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N º 11 – DICIEMBRE 2007
DOCUMENTOS DE TRABAJO
Epistemología de la Ciencia Ciencia y prospectiva

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DO C UMENTO S DE TRA BA JO
Nº 11 – Dic ie m b re – 2007

C o nc e p to s Bá sic o s e n e l A ná lisis d e
Po lític a s Púb lic a s

N º 11 – DIC IEMBRE 2007

Ma uric io O la va rría G a mb i, Ph.D.

 2

La Se rie Do c ume nto s d e Tra b a jo

es una Pub lic a c ió n del
De p a rta me nto d e G o b ie rno y
G e stió n Púb lic a d e l Instituto d e
Asunto s Púb lic o s d e la Unive rsid a d
d e C hile .

Tie ne c o mo o b je tivo p o ne r a
d isp o sic ió n d e la c o munid a d
a c a d é mic a na c io na l a va nc e s y
re sulta d o s p a rc ia le s de
inve stig a c io ne s re le va nte s e n e l
á mb ito d isc ip lina rio p ro p io d e l
De p a rta me nto

C o nse jo Ed ito ria l

Ra úl Atria .
Eo lo Día z-Te nd e ro .
Hug o Frühling .
Ma uric io O la va rría .
C ristiá n Plisc o ff.

Ed ito r

Eo lo Día z-Te nd e ro .

Asiste nte d e Pub lic a c io ne s

Die g o Ba rría Tra ve rso .

Se a uto riza la re pro duc c ió n to ta l o pa rc ia l de l m a te ria l pub lic a do , c ita ndo a la fue nte .
 3

C o nc e pto s Bá sic o s
e n e l A ná lisis de Po lític a s Púb lic a s

Ma uric io O la va rría G a m b i, Ph.D. 1

1 Ma uric io O la va rría G a mb i e s Pro fe so r Aso c ia d o d e l Instituto d e Asunto s Púb lic o s d e la

Unive rsid a d d e C hile
 4

ÍNDIC E

Pre se nta c ió n

I. Intro d uc c ió n

II. ¿ Q ué e s un p ro b le ma p úb lic o ?
1. Intro d uc c ió n
2. La id e ntific a c ió n d e un p ro b le ma p úb lic o
3. C a ra c te rístic a s d e lo s p ro b le ma s p úb lic o s
4. El o rig e n d e un p ro b le ma p úb lic o
5. C rite rio s p a ra id e ntific a r una ne c e sid a d o c a re nc ia
6. Sínte sis

III. ¿ Q ué e s una p o lític a p úb lic a ?

1. Intro d uc c ió n
2. De finic io ne s
3. Ap ro xima c io ne s c o nc e p tua le s
4. El d e b a te d e p o lític a p úb lic a
5. Sínte sis

IV. El Aná lisis d e Po lític a Púb lic a

1. Intro d uc c ió n
2. ¿ Pa ra q ue ha c e mo s Aná lisis d e Po lític a Púb lic a ?
3. ¿ Q ué a p re nd e mo s d e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a ?
4. El a ná lisis d e la via b ilid a d p o lític a d e la p o lític a p úb lic a
5. Sínte sis

V. Dise ño e instrume nto s d e p o lític a p úb lic a

1. Intro d uc c ió n
2. El re c o no c imie nto d e un p ro c e so té c nic o – ra c io na l
3. Dise ño d e la p ro p ue sta o a lte rna tiva
4. Sínte sis

VI. Instituc io ne s, o rg a niza c io ne s, g e stió n y p o lític a s p úb lic a s

1. Intro d uc c ió n
2. Instituc io ne s y o rg a niza c io ne s p úb lic a s: c o nc e p to s
3. La re la c ió n e ntre p o lític a , p o lític a s p úb lic a s y Ad ministra c ió n Púb lic a
4. G e stió n p úb lic a y p o lític a s p úb lic a s
5. Sínte sis

VII. Ac to re s e n la c o nstruc c ió n d e la p o lític a p úb lic a

1. Intro d uc c ió n
2. Lo s a c to re s
3. Lo s a c to re s fo rma le s
4. Ac to re s info rma le s
5. Sínte sis
 5

VIII. La c o nstruc c ió n d e la Ag e nd a Púb lic a

1. Intro d uc c ió n
2. La s fa milia s d e p ro c e so s
3. La ve nta na d e o p o rtunid a d e s
4. La Ag e nd a d e De c isio ne s
5. Sínte sis

IX. De c isió n d e p o lític a p úb lic a

1. Intro d uc c ió n
2. El mo d e lo ra c io na l d e to ma d e d e c isio ne s
3. El mo d e lo d e ra c io na lid a d limita d a
4. El mo d e lo d e d e c isio ne s inc re me nta le s
5. El mo d e lo d e l “ ta rro d e b a sura ” o d e la irra c io na lid a d
6. Sínte sis

X. Imp le me nta c ió n y re sulta d o s d e la p o lític a p úb lic a

1. Intro d uc c ió n
2. Mo d e lo s a na lític o s d e imp le me nta c ió n
3. Re sulta d o s d e la p o lític a p úb lic a
4. Sínte sis

REFERENC IAS
 6

PRESENTAC IÓ N

El p re se nte d o c ume nto e s un tra b a jo e n p ro c e so , q ue re c o g e y

siste ma tiza e l ma rc o c o nc e p tua l d e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a . Es,
a simismo , la b a se te ó ric a c o n la c ua l se b usc a e xp lic a r c o m o surg e n y se
imp le me nta n la s p o lític a s p úb lic a s e n C hile , c ue stió n q ue se e stá lle va nd o a
c a b o a tra vé s d e un p ro ye c to FO NDEC YT p a ra e l p e rio d o 2008 – 2010.

Al a na liza r la s p o lític a s p úb lic a s d e sd e la p e rsp e c tiva d e l p ro c e so , e l

tra b a jo inte nta ha c e r un re c o rrid o , d e sd e la s e ta p a s má s te mp ra na s ha sta e l
mo me nto e n q ue lo s e fe c to s d e e lla so n ve rific a d o s. Así, e l d o c ume nto p a rte
p re g untá nd o se q ué e s un p ro b le ma p úb lic o , p a ra p a sa r e nse g uid a a
c a ra c te riza r q ue e s una p o lític a p úb lic a y e xp lic a r d e q ué se tra ta e l Aná lisis d e
Po lític a Púb lic a . Lue g o e l d o c ume nto id e ntific a lo s p a so s q ue se d a n e n e l
d ise ño d e la p o lític a y lo s instrume nto s no rma lme nte utiliza d o s, la re la c ió n e ntre
g e stió n p úb lic a y p o lític a s p úb lic a s, y e l ro l d e lo s a c to re s q ue inte rvie ne n e n e l
p ro c e so . Ense g uid a se a na liza c o mo un p ro b le ma se insta la e n la Ag e nd a
Púb lic a y c o mo surg e una p o lític a p úb lic a , y lo s mo d o s d e d e c isio ne s q ue
p ue d e n d a rse e n e llo . Fina lme nte , e l d o c ume nto mue stra lo s m o d o s
a lte rna tivo s d e imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s y lo s re sulta d o s (y
e fe c to s) q ue se tie ne n d e e lla .

El p re se nte d o c ume nto re c o g e y fo rma liza e stud io s, p re se nta c io ne s y

d isc usio ne s e n q ue he p a rtic ip a d o y, p a rtic ula rme nte , la s no ta s d e c la se s d e
d ive rso s c urso s q ue m e ha c o rre sp o nd id o imp a rtir, e n lo s último s a ño s, e n lo s
p ro g ra ma s d o c e nte s d e l Instituto d e Asunto s Púb lic o s d e la Unive rsid a d d e
C hile : la Esc ue la d e G o b ie rno y G e stió n Púb lic a , e l Ma g íste r e n C ie nc ia Po lític a
y e l Ma g íste r e n G o b ie rno y G e re nc ia Púb lic a . Ella s tie ne n la p re te nsió n d e
mo stra r e l e sta d o d e l c o no c imie nto so b re e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a y
d e se rvir c o mo ma te ria l d e a p o yo a la d o c e nc ia so b re p o lític a s p úb lic a s e n e l
Instituto d e Asunto s Púb lic o s.

Al mismo tie mp o , e l d o c ume nto tie ne la p re te nsió n – ya d e c la ra d a – d e

se rvir c o mo p rime r p a so e n la a rd ua , d ifíc il y sile nc io sa , p e ro a lta me nte
ne c e sa ria ta re a a c a d é mic a d e p o d e r e xp lic a r c o mo se fo rm ula n la s p o lític a s
p úb lic a s e n C hile .

MAURIC IO O LAVARRIA G AMBI, Ph.D.

Pe ña lo lé n, Dic ie mb re 2007
 7

I. INTRO DUC C IÓ N

Se g ún Willia m Asc he r (1994) e l surg imie nto d e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a
se ub ic a e n la s d é c a d a s d e 1920 y 1930 e n Esta d o s Unid o s, e n e l c o nte xto d e
una c re c ie nte c rític a a lo s e stud io s so c ia le s d e la é p o c a , lo s q ue e ra n
c a ra c te riza d o s c o mo e xc e siva me nte fo rma lista s y le g a lista s. La c rític a ta mb ié n
se ña la b a q ue e ra ne c e sa rio a b o rd a r e l m und o re a l, ta l c ua l e ra , y q ue ha b ía
q ue p re sta r a p o yo a l g o b ie rno e n sus p ro c e so s d e to ma d e d e c isio ne s. A p a rtir
d e e sa re a c c ió n lo s e stud io s d e p o lític a s p úb lic a s se ha n d e sa rro lla d o c o n d o s
e nfo q ue s o é nfa sis: p o r un la d o , una a p ro xima c ió n q ue a sum e q ue lo s a c to re s
re le va nte s d e la s p o lític a s p úb lic a s d e sa rro lla n c o nd uc ta s ra c io na le s y, p o r o tro
la d o , una a p ro xima c ió n q ue e nfa tiza una visió n d e la s p o lític a s p úb lic a s c o mo
e l re sulta d o d e un p ro c e so p o lític o .

La a p ro xima c ió n ra c io na l – lla ma d a inic ia lme nte c o mo c o nd uc tismo ,

q ue re surg e e n la se g und a mita d d e la d é c a d a d e 1940 c o m o
ne o c o nd uc tismo , y q ue má s ta rd e e s d e no mina d a , p o r C ha rle s Lind b lo m ,
c o mo c o rrie nte sinó p tic a , fue rte me nte e mp a re nta d a c o n e l c o nd uc tism o
o rig ina l – se c e ntra e n e l a ná lisis d e la c o nd uc ta huma na y a sume q ue la s
d e c isio ne s p úb lic a s o c o le c tiva s p ue d e n se r a na liza d a s a sumie nd o la misma
ra c io na lid a d q ue d e sa rro lla n la s p e rso na s a l to ma r d e c isio ne s ind ivid ua le s. Esta
a p ro xima c ió n se ha o rie nta d o a l a ná lisis e inte rp re ta c ió n d e siste ma s d e
a c c ió n (e c o no mía d e la sa lud , d e la e d uc a c ió n, d e l me d io a mb ie nte , p o r
e je mp lo ), se ha c e ntra d o e n lo s a ná lisis e mp íric o s, p a ra lo c ua l se ha b a sa d o
e n me to d o lo g ía s e sta d ístic o – c ua ntita tiva s, y ha e sta b le c id o c o mo c rite rio d e
d e c isió n d e la s p o lític a s p úb lic a s la ma ximiza c ió n d e l b e ne fic io ne to . La s
e xp re sio ne s má s c la ra s d e e sta a p ro xima c ió n so n la te o ría d e la e le c c ió n
p úb lic a (“ Pub lic C ho ic e ” ), e n la c ua l la s p o lític a s p úb lic a s so n vista s c o mo
d e c isio ne s c o le c tiva s d e ind ivid uo s e g o ísta s, y la te o ría d e jue g o s, d o nd e la s
p o lític a s p úb lic a s so n vista s c o mo una d e c isió n ra c io na l e n situa c io ne s
c o mp e titiva s. Da d a su p re te nsió n unive rsa lista – la e xp lic a c ió n d e la c o nd uc ta
huma na d e sd e la ra c io na lid a d e c o nó m ic a , c ue stió n no a so c ia d a a la s
d e finic io ne s d e ning ún siste ma p o lític o e n p a rtic ula r –, e ste e nfo q ue no
re q ue riría d e a d a p ta c io ne s d e p e nd ie nd o d e la re a lid a d a a na liza r.

La a p ro xima c ió n p o lític a – lla ma d a inic ia lme nte p lura lista , lue g o

ne o p lura lista y, má s ta rd e , a ntisinó p tic a (d e a c ue rd o a la d e no mina c ió n d e
Lind b lo m), c o mo re a c c ió n d e lo s ne o p lura lista s a la c o rrie nte sinó p tic a – ha
a rg ume nta d o a c e rc a d e la imp o sib ilid a d q ue e l c o no c imie nto ra c io na l p ue d a
a b o rd a r siste ma s c o mp le to s d e a c c ió n, q ue lo s va lo re s jue g a n un ro l c e ntra l e n
e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a , q ue la s p o lític a s p úb lic a s no so n
inte rve nc io ne s ne utra s, p ue s e lla s surg e n e n un p ro c e so p o lític o y se d e c id e n
p o lític a me nte , y q ue la s d e c isio ne s d e p o lític a p úb lic a so n má s b ie n
inc re me nta le s y re sp o nd e n a fa c to re s c rític o s d e la c o nting e nc ia p o lític a . A
p a rtir d e e llo , e sta a p ro xima c ió n se ha id e ntific a d o c o n e l ma rc o c o nc e p tua l
d e l p lura lismo , e l a ná lisis d e c a so s c o mo mé to d o d e a ná lisis y ha e sta b le c id o
c o mo c rite rio d e d e c isió n d e la s p o lític a s p úb lic a s a la ra c io na lid a d so c ia l,
e nte nd id a é sta c o mo la inte g ra c ió n d e inte re se s d ive rso s. Así, la s p o lític a s
p úb lic a s so n e stud ia d a s c o mo un p ro c e so – q ue va muc ho má s a llá d e lo q ue
 8

se d e no mina e stud io ra c io na l d e la s p o lític a s p úb lic a s – e n e l q ue lo s Aná lisis

d e Po lític a Púb lic a ra c io na le s, c ie ntífic o s y c ua ntita tivo s so n visto s c o mo un
a rg ume nto e ntre va rio s q ue lo s p a rtic ip a nte s usa n p a ra p ro mo ve r lo s
p ro b le ma s q ue e llo s re ivind ic a n y a lte rna tiva s p re fe rid a s d e p o lític a p úb lic a .
C o nfo rme a e llo , e l “ p ro c e so d e p o lític a p úb lic a ” e stá muy a so c ia d o a
d e finic io ne s instituc io na le s y p rá c tic a s p o lític a s p ro p ia s d e c a d a c o munid a d .

Am p a ra d o s e n e sta s d o s a p ro xima c io ne s, d e sd e la d é c a d a d e 1980,

inic ia lme nte e n Euro p a y Esta d o s Unid o s, se ha p ro d uc id o una fue rte e xp a nsió n
d e lo s p ro g ra ma s d e fo rma c ió n e n p o lític a s p úb lic a s e n d ive rsa s unive rsid a d e s.
Ella ha e sta d o p rinc ip a lme nte mo tiva d a p o r la d e ma nd a d e sd e o rg a nismo s
p úb lic o s p o r c o nta r c o n p e rso na l e ntre na d o e n e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a y
p o r e l d e se o d e un c re c ie nte núme ro d e e stud ia nte s d e ha c e r c a rre ra e n e sta
á re a . En la d é c a d a sig uie nte a ume ntó fue rte me nte e l núme ro d e p ro g ra m a s
d e Ma e stría y Do c to ra d o s o fre c id o s p o r p re stig io sa s unive rsid a d e s d e p a íse s
d e sa rro lla d o s. Ha c ia la d é c a d a d e l 2000 la s p ub lic a c io ne s q ue d ifund e n
ra nking s d e c a lid a d d e lo s p ro g ra ma s d e fo rma c ió n e n p o lític a s p úb lic a s –
c o mo e l US Ne ws & Wo rld Re p o rt – ya la inc luye n c o m o un á re a d e
e sp e c ia liza c ió n q ue ha a lc a nza d o re c o no c imie nto a l mismo nive l q ue
Ec o no mía , C ie nc ia Po lític a , G e stió n Púb lic a , Ad ministra c ió n d e Ne g o c io s,
De re c ho y simila re s.

En C hile ha n id o surg ie nd o c á te d ra s unive rsita ria s y p ro g ra m a s d e

fo rma c ió n q ue ha n id o a b o rd a nd o e ste c re c ie nte inte ré s. Po r e je mp lo , e n e l
Instituto d e Asunto s Púb lic o s d e la Unive rsid a d d e C hile , la Esc ue la d e G o b ie rno
y G e stió n Púb lic a inc o rp o ró e sta c á te d ra un su p la n d e e stud io s d e l 1991, e l
Ma g íste r e n G o b ie rno y G e re nc ia Púb lic a imp a rte e ste ra mo d e sd e 1998, e l
Ma g íste r e n C ie nc ia Po lític a o fre c e c urso s so b re e ste te ma d e sd e e l a ño 2000.
Asimismo e l De p a rta me nto d e Ing e nie ría Ind ustria l d e la Unive rsid a d d e C hile
e sta b le c ió su p ro g ra m a d e Ma g íste r e n G e stió n y Po lític a s Púb lic a s e n 1995, y e l
De p a rta me nto d e Ec o no mía d e la misma Unive rsid a d a b rió su Ma g íste r e n
Po lític a s Púb lic a s e n e l 2006.

La s a p ro xima c io ne s so b re e l a ná lisis Aná lisis d e Po lític a Púb lic a d e e sto s

p ro g ra ma s d ive rg e n. Mie ntra s e l e nfo q ue p re d o mina nte e n lo s p ro g ra ma s d e
Ma g íste r imp a rtid o s p o r lo s De p a rta me nto s d e Ing e nie ría Ind ustria l y d e
Ec o no mía se c o nc e ntra n e n la a p ro xima c ió n ra c io na l, lo s p ro g ra ma s
imp a rtid o s e n e l Instituto d e Asunto s Púb lic o s, a ún c ua nd o re c o no c e n a l
e nfo q ue ra c io na l, e nfa tiza n la p e rsp e c tiva d e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a .
Así, c o nsiste nte c o n su o b je to d e a ná lisis, e l e nfo q ue q ue d e sa rro lla e ste
Instituto ve a la s p o lític a s p úb lic a s c o mo p a rte d e un p ro c e so ma yo r: e l
p ro c e so p o lític o .

Tre s e ta p a s d isting ue n a e ste p ro c e so p o lític o . La p rime ra c o rre sp o nd e a

la luc ha p o lític a p o r a lc a nza r lo s c a rg o s fo rma le s d e p o d e r y q ue , e n una
so c ie d a d d e mo c rá tic a , se re sue lve a tra vé s d e la vía e le c to ra l. Esta e ta p a e s
a b o rd a d a p o r lo s e stud io so s d e la C ie nc ia Po lític a . La se g und a e ta p a
c o rre sp o nd e a l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a , e n e l q ue q uie ne s ha n triunfa d o
e n la luc ha p o r e l p o d e r id e ntific a n lo s p ro b le ma s q ue re c o no c e rá n, d e b a te n
so b re lo s mo d o s d e e nfre nta rlo s y d e c id e n la s p o lític a s p úb lic a s c o n la s q ue
e sp e ra n re so lve r – o a l me no s a mino ra r – e so s p ro b le ma s. La te rc e ra e ta p a e s
 9

la d e la imp le me nta c ió n y e lla se id e ntific a c o n la g e stió n p úb lic a . Esta

p e rsp e c tiva re c o no c e q ue la s p o lític a s p úb lic a s so n d e c id id a s p o lític a me nte
p o r q uie ne s ha n a lc a nza d o lo s c a rg o s fo rma le s d e p o d e r, q ue ha y una
c o nfro nta c ió n d e inte re se s a lre d e d o r d e e lla s y q ue se e xp re sa p o lític a me nte ;
q ue la s p o lític a s p úb lic a s, a su ve z, re p re se nta n e l ma nd a to p o lític o q ue lo s
Ad ministra d o re s Púb lic o s d e b e n tra d uc ir e n a c c io ne s q ue se imp le me nta n,
c o n e fe c tivid a d , a tra vé s d e l a p a ra to a d ministra tivo d e l Esta d o y q ue , e n e llo ,
d e b e n e nc a mina rse a g e ne ra r va lo r p úb lic o , e s d e c ir a re so lve r ne c e sid a d e s
d e lo s c iud a d a no s. Una visió n c o mo e sta – q ue se d e sa rro lla e n e l Instituto d e
Asunto s Púb lic o s – e stá ind iso lub le me nte lig a d a a l e stud io d e lo s p ro c e so s
p o lític o s d e so c ie d a d e s d e mo c rá tic a s.

Este d o c ume nto se e nma rc a e n e l e nfo q ue d e l p ro c e so d e la p o lític a

p úb lic a y se e struc tura e n d ie z se c c io ne s. Lue g o d e e sta intro d uc c ió n, la
se c c ió n sig uie nte a b o rd a la p re g unta a c e rc a d e q ue e s un p ro b le ma p úb lic o
y, p a rtic ula rme nte , c ua nd o un c ie rto p ro b le ma e s c a ta lo g a d o c o mo p úb lic o .
La se c c ió n sub sig uie nte e sta b le c e q ué e s una p o lític a p úb lic a , la s
a p ro xima c io ne s a su e stud io , la s a rg um e nta c io ne s q ue p a rtic ip a n e n e l
d e b a te y, fina lme nte , p ro p o ne una d e finic ió n d e p o lític a p úb lic a . La se c c ió n
c ua tro c a ra c te riza la d isc ip lina d e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a y e l ro l
p ro fe sio na l d e q uie ne s la e je rc e n. La se c c ió n c inc o mue stra e n q ue c o nsiste e l
d ise ño d e p o lític a p úb lic a , e l p ro c e so q ue ha y tra s e llo , y lo s instrume nto s
no rma lme nte usa d o s p a ra q ue lo s e nunc ia d o s d e la s p o lític a s p úb lic a s se
a p liq ue n e n la re a lid a d c o nc re ta . La se c c ió n sig uie nte p re se nta la re la c ió n
q ue se d a e ntre la s p o lític a s p úb lic a s y la g e stió n p úb lic a . Esta se c c ió n ta mb ié n
a b o rd a la c o nc e p tua liza c ió n so b re la s instituc io ne s y la s o rg a niza c io ne s
p úb lic a s y la re la c ió n e xiste nte e ntre e sto s c o nc e p to s. La sé p tima se c c ió n
o fre c e un ma rc o c o nc e p tua l p a ra id e ntific a r a lo s a c to re s q ue p a rtic ip a n e n e l
p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a y su influe nc ia e n é l. La o c ta va se c c ió n a na liza
lo s p ro c e so s q ue ha c e n q ue un p ro b le ma se inc o rp o re a la Ag e nd a Púb lic a y
q ue una c ie rta inic ia tiva se tra nsfo rme , fina lme nte , e n p o lític a p úb lic a . La
se c c ió n nue ve c a ra c te riza la s d e c isio ne s d e p o lític a p úb lic a y p re se nta
mo d e lo s a na lític o s a lte rna tivo s d e d e c isio ne s. Fina lme nte , la se c c ió n d ie z
p re se nta mo d e lo s a lte rna tivo s p a ra a na liza r la imp le me nta c ió n d e p o lític a s
p úb lic a s y c o nc e p to s b á sic o s p a ra a na liza r sus re sulta d o s.
 10

II. ¿ Q UÉ ES UN PRO BLEMA PÚBLIC O ?

1. INTRO DUC C IÓ N

¿ C uá nd o surg e una inte rve nc ió n d e l Esta d o o d e p o lític a p úb lic a ? ¿ Q ué

c o nd ic io ne s d e b e n d a rse ? ¿ C uá nd o d e te rmina d a situa c ió n e s un p ro b le ma
p úb lic o ?

Una p o lític a p úb lic a e s una inte rve nc ió n d e l Esta d o e n un d e te rmina d o

te ma so b re e l c ua l ha y una id e a d e q ue la s c o sa s no ma rc ha n c o mo se ría
d e se a b le . Aunq ue e sta no c ió n se a p ro xima a l he c ho d e e nte nd e r p o r q ué e l
Esta d o inte rvie ne , e s to d a vía ine sp e c ífic a p a ra e nte nd e r c ua nd o la situa c ió n
se c o nstituye e n un fo c o d e a c c ió n. Muc ha s c o sa s no a nd a n c o mo se ría
d e se a b le y no to d a s e lla s so n o b je to d e inte rve nc ió n e sta ta l. Ento nc e s,
¿ C uá nd o una d e te rmina d a situa c ió n a lc a nza e l e sta tus d e p ro b le ma p úb lic o ?

2. LA IDENTIFIC A C IÓ N DEL PRO BLEMA PÚBLIC O

¿ C uá nd o un p ro b le ma e s un p ro b le ma p úb lic o ? , ¿ Q ué c o nd ic io ne s
d e b e n d a rse ?

Sig uie nd o a G a ry Be c ke r (1995), un c ie rto p ro b le ma e s re c o no c id o

c o mo p ro b le ma so c ia l c ua nd o :

(i) Mue stra c a re nc ia s o b je tiva s e n la so c ie d a d y;

(ii) C ua nd o lo s a c to re s c o n p o d e r c a lific a n a e sa situa c ió n c o mo p ro b le ma

p úb lic o .

La s c a re nc ia s e n la p o b la c ió n p ue d e n se r d e mo stra d a s a tra vé s d e
e stud io s e info rme s q ue , usa nd o rig uro so s mé to d o s d e inve stig a c ió n so c ia l,
mue stre n q ue e n la so c ie d a d , o e n una c o m unid a d e sp e c ífic a , ha y una
situa c ió n q ue a fe c ta ne g a tiva me nte e l b ie ne sta r, la s p o sib ilid a d e s d e
d e sa rro llo o p ro g re so , la c o nvive nc ia so c ia l, e l me d io a mb ie nte o la e xiste nc ia
misma d e la c o munid a d . Po r e je mp lo , rig uro so s e stud io s p ue d e n mo stra r c o mo
la fa lta d e a c c e so a la e d uc a c ió n d e c a lid a d e stá re la c io na d a c o n la
situa c ió n d e p o b re za q ue e nfre nta un g rup o p o b la c io na l y q ue e llo , a su ve z,
e stá imp id ie nd o la s p o sib ilid a d e s d e d e sa rro llo y p ro g re so d e e sa c o munid a d .
Es d e c ir, a tra vé s d e e so s e stud io s a p o rta ría mo s e vid e nc ia a c e rc a d e la s
c a re nc ia s o b je tiva s d e la p o b la c ió n. En o tra s p a la b ra s, e l e stud io mue stra e l
p ro b le ma , sus c a ra c te rístic a s y a lc a nc e s.

Esta s c a re nc ia s o b je tiva s d e la p o b la c ió n se e le va rá n a la c a te g o ría d e

p ro b le ma p úb lic o c ua nd o a c to re s d e p o d e r – d e ntro y fue ra d e l Esta d o –
id e ntifiq ue n c o mo ta l a e sa situa c ió n d e c a re nc ia s. Es d e c ir, una situa c ió n
re c ib irá la d e no mina c ió n d e p ro b le ma p úb lic o c ua nd o un d e te rmina d o
g rup o , c o n influe nc ia y c a p a c id a d d e mo viliza r a c to re s d e p o d e r, c o nsid e ra
q ue la situa c ió n a c tua l no e s a c e p ta b le y q ue e s ne c e sa ria una inte rve nc ió n
d e p o lític a p úb lic a p a ra re me d ia rla .
 11

La s ra zo ne s p o r la s c ua le s e se g rup o p ro p ug na una inte rve nc ió n e n la

situa c ió n p ue d e n va ria r d e sd e ra zo ne s é tic a s y mo ra le s, a o tra s d e d o minio d e
c ie rto c o no c imie nto q ue le s lle va n a a d ve rtir d e la ne c e sid a d d e inte rve nir,
ha sta ra zo ne s d e d istrib uc ió n d e p o d e r. Entre la s p rime ra s e sta ría la
id e ntific a c ió n d e la p o b re za c o mo un p ro b le ma p úb lic o . Entre la s se g und a s,
e sta ría n e l p ro b le ma d e l c a le nta mie nto g lo b a l q ue g e ne ra n la s e ma na c io ne s
d e a nhíd rid o c a rb ó nic o y la s inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a o rie nta d a s a
re d uc irla s. En e l te rc e r c a so se ub ic a ría n la s inte rve nc io ne s e nc a mina d a s a
re fo rma s instituc io na le s, siste ma e le c to ra l o d e p a rtic ip a c ió n c iud a d a na .

De e ste mo d o , a tra vé s d e la a c c ió n d e lo s a c to re s d e p o d e r e l
p ro b le ma se ha c e visib le , e s d e no mina d o c o mo p ro b le ma p úb lic o y se insta la
e n la Ag e nd a Púb lic a . Ella e s e l lista d o d e p ro b le ma s a lo s c ua le s lo s a c to re s
d e p o d e r – d e ntro y fue ra d e l Esta d o – p re sta rá n se ria a te nc ió n e n c ie rto
mo me nto .

3. C ARAC TERÍSTIC AS DE LO S PRO BLEMAS PÚBLIC O S

¿ C ó mo se no s p re se nta n lo s p ro b le ma s p úb lic o s? . Tre s c a ra c te rístic a s

a p a re c e n c o mo c ue stio ne s d istintiva s e n e l a ná lisis d e c ua lq uie r p ro b le ma
p úb lic o .

a ) Inte rde p e nde nc ia de lo s p ro b le ma s. Lo s p ro b le ma s p úb lic o s muy ra ra me nte

se no s re ve la n c o mo c ue stio ne s a isla d a s d e o tro s fe nó me no s d e la vid a so c ia l.
Lo s p ro b le ma s q ue id e ntific a mo s c o mo ta le s so n p a rte d e un siste ma c o mp le to
d e a c c ió n y m uy ra ra me nte ha y unic a usa lid a d e n su o rig e n o e xp lic a c ió n. La s
d ive rsa s e sfe ra s d e la vid a so c ia l e stá n inte rc o ne c ta d a s, p o r lo q ue a q ue lla s
situa c io ne s q ue ha n sid o id e ntific a d a s c o m o p ro b le má tic a s e stá n influid a s p o r
– y ta mb ié n influye n a – lo s fe nó me no s c o n lo s q ue c o mp a rte n un siste ma d e
a c c ió n.

En e ste c o nte xto , Dunn (2004) c ritic a e l mé to d o a na lític o d e

d e sc o mp o sic ió n d e un p ro b le ma ha sta lle g a r a su e se nc ia , p o rq ue e llo imp lic a
d e sc o no c e r q ue lo s p ro b le ma s so n inte rd e p e nd ie nte s e ntre sí. Ello ha c e
ne c e sa rio d e sa rro lla r una visió n inte g ra l d e l p ro b le ma y d ise ña r p o lític a s – o
p a q ue te s d e p o lític a s – a rtic ula d a s e inte rc o ne c ta d a s q ue a b o rd e n e l
p ro b le ma inte g ra lme nte . La c o nsta ta c ió n d e la inte rd e p e nd e nc ia d e lo s
p ro b le ma s ta mb ié n e xig e q ue la imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s – o
p a q ue te s d e p o lític a s – te ng a a lto s nive le s d e c o o rd ina c ió n y a rtic ula c ió n.

Po r e je mp lo , ¿ Po r q ué so n p o b re s lo s p o b re s? . La lite ra tura e sp e c ia liza d a

c o inc id e e n se ña la r q ue la fa lta d e ing re so sufic ie nte p a ra sa tisfa c e r
ne c e sid a d e s e se nc ia le s, la b a ja e sc o la rid a d , un e sta d o d e sa lud má s fe b le ,
d é b il c a p ita l so c ia l, p re c a rio s me c a nismo s d e p ro te c c ió n so c ia l, e sc a se z d e
o p o rtunid a d e s la b o ra le s o d e e mp re nd imie nto , p re c a rie d a d d e l c o nte xto
e c o nó mic o , c a re nc ia s d e d isp o sic ió n p e rso na l y a sp e c to s c ultura le s so n
fa c to re s q ue e stá n p re se nte e n a q ue lla situa c ió n q ue d e no mina mo s c o mo
p o b re za . Así, lo q ue c o nsta ta mo s e s q ue e n e ste p ro b le ma p úb lic o c o nve rg e n
un c o njunto d e d ime nsio ne s d e la re a lid a d q ue inte ra c túa n y g e ne ra n
situa c io ne s d e p o b re za . Esta c o nsta ta c ió n lla ma , a su ve z, a inte rve nir e n la s
d istinta s d ime nsio ne s q ue e stá n g e ne ra nd o e l p ro b le ma .
 12

b ) Ha y c ie rta sub je tivida d e n la ide ntific a c ió n de p ro b le ma s p úb lic o s. Ha y

muc ha s situa c io ne s p ro b le má tic a s e n la so c ie d a d , p e ro p a sa n a se r
c o nsid e ra d a s a q ue lla s q ue c o inc id e n c o n la s visio ne s, a sp ira c io ne s, inte re se s
d e a c to re s d e p o d e r re le va nte s, q uie ne s la s imp ulsa n e inc o rp o ra n a la
Ag e nd a Púb lic a . A p a rtir d e e llo , p o d e mo s a p o rta r d a to s e info rma c ió n
o b je tiva a c e rc a d e c ua le s so n lo s e le me nto s c e ntra le s, e vo luc ió n y a lc a nc e s
d e l p ro b le ma .

c ) Lo s p ro b le ma s p úb lic o s so n diná mic o s. Ello s e vo luc io na n p o r lo s c a mb io s e n

e l c o no c imie nto , e n la te c no lo g ía , e n la c ultura , p o r la a p a ric ió n d e nue vo s
fe nó me no s so c ia le s y p o r la s p ro p ia s inte rve nc io ne s d e la p o lític a p úb lic a . Po r
e je mp lo , sig uie nd o c o n e l e je mp lo d e la p o b re za , d ura nte la ma yo r p a rte d e l
sig lo XX hub o una a so c ia c ió n c a si e xc lusiva e ntre p o b re za y c a re nc ia d e
ing re so s. La e vo luc ió n d e l c o no c imie nto so b re e ste p ro b le ma no s ha mo stra d o
q ue e ste e s un fe nó me no multid ime nsio na l. De l mismo mo d o , la s
inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a o rie nta d a s a e xp a nd ir e l a c c e so a la
e d uc a c ió n, la a te nc ió n d e sa lud , la p ro te c c ió n so c ia l, e ntre o tra s, ha he c ho
q ue e l p a no ra ma so b re la p o b re za ha ya id o va ria nd o c o n e l c o rre r d e l tie mp o .

4. EL O RIG EN DE UN PRO BLEMA PÚBLIC O

La lite ra tura c lá sic a tie nd e a re c o no c e r la s sig uie nte s fo rma s d e

surg imie nto d e un p ro b le ma p úb lic o .

a ) Surg imie nto d e una d e ma nd a

En e ste e nfo q ue e l o rig e n d e un p ro b le ma p úb lic o se e nc o ntra ría e n

d e ma nd a s a isla d a s, ne c e sid a d e s d e lo s ha b ita nte s o un c ie rto p ro b le ma q ue
c re c e y q ue e s a rtic ula d o , c o nc ilia d o y e tiq ue ta d o p o r la s e struc tura s p o lític a s
y tra nsfo rm a d o e n d e ma nd a ha c ia e l siste ma p o lític o . Este (e l siste ma p o lític o ),
re c o no c e y se ha c e c a rg o d e la d e m a nd a , inte rvie ne e imp le me nta una
d e te rmina d a so luc ió n. Esta so luc ió n e s la p o lític a p úb lic a e sp e c ífic a q ue
a b o rd a e l p ro b le ma c o n la fina lid a d d e re so lve rlo o , a l me no s, re d uc irlo o
c o nte ne rlo .

C o nfo rme a e sta visió n, ha b ría un p ro c e so a sc e nd e nte d e d e ma nd a s

d e sd e la b a se so c ia l ha c ia la a uto rid a d , me d ia d a p o r la s e struc tura s p o lític a s.
Y d e sd e la c úp ula p o lític a d e la so c ie d a d , re p re se nta d a p o r la s a uto rid a d e s,
b a ja ría n la s so luc io ne s, b a jo la fo rma d e p o lític a s p úb lic a s, ha c ia la b a se
so c ia l. G rá fic a me nte se d a ría la situa c ió n re p re se nta d a p o r e l c ua d ro 1.
 13

C ua d ro 1 . Flujo d e p ro b le ma s y so luc io ne s

Autoridades

Demandas Soluciones
(Problemas) (Políticas Públicas)

Base Social

Fue nte : Ela b o ra c ió n p ro p ia

Aunq ue e ste e nfo q ue e s útil p a ra e nte nd e r e l p ro c e so d e p o r q ué la

a uto rid a d inte rvie ne e n a q ue llo s p ro b le ma s q ue a fe c ta n a lo s c iud a d a no s e n
una so c ie d a d d e mo c rá tic a , su simp le za no lo g ra c a p tura r e l jue g o d e inte re se s
q ue se p ro d uc e e n c ua lq uie r p ro c e so d e c o nstruc c ió n d e una p o lític a p úb lic a .
¿ So n só lo lo s p ro b le ma s q ue a q ue ja n a la b a se so c ia l lo s q ue lle g a n ha sta la s
a uto rid a d e s? , ¿ So n só lo p o lític a s o rie nta d a s a re so lve r p ro b le ma s d e la b a se
so c ia l la s q ue se g e ne ra n d e sd e e l Esta d o ? , ¿ Po r q ué la s a uto rid a d e s p o ne n
a te nc ió n a a lg uno s p ro b le ma s y no a o tro s?

b ) De sd e la o fe rta

En e sta visió n so n la s a uto rid a d e s la s q ue id e ntific a n la s situa c io ne s q ue

se rá n c a ta lo g a d a s c o mo p ro b le ma s p úb lic o s. Así, la a uto rid a d se ña la lo q ue
lo s c iud a d a no s re c ib irá n y q ue te rmina rá n p o r a c e p ta r. En e sta visió n, d a d o
q ue e s e l Esta d o q uie n d ise ña lo s o rg a nismo s p úb lic o s e imp le me nta la s
so luc io ne s a tra vé s d e e llo s, e l p ro c e so e n e l q ue é ste id e ntifiq ue e l p ro b le ma y
o fre zc a se rvic io s q ue lo a b o rd a rá n e s visto c o mo lo no rma l.

La s ma ne ra s q ue tie ne la a uto rid a d p a ra c o nve nc e r a lo s c iud a d a no s

q ue lo s te ma s q ue ha id e ntific a d o so n re a le s p ro b le ma s p úb lic o s y q ue e ste
tip o d e inte rve nc ió n e s la ne c e sa ria , va ría d e sd e e l uso d e lo s m e d io s té c nic o s
d e la Ad ministra c ió n Púb lic a ha sta la d ifusió n d e su visió n a tra vé s d e lo s
me d io s d e c o munic a c ió n.

Esta visió n p ue d e d a r o rig e n a inte rp re ta c io ne s q ue va n d e sd e un sua ve

p a te rna lismo ha sta d ura s ma nip ula c io ne s.

c ) C o mo c o nse c ue nc ia d e o tra p o lític a p úb lic a

Ta mb ié n p ue d e o c urrir q ue una p o lític a p úb lic a e n e je c uc ió n e nc ue ntra

p ro b le ma s no d e te c ta d o s inic ia lme nte o a l c a mb ia r la situa c ió n o rig ina l,
 14

p ro d uc to d e una inte rve nc ió n d e p o lític a p úb lic a , g e ne ra nue va s d e ma nd a s.

Po r e je m p lo , p o lític a s d e mo d e rniza c ió n p ro d uc tiva c re a rá n d e ma nd a p o r
c a p ita l huma no e sp e c ia liza d o y e ste se rá un p ro b le ma q ue d e b e rá a b o rd a r la
p o lític a e d uc a c io na l.

5. C RITERIO S PA RA IDENTIFIC AR UNA NEC ESIDA D O C A RENC IA

Se g ún Me ny y Tho e nig (1992), la id e ntific a c ió n d e una “ ne c e sid a d ” – o

c a re nc ia – e s una c ue stió n sub je tiva y se le c tiva . C ua tro c rite rio s p ue d e n
a p lic a rse :

(i) La ne c e sida d no rma tiva . Esta e s d e finid a p o r e xp e rto s, p o lític o s o

p e rso na s influye nte s c o nfo rme a sus p ro p io s va lo re s. La c a re nc ia ,
e nto nc e s, e s re c o no c id a d e sd e e l ma rc o va ló ric o – no rma tivo d e lo s
a c to re s c o n influe nc ia y p o d e r. Así, so n e sto s a c to re s lo s q ue id e ntific a n
lo q ue lo s c iud a d a no s ne c e sita n. Aq ue lla s c a re nc ia s q ue e sté n
p re se nte s e n la b a se so c ia l, p e ro q ue no c o inc id a n c o n e l ma rc o
no rma tivo d e lo s a c to re s c o n influe nc ia y p o d e r no se rá n c o nsid e ra d a s
c o mo p ro b le ma p úb lic o .

(ii) La ne c e sida d se ntida . En e ste c a so p o lític o s y/ o líd e re s so c ia le s

tra d uc e n d e se o s y mo tiva c io ne s la te nte s d e lo s c iud a d a no s e n
d e ma nd a s c o nc re ta s. A tra vé s d e la s e struc tura s d e re p re se nta c ió n se
a c tiva n la s a sp ira c io ne s d e lo s c iud a d a no s y se tra nsfie re n c o mo
p e tic io ne s c o nc re ta s ha c ia e l siste ma p o lític o .

(iii) La de ma nda e xp re sa da . La s p ro p ia s p e rso na s a tra vé s d e a c to s

c o nc re to s, c o mo e l uso o no uso d e se rvic io s p úb lic o s o fre c id o s p o r e l
g o b ie rno , c o nsumo o no c o nsumo d e b ie ne s d istrib uid o s p o r lo s ó rg a no s
p úb lic o s, p e tic io ne s, c o munic a c io ne s d ire c ta s a la a uto rid a d y simila re s
e xp re sa n d e ma nd a s q ue so n re c o g id a s e inte rp re ta d a s p o r lo s
to ma d o re s d e d e c isio ne s y tra d uc id a s e n d e c isio ne s d e re fo rm a ,
re fue rzo , c o ntinuid a d o sup re sió n d e p ro g ra ma s o p o lític a s p úb lic a s.

(iv) La ne c e sida d c o mp a ra tiva . Surg e d e c o mp a ra r la situa c ió n d e un

d e te rmina d o fe nó me no so c ia l e n d ife re nte s c o nte xto s. La s
c o mp a ra c io ne s p ue d e n d a rse a nive l d e munic ip io , c iud a d , p ro vinc ia ,
d e p a rta me nto , p a ís o re g ió n. Aq ue lla unid a d g e o g rá fic a q ue p re se nta
me jo re s ind ic a d o re s – so c ia le s, e c o nó mic o s, p o lític o s u o tro – se
tra nsfo rma e n e l o b je tivo a a lc a nza r. Esto g e ne ra la id e ntific a c ió n d e
una b re c ha q ue ha y q ue a c o rta r o c e rra r, q ue se tra nsfo rma e n e l
p ro b le ma p úb lic o q ue d e ma nd a una inte rve nc ió n d e p o lític a p úb lic a .

6. SINTESIS

Sig uie nd o a Be c ke r (1995) d ire mo s, e nto nc e s, q ue un p ro b le ma p úb lic o

e s ta l c ua nd o g rup o s c o n influe nc ia y p o d e r – d e ntro y fue ra d e l Esta d o – le s
d a n la c a te g o ría d e ta l a situa c io ne s q ue a fe c ta n ne g a tiva me nte a
se g me nto s d e la p o b la c ió n. Ta m b ié n e s ne c e sa rio re c a lc a r q ue lo s p ro b le ma s
p úb lic o s so n inte rd e p e nd ie nte s, q ue su id e ntific a c ió n e s una c ue stió n sub je tiva ,
 15

q ue se re la c io na c o n lo s inte re se s y mo tiva c io ne s d e lo s a c to re s d e p o d e r, y
q ue so n d iná mic o s.

El o rig e n d e un p ro b le ma p úb lic o p ue d e e sta r, a su ve z, e n la e xp re sió n

d e una ne c e sid a d q ue surg e d e sd e la b a se so c ia l, e n lo q ue d e sd e e l Esta d o
se id e ntific a c o mo ta l o e n la s c a re nc ia s q ue q ue d a n a l d e sc ub ie rto p o r la
a c c ió n d e o tra p o lític a p úb lic a . Asimismo , lo s c rite rio s q ue p ue d e n utiliza rse
p a ra id e ntific a r una c a re nc ia so n va ria d o s e inc luye n la a c c ió n d e a c to re s
so c ia le s c o n influe nc ia y p o d e r q ue , d e sd e sus ma rc o s no rma tivo s,
c a ra c te riza n a una situa c ió n c o mo una ne c e sid a d so c ia l, la a c c ió n d e l siste ma
d e re p re se nta c ió n q ue tra nsfie re d e ma nd a s d e la b a se so c ia l a la s
a uto rid a d e s d e l Esta d o , la p ro p ia a c c ió n d e lo s c iud a d a no s q ue me d ia nte sus
a c to s e xp re sa o no e xp re sa d e ma nd a s, y la b re c ha q ue surg e – q ue se
e sta b le c e c o mo la c a re nc ia q ue ha y q ue sup e ra r – d e c o mp a ra r c o mo se
p re se nta un fe nó me no e n d ive rso s c o nte xto s.
 16

III. ¿ Q UÉ ES UNA PO LÍTIC A PÚBLIC A ?

1. INTRO DUC C IÓ N

En la se c c ió n a nte rio r se ha e sta b le c id o q ue la id e ntific a c ió n d e un

p ro b le ma , a l q ue lo s a c to re s d e p o d e r d a n la c a te g o ría d e p ro b le ma p úb lic o ,
e s la mo tiva c ió n p a ra una inte rve nc ió n d e p o lític a p úb lic a . Es d e c ir, la
fina lid a d d e to d a p o lític a p úb lic a e s re so lve r – o a l me no s a mino ra r – e l
p ro b le ma p úb lic o q ue a b o rd a . Se e sta b le c e a sí una re la c ió n ind iso lub le e ntre
p ro b le ma p úb lic o y p o lític a p úb lic a .

El p a so sig uie nte , e nto nc e s, e s d e finir, id e ntific a r la s a p ro xima c io ne s

c o nc e p tua le s, la s a rg ume nta c io ne s q ue se d a n e n e l d e b a te d e p o lític a
p úb lic a y c o mo e ste d e b a te se re sue lve .

2. DEFINIC IO NES

Dive rso s a uto re s o fre c e n d e finic io ne s so b re lo q ue e s una p o lític a

p úb lic a . Un g rup o d e d e finic io ne s p o ne e l a c e nto e n la fina lid a d d e la
d e c isió n, re sp e c to d e si é sta se o rie nta a a lte ra r o no e sta d o d e c o sa s vig e nte s.
Po r e je mp lo , Kra ft y Furlo ng (2004) se ña la n q ue una p o lític a p úb lic a e s un c urso
d e a c c ió n (o ina c c ió n) q ue e l Esta d o to ma e n re sp ue sta a p ro b le ma s so c ia le s.
Se g ún e sto s a uto re s la s p o lític a s p úb lic a s re fle ja n no so lo lo s va lo re s má s
imp o rta nte s e n la so c ie d a d , sino q ue ta mb ié n mue stra n e l c o nflic to e ntre lo s
va lo re s y c ua le s d e e so s va lo re s re c ib e n la s ma yo re s p rio rid a d e s e n una
d e te rmina d a d e c isió n. Da vid Ea sto n c a p tura e sta id e a a l se ña la r q ue la
p o lític a e s “ la d istrib uc ió n a uto rita tiva d e va lo re s d e la so c ie d a d ” .

To ma nd o una p e rsp e c tiva simila r, Tho ma s Dye (2002) se ña la q ue una

p o lític a p úb lic a e s c ua lq uie r c o sa q ue e l Esta d o e lig e ha c e r o no ha c e r. Lo s
Esta d o s re g ula n c o nflic to s e n la so c ie d a d y la o rg a niza n p a ra e nfre nta r
c o nflic to s c o n o tra s so c ie d a d e s, d istrib uye n una g ra n va rie d a d d e
re c o mp e nsa s simb ó lic a s y se rvic io s ma te ria le s a lo s mie mb ro s d e la so c ie d a d ,
p a ra lo c ua l o b tie ne n re c urso s d e e lla , no rma lme nte b a jo la fo rma d e
imp ue sto s. Así, la s p o lític a s p úb lic a s p ue d e n re g ula r la c o nd uc ta , o rg a niza r
b uro c ra c ia s, re c a ud a r imp ue sto s y d istrib uir b e ne fic io s, to d o a la ve z.

En la misma p e rsp e c tiva se ub ic a n Ho wle tt y Ra me sh (2003) a l d e finir la s

p o lític a s p úb lic a s c o mo e l re sulta d o d e d e c isio ne s d e l g o b ie rno q ue p ue d e n
e sta r o rie nta d a s a ma nte ne r o a lte ra r e l sta tus q uo .

Je nkins (1978), e n c a mb io , c e ntra su a te nc ió n e n la d e c isió n misma q ue

ha c e surg ir una p o lític a p úb lic a . Pa ra é l, una p o lític a p úb lic a ha c e re fe re nc ia
a un c o njunto d e d e c isio ne s inte rre la c io na d a s, to ma d a s p o r un a c to r o g rup o
d e a c to re s re sp e c to d e la se le c c ió n d e me ta s y m e d io s p a ra a lc a nza rla s e n
una situa c ió n e sp e c ífic a , y d o nd e a q ue lla s d e c isio ne s e stá n d e ntro d e l á mb ito
d e a uto rid a d d e e so s a c to re s. En o tra s p a la b ra s, ra ra me nte un g o b ie rno
a b o rd a un p ro b le ma c o n una so la d e c isió n. La m a yo ría d e la s p o lític a s
p úb lic a s invo luc ra n una se rie d e d e c isio ne s, a lg una s d e la s c ua le s p ue d e n se r
ina d ve rtid a s a nte s q ue d e lib e ra d a s, p e ro , a c um ula tiva me nte , to d a s e sta s
d e c isio ne s c o nstituye n una p o lític a p úb lic a .
 17

O tro s a uto re s c e ntra n su a te nc ió n e n la d ime nsió n d e l p o d e r. En e sta

líne a Me ny y Tho e nig (1992) e nfa tiza n e l ro l d e la a uto rid a d p úb lic a , se ña la nd o
q ue una p o lític a p úb lic a e s e l re sulta d o d e la a c c ió n d e a lg uie n inve stid o d e
p o d e r p úb lic o .

De mo d o simila r, La he ra (2002) se ña la q ue e n e l c o nc e p to ha b itua l d e

p o lític a p úb lic a c o rre sp o nd e n a l p ro g ra ma d e a c c ió n d e una a uto rid a d
p úb lic a o a l re sulta d o d e la a c tivid a d d e una a uto rid a d inve stid a d e p o d e r
p úb lic o y d e le g itimid a d g ub e rna me nta l. Ta mb ié n se ña la q ue , d e mo d o má s
a mp lio , p ue d e d e finirse a la s p o lític a s p úb lic a s c o mo c urso s d e a c c ió n y flujo s
d e info rma c ió n e n re la c ió n a un o b je tivo p úb lic o – d e sa rro lla d o s p o r e l se c to r
p úb lic o , la c o munid a d y e l se c to r p riva d o –, lo q ue inc luye o rie nta c io ne s o
c o nte nid o s, instrume nto s o me c a nismo s, y d e finic io ne s o mo d ific a c io ne s
instituc io na le s.

La he ra ha c e é nfa sis e n lo s sig uie nte s a sp e c to s d e una p o lític a p úb lic a :

9 una a c c ió n (o rie nta d a ha c ia );

9 un o b je tivo p úb lic o ;
9 (q ue tie ne ) c o nte nid o s y o rie nta c io ne s (re fe rid a s a q ue ha c e r);
9 (la s c ua le s so n) d e sa rro lla d a s p o r un c o le c tivo ;
9 q ue d isp o ne d e instrume nto s, me c a nismo s y d e finic io ne s (o
mo d ific a c io ne s) instituc io na le s p a ra a p lic a rla .

Birkla nd (2005), p o r o tro la d o , a rg ume nta q ue no ha y c o nse nso e ntre lo s

e xp e rto s re sp e c to d e una d e finic ió n, p o r lo q ue má s imp o rta nte q ue d e finirla
e s id e ntific a r lo s a trib uto s q ue c o nstituye n la no c ió n d e p o lític a p úb lic a . Esto s
so n:

9 La p o lític a p úb lic a e stá he c ha e n e l no mb re d e l p úb lic o ;

9 e s g e ne ra lme nte he c ha o inic ia d a p o r e l g o b ie rno ;
9 p ue d e se r imp le me nta d a p o r a c to re s p úb lic o s y/ o p riva d o s;
9 e s lo q ue e l g o b ie rno inte nta ha c e r o ;
9 e s lo q ue e l g o b ie rno e lig e no ha c e r.

Birkla nd a g re g a q ue una p o lític a e s p úb lic a p o rq ue a fe c ta a una ma yo r

va rie d a d d e p e rso na s e inte re se s q ue lo q ue ha c e una a c c ió n p riva d a . Esto
ha c e , a su ve z, q ue to d a d e c isió n d e p o lític a p úb lic a se a c o ntro ve rsia l,
frustra nte p a ra a q ue llo s c uyo s inte re se s so n p e rjud ic a d o s p o r é sta , p e ro , a l
mismo tie mp o , la ha c e muy imp o rta nte .

¿ So n e sta s d e finic io ne s c o ntra d ic to ria s? No . Ella s e nfa tiza n d ive rso s

a sp e c to s p re se nte s e n la s p o lític a s p úb lic a s. Así, re sum ie nd o , d iría mo s q ue lo s
e le me nto s c e ntra le s q ue d e fine n a la p o lític a p úb lic a so n:

a) e l a c to r p rivile g ia d o e n e lla s e s e l Esta d o ;

b) invo luc ra n una d e c isió n fund a m e nta l so b e ha c e r o no ha c e r a lg o ;
c) tie ne n una fina lid a d p úb lic a : lo s d e stina ta rio s so n lo s c iud a d a no s;
 18

d) se a c tiva n a tra vé s d e d e c isio ne s d e a uto rid a d e s inve stid a s con

p o d e r p úb lic o ;
e) invo luc ra n un c o njunto d e d e c isio ne s inte rre la c io na d a s;
f) a fe c ta n – p o sitiva o ne g a tiva me nte – inte re se s;
g) re q uie re n instrume nto s, d e finic io ne s instituc io na le s, o rg a niza c io ne s y
re c urso s p a ra se r imp le me nta d a s.

3. A PRO XIMA C IO NES C O NC EPTUA LES

De sd e sus má s te mp ra no s inic io s, e n la d é c a d a d e 1920, e l a ná lisis d e

p o lític a s p úb lic a s ha id o p e rfila nd o a p ro xima c io ne s – o mo d o s d e a b o rd a r e l
a ná lisis – q ue tie nd e n a id e ntific a rse c o n tra d ic io ne s d isc ip lina ria s y/ o
p ro fe sio na le s. Lo s a ná lisis so b re lo q ue ho y lla ma mo s p o lític a s p úb lic a s
surg ie ro n c o mo una c rític a q ue a p unta b a a q ue lo s e stud io s q ue se rvía n d e
b a se a la s inte rve nc io ne s d e l Esta d o e ra n d e c a rá c te r fo rma l y le g a lista , p o r lo
q ue e ra ne c e sa rio a b o rd a r e l mund o re a l ta l c ua l e s. Así se d e sa rro lló , p o r un
la d o , una c o rrie nte a na lític a q ue se o rie ntó ha c ia e l a ná lisis d e siste ma s ma c ro ,
e l e mp irismo e sta d ístic o c o mo me to d o lo g ía y la o p timiza c ió n d e va lo re s c o mo
c rite rio d e d e c isió n. Esta c o rrie nte b usc ó p re c isió n c ua ntita tiva , tra tó d e
o rie nta rse ha c ia una te o ría e mp íric a siste má tic a y uso e l a ná lisis ra c io na l d e la s
p o lític a s p úb lic a s.

Po r o tro la d o , p a ra le la me nte se fue d e sa rro lla nd o una c o rrie nte q ue se

c a ra c te riza b a p o r re c o no c e r q ue e n la so c ie d a d ha y d ive rsid a d d e inte re se s –
lo q ue g e ne ra una te nd e nc ia a la c o nfro nta c ió n, p e ro , ta mb ié n, p o sib ilid a d e s
d e c o nve rg e nc ia –, p o r usa r e l a ná lisis c o nte xtua l y d e c a so s c o mo
me to d o lo g ía , y p o r p re fe rir la ra c io na lid a d so c ia l – e nte nd id a c o mo
inte g ra c ió n d e inte re se s – c o mo c rite rio d e d e c isió n. Pa ra e sta c o rrie nte lo s
va lo re s e n e l p ro c e so d e e la b o ra c ió n d e p o lític a s p úb lic a s e s una c ue stió n
c e ntra l, p o r lo q ue b usc a r e va lua c io ne s c ie ntífic a s y va lo ra tiva me nte ne utra s
d e la s p o lític a s p úb lic a s e s un inte nto d e so rie nta d o p o r e va d ir c ue stio ne s má s
fund a me nta le s d e lo s va lo re s so c ie ta le s. De e ste mo d o , la s d e c isio ne s e n
p o lític a p úb lic a se ría n má s b ie n inc re me nta le s – p e q ue ño s c a mb io s a la ve z – y
re sp o nd e ría n a fa c to re s c rític o s d e la c o yuntura .

Este b re ve re c o rrid o a c e rc a d e l d e sa rro llo d e l a ná lisis d e p o lític a s

p úb lic a s no s id e ntific a la s a p ro xima c io ne s c o nc e p tua le s q ue se ha n id o
p e rfila nd o y q ue se mue stra n a c o ntinua c ió n.

a ) Ap ro xima c ió n Fo rma l – Instituc io na l

Esta a p ro xima c ió n a la no c ió n d e p o lític a p úb lic a se c e ntra e n a sp e c to s

instituc io na le s. Así, p o r p o lític a p úb lic a se e nte nd e rá q ue e lla e s una d e c isió n
d e una a uto rid a d le g ítima 2, a d o p ta d a e n su á re a d e c o mp e te nc ia , c o nfo rm e
a lo s p ro c e d imie nto s e sta b le c id o s, vinc ula nte p a ra lo s c iud a d a no s b a jo e l
imp e rio d e e sa a uto rid a d y q ue se e xp re sa e n la fo rma d e le ye s, d e c re to s,
a c to s a d ministra tivo s y simila re s (Ag uila r 1994).

2 La id e a d e a uto rid a d le g ítima , e n e ste c a so , ha c e re fe re nc ia a q uie n d e se mp e ña un c a rg o d e

p o d e r ha ya lle g a d o a e l c ump lie nd o c o n lo s re q uisito s e sta b le c id o s p o r la instituc io na lid a d
vig e nte .
 19

El c rite rio b á sic o so b re e l c ua l se fund a e sta a p ro xima c ió n e s q ue lo s

a c to re s q ue p a rtic ip a n e n e l p ro c e so d e p o lític a p úb lic a d e se mp e ña n sus ro le s
d e ntro d e un c o nte xto instituc io na l, e n e l c ua l ha y un c o njunto d e re g la s q ue
e sta b le c e lo s p a so s y fo rma lid a d e s q ue d e b e n se g uirse p a ra e l
e sta b le c imie nto d e una p o lític a p úb lic a , q ue c o nfie re n a trib uc io ne s y
re sp o nsa b ilid a d e s a q uie ne s e stá n lla ma d o s a d e c id ir so b re la s p o lític a s
p úb lic a s y q ue p re sc rib e la s fo rma s c o nc re ta s – d e finid a s p re via me nte e n la
instituc io na lid a d – q ue d e b e n a d o p ta r la s p o lític a s p úb lic a s.

Aunq ue e sta a p ro xima c ió n re sa lta lo s a sp e c to s fo rma le s e instituc io na le s

d e una p o lític a p úb lic a , no ind ic a sus c o nte nid o s, ni ta mp o c o lo s inte re se s e n
c o ntro ve rsia . La p re g unta p o r lo s c o nte nid o s lle va a id e ntific a r e l á re a d e
a c tivid a d g ub e rna m e nta l (sa lud , e d uc a c ió n, e c o nó mic a y simila re s) e l
p ro p ó sito a re a liza r (e q uid a d , e mp le o s p ro d uc tivo s), una situa c ió n so c ia l
d e se a d a (se g urid a d c iud a d a na , p ro te c c ió n d e la fa milia , p ro – c re c imie nto ,
e ntre o tra s), e l p ro b le ma q ue e l g o b ie rno q uie re a ta c a r o re so lve r (d e se m p le o ,
p o b re za , c a le nta mie nto g lo b a l). Asimismo , la p re g unta p o r lo s inte re se s
a lre d e d o r d e la p o lític a p úb lic a lle va a id e ntific a r lo s a c to re s – d e ntro y fue ra
d e l Esta d o – y la s p o sic io ne s q ue e llo s a d o p ta rá n e n e l d e b a te so b re la p o lític a
p úb lic a .

b ) Ap ro xima c ió n Té c nic o – Ra c io na l

En la a p ro xima c ió n ra c io na l e l a ná lisis se o rie nta a id e ntific a r a q ue lla

a lte rna tiva q ue ma ximic e e l b ie ne sta r so c ia l. Así, e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a
se e nfo c a a l e stud io , usa nd o la ra c io na lid a d e c o nó mic a , d e la s d e c isio ne s q ue
se d a n fue ra d e l me rc a d o (Mue lle r 1989). Da d o q ue su p re te nsió n e s
unive rsa lista , b usc a nd o e xp lic a r la c o nd uc ta huma na d e sd e la ra c io na lid a d
e c o nó mic a – c ue stió n no a so c ia d a a la s d e finic io ne s d e ning ún siste ma
p o lític o e n p a rtic ula r –, e ste e nfo q ue no re q ue riría d e a d a p ta c io ne s
d e p e nd ie nd o d e la re a lid a d a a na liza r.

La te o ría d e la e le c c ió n p úb lic a (Pub lic C ho ic e ) y la te o ría d e jue g o s

se ría n la s e xp re sio ne s c o nc e p tua le s má s p ro p ia s d e e sta a p ro xima c ió n. La
te o ría d e la e le c c ió n p úb lic a (“ Pub lic C ho ic e ” ) ve a la s p o lític a s p úb lic a s
c o mo d e c isio ne s c o le c tiva s d e ind ivid uo s e g o ísta s y d e sd e la te o ría d e jue g o s
la s p o lític a s p úb lic a s so n vista s c o mo una d e c isió n ra c io na l e n situa c io ne s
c o mp e titiva s.

Birkla nd (2005), c rític a me nte , a rg ume nta q ue e l Aná lisis d e Po lític a

Púb lic a e s e nse ña d o e n muc ho s lib ro s d e te xto s d e sd e una mira d a
fue rte me nte lig a d a a la lite ra tura so b re te o ría e c o nó mic a y mo d e lo s
ra c io na le s d e to ma d e d e c isio ne s, p e ro q ue e l e stud io d e la s p o lític a s p úb lic a s,
c o mo p ro c e so , va muc ho má s a llá d e lo q ue se d e no mina e stud io ra c io na l d e
la s p o lític a s p úb lic a s. Así, lo s e stud io so s d e l p ro c e so d e p o lític a s p úb lic a s ve n
lo s Aná lisis d e Po lític a Púb lic a ra c io na le s, c ie ntífic o s y c ua ntita tivo s c o mo
e vid e nc ia q ue lo s p a rtic ip a nte s e n e l p ro c e so usa n p a ra p ro mo ve r sus p o lític a s
y a lte rna tiva s p re fe rid a s.
 20

c ) Ap ro xima c ió n Po lític a

Pa ra e sta a p ro xima c ió n la p o lític a re a l, e n ta nto luc ha p o r e l p o d e r e n

func ió n d e inte re se s y ve nta ja s, se e xp re sa y re a liza e n e l p ro c e so d e
e la b o ra c ió n d e p o lític a s. De e sta ma ne ra , e l e stud io d e la s p o lític a s p úb lic a s
mue stra c o mo surg e n la s d e ma nd a s p o r inte rve nc io ne s d e la a uto rid a d , a
p a rtir d e lo s inte re se s d e d ive rso s g rup o s, y c o mo e sto s suma n o re sta n sus
inte re se s, e xtie nd e n o re string e n sus a lia nza s, e nd ure c e n o fle xib iliza n sus
p o sic io ne s, se e nfre nta n sin tre g ua o ne g o c ia n sus ve nta ja s (Ag uila r 1994).

La a p ro xima c ió n p o lític a mue stra c o mo e l surg imie nto , d ise ño ,

c o nstruc c ió n e imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s d e ja ve r un inte nso
p ro c e so p o lític o d e c o nfro nta c ió n d e inte re se s. Da d o q ue la s p o lític a s p úb lic a s
sa tisfa c e n uno s inte re se s y no sa tisfa c e n o tro s, e llo g e ne ra inc e ntivo s p a ra q ue
lo s a c to re s se mo vilic e n p o r a lte ra r lo s re sulta d o s d e la p o lític a p úb lic a e n su
fa vo r. Así, lo s a c to re s q ue to ma n p a rte e n e l p ro c e so b usc a rá n sa tisfa c e r sus
inte re se s y si no lo lo g ra n b usc a rá n ma nte ne r lo q ue tie ne n o – si a d vie rte n q ue
sufrirá n p e rjuic io s p ro d uc to d e la p o lític a p úb lic a –, a lte rna tiva me nte , b usc a rá n
minimiza r la p é rd id a .

El re sulta d o fina l a rro ja rá g a na d o re s y p e rd e d o re s d e l p ro c e so q ue lle vó

a l e sta b le c imie nto d e la p o lític a p úb lic a . G a na d o re s se rá n a q ue llo s c uyo s
inte re se s fue ro n sa tisfe c ho s – e n to d o o e n p a rte – p o r la p o lític a p úb lic a , e n
ta nto q ue p e rd e d o re s se rá n a q ue llo s q ue fue ro n p e rjud ic a d o s p o r la p o lític a
p úb lic a . Esta última situa c ió n lle va rá a q ue q uie ne s se sie nte n p e rjud ic a d o s
b usq ue n c o mp e nsa c io ne s, la s q ue se o to rg a rá n d e p e nd ie nd o d e la e xte nsió n
d e l p e rjuic io y lo s p e rjud ic a d o s, p e ro , fund a me nta lme nte , d e la c a p a c id a d d e
mo viliza c ió n e influe nc ia q ue te ng a n o a lc a nc e n.

Esta a p ro xima c ió n ve a la s p o lític a s p úb lic a s c o mo p a rte d e l p ro c e so

p o lític o , e l q ue , a su ve z, te nd ría la s sig uie nte s e ta p a s. En la p rime ra se d a la
luc ha p o lític a p o r a lc a nza r lo s c a rg o s d e p o d e r. La se g und a c o rre sp o nd e a l
p ro c e so p ro p io d e la p o lític a p úb lic a , e n e l q ue se id e ntific a n lo s p ro b le ma s
q ue se rá n a b o rd a d o s, se d e sa rro lla e l p ro c e so té c nic o y p o lític o d e
c o nstruc c ió n d e la p o lític a p úb lic a y q uie ne s triunfa ro n e n la luc ha p o lític a p o r
e l p o d e r to ma rá n la s d e c isio ne s q ue o rd e na n la imp le me nta c ió n d e la p o lític a
se le c c io na d a . La te rc e ra , d e la g e stió n p úb lic a , c o rre sp o nd e a la
imp le me nta c ió n d e la s inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a d e c id id a s p o r lo s
a c to re s d e p o d e r.

De sd e e l p unto d e lo s inte re se s e n jue g o , Lo wi (1995) c la sific a a la s

p o lític a s p úb lic a s se g ún lo s imp a c to s e n c o sto s y b e ne fic io s q ue lo s g rup o s d e
inte ré s e sp e ra n d e una p o lític a d e te rmina d a . Ha b ría n p o lític a s d istrib utiva s,
re g ula to ria s y re d istrib utiva s. La s p rime ra s re p re se nta n e l á mb ito me no s
c o ntro ve rsia l, d a d o q ue se re fie re n a á re a s d e a c tivid a d o p ro b le ma s so b re lo s
c ua le s ha y c o nse nso q ue d e b e n se r a b o rd a d o s c o n re c urso s p úb lic o s. Eje mp lo
e n e ste á mb ito se ría n la s p o lític a s d e e d uc a c ió n y sa lud .

La p o lític a c o n o rie nta c ió n re g ula to ria e s una a re na d e c o nflic to y

ne g o c ia c ió n. Ha y inte re se s c o ntra p ue sto s q ue se mue ve n e n to rno a una
misma c ue stió n. Ha y g a na d o re s y p e rd e d o re s d e lo s e fe c to s d e la re g ula c ió n.
 21

Eje mp lo s d e e ste tip o d e p o lític a s se ría n la s inte rve nc io ne s o rie nta d a s a re g ula r
e l tra nsp o rte urb a no , a c o ntro la r la c o nta mina c ió n y a q ue lla s p o lític a s q ue
re g ula n la s te le c o munic a c io ne s.

La p o lític a c o n o rie nta c ió n re d istrib utiva e s la má s a ud a z y ra d ic a l, p ue s

a b o rd a c ue stio ne s d e p ro p ie d a d , p o d e r y p re stig io so c ia l y e s, p o r ta nto , la
c a ra má s te nsa y c o nflic tiva . Lo s e fe c to s d e e sta s p o lític a s a fe c ta rá n a
nume ro sa s p e rso na s y g rup o s. Lo s lid e ra zg o s tie nd e n a se r p e rma ne nte s y
c ue nta n c o n a so c ia c io ne s c ivile s y o rg a niza c io ne s p o d e ro sa s e n la d e fe nsa d e
inte re se s vita le s. Un e je mp lo c lá sic o d e e ste tip o so n la s p o lític a s d e re fo rma
a g ra ria , q ue c o nsid e ra n re d istrib uc ió n d e la p ro p ie d a d a g ríc o la , d e sd e lo s
g ra nd e s p ro p ie ta rio s a p e q ue ño s a g ric ulto re s y tra b a ja d o re s d e l c a mp o .

4. EL DEBATE DE PO LÍTIC A PÚBLIC A

El d e b a te d e p o lític a p úb lic a p ue d e se r e nte nd id o c o mo un p ro c e so d e

c o nfro nta c ió n d e a rg ume nto s me d ia nte e l c ua l una c ie rta situa c ió n lle g a a se r
c a ta lo g a d a o no c o mo p ro b le ma p úb lic o y, lue g o , lle va a id e ntific a r c ua l se ría
un mo d o e fe c tivo y p o lític a me nte a c e p ta b le d e a b o rd a r la situa c ió n q ue ha
sid o id e ntific a d a c o mo p ro b le ma p úb lic o . En e ste p ro c e so , lo s a rg ume nto s
q ue se c o nfro nta n e xp re sa n lo s inte re se s e n p ug na . En la c o nstruc c ió n d e sus
a rg ume nto s lo s a c to re s a c ud e n a la s sig uie nte s ra c io na lid a d e s o b a se s.

a ) Arg ume nta c io ne s b a sa da s e n e l e sta do de l c o no c imie nto . Una d e la s

fue nte s a la q ue c o n c re c ie nte re c urre nc ia se a c ud e p a ra e sta b le c e r si una
situa c ió n re p re se nta c a re nc ia s o b je tiva s, y q ue mo d o s e fe c tivo s d e a b o rd a rla
e stá n d isp o nib le s, e s e l c o no c imie nto q ue se ha a c umula d o so b re un
d e te rmina d o fe nó m e no . Ba sa d o e n e l c o no c imie nto d isp o nib le , Aná lisis d e
Po lític a Púb lic a c a ra c te riza rá n la situa c ió n, id e ntific a rá n a lo s a fe c ta d o s y
p ro ye c ta rá n la p ro b a b le e vo luc ió n d e la situa c ió n si e s q ue na d a se ha c e p o r
e nfre nta rla y c o n a lte rna tiva s inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a . Po r e je mp lo ,
b a sa d o e n e l c o no c imie nto d isp o nib le d ive rso s a c to re s q ue p ro mue ve n
inte rve nc io ne s o rie nta d a s a re d uc ir la s e ma na c io ne s d e a nhíd rid o c a rb ó nic o
ha n mo stra d o c o mo e sa s e ma na c io ne s ha n id o a ume nta nd o la te mp e ra tura
d e l p la ne ta y c o mo la se g uirá n a ume nta nd o e n e l futuro , c o mo e llo a fe c ta a l
e c o siste ma , a la sa lud huma na y a la d isp o nib ilid a d d e la s fue nte s d e a g ua y
o tro s e le me nto s e se nc ia le s la vid a e n e l p la ne ta . Ta mb ié n b a sa d o e n e l
c o no c imie nto d isp o nib le d ive rso s info rme s ha n id e ntific a d o á re a s d e
inte rve nc ió n q ue p e rmitiría n re d uc ir e l ritmo d e inc re me nto y, e n lo p o sib le ,
d e te ne r la te nd e nc ia a lc ista o re d uc ir e l nive l d e la s e ma na c io ne s
c o nta mina nte s. Entre e lla s se ub ic a n la fa b ric a c ió n d e mo to re s d e c o mb ustió n
má s e fic ie nte s, p o lític a s d e p ro te c c ió n d e l me d io a mb ie nte e inc e ntivo s a l uso
d e fue nte s e ne rg é tic a s me no s c o nta mina nte s. Así, d e sd e un p unto d e vista d e l
d e b a te d e p o lític a p úb lic a , e n e ste e je mp lo , e s p o sib le ve r q ue la
a rg ume nta c ió n b a sa d a e n e l c o no c imie nto c ie ntífic o d isp o nib le ha lle va d o a
id e ntific a r a l “ c a le nta mie nto g lo b a l” c o mo un p ro b le ma p úb lic o y lo s á mb ito s
q ue d e b e ría n se r a b o rd a d o s p o r la s inte rve nc io ne s d e p o lític a s p úb lic a s.

b ) Arg ume nta c io ne s b a sa da s e n c o nsid e ra c io ne s é tic o – mo ra le s. C o n

fre c ue nc ia se a c ud e a c o nsid e ra c io ne s é tic o – mo ra le s p a ra m o stra r q ue una
d e te rmina d a situa c ió n e s un p ro b le ma p úb lic o q ue re q uie re se r e nfre nta d o a
 22

tra vé s d e inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a . En e ste c a so , lo s a c to re s q ue

p a rtic ip a n e n e l d e b a te c o nstruirá n sus a rg ume nto s d e sd e sus p ro p io s ma rc o s
no rma tivo s, lo q ue lle va a q ue e l d e b a te p ue d a a lc a nza r a lto s g ra d o s d e
p a sió n c ua nd o lo s ma rc o s no rma tivo s d e sd e lo s c ua le s se a rg ume nta so n
c o ntra d ic to rio s. Po r e je mp lo , la s a rg ume nta c io ne s q ue mue stra n a la p o b re za
y la d e sig ua ld a d c o m o un p ro b le ma p úb lic o se b a sa n e n e l p rinc ip io mo ra l d e
la justic ia so c ia l, e l q ue p re sc rib e q ue – d a d a la ig ua l d ig nid a d d e to d o s lo s
se re s huma no s – no e s mo ra lme nte a c e p ta b le q ue ha ya p e rso na s q ue no
lo g re n sa tisfa c e r sus ne c e sid a d e s m á s e se nc ia le s y q ue la e xiste nc ia d e
d e sig ua ld a d e s e xtre ma s c o ntra ría la id e a d e ig ua l d ig nid a d d e l g é ne ro
huma no . C o nse c ue nte me nte , la s p ro p ue sta s d e p o lític a p úb lic a o rie nta d a s a
a b o rd a r situa c io ne s d e p o b re za no rma lme nte se fund a n e n c o nsid e ra c io ne s
d e justic ia so c ia l.

c ) Arg ume nta c io ne s b a sa da s e n ra c io na lida de s té c nic o – e c o nó mic a s. El

p rinc ip io b á sic o d e e sta ra c io na lid a d e s la b úsq ue d a d e la e fic ie nc ia . Así,
a q ue lla s situa c io ne s q ue a fe c te n la e fic ie nc ia se rá n vista s c o mo p ro b le ma s. La
e c o no mía d e l b ie ne sta r id e ntific a a la s fa lla s d e l m e rc a d o c o m o situa c io ne s
q ue imp id e n q ue se d é una c o mp e te nc ia p e rfe c ta e n e l me rc a d o y, p o r
ta nto , e fic ie nc ia e n e l func io na mie nto d e l siste ma e c o nó mic o . De e ste mo d o ,
inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a d e b e rá n a b o rd a r la e xiste nc ia d e
mo no p o lio s, la s e xte rna lid a d e s, la s a sime tría s d e info rma c ió n y la sub ó p tima
p ro visió n d e b ie ne s p úb lic o s. El c rite rio p a ra e sc o g e r la a lte rna tiva d e p o lític a
p úb lic a a a d o p ta r fre nte a un d e te rmina d o p ro b le ma se rá e l d e la e fic ie nc ia :
a q ue lla q ue o to rg ue lo s ma yo re s b e ne fic io s d e sc o nta d o s sus c o sto s. El
instrume nta l té c nic o no rma lme nte utiliza d o p a ra id e ntific a r la a lte rna tiva má s
e fic ie nte se rá a q ue l p ro visto p o r e l a ná lisis c o sto – b e ne fic io y/ o a ná lisis c o sto –
e fe c tivid a d .

d ) Arg ume nta c ió n b a sa da e n c o nside ra c io ne s p o lític a s. Ha c e re fe re nc ia a la

d istrib uc ió n d e l p o d e r e n una d e te rmina d a c o munid a d y lo s e fe c to s q ue
p ue d e n g e ne ra r la s inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a e n e l b a la nc e d e p o d e r
a c tua l. La s p o lític a s d e re fo rm a instituc io na l q ue mo d ific a n la s a trib uc io ne s d e
lo s p o d e re s d e l Esta d o o la s p ro p ue sta s d e re fo rma s d e lo s siste ma s e le c to ra le s
e stá n fue rte me nte b a sa d a s e n c o nsid e ra c io ne s p o lític a s. Asimismo , una
p ro p ue sta d e p o lític a p úb lic a q ue p ro mue va e l o to rg a mie nto d e b e ne fic io s,
c o mo inc re me nto e n lo s sub sid io s mo ne ta rio s y simila re s, p o r e je mp lo , a
p e rso na s d e b a jo s ing re so s p ue d e – a p a rte d e la s a rg ume nta c io ne s b a sa d a s
e n la justic ia so c ia l – ta mb ié n inc luir mo tiva c io ne s p o lític a s, e xp re sa d a e n una
e xp e c ta tiva – d e q uie ne s p ro m ue ve n la inic ia tiva – d e re c ib ir a p o yo e le c to ra l
p o r p a rte d e q uie ne s re c ib e n lo s b e ne fic io s d e la p o lític a .

¿ C ó mo se re sue lve e l d e b a te ? o ¿ Q ué a rg ume nta c ió n p re va le c e ? La s

re sp ue sta s a e sta s p re g unta s e stá n d a d a s p o r e l mo d o c o mo e vo luc io na e l
d e b a te . En e l d e b a te lo s a c to re s utiliza n e sta s líne a s a rg um e nta le s p a ra
re fo rza r sus p o sic io ne s e n la d e fe nsa d e lo s inte re se q ue e llo s p ro mue ve n. El
d e b a te e s d iná mic o y e n é l lo s a rg ume nto s e vo luc io na n: se me zc la n, se
a g rup a n, uno s re fue rza n a o tro s, se re fue rza n re c íp ro c a me nte , se d e rrib a n o se
a nula n. La e vo luc ió n d e l d e b a te ta mb ié n imp a c ta rá a lo s a c to re s q ue to ma n
p a rte e n e l p ro c e so , e n e l se ntid o q ue – c o nfo rme e vo luc io ne e l d e b a te – sus
 23

p o sic io ne s y ro le s q ue d e se mp e ña n e n e l p ro c e so p o d rá n ve rse re fo rza d o s o

d e b ilita d o s.

El d e b a te se c la usura rá c o n la d e c isió n so b re la p o lític a p úb lic a e n

d isc usió n. Esta , a te nd id a la e vo luc ió n d e l d e b a te , re c o g e rá la s
a rg ume nta c io ne s a ún e n p ie q ue má s se a p ro xime n a lo s inte re se s d e lo s
lla ma d o s a d e c id ir.

5. SINTESÍS

Re c a p itula nd o e n to rno a la s d e finic io ne s y a p ro xima c io ne s q ue se ha n

re visa d o e n e sta unid a d , lo s sig uie nte s surg e n c o mo e le me nto s c o nve rg e nte s
d e la no c ió n – o id e a – d e p o lític a p úb lic a . Dic ho d e o tro mo d o , to d a p o lític a
p úb lic a p re se nta ría lo s sig uie nte s c ua tro e le me nto s.

Prime ro , q ue p a ra q ue ha ya una p o lític a p úb lic a d e b e ha b e r una

d e c isió n o c o njunto d e d e c isio ne s so b re un mismo te ma , d e una a uto rid a d
c o mp e te nte .

Se g und o , q ue e sa d e c isió n o c o njunto d e d e c isio ne s sig ue n un c ie rto

p ro c e so fo rma l. Es d e c ir, ha y un c ie rto p ro c e d imie nto instituc io na l q ue lle va a
q ue c ie rta s inic ia tiva s se tra nsfo rme n o no e n una p o lític a p úb lic a .

Te rc e ro , la c a ra c te riza c ió n d e l p ro b le ma y la d isc usió n so b re lo s

a sp e c to s susta ntivo s d e la p o lític a p úb lic a ha c e ne c e sa rio e l a p o rte d e la
a p ro xima c ió n té c nic o – ra c io na l.

C ua rto , q ue tra s la d e finic ió n d e una p o lític a p úb lic a ha y un p ro c e so

p o lític o e n q ue d ive rso s a c to re s e xp lic ita n sus inte re se s y p ug na n p o rq ue lo s
c o nte nid o s c o nc re to s d e la p o lític a p úb lic a inc o rp o re y sa tisfa g a e so s
inte re se s.

Así, e s p o sib le e nsa ya r una d e finic ió n d e p o lític a p úb lic a c o mo una

inte rve nc ió n d e l Esta d o , e xp re sa d a e n una d e c isió n o c o njunto d e d e c isio ne s
d e una a uto rid a d p úb lic a , q ue c o nsid e ra un a ná lisis té c nic o – ra c io na l p a ra un
te ma d e te rmina d o y una fina lid a d e sp e c ífic a , q ue sig ue un p ro c e d imie nto
fo rma l, to d o lo c ua l se d a e n e l c o nte xto d e un inte nso p ro c e so p o lític o d e
c o nfro nta c ió n y a rtic ula c ió n d e inte re se s.

Fina lme nte , e l re c o no c imie nto a l ro l q ue jue g a e l d e b a te e n e l p ro c e so

d e p o lític a p úb lic a lle va a c o mp re nd e r q ue lo s a c to re s p a rtic ip a n e n é l c o n la s
a rg ume nta c io ne s q ue me jo r e xp re sa n lo s inte re se s q ue e llo s p ro mue ve n, q ue
e l d e b a te e s e vo lutivo , q ue se c la usura rá c o n la d e c isió n d e p o lític a p úb lic a y
q ue e sta re c o g e rá a q ue l o a q ue llo s a rg ume nto s a ún vig e nte s q ue má s se
a p ro xime n a lo s inte re se s q ue p ro mue ve n lo s a c to re s p ro ta g ó nic o s d e l p ro c e so
y/ o lo s lla ma d o s a d e c id ir.
 24

IV. EL A NÁ LISIS DE PO LÍTIC A PÚBLIC A

1. INTRO DUC C IÓ N

Se g ún Dunn (2004) e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a e s una d isc ip lina
p ro fe sio na l o rie nta d a a la so luc ió n d e p ro b le ma s q ue se nutre d e te o ría s,
mé to d o s, d e l a va nc e d e l c o no c imie nto p ro d uc id o ta nto p o r la s lla ma d a s
d isc ip lina s c ie ntífic a s, c o mo p o r la s c o múnme nte d e no mina d a s c ie nc ia s
so c ia le s, d e l d e sa rro llo d e la s d ive rsa s p ro fe sio ne s y d e lo s a p o rte s d e la filo so fía
p o lític a y so c ia l.

Así, d e finid o d o s c a ra c te rístic a s surg e n c o mo p ro p ia s d e l Aná lisis d e

Po lític a Púb lic a . La p rime ra ha c e re fe re nc ia a q ue e s un tra b a jo p ro fe sio na l
o rie nta d o a la so luc ió n d e p ro b le ma s. Ello ind ic a q ue e n e l tra b a jo d e Aná lisis
d e Po lític a Púb lic a se a c ud e a un c o njunto d e mé to d o s, té c nic a s y
he rra mie nta s p ro fe sio na le s útile s p a ra c o mp re nd e r, c a ra c te riza r y e xp re sa r
c o mo se c o nfig ura una situa c ió n q ue ha sid o id e ntific a d a – o e s susc e p tib le d e
se r id e ntific a d a – c o m o p ro b le ma p úb lic o , c ua le s p o d ría n se r la s c a usa s q ue lo
o rig ina n y/ o la inte rd e p e nd e nc ia q ue p re se nta c o n o tro s p ro b le ma s. Esta
c a ra c te rístic a d e o rie nta c ió n a la so luc ió n d e p ro b le ma s ta mb ié n inc luye e l
c a mp o d e la e va lua c ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s, to d a ve z q ue e se tip o d e
e je rc ic io p e rmite id e ntific a r si la p o lític a e va lua d a lo g ró re so lve r e l p ro b le ma
q ue a b o rd a b a o , a l me no s, lo re d ujo , si fue e fic ie nte o si ha b ría n ma ne ra s má s
e fic ie nte s d e a b o rd a r e l mismo p ro b le ma .

La id e a d e una d isc ip lina o rie nta d a a la so luc ió n d e p ro b le ma s d e riva

d e la visió n d e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a d e sa rro lla d a p o r Ha ro ld La sswe ll
(1951) – p o lic y sc ie nc e , c o mo la lla ma b a –, p a ra q uie n e ste c a mp o
d isc ip lina rio d e b ía o rie nta rse a a p o ya r la a c c ió n y d e c isio ne s d e g o b ie rno e n
un ré g ime n d e mo c rá tic o . Pa ra La sswe ll, e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a d e b ía
a p a rta rse d e la e sp e c ula c ió n y c e ntra rse e n la so luc ió n d e lo s p ro b le ma s
so c ia le s re le va nte s d e c a d a é p o c a .

La se g und a c a ra c te rístic a a p unta a la multid isc ip lina rie d a d d e l Aná lisis

d e Po lític a Púb lic a . Da d o q ue lo s p ro b le ma s so n multid imie nsio na le s e
inte rd e p e nd ie nte s, e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a re q uie re e l a p o rte d e la
a mp lia va rie d a d d e d isc ip lina s c ie ntífic a s (c ie nc ia s b á sic a s y c ie nc ia s so c ia le s),
p ro fe sio na le s, é tic a s y filo só fic a s p a ra g e ne ra r una a d e c ua d a c o mp re nsió n d e
lo s p ro b le ma s y d e la s inte rve nc io ne s q ue p ro b a b le me nte lo s re so lve ría n o , a l
me no s, lo s a mino ra ría n. Po r e je m p lo , p a ra p o d e r c o mp re nd e r
a d e c ua d a me nte e l p ro b le ma d e l c a le nta mie nto g lo b a l e s ne c e sa ria la
c o nc urre nc ia d e la s c ie nc ia s b á sic a s, q ue e ntre g a rá n info rma c ió n so b re lo s
a sp e c to s susta ntivo s d e l p ro b le ma , so b re a sp e c to s q ue d e b e ría n inc o rp o ra r la s
p o lític a s p úb lic a s q ue lo a b o rd e n y so b re so luc io ne s e stá n d isp o nib le s ho y.
Da d o q ue ta nto e l p ro b le ma c o mo la s so luc io ne s te nd rá n e fe c to s so b re e l
siste ma p ro d uc tivo , e l siste ma e c o nó mic o , e l siste ma so c ia l, y d a d o q ue la s
d e c isio ne s fina lme nte se a d o p ta rá n e n e l siste ma p o lític o , e s ne c e sa ria la
c o nc urre nc ia d e la s c ie nc ia s so c ia le s p a ra a b o rd a r la s d ime nsio ne s so c ia le s
d e l c a le nta mie nto g lo b a l y la s so luc io ne s p o sib le s. Asimismo , d a d o q ue la s
a lte rna tiva s d e p o lític a p úb lic a q ue se c o nsid e re n te nd rá n e fe c to so b re e l
b ie ne sta r d e la s p e rso na s, la s d ime nsio ne s filo só fic a s y é tic o – mo ra le s e sta rá n
 25

p re se nte s e n e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a . En e ste á mb ito , Sto ne (2002) a firma
q ue la e le c c ió n d e fine s y me d io s re q uie re una c o ntinua tra nsa c c ió n e ntre
va lo re s q ue p ue d e n c o ntra d e c irse c o m o e q uid a d , e fic ie nc ia , se g urid a d ,
lib e rta d y d e mo c ra c ia .

De e ste mo d o , e nto nc e s, e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a e s un c a m p o d e

a ná lisis multid isc ip lina rio o rie nta d o a la c o mp re nsió n d e lo s p ro b le ma s, a la
id e ntific a c ió n d e p o sib le s so luc io ne s y a d e te rmina r la e fe c tivid a d d e la s
inte rve nc io ne s.

2. ¿ PA RA Q UÉ HA C EMO S A NÁ LISIS DE PO LÍTIC A PÚBLIC A ?

C ua tro ra zo ne s no rma lme nte se e xp re sa n p a ra justific a r la e je c uc ió n d e

Aná lisis d e Po lític a Púb lic a (ve r Dye 2002; y Kra ft y Furlo ng 2004).

a ) Pa ra c o mp re nd e r y c a ra c te riza r una situa c ió n q ue ha sid o id e ntific a d a – o

e s susc e p tib le d e se r c a ta lo g a d a – c o m o p ro b le ma p úb lic o , e l tip o d e
inte rve nc io ne s d e p o lític a p úb lic a q ue p o d ría n re so lve rla , a mino ra rla o
c o nte ne rla , y lo s re sulta d o s, e fe c to s o imp a c to s d e e sa s inte rve nc io ne s.

El Aná lisis d e Po lític a Púb lic a ta mb ié n p e rmite id e ntific a r la s c o nd ic io ne s

so c ia le s, e c o nó mic a s y p o lític a s, o d e la na tura le za , q ue se re la c io na n c o n
a q ue llo lo s p ro b le ma s q ue e stá n sie nd o o se rá n a b o rd a d o s p o r p o lític a s
p úb lic a s e sp e c ífic a s, y e sta b le c e r c ó mo e sa s c o nd ic io ne s p ro vo c a n,
d e te rmina n o influye n e n e l p ro b le ma a na liza d o .

Po r o tro la d o , e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a p e rmite c o mp re nd e r c o m o ,

p o r q ué y b a jo q ué c o nd ic io ne s surg e n la s re sp ue sta s d e l siste ma p o lític o
fre nte a la s d e ma nd a s p o r inte rve nc io ne s q ue p la nte a n lo s c iud a d a no s y o tro s
a c to re s fre nte a situa c io ne s q ue lo s a fe c ta n; c o mo so n p ro c e sa d a s e sa s
d e ma nd a s y si se d a un vínc ulo e ntre tip o s d e p ro b le ma s, tip o s d e d e m a nd a s y
tip o s d e so luc io ne s (p o lític a s p úb lic a s).

b ) Pa ra o to rg a r a se so ría p ro fe sio na l a la s a uto rid a d e s u o tro s a c to re s q ue

p a rtic ip a n e n e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a . La c o m p re nsió n d e l p ro b le ma y
la id e ntific a c ió n d e a lte rna tiva s d e so luc ió n p e rmitiría sug e rir c ó mo p o d ría
a b o rd a rse un c ie rto p ro b le ma y q ué tip o d e inte rve nc ió n d e p o lític a p úb lic a
p o d ría – má s p ro b a b le me nte – lo g ra r lo s re sulta d o s e imp a c to s d e se a d o s o
a c e rc a rse a e llo s. Así, e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a p e rmite re sp o nd e r a
p re g unta s p rá c tic a s q ue a uto rid a d e s y o tro s a c to re s e nfre nta n re g ula rme nte ,
ta le s c o mo : ¿ Q ué e s lo me jo r q ue p o d ría m o s ha c e r p a ra a b o rd a r e l p ro b le ma
(d a d a s la s c irc unsta nc ia s)? y ¿ C uá l e s e l me jo r re sulta d o q ue p o d e mo s lo g ra r
a l a b o rd a r e l p ro b le ma (d a d a s la s c irc unsta nc ia s)?

c ) Pa ra a p o ya r y p ro mo ve r la p a rtic ip a c ió n d e lo s c iud a d a no s e n la s d ive rsa s

e ta p a s d e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a . En la me d id a q ue m á s info rma c ió n
e sté d isp o nib le so b re lo s p ro b le ma s q ue surg e n e n la s c o munid a d e s, so b re
a q ue llo s q ue so n a b o rd a d o s p o r la s a uto rid a d e s y so b re la s a lte rna tiva s d e
p o lític a p úb lic a q ue e stá n sie nd o c o nsid e ra d a s o a q ue lla s b a jo
imp le me nta c ió n, ma yo re s p o sib ilid a d e s te nd rá n lo s c iud a d a no s d e p a rtic ip a r
e n e l p ro c e so , ta nto p a ra e xp re sa r c o mo e l p ro b le ma lo s a fe c ta c o mo p a ra
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a p o rta r sus p unto s d e vista s so b re la s a lte rna tiva s d e so luc ió n q ue e stá n sie nd o
c o nsid e ra d a s. Ello p e rmite a mp lia r y e nriq ue c e r e l d e b a te d e p o lític a p úb lic a .

En e ste c o nte xto , va ria d a s o rg a niza c io ne s, p a rtid o s p o lític o s y

a g rup a c io ne s d e c iud a d a no s e fe c túa n Aná lisis d e Po lític a Púb lic a p a ra d e c id ir
sus p o sic io ne s so b re un te ma e n d e b a te . Esto s a ná lisis y p o sic io ne s lue g o so n
d ise mina d o s a a mp lio s se g me nto s a tra vé s d e p ub lic a c io ne s sitio s we b , b lo g s y
o tro s me d io s q ue p ro ve e n la s te c no lo g ía s d e info rma c ió n y c o munic a c io ne s.
Ta mb ié n e s c a d a ve z má s fre c ue nte q ue la s a g e nc ia s d e g o b ie rno d ifund a n
info rme s so b re lo s p ro b le ma s q ue a b o rd a n, la s p o lític a s q ue ha n e sta d o
imp le me nta nd o y la s e va lua c io ne s e fe c tua d a s so b re la s p o lític a s. En e ste
á mb ito , e l g o b ie rno e le c tró nic o ha lo g ra d o g ra n inte ré s e n Amé ric a La tina ,
p o rq ue p e rmite una vinc ula c ió n d ire c ta y no ve d o sa e ntre e l Esta d o y lo s
c iud a d a no s. Pa ra Ro d rig o Ara ya (2004: 24), e sta he rra mie nta “ e s la inte rfa se
e ntre e l g o b ie rno y lo s c iud a d a no s …(y) … e s la ma ne ra e n q ue e l Esta d o se
mue stra , se vinc ula c o n la c iud a d a nía y o fre c e se rvic io s (e info rma c ió n d e su
q ue ha c e r) a tra vé s d e me d io s d ig ita le s” .

d ) Pa ra influir so b re la s d e c isio ne s d e p o lític a p úb lic a . Lue g o d e a va nza r e n la

c o mp re nsió n d e un p ro b le ma lo s a na lista s id e ntific a n a lte rna tiva s d e so luc ió n
q ue d ifund e n e n a mb ie nte s e sp e c ia liza d o s y e ntre q uie ne s p a rtic ip a n e n e l
p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a . El mo d o c o mo e vo luc io ne e l d e b a te y c o mo
a va nc e e l p ro c e so d e te rmina rá lue g o c ua le s d e e sa s a lte rna tiva s p ro p ue sta s
se rá n se ria me nte c o nsid e ra d a s e n e l d ise ño y d e c isió n d e p o lític a p úb lic a y
c ua le s se rá n d e sc a rta d a s.

3. ¿ Q UÉ A PRENDEMO S DEL ANÁLISIS DE PO LÍTIC A PÚBLIC A?

Se g ún Dye (2002) tre s tip o s d e a p re nd iza je s se o b tie ne n d e lo s Aná lisis

d e Po lític a Púb lic a .

a ) El Aná lisis d e Po lític a Púb lic a p ro ve e , e n p rime r té rmino , una d e sc rip c ió n d e

la situa c ió n q ue e stá sie nd o a b o rd a d a a tra vé s d e una p o lític a p úb lic a . Así,
p rime ra me nte , e l a ná lisis id e ntific a q ué p ro b le ma ha sid o re c o no c id o p o r e l
g o b ie rno , c uá l e s la imp o rta nc ia y p rio rid a d q ue le ha d a d o , c o n q ué tip o d e
p o lític a p úb lic a e nfre nta e l p ro b le ma , c uá le s so n lo s ma rc o s c o nc e p tua le s d e
la p o lític a p úb lic a , e nfo q ue s, c o nte nid o s, p o b la c ió n o b je tivo a la q ue va
d irig id a , re sulta d o s e sp e ra d o s y re c urso s invo luc ra d o s.

b ) El Aná lisis d e Po lític a Púb lic a ta mb ié n e sta b le c e si ha y c o rre sp o nd e nc ia

e ntre e l p ro b le ma y la p o lític a . C o n e llo e l a ná lisis a p o rta d e c isivo s e le me nto s
d e juic io p a ra q ue a uto rid a d e s y o tro s a c to re s invo luc ra d o s e n e l p ro c e so
p ue d a n c o mp ro b a r si la p o lític a q ue se imp le me nta – o se p ro ye c ta
imp le me nta r – e s la a d e c ua d a a l p ro b le ma id e ntific a d o o no . Pue d e se r q ue e l
a ná lisis c o nc luya q ue e l d ise ño d e la p o lític a y lo s re c urso s a sig na d o s a e lla
se a n insufic ie nte s p a ra e l ta ma ño d e l p ro b le ma q ue d e b e a b o rd a r. En e se
c a so , la imp lic a nc ia e vid e nte d e l a ná lisis se rá la ne c e sid a d d e re d ise ña r la
p o lític a p úb lic a .

c ) Ad ic io na lme nte , e l a ná lisis info rma a c e rc a d e la s c o nse c ue nc ia s g e ne ra d a s

p o r la p o lític a p úb lic a . La s e va lua c io ne s q ue se ha g a n p e rmitirá n id e ntific a r lo s
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re sulta d o s e imp a c to s – p re visto s o no –q ue lo g ró la p o lític a p úb lic a a na liza d a ,

si e sta fue e fe c tiva , e fic a z y/ o e fic ie nte , si lo s se rvic io s o b ie ne s q ue d istrib uye la
p o lític a lle g a ro n a la p o b la c ió n o b je tivo id e ntific a d a p re via me nte , lo s
d ific ulta d e s q ue a p a re c ie ro n d ura nte la imp le me nta c ió n o si e sta se d io , sin
so b re sa lto s, d e a c ue rd o a lo p re visto e n e l d ise ño . Pue d e o c urrir q ue la p o lític a
no lo g re c ump lir la s me ta s p re vista s y q ue lo s re sulta d o s e imp a c to s no se a n lo s
q ue se e sp e ra b a n, no o b sta nte q ue lo s e stud io s ind ic a n una a d e c ua d a
c o rre sp o nd e nc ia e ntre e l d ise ño y e l p ro b le ma . En e se c a so , e l Aná lisis d e
Po lític a Púb lic a c e ntra rá su a te nc ió n e n la imp le me nta c ió n y usa rá c o m o
hip ó te sis d e tra b a jo q ue lo s re sulta d o s o b se rva d o s o b e d e c e n a una
ina d e c ua d a p ue sta e n p rá c tic a d e l d ise ño .

4. EL A NÁ LISIS DE LA VIA BILIDA D PO LÍTIC A DE LA PO LÍTIC A PÚBLIC A

La s p o lític a s p úb lic a s se d e c id e n p o lític a me nte e n e l á mb ito p o lític o . Ello

mue stra la ne c e sid a d q ue , a p a rte d e l tra b a jo p ro fe sio na l rig uro so p a ra
c o mp re nd e r lo s p ro b le ma s y d ise ña r p o lític a s p úb lic a s e fe c tiva s, e s ne c e sa rio
a b o rd a r la s d ime nsio ne s p ro p ia me nte p o lític a s – d e c o nfro nta c ió n d e inte re se s
– d e l p ro c e so . En e ste e sp a c io e s d o nd e c o nve rg e n a na lista s (p ro fe sio na le s) y
p o lític o s. Lo s p rime ro s a p o rta n lo s e le me nto s susta ntivo s y té c nic o s d e la
p o lític a p úb lic a , lo s se g und o s d e sa rro lla n su la b o r e n la s re d e s d e p o d e r c o n la
fina lid a d d e lo g ra r lo s a p o yo s ne c e sa rio s y ne utra liza r la s o p o sic io ne s a la
p o lític a p úb lic a .

Be hn (1981) a rg ume nta q ue p o lític o s y a na lista s so n d o s a c to re s c la ve s

e n e l p ro c e so d e c o nstruc c ió n e imp le me nta c ió n d e p o lític a s p úb lic a s, q ue
tie ne n é nfa sis d istinto s p e ro q ue d e b e n a rm o niza r sus e sfue rzo s p a ra e l é xito d e
la p o lític a . Ta mb ié n d e sliza la id e a q ue e l a na lista d e b e a p re nd e r d e l p o lític o y
c o nstruir una e stra te g ia p o lític a p a ra q ue la inic ia tiva d e p o lític a p úb lic a
p ue d a te ne r visib ilid a d p o lític a , lo g ra r re sp a ld o d e lo s a c to re s d e p o d e r y a sí
p ue d a , fina lme nte , imp le me nta rse .

Aunq ue a na lista s y p o lític o s tie ne n p e rsp e c tiva s d istinta s, d a d o s lo s ro le s

q ue d e se mp e ña n, e s ne c e sa rio q ue sus e sfue rzo s se inte g re n p a ra q ue e l
p ro b le ma q ue re ivind ic a n se inc o rp o re a la Ag e nd a Púb lic a y la s p ro p ue sta s
q ue p ro m ue ve n se tra nsfo rme n e n p o lític a p úb lic a . Así, p o r un la d o , lo s
a na lista s e nfa tiza n la e fic ie nc ia , c ó mo la s p o lític a s p ue d e n a fe c ta r a la
so c ie d a d e n su c o njunto , b usc a n c o nstruir d e finic io ne s c la ra s y je ra rq uiza d a s
d e lo s o b je tivo s d e la p o lític a e insiste n e n la me d ic ió n d e lo s re sulta d o s e
id e ntific a c ió n d e lo s imp a c to s – p a ra lo c ua l a c ud e n a un so fistic a d o
instrume nta l té c nic o – a nte s q ue un me ro re c ue nto d e c ua nto se invirtió o la s
a c tivid a d e s q ue se d e sa rro lla ro n e n no mb re d e la p o lític a . Po r e l o tro la d o , lo s
p o lític o s e nfa tiza n la d istrib uc ió n d e b e ne fic io s, e n ve z d e la e fic ie nc ia ; la
inve rsió n y la a c tivid a d , a nte s q ue lo s re sulta d o s; lo s inte re se s d e sus e le c to re s y
c ó mo la s p o lític a s p úb lic a s a fe c ta n a c ie rto s ind ivid uo s y g rup o s. Pa ra lo s
p o lític o s la ne g o c ia c ió n, la tra nsa c c ió n, e l c o mp ro miso y la ima g e n p úb lic a
q ue p ro ye c ta n se rá n la p re o c up a c ió n c e ntra l, p o r lo q ue te nd e rá n a e limina r
a q ue llo s o b je tivo s q ue d ific ulta n lo s c o nse nso s y a e vita r d e c isio ne s q ue
a fe c te n su ima g e n – su p rinc ip a l c a p ita l –. Aunq ue info rme s té c nic o s lo
re c o mie nd e n, d e sc o ntinua r un p ro g ra ma , d e te ne r un p ro ye c to o d e ja r una
o b ra a me d io c o nstruir imp lic a re c o no c e r un e rro r, una e va lua c ió n p o c o
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c uid a d o sa , un d e sp ilfa rro y q ue la s a uto rid a d e s e nc a rg a d a s lo e stá n ha c ie nd o

ma l. Pa ra e l p o lític o , lo s c o sto s p o lític o s d e e ste tip o d e d e c isió n p ue d e n se r
má s imp o rta nte s q ue lo s c o sto s e c o nó mic o s.

En e ste c o nte xto , lo q ue p a re c e ne c e sa rio e s q ue e l a na lista no só lo

d ise ñe una p o lític a q ue se a té c nic a me nte c o rre c ta y e fic ie nte , sino q ue
ta mb ié n d ise ñe una e stra te g ia p o lític a q ue p e rmita a p ro b a rla e
imp le me nta rla . En e l d ise ño d e la p o lític a , e l a na lista p e rsua d e a tra vé s d e la
d e finic ió n d e o b je tivo s q ue a lc a nza rá la p o lític a , a se g ura nd o q ue e s la
a lte rna tiva má s e fic ie nte . En e l d ise ño d e la e stra te g ia p o lític a d e
imp le me nta c ió n d e b e rá invo luc ra r inte re se s, e sta b le c e r a lia nza s y mo viliza r
a c to re s d e p o d e r d e trá s d e la inic ia tiva . De e ste m o d o , e n e l d ise ño d e la
e stra te g ia p o lític a e l a na lista d e b e rá re sp o nd e r a la s sig uie nte s p re g unta s:
¿ C uá le s so n lo s o b stá c ulo s p o lític o s p a ra la a p ro b a c ió n e imp le me nta c ió n d e
la p o lític a ? , ¿ C uá le s so n la s tra nsa c c io ne s p o sib le s, sin q ue e llo d e svirtúe la
p o lític a ? , ¿ Ha y a lg una a lte rna tiva ra zo na b le d e re e m p la zo e n e l e ve nto q ue la
a lte rna tiva p rio rita ria no lo g re lo s a p o yo s ne c e sa rio s o d e sp ie rte insup e ra b le s
re c ha zo s?

A e ste p unto d e l a ná lisis, e nto nc e s, la c ue stió n se c e ntra e n la p re g unta

p o r la via b ilid a d p o lític a d e una inic ia tiva d e p o lític a p úb lic a , e s d e c ir: ¿ Q ué
fa c to re s d e te rmina ría n la via b ilid a d p o lític a d e una inic ia tiva ? . Sig uie nd o a
Me ltsne r (1992) y King d o n (1995) la via b ilid a d d e una inic ia tiva e sta ría
d e te rmina d a p o r la re la c ió n e ntre lo s inte re se s, mo tiva c io ne s, c re e nc ia s y
re c urso s d e lo s a c to re s invo luc ra d o s e n e l p ro c e so , e l c lima p o lític o , e l p ro c e so
d e ne g o c ia c ió n y e l á mb ito d o nd e se d e c id e la p o lític a p úb lic a . Lo s p á rra fo s
q ue sig ue n d e sc rib e n e sto s fa c to re s.

a ) En b ue na me d id a lo s a c to re s se d isting ue n e n e l p ro c e so , e ntre sí, p o r la

p o stura – a fa vo r, e n c o ntra o ne utra l – q ue a d o p ta n e n re la c ió n a la p o lític a
p ro p ue sta , c ue stió n q ue e stá fue rte me nte d e te rmina d a p o r c ó mo e sta a fe c ta
sus inte re se s. La re sp ue sta a la p re g unta a c e rc a d e q uié ne s g a na n y q uié ne s
p ie rd e n c o n la p o lític a e n d isc usió n d a rá un ind ic io a c e rc a d e c uá le s se rá n lo s
a c to re s re le va nte s y c uá l se ría su p o sic ió n e n to rno a la p o lític a , a unq ue e s
ne c e sa rio a c la ra r q ue no ha y un mé to d o p a ra d e te rmina rlo s c o n c e rte za a
p rio ri.

b ) Ta mb ié n e s ne c e sa rio e nfa tiza r q ue lo s a c to re s tie ne n d ive rsa s mo tiva c io ne s.

Esto s so n e le me nto s d e tip o id io sinc rá sic o , e xtre ma d a me nte sing ula re s (p ro p io s
d e c a d a a c to re s), q ue no só lo d e p e nd e n d e c a d a a c to r sino ta mb ié n d e l
tie mp o y lug a r c o nc re to . A su ve z, la mo tiva c ió n d e un a c to r d e te rmina rá e l
p re c io q ue o tro a c to r d e b e rá p a g a r p a ra c o nse g uir su a p o yo . Po r e llo , se d a
c o n c ie rta fre c ue nc ia e l he c ho q ue un a c to r o c ulte sus p re fe re nc ia s re sp e c to
d e una p o lític a p úb lic a e sp e c ífic a c o n e l p ro p ó sito a ume nta r su c a p a c id a d
d e ne g o c ia c ió n y e le va r e l p re c io q ue lo s o tro s a c to re s p a g a rá n p o r su a p o yo .
Ta mb ié n p ue d e o c urrir q ue un a c to r d e c id a a p o ya r una p o lític a re sp e c to d e
c uá l e ra inic ia lme nte ne utra l – o , inc luso , le imp lic a b a una p e q ue ña p e rd id a –
e n la e sp e ra nza q ue re c ib irá a p o yo e n o tra inic ia tiva so b re la c ua l tie ne g ra n
inte ré s.
 29

c ) La s c re e nc ia s re p re se nta n e l ma rc o va ló ric o q ue o rie nta la c o nd uc ta d e lo s

a c to re s y q ue d e te rmina n sus p re fe re nc ia s. Ha y una e stre c ha re la c ió n e ntre
c re e nc ia s y mo tiva c io ne s. La s c re e nc ia s se rá n d e te rmina nte s e n la p o sic ió n
q ue a d o p ta un a c to r e n re la c ió n a una p o lític a d e te rmina d a . Po r e je mp lo , e s
a lta me nte p ro b a b le q ue un a c to r q ue c re a e n la a c tivid a d d e l Esta d o c o mo
d istrib uid o r d e b e ne fic io s e ig ua la d o r so c ia l re c ha c e una p o lític a d e
p riva tiza c io ne s. Lo mismo o c urrirá c o n un a c to r q ue se a c a tó lic o e n re la c ió n
c o n una p ro p ue sta d e le g a liza c ió n d e l a b o rto .

d ) Lo s re c urso s so n a lg o q ue lo s d e má s va lo ra n, d e se a n o e stima n útil. Se g ún

Me ltsne r (1992), lo s re c urso s p e rmite n sa tisfa c e r mo tiva c io ne s. Lo s re c urso s so n
d e d ife re nte tip o c o mo d ine ro , p o sic ió n, re d d e re la c io ne s, c a p a c id a d
inte le c tua l, info rma c ió n y c o no c imie nto , p o d e r, ha b ilid a d p o lític a , p re stig io .

Lo s a c to re s tie ne n d ive rsa s d o ta c io ne s d e re c urso s. La s a lia nza s imp lic a n

a g re g a c ió n d e re c urso s e n b usc a d e lo g ra r la via b ilid a d d e una inic ia tiva
p o lític a . A su ve z, lo s a c to re s invie rte n o “ p o ne n e n jue g o ” sus re c urso s e n e l
p ro c e so p o lític o q ue se d e sa rro lla c ua nd o se inte nta tra nsfo rma n una inic ia tiva
e n p o lític a p úb lic a . O c urre c o n fre c ue nc ia q ue lue g o d e te ne r é xito c o n la
imp le me nta c ió n d e una inic ia tiva un a c to r a ume nte sus re c urso s: su p re stig io ,
re d d e re la c io ne s fo rta le c id a s, re c o no c imie nto o e xa lta c ió n d e su ha b ilid a d
p o lític a , c o no c imie nto (b a jo la fo rma d e e xp e rie nc ia ) e , inc luso , p o sic ió n. Lo
c o ntra rio ta mb ié n o c urre fre c ue nte me nte , De a hí q ue lo s a c to re s so n
re nue nte s a a rrie sg a r su c a p ita l p o lític o fre nte a c ua lq uie r inic ia tiva q ue tie ne n
a nte sí.

e ) El a mb ie nte o c lima p o lític o re úne la s p e rc e p c io ne s c o yuntura le s d e lo s

a c to re s, la o p inió n p úb lic a , p rio rid a d e s p o lític a s y a q ue llo q ue e s p o lític a me nte
c o rre c to . Es a lg o inta ng ib le , p e ro c o n e fe c to s p o lític o s c o nc re to s. El c lima
p o lític o d e te rmina q ué tie ne ma yo re s p ro b a b ilid a d e s d e é xito y q ué d e b e
e sp e ra r. El c lima p o lític o , c o mo to d o c lima , c a mb ia : a ve c e s le nta me nte y
o tra s ve c e s un he c ho p re c ip ita rá p id o s c a mb io s e n e l c lima p o lític o . Po r
e je mp lo , ¿ Ha influid o la d ifusió n d e l d o c um e nta l d e Al G o re so b re “ Una ve rd a d
inc o mo d a ” e n e l c lima p o lític o y la p e rc e p c ió n d e a c to re s influye nte s e n
Esta d o s Unid o s p a ra g e ne ra r re g ula c io ne s má s e stric ta s d e la s e ma na c io ne s
d e a nhíd rid o c a rb ó nic o ? .

f) Lo s inte rc a mb io s y la c o nstruc c ió n d e c o nse nso s. Lue g o d e la d e finic ió n d e

lo s c o nte nid o s d e la inic ia tiva d e p o lític a p úb lic a sus imp ulso re s se d a n a la
ta re a d e b usc a r re sp a ld o p o lític o . El o b je tivo d e e ste p ro c e so e s suma r a
q uie ne s so n p ro c live s a la inic ia tiva (inte re se s simila re s) o , inc luso , so n ne utra le s
y ne utra liza r a q uie ne s se o p o ne n. La c o nstruc c ió n d e c o nse nso s e stá
g o b e rna d a p o r e l a rte d e la ne g o c ia c ió n y e n e lla lo s a c to re s tra nsa n. El
c o nse nso o a c ue rd o tie ne n un p re c io , q ue a me nud o to ma la fo rma d e un
a p o yo p re se nte a la inic ia tiva e n d isc usió n a c a m b io d e un a p o yo a la
inic ia tiva e n q ue e l a lia d o e stá inte re sa d o .

Este p ro c e so lle va a id e ntific a r lo s o b stá c ulo s a la inic ia tiva . Ello p e rmitirá

so nd e a r la ne c e sid a d d e intro d uc irle mo d ific a c io ne s a la inic ia tiva p a ra
e xp a nd ir la b a se d e a p o yo p o lític o a e lla o , inc luso , e va lua r si e s ne c e sa rio
 30

inc lina rse p o r una a lte rna tiva q ue , no sie nd o inic ia lme nte la p rio rita ria , p e rmita
a se g ura r lo s a p o yo s ne c e sa rio s o minimiza r lo s re c ha zo s.

g ) Fina lme nte , e l á mb ito d o nd e se d e c id e la p o lític a p úb lic a d e te rmina rá

c ua le s so n lo s a c to re s re le va nte s y la p o sic ió n e n q ue lo s a c to re s p a rtic ip a n e n
e l p ro c e so . Este “ á mb ito ” ind ic a e l lug a r d o nd e se to ma rá la d e c isió n so b re la
p o lític a p úb lic a . El d ise ño instituc io na l – se ña la d o p o r la C o nstituc ió n y la s le ye s
– ind ic a rá lo s á mb ito s e n q ue d e b a a d o p ta rse la d e c isió n, d e p e nd ie nd o d e la
fo rma q ue a d o p te la p o lític a p úb lic a . Así, la d e c isió n p ue d e se r una ma te ria
q ue d e b a a d o p ta rse a l inte rio r d e p o d e r e je c utivo – una d e c isió n p re sid e nc ia l,
una vo ta c ió n d e l g a b ine te ministe ria l, la a trib uc ió n d e un Ministro –, e n una
vo ta c ió n e n e l C o ng re so , m e d ia nte un p le b isc ito o e n una e sfe ra d e p o d e r
simila r.

La d e te rmina c ió n d e l “ á mb ito ” e n q ue se a d o p ta rá la d e c isió n

id e ntific a e l c a mp o o e sp a c io d e p o d e r e n e l q ue se d a rá la c o ntie nd a
p o lític a (p o r la imp le me nta c ió n d e la p o lític a ). Ello p e rmite e la b o ra r e l m a p a
p o lític o q ue mo stra rá lo s ro le s q ue d e sa rro lla rá n lo s a c to re s y q ue p o sic ió n
a d o p ta rá n e n la c o ntie nd a – a fa vo r, ne utra l o e n c o ntra . Lo s ro le s q ue
d e se mp e ñe n lo s a c to re s d e p e nd e rá muy c e ntra lme nte d e la s fa c ulta d e s y
a trib uc io ne s q ue tie ne n.

Lo s a c to re s p ug na rá n p o r lle va r la d isc usió n y d e c isió n d e la inic ia tiva a l

“ te rre no ” q ue má s le s a c o m o d a , p ue s c o n e llo b usc a n ma ximiza r sus
p o sib ilid a d e s d e a p ro b a c ió n y minimiza r e l rie sg o d e re c ha zo . Po r e je mp lo , e n
tie mp o e n q ue la Pre sid e nta c hile na Mic he lle Ba c he le t e ra Ministra d e Sa lud
d ic tó un De c re to Sup re mo so b re a te nc io ne s mé d ic a s a m uje re s, lo q ue e n
c írc ulo s p ro – vid a se inte rp re tó c o mo a b o rto te ra p é utic o e nc ub ie rto . Pa ra lo s
o p o sito re s a e sta p rá c tic a , e se tip o d e inic ia tiva e ra ma te ria d e le y p o r lo q ue
e lla d e b e ría ha b e rse d isc utid o y d e c id id o e n e l p a rla me nto , d o nd e , c o n una
a lta p ro b a b ilid a d , d a d a la ma yo rita ria filia c ió n c a tó lic a d e lo s p a rla me nta rio s,
la inic ia tiva ha b ría sid o re c ha za d a .

5. SÍNTESIS

El Aná lisis d e Po lític a Púb lic a e s un c a mp o d e tra b a jo p ro fe sio na l

p rá c tic o , o rie nta d o a la so luc ió n d e p ro b le ma s y multid isc ip lina rio . El Aná lisis d e
Po lític a Púb lic a se ha c e p a ra c o mp re nd e r la s situa c io ne s q ue ha n sid o – o
e stá n e n vía s d e se r – id e ntific a d a s c o mo p ro b le ma s p úb lic o s, p a ra a se so ra r a
la s a uto rid a d e s y o tro s a c to re s c la ve s e n e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a , p a ra
a p o ya r y p ro mo ve r la p a rtic ip a c ió n c iud a d a na e n la d isc usió n d e p ro b le ma s y
p o lític a s p úb lic a s, y p a ra influir e n su d ise ño e imp le me nta c ió n.

Asimismo , e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a p e rmite d e sc rib ir la situa c ió n q ue

e stá sie nd o a b o rd a d a p o r una p o lític a p úb lic a , e sta b le c e r si ha y
c o rre sp o nd e nc ia e ntre e l p ro b le ma id e ntific a d o y la p o lític a q ue b usc a
re so lve rlo o a mino ra rlo , e id e ntific a r la s c o nse c ue nc ia s d e la imp le me nta c ió n
d e la p o lític a p úb lic a e n la fo rma d e re sulta d o s, imp a c to s y si fue e fe c tiva ,
e fic a z y/ o e fic ie nte .
 31

Fina lme nte , e l a na lista d e p o lític a p úb lic a ta mb ié n d e b e rá c o nsid e ra r

una e stra te g ia p o lític a q ue le o to rg ue ra zo na b le s p o sib ilid a d e s d e é xito q ue la
inic ia tiva se rá a p ro b a d a e imp le me nta d a .
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V. DISEÑO E INSTRUMENTO S DE PO LÍTIC A PÚBLIC A

1. INTRO DUC C IÓ N

Se g ún Kra ft y Furlo ng (2004) e l d ise ño d e la p o lític a p úb lic a ha c e

re fe re nc ia a la c uid a d o sa c o nsid e ra c ió n, d ura nte la e ta p a d e la fo rmula c ió n
d e la p o lític a , d e l ro l q ue d e se mp e ña rá n – d ura nte la imp le me nta c ió n – ta nto
lo s o rg a nismo s p úb lic o s c o mo la p o b la c ió n a la q ue se a p lic a rá la p o lític a . A su
turno , Birkla nd (2005) d e fine e l d ise ño d e la p o lític a p úb lic a c o mo e l p ro c e so
p o r e l c ua l la s p o lític a s so n d e line a d a s, a tra vé s d e un a ná lisis té c nic o y d e un
p ro c e so p o lític o , c o n la fina lid a d d e a lc a nza r una c ie rta me ta .

La s d e finic io ne s c ita d a s mue stra n la s d o s c a ra c te rístic a s d e l d ise ño d e

la s p o lític a s p úb lic a s. Po r un la d o , una fa c e ta té c nic a , e n la q ue lue g o d e
id e ntific a rse un p ro b le ma se d e d uc e , e struc tura o d ise ña una inte rve nc ió n c o n
la fina lid a d d e re so lve r o , a l me no s, mitig a r e l p ro b le ma . Ello sup o ne un c ie rto
p ro c e so ra c io na l e n e l q ue e l p ro b le ma e s d e sc o mp ue sto e n sus e le me nto s
c o nstitutivo s, se id e ntific a n sus c a ra c te rístic a s, c a usa s, inte rc o ne xio ne s y
c o nse c ue nc ia s. A p a rtir d e e llo , e nto nc e s, se d ise ña ría n la s p o lític a s p úb lic a s
re sp e c tiva s. C o njunta me nte se e sta b le c e un p ro c e so d e e va lua c ió n, q ue
d e b e ría fo rma r p a rte d e l mismo d ise ño d e la p o lític a , y q ue tie ne p o r fina lid a d
e ntre g a r info rma c ió n a lo s to ma d o re s d e d e c isio ne s y o tro s a c to re s d e l
p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a

Po r o tro la d o , e n la s se c c io ne s a nte rio re s d e l d o c ume nto se ha

re c o no c id o – y se se g uirá ha c ie nd o má s a d e la nte – la d ime nsió n p o lític a d e
la s p o lític a s p úb lic a s. Esta d ime nsió n p o lític a e s e xp re sa d a e n la c o nfro nta c ió n
d e inte re se s q ue se d a e n to rno a l re c o no c imie nto d e una c a re nc ia so c ia l
c o mo p ro b le ma p úb lic o , a la d e ma nd a p o r inte rve nc io ne s d e l Esta d o y a lo s
c o nte nid o s e sp e c ífic o s q ue a d o p ta una p o lític a p úb lic a , lo s q ue sa tisfa rá n
uno s inte re se s y no o tro s.

Así, e nto nc e s, la fo rmula c ió n d e p o lític a s p úb lic a s re c o no c e , p o r un

la d o , un p ro c e so té c nic o – ra c io na l y, p o r o tro , un inte nso p ro c e so p o lític o . Esta
unid a d se c o nc e ntra e n e l p ro c e so té c nic o ra c io na l o , d ic ho d e o tro mo d o , e n
e l tra b a jo d e l a na lista d e p o lític a p úb lic a e n p ro d uc ir una p ro p ue sta – o
a lte rna tiva – q ue se rá so me tid a a d isc usió n, juic io y c o ntro ve rsia e n e l p ro c e so
p o lític o d e la p o lític a p úb lic a .

2. EL REC O NO C IMIENTO DE UN PRO C ESO TÉC NIC O – RA C IO NA L

Ba rd a c h (2000) o fre c e un e sq ue ma d e tra b a jo d e l p ro c e so d e

c o nstruc c ió n d e una p ro p ue sta d e p o lític a p úb lic a , q ue se mue stra e n e l
sig uie nte c ua d ro .
 33

C ua d ro 2 . Mo d e lo d e Ba rd a c h

De finir e l p ro b le m a
Re c o le c ta r e vide nc ia
C o nstruir a lte rna tiva s
Se le c c io na r c rite rio s
Pro ye c ta r re sulta d o s
A na liza r p ro s y c o ntra s
De c id ir
Pre se nta r e l c a so

Fue nte : Ba rd a c h 2000

Ba rd a c h a g re g a q ue no ne c e sa ria me nte se d a la se c ue nc ia
p re se nta d a e n e l C ua d ro 2 e n c a d a p ro b le ma y su c o rre sp o nd ie nte
fo rmula c ió n d e p ro p ue sta d e p o lític a p úb lic a , y q ue ta mp o c o to d o s lo s p a so s
e sta rá n p re se nte s e n to d a p o lític a , a unq ue e l p rime ro y e l último se d a rá n e n
to d o s lo s c a so s.

Aunq ue lo s e le me nto s p o lític o s e n e l d ise ño d e la s p ro p ue sta s d e

p o lític a p úb lic a no se c o nsid e ra n – si no p ro b a b le me nte e n e l último p a so –, e l
sig nific a tivo a p o rte q ue ha c e Ba rd a c h, a l p re se nta r su e sq ue ma d e o c ho
p a so s, e s q ue o fre c e un mé to d o e struc tura d o d e tra b a jo té c nic o a q uie ne s
d e se a n d e d ic a r sus e sfue rzo s p ro fe sio na le s a la a se so ría e n e l d ise ño d e
p o lític a s p úb lic a s. De he c ho , Ba rd a c h e sc rib e p a ra a lumno s d e c a rre ra s q ue
inc o rp o ra n e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a e n sus c urríc ulo s d e e stud io s.

To ma nd o c o mo b a se la p ro p ue sta d e Ba rd a c h y e nte nd ie nd o q ue e l
p ro c e so p o lític o q ue se d a e n to rno a la s p o lític a s p úb lic a s se c o nc e ntra e n e l
re c o no c imie nto d e l p ro b le ma y e n la d isc usió n d e la s a lte rna tiva s surg id a s, e l
p ro c e so d e c o nstruc c ió n d e la s a lte rna tiva s – o p ro p ue sta s – p ue d e se r
c a ra c te riza d o c o n un é nfa sis m á s té c nic o . Asimismo , c o nsid e ra nd o q ue lo s
o c ho p a so s se ña la d o s no se d a n e n to d o s lo s c a so s, e s p o sib le re o rd e na r e l
p ro c e so e n tre s g ra nd e s e ta p a s: c o mp re nsió n y c a ra c te riza c ió n d e l p ro b le ma ,
d e finic ió n d e la inte rve nc ió n, y e le c c ió n d e lo s instrume nto s a tra vé s d e lo s
c ua le s se ma te ria liza rá la p o lític a p úb lic a . Ello s so n a b o rd a d o s e n la se c c ió n
sig uie nte .

3. DISEÑO DE LA PRO PUESTA O A LTERNA TIVA

a ) C o mp re nsió n y c a ra c te riza c ió n d e l p ro b le ma

Una ve z q ue e l p ro b le ma ha sid o e sta b le c id o c o mo ta l e n é l á mb ito

p o lític o e s ne c e sa rio c o mp re nd e rlo p a ra , lue g o , c o nstruir la s p ro p ue sta s
o rie nta d a s a re so lve rlo . En lo s a mb ie nte s p o lític o s lo s p ro b le ma s so n
id e ntific a d o s e n té rmino s g e ne ra le s, c o n simp lic id a d y a mb ig üe d a d , p o rq ue
e n e llo lo g ra n e xte nd e r la c o nvo c a to ria a a mp lio s se g me nto s y o b te ne r e l
re sp a ld o a la c a usa q ue re ivind ic a n. Si lo s p ro b le ma s fue ra n d e finid o s c o n
p re c isió n e n e l á mb ito p o lític o , ha b ría c la rid a d re sp e c to d e a q uie ne s a fe c ta ,
 34

sus a lc a nc e s y c o nse c ue nc ia s. Si fue ra a sí, a q ue llo s q ue c la ra me nte no so n

a fe c ta d o s p o r la situa c ió n c a re c e ría n d e inc e ntivo s p a ra invo luc ra rse e n e l
p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a y d a r a p o yo p o lític o a lo s líd e re s q ue lo s
imp ulsa n.

De e ste m o d o , e nto nc e s, e l re c o no c imie nto d e un p ro b le ma p o r lo s

a c to re s d e p o d e r só lo imp lic a q ue ha y una situa c ió n q ue d e b e se r a b o rd a d a
a tra vé s d e una inte rve nc ió n d e p o lític a p úb lic a . El p a so sig uie nte e s
c o mp re nd e r e l p ro b le ma , p ue s e llo p ro d uc irá la info rma c ió n q ue p e rmitirá
g e ne ra r un d ise ño e fe c tivo d e la p o lític a p úb lic a q ue lo a b o rd e . Este e s e l
tra b a jo d e lo s a na lista s d e p o lític a p úb lic a .

En la c o mp re nsió n d e l p ro b le ma e l a na lista b usc a rá re sp o nd e r la s

sig uie nte s p re g unta s: ¿ C uá l e s e l p ro b le ma ? , ¿ Po r q ué e sa situa c ió n e s un
p ro b le ma ? , ¿ Q ué c o nse c ue nc ia s ne g a tiva s g e ne ra ? , ¿ A q uié n y c uá nto s
a fe c ta (ta ma ño d e l p ro b le ma )? , ¿ C ó mo ha e vo luc io na d o e l p ro b le ma ? ,
¿ C uá l e s su e sta d o a c tua l? , ¿ Q ué o c urriría si no se inte rvie ne ? El a na lista
a d e má s d e b e rá ind a g a r si ha y a lg una p o lític a p úb lic a q ue ha ya a b o rd a d o e l
p ro b le ma , si ha y o tra s inte rve nc io ne s e n á re a s p ró xima s y q ue c o nse c ue nc ia s
ha n g e ne ra d o . Ta m b ié n d e b e rá id e ntific a r y c a ra c te riza r e l c o nte xto
instituc io na l, p o lític o , e c o nó mic o y/ o so c ia l e n q ue e l p ro b le ma se
d e se nvue lve y a p o rta r a nte c e d e nte s re le va nte s (c ua ntita tivo s y c ua lita tivo s)
a c e rc a d e la situa c ió n a na liza d a .

b ) De finic ió n d e la p ro p ue sta d e inte rve nc ió n

Lue g o d e a va nza r e n la c o mp re nsió n d e l p ro b le ma , lo s a na lista s

d ise ña rá n a lte rna tiva s q ue p o nd rá n a d isp o sic ió n d e lo s a c to re s d e p o d e r, lo s
q ue e n un inte nso p ro c e so p o lític o a rrib a rá n a una d e c isió n so b re c uá l
fina lme nte se rá la q ue se imp le me nta rá . De sd e e ste p unto d e vista , la
fo rmula c ió n d e p o lític a s p úb lic a s ha c e re fe re nc ia a la e va lua c ió n d e p o sib le s
c urso s d e a c c ió n (a lte rna tiva s o p ro p ue sta s) d isp o nib le s p a ra re so lve r e l
p ro b le ma p úb lic o . La b úsq ue d a d e una so luc ió n a un p ro b le ma e s un p ro c e so
c o mp le jo y suje to a una a mp lia va rie d a d d e p re sio ne s y c o nting e nc ia s. A
me nud o e ste p ro c e so se a le ja d e una p e rsp e c tiva ra c io na l o siste má tic a .

La e se nc ia d e l p la nte a mie nto d e p ro p ue sta s d e inte rve nc ió n, no so lo se

c e ntra e n a q ue lla s o p c io ne s q ue té c nic a me nte re so lve ría n o re d uc iría n e l
p ro b le ma , sino q ue ta mb ié n a q ue lla s q ue so n p o sib le s d e imp le me nta r, d e sd e
una a mp lia g a ma d e c o nsid e ra c io ne s p o lític a s, e c o nó mic a s, d e o p o rtunid a d
y simila re s.

En la fo rm ula c ió n d e la s p ro p ue sta s, lo s a na lista s a c ud e n a ma rc o s

c o nc e p tua le s q ue e xp lic ita n la s c a usa s q ue e sta ría n p ro d uc ie nd o o
c o ntrib uye nd o a l p ro b le ma y la s c o ne xio ne s c o n o tro s fe nó me no s, c o mo
ta mb ié n a c ud e n a inve stig a c io ne s re c ie nte s q ue d a n c ue nta d e l e sta d o d e l
c o no c imie nto re sp e c to d e l p ro b le ma . A p a rtir d e e llo , lo s a na lista s fo rmula n la s
p ro p ue sta s d e inte rve nc ió n c o n la s q ue e sp e ra n re so lve r e l p ro b le ma . A su ve z,
e n e l d ise ño d e la s p ro p ue sta s usa rá n un so fistic a d o instrume nta l té c nic o
p ro ve nie nte ta nto d e la s lla ma d a s d isc ip lina s c ie ntífic a s – c ua nd o e l p ro b le ma
a b o rd a d o e s una c ue stió n d e la na tura le za , c o mo so n lo s te ma s a mb ie nta le s,
 35

p o r e je mp lo – c o mo ta mb ié n d e la s c ie nc ia s so c ia le s – c o mo la e c o no mía , la
c ie nc ia p o lític a , la so c io lo g ía y o tra s –, q ue le s p e rmitirá n fo rmula r d ise ño s q ue
re c o ja n e l e sta d o d e l c o no c imie nto so b re la c o nd uc ta huma na e n d ive rsa s
á re a s y c o nte xto s. El tip o d e p ro b le ma q ue e nfre nte n d e te rmina rá e l tip o d e
instrume nta l q ue usa rá n.

El d ise ño d e p ro p ue sta s e nfre nta re stric c io ne s. Ésta s e stá n d e te rmina d a s

p o r e l p ro b le ma mismo , e l c o nte xto instituc io na l y e l p ro c e so p o lític o . Se g ún
Ho wle tt y Ra me sh (2003) la s re stric c io ne s q ue se e nfre nta n e n e l p ro c e so d e
c o nstruc c ió n d e la p ro p ue sta p ue d e n se r susta ntiva s y p ro c e d ime nta le s, e n
ta nto q ue Mung e r (2000) id e ntific a re stric c io ne s p o lític a s y o rg a niza c io na le s.
Re a g rup a nd o la s re stric c io ne s q ue se e nfre nta n q ue se tie ne n a l mo me nto d e
g e ne ra r la s p ro p ue sta s, re c o m e nd a c io ne s o a lte rna tiva s d e p o lític a p úb lic a ,
a p a re c e q ue e lla s p o d ría n se r susta ntiva s, instituc io na le s o p o lític a s. La s
re stric c io ne s susta ntiva s so n p ro p ia s d e la situa c ió n q ue se d e se a e nfre nta r,
d a d o q ue so n la s p ro p ia s c a ra c te rístic a s d e l p ro b le ma y sus c a usa s la s q ue
d e te rmina n la s d ific ulta d e s p a ra a b o rd a rlo y re so lve rlo . Po r e je mp lo , d a d o q ue
la p o b re za e s un p ro b le ma multid ime nsio na l y multic a usa l, re la c io na d o c o n
b a jo s e ina d e c ua d o s nive le s e d uc a c io na le s, má s frá g il sa lud y d ific ulta d e s d e
a c c e so a la a te nc ió n d e sa lud , d é b il c a p ita l so c ia l, d ific ulta d e s d e a c c e so a
la s o p o rtunid a d e s la b o ra le s y d e e mp re nd imie nto , c o n a sp e c to s c ultura le s d e
lo s g rup o s id e ntific a d o s c o mo p o b re s y p re c a rio s me c a nismo s d e p ro te c c ió n
so c ia l, e ntre o tro s fa c to re s, la fo rmula c ió n d e una p ro p ue sta q ue a b o rd e e ste
p ro b le ma se vue lve e n sí c o mp le ja y un tra b a jo c o n a lto s g ra d o s d e d ific ulta d .
De l mismo mo d o , d a d o e l to d a vía insufic ie nte c o no c imie nto q ue d isp o ne mo s
so b re e l virus q ue p ro vo c a e l SIDA, la re c urre nc ia d e c o nd uc ta s y p rá c tic a s
se xua le s q ue fa vo re c e n e n c o nta g io d e la e nfe rme d a d e ntre la p o b la c ió n y
lo s ma rc o s c ultura le s y é tic o s d o mina nte s ha c e n q ue la ta re a d e d ise ña r
p o lític a s o rie nta d a s a e nfre nta r e sta p a nd e mia se a una ta re a
e xtre ma d a me nte c o mp le ja y d ifíc il.

La s re stric c io ne s instituc io na le s tie ne n q ue ve r c o n la s le ye s, re g la me nto s

y p ro c e d imie nto s invo luc ra d o s p a ra to ma r la d e c isió n so b re la p ro p ue sta e
imp le me nta rla . Esta s re stric c io ne s p ue d e n inhib ir e l surg imie nto o p ue sta e n
p rá c tic a d e c ie rta s inic ia tiva s o p ro p ue sta s, simp le me nte p o rq ue so n c o ntra ria s
a l d ise ño instituc io na l. Po r e je mp lo , d a d a s la s no rma s q ue rig e n a lo s
e mp le a d o s p úb lic o s – c a rre ra a d ministra tiva o c a rre ra func io na ria , c o mo se le s
d e no mina e n d ive rso s p a íse s – q ue c o nsa g ra n la ina mo vilid a d e n e l e mp le o
p úb lic o , p o lític a s d e re fo rm a d e la g e stió n p úb lic a , d e mo d e rniza c ió n d e l
Esta d o o q ue se p la nte a n c o mo o b je tivo una ma yo r e fe c tivid a d o e fic ie nc ia
d e la Ad ministra c ió n Púb lic a no rma lme nte e nc ue ntra n se ria s re stric c io ne s p a ra
d e svinc ula r a lo s func io na rio s p úb lic o s d e má s b a jo re nd imie nto .

La s re stric c io ne s p o lític a s ha c e n re fe re nc ia a la a c e p ta c ió n q ue e lla s

te ng a n e n o tro s a c to re s d e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a . Influye nte s a c to re s
p ue d e n c o nsid e ra r – sub je tiva me nte – q ue la p ro p ue sta e s ina d e c ua d a y se
o p o nd rá n a e lla . Aunq ue la p ro p ue sta te ng a a lto mé rito té c nic o , e llo p ue d e
lle g a r a se r sufic ie nte p a ra q ue la p ro p ue sta se a d e sc a rta d a e n e l p ro c e so . Ello
re fue rza la id e a e xp re sa d a e n la unid a d a nte rio r re sp e c to d e la ne c e sid a d q ue
lo s a na lista s ta mb ié n d ise ñe n e stra te g ia s p o lític a s q ue p e rmita n a p ro b a r e
imp le me nta r, lue g o , la s p ro p ue sta s d e p o lític a p úb lic a .
 36

Ad ic io na lme nte , la s p ro p ue sta s q ue se g e ne re n p ue d e n se r d e d istinto

tip o . Una ma ne ra d e tip ific a rla s e s e sta b le c e r si e lla s se a p a rta n muy
susta ntiva me nte d e l sta tus q uo . Ma jo ne (1991) se ña la q ue a lg una s p ue d e n
invo luc ra r p e q ue ño s c a mb io s d e p o lític a s e xiste nte s, e n c uyo c a so se rá n
c a lific a d a s c o mo p ro p ue sta s inc re me nta le s; o tra s p ue d e n imp lic a r c a mb io s
susta nc ia le s re sp e c to d e la s p o lític a s a c tua le s y, e n c o nse c ue nc ia , se rá n
c a lific a d a s c o mo a lte rna tiva s ra d ic a le s; e n ta nto q ue o tra s a b o rd a rá n
p ro b le ma s nue vo s p a ra lo s c ua le s no ha b ía inte rve nc io ne s p re via s.

Una ve z c o nc luid a la e la b o ra c ió n d e la p ro p ue sta , e lla e ntra rá a un

p ro c e so e n e l q ue se c o nfro nta rá c o n p ro p ue sta s fo rm ula d a s p o r o tro s a c to re s.
Este p ro c e so d e c o nfro nta c ió n d e a lte rna tiva s e s e se nc ia lme nte p o lític o y e n é l
se d e sc a rta rá n a q ue lla s p ro p ue sta s q ue no se rá n c a p a c e s d e sup e ra r la s
re stric c io ne s – susta ntiva s, instituc io na le s o p o lític a s –. El mo d o c o mo se
e limina n la s a lte rna tiva s re ve la c ó mo func io na e l p ro c e so . Alg uno s a c to re s
p ue d e n te ne r ve nta ja s so b re o tro s si e llo s tie ne n una p o sic ió n má s só lid a o má s
re sp e ta d a e n la id e ntific a c ió n d e l p ro b le ma . O tro s p ue d e n te ne r ma yo r
c a p a c id a d e n e l d ise ño d e la e stra te g ia d e imp le me nta c ió n. O tro s p ue d e n
te ne r má s p o d e r e influe nc ia p a ra imp le me nta r la a lte rna tiva q ue má s
c o nve ng a a sus inte re se s (Ho wle tt y Ra me sh 2003).

C o nfo rme a e llo , lo s a na lista s a c ud irá n a c rite rio s q ue le s p e rmita n

e va lua r si lo s re sulta d o s p ro b a b le s d e sus p ro p ue sta s so n sa tisfa c to rio s, d a d o
q ue la s p ro p ue sta s q ue e llo s g e ne re n se rá n una a lte rna tiva má s q ue e ntra rá a l
p ro c e so d e se le c c ió n y d e sc a rte . Sig uie nd o a Dunn (2004) y Ba rd a c h (2000) se
d isting ue n lo s sig uie nte s tre s tip o s d e c rite rio s p a ra e va lua r lo s re sulta d o s q ue
p ro ye c ta n la s a lte rna tiva s e n c o nsid e ra c ió n.

