en cada una de ellas.
Figura 4.8 Resumen de las etapas de la MML

Fuente: elaboración propia con base en SHCP (2016).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 36

La primera etapa se “construye”

identificando el problema público o situación no Figura 4.9 Árbol del Problema
deseada que recae sobre determinada población
o área. Estos dos elementos son indispensables
para la correcta definición del problema a atender.
En la segunda etapa, por medio de una
herramienta conocida como el “árbol del
problema” se coloca la situación construida en la
primera etapa, al centro del esquema a manera de
“tronco”. Posteriormente se identifican las causas
y se colocan en las “raíces” del árbol. Por su parte,
los efectos del problema se colocan a en las
“ramas”. Tanto las causas como los efectos
podrán tener diferentes niveles. La principal
característica del árbol del problema es que todo lo
que éste contenga deberá tener una connotación
negativa, es decir, deberá estar redactado a
manera de problema. Fuente: elaboración propia.

En la tercera etapa se busca convertir el problema en objetivos a alcanzar. Esto se

logra cambiando la connotación del problema, de sus causas y efectos. Al hacer que lo
negativo sea positivo, el problema se convierte en el objetivo, las causas en los medios
para resolver ese problema y los efectos en los fines. En esta tercera etapa se conserva la
estructura conformando así el “árbol de objetivos”.
Figura 7.10 Comparación y adecuación del Árbol del problema y el Árbol de objetivo

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 37

Al concluir el árbol de objetivos, generalmente se cuenta con más de dos raíces, es

decir, más de dos grupos de medios vinculados causalmente por la lógica vertical con el
objetivo principal del árbol. En la cuarta etapa se llevan a cabo dos procesos; el primero es
identificar las acciones que se deben realizar para lograr los medios y el segundo es
seleccionar las alternativas que de acuerdo con un análisis de costo – beneficio y de
viabilidad sean las mejores. Este paso es indispensable porque a lo largo del análisis del
problema podemos identificar causas que, si bien son fundamentales para resolver un
problema, no necesariamente corresponden al campo de intervención del Programa que se
está creando. También se pueden encontrar alternativas que podrían tener un fuerte
impacto en la resolución del problema, pero con costos imposibles de asumir por parte de
la Unidad Responsable del Programa. En ambos casos, estas alternativas se deben
descartar conservando aquellas que sea viable implementarlas.
La quinta etapa corresponde a la definición de la estructura analítica del Programa,
es decir, se hace una revisión lógico-causal en la que se identifique la coherencia interna
del programa y que las alternativas seleccionadas lleven al cumplimiento del objetivo o la
solución del problema. Para ello se hace una lectura “vertical” de cada uno de los elementos
del árbol de objetivos, es decir, se revisan cada uno de los objetivos de abajo hacia arriba,
cuidando que cada aseveración tenga una lógica causal: si se llevan a cabo estas acciones
entonces se logrará este producto; si se entregan todos los productos que se
seleccionaron entonces se logrará el objetivo principal; y si se logra este objetivo se
contribuirá a resolver un problema de mayor envergadura.
Una vez comprobada la lógica vertical del Programa entonces se procede a
elaboración de la MIR. Para ello, el objetivo principal del árbol de objetivos se convierte en
el nivel Propósito del Programa, los medios que constituyen productos a entregar se
convierten en Componentes y las acciones para lograr esos productos se convierten en
las Actividades. El fin que tenemos en lo más alto de la copa del árbol de objetivos se
convertirá en el nivel Fin de la Matriz.

Matriz de Indicadores para Resultados

Con el fin de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener los
resultados esperados de la implementación de un Programa presupuestario es necesario
contar con la metodología adecuada para analizar, de principio a fin, el proceso de
planeación. Es así que la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) se ha consolidado
como un elemento fundamental para el diseño, seguimiento y evaluación de los Pp, al
formar parte del conjunto de elementos metodológicos establecidos por el PbR-SED.
Así pues, la MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en
forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad los objetivos del programa y su
alineación con aquellos de la planeación nacional, estatal, municipal o sectorial; incorpora
los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados; identifica los medios para
obtener y verificar la información de los indicadores; describe los bienes y servicios
entregados a la sociedad, así como las actividades e insumos para producirlos; e incluye
supuestos que son factores externos al programa que influyen en el cumplimiento de los
objetivos.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 38

La MIR está compuesta por 4 filas y 4 columnas. Las filas denotan niveles de
objetivos del Programa mientras que las columnas permiten establecer cómo se medirán
los resultados del mismo. Así pues, el objetivo principal al construir una MIR es establecer
y estructurar el problema central resuelto a nivel Propósito, los fines a nivel Fin y los medios
a nivel Componente y Propósito.
La forma como se vinculan los árboles del problema y de objetivos con la MIR queda
resumida en la Figura 4.11 en la que se representa la evolución de los elementos que
conforman la MIR.
Figura 4.11 Construcción de la columna de Resumen Narrativo de la MIR

Fuente: elaboración propia con base en SHCP (2016).

El llenado de la Matriz se hace de izquierda a derecha comenzando con el Resumen

Narrativo o los objetivos del programa. Se recomienda partir siempre del nivel Propósito por
ser este la razón de ser del Programa. Posteriormente se definen los indicadores de
desempeño por medio de los cuales se medirá el cumplimiento de los objetivos descritos
en el Resumen Narrativo. De forma paralela se deben describir de forma exhaustiva los
medios de verificación o fuentes de información de donde se obtendrán los datos del
indicador, es decir, la tercera columna estará en función de la segunda. Finalmente se
establecen los supuestos del objetivo, los cuales son situaciones que necesariamente
tienen que suceder para que el objetivo por nivel se cumpla. Esto implica que la cuarta
columna está en función de la primera y no de la tercera como en los casos anteriores. En
la Figura 4.12 se puede observar la composición de la MIR.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 39

Figura 4.12 Composición de la MIR

Fuente: elaboración propia con base en CEPAL (2005).

En las Figuras 4.13 y 4.14 se hace, respectivamente, una breve descripción de los
niveles y columnas que conforman la MIR.
Figura 4.13 Niveles de la MIR

Fuente: elaboración propia con base en SHCP (2016).

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 40

Figura 4.14 Columnas de la MIR

Fuente: elaboración propia con base en SHCP (2016).

La estructura de la MIR organiza y alinea los objetivos del programa y permite pasar
de actividades desalineadas de objetivos a un diseño coherente, lo que implica Actividades
conducentes a la generación de bienes y servicios (Componentes), que se encuentran
alineados con un Propósito y un Fin.
A lo largo de la lección hemos resumido de manera objetiva cómo funciona la NGP
y la GpR con la finalidad de tener resultados más favorables en la evaluación ya que éstos
son considerados para mejorar el diseño y la gestión de las políticas y programas públicos.
Adicionalmente, esta información es importante para orientar las asignaciones de recursos
con mayores elementos de análisis y de juicio respecto de los objetivos, las prioridades, los
avances alcanzados y los factores que inciden en el impacto económico y social de los
programas, su eficacia y eficiencia, así como en la calidad de los bienes y servicios
entregados a la población, con el fin de la creación del valor público.

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

 41

DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS