178 MANUEL MARÍA DIEZ

acto de derecho privado tiene. en general, un fin económico de. incremento

patrimonial, mientras que en el adminis trativo es el interés público el que presi
de la formación del acto.
Una diferencia importante entre los actos administrativos y los de derecho
privado surge de los caracteres de los primeros. En efecto, los actos admi
nistrativos son en ciertos supuestos ejecutorios y tienen en su favor una pre
sunción de legitimidad. lo que no ocurre en los actos de derecho privado. De
ello se deriva qu e si un acto jwidico de derecho p rivado es contrario a la ley, no
ha de producir las consecuencias jurídicas que buscaba. mientras que si el acto
administrativo es contrario a la ley. ha de tener la fuerza necesaria para produ CAPÍTULO XI
cir efectos jwidicos hasta el momento en que la autoridad judicial lo anule o la
Administración lo revoque. Todo ello en virtu d de los caract eres propios del ac CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS
to administrativo que hemos de estudiar más adelante.
Es oportuno señalar también una diferencia que surge de la ejecución del ADMINISTRATIVOS
acto. Un acto de derecho privado no puede ser ejecutado forzosamente a menos
que el órgano judicial resuelva que lo sea. mientras que el acto administrativo,
en algunos supuestos, cuando la ley expresa o implícitamente le ha otorgado 1 . Consideraciones generales
eJecutoriedad, puede ejecutarse sin necesidad de recurrir al órgano judicial.
Los actos administrativos pueden clasificarse desde distintos puntos de vis
ta. Una clasificación importante es la que hiciera la escuela francesa de seryi
cios públicos, que distinguía los actos jurídicos en ~ e n e : a l y, en.c.onsecuenc1a.
los administrativos, e11 cuatro categorías: el acto regia, ·el acre: suo3é::ivc. el acto
condición y el acto jurisdiccional. que fue agregado .]Jor J ze
El acto regla es el que crea siruaciones jwidicas impersonales y de carácter
general. . . . . . .. .
El acto subjetivo es el que hace nacer una situac1on Jurimca que 2.fecta
concretamente a persona o personas determinada s. . .
El acto condición inviste a una ¿;:::rsona de un status general impersonal Y
objetivo que¡,.;. sido p reviame nte estabhocido p ~ r un acro regla o hacE: regular el
ejercicio de un poder legal, de una competencia preexistente.
El acto jurisdiccional es, en el Derecho francés, el. q ~ e . ::omprueba, con
, - . , l , - ~ a de ve,.,i:oia'
. . ~J
--.::;, ~ • t u
u ~ l . u r n ~ _,.... c i ó n 3'urídica ,general
- o md1v1aual
. o un hechc-
- En lo aue s eue nos vamos a ocupar de la clasificación de ·los 2.ctos ~ d m J
nistrativos d e s d e ~ distintos pur1tos de vista, de acuerd.o con la' doctrina 1r:oaerna.
Esos puntos de vista no son excluyentes entre sí, smo complementanos.

2. Clasificación. de los actos administrativos en cuanto a aus

efectos

Los actos administr ativos puP.den tener efectos externos, vale decir con re
pueaen tener
el interior de la administración. Como e3emp10 de acto externo podemos citar
Üna autonzac1ón ae panera por m que se elimina un obstáculo impuesto por la
ley al ejercicio de la actividad de un particular. Con respecto ª.los 2 , c t o ~ mter
nos, son aquéllos que producen .efect?s d ~ n t r o de la. d m m 1 s t r . a c 1 0 n . p ~ r
ejemplo la orden dada por el supenor al mfenor o la sanc1on que aplica la a u t ~ -
ridad competente a un funcionario como consecuencia de un sum,ano admi
nistrativo. Esos actos internos nroduc1>ff ':11 ': e f ~ c t o s las relaciones .mte:
n

rore:ánicas, m1entr;i,s que los externos n r o d u ~ e l } e_iectm¡ PJJ 1as r.e.JaClones.

intersubjet1vas;--
 

M A N U A L DE DERECHO AD:-11NISTRATIVO 18

180 MANUEL i\-iARíA DIEZ _de

r judicial f • La impugnación
2
d ·
en sede administrativa e ~ t a ·
~
rerrn]3QL
• su<
como va v
·

emos, en _orma 1stmta que la de los actos defümivos 0 finales.' -

Como dijimos el acto administrativo externo,
el nombre de acto administrativo, y el interno, que se llama corrientemente ac 5. Clasificación de acuerdo con los sujetos intervinientes
, to de la Admin istració n, tienen los mismos elementos pero cabe hacer ciertas
distinciones en cuanto a estos dos tipos de actos. Señalaremos las siguientes di
Desde este pi:-nto de vista podemos clasificar los actos en simples v cn:
ferencias entre actos administrativos y actos de la Administración.
p u ~ s t o s . El acto s1rr;ple es a q u ~ l en cuya emanación mtervíene un soln Óv;r
ntl El régimen de la publicidad es diferente. El acto admínistrativo debe no no mter_:esando q ~ e este sea md¡y¡dual o colegiado. Ello es 2 sí po:·aue a- o e s ~ t r ;
tificarse y el reglamento debe publicarse en un periódico oficial. En cambio los sder el o r ~ a n o co1egiado compuesto de_ una pluralidad de ¡ J rsu·n· -s r » ~ i c · a · ~
y.ctos de la A d m i n i ~ t r a c i ó n no es necesarió que Sf' 11otifiauen personalmente ni
tural de
,, ect 1arac1on ~ - ~ º 1u n t a d es_ una Y referida al colegio considerado ~ º" su
en · ~ uníd: '
011e se publiquen. - - - V ~ ~ ~ - Lu"'. actos adm1mstrat1Vos compuestos son el result ado .,_. ia ar:
•

& Como que de los actos de la Administración no nacen generalmente de c1pac1on de vanos ó r g a n o ~ d_e p r ~ ~ p a r : t o r
rechos subjetivos a favor de terceros. ~ i : entiende oue la reirla de la inmutabili q u ~ ~ e _une a la de los demas para const1tu1r el acto final. Los actos c o m p u e ~ t
dad o estahi.lir1_:rl de los actos :o1rlministrat1vos no es aplicable. se 1stmguen en actos complejos y actos colectivos V '

".'a No son recurribles en S ' c;\e judicial. sfilyo cuando afectan el status jurídi , En los a c ~ o ~ con:plejos que resulten, como d i j i ~ o s , del concurso de varíi
o ~ g 3 7 1 o s a ~ m m 1 s t r a t 1 v o s órganos que pueden ser del mismo ente 0 dP entt
co efe un hmcionario público.
p u b ~ 1 c ~ ~ distmtos, el acto debe reunir unidad de contenido y unidad del fin e
las is mtas voluntades que se funden para dictar un solo acto Por < Í n l
d e c r e ~ o del P. E. N. refrendado por el Ministerio del ramo d ~ a c u e ~ c i - 0 \ : 0 ~
3. Clasificación de acuerdo con el órgano de que emana el acto
~ r t i r d ~ la : : : J n s t i t u c i ó ~ N ~ c i o n a l Los actos colectivos r e ~ u l ~ a n deÍ ~ o n J u n :
/ ~ vo unta es de vanos organos con contenido y finalidad común pero di
El órgano que dicta el acto administrativo puede tener la forma unipersonal m , 1os que se unen so lame nte en las declaracionPS P"'rrnanec·i· Dndo · ·,
e colegíada. Si se t.r;it:i de un ónrano nnioersonal el acto es una decisión. Si se me t t• E - · -· e • JUr G C
n e au onomos. n e ~ acto colectivo hay w1a sola· declaración de voluma»
tratara de un órgano colegiado, el acto que resulte será¡;; proaucw ae 10. aeiibe- pero ~ c : n c u r r e n a formalizarlo varias voluntades. ~ í por e1e ~ 0   -
de mm1stros. -· l« ,o, un acuerc
rac1ón que haya celebrado el mismo.

4. Clasificación de acuerdo con la naturaleza de la decisión 6. Clasüicación los actos · -' eri CUf>Uta 1
.' . de 1 0 ec t emenuo L • •

undc10n _que Juega la voluntad de la Admirijstración en la.. '

Como hemos dicho y veremos en detalle más adelante, el acto administrati
pro ucc1on de los efectos jurídicos
vo sw·ge como consecuencia de un procedimiento en el cual se va dictando una
serie de actos hasta llegar a la decisión final. Existe, en consecuencia, una serie
de actos preparatorios y de actos interlocutorios y de mero trámite de los n ? e : d ~ e ~ ~ ~ n p ~ = º de vista .los actos administrativos p ueden dasificarsr e
cuales va a surgir un acto final que es el que culmina todo el procedimiento. El ~ ; ~ t ~ ~ I ~ s 1W u ~ c . o ~ Y m.e.ros aCLOS admm1strativos. Los negocios jurídicos. ; 01
acto final de un procedimiento administrativo, o definitivo de acuerdo a la ter · ~ ·· ~ n u:1ª. ~ c , a r a c 1 o n de voluntad de órgano aamm1strat1v¿ qu2 : : i ~ o d l - c
minología de la ley 19.549. ·g_ue aff'r.t::i los derechos subjetivos o los_ intereses lOSt 1 e c t o s d J 1 1 ' : 1 d . 1 c o s queridos por esa voluntad. De allí q u e ~ habl"' d ; : ~ l l L n " · ~
au onoma mgida a producir efectos Jurídicos -- ·- -- ' · .cw
\egítimos de un particular, es susceptihlP rle ser recurnao en e d e adm1mstr:o1ti
va y como consecuencia nnal de estos-recursos sürge un acto que se dice .que F.n el' caso de meros act os administrativos: los efectos ju..-idi··oc: se rod 1
causa estado, vale decir que no es susceptible ya de ningún recurso en sede ad cen L
por dmandato
· legal, indepenmentememe oe · voluntad del 0 · r ~ g a no em1so'
p · 'ª
ministrativa. Pero en el orden nacional el particular afectado en su derecl:;:: . t a octnna, en general, y pese a.esta clasificación, denomina acto adm
subjetivo puede ocurrir contra el mismo en sede judicial. Puede decirse. enton r1s r a t 1 v ~ , tanto a los que ~ a n sido considerados como nee:ocio iurídico como
ces, que el acto dictado como consecuencia del rec,urso entablado v que no ad os que, esde este Punto ae vista, son meros a_ctgs admmístrativos.
mite otros recursos en sede administrativa es un acto que causa esrnuo • preci
samente por esa ctrcunsranc1a, ¡:;.:,u que no es nnue vvr cuanto e1 particular
aíectado puede ocurrir a sede judicial, de acuerdo con el derecho positivo 7. tClasificación
' de los actos administrat1'vo" n"g OCIO· JU..."lu.u.:0-
· · .:i - u - "

emendo en cuenta los efectos respecto a los a ' rrumstrar

· · · d os
vigente.
El acto interlocutorio o de mero trámite. o sea aquellos que no resuelven el
Consid.ef;ando los efectos jurídicos r especto de los admm istrad os ta doctr
fonao ae1 asumo, poaran ser 1mpugnaaos en sede administrativa pero no en se-
na ¡os e1as1 1ca en la siguien te forma: '

?
· ~ o l a - s:i-ivalo, dpobr _sdupuesto, que su 1mpugnac1ón ~ e haga al impugnar ei acto defimtivo p or e¡emplo pe
1 En sentido símilar_ LINARES, Juan F., Sistema e recursos y reclamos en el Procedimiento d· " cion e 1 o proceso. · ·
minístrativo Buenos Aire s, 197 4, págs. 38 y sig., recalcando la necesidad de controversia por vía de
re1..-urso admimstratívo o de reclamo admmístratívo para que un acto "cause estado".

182 MANUEL l VlARÍA DIEZ
A) Actos que aumentan las facultades, los poderes y los derechos de los
particulares.
Bl Actos destinados a limitar esos derechos.
Al ctos que aumen tan las facultades poderes derechos de los particulares.
Puede ampliarse la esfera de los particulares en los siguientes supuestos:
a) La admisión. Es un acto cuyo efecto consiste en introducir a un individuo
en una determinada colectividad, en una institución con el objeto de que parti
cipe de ciertos derechos o ventajas o que goce de algunos servicios públicos. La
naturaleza del acto no se modifica por la circunstancia de que de él derive algu
na ventaja para la Administrac;ión.
b) La autorización administrativa de policía. En este supuesto el particular
tiene ciertos derechos preexistentes que, estando regulados por el Derecho
puede ejercer siempre que la Administración se lo permita. Se trata de a c t i v i ~
dades de los particulares que puedan traer trastornos o no a la colectividad y de
acuerdo con las normas que regulen el ejercicio de tales actividades correspon
derá la injerencia de la Administración, que se inserta con un acto administrati
vo dentro de la actividad del particular autorizando su ejercicio. Se trata enton
ces de una declaración de voluntad por medio de la cual un órgano de la Admi
n stración Pública permite que una persona ejercite un derecho o un poder pro
p10, prevía valoracjón de la oportunidad de tal ejercicio con relación al interés
específico que el sujeLo :;.utorizante debía tutela:
Debe señalar se que c;sta autorización no ha de confundirse con la que resul
ta del control de la Administración Central sobre las entidades descentraliza·
das.
c) La concesión. La doctrina considera la concesión como un acto admi
nistrativo, vale decir, una declaración unilateral d::: voluntad de un órgano eje
a;tivo Tal es el caso en que se concede a una sociedad la personalidad jurídica
(art. 45 Código Civil). En otros supuestos se acuerda al interesado un derecho
subjetivo en particular. Podria citarse el otorgamiento de premios al valor, al
mérito, a la virtud, como también el supuesto de una jubilación o una pensión
según establece la Constitución Nacional (art. 86 inc. 7 .
En nuestra opinión, en todos los supuestos en que la concesión hace nacer
nuevos derechos a favor del particular, vale decir, ampliando su esfera de ac
ción, debe considerarse como constitutiva y es un acto administrativo. Tal el
otorgamiento de una jubilación. En los supuestos en que existiera delegación
de derechos y atribución de poderes por parte de la Administración al particu
lar concesionario la concesión seria traslativa y daría lugar a un contrato admi
nistrativo según analizaremos más adelante, como la concesión de servicio
público.
d) La dispensa. Es un acto administrativo que exime a una persona del
cumplimiento de una obligación. Así la de la prestación del servicio militar.
B ctos que limitan las facultades. los poderesJos derechos de Jos parti-
culares.
En esta segunda categoria de negocios jurídicos administrativos entran to
dos aquellos que restringen la-esfera jurídica de un particular. Podriamos decir,
por ejemplo, que la revocación de una autorización produce una disminución de
los derechos que el particular podía utilizar. Podemos citar entre estos actos los
siguientes:
a) Las órdenes. Son declaraciones de voluntad de los órganos administrati
vos que crean obligaciones para determinadas personas. Las órdenes no privan
MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO 183
a los particulares de los derechos subjetivos, pero influ)·-en en su ejercicio.
Las órdenes pueden ser positivas o negativas. En las órdenes positívas hay
que cumplir ciertas acciones, observar determinada conducta o realizar una
prestación. Las órdenes negativas obligan a que el particular se abstenga de
cumplir una determinada actividad. Entre las órdenes positivas pueden citarse
la orden de demolición de un edificio que amenaza ruina, las obligaciones en
materia tributaria. Entre las órdenes negativas estarían las que se dan para evi
tar el daño social que podria derivar del libre ejercicio de cierta activida1.
bJ ctos traslativos de derecho. Estos actos en genera , se conocen con el
nombre de actos de expropiación, pero esta denominación puede dar lugar a un
f:quívoco, ya que dichos actos pueden tener como o b j ~ · ~ 1 no ..;ola,r,ente ci de·
recho de la propiedad privada en su integridad. s1::0 también f a c ~ c : : : l e parti
culares contenidas en ese derecho. Se denominan actos traslativos de derechos
aquéllos por los cuales la Administración Pública transfiere, coactivamente, de
un sujeto que es el expropiado a otro que es el expropiante, la propiedad de una
cosa o una facultad inherente al derecho de propiedad, haciendo surgir correla·
tivamente un derecho de crédito del expropiado contra el expropia.nte. Los ac
tos de expropiación tienen de común con las órdenes su fundamento en la
supremacía general de la Administración.
c) ctos extintivos de derechos de relaciones jurídicas. Se compn':nden
en esta categoria actos de distintas especies, que tienen en común l c:u;ácter
de extinguir un derecho o una relación juridica. Entre los actos que actúan di
rectamente sobre un derecho determinado procediendo a su extinción, pode
mos recordar la confiscac1011 que extingue el derecho de propiedad. Cibe
comprender también aquellos actos que declaran la caducidad é· derechos cre
ados en mérito de disposiciones preexistentes y que constituyeú uI1a sanción
por el comportamiento del sujeto pasivo. Así la caducidad en cua.rilo a permisos
:-:::. ocupación del dominio público. Son también actos extintiVC .· ~ q u é o s que
eliminan del mundo juridico un acto administrativo, ya sea ex :·<;c ya sea ex
nunc en base a su nulidad o anulabilid¡¡d, respectivamente.
d) ctos punitivos. Se consideran tales aquéllos que se refieren a las san
ciones que sbn aplicables en vía administrativa como consecuencia de un com
portamiento antijurídico del particular. El compor..amiento aritijur;dico del par·
ticular puede consistir en l3. inobservancia de tL 1a norma jurídic;:;. o de una or·
den de la Administración Pública y en general de un deber puesto a cargo del
interesado, en mérito de un acto administrativo.
8. Clasificación de los meros actos administrativos
Los meros actos administrativos pueden clasificarse en declaraciones de
juicio y ·oeclaraciones de conocimiento. Son muy numerosos y en algunos su
puestos se trata de actos que producen efectos en lo interno de la administra
ción.
9. Meros actos administrativos que significan una dedaración de
juicio
a) Pareceres. Ya hemos dicho que el parecer es un acto típico de la admi
nistración consultiva no productor de efectos íuridicos directos y no impug
nable por vía de recurso (art. 80 del decreto 1759172).

184 MANUEL MARiA DIEZ
bl Propuestas. Es una relación de juicio expresado por un órgano de la Ad
ministración Pública a otro órgano de la misma, que se refiere a la oportunidad
o la necesidad de emitir una medida o disposición y al contenido a darse a la
misma. La propues ta, corno los pareceres, puede dividirse en facultativa, obli
gatoria y vinculante.
La propuesta se distingue del parecer. El parecer se emite siempre a re
querimiento del órgano activo. En cambio, la propuesta surge en general por
iniciativa del proponente. Por lo demás, el objeto del parecer estará circuns
cripto a las cuestiones sometidas al órgano consultivo por el órgano activo.
mientras que el objeto de la propuest a obligatoria y vinculante estar á definido
por la ley. y de allí que el juicio del proponente debe te ner en cuenta lo estableci
c) Relaciones juicios. La relación consiste en la exposición del desarrollo
· de operaciones admínistrativa s o de procedimientos administrativos o del fun
. · cionarnier¡to de un determinado servicio o instituto. Las relaciones son en gene
ral actos, de la actividad interna de la Adi:ninistración. En cuanto a los juicios,
son los que émiten las comisiones examinadoras después de una prue ba de exa
men o los que efectúa una comisión asesora que analiza los antecedentes de
unos concursantes y establece cuál es el competente para ocupar el cargo.
10. Manifestacioiles de conocimiento
Los actos d e CJmprobación consisten en la constatación de hechos o si
a)
tuaciones. Son muy .rnrnerosos y se pueden clasificar en comprobaciones
simples y comprobaciones valorativas. Los primeros se refieren a la constata
ción del hecho o de la situación; los de constatación valorativa contienen
además un elemento de juicio.
bJ Los certificados son declaraciones de conocimiento de determinadas
condiciones, por ejemplo los certificados de buena conducta 3 .
c) Las inscripciones, que consisten en la inserción de un nombre en una lis
ta de personas que gozan de determinados derechos o están sujetos a determi
nados deberes, por ejemplo la inscripción en la lista electoral.
d) La notificación es el medio para infor mar al interes ado de os actos indi
viduales, a los fines de que produzcan sus correspondientes efectos.
e) a mtirnación es el medio por el cual la Administración advierte a un in
dividuo que si no cumple o no realiza determinado acto jurídico o determinada
actividad material, serán adoptadas contra él ciertas medidas, por ejemplo la
orden de demolición de obra que se haya iniciado sin el necesario permiso
municipal.
f) La publicación es el medio por el cual la Administración hace conocer los
reglamentos a una colectividad determinada de personas.
3 HEREDlA. H. H., lgo en tomo a a noción de acto administrativo en a Ley, t. 156, pág. 1364.
Este autor esnma que los actos certificativos como el certificado de defunción, por ejemplo, no son ac-
- tos·admulistrativos porque es insuficiente por sí para producir efectos jurídicos. Pensamos lo contrario
y asi el certificado de defunción permite abrir la sucesión del causante asi como el nombramiento de
Droitadmimstratif
197:l. n i o-. 17S
MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO 185
11. Clasificación en cuanto a su forma de expresión
Desde este punto de vista la doctrina clasifica los actos en expresos, tácitos
y presuntos. En los expresos existe una clara e inequívoca exteriorización de la
declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento, etc. En los actos tácitos
falta esta declaración, pero ante la conducta administrativa se supone racional
la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos. Un ejemplo de acto
tácito sería la designación de un nuevo funcionario ante una renuncia no acep
tada formalmente. Del acto expreso: de la nueva· designación se deduce la acep
tación de la renuncia del funcionario renunciante. En cambio en el acto presun
to no existe ni una declaración concreta admirVstrativa, ni una conducta a lá
que se pueda atribuir determinado valor o sentido en virtud de una interpreta
ción racional. El significado de esta conducta la fija en forma expr esa el ordena
miento jurídico, cerrándose así los pasos a toda labor interpretativa. Es lo que
ocurre cuando la ley atribuye un sentido al silencio de la Administración, por
ejemplo el art. 10 de la ley 19.549. En cuanto al acto expreso, podrá ser oral,
escrito o mímico, según el lenguaje que se utilice para su exteriorización. Los
actos administrativos son generalmente escritos. pero en ciertas oportunidades
pueden ser orales y en otras mímicos.
12. Clasificación de acuerdo con el sujeto a que se refiere
El acto administrativo que es, como dijimos, un acto concreto, puede diri
girse a un destinatario determinado, por ejemplo el nombramiento e un fun
::ionario público y ser entonces l l ~ :: cto administratívo singular, o a una plurali
dad de dest inatarios identificado;; o identificables. por ejemplo una resolución
del decano de una facultad fijando fecha de exámenes, o puede dirigirse a una
generalidad de personas que en principio resulte i.mposible determinar, por
ejemplo el llamado a licitación pública, que la doctrina española distmgue de los
reglamentos.
13. Acto necesitado de coadyuvante
Con relación a ciertos actos admínistratívos previenen las leyes que no
pueden tene r lugar sin la previa solicitud del destinatario. Éste, con su manifes
tación de voluntad, excita la actividad de la Administración y da origen al naci
miento del acto. Con la manifestación de voluntad pone en movimiento ld acti
vidad de la Administración, cuyo término es el acto administrativo. La mter
vención del particular puede obedecer a distintos motivos.
ª