• Efe c tivida d y Efic ie nc ia . Este c rite rio se o rie nta a d e te rmina r si la

p ro p ue sta lo g ra rá a lc a nza r lo s re sulta d o s p re visto s y lo s b e ne fic io s ne to s
q ue e lla g e ne ra rá . Lo s b e ne fic io s ne to s ha c e n re fe re nc ia a la d ife re nc ia
e ntre lo s b e ne fic io s q ue p ro d uc e la inic ia tiva y lo s c o sto s e n q ue d e b e
inc urrirse p a ra p ro d uc irla . La s d istinta s p ro p ue sta s se rá n c o m p e titiva s
e ntre sí, p o r lo q ue la a lte rna tiva má s e fic ie nte se rá a q ue lla q ue g e ne re
e l ma yo r b e ne fic io ne to . El m o d o d e d e te rmina r lo s ind ic a d o re s d e
e fic ie nc ia e s a tra vé s d e lo s e stud io s d e c o sto – b e ne fic io y c o sto –
e fe c tivid a d .

• C rite rio s Va ló ric o s. Ta mb ié n o c urre c o n fre c ue nc ia q ue la s a lte rna tiva s

d e p o lític a p úb lic a so n a na liza d a s e n re la c ió n a c rite rio s “ má s va ló ric o s”
c o mo la e q uid a d , justic ia , lib e rta d y simila re s. Un p ro b le ma c e ntra l c o n
e sto s c rite rio s e s c o nc o rd a r un sig nific a d o p rá c tic o u o p e ra c io na l.
No rma lme nte , e n e l c o nte xto d e la s p o lític a s so c ia le s, e l c rite rio d e
ig ua ld a d y e q uid a d , e s e xp re sa d o a tra vé s d e lo s ind ic a d o re s d e ing re so
(C o e fic ie nte d e G ini e Índ ic e 20/ 20, p o r e je mp lo ) o d e a c c e so a
se rvic io s so c ia le s (c o b e rtura d e e d uc a c ió n, sa lud y p ro te c c ió n so c ia l
p o r g rup o s so c ia le s). Aunq ue e sto s ind ic a d o re s e stá n a mp lia me nte
d ifund id o s, ha y c rític a s re sp e c to d e sí e fe c tiva me nte ind ic a n ig ua ld a d ,
e q uid a d , justic ia (ve r, p o r e je mp lo , Se n 1990 y 1999, UNDP 1997).
 37

• C rite rio s Prá c tic o s. Esto s c rite rio s ha c e n re fe re nc ia a fa c to re s p o lític o s e

instituc io na le s q ue d e b e rá n e nfre nta r la s p ro p ue sta s, e n la e ve ntua lid a d
q ue lle g ue n a se r imp le me nta d a s.
* Le g a lida d . La s a lte rna tiva s d e b e n e sta r e n sinto nía c o n la
C o nstituc ió n, le ye s y re g la me nto s. Si la p ro p ue sta no sa tisfa c e e ste
c rite rio se rá inme d ia ta me nte d e sc a rta d a , p o rq ue sup o nd ría una
vio la c ió n d e l o rd e na mie nto instituc io na l.

* Ac e p ta c ió n p o lític a . Si ha y muc ha o p o sic ió n o p o c o a p o yo a una

inic ia tiva la via lid a d p o lític a d e e lla e stá e n se rio rie sg o , p o r lo q ue
se rá ne c e sa rio g e ne ra r u o p ta r p o r una p ro p ue sta q ue g e ne re má s
a c e p ta c ió n y re d uzc a la p ro b a b ilid a d d e re c ha zo .

* Ap lic a b ilida d . A ve c e s, g ra nd e s id e a s so n imp ra c tic a b le s, ya se a

p o rq ue e l p ro c e so d e imp le me nta c ió n e s d e m a sia d o to rtuo so ,
p o rq ue no e xiste la te c no lo g ía , p o rq ue no e xiste n c a p a c id a d e s
huma na s o re c urso s m a te ria le s sufic ie nte s p a ra p o ne rla e n p rá c tic a .
En e se c a so ha b rá q ue o p ta r p o r una a lte rna tiva d e re e mp la zo .

c ) Instrume nto s d e Inte rve nc ió n

¿ C ó mo inte rve nir? . Esta e s la p re g unta p o r lo s instrume nto s q ue e stá n

d isp o nib le s p a ra imp le me nta r una a lte rna tiva p a rtic ula r d e p o lític a p úb lic a . Lo s
instrume nto s so n lo s e le me nto s q ue lo s d ise ña d o re s d e la p ro p ue sta d e p o lític a
d isp o ne n p a ra q ue lo s imp le me nta d o re s y/ o p o b la c ió n o b je tivo ha g a n a lg o
q ue d e o tra ma ne ra no ha ría n, c o n la fina lid a d d e m o d ific a r c o nd uc ta s p a ra
re so lve r un p ro b le ma p úb lic o o a lc a nza r me ta s c o nsid e ra d a s e n e l d ise ño d e
la p o lític a (Sc hne id e r e Ing ra m 1997). Va ria s inve stig a c io ne s ha n c o nc luid o q ue
un p e q ue ño núme ro d e instrume nto s so n usa d o s y q ue la e le c c ió n d e lo s
instrume nto s a p a re c e re la c io na d a c o n la s c a p a c id a d e s o rg a niza c io na le s e
instituc io na le s d e l o rg a nismo p úb lic o q ue imp le me nta rá la inte rve nc ió n, c o mo
ta mb ié n c o n la s p re fe re nc ia s d e lo s fo rmula d o re s d e la p o lític a p úb lic a . A
c o ntinua c ió n se p re se nta una tip o lo g ía – no e xha ustiva – d e lo s instrume nto s
re c urre nte me nte utiliza d o s p a ra imp le me nta r una p o lític a p úb lic a :

a ) G e stió n Dire c ta de l G o b ie rno . El g o b ie rno p ue d e usa r su p ro p ia e struc tura o

a p a ra to a d ministra tivo p a ra p ro ve e r un b ie n o se rvic io q ue se e stima re so lve rá
e l p ro b le ma . En e ste c a so e l g o b ie rno a c túa d ire c ta me nte . Lo s instrume nto s
c o nc re to s p ue d e n se r:

• Pro visió n d ire c ta a tra vé s d e a g e nc ia s p úb lic a s, c o m o la d e fe nsa d e la

inte g rid a d te rrito ria l, e l o rd e n p úb lic o , e l c o ntro l d e la d e linc ue nc ia , la
p ro visió n p o r ó rg a no s p úb lic o s d e se rvic io s d e a te nc ió n d e sa lud y
se rvic io s e d uc a c io na le s.
• Emp re sa s Púb lic a s (a q ue lla s d o nd e una p a rte imp o rta nte d e la
p ro p ie d a d e s d e l Esta d o ). Da d a q ue e l ma rc o juríd ic o q ue la s rig e e s
má s fle xib le q ue a q ue l q ue se le a p lic a a la Ad ministra c ió n Púb lic a y
q ue no rm a lme nte a c túa n a tra vé s d e l me rc a d o , va rio s a na lista s
c o nsid e ra n q ue p ue d e n se r má s e fic ie nte q ue e l g o b ie rno c e ntra l. Po r
 38

e je mp lo , e n va rio s p a íse s la p ro visió n d e se rvic io s d e a g ua p o ta b le y

a lc a nta rilla d o e s re a liza d a a tra vé s d e e mp re sa s p úb lic a s.

b ) Priva tiza c ió n. O p ta nd o p o r e l c rite rio d e la e fic ie nc ia (c o sto -e fe c tivid a d y

c o sto -b e ne fic io ) c o n c ie rta re c urre nc ia e l g o b ie rno o p ta p o r tra nsfe rir a l se c to r
p riva d o un c o njunto d e a c tivid a d e s q ue la s a sumía d ire c ta me nte , a unq ue e l
se c to r p úb lic o re tie ne la re sp o nsa b ilid a d p o r la imp le me nta c ió n d e la p o lític a y
la sup e rvig ila nc ia d e lo s re sulta d o s. Po r e je mp lo , a ún c ua nd o la p o lític a d e
se g urid a d so c ia l e s una c ue stió n d ise ña d a y re g ula d a p o r e l Esta d o , e n va rio s
p a íse s se ha imp le me nta d o un siste ma d e p e nsio ne s b a sa d o e n la
c a p ita liza c ió n ind ivid ua l d e lo s fo nd o s a p o rta d o s p o r lo s tra b a ja d o re s, lo s q ue
so n a d ministra d o s p o r c o mp a ñía s p riva d a s.

c ) Re g ula c io ne s. Pue d e n se r d e d o s tip o s.

• Re g ula c ió n e sta b le c id a a tra vé s d e le ye s y a c to s d e l g o b ie rno , y

e je rc id a a tra vé s d e o rg a nismo s p úb lic o s. La misió n d e e so s o rg a nismo s
e s ha c e r un se g uimie nto y sup e rvig ila nc ia d e la a c tivid a d d e un se c to r y
a se g ura r q ue la s le ye s y no rma s se c ump la n. Esto imp lic a a se g ura rse
q ue lo s re g ula d o s ha g a n lo q ue se e sp e ra q ue ha g a n y no ha g a n lo
q ue no se e sp e ra . En e l c a so c hile no , p o r e je mp lo , lo s o rg a nismo s
re g ula d o re s re c ib e n la d e no mina c ió n d e Sup e rinte nd e nc ia s. Así, e ntre
o tra s, ha y Sup e rinte nd e nc ia s d e Sa lud , Sup e rinte nd e nc ia de
Ad ministra d o ra s d e Fo nd o s d e Pe nsio ne s, Sup e rinte nd e nc ia d e Va lo re s y
Se g uro s, Sup e rinte nd e nc ia s d e Ba nc o s e Instituc io ne s Fina nc ie ra s.

• Auto rre g ula c ió n. En c ie rta s o p o rtunid a d e s e l Esta d o c o nfie re a c ie rta s

a c tivid a d e s la p o sib ilid a d d e a uto rre g ula rse . Po r e je mp lo , e n C hile ,
ha sta la d é c a d a d e 1970 hub o insc rip c ió n a uto má tic a y o b lig a to ria e n
lo s C o le g io s Pro fe sio na le s (a so c ia c io ne s q ue a g rup a n a q uie ne s e je rc e n
una misma p ro fe sió n, c o mo mé d ic o s, ing e nie ro s, a rq uite c to s y o tro s) y
e sto s te nía n la tuic ió n é tic a d e l e je rc ic io p ro fe sio na l, p ud ie nd o – e n
c a so s d e fa lta s g ra ve s – lle g a r a susp e nd e r o c a d uc a r la a uto riza c ió n
p a ra e l e je rc ic io d e la p ro fe sió n d e a lg ún a filia d o .

d ) Me c a nismo s de me rc a do . C o n fre c ue nc ia lo s g o b ie rno s g e ne ra n

inte rve nc io ne s p a ra a se g ura r e l c o rre c to func io na mie nto d e lo s me rc a d o s, e n
la id e a q ue e sto e s una e fic ie nte a sig na c ió n d e re c urso s. Así, e sta b le c e n y
re fue rza n d e re c ho s d e p ro p ie d a d , re fue rza n la instituc io na lid a d p a ra re d uc ir
lo s c o sto s d e tra nsa c c ió n, o e sta b le c e n p re c io s, c uo ta s d e p ro d uc c ió n y
a c ue rd o s. En o c a sio ne s p ue d e n c re a r o re c o no c e r e xp líc ita me nte me rc a d o s,
tra nsfirie nd o a e llo s, a l me no s, p a rte d e la p ro visió n d e b ie ne s y se rvic io s. El
siste ma d e sub ve nc io ne s e sc o la re s o “ Sc ho o l Vo uc he r Syste m” e s un e je mp lo
d e l uso d e e ste tip o d e me c a nismo .

e ) Imp ue sto s. Tie ne n p o r fina lid a d c a p tura r re c urso s p a ra e l fina nc ia mie nto d e
la s a c tivid a d e s d e l Esta d o y/ o d e sinc e ntiva r la re a liza c ió n d e a c tivid a d e s.
C o e xiste n c o n me c a nismo s d e me rc a d o . Po r e je mp lo , lo s a lto s imp ue sto s q ue
se a p lic a n a lo s c ig a rrillo s tie ne c o mo fina lid a d d e sinc e ntiva r la p rá c tic a d e
fuma r.
 39

f) Sub sidio s. Busc a n fo c a liza r la s a c tivid a d e s d e l g o b ie rno e n fa vo r d e c ie rto s

g rup o s o e stimula r e l d e sa rro llo d e a c c io ne s. El g o b ie rno p ue d e o to rg a rlo s
d ire c ta me nte a lo s c iud a d a no s o a tra vé s d e o rg a niza c io ne s q ue d e sa rro lla ra n
la a c tivid a d q ue inte re sa a l g o b ie rno .

g ) C a mp a ña s d e e d uc a c ió n, info rma c ió n y p e rsua sió n q ue b usc a n a lte ra r

c o nd uc ta s p re – e xiste nte s. Po r e je mp lo , la s c a mp a ña s d e c o m unic a c ió n q ue
e n d ive rso s p a íse s se lle va n a c a b o p a ra p re ve nir e l c o nta g io d e l SIDA tie ne n
c o mo fina lid a d mo d ific a r o e vita r c o nd uc ta s a so c ia d a s a ma yo re s rie sg o s d e
c o nta g io d e e sa e nfe rme d a d .

4. SINTESIS

El d ise ño d e la s p ro p ue sta s d e p o lític a s p úb lic a s y la e le c c ió n d e lo s

instrume nto s q ue se utiliza rá n p a ra ma te ria liza r la inte rve nc ió n e s una ta re a
q ue re viste c a ra c te rístic a s d e tra b a jo té c nic o , d e ntro d e l p ro c e so d e la p o lític a
p úb lic a . El d ise ño d e la s p ro p ue sta s e s un tra b a jo q ue re q uie re c o mp re nd e r y
c a ra c te riza r e l p ro b le ma , d e finir la s p ro p ue sta s d e inte rve nc ió n y se le c c io na r
lo s instrume nto s q ue se usa rá n p a ra ma te ria liza r la p o lític a p úb lic a .

En e l p ro c e so té c nic o d e l d ise ño , e l a na lista d e b e rá a c o p ia r

info rma c ió n q ue le p e rmita c o mp re nd e r d e q ué se tra ta e l p ro b le ma , su
ta ma ño y c ua le s so n sus a lc a nc e s. El d ise ño d e la s p ro p ue sta s invo luc ra rá
ta nto la id e ntific a c ió n d e c urso s d e a c c ió n q ue p e rmita n re so lve r o a mino ra r e l
p ro b le ma p úb lic o , c o mo ta mb ié n d e line a r la e stra te g ia p o lític a q ue p e rmita
a p ro b a r la p ro p ue sta . En e l d ise ño d e la s p ro p ue sta s lo s a na lista s e nfre nta ra n
re stric c io ne s susta ntiva s, instituc io na le s o p o lític a s. Ad ic io na lme nte , d a d o q ue
la s a lte rna tiva s e ntra rá n a un p ro c e so p o lític o d e se le c c ió n y d e sc a rte , p a ra
d e te rmina r la fo rta le za d e sus p ro p ue sta s lo s a na lista s e va lua rá n lo s re sulta d o s
d e a c ue rd o a c rite rio s c o m únme nte utiliza d o s, c o mo e fe c tivid a d y e fic ie nc ia ,
c rite rio s va ló ric o s y c rite rio s p rá c tic o s re fe rid o s a la le g a lid a d , a c e p ta c ió n
p o lític a y a p lic a b ilid a d d e la p ro p ue sta .

En e l d ise ño d e la p ro p ue sta e l a na lista a p lic a rá lo s instrume nto s q ue

e stá n a su d isp o sic ió n. Entre e llo s: g e stió n d ire c ta d e l g o b ie rno , p riva tiza c io ne s,
re g ula c io ne s, me c a nismo s d e me rc a d o , imp ue sto s, sub sid io s, c a mp a ña s d e
e d uc a c ió n, info rma c ió n y p e rsua sió n
 40

VI. INSTITUC IO NES, O RG A NIZA C IO NES, G ESTIÓ N Y PO LÍTIC A S PÚBLIC A S

1. INTRO DUC C IÓ N

En la s se c c io ne s a nte rio re s se ha e sta b le c id o q ue la s p o lític a s p úb lic a s

so n inte rve nc io ne s d e l Esta d o o rie nta d a s a re so lve r p ro b le ma s p úb lic o s o , a l
me no s, a mino ra rlo s. Esta s inte rve nc io ne s so n imp le me nta d a s a tra vé s d e lo s
o rg a nismo s p úb lic o s – e l a p a ra to a d ministra tivo d e l Esta d o – e n e l c o nte xto d e l
ma rc o instituc io na l q ue la s rig e . Así, e l ro l d e la s a g e nc ia s p úb lic a s e s
imp le me nta r – o g e stio na r – p o lític a s p úb lic a s, c o n la s fina lid a d e s ya
se ña la d a s.

Esta p e rsp e c tiva d e l ro l d e lo s o rg a nismo s p úb lic o s e n e l p ro c e so d e la

p o lític a p úb lic a imp lic a un c a m b io d e e nfo q ue e n la g e stió n p úb lic a : d e sd e e l
tra d ic io na l e nfo q ue d e la Ad m inistra c ió n Púb lic a , c e ntra d o e n e l p a ra d ig ma
b uro c rá tic o , a un e nfo q ue d e g e stió n p úb lic a c e ntra d o e n lo s re sulta d o s q ue
a lc a nza n la s inte rve nc io ne s d e l Esta d o . Este úlltimo p e rc ib e q ue la misió n d e l
a p a ra to p úb lic o e s c re a r “ va lo r p úb lic o ” y p a ra e llo imp le me nta y g e stio na la s
p o lític a s p úb lic a s c o n e fe c tivid a d .

Bre sse r (2004) a firma q ue e stá na c ie nd o un nue vo Esta d o – q ue é l lla ma

So c ia l Lib e ra l – q ue p la nte a nue va s y c re c ie nte s e xig e nc ia s, unid o a la
ne c e sid a d d e ma yo r e fic ie nc ia ; to d o lo c ua l ha c e ne c e sa rio un c a mb io e n e l
mo d o e n c ó mo se g e stio na e l Esta d o . Este c a mb io a lud e a una re fo rma d e la
g e stió n p úb lic a e nte nd id a c o mo una re fo rma instituc io na l, q ue invo luc ra e l
e sta b le c imie nto d e un c o njunto d e nue va s instituc io ne s, q ue p re sup o ne n la
e xiste nc ia d e la d e m o c ra c ia , y q ue p e rsig ue e l inc re me nto d e la c a lid a d y la
e fic ie nc ia d e lo s se rvic io s p úb lic o s.

Este nue vo Esta d o se ría so c ia l, p o r un la d o , p o rq ue b usc a e xp a nd ir lo s

d e re c ho s so c ia le s y la p ro visió n d e se rvic io s p úb lic o s e se nc ia le s a to d a la
p o b la c ió n – e ntre e llo s: e d uc a c ió n, sa lud , ing re so m ínimo , siste ma b á sic o d e
p e nsio ne s, a c c e so a se rvic io s e se nc ia le s: luz, a g ua , se rvic io s e d uc a c io na le s y
d e sa lud , p o r e je mp lo . Bre sse r a firma q ue e sto e s a sí, no p o r ra zo ne s
no rma tiva s, sino p o r c ue stio ne s e le c to ra le s. Da d o q ue lo s c iud a d a no s e sp e ra n
q ue e l Esta d o le s p ro p o rc io ne lo s se rvic io s so c ia le s b á sic o s. Po r o tro la d o , e l
na c ie nte Esta d o se ría Lib e ra l p o rq ue a sume e l me rc a d o y la lib re c o mp e te nc ia
muc ho má s q ue e n é p o c a a nte rio re s. Así, p o r un la d o , e n e ste tip o d e Esta d o
se d a un re c ha zo a la id e a d e un Esta d o p ro d uc to r d e b ie ne s y se rvic io s p a ra
e l me rc a d o . Po r o tro , ta mb ié n se a sume q ue la s a c tivid a d e s q ue so n
e se nc ia le s d e l Esta d o y q ue no so n d e c a rá c te r mo no p ó lic o , no tie ne n p o r q ué
se r re a liza d a s d ire c ta me nte p o r e l Esta d o , lo q ue imp lic a una c re c ie nte
p rá c tic a d e e xte rna liza c ió n d e se rvic io s.

Se g ún Bre sse r – Pe re ira , e ste nue vo c o nte xto p la nte a una e xig e nc ia q ue
una Ad ministra c ió n Púb lic a p ira mid a l, b a sa d a e n e l a p e g o a l re g la me nto ,
so b re rre g ula d a , c o n c o ntro le s je rá rq uic o s e stre c ho s y e stric to s, y a ud ito ria s
b a sa d a s e n p ro c e d imie nto s, y no e n re sulta d o s, no e s c a p a z d e re so lve r. Ello
ha g e ne ra d o una p e rc e p c ió n e xte nd id a d e ine fe c tivid a d , ino p o rtunid a d e
ine fic ie nc ia . En e l nue vo c o nte xto se b usc a usa r lo s re c urso s p úb lic o s c o n la
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má xima e fic ie nc ia p a ra lo g ra r sa tisfa c e r la s d e ma nd a s d e lo s c iud a d a no s,

e nfre nta nd o la s o p o rtunid a d e s y a me na za s q ue g e ne ra un mund o
g lo b a liza d o . Ello imp lic a q ue e l ro l d e l a p a ra to a d m inistra tivo d e l Esta d o se
vue lve má s c o mp le jo y má s d e m a nd a nte , d a d o q ue la misió n se tra sla d a a la
c re a c ió n d e va lo r p úb lic o – lo q ue imp lic a a b o rd a r lo s p ro b le ma s p úb lic o s c o n
so luc io ne s va lo ra d o s p o r lo s c iud a d a no s –. A su ve z, e l va lo r p úb lic o se a lc a nza
a tra vé s d e p o lític a s p úb lic a s q ue c o rre sp o nd a n a lo s p ro b le ma s id e ntific a d o s
y q ue se g e stio ne s e fe c tiva me nte .

2. INSTITUC IO NES Y O RG ANIZA C IO NES PÚBLIC A S: C O NC EPTO S

La s instituc io ne s so n tra sc e nd e nta le s e n e l re sulta d o q ue lo g ra la

e je c uc ió n y g e stió n d e p o lític a s p úb lic a s, p ue s e lla s g e ne ra n e l c o nte xto e n e l
c ua l lo s o rg a nismo s p úb lic o s d e sa rro lla n lo s p ro c e so s d e d e c isió n p o lític a y d e
imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s.

Se g ún Do ug la s No rth (1998), la s instituc io ne s “ so n un c o mp ue sto d e

re g la s, re stric c io ne s info rma le s (no rma s d e c o mp o rta mie nto y c o nve nc io ne s) y
sus c a ra c te rístic a s, c o mo ta mb ié n la c a p a c id a d d e ha c e r c ump lir la s no rma s
y la s p a uta s d e c o nd uc ta q ue e struc tura n, o rg a niza n y fo rma liza n la s
inte ra c c io ne s huma na s re p e tid a s. La s instituc io ne s so n la s re g la s d e l jue g o y,
p o r ta nto , d e fine n la ma ne ra c o mo se jue g a . La s instituc io ne s se e xp re sa n e n
C o nstituc io ne s, Esta tuto s, le ye s, c o ntra to s y p a uta s d e c o nd uc ta s. Ello s
e sp e c ific a n la s re g la s d e l jue g o q ue e xiste n e n to d a so c ie d a d . La s
o rg a niza c io ne s q ue surg irá n c o nse c ue nte me nte , re fle ja rá n la s o p o rtunid a d e s
d isp o nib le s p a ra lo s c iud a d a no s.

Lo s o rg a nismo s p úb lic o s, a g e nc ia s p úb lic a s o se rvic io s p úb lic o s so n,

e nto nc e s, lo s e nte s e nc a rg a d o s d e p o ne r e n p rá c tic a la s instituc io ne s – re g la s
d e l jue g o – y c o mp o rta rse c o nfo rme a e lla s. La s o rg a niza c io ne s p úb lic a s
p o ne n e n mo vimie nto la s re g la s d e l jue g o e sta b le c id a s e n la instituc io na lid a d y
la s ha c e n c ump lir. So n la s o rg a niza c io ne s p úb lic a s la s q ue sa nc io na n a q uie ne s
no c ump le n la s no rma s.

¿ Po r q ué so n imp o rta nte s la s instituc io ne s? C ua tro a rg ume nto s p ue d e n

p la nte a rse p a ra re sp o nd e r a e sta p re g unta .

• Arg ume nto e c o nó mic o : re duc e n lo s c o sto s de la tra nsa c c ió n. Esto s so n lo s

c o sto s d e imp le me nta r y ha c e r c ump lir lo s a c ue rd o s y c o ntra to s. Lo s
trib una le s d e justic ia so n la s o rg a niza c io ne s p úb lic a s q ue p ro ve e n la
e struc tura c o e rc itiva p a ra ha c e r c ump lir lo s c o ntra to s. En la me d id a q ue la
instituc io na lid a d g e ne re b a jo s c o sto s d e tra nsa c c ió n, re d uc irá la
inc e rtid umb re y p e rmitirá e l flo re c imie nto d e la e c o no mía y e l d e sa rro llo ,
se g ún e sta a rg ume nta c ió n.

• Arg ume nto p o lític o : fa vo re c e n la g o b e rna b ilida d . A p a rtir d e la d é c a d a d e

1980 – e n e l c o nte xto d e lo s p ro c e so s d e tra nsic ió n a la d e mo c ra c ia – e l
c o nc e p to d e g o b e rna b ilid a d c o me nzó a a p a re c e r fre c ue nte m e nte e n e l
a ná lisis p o lito ló g ic o la tino a me ric a no , c e ntra nd o su a te nc ió n e n la s
re la c io ne s d e p o d e r e ntre lo s p o d e re s e je c utivo y le g isla tivo . El te ma d e
inte ré s e ra q ue la instituc io na lid a d q ue re g ula b a e sta s re la c io ne s p e rmitie ra
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un fluid o p ro c e so d e to ma d e d e c isio ne s p o lític a . C o n e llo lo q ue se

b usc a b a e ra q ue la s re na c ie nte s d e mo c ra c ia s g e ne ra ra n un siste ma
instituc io na l q ue le s p e rmitie ra se r e fe c tiva s e n a b o rd a r y re so lve r lo s a sunto s
d e inte ré s p úb lic o s y, a l mismo tie mp o , e vita r q ue lo s a c to re s p o lític o s se
b lo q ue a ra n o g e ne ra ra n situa c io ne s d e c a o s so c ia l y a na rq uía , p o rq ue e llo
p o d ía a le nta r re g re sio ne s a uto rita ria s.

El c o nc e p to d e g o b e rna b ilid a d ta mb ié n ha c e re fe re nc ia a la s re g la s
d e l jue g o q ue e xiste n e n una so c ie d a d p a ra a c c e d e r y e je rc e r e l p o d e r.
Esta id e a ha c e re fe re nc ia , a su ve z, la c a p a c id a d d e a uto g o b ie rno d e la s
so c ie d a d e s.

• Arg ume nto de sde la g e stió n p úb lic a : la e fe c tivida d de la a c c ió n de l

Esta do . De sd e e ste p unto d e vista e l a c e nto se p o ne e n la s no rma s y
d istrib uc ió n d e c o mp e te nc ia q ue tie ne n lo s a g e nte s p úb lic o s p a ra c ump lir
lo s ma nd a to s p o lític o s q ue re c ib e n. Aq uí un c o nc e p to c e ntra l e s d e va lo r
p úb lic o , e s d e c ir, c o mo lo s Ad ministra d o re s Púb lic o s d irig e n a su
o rg a niza c ió n p a ra sa tisfa c e r a sp ira c io ne s c iud a d a na s.

• Arg ume nto de sde la s p o lític a s p úb lic a s: la c a lida d de la s p o lític a s p úb lic a s.

La s c a ra c te rístic a s q ue a sume la instituc io na lid a d tie ne un ro l c e ntra l e n la
c a lid a d d e la s p o lític a s p úb lic a s q ue se fo rmula n e imp le me nta n. Sig uie nd o
a Ste in (2006), se p ue d e ve r a la s p o lític a s p úb lic a s c o mo e l re sulta d o d e
inte rc a mb io s c o mp le jo s, e n un c o nte xto instituc io na l, e ntre a c to re s p o lític o s
a tra vé s d e l tie mp o .

3. LA RELA C IÓ N ENTRE PO LÍTIC A , PO LÍTIC A S PÚBLIC A S Y A DMINISTRA C IÓ N

PÚBLIC A

So b re e ste p unto Ad a m Prze wo rski (2004) se p re g unta ¿ c ó mo p ue d e n,

lo s q ue d irig e n e l Esta d o , g o b e rna r e n b e ne fic io d e to d o s si e llo s so n re c luta d o s
e n e le c c io ne s p a rtid a ria s? . Prze wo rski p a rte re c o no c ie nd o e l he c ho q ue “ e l
a b uso p a rtid ista d e l p o d e r d e l g o b ie rno e s un fe nó me no e xte nd id o e
intuitiva me nte re c o no c id o p o r lo s c iud a d a no s d e la ma yo ría d e la s
d e mo c ra c ia s” . Lo s p a rtid o s b usc a n re te ne r e l p o d e r y una c o nse c ue nc ia
na tura l d e e llo e s q ue use n e l a p a ra to d e l g o b ie rno p a ra p ro mo ve r sus
inte re se s.

Ante e ste d ile ma , e l p a ra d ig ma b uro c rá tic o e sta b le c e una se p a ra c ió n

e ntre p o lític a y a d m inistra c ió n, e s d e c ir, una “ a d ministra c ió n ra c io na l a l
se rvic io d e l inte ré s p úb lic o ” . Ello imp lic a q ue lo s p o lític o s id e ntific a n lo s
p ro b le ma s y d e c id e n q ué p o lític a s p úb lic a s se imp le me nta rá n. Lo s
a d ministra d o re s, p o r su p a rte , so n lo s e nc a rg a d o s d e p o ne r e n func io na mie nto
e sa s d e c isio ne s e imp le me nta r la s p o lític a s p úb lic a s a tra vé s d e l a p a ra to
a d ministra tivo d e l Esta d o , p o r sí mismo o p o r c o ntra ta c ió n, c o nc e sió n o
d e le g a c ió n re g ula d a a te rc e ro s.

Esta se p a ra c ió n e ntre p o lític o s y a d ministra d o re s e s, sin e mb a rg o ,

fic tic ia . Lo s a d ministra d o re s so n no mb ra d o s p o r lo s p o lític o s p a ra q ue ha g a n e l
tra b a jo q ue e llo s (lo s p o lític o s) d ic e n q ue (lo s a d ministra d o re s) d e b e n ha c e r.
Así, lo s a d ministra d o re s d e b e n su c a rg o a lo s p o lític o s y, e n c o nse c ue nc ia ,
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d e b e n re sp o nd e r a e llo s. Ad ic io na lme nte , lo s a d ministra d o re s p re fig ura n la s

d e c isio ne s d e lo s p o lític o s a tra vé s d e lo s info rme s q ue p re p a ra n, e l ma ne jo d e
la info rma c ió n té c nic a y la e va lua c ió n d e la s a lte rna tiva s. Lo s a d ministra d o re s
ta mb ié n tie ne n c o m p o rta mie nto s p o lític o s c ua nd o imp le me nta n p o lític a s
p úb lic a s, p ue s d e b e n e nfre nta r y re so lve r la s d e ma nd a s q ue g e ne ra n lo s
g rup o s d e p re sió n q ue surg e n a lre d e d o r d e to d a p o lític a p úb lic a .

La c o nc lusió n d e e ste b re ve a ná lisis e s q ue la Ad ministra c ió n Púb lic a ,

g e stió n p úb lic a o g e stió n d e Esta d o e stá e n un e sp a c io p o lític o y, p o r ta nto , no
e s p o sib le se p a ra r la p o lític a y la a d ministra c ió n. La a d ministra c ió n e s
fina lme nte p o lític a e n ta nto se p ro p o ne sa tisfa c e r a sp ira c io ne s se ntid a s p o r lo s
c iud a d a no s.

Pa ra q ue lo s g o b ie rno s – surg id o s d e e le c c io ne s p a rtid ista s – g o b ie rne n

p a ra to d o s, se g ún Prze wo rski, e s ne c e sa rio q ue la s instituc io ne s d e mo c rá tic a s
func io ne n. En e sta id e a , se ría n lo s e le c to re s lo s q ue p o d ría n p re ve nir
a rb itra rie d a d e s b a jo la a me na za d e no vo ta r p o r e llo s e n la p ró xima e le c c ió n.
Pa ra e vita r e sto , lo s g o b ie rno s d e b e n a ntic ip a r la s sa nc io ne s d e lo s e le c to re s y
g o b e rna r p a ra to d o s. Da d o q ue la s e le c c io ne s so n c a d a c ie rto tie mp o ,
Prze wo rski se ña la q ue la s e nc ue sta s d e o p inió n p úb lic a p ue d e n se r un b ue n
me c a nismo d e sa nc ió n, p ue s e l g o b e rna nte q ue b a ja susta nc ia lme nte e n
p o p ula rid a d ve d e b ilita d a su c a p a c id a d p a ra g o b e rna r. Si e sto o c urre , e l
p ro p io p a rtid o d e g o b ie rno , a nte la p ro b a b ilid a d d e p e rd e r la s p ró xima s
e le c c io ne s, se vo lve rá c o ntra e l g o b ie rno y e llo ha ría q ue e l g o b ie rno
e nme nd a ra e l rumb o .

El a ná lisis d e Prze wo rski sup o ne un mo d e lo d e l a c to r ra c io na l, d o nd e lo s

e le c to re s sa b e n lo q ue le s c o nvie ne , tie ne n to d a la info rma c ió n y d e to d o e llo
d e riva n sus p re fe re nc ia s. Esto , a su ve z, sup o ne un c ie rto a juste a uto má tic o , e n
q ue la m a no invisib le ta mb ié n o p e ra ría e n lo s me rc a d o s p o lític o s ¿ o c urre e sto
e n la re a lid a d ? , ¿ o c urre a c tua lme nte , e n un c o nte xto – c o mo ya se ha
se ña la d o – d e e xp a nsió n d e la id e a d e la d e mo c ra c ia ? , ¿ ha o c urrid o e n la s
d ife re nte s e ta p a s y fo rma s q ue ha a sumid o e l Esta d o ? .

El a ná lisis d e Prze wo rski ta mb ié n p e rmite d e d uc ir un ro l p a ra e l

Ad ministra d o r Púb lic o , q ue iría b a sta nte má s a llá q ue e l d e me ro
imp le me nta d o r d e la s d e c isio ne s d e lo s p o lític o s – c o mo sup o ne e rró ne a me nte
e l p a ra d ig ma b uro c rá tic o –. Si e l ré g ime n d e mo c rá tic o g e ne ra lo s inc e ntivo s
p a ra q ue lo s p o lític o s g o b ie rne n p a ra to d o s y d a d o q ue lo s p o lític o s d e se a n
re te ne r e l p o d e r, e nto nc e s e llo lle va ría a q ue la s p o lític a s p úb lic a s q ue se
imp le me nte n a b o rd e n la s a sp ira c io ne s d e lo s c iud a d a no s, p o rq ue d e e sa
ma ne ra lo s c iud a d a no s vo ta ría n p o r a q ue llo s q ue re c o g ie ro n sus a sp ira c io ne s
e n la s p o lític a s q ue imp ulsa ro n. Da d o q ue lo s Ad ministra d o re s Púb lic o s so n lo s
q ue imp le me nta n la s p o lític a s, e llo s se ub ic a n e n un e sp a c io inte rme d io e ntre
lo s p o lític o s y lo s c iud a d a no s, lo q ue le s p o ne e n una situa c ió n e xp e c ta nte
p a ra id e ntific a r – e n lo c o nc re to – c ua le s so n la s a sp ira c io ne s c iud a d a na s, si la s
p o lític a s p úb lic a s la s e stá s sa tisfa c ie nd o y e le va r e sa info rma c ió n a lo s e sp a c io s
d e d e c isió n p o lític a .

Aún re c o no c ie nd o q ue la a d ministra c ió n e s p o lític a – c o mo lo a firma

Prze wo rski – e l ro l q ue le c a b e a l Ad ministra d o r Púb lic o e s e l d e d iá lo g o c o n lo s
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a c to re s re le va nte s invo luc ra d o s e n la p o lític a p úb lic a , p a ra q ue e sta a lc a nc e –

a l me no s – lo s nive le s d e e fe c tivid a d q ue p o lític o s y c iud a d a no s e sp e ra n.

4. G ESTIÓ N PÚBLIC A Y PO LÍTIC A S PÚBLIC A S

a ) El Ma nd a to Po lític o

La se c c ió n intro d uc to ria d e e sta unid a d ha se ña la d o q ue la s p o lític a s

p úb lic a s se imp le me nta n a tra vé s d e l a p a ra to a d ministra tivo d e l Esta d o , e n un
c o nte xto instituc io na l. La s p o lític a s p úb lic a s so n imp le me nta d a s p o r o rg a nismo s
– o a g e nc ia s – p úb lic a s, m uc ha s ve c e s c re a d o s e sp e c ífic a me nte p a ra p o ne r
e n p rá c tic a una p o lític a p úb lic a d e te rmina d a . A su ve z, e so s o rg a nismo s
p úb lic o s d e b e n re a liza r su tra b a jo suje to s a un c o njunto d e no rma s q ue lo s
rig e n y q ue c o nfo rm a n e l c o nte xto instituc io na l e n q ue e so s o rg a nismo s se
insc rib e n.

A su ve z, e l p unto p re c e d e nte ha mo stra d o la re la c ió n e ntre p o lític a y

g e stió n p úb lic a , e nfa tiza nd o q ue lo s Ad ministra d o re s Púb lic o s – a tra vé s d e lo s
o rg a nismo s p úb lic o s q ue d irig e n – tra d uc e n e n a c c ió n la s instruc c io ne s q ue
re c ib e n d e lo s p o lític o s re sp e c to d e la s ta re a s q ue d e b e n e mp re nd e r y lo s
inte re se s q ue d e b e n p ro mo ve r.

En e ste e sq ue ma c o nc e p tua l, e nto nc e s, la s p o lític a s p úb lic a s

re p re se nta n e l ma nd a to p o lític o q ue re c ib e n lo s Ad ministra d o re s – o G e re nte s
– Púb lic o s y q ue imp le me nta rá n a tra vé s d e la s o rg a niza c io ne s p úb lic a s q ue
d irig e n. Ella s id e ntific a n lo s p ro b le ma s q ue e l g o b ie rno ha d e c id id o a b o rd a r,
e xp re sa n la s so luc io ne s q ue e l g o b ie rno ha id e ntific a d o , d ise ña d o o
se le c c io na d o p a ra re so lve r, inte nta r re so lve r o a mino ra r e l p ro b le ma , m ue stra n
lo s o b je tivo s y re sulta d o s q ue lo s Ad ministra d o re s Púb lic o s d e b e n lo g ra r y
se ña la n lo s c rite rio s, p rinc ip io s y ma ne ra s d e c ó mo d e b e a b o rd a rse e l
p ro b le ma .

En e l c um p limie nto d e e ste m a nd a to p o lític o e l Ad ministra d o r Púb lic o

c o ne c ta e l p ro b le ma p úb lic o , la p o lític a p úb lic a y la g e stió n p úb lic a . Ello
imp lic a la ne c e sid a d d e c re a c ió n d e va lo r p úb lic o .

b ) La No c ió n d e Va lo r Púb lic o

Lo s o rg a nismo s p úb lic o s c re a n va lo r p úb lic o c ua nd o imp le me nta n

p o lític a s p úb lic a s q ue tie ne n p o r misió n c re a r y d istrib uir b ie ne s y/ o se rvic io s
va lo ra d o s p o r lo s c iud a d a no s.

En la no c ió n d e va lo r p úb lic o ha y una c ie rta a na lo g ía a la id e a d e l va lo r

q ue c re a n la s e mp re sa s p riva d a s c ua nd o ve nd e su p ro d uc c ió n e n e l
me rc a d o . La s d e c isio ne s d e c o nsumo y e l p re c io q ue e stá n d isp ue sto s a p a g a r
e s una ind ic a c ió n d e l va lo r q ue lo s c o nsum id o re s le a sig na n a l p ro d uc to q ue
e sa e mp re sa ve nd e e n e l me rc a d o . Pe ro lo s p ro d uc to s q ue e l Esta d o p o ne a
d isp o sic ió n d e lo s c iud a d a no s so n no rma lme nte fina nc ia d o s c o n e l
p re sup ue sto p úb lic o , e l q ue e s o b te nid o ma yo rita ria me nte a tra vé s d e
imp ue sto s, lo q ue ind ic a q ue – a d ife re nc ia d e lo s b ie ne s y se rvic io s p riva d o s –
lo s c iud a d a no s ra ra m e nte tie ne n la p o sib ilid a d d e a sig na r sus re c urso s, a tra vé s
 45

d e sus d e c isio ne s ind ivid ua le s, a a q ue llo q ue c o nsid e ra n va lio so . Da d o q ue e l

Esta d o g e ne ra tra nsa c c io ne s c o n lo s c iud a d a no s q ue e stá n fue ra d e l
me rc a d o , la id e a d e va lo r q ue c re a n la s inte rve nc io ne s d e l Esta d o d e b e
e nte nd e rse c o n una ló g ic a d istinta a la d e l me rc a d o .

Así, e nto nc e s, la id e a d e va lo r p úb lic o a p unta a l re sulta d o d e la a c c ió n

d e l Esta d o q ue c o nc luye e n la sa tisfa c c ió n d e a sp ira c io ne s d e lo s c iud a d a no s,
no re sue lta a tra vé s d e tra nsa c c io ne s d e me rc a d o . Ha y va lo r p úb lic o c ua nd o
e l Esta d o g e ne ra p ro d uc to s – b ie ne s y se rvic io s – q ue so n va lo ra d o s p o r lo s
c iud a d a no s.

Mo o re (1998) a rg ume nta q ue p a ra q ue ha ya va lo r p úb lic o lo s re sulta d o s

q ue se o b tie ne n d e la inte rve nc ió n d e l Esta d o d e b e n se r sup e rio re s a l c o sto d e
ha b e r p ro d uc id o p riva d a me nte e l mismo re sulta d o . Pa ra d e te rmina r e llo e xiste
un c o njunto d e té c nic a s q ue p e rmite n id e ntific a r si se e sta p ro d uc ie nd o o no
va lo r p ub lic o , ta le s c o mo e l a ná lisis c o sto – b e ne fic io , e l a ná lisis c o sto –
e fe c tivid a d , e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a y la e va lua c ió n d e p ro g ra ma s.

La fina lid a d d e la g e stió n p úb lic a , e nto nc e s, e s c re a r va lo r p úb lic o . Pa ra

e llo , la s o rg a niza c io ne s p úb lic a s re c ib e n ma nd a to s d e lo s re p re se nta nte s
p o lític o s d e lo s c iud a d a no s q ue c o nsiste n e n g e ne ra r b ie ne s o se rvic io s q ue
sa tisfa g a n ne c e sid a d e s, d e m a nd a s o a sp ira c io ne s d e lo s c iud a d a no s. Así, e l
tra b a jo d ire c tivo e n e l se c to r p úb lic o se o rie nta a :

• Tra d uc ir e l ma nd a to e n a c c io ne s q ue se o rie nte n a la sa tisfa c c ió n d e

ne c e sid a d e s, d e ma nd a s o a sp ira c io ne s d e lo s c iud a d a no s; y

• De mo stra r q ue lo s p ro d uc to s g e ne ra d o s p o r la o rg a niza c ió n p úb lic a

sa tisfa c e n ne c e sid a d e s, d e ma nd a s o a sp ira c io ne s d e lo s c iud a d a no s.

La s ne c e sid a d e s, d e ma nd a s o a sp ira c io ne s d e lo s c iud a d a no s se

e xp re sa n e n lo s p ro b le ma s p úb lic o s inc luid o s e n la Ag e nd a Púb lic a . La s
p o lític a s p úb lic a s e xp re sa n lo s ma nd a to s – q ue a sume n re so lve rá n p ro b le ma s
p úb lic o s – y q ue la s o rg a niza c io ne s p úb lic a s d e b e n imp le me nta r. La s
o rg a niza c io ne s p úb lic a s, e nto nc e s, imp le me nta rá n p o lític a s p úb lic a s
o rie ntá nd o la s a re so lve r lo s p ro b le ma s p úb lic o s. Dic ho d e o tro mo d o , la s
o rg a niza c io ne s p úb lic a s c re a n va lo r p úb lic o c ua nd o imp le me nta n p o lític a s
p úb lic a s q ue re sue lve n – o a mino ra n – p ro b le ma s p úb lic o s.

Sig uie nd o a Mo o re (1998), e l tra b a jo d ire c tivo e n e l se c to r p úb lic o

c o nsiste e n g uia r a sus o rg a niza c io ne s p a ra q ue e sta s g e ne re n va lo r p úb lic o .
La g e stió n p úb lic a c re a va lo r p úb lic o d e d o s ma ne ra s:

• Pro d uc ie nd o b ie ne s y se rvic io s e sp e c ífic o s q ue se c to re s e sp e c ífic o s d e la

p o b la c ió n ne c e sita n o d e ma nd a n y q ue e llo s, p o r si mismo s, no lo g ra n
re so lve r.

• G e stio na nd o o rg a niza c io ne s p úb lic a s c o n a p e g o a va lo re s, p rinc ip io s y

p ro c e d imie nto s q ue e nc a rne n a sp ira c io ne s c iud a d a na s. Entre e llo s
te nd ría mo s:
 46

9 Va lo re s d e l se rvic io p úb lic o , c o m o la o rie nta c ió n a l inte ré s g e ne ra l y

no a l inte ré s p a rtic ula r;
9 Princ ip io s d e la g e stió n p úb lic a , c o mo la e fe c tivid a d , e fic ie nc ia y
re sp o nsa b ilid a d ; y
9 Pro c e d imie nto s d e d uc id o s d e l c o njunto d e no rma s e sta b le c id a s d e
a c ue rd o a la instituc io na lid a d d e mo c rá tic a .

c ) La G e stió n Po lític a

C o nfo rme a lo se ña la d o , la s p o lític a s p úb lic a s e xp re sa n lo s ma nd a to s

q ue e l Ad ministra d o r Púb lic o d e b e imp le me nta r. Pe ro a me nud o e so s
ma nd a to s so n d ifuso s, inc o rp o ra n c o ntra d ic c io ne s o simp le me nte ha y un
c o njunto d e inte re se s q ue p re sio na n a l Ad ministra d o r Púb lic o y q ue p ue d e n no
se r c o nc o rd a nte s e ntre sí, ni c o n e l inte ré s g e ne ra l e , inc luso , p ue d e n
c o ntra d e c ir la s e xp e c ta tiva s d e lo s c iud a d a no s. Ad ic io na lme nte , la s
a sp ira c io ne s c iud a d a na s no so n c ue stio ne s q ue se e xp re se n c o n c la rid a d .
To d o e llo p ue d e ha c e r q ue e l m a nd a to se d iluya y q ue la s inte rve nc io ne s d e l
Esta d o no a lc a nc e n la e fe c tivid a d q ue se e sp e ra d e e lla s. ¿ C ó mo d e b e
a c tua r e l Ad ministra d o r Púb lic o fre nte a e sta s c irc unsta nc ia s?

Da d o q ue e sta s situa c io ne s se e xp re sa n e n un e sp a c io p o lític o , e l

d ire c tivo p úb lic o d e b e d ia lo g a r c o n lo s a c to re s re le va nte s invo luc ra d o s e n la
p o lític a p úb lic a q ue d e b e imp le me nta r – la re d d e la p o lític a p úb lic a . El
d iá lo g o c o n q uie ne s p a rtic ip a n e n e sta re d le p e rmitirá a l Ad ministra d o r
Púb lic o c la rific a r e l ma nd a to q ue e xp re sa la p o lític a p úb lic a , ta nto a q ue l q ue
re c ib e d e sus sup e rio re s – lo s p o lític o s –, c o mo ta mb ié n c la rific a r e n q ue
c o nsiste n la s a sp ira c io ne s c iud a d a na s e n re la c ió n a l p ro b le ma p úb lic o ;
id e ntific a r d e q ue ma ne ra se c re a c o nc re ta me nte va lo r p úb lic o e n la situa c ió n
e n la q ue le to c a inte rve nir; y le g itima r la visió n q ue e nc ie rra e l ma nd a to
p o lític o e n lo c o nc re to y o p e ra tivo .

A tra vé s d e la g e stió n p o lític a e l Ad ministra d o r Púb lic o c o ne c ta a la

o rg a niza c ió n c o n la re d d e la p o lític a p úb lic a , p e rmitie nd o un d iá lo g o d e
mutua influe nc ia . Asimismo , a tra vé s d e la g e stió n p o lític a e l Ad ministra d o r
Púb lic o p o ne a la g e stió n p úb lic a a l se rvic io d e lo s fine s d e la p o lític a p úb lic a
y, c o n e llo , se o rie nta a g e ne ra r c o rre sp o nd e nc ia e ntre la inte rve nc ió n d e l
Esta d o y e l p ro b le ma p úb lic o , c o n lo q ue c re a va lo r p úb lic o . El c ua d ro 3
mue stra g rá fic a me nte e sta re la c ió n e id e ntific a q ue e lla se d a e n un a mb ie nte
p o lític o .
 47

C ua d ro 3. El Triá ng ulo C rític o d e la G e stió n y la s Po lític a s Púb lic a s

Ambie nte Po lític o

Ambie nte PRO BLEMA PO LÍTIC AS

Po lític o PÚBLIC O PÚBLIC AS
Ambie nte
G ESTIÓ N Po lític o
PO LÍTIC A

G ESTIÓ N PÚBLIC A

Ambie nte Po lític o

Fue nte : e la b o ra c ió n p ro p ia

La g e stió n p o lític a se re fie re a l c o njunto d e e sfue rzo s q ue d e sa rro lla el

Ad ministra d o r Púb lic o p a ra o rie nta r y c o nd uc ir a to d o s lo s invo luc ra d o s al
c ump limie nto d e l ma nd a to p o lític o . De e ste mo d o , e nto nc e s, la fina lid a d d e la
g e stió n p o lític a e s g e ne ra r fue nte s d e a p o yo y le g itimid a d a la g e stió n d e la
o rg a niza c ió n p úb lic a .

De ma ne ra c o nsiste nte c o n la no c ió n d e va lo r p úb lic o , una fue nte

imp o rta nte d e le g itimid a d e stá e n la p e rc e p c ió n d e lo s c iud a d a no s q ue lo s
re c urso s a sig na d o s a la o rg a niza c ió n p úb lic a so n g a sta d o s e inve rtid o s e n
a c c io ne s q ue sa tisfa c e n a sp ira c io ne s c iud a d a na s y p o r p ro c e d imie nto s
a c e p ta d o s. Asimismo , d a d o q ue la s a sp ira c io ne s c iud a d a na s so n c a na liza d a s
p o r lo s p o lític o s, surg id o s a tra vé s d e l siste ma d e re p re se nta c ió n, y q ue e llo s
d e fine n lo s ma nd a to s p o lític o s b a jo una p re sunc ió n q ue é sto s c re a rá n va lo r
p úb lic o , o tra fue nte d e a p o yo y le g itima d se ub ic a e n lo s á mb ito s d e d e c isió n
p o lític a , e n lo s q ue e l Ad ministra d o r Púb lic o d e b e d e mo stra r q ue ha c re a d o
va lo r p úb lic o . Así, Mo o re (1998: 63) se ña la q ue “ d e b e ría mo s e va lua r lo s
e sfue rzo s d e l d ire c tivo p úb lic o no e n té rmino s d e l me rc a d o e c o nó mic o d e
c o nsumid o re s ind ivid ua le s, sino d e l me rc a d o p o lític o d e d e c isio ne s c o le c tiva s
g e ne ra d a s a tra vé s d e la s instituc io ne s d e re p re se nta c ió n d e mo c rá tic a s” . Ello
lle va a q ue e l Ad ministra d o r Púb lic o d e b a d e mo stra r q ue la p o lític a p úb lic a
q ue imp le me nta la o rg a niza c ió n q ue d irig e c re a va lo r p úb lic o e n va rio s
fre nte s: a l inte rio r d e l p o d e r e je c utivo ; e n e l C o ng re so , ta nto e n lo s d e b a te s
q ue se d a n e n to rno a la p o lític a p úb lic a q ue le c o rre sp o nd e imp le me nta r, e n
la s c o misio ne s q ue d e b e n c o no c e r la m a rc ha d e e lla , e n la s d isc usio ne s
p re sup ue sta ria s; y, má s a mp lia me nte , a nte la o p inió n p úb lic a .
 48

Esta ma ne ra d e ve r a la g e stió n p úb lic a – d e sd e la s p o lític a s p úb lic a s –

imp lic a re c o no c e r q ue la o rg a niza c ió n p úb lic a se e nc ue ntra e n e l c e ntro d e
un c o mp le jo e ntra ma d o d e inte re se s y e xp e c ta tiva s q ue d ive rso s a c to re s
tie ne n so b re e lla . Es d e c ir, la o rg a niza c ió n p úb lic a fo rma p a rte d e una re d d e
a c to re s y o rg a niza c io ne s c o n la s q ue c o e xiste n, se re la c io na y q ue influye n e n
lo s re sulta d o s q ue a lc a nc e la g e stió n. Así, d a d o q ue la o rg a niza c ió n se
e nc ue ntra e n un a m b ie nte q ue no c o ntro la , e n e l q ue c irc ula info rma c ió n y
c o e xiste n inte re se s d e d ive rso tip o , y q ue d e é l surg e n influe nc ia s y d e c isio ne s
q ue ta mp o c o c o ntro la , e s ne c e sa rio q ue e l d ire c tivo p úb lic o d ia lo g ue c o n lo s
a c to re s re le va nte s e xte rno s a la o rg a niza c ió n c o n la fina lid a d d e p e rsua d irlo s
a c e rc a d e lo s p ro p ó sito s y a c tivid a d e s d e la o rg a niza c ió n q ue d irig e .

En e ste á mb ito , e l ro l d e l Ad ministra d o r Púb lic o , e nto nc e s, se rá p o ne r

info rma c ió n d e la o rg a niza c ió n e n la re d d e la p o lític a p úb lic a , inte ra c tua r c o n
lo s a c to re s re le va nte s d e la re d , c o n la fina lid a d d e p e rsua d irlo s a c e rc a d e lo s
p ro p ó sito s y a c tivid a d e s d e la o rg a niza c ió n, a sí c o mo d e lo s a va nc e s y
c irc unsta nc ia s d e la p o lític a p úb lic a , y c a p tura r info rma c ió n re le va nte q ue
c irc ula e n la re d y q ue p ue d e imp lic a r e fe c to s p a ra la o rg a niza c ió n y/ o p a ra e l
p ro p io d ire c tivo p úb lic o . Entre lo s a c to re s re le va nte s c o n lo s q ue d e b e d ia lo g a r
se c ue nta n:

• Je fe s dire c to s y sup e rio re s. En e ste g rup o no só lo se no mina p a ra e l

p ue sto – o se d e svinc ula – a l d ire c tivo p úb lic o , sino q ue a q uí ta mb ié n se
e sta b le c e n o inte rp re ta n lo s té rmino s c o nc re to s d e l ma nd a to q ue e l
Ad ministra d o r Púb lic o imp le me nta y se d e c id e n lo s re c urso s c o n q ue
c ue nta p a ra su g e stió n. En e sta re la c ió n sie mp re ha y una te nsió n e ntre
la sub o rd ina c ió n, p o r un la d o , y la a mp litud d e l e sp a c io d e g e stió n y
re sp o nsa b ilid a d p o r la g e stió n, p o r o tro .

• Re la c io ne s c o n e l e nto rno . Es ne c e sa rio re c o no c e r q ue , e n e l p ro c e so

d e imp le me nta c ió n d e la p o lític a p úb lic a , se d a n un c o njunto d e
re la c io ne s ho rizo nta le s c o n o rg a niza c io ne s y a c to re s re le va nte s q ue se
ub ic a n en el mismo e sp a c io de p o lític a p úb lic a .
C o n la s o rg a niza c io ne s p úb lic a s ha b rá q ue c o o rd ina r e sfue rzo s p a ra no
d up lic a rlo s y lo g ra r a p o yo s p a ra e l c ump limie nto d e l m a nd a to .
Asimismo , c o n lo s a c to re s y o rg a niza c io ne s p riva d a s ha b rá q ue g e ne ra n
líne a s d e c o o p e ra c ió n p a ra lo g ra r ma yo r e fe c tivid a d y le g itimid a d .

• Usua rio s y g rup o s de inte ré s e n to rno a la p o lític a p úb lic a . Es re c urre nte

q ue e n to rno a una p o lític a p úb lic a se c o nfo rme n g rup o s d e inte ré s
o rg a niza d o s q ue surg e n d e lo s p ro p io s usua rio s y q ue e ntra n e n d iá lo g o
c o n la o rg a niza c ió n p úb lic a . Esa re la c ió n e s b id ire c c io na l y se tra sla d a
rá p id a me nte a lo s e sp a c io s p o lític o s, p o r lo q ue e l d ire c tivo p úb lic o
d e b e a b o rd a r e sa situa c ió n a tra vé s d e l e je rc ic io d e l a rte d e la
ne g o c ia c ió n y la e xp lic ita c ió n d e c o mp ro miso s.
Ap a rte d e lo s inte re se s q ue ma nifie sta n lo s usua rio s so b re la
p o lític a p úb lic a – y lo s b ie ne s y/ o se rvic io s q ue e sta lo s d istrib uye –,
ha y e n e llo s un c o njunto d e va lo re s q ue la p o lític a p úb lic a re p re se nta .
Ta mb ié n e n e l e nto rno ha y una c ie rta p e rc e p c ió n d e c ó mo d e b e ría n
se r la s c o sa s. Si la g e stió n d e la p o lític a se c o nd uc e c o nfo rm e a e sa
p e rc e p c ió n te nd rá ma yo r a c e p ta c ió n. Pe ro si la p o lític a y la g e stió n
 49

d e sa fía n e sa p e rc e p c ió n, d e b e rá n d e mo stra r q ue la visió n a lte rna tiva

e s má s e fe c tiva .

5. SINTESIS

La s p o lític a s p úb lic a s re p re se nta n e l ma nd a to p o lític o , surg id o a tra vé s

d e l siste ma d e re p re se nta c ió n – e n so c ie d a d e s d e mo c rá tic a s –, q ue lo s
Ad ministra d o re s Púb lic o s d e b e n imp le me nta r. La s p o lític a s p úb lic a s se
imp le me nta n a tra vé s d e l a p a ra to a d ministra tivo d e l Esta d o , e s d e c ir, a tra vé s
d e o rg a nismo s p úb lic o s q ue tra d uc e n lo s e nunc ia d o s d e lo s m a nd a to s e n
a c c ió n c o nc re ta . El p ro c e so se d a a l a mp a ro , o b a jo e l imp e rio , d e
instituc io ne s. Es d e c ir, ha y un c o njunto d e no rma s y re g la s q ue d istrib uye n
c o mp e te nc ia s, re g ula n e l siste ma d e re p re se nta c ió n y e l surg imie nto d e la s
p o lític a s p úb lic a s, e sta b le c e n la s fo rma s q ue e lla s a d o p ta n y se ña la n la s
mo d a lid a d e s d e imp le me nta c ió n.

La s p o lític a s p úb lic a s c re a n va lo r p úb lic o , c ua nd o e lla s sa tisfa c e n

a sp ira c io ne s se ntid a s y se imp le me nta n c o n a p e g o a p rinc ip io s, va lo re s y
p ro c e d imie nto s instituc io na liza d o s, a p re c ia d o s p o r lo s c iud a d a no s.

Pa ra imp le me nta r e l ma nd a to – y c re a r y d e mo stra r la c re a c ió n d e va lo r

p úb lic o – e l Ad ministra d o r Púb lic o d e b e inte ra c tua r y d ia lo g a r c o n lo s a c to re s
re le va nte s d e la re d q ue surg e a lre d e d o r d e la p o lític a p úb lic a . Ello s se ub ic a n
e n e l p o d e r e je c utivo , e n e l C o ng re so , e n e l e nto rno d e la o rg a niza c ió n
p úb lic a y, má s a mp lia me nte , ta mb ié n e n la o p inió n p úb lic a . En e ste á mb ito , e l
Ad ministra d o r Púb lic o p o nd rá info rma c ió n re le va nte d e la o rg a niza c ió n y d e la
p o lític a e n la re d d e la p o lític a p úb lic a , b usc a rá p e rsua d ir a lo s a c to re s
re le va nte s a c e rc a d e lo s p ro p ó sito s y a c tivid a d e s e m p re nd id a s e n no mb re d e
la p o lític a y c a p tura rá info rma c ió n re le va nte – p a ra la o rg a niza c ió n y e l p ro p io
Ad ministra d o r – q ue c irc ula e n la re d .
 50

VII. A C TO RES EN LA C O NSTRUC C IÓ N DE LA PO LÍTIC A PÚBLIC A

1. INTRO DUC IÓ N

La id e a d e a c to r d e la p o lític a p úb lic a ha c e re fe re nc ia a q uie ne s

p a rtic ip a n o e stá n invo luc ra d o s e n a lg una e ta p a d e l p ro c e so q ue sig ue la
p o lític a p úb lic a , d e sd e sus e ta p a s má s te mp ra na s – d e re c o no c imie nto d e un
p ro b le ma – ha sta la s d e d e c isió n e imp le me nta c ió n d e la inte rve nc ió n. Lo s
a c to re s invo luc ra d o s e n la p o lític a p úb lic a p ue d e n se r ind ivid ua le s – líd e re s
p o lític o s o d e o p inió n, o p e rso na s influye nte s – o c o le c tivo s, c o mo
a g rup a c io ne s d e c iud a d a no s u o tro s g rup o s d e inte ré s. En e ste ma rc o surg e n
la s sig uie nte s p re g unta s, q ue e sta s no ta s a b o rd a rá n: ¿ Q uié ne s so n lo s a c to re s
q ue inte rvie ne n e n e l p ro c e so d e e la b o ra c ió n d e una p o lític a p úb lic a ? ¿ C ó mo
inte rvie ne n? ¿ So n to d o s lo s a c to re s ig ua lme nte imp o rta nte s e n la e la b o ra c ió n
d e la p o lític a p úb lic a ?

En la s unid a d e s a nte rio re s se ha se ña la d o la imp o rta nc ia d e la s

instituc io ne s e n e l p ro c e so d e fo rmula c ió n e imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s
p úb lic a s, p ue s e lla s p ro ve e n lo s inc e ntivo s – o d e sinc e ntivo s – p a ra q ue lo s
a c to re s a c túe n d e una fo rma o d e o tra e n la p e rse c uc ió n d e sus inte re se s. La s
p o lític a s p úb lic a s so n e l re sulta d o d e a c c io ne s y tra nsa c c io ne s d e sa rro lla d a s
p o r a c to re s d e p o d e r e n un c ie rto c o nte xto instituc io na l. Así, a unq ue p ue d e n
id e ntific a rse c ie rto s a sp e c to s c o mune s, e n lo c o nc re to la s re sp ue sta s a la s
p re g unta s se ña la d a s va ria rá n d e p e nd ie nd o d e l ré g ime n p o lític o d e q ue se
tra te y d e la o rg a niza c ió n d e c a d a siste ma p o lític o . Sig uie nd o a Lind b lo m
(1991), la e la b o ra c ió n d e p o lític a s p úb lic a s e s má s c o mp lic a d a e n lo s siste ma s
d e mo c rá tic o s, re sp e c to d e lo s re g íme ne s no d e mo c rá tic o s, simp le me nte p o r e l
ma yo r núme ro de a c to re s q ue inte rvie ne n e n la s d e mo c ra c ia s.
Ad ic io na lme nte , e n la s d e mo c ra c ia s lo s inte re se s se e xp re sa n c o n lib e rta d , lo
q ue ha c e q ue la va rie d a d e inte nsid a d d e influe nc ia s a q ue e stá n suje to s lo s
to ma d o re s d e d e c isio ne s d e p o lític a s p úb lic a s d ifie ra d e lo q ue o c urre e n la s
d ic ta d ura s, d o nd e lo s inte re se s q ue se e xp re sa n – y sa tisfa c e n – so n lo s d e l
g rup o g o b e rna nte .

Po r o tro la d o , la o rg a niza c ió n y d istrib uc ió n d e la s c o mp e te nc ia s e n e l

siste ma p o lític o re g ula la s inte ra c c io ne s q ue se d a n e ntre lo s a c to re s y e sto , a
su ve z, a fe c ta e l d e sa rro llo d e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a . Po r e je mp lo , lo s
ro le s q ue d e se mp e ña n a c to re s d e la p o lític a p úb lic a – e n lo s p o d e re s
e je c utivo y le g isla tivo – y la s influe nc ia s q ue a lc a nza n d ife rirá n e n un siste ma
p a rla me nta rio re sp e c to d e un siste ma p re sid e nc ia l. Inc luso e n siste ma s
p re sid e nc ia le s p ue d e n ha b e r d istinc io ne s: p o r e je mp lo , e l ro l d e l C o ng re so e n
Esta d o s Unid o s tie ne a trib uc io ne s d e g a sto , lo q ue no o c urre e n C hile , d o nd e
to d a inic ia tiva d e le y q ue g e ne re c o mp ro miso s a l p re sup ue sto p úb lic o d e b e
se r p a tro c ina d a p o r e l Pre sid e nte d e la Re p úb lic a . Esta ilustra c ió n mue stra q ue
la s d e finic io ne s instituc io na le s d e te rmina a lo s ro le s d e se mp e ña d o s p o r lo s
a c to re s d e la p o lític a p úb lic a .

Ho wle t y Ra me sh (2003) a g re g a n q ue lo s a c to re s se d ife re nc ia n e ntre

a q ue llo s q ue e stá n má s íntima me nte invo luc ra d o s e n e l p ro c e so d e la p o lític a
p úb lic a y a q ue llo s q ue so n ma rg ina le s a é l. Lo s p rime ro s se rá n a q ue llo s c uyo s
inte re se s a p a re c e n m á s d ire c ta me nte invo luc ra d o s c o n la p o lític a p úb lic a e n
 51

d isc usió n y q ue lo s a uto re s c ita d o s lo s d e no mina n c o mo “ a c to re s q ue

p e rte ne c e n a la s re d e s d e inte ré s” . Lo s a c to re s ma rg ina le s se ría n a q ue llo s q ue
e stá n d ista nte s d e la s re d e s d e inte ré s y q ue , p o r e llo , su invo luc ra mie nto e n e l
p ro c e so e s d isc o ntinuo y d e b a ja inte nsid a d .

King d o n (1995) o fre c e una c a ra c te riza c ió n d e lo s a c to re s q ue

p a rtic ip a n e n e l p ro c e so , se g ún su ub ic a c ió n fo rma l. Así d isting ue a c to re s
d e ntro d e l Esta d o y fue ra d e l Esta d o . Una c la sific a c ió n simila r o fre c e n Birkla nd
(2005), y Ste in y o tro s (2006) a l id e ntific a r a c to re s o fic ia le s y no o fic ia le s – e l
p rime ro – y a c to re s fo rma le s e info rma le s – e l se g und o – e n e l p ro c e so d e
p o lític a p úb lic a . El uso d e e sto s c rite rio s instituc io na le s p e rmite q ue lo s a c to re s
se a n fá c ilme nte id e ntific a b le s y, p o r e sa ra zó n, e sta se rá la tip o lo g ía q ue se
usa rá e n e ste d o c ume nto .

2. LO S A C TO RES

C o mo ha sid o re se ña d o e n la intro d uc c ió n lo s a c to re s q ue p a rtic ip a n e n

e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a lo ha c e n d e sd e p o sic io ne s fo rma le s u
o fic ia le s, p o r un la d o , o d e sd e p o sic io ne s info rma le s o no o fic ia le s p o r o tro . En
e lla s p o d rá n se r a c to re s c e ntra le s o ma rg ina le s, d e p e nd ie nd o d e su ma yo r o
me no r p ro ximid a d a la “ re d d e inte re se s d e la p o lític a ” . Lo s a c to re s fo rma le s u
o fic ia le s so n a q ue llo s q ue d e se m p e ña n c a rg o s fo rma le s d e p o d e r d e ntro d e la
e struc tura d e l Esta d o y c uya s a trib uc io ne s, c o mp e te nc ia s, fa c ulta d e s y
re la c io ne s (e ntre e so s c a rg o s fo rma le s d e p o d e r) e stá n se ña la d a s e n la
C o nstituc ió n, la s le ye s y o tra s no rma s d e l Esta d o . Lo s a c to re s info rma le s o no
o fic ia le s se invo luc ra n a l p ro c e so e n c o nsid e ra c ió n a si lo s inte re se s q ue e llo s
re p re se nta n se rá n a fe c ta d o s – p o sitiva o ne g a tiva me nte – p o r la p o lític a
p ub lic a e n d isc usió n. Eme rg e n d e sd e la p ro p ia so c ie d a d , p ue d e n se r a c to re s
c o le c tivo s o ind ivid ua le s y e l d e se mp e ño d e sus ro le s no e stá re g la d o – a l
mo d o c o m o lo e stá n lo s c a rg o s d e se mp e ña d o s p o r lo s a c to re s fo rma le s –, a ún
c ua nd o sus a c tua c io ne s d e b e n c e ñirse a la instituc io na lid a d vig e nte – c o mo
c ua lq uie r c iud a d a no .

La lite ra tura a ng lo sa jo na ha b la d e l g o b ie rno , p e ro e n la tra d ic ió n

la tino a me ric a na g o b ie rno tie nd e a id e ntific a rse c o n a lto s c a rg o s d e l p o d e r
e je c utivo , d e se mp e ña d o s p o r una a d ministra c ió n p a rtic ula r (o g o b ie rno d e
turno ). Po r e llo , e n e sta s no ta s la s re fe re nc ia s a lo s a c to re s fo rma le s d e b e
e nte nd e rse re fe rid a a lo s c a rg o s fo rma le s d e l Esta d o , p a rtic ula rme nte e n lo s
p o d e re s e je c utivo s y le g isla tivo s.

Asimismo , la lite ra tura a ng lo sa jo na re c o no c e un ro l re le va nte e n e l

p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a a l p o d e r jud ic ia l y p a ra e l c a so la tino a me ric a no
Ste in y o tro s (2006: 87) se ña la n q ue é ste e sta ría “ a d q uirie nd o una imp o rta nc ia
c re c ie nte ta nto p a ra la p o lític a c o mo p a ra la s p o lític a s p úb lic a s” . El mo d o
c o mo e l p o d e r jud ic ia l a fe c ta ría a la s p o lític a s p úb lic a s se ría a tra vé s d e sus
fa llo s e inte rp re ta c io ne s. Aunq ue te ó ric a me nte e sta e s una a rg ume nta c ió n
p la usib le , no ha y e vid e nc ia e mp íric a q ue re sp a ld e la a rg ume nta c ió n d e Ste in
y o tro s. Po r e je mp lo , un tra b a jo e fe c tua d o e n e l c o nte xto d e l c urso so b re
Po lític a s Púb lic a s e n e l Ma g íste r e n C ie nc ia Po lític a d e la Unive rsid a d d e C hile ,
b a sa d o e n una mue stra d e fa llo s d e la C o rte Sup re ma , e n q ue e l fo nd o d e la
d isc usió n e ra n la s p re sta c io ne s d e sa lud q ue d e b ía d a r e l Esta d o p a ra p ro te g e r
 52

e l d e re c ho a la vid a , c o nsa g ra d o c o nstituc io na lme nte , m o stró q ue lo s

trib una le s no a lte ra b a n la p o lític a p úb lic a a l e sta b le c e r q ue e l d e b e r e l Esta d o
e n o to rg a r p re sta c io ne s q ue re sg ua rd e n e l d e re c ho a la vid a e stá
d e te rmina d o p o r e l mo nto d e lo s re c urso s q ue se ha n a sig na d o a ta l fin e n la
re sp e c tiva le y d e p re sup ue sto . Po r e sta ra zó n e n e sta s no ta s no se a na liza rá a
lo s trib una le s c o mo a c to r sig nific a tivo e n e l p ro c e so d e p o lític a p úb lic a .

C o nfo rme a lo a nte rio r, lo s sig uie nte s p unto s d e e sta unid a d a b o rd a rá n
a lo s a c to re s fo rma le s, q ue e stá n d e ntro d e la e struc tura d e l Esta d o , ta le s
c o mo e l Pre sid e nte , e l g a b ine te ministe ria l, lo s a se so re s p re sid e nc ia le s, lo s
p a rla me nta rio s y la Ad ministra c ió n Púb lic a o b uro c ra c ia . Ta mb ié n a b o rd a rá a
lo s a c to re s info rma le s, o fue ra d e l a p a ra to d e l Esta d o , ta le s c o mo lo s g rup o s d e
inte ré s, lo s p a rtid o s p o lític o s, a c a d é mic o s, inve stig a d o re s y e xp e rto s, y lo s
me d io s d e c o munic a c ió n.

3. LO S A C TO RES FO RMA LES

C o mo ya se ha se ña la d o e n la se c c ió n p re c e d e nte , e sto s a c to re s
d e se mp e ña n c a rg o s d e ntro d e la e struc tura d e l Esta d o . En e sta s no ta s se
a g rup a rá n d e p e nd ie nd o d e si e llo s d e se mp e ña n ro le s p ro p ia me nte p o lític o s, si
e je rc e n un ro l d e c o nse je ría a q uie n d e se mp e ña e l má s re le va nte ro l p o lític o o
si su la b o r e s d e tip o a d ministra tivo e n e l a p a ra to b uro c rá tic o .

a ) Lo s c a rg o s p o lític o s.

Esto s so n ta nto lo s c a rg o s d e e le c c ió n p o p ula r c o mo a q ue lla s a lta s

p o sic io ne s d e a uto rid a d fo rm a l e n la e struc tura d e l p o d e r e je c utivo .

• Pre side nte de la Re púb lic a . La s fa c ulta d e s q ue la C o nstituc ió n le o to rg a a l

Pre sid e nte le ha c e se r e l a c to r má s influye nte e n e l p ro c e so . En va rio s p a íse s
e s e l Pre sid e nte q uie n d e b e o to rg a r p a tro c inio a la s inic ia tiva s q ue g e ne re n
c o mp ro miso s a l p re sup ue sto p úb lic o , p a ra q ue la inic ia tiva p ue d a se g uir e l
trá mite p a rla me nta rio . Tie ne ta mb ié n inic ia tiva d e le y, c a p a c id a d d e ve to
y una g ra n influe nc ia e n e l e sta b le c imie nto d e la a g e nd a le g isla tiva . La s
a trib uc io ne s fo rma le s q ue le c o nfie re e l siste ma instituc io na l – e n la ma yo ría
d e lo s p a íse s d e Amé ric a La tina – lo ha c e se r un a c to r muy p o d e ro so e n e l
p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a . Lo s p a rla me nta rio s, e n c a m b io , tie ne n
inic ia tiva e n un muy limita d o núme ro d e ma te ria s, sus a trib uc io ne s so n
me no re s, c o mp a ra d a s c o n la s d e l Pre sid e nte , y p a ra sup e ra r e l ve to
p re sid e nc ia l se ne c e sita n a lto s q uó rum , lo s q ue so n no rma lme nte muy
d ifíc ile s d e lo g ra r.

Aunq ue e l Pre sid e nte p ue d e d e te rmina r la a g e nd a , no p ue d e d o mina r

la s a lte rna tiva s q ue so n se ria me nte c o nsid e ra d a s ni me no s d e te rmina r lo s
re sulta d o s fina le s d e lo s te ma s d e la a g e nd a . To d o s lo s te ma s d e a g e nd a
a fe c ta n e inc luye n a una d ive rsid a d d e a c to re s, ha y a sp e c to s té c nic o s q ue
d e b e n se r a b o rd a d o s, to d o lo c ua l imp lic a q ue un núme ro d e p e rso na s
má s a llá d e l Pre sid e nte y su c írc ulo inme d ia to inte rvie ne n e n e l p ro c e so .
Ad ic io na lme nte , c ua nd o se tra ta d e una p o lític a p úb lic a q ue d e b e
ma te ria liza rse a tra vé s d e una le y e s ne c e sa ria una vo ta c ió n p a rla me nta ria ,
 53

la q ue e stá suje ta a l d e b a te p o lític o e n e l C o ng re so y a l a ná lisis d e c ó mo

e sa le y a fe c ta lo s inte re se s q ue c a d a uno d e lo s p a rla me nta rio s re p re se nta .

¿ De q ué re c urso s d isp o ne e l Pre sid e nte e n e l p ro c e so d e e la b o ra c ió n d e

p o lític a p úb lic a ?

(i) Lo s re c urso s instituc io na le s a su disp o sic ió n, se ña la d o s e n la

C o nstituc ió n y la s le ye s, q ue inc luye n, e ntre muc ho s, la inic ia tiva d e le y,
la s a trib uc io ne s d e g a sto , la c a p a c id a d d e ve to y la p o te sta d d e
c o ntra ta r a p e rso na s p a ra d e se mp e ña r lo s c a rg o s c la ve s e n e l
g o b ie rno 3 y d e sp e d irlo s4 si d e ja n d e c o nta r c o n su c o nfia nza .

(ii) C o mp a ra d o c o n e l C o ng re so , e l p o de r e je c utivo e s má s unita rio e n sus

d e c isio ne s y d e p e nd e e se nc ia lme nte d e la vo lunta d d e l Pre sid e nte . El
Pre sid e nte e s q uie n e nc a b e za e l p o d e r e je c utivo , lid e ra la c o a lic ió n d e
g o b ie rno y tie ne la fa c ulta d d e – o se e sp e ra q ue e je rza su lid e ra zg o
p a ra – re so lve r lo s c o nflic to s q ue surg e n e n e l g a b ine te , c o a lic ió n o e n
e l e q uip o d e g o b ie rno .

(iii) El Pre side nte a tra e la a te nc ió n p úb lic a má s q ue ning ún o tro a c to r e n e l

p ro c e so de la p o lític a p úb lic a . Lo s me d io s d e c o munic a c ió n c ub re n
p rio rita ria me nte la a c tivid a d d e l Pre sid e nte a nte s q ue la d e c ua lq uie r
o tro a c to r p o lític o . Así, a tra vé s d e la c a p tura d e la a te nc ió n p úb lic a e l
Pre sid e nte d ifund e la p o sic ió n d e su a d ministra c ió n e n lo s te ma s q ue
a b o rd a la Ag e nd a Púb lic a , fija y re fue rza la s p rio rid a d e s y lo s mo d o s
c o mo lo s te ma s d e la a g e nd a se rá n – o e stá n sie nd o – a b o rd a d o s p o r
su a d ministra c ió n. Ello ta mb ié n e s un lla m a d o a lo s mie mb ro s d e su
e q uip o a tra b a ja r e n c o nso na nc ia c o n la p o sic ió n e xp lic ita d a p o r e l
Pre sid e nte , p o rq ue no e s e sp e ra b le q ue , c ua nd o e l Pre sid e nte fija la
líne a d e tra b a jo d e su a d ministra c ió n, a lg ún mie mb ro d e su e q uip o d e
tra b a jo a c túe a p a rta d o d e e lla .

• Cargo s de c o nfianza po lític a . Aunq ue e l Pre sid e nte p ue d e e sta b le c e r lo s

te ma s, lo s é nfa sis y la s p rio rid a d e s q ue se a b o rd a rá n e n su a d ministra c ió n y
to ma rá la s d e c isio ne s fina le s, p a ra q ue lo s e nunc ia d o s q ue é l ha se ña la d o
se tra nsfo rme n e n a c c ió n e s ne c e sa rio q ue é l d e le g ue e n un c o njunto d e
c o la b o ra d o re s lo s a sp e c to s p rá c tic o s y o p e ra tivo s d e l p ro c e so .

En un p rime r nive l e stá n lo s mie mb ro s d e l g a b ine te (Ministro s o

Se c re ta rio s d e Esta d o , d e p e nd ie nd o d e la d e no mina c ió n q ue se usa n e n
lo s p a íse s d e Hisp a no a mé ric a ) y Sub se c re ta rio s o Vic e – Ministro s, p a ra
q uie ne s su fue nte d e le g itimid a d y a uto rid a d d e riva d e se r no mina d o s p o r
e l Pre sid e nte a c a rg o d e un á re a e sp e c ífic a e n su a d ministra c ió n. En una
se g und a líne a e stá n la s re sta nte s p o sic io ne s d e c o nfia nza q ue c o nfo rma n
la a d ministra c ió n: Je fe d e Divisió n, d e Se rvic io s Púb lic o s, d e Emp re sa s
Púb lic a s y simila re s. Es e vid e nte q ue lo s c a rg o s p o lític o s má s a lto s (Ministro s

3 En e l c a so urug ua yo e l Pre sid e nte ne c e sita la a p ro b a c ió n d e l C o ng re so p a ra e l no mb ra mie nto

d e lo s Ministro s.

4En lo s c a so s d e C hile , C o lo mb ia , Pe rú, Urug ua y y Ve ne zue la e l C o ng re so p ue d e d e stituir a lo s

Ministro s a tra vé s d e un p ro c e d imie nto d e C e nsura o Ac usa c ió n C o nstituc io na l.
 54

o Se c re ta rio s d e Esta d o y Sub se c re ta rio s o Vic e – Ministro s) d isp o ne n d e

re c urso s m á s p ró ximo s a lo s q ue d isp o ne e l Pre sid e nte .

Q uie ne s d e se mp e ña n e sto s c a rg o s p o lític o s so n q uie ne s tra d uc e n lo s

e nunc ia d o s se ña la d o s p o r e l Pre sid e nte , o e l p ro g ra ma d e g o b ie rno , e n
a c c io ne s. Ello a b re la p o sib ilid a d a q ue e sto s a c to re s inc o rp o re n sus
p a rtic ula re s p e rc e p c io ne s, p unto s d e vista y e l mo d o c o mo e llo s e ntie nd e n
e l p ro b le ma y la s p rio rid a d e s d e l g o b ie rno . Ad e m á s, d a d a la p o sic ió n q ue
o c up a n e n e l g o b ie rno , se e sp e ra q ue d e e sto s a c to re s surja n a lte rna tiva s
d e so luc ió n a lo s p ro b le ma s q ue e l g o b ie rno ha d e c id id o e nfre nta r y, e n
c o nse c ue nc ia s, e llo s d e te rmina n e n b ue na me d id a e l mo d o c o mo e l
g o b ie rno a b o rd a lo s te ma s q ue ha n sid o inc o rp o ra d o s a la Ag e nd a
Púb lic a . Ta mb ié n e sto s so n lo s c a rg o s re sp o nsa b le s d e la imp le me nta c ió n
d e la s p o lític a s, lo q ue imp lic a q ue se rá n e llo s lo q ue , e n lo s he c ho s, e sta rá n
me d ia nd o e ntre e l Pre sid e nte y lo s c iud a d a no s.

• Parlame ntario s. So n un a c to r imp o rta nte e n e l p ro c e so d e d e finic ió n

p o lític a . En a q ue lla s p o lític a s p úb lic a s q ue re q uie re n d e la a p ro b a c ió n d e
un p ro ye c to le y, e llo s, c o n sus vo to s, so n lo s q ue d e c id e n. De e ste mo d o , se
a b re un p ro c e so d e ne g o c ia c ió n c o n e l p o d e r e je c utivo p a ra inc o rp o ra r lo s
inte re se s, a sp ira c io ne s y e xp e c ta tiva s q ue e llo s re p re se nta n. En a lg uno s
p a íse s, e l C o ng re so p ue d e no se r d e te rmina nte e n e l surg imie nto d e lo s
te ma s d e la Ag e nd a Púb lic a , p e ro , d a d a la d iná mic a d e l d e b a te p o lític o , si
lo e s e n la re p re se nta c ió n d e inte re se s, e n la c o nsid e ra c ió n d e a lte rna tiva s,
e n la d e c isió n – c ua nd o se re q uie re le y –, e n la p ro ye c c ió n a la o p inió n
p úb lic a , y e n lo s a lc a nc e s y fo rma c o nc re ta q ue to ma la p o lític a p úb lic a .

¿ C uá le s so n lo s re c urso s d e lo s p a rla me nta rio s e n e l p ro c e so d e la

p o lític a p úb lic a ?

(i) Auto rid a d le g a l. Da d o q ue nue va s p o lític a s o c a m b io s d e p o lític a s

re q uie re n nue va le g isla c ió n, e llo s d e b e n a p ro b a rla .

(ii) Atra e n a te nc ió n p úb lic a a tra vé s d e sus inte rve nc io ne s p úb lic a s, la s

e ntre vista s q ue d a n, su p a rtic ip a c ió n e n d e b a te s, to d o lo c ua l e s
c ub ie rto p o r lo s me d io s y, a sí, c o m unic a d o a l re sto d e l p a ís.
Ad ic io na lme nte , lo s p a rla me nta rio s so n líd e re s d e trá s d e lo s c ua le s
ha y p e rso na s e inte re se s c o nc re to s. De e sta ma ne ra c re a n, g e ne ra n e
influye n e n la o p inió n p úb lic a .

(iii) En e l d e b a te p a rla me nta rio se d isc ute “ info rma c ió n e tiq ue ta d a ”

a c e rc a d e la s p o lític a s e n d e b a te . No tra nsfie re n d e ta lle s té c nic o s,
sino d isc ute n a c e rc a d e lo s a sp e c to s p o lític o s d e c a d a una d e e lla s y
c o mo la s p ro p ue sta s e n c o nsid e ra c ió n b e ne fic ia rá n o p e rjud ic a rá n a
g rup o s c o nc re to s d e la p o b la c ió n. Eso lo tra nsmite n a l p úb lic o y, c o n
e llo , g e ne ra n a p o yo o p re sió n so b re e l g o b ie rno .

(iv) Es usua l q ue lo s p a rla me nta rio s c ump la n va rio s p e rio d o s lo q ue le s d a

lo ng e vid a d p o lític a , c o no c imie nto p rivile g ia d o d e lo s me c a nismo s d e
influe nc ia p o lític a , m a yo r visib ilid a d , re p uta c ió n, to d o lo c ua l imp lic a
a lto s g ra d o s d e influe nc ia .
 55

b ) Ase so re s p re sid e nc ia le s.

Aunq ue lo s a se so re s – e n lo s p a íse s e n q ue se d a e sta fig ura –, no so n

p ro p ia me nte c a rg o s p o lític o s, d a d o q ue no fo rma n p a rte d e l g a b ine te y
ta mp o c o e stá n a c a rg o d e a lg ún se rvic io p úb lic o o re p a rtic ió n d e l g o b ie rno ,
d a d a su ub ic a c ió n, e llo s lle g a n a te ne r a lta influe nc ia e n e l e sta b le c imie nto d e
la a g e nd a , la s a lte rna tiva s e , inc luso , so b re la ma rc ha d e la e je c uc ió n d e la s
p o lític a s. En e l siste ma p o lític o d e Esta d o s Unid o s e l Pre sid e nte tie ne una se rie
d e a se so re s so b re te ma s e sp e c ífic o s, lo s q ue so n d e te rmina nte s e n to d o e l
p ro c e so d e p o lític a s p úb lic a s (Se g urid a d Na c io na l, Se g urid a d So c ia l y o tro s).
En C hile , e l ro l d e lo s a se so re s p re sid e nc ia le s se ha he c ho má s visib le d e sd e la
a d ministra c ió n d e l Pre sid e nte La g o s, q uie n e sta b le c ió un e q uip o d e a se so re s
c o n muy a lta s c a lific a c io ne s p ro fe sio na le s y a lo s q ue a sig nó e l ro l d e a ná lisis y
se g uimie nto d e lo s te ma s d e la Ag e nd a Púb lic a . Ese e q uip o fue insta la d o e n e l
se g und o p iso d e la Mo ne d a (e l Pa la c io Pre sid e nc ia l), e n o fic ina s c o ntig ua s a
la s d e l Pre sid e nte . La p re nsa y to d o e l e sp e c tro p o lític o c o me nzó a re fe rirse a
e llo s c o mo “ e l se g und o p iso ” y d e sd e e nto nc e s la influe nc ia d e e sto s a c to re s
e n e l p ro c e so d e p o lític a p úb lic a no e s d isc utid a .

c ) Pe rso na l p ro fe sio na l d e c a rre ra e n la Ad ministra c ió n Púb lic a .

La influe nc ia d e l p e rso na l d e c a rre ra se d a má s b ie n e n la c o nsid e ra c ió n

d e a lte rna tiva s y e n la imp le me nta c ió n. En té rmino s d e Lind b lo m (1991), la
influe nc ia d e la b uro c ra c ia d e riva d e l he c ho q ue lo s c a rg o s p o lític o s ha c e n
una e sp e c ific a c ió n inc o mp le ta d e la p o lític a . Lue g o q ue lo s c a rg o s p o lític o s
ha n e sta b le c id o e l p ro b le ma q ue se d e b e a b o rd a r y la fina lid a d d e la
inte rve nc ió n, e l p e rso na l d e c a rre ra e s e l q ue re a liza lo s e stud io s, e sc rib e lo s
d o c ume nto s y lle va a la p rá c tic a , e je c uta y a d ministra la s p o lític a s d e c id id a s
p o r lo s c a rg o s p o lític o s. Aun c ua nd o to d o e sto p o d ría sug e rir una fue rte
influe nc ia y la c a p a c id a d d e “ c a p tura r” – c o mo a rg ume nta n va rio s a uto re s –
a sus sup e rio re s e n c a rg o s p o lític o s, la inve stig a c ió n d e King d o n – p a ra e l c a so
e sta d o unid e nse – c o nc luye q ue la influe nc ia d e e llo s e s me no r. King d o n (1995)
se ña la q ue e l Pre sid e nte e s c a p a z d e d o m ina r a su p e rso na l d e c o nfia nza y
e sto s d o mina n a l p e rso na l d e c a rre ra . ¿ O c urre lo mismo e n e l re sto d e l
c o ntine nte ?

¿ C uá le s so n lo s re c urso s d e l p e rso na l p ro fe sio na l d e c a rre ra p a ra influir

e n e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a ? Lo s re c urso s d e influe nc ia q ue la lite ra tura
e sp e c ia liza d a re c o no c e a l p e rso na l d e c a rre ra se ría n lo s sig uie nte s (ve r, p o r
e je mp lo , King d o n 1995, Lind b lo m 1991, Bikla nd 2005, Ste in y o tro s 2006):

(i) Lo ng e vid a d . So b re vive n a va rio s g o b ie rno s, so n re c urso s a utiliza r e n

lo s a sp e c to s má s o p e ra tivo s d e l d ise ño e imp le me nta c ió n d e la
p o lític a y re p re se nta n la me mo ria vivie nte d e l siste ma instituc io na l y
o rg a niza c io na l. Esto último e s un re c urso imp o rta nte p a ra lo s
fo rmula d o re s d e la p o lític a p úb lic a , p ue s so n q uie ne s p ue d e n
a d ve rtir a l re sp o nsa b le p o lític o a c e rc a d e c ó mo se d ió e l p ro c e so
e n inte nto s a nte rio re s p o r a b o rd a r e l mismo p ro b le ma , o re sp e c to
d e p ro p ue sta s q ue a b o rd a ro n te ma s simila re s o e n la misma á re a d e
a c tivid a d . Ello s p o d rá n d a r c ue nta d e lo s p o rme no re s, d e ta lle s y
 56

a nte c e d e nte s no p úb lic o s d e p o r q ué o tra s p ro p ue sta s fa lla ro n o

re sulta ro n se r e xito sa s.

(ii) C o no c imie nto y e xp e rie nc ia . C o no c e n la instituc io na lid a d y c ó mo

func io na n la b uro c ra c ia e sta ta l, c ó mo se imp le me nta n y
a d ministra n la s p o lític a s p úb lic a s. El p e rso na l p ro fe sio na l d e c a rre ra
p o se e g ra n d o minio e n e l p ro c e so fo rma l q ue d e b e se g uir la
p ro p ue sta d e p o lític a p úb lic a .

(iii) Da d a su lo ng e vid a d , c o no c imie nto y e xp e rie nc ia q ue ha n

a lc a nza d o , lo g ra n de sa rro lla r una re d de re la c io ne s c o n p e rso na s
q ue d e se mp e ña n ro le s e n o tra s o rg a niza c io ne s e sta ta le s – ta nto e n
e l Po d e r Eje c utivo , c o mo e n e l C o ng re so – to d o lo c ua l p ue d e
fa c ilita r e l c ump limie nto d e lo s p ro c e so s fo rma le s q ue d e b e se g uir la
p ro p ue sta d e p o lític a p úb lic a . En o c a sio ne s su re d d e re la c io ne s
p ue d e a lc a nza r a g rup o s d e inte ré s, ub ic a d o s e n d ife re nte s
se c to re s, a me d io s d e c o m unic a c ió n, lo s q ue usa rá n, filtra nd o
info rma c ió n c o nfid e nc ia l, c ua nd o sie nta n q ue su p o sic ió n y
e sta b ilid a d e stá a me na za d a .

(iv) Da d o q ue a tra vé s d e la Ad ministra c ió n Púb lic a se imp le me nta n la s

p o lític a s e s e l p e rso na l p ro fe sio na l d e c a rre ra e l q ue fina lme nte
d e b e c o nc re ta r la inte rve nc ió n c ua ndo ha y una e sp e c ific a c ió n
inc o mp le ta de la s p o lític a s p úb lic a s p o r p a rte de lo s c a rg o s p o lític o s.

(v) Ta mb ié n, c ua ndo lo s c a rg o s p o lític o s e ntre g a n c rite rio s o dire c tric e s

p a ra la a p lic a c ió n de p o lític a s p úb lic a s, q ue so n c o ntra dic to rio s
e ntre sí, e s e l p e rso na l p ro fe sio na l d e c a rre ra e l q ue re sue lve la
c o ntra d ic c ió n d e a c ue rd o a su p ro p io c rite rio o e xp e rie nc ia . So n
e llo s q uie ne s fina lme nte a p lic a n e l c o njunto d e instruc c io ne s
invo luc ra d a s e n la p o lític a p úb lic a .

4. A C TO RES INFO RMA LES

Esto s so n a c to re s q ue se ub ic a n fue ra d e la e struc tura d e l Esta d o y q ue

e l d e se mp e ño d e sus ro le s e n e l p ro c e so d e p o lític a p úb lic a no e sta re g la d o , a l
mo d o c o mo lo e stá e l d e lo s a c to re s fo rma le s. Lo s a c to re s q ue e sta s no ta s
a b o rd a n so n lo s g rup o s d e p re sió n o inte ré s, lo s p a rtid o s p o lític o s, la a c a d e mia
y lo s me d io s d e c o munic a c ió n.

a ) G rup o s d e inte ré s.

Esta e xp re sió n a lud e a lo s g rup o s o rg a niza d o s q ue tie ne n c o nc ie nc ia

q ue se rá n a fe c ta d o s o b e ne fic ia d o s p o r la a p lic a c ió n d e una p o lític a p úb lic a
y q ue , a ra íz d e e llo , re a liza n e sfue rzo s c o nc ie nte s p o r a lte ra r lo s re sulta d o s d e
la p o lític a e n su fa vo r. Lo s típ ic o s g rup o s d e inte ré s so n la s a so c ia c io ne s
e mp re sa ria le s o p a tro na le s, d e tra b a ja d o re s, d e p ro fe sio na le s (c o mo la s
Aso c ia c io ne s d e Mé d ic o s, Sind ic a to s d e Pro fe so re s o Ma e stro s, p o r e je mp lo ),
a so c ia c io ne s g re mia le s, a g rup a c io ne s q ue surg e n e n to rno a una c a usa
(G re e n Pe a c e , Mé d ic o s sin Fro nte ra , p o r e je mp lo ) y simila re s.
 57

Lo s inte re se s d e un g rup o p ue d e n se r c o ntra d ic to rio s c o n lo s d e o tro

g rup o y e llo s p ue d e n ub ic a rse e n e l mismo se c to r d e a c tivid a d . Po r e je mp lo ,
no rma lme nte lo s inte re se s d e lo s g rup o s q ue p re sta d o re s p riva d o s d e la sa lud ,
d e la s Aso c ia c io ne s Mé d ic a s, d e lo s Tra b a ja d o re s d e la Sa lud y d e la s
a g rup a c io ne s d e p a c ie nte s – e n lo s p a íse s e n q ue e xiste n – so n c la ra me nte
d isímile s e , inc luso , e n la ma yo r p a rte d e la s ve c e s so n c o ntra d ic to rio s, a unq ue
to d o s a rg ume nta n a fa vo r d e una me jo r a te nc ió n d e sa lud .

La a c tivid a d d e lo s g rup o s d e inte ré s e s va ria d a . Alg uno s d e e llo s

a fe c ta n la a g e nd a , o tro s a fe c ta n la s a lte rna tiva s c o nsid e ra d a s, o tro s
p ro mue ve n nue va s inic ia tiva s y o tro s se mo viliza n p a ra b lo q ue a r c a mb io s d e
p o lític a o e l surg imie nto d e inic ia tiva s q ue e stima n q ue le s a fe c ta rá
ne g a tiva me nte . Lo s g rup o s d e inte ré s mo viliza n a p o yo , e sc rib e n c a rta s, e nvía n
d e le g a c io ne s, ha c e n a sa mb le a s, ha c e n lo b b y, lla ma n la a te nc ió n d e me d io s
d e c o munic a c ió n, se a lía n c o n g rup o s q ue se rá n simila rme nte a fe c ta d o s o
b e ne fic ia d o s p o r la inic ia tiva d e p o lític a p úb lic a . C o n e llo b usc a n lla ma r la
a te nc ió n d e lo s c a rg o s p o lític o s p a ra q ue e sto s a lte re n lo s c o nte nid o s d e la
p o lític a a fa vo r d e lo s inte re se s d e e sto s g rup o s. Se g ún King d o n (1995), lo s
g rup o s d e inte ré s má s b ie n a fe c ta n la s a lte rna tiva s q ue so n c o nsid e ra d a s e n
un d e te rmina d o te ma so b re e l q ue se e sta b le c e rá una p o lític a p úb lic a , p e ro
ra ra me nte ha c e n surg ir una inic ia tiva d e p o lític a p úb lic a . Inc luso si e llo s
le va nta n un te ma , no ne c e sa ria me nte c o ntro la n e l d e b a te so b re e se te ma ni
me no s lo s re sulta d o s.

¿ C uá le s so n lo s re c urso s d e e sto s g rup o s p a ra influir e n la p o lític a

p úb lic a ?

(i) Da d a la d isp e rsió n y c o nc e ntra c ió n g e o g rá fic a d e a lg uno s g rup o s,

p ue de n lle g a r a a fe c ta r lo s re sulta do s e le c to ra le s – e sp e c ia lme nte
e n a q ue llo s d istrito s d o nd e tie ne n ma yo re s fo rta le za s – a tra vé s d e la
mo viliza c ió n d e sus mie mb ro s y simp a tiza nte s.

(ii) C o he sió n. Da d o q ue lo s g rup o s surg e n y se ma ntie ne n e n to rno a la

d e fe nsa d e inte re se s c o nc re to s, la s a c c io ne s q ue e mp re nd e n so n
p e rc ib id a s c o n, c o m p a ra tiva me nte , a lta c o nsiste nc ia . Po r e llo , su
me nsa je e s má s c la ra me nte p e rc ib id o y la p re sió n q ue e je rc e n e s
p o r inte re se s c o nc re to s y se ntid o s p o r sus mie mb ro s.

(iii) Dine ro . Lo s g rup o s ta mb ié n a lc a nza n influe nc ia e n lo s re sulta d o s d e

p o lític a a tra vé s d e l fina nc ia mie nto d e c a mp a ña s d e c a nd id a to s
q ue p ue d e n influir – e n b e ne fic io d e sus inte re se s – e n lo s re sulta d o s
d e la p o lític a p úb lic a . Ta mb ié n p ue d e n influir e n e l fina nc ia mie nto
d e c a mp a ña s c o m unic a c io na le s, d e so ste nimie nto d e a c tivista s,
ma nte nimie nto d e me d io s d e c o munic a c ió n y to d a la g a ma d e
influe nc ia s q ue p ro d uc e e l d ine ro .

(iv) Re d de re la c io ne s. La re d d e re la c io ne s d e lo s g rup o s d e inte ré s e s

d ive rsa y a mp lia , lo q ue se tra nsfo rma e n un ve híc ulo q ue e llo s
utiliza n p a ra a lc a nza r p e rsua sió n. C a d a uno d e lo s inte g ra nte s se
inse rta e n d ive rso s c írc ulo s lo q ue le s p e rmite d ifund ir sus id e a s y
p ro c la ma s e n d ive rso s c írc ulo s so c ia le s.
 58

b ) Pa rtid o s Po lític o s.

Lo s p a rtid o s p o lític o s so n a c to re s p ro ta g ó nic o s d e l p ro c e so p o lític o q ue

se d a a lre d e d o r d e to d a p o lític a p úb lic a y d e sd e a hí influye n e n su
fo rmula c ió n. Lo s p a rtid o s p o lític o s so n ma q uina s d e p o d e r: o rg a niza n y
a rtic ula n la s d e ma nd a s c iud a d a na s ha c ia e l siste ma p o lític o , re p re se nta n y
e xp re sa n inte re se s c o inc id e nte s c o n sus d e finic io ne s d o c trina ria s e id e o ló g ic a s,
re c luta n líd e re s y p e rso na s q ue p o te nc ia lme nte p ue d e n lle g a r a d e se mp e ña r
c a rg o s y func io ne s e n e l a p a ra to d e g o b ie rno , se le c c io na n p o stula nte s y
d e fine n la s lista s d e c a nd id a to s q ue p re se nta rá n a la s e le c c io ne s q ue
d e te rmina rá n a q uie ne s o c up a n lo s c a rg o s fo rma le s d e p o d e r. Visto d e sd e la
p e rsp e c tiva c o ntra ria : la s p e rso na s q ue o c up a n lo s c a rg o s fo rm a le s d e p o d e r,
q ue to ma rá n la s d e c isio ne s so b re p o lític a p úb lic a , lle g a n a e sa s p o sic io ne s a
tra vé s o c o n a p o yo d e lo s p a rtid o s p o lític o s.

Lo s p a rtid o s p o lític o s a p o rta n re c urso s d e p o d e r e n e l d e b a te d e la

p o lític a p úb lic a . Es d e c ir, lo s p a rtid o s p o lític o s a p o rta n lo s a p o yo s – u
o p o sic io ne s – p o lític o s q ue d e te rmina rá n si la p ro p ue sta e n d isc usió n
fina lme nte se tra nsfo rma e n p o lític a p úb lic a o a la s inic ia tiva s d e re fo rm a d e
a lg una p o lític a e n c urso . En e ste c o nte xto , e l a p o yo p a rla me nta rio q ue b rind e
e l p a rtid o o la c o a lic ió n d e g o b ie rno a la s p ro p ue sta s d e p o lític a p úb lic a
imp ulsa d a s p o r e l p o d e r e je c utivo y q ue d e b a n tra d uc irse e n le y se rá
d e te rmina nte p a ra e l futuro d e la inic ia tiva .

De sd e e ste p unto d e vista , la instituc io na liza c ió n d e lo s p a rtid o s y la

e struc tura c ió n d e c o a lic io ne s e sta b le s, q ue o to rg ue n e l a p o yo p o lític o
ne c e sa rio a lo s g o b ie rno s p a ra la s p o lític a p úb lic a s q ue e llo s imp ulsa n, e s un
a sunto d e má xima re le va nc ia p a ra la e fe c tivid a d q ue a lc a nc e n la s
inte rve nc io ne s. Asimismo , e ste he c ho ha c e ne c e sa rio q ue se e sta b le zc a n y
ma nte ng a n re la c io ne s fluid a s e ntre e l g o b ie rno y e l C o ng re so – inc luid a la
o p o sic ió n –, p ue s e l inte rc a mb io p e rmite e sta b le c e r si ha y p o sib ilid a d e s re a le s
q ue la p ro p ue sta a lc a nc e e l a p o yo b á sic o q ue se re q uie re o si e s ne c e sa rio
o p ta r p o r o tra a lte rna tiva q ue inte g re inte re se s d e m á s a mp lio e sp e c tro y q ue ,
p o r lo mismo , a lc a nc e ma yo re s g ra d o s d e a p o yo p o lític o .

Po r o tro la d o , d a d o q ue e n e l ré g ime n d e mo c rá tic o se e sp e ra q ue ha ya

a lte rna nc ia e n e l p o d e r, un ro l d e a lta tra sc e nd e nc ia q ue jue g a n lo s p a rtid o s
e s g e ne ra r lo s c o nse nso s p o lític o s b á sic o s q ue p e rmita n d a r e sta b ilid a d a la s
p o lític a s p úb lic a s, p a ra q ue e sta s te ng a n e l tie mp o y e sp a c io sufic ie nte d e
ma d ura c ió n p a ra p ro d uc ir sus re sulta d o s. Ello p e rmite e vita r e l e fe c to p e nd ula r
d e la p o lític a , e n e l q ue e l g o b ie rno e ntra nte d e sa huc ia y a lte ra ra d ic a lme nte
la s p o lític a s p úb lic a s imp ulsa d a s p o r su a nte c e so r.

c ) Ac a d é mic o s, inve stig a d o re s y e xp e rto s.

Alc a nza n influe nc ia p o r la vía d e l c o no c imie nto q ue ha n d e sa rro lla d o

so b re lo s a sp e c to s susta ntivo s d e lo s te ma s y p ro b le m a s q ue a b o rd a la p o lític a
p úb lic a . No rma lme nte la s p ro p ue sta s d e p o lític a p úb lic a c ita n lite ra tura
e sp e c ia liza d a , inve stig a c io ne s re c ie nte s, e vid e nc ia q ue ha sid o re c o p ila d a y
c o no c imie nto siste ma tiza d o , to d o lo c ua l e s e l p ro d uc to d e l tra b a jo d e
 59

a c a d é mic o s, inve stig a d o re s y e xp e rto s. Ad ic io na lme nte , e s no rma l q ue

d e sta c a d o s a c a d é mic o s se a n c ita d o s a la s a ud ie nc ia s d e l C o ng re so d o nd e se
d e b a te un p ro ye c to d e le y o q ue lo s d o c ume nto s g ub e rna me nta le s q ue
d ise ña n y p ro p o ne n p o lític a s p úb lic a s c ite n e stud io s so b re e l te ma . Ta mb ié n, e s
fre c ue nte q ue e n p e río d o s d e d e b a te so b re p ro p ue sta s d e p o lític a p úb lic a , lo s
me d io s d e c o munic a c ió n e ntre viste n o c ite n lo s a p o rte s d e a c a d é mic o s,
inve stig a d o re s y e xp e rto s. A p a rtir d e la e xp e rie nc ia d e lo s p a íse s d e sa rro lla d o s,
e n va ria d o s p a íse s sub d e sa rro lla d o s se ha id o a va nza d o e n la c o nstruc c ió n d e
una só lid a tra d ic ió n d e fo rmula c ió n d e p ro p ue sta s d e p o lític a p úb lic a b a sa d a s
e n c o no c imie nto y e vid e nc ia .

Es ta mb ié n no rma l q ue a c a d é mic o s, inve stig a d o re s y e xp e rto s a se so re n

a g o b ie rno s y líd e re s e n la e la b o ra c ió n d e p o lític a s p úb lic a s y q ue , c o n c ie rta
fre c ue nc ia , d a d o su c o no c imie nto e sp e c ia liza d o , o c up e n c a rg o s p o lític o s – e n
e l g a b ine te ministe ria l, p o r e je m p lo – p a ra imp ulsa r d e te rmina d a s inic ia tiva s y
lue g o d e te rmina d a la e xp e rie nc ia vue lva n a la vid a a c a d é m ic a . Ad e m á s,
c a d a ve z c o n má s fre c ue nc ia surg e n y se re fue rza n lo s c e ntro s a c a d é mic o s
q ue b usc a n a p o ya r c o n c o no c imie nto e inve stig a c io ne s c ie ntífic a s e l tra b a jo
p o lític o . En Esta d o s Unid o s se lla ma “ Think Ta nks” , e n C hile se le s d e no mina
“ Instituto s o C e ntro s d e Estud io s” y e n o tro s p a íse s a p a re c e n b a jo la
d e no mina c ió n d e Fund a c io ne s o C o rp o ra c io ne s.

d ) Lo s me d io s d e c o m unic a c ió n.

Lo s me d io s a fe c ta n la a g e nd a , a unq ue , se g ún King d o n (1995), e s

me no s imp o rta nte q ue la a c c ió n d e lo s g rup o s d e inte ré s. La ra zó n se ría q ue ,
p o r un la d o , lo s me d io s re p o rta n lo s te ma s p o r un c o rto p e rio d o y lue g o c ub re n
o tro te ma , c o n lo q ue d iluye n su imp a c to . Po r o tro , lo s me d io s re p o rta n lo q ue
p a sa e n e l g o b ie rno a nte s q ue so b re lo s te ma s susta ntivo s d e la a g e nd a , c o n
lo q ue se d iluye su imp a c to . Aunq ue e l e fe c to d e lo s me d io s d e c o munic a c ió n
e s me no r q ue e l a ntic ip a d o , e llo s a fe c ta n la a g e nd a d e la s sig uie nte s
ma ne ra s:

(i) Ac túa n c o mo c o munic a d o re s e n la c o munid a d inte re sa d a e n lo s

te ma s d e p o lític a p úb lic a .

(ii) Ma g nific a n lo s mo vimie nto s d e lo s te ma s q ue a b o rd a la p o lític a

p úb lic a . Ello s no c re a n un te ma , p e ro a yud a n a d a rle visib ilid a d ,
o rg a niza rlo y a a c e le ra r su d e sa rro llo . En e llo , lo s me d io s d e sa rro lla n
c ie rta a lia nza c o n lo s g rup o s d e inte ré s, la a c a d e mia y lo s
b uró c ra ta s, lo s q ue , c ua nd o tie ne n c ie rta inc o mo d id a d , filtra n
a nte c e d e nte s a la p re nsa .

(iii) Lo s me d io s p ue d e n te ne r un e fe c to so b re la p o lític a p úb lic a c ua nd o

a fe c ta n a a c to re s p ro ta g ó nic o s q ue p a rtic ip a n e n e l p ro c e so d e
e la b o ra c ió n d e p o lític a p úb lic a .

5. SINTESIS

Lo s a c to re s d e la p o lític a p úb lic a so n q uie ne s a p a re c e n invo luc ra d o s e n

a lg una e ta p a d e l p ro c e so q ue sig ue la p o lític a p úb lic a . Lo s a c to re s p ue d e n se r
 60

ind ivid ua le s o c o le c tivo s, fo rma le s o info rma le s, c e ntra le s o ma rg ina le s a la re d

d e inte re se s q ue se c o nstruye a lre d e d o r d e la p o lític a p úb lic a . Esta s c a te g o ría s
no so n e xc luye nte s, sino c o mp le me nta ria s.

Al d e sc rib ir a lo s a c to re s e sta s no ta s se ha n c e ntra d o e n la

d ife re nc ia c ió n d e a c to re s fo rma le s o info rma le s, e n ra zó n a si e llo s
d e se mp e ña n ro le s e sta b le c id o s e n la e struc tura d e l Esta d o y re g ula d o s p o r e l
siste ma instituc io na l. Esta p ue d e se r c o nsid e ra d a c o mo la d ife re nc ia c ió n
b á sic a , to d a ve z q ue la s p o lític a s p úb lic a s so n inte rve nc io ne s d e c id id a s e n e l
Esta d o , c o n la fina lid a d d e re so lve r – o a mino ra r – una situa c ió n q ue ha sid o
id e ntific a d a c o mo un p ro b le ma p úb lic o .

Entre lo s a c to re s fo rma le s, d a d o e l d ise ño instituc io na l d e lo s p a íse s

hisp a no a me ric a no s, e l ro l má s re le va nte lo e je rc e e l Pre sid e nte d e la
Re p úb lic a . La influe nc ia q ue e je rc e n lo s o tro s a c to re s e n e l p o d e r e je c utivo se
d e d uc e n d e la s a trib uc io ne s q ue e l Pre sid e nte ha d e le g a d o y d e la s ta re a s e
instruc c io ne s q ue ha d istrib uid o e ntre sus c o la b o ra d o re s. Lo s p a rla me nta rio s
influye n e n e l p ro c e so a tra vé s d e sus fa c ulta d e s d e a p ro b a c ió n d e la s le ye s,
c ua nd o la s p o lític a s p úb lic a s d e b e n a p ro b a rse p o r me d io d e la d ic ta c ió n d e
una le y. Lo s a se so re s p re sid e nc ia le s influye n e n la fo rmula c ió n d e p o lític a s
p úb lic a s a tra vé s d e la influe nc ia q ue lo g re n so b re e l Pre sid e nte . El p e rso na l d e
c a rre ra a lc a nza una influe nc ia me no r e n e l p ro c e so y e lla e stá ra d ic a d a e n la
la b o r d e a p o yo q ue b rind a n a q uie ne s d e se mp e ña n c a rg o s p o lític o s e n e l
g o b ie rno .

Entre lo s a c to re s info rma le s, lo s g rup o s d e inte ré s influye n e n e l p ro c e so a

tra vé s d e la p re sió n q ue e je rc e n so b re e l siste ma p o lític o p o r lo s inte re se s q ue
e llo s re p re se nta n. Lo s p a rtid o s p o lític o s a p o rta n lo s re c urso s d e p o d e r
ne c e sa rio s p a ra tra nsfo rma r la s inic ia tiva s e n p o lític a s p úb lic a s. La a c a d e mia
a p o rta lo s re c urso s d e c o no c imie nto so b re lo s c ua le s se fund a e l
re c o no c imie nto d e un p ro b le ma y la c o nstruc c ió n d e a lte rna tiva s p a ra
a b o rd a rlo . Lo s me d io s d e c o m unic a c ió n influye n e n e l p ro c e so d e la p o lític a
p úb lic a a l ha c e r visib le un c ie rto p ro b le ma , a c e le ra r su d e sa rro llo o influir so b re
lo s to ma d o re s d e d e c isio ne s.
 61

VIII. LA C O NSTRUC C IÓ N DE LA AG ENDA PÚBLIC A

1. INTRO DUC C IÓ N

¿ Po r q ué lo s a c to re s d e p o d e r to ma n un p ro b le ma y no o tro ? , ¿ Po r q ué
una inic ia tiva se tra nsfo rma e n p o lític a p úb lic a y o tra s no ? O e n té rmino s d e
King d o n (1995), ¿ p o r q ué lo s a c to re s re le va nte s e n e l p ro c e so d e la p o lític a
p úb lic a p re sta n a te nc ió n a c ie rto s te ma s y no a o tro s? La c ue stió n p a sa a se r
p o r q ué un d e te rmina d o te ma se insta la e n la Ag e nd a Púb lic a (no se insta la o
sa le ), sub e e n la p rio rid a d (o b a ja ) y se tra nsfo rma e n p o lític a p úb lic a , mie ntra s
q ue c o n o tro s te ma s no o c urre lo mismo . To d a s e sta s p re g unta s ha c e n
re fe re nc ia a c o mo se c o nstruye la Ag e nd a Púb lic a y a c o mo se se le c c io na n o
d e sc a rta n la s a lte rna tiva s d e so luc ió n d e un p ro b le ma p úb lic o , ha sta lle g a r a
c o nstituir la p o lític a p úb lic a q ue se imp le me nta rá .

La Ag e nd a Púb lic a ha c e re fe re nc ia a l lista d o d e p ro b le ma s a lo s q ue lo s

a c to re s re le va nte s d e p o d e r – a uto rid a d e s y a g e nte s p o lític o s – p re sta rá n
a te nc ió n e n un c ie rto mo me nto . Ello lle va a p re g unta rse q ue ha c e q ue lo s
a c to re s d e p o d e r p re ste n a te nc ió n a un p ro b le ma . En la re a lid a d so c ia l
c o e xiste n va ria d o s p ro b le ma s, p e ro lo s a c to re s d e p o d e r no p o d rá n a b o rd a rlo s
to d o s y p re sta rá n a te nc ió n só lo a a lg uno s d e e llo s. Así, la p re g unta sug ie re
q ue , e n un c o nte xto e n q ue ha y va ria d o s p ro b le ma s c o mp itie nd o p o r c a p tura r
la a te nc ió n d e lo s a c to re s d e p o d e r, se d a un p ro c e so e n e l q ue lo s
p ro p ulso re s p o r visib iliza r e so s p ro b le ma s – y sus p o sib le s so luc io ne s – re a liza n
e sfue rzo s c o nc ie nte s, y c o mp e titivo s c o n o tro s p ro p ulso re s, p o r inc o rp o ra rlo s a
la Ag e nd a Púb lic a . Birkla nd (2005: 108) d e fine a la c o nstruc c ió n d e la a g e nd a
p úb lic a c o mo “ e l p ro c e so p o r e l c ua l p ro b le ma s y a lte rna tiva s d e so luc ió n
g a na n o p ie rd e n a te nc ió n p úb lic a y d e la é lite , (lo q ue se tra d uc e e n un)
c o njunto d e a c tivid a d e s d e va ria d o s a c to re s y g rup o s p a ra ha c e r q ue un
d e te rmina d o te ma g a ne a te nc ió n y/ o e vita r q ue o tro te ma lo g re la a te nc ió n
p úb lic a y d e la é lite ” q ue e llo s d e se a n.

Po r o tro la d o , q ue lo s a c to re s d e p o d e r p re ste n a te nc ió n a un te ma e n
un c ie rto mo me nto no ind ic a , ne c e sa ria me nte , q ue so b re e se p ro b le ma se
e sta b le c e rá una p o lític a p úb lic a . Lue g o q ue lo s p ro b le ma s se ha n inc o rp o ra d o
a la Ag e nd a Púb lic a ha y un inte nso p ro c e so q ue lle va a q ue so b re a lg uno s d e
e llo s lo s to ma d o re s d e d e c isio ne s e n e l siste ma p o lític o e sté n d isp ue sto s a
g e ne ra r una inte rve nc ió n d e p o lític a p úb lic a . Así, la Ag e nd a d e De c isio ne s e s
un sub c o njunto d e la Ag e nd a Púb lic a . King d o n (1995: 4) se ña la q ue la Ag e nd a
d e De c isio ne s e s e l lista d o d e te ma s d e ntro d e la a g e nd a d e l g o b ie rno q ue
ha n lle g a d o a una situa c ió n e n q ue la s a uto rid a d e s p ue d e n – o d e b e n – to ma r
una d e c isió n.

De mo d o simila r, Birkla nd (2005) se ña la q ue la Ag e nd a Púb lic a e s e l

re sulta d o d e la s inte ra c c io ne s e ntre g rup o s influye nte s, la s e struc tura s d e p o d e r
y la a g e nd a misma , lo q ue lle va a e sta b le c e r lo s límite s d e l d e b a te p o lític o
so b re la s p o lític a s p úb lic a s. Ag re g a q ue la p ro b a b ilid a d q ue un te ma sub a e n
la s p rio rid a d e s d e la a g e nd a e stá e n func ió n d e – o re la c io na d a c o n – e l te ma
mismo , lo s a c to re s q ue se invo luc ra n, la s re la c io ne s instituc io na le s y, a me nud o ,
a za ro so s fa c to re s so c ia le s y p o lític o s q ue p ue d e n se r e xp lic a d o s, p e ro q ue no
p ue d e n se r re p lic a d o s, ni p re d ic ho s.
 62

En e ste c o nte xto , e l te ma q ue e sta se c c ió n a b o rd a e s c ó mo se

e sta b le c e la a g e nd a d e te ma s a lo s c ua le s lo s a c to re s re le va nte s p re sta rá n
a te nc ió n y p ug na rá n p o r tra nsfo rma r e sa s inic ia tiva s e n p o lític a s p úb lic a s y
c o mo se lle g a a una situa c ió n e n q ue una d e c isió n d e p o lític a p úb lic a e s
p o sib le .

2. LAS FAMILIA S DE PRO C ESO S

El p ro c e so q ue lle va a un p ro b le ma a inc o rp o ra rse a la Ag e nd a Púb lic a

e stá inte g ra d o p o r un c o njunto c o mp le jo d e p a so s, a c tivid a d e s y situa c io ne s
inte rc o ne c ta d a s q ue ha c e n q ue un c ie rto p ro b le ma se a c a lific a d o c o mo
p ro b le ma p úb lic o y, a p a rtir d e e llo , una inte rve nc ió n o rie nta d a a re so lve rlo
se a c o nsid e ra d a . Este c o mp le jo p ro c e so se c o nc e ntra a na lític a me nte e n lo
q ue o c urre e n e l siste ma p o lític o y no e n lo s a sp e c to s susta ntivo s d e la p o lític a
p úb lic a e sp e c ífic a .

Jo hn King d o n (1995) p ro p o ne un mo d e lo a na lític o p a ra c o mp re nd e r e l

surg imie nto d e una p o lític a p úb lic a q ue – e n lo e se nc ia l – id e ntific a la
e xiste nc ia d e tre s fa milia s d e p ro c e so s q ue a un c ie rto mo me nto c o nve rg e n y
g e ne ra n una o p o rtunid a d e n la q ue un p ro b le ma e s re c o no c id o , se id e ntific a n
o fo rmule n a lte rna tiva s d e so luc ió n p ro b a b le s a l p ro b le ma y se d a un c o nte xto
p o lític o q ue p e rmita a b o rd a r e l p ro b le ma . Esta s fa milia s d e p ro c e so s, q ue se
e xp lic a n e n lo s p á rra fo s sig uie nte s, so n: e l re c o no c imie nto d e l p ro b le ma , la
c o nstruc c ió n d e a lte rna tiva s y e l p ro c e so p o lític o .

a ) Re c o no c imie nto d e l Pro b le ma .

Va ria d o s p ro b le ma s c o mp ite n p o r c a p tura r la a te nc ió n d e lo s a c to re s

d e p o d e r, p e ro so lo a lg uno s d e e llo s se rá n re c o no c id o s. ¿ Q ué ha c e , e nto nc e s,
q ue un p ro b le ma se a re c o no c id o p o r q uie ne s so n influye nte s e n e l p ro c e so d e
la p o lític a p úb lic a ?

Aunq ue una re sp ue sta c o múnm e nte e xp re sa d a – b a sa d a e n la te o ría

d e mo c rá tic a – sup o nd ría q ue a q ue llo s p ro b le ma s q ue so n re c o g id o s p o r la
a g e nd a so n a q ue llo s q ue a fe c ta n a lo s c iud a d a no s, la e vid e nc ia e mp íric a
tie nd e a mo stra r q ue lo s p ro b le ma s q ue se inc o rp o ra n a la a g e nd a so n
a q ue llo s q ue c a p tura n la a te nc ió n o e stá n e n la e sfe ra d e inte ré s d e q uie ne s
o c up a n la s p o sic io ne s fo rm a le s d e p o d e r o e stá n a lre d e d o r d e e llo s. Esta
p e rc e p c ió n c o mún no c o ntra ría la te o ría d e mo c rá tic a e n la me d id a q ue
q uie ne s ha n lle g a d o a lo s c a rg o s fo rma le s d e p o d e r lo ha n he c ho a tra vé s d e
la instituc io na lid a d d e mo c rá tic a . Po r o tro la d o , e l p ro b le ma c o n e sa
p e rc e p c ió n c o mún e s c o mo se je ra rq uiza n lo s p ro b le ma s q ue a fe c ta n a lo s
c iud a d a no s.

Así, e n vista s d e la s d ific ulta d e s d e e sta b le c e r lo s vínc ulo s e ntre la s

p o lític a s p úb lic a s y la s p re fe re nc ia s p o p ula re s, Dye (2002) sug ie re q ue e s má s
p ro b a b le q ue la s p o lític a s p úb lic a s c o nc ue rd e n c o n la s p re fe re nc ia s d e la é lite
a nte s q ue la s d e la ma sa . En e ste c o nte xto , Dye a g re g a q ue la s a uto rid a d e s
a c tua rá n ra c io na lme nte e n re sp ue sta a lo s e ve nto s y c o nd ic io ne s q ue b ie n
e d uc a d a s e info rma d a s é lite s e ntie nd e n q ue e s lo q ue e l g o b ie rno d e b e ha c e r
 63

p a ra me jo ra r la situa c ió n d e la p o b la c ió n. Es d e c ir, a q ue lla s situa c io ne s q ue se

a p a rte n d e lo q ue lo s g rup o s influye nte s c o nsid e ra n no rma l o d e se a b le se rá n
c o nsid e ra d a s p ro b le ma s y, e n c o nse c ue nc ia , mo viliza rá n e sfue rzo s p a ra q ue e l
g o b ie rno inte rve ng a y c o rrija la situa c ió n. Lo q ue lo s g rup o s influye nte s
c o nsid e ra n no rma l o d e se a b le e sta rá d e te rmina d o p o r e l c o njunto d e va lo re s,
mo tiva c io ne s, p e rc e p c io ne s d e l b ie n y d e l ma l, c o no c imie nto s, p re juic io s y
p re d isp o sic io ne s q ue e llo s ha n inte rna liza d o y q ue c o nfo rma n su siste ma d e
e va lua c ió n d e la re a lid a d so c ia l.

Pa ra id e ntific a r la s situa c io ne s p ro b le má tic a s, lo s g rup o s influye nte s

a c ud e n a d a to s, ind ic a d o re s y e stud io s q ue d a n c ue nta d e si la situa c ió n e n
a ná lisis d ive rg e d e a q ue llo q ue e llo s c o nsid e ra n no rma l o d e se a b le . Si la
info rma c ió n q ue p re se nta n mue stra un e mp e o ra mie nto d e la situa c ió n, e llo s
te nd rá n una ma yo r p ro b a b ilid a d d e c a p tura r la a te nc ió n d e o tro s a c to re s
influye nte s y, c o nse c ue nte me nte , mo viliza r a p o yo s p a ra q ue e l p ro b le ma se a
a b o rd a d o p o r la s a uto rid a d e s. Ello g e ne ra lo s inc e ntivo s p a ra q ue lo s
p ro p ulso re s d e un c ie rto p ro b le ma se le c c io ne n a q ue llo s d a to s e ind ic a d o re s
q ue mue stre n q ue la situa c ió n a me rita se r a b o rd a d a p a ra , d e e sa m a ne ra ,
e vita r p ro b le ma s ma yo re s. Asimismo , d a d o q ue só lo uno s p o c o s p ro b le m a s
se rá n a b o rd a d o s y q ue va ria d o s a c to re s influye nte s d e sa rro lla n e stra te g ia s
simila re s p a ra c a p tura r la a te nc ió n d e la s a uto rid a d e s p a ra lo s p ro b le ma s q ue
e llo s p ro mue ve n, lo s p ro b le ma s q ue tie ne n má s p ro b a b ilid a d e s d e
inc o rp o ra rse a la a g e nd a se rá n a q ue llo s q ue , p o r un la d o , m ue stre n
fund a d a m e nte una ne c e sid a d imp o ste rg a b le d e inte rve nir y, p o r o tro , te ng a n
re a le s p o sib ilid a d e s d e se r a b o rd a d o s c o n re la tivo é xito , a te nd id o s lo s re c urso s
d isp o nib le s, c o no c imie nto y te c no lo g ía p a ra a b o rd a rlo s, y p o sib ilid a d e s d e
so luc ió n.

b ) C o nstruc c ió n d e Alte rna tiva s.

La c o nstruc c ió n d e a lte rna tiva s e s un p ro c e so d e se struc tura d o y e n e l

q ue lo s a sp e c to s té c nic o s tie ne n ma yo r c a b id a . Q uie ne s p a rtic ip a n má s
a c tiva me nte e n e ste p ro c e so so n lo s té c nic o s d e l g o b ie rno , a c a d é mic o s,
e xp e rto s, O NG s y g rup o s d e inte ré s. De e sto s g rup o s – p re fe re nte me nte –
surg irá n id e a s a c e rc a d e c ó m o p o d ría se r re sue lto un c ie rto p ro b le ma . Esa s
id e a s se e xp re sa n d e va ria d a s fo rma s, c o m o a rtíc ulo s a c a d é mic o s, p o ne nc ia s
e n se mina rio s, c o ng re so s o re unio ne s p ro fe sio na le s, d o c ume nto s q ue surg e n
d e c o misio ne s e sta b le c id a s p o r e l g o b ie rno o e l p a rla me nto p a ra a na liza r un
d e te rmina d o p ro b le ma , info rme d e un o rg a nismo p úb lic o so b re un c ie rto te ma
e sp e c ífic o y fo rma s simila re s. Esta s id e a s so n d ifund id a s a tra vé s d e va ria d o s
me d io s, c o mo p ub lic a c io ne s a c a d é mic a s o d e d ivulg a c ió n, me d io s d e
c o munic a c ió n q ue d ifund e n e xtra c to s so b re lo s a sp e c to s susta ntivo s d e la
id e a , e ntre vista s d e p re nsa , ra d io o te le visió n, a ud ie nc ia s d e l C o ng re so , e ntre
o tra s ma ne ra s d e d ivulg a c ió n. De e sta m a ne ra , la s a lte rna tiva s p a ra e nfre nta r
un p ro b le ma c irc ula n e ntre lo s g rup o s inte re sa d o s y, a p a rtir d e e llo , se d a e l
d e b a te y la c o nfro nta c ió n a c e rc a d e q ue so luc io ne s imp le me nta r. En e ste
p ro c e so lo s p ro mo to re s d e la s inic ia tiva s e xp re sa n sus a rg ume nto s c o n la id e a
d e p e rsua d ir a lo s d ive rso s g rup o s d e e sp e c ia lista s y, d e e sta ma ne ra ,
le g itima rla y g a na r a p o yo e n e sto s g rup o s. El re sulta d o d e l p ro c e so lle va rá a
q ue a lg una s p ro p ue sta s e ntre n e n hib e rna c ió n – y e ve ntua lme nte a
re a c tiva rse tie mp o d e sp ué s –, a q ue o tra s se a n d e sc a rta d a s, y la s q ue
 64

so b re vive n e ntre n e n un p ro c e so d e re visió n, re fo rm ula c ió n e inte g ra c ió n. Muy

ra ra me nte una p ro p ue sta so b re vivie nte se ma ntie ne ina lte ra d a d e sd e su
fo rmula c ió n ha sta su a p ro b a c ió n y tra nsfo rma c ió n e n p o lític a p úb lic a .

King d o n (1995) id e ntific a tre s c rite rio s q ue p e rmite n a una inic ia tiva
so b re vivir a l a rd uo d e b a te y c o nfro nta c ió n: fa c tib ilid a d té c nic a , a c e p ta c ió n
p o r la c o munid a d d e e sp e c ia lista s y a ntic ip a c ió n d e futura s re stric c io ne s u
o b je c io ne s. El p rime r c rite rio ha c e re fe re nc ia a q ue la inic ia tiva sa tisfa c e un
c o njunto d e e xp e c ta tiva s so b re lo s me c a nismo s, he rra mie nta s e instrume nto s
q ue se a p lic a rá n, lo q ue p e rmite vislumb ra r q ue la p ue sta e n p rá c tic a d e la
inic ia tiva e s p o sib le . El se g und o c rite rio se o rie nta a q ue la p ro p ue sta no
d e sa fíe o q ue d e fue ra d e lo s c rite rio s y c o no c imie nto s q ue lo s e sp e c ia lista s e n
e l te ma d e la p ro p ue sta tie ne n p o r c ie rto s. El te rc e r c rite rio se re fie re a q ue la
inic ia tiva d e b e a p o rta r sufic ie nte s e le me nto s q ue mue stre n q ue e s c a p a z d e
sup e ra r re stric c io ne s y o b je c io ne s. La p rime ra d e la s re stric c io ne s e s q ue la
p ro p ue sta d e b e m o stra r c o sto s a c e p ta b le s, e s d e c ir q ue lo s c o sto s q ue
invo luc ra imp le me nta rla e stá n d e ntro d e ra ng o s q ue ra zo na b le me nte p ue d e n
a b o rd a rse c o n e l p re sup ue sto p úb lic o . La se g und a o b je c ió n q ue la inic ia tiva
d e b e a ntic ip a r e s q ue d e b e te ne r a c e p ta c ió n p a ra un p úb lic o a mp lio , lo q ue
imp lic a q ue la a lte rna tiva d e b e suma r a p o yo s y e vita r re c ha zo s.

La s p ro p ue sta s q ue so b re vive n so n la s q ue sa tisfa c e n lo s c rite rio s

se ña la d o s. Da d o q ue no to d a s la s a lte rna tiva s lo s sa tisfa c e n, se p ro d uc e e l
p ro c e so d e re visió n, re fo rmula c ió n e inte g ra c ió n se ña la d o . Aq ue lla s q ue no
sa tisfa c e n lo s c rite rio s me nc io na d o s y q ue su re visió n, re fo rmula c ió n o
inte g ra c ió n c o n o tra u o tra s a lte rna tiva s e s muy c o mp le jo e inc ie rto se rá n
d e sc a rta d a s d e se r c o nsid e ra d a s e n la d e c isió n so b re la p o lític a p úb lic a q ue
se imp le me nta rá . De e sta ma ne ra , a tra vé s d e e ste p ro c e so , la lista d e
a lte rna tiva s p o sib le s se re d uc e c o nsid e ra b le me nte a a lg una s p o c a s q ue se rá n
se ria me nte c o nsid e ra d a s p a ra se r imp le me nta d a s c o mo p o lític a p úb lic a .
Lue g o d e un la rg o p ro c e so , e sta s p o c a s a lte rna tiva s se inc o rp o ra rá n a la
Ag e nd a d e De c isió n.

c ) Pro c e so Po lític o .

Lo p ro p io d e l p ro c e so p o lític o e s la c o nfro nta c ió n y a c o mo d a c ió n d e

inte re se s e n to rno a la p o lític a p úb lic a e n d e b a te . Así c o mo e l p ro c e so d e
c o nstruc c ió n d e a lte rna tiva s mue stra , má s re c urre nte me nte , a g rup o s d e
e sp e c ia lista s te nie nd o un ro l má s a c tivo , e l p ro c e so p o lític o e s
p re fe re nte me nte d o mina d o p o r q uie ne s p a rtic ip a n a c tiva me nte e n la s re d e s
d e p o d e r e influe nc ia e n la s d e c isio ne s d e l g o b ie rno . Esto s so n a c to re s q ue
d e se mp e ña n c a rg o s d e p o d e r e n e l Esta d o y q ue e n e l e je rc ic io d e sus ro le s
d e b e n invo luc ra rse e n e l a b o rd a je d e l p ro b le ma p úb lic o y fo rmula c ió n d e la
p o lític a p úb lic a , g rup o s d e p re sió n, p a rtid o s p o lític o s, líd e re s d e o p inió n,
mo vimie nto s c iud a d a no s y simila re s.

Re sp e c to d e q uie ne s p a rtic ip a n e n e ste p ro c e so , Jo b e rt (2004: 35)

se ña la q ue lo s p ro b le ma s q ue re c ib irá n a te nc ió n e sta ta l se rá n a q ue llo s
p ro mo vid o s a tra vé s d e la e struc tura d e re p re se nta c ió n d e inte re se s d e la
so c ie d a d y q ue “ la inte rp re ta c ió n d e l p ro b le ma d e te rmina e xte nsa me nte e l
siste ma d e a c to re s q ue se rá mo viliza d o e n la luc ha p o lític a ” .
 65

En e l p ro c e so p o lític o lo s p ro mo to re s d e la s inic ia tiva s so b re vivie nte s

b usc a n a p o yo s a sus p ro p ue sta s y/ o b lo q ue a r la s inic ia tiva s q ue p ue d e n
a fe c ta r ne g a tiva me nte sus inte re se s. En e llo , lo s p ro m o to re s e ntra n e n una fa se
d e inte rc a mb io s, o rie nta d o s a c o nstruir a lia nza s c o n la fina lid a d d e a g re g a r
re c urso s d e p o d e r a la inic ia tiva q ue p ro mue ve n. Esto s inte rc a mb io s e stá n
g o b e rna d o s p o r e l a rte d e la ne g o c ia c ió n y e n é l lo s ne g o c ia d o re s tra nsa n sus
a p o yo s: e l a p o yo a una c ie rta inic ia tiva p ue d e lle va r imp líc ito un p re c io tá c ito ,
d e a p o ya r – e n o tro mo me nto – una p ro p ue sta imp ulsa d a p o r e l a c to r d e
q uie n se re c ib ió e l a p o yo . Ta mb ié n p ue d e o c urrir q ue ha ya a c to re s d isp ue sto s
a e ntra r e n la d isc usió n d e la s a lte rna tiva s – a unq ue no te ng a n inte re se s
d ire c to s c o mp ro me tid o s –, mo tiva d o s p o r e l d e se o d e a ume nta r e l p re c io p o r
su a p o yo . Así, e l p ro c e so p o lític o a lie nta e l surg imie nto d e c o nd uc ta s
e stra té g ic a s e n q ue lo s a c to re s se m ue ve n b usc a nd o a ume nta r la
p ro b a b ilid a d d e sa tisfa c c ió n d e sus inte re se s, a l ma yo r nive l p o sib le .

Aunq ue lo s p ro mo to re s e stá n c o nsta nte me nte b usc a nd o a p o yo s p a ra

su p ro p ue sta , sus p o sib ilid a d e s d e o b te ne rlo a ume nta n c o nsid e ra b le me nte
c ua nd o ha y un c lima p o lític o fa vo ra b le . El c lima p o lític o e s un c o nc e p to d ifíc il
d e d e finir, o p e ra c io na liza r y e xp lic a r, a unq ue fá c il d e e nte nd e r p a ra q uie ne s
p a rtic ip a n d e la s re d e s d e p o d e r e influe nc ia . Inc luye e l c o njunto d e
p re d isp o sic io ne s y p e rc e p c io ne s q ue lo s a c to re s d e p o d e r tie ne n re sp e c to d e
la va rie d a d d e te m a s d e la Ag e nd a Púb lic a , la urg e nc ia d e un p ro b le ma
p a rtic ula r, la b o nd a d y a c e p ta b ilid a d d e la s p ro p ue sta s e n d isc usió n, y la
p ro b a b ilid a d q ue e llo s le a sig na n a q ue una inic ia tiva se a d e c id id a
fa vo ra b le me nte .

El c lima p o lític o , c o mo to d o c lima , e s va ria b le . Pue d e se r q ue la o p inió n

e xp re sa d a p o r un p e rso na je u o rg a niza c ió n d e a lta re le va nc ia so c ia l y d e
re c o no c id a a uto rid a d mo ra l, d e c o no c imie nto o simila r, a tra ig a la a te nc ió n
ha c ia un p ro b le ma q ue e sta b a re c ib ie nd o e sc a sa a te nc ió n y c o n e llo c a mb ie
la s p e rc e p c io ne s y p re d isp o sic io ne s p re va le c ie nte s e ntre lo s a c to re s d e p o d e r.
Ta mb ié n p ue d e suc e d e r q ue un he c ho p o lític o , c o mo un c a mb io e n e l
g a b ine te ministe ria l o una situa c ió n e q uiva le nte , g e ne re una situa c ió n
fa vo ra b le p a ra a b o rd a r un c ie rto p ro b le ma . La o c urre nc ia d e un he c ho
ine sp e ra d o , c o mo un fe nó me no d e la na tura le za , un a c c id e nte d e g ra n
imp a c to , una re vue lta c iud a d a na d e je a l d e sc ub ie rto un p ro b le ma q ue no
ha b ía sid o re c o no c id o p o r lo s a c to re s d e p o d e r, lo q ue g e ne ra un c a m b io
a b rup to e n e l c lima p o lític o y una situa c ió n fa vo ra b le p a ra a b o rd a r e l
p ro b le ma q ue e sta tra s la o c urre nc ia d e l he c ho ine sp e ra d o .

La o c urre nc ia d e e sto s he c ho s p ue d e g e ne ra r una o p o rtunid a d p a ra

a b o rd a r e l p ro b le ma . Ello e s tra ta d o e n la sig uie nte se c c ió n.

3. LA VENTANA DE O PO RTUNIDA DES

Este c o nc e p to ha c e re fe re nc ia a la o p o rtunid a d q ue se a b re p a ra
inc o rp o ra r lo s p ro b le ma s q ue e llo s p ro c la ma n a la a g e nd a , p a ra q ue lo s
p ro p ulso re s d e una p ro p ue sta e mp uje n p o r e lla y p a ra tra nsfo rma r una
inic ia tiva e n p o lític a p úb lic a .
 66

Ha y va ria d o s p ro b le ma s q ue b usc a n c a p tura r la a te nc ió n d e lo s a c to re s

d e p o d e r, p e ro só lo a lg uno s se rá n a b o rd a d o s. Lo s p ro b le ma s susc e p tib le s d e
se r a b o rd a d o s se a se me ja n un g rup o d e p a c ie nte s e sp e ra nd o se r a te nd id o s
e n una sa la d e e sp e ra d e la se c c ió n d e urg e nc ia s d e sa lud e n un ho sp ita l
p úb lic o . La a p e rtura d e la ve nta na e sta b le c e la s p rio rid a d e s a c e rc a d e q uie n
se rá a te nd id o p rime ro , d e mo d o simila r a c o mo la s p rio rid a d e s d e a te nc ió n d e
p a c ie nte s e stá d e te rmina d a p o r q uie ne s lo s mé d ic o s y c o la b o ra d o re s e stima n
q ue p re se nta una ma yo r urg e nc ia y q ue tie ne p o sib ilid a d e s d e c ura . Lo s
a c to re s p o ne n uno s te ma s a nte s q ue o tro s p o rq ue p ie nsa n q ue tie ne n
ma yo re s p o sib ilid a d e s d e se r a p ro b a d o s. De mo d o c o ntra rio , lo s a c to re s
ra ra me nte e sta rá n d isp ue sto s a inve rtir su tie mp o , e ne rg ía s, c a p ita l p o lític o y
o tro s re c urso s e n inic ia tiva s q ue e llo s re c o no c e n c o n a lta s p ro b a b ilid a d e s d e
fra c a so .

Esta ve nta na , c ua nd o se d a , p re se nta una o p o rtunid a d p a ra p ro mo ve r

una inic ia tiva d e p o lític a p úb lic a . La ve nta na no se a b re muy a m e nud o , p o r lo
q ue si lo s a c to re s fa vo ra b le s a la inic ia tiva no a p ro ve c ha n la o p o rtunid a d
d e b e rá n e sp e ra r ha sta q ue se a b ra nue va me nte .

a ) ¿ Po r q ué se a b re una ve nta na d e o p o rtunid a d e s?

Sig uie nd o a King d o n (1995), una ve nta na d e o p o rtunid a d p a ra una

p o lític a p úb lic a se a b re a c a usa d e mo vimie nto s e n la fa milia d e p ro c e so s
p o lític o s. Esto s mo vimie nto s p ue d e n se r p ro d uc id o s p o r c a mb io s e n e l
g a b ine te , a lto s c a rg o s p o lític o s, c a mb io s e n e l c lima p o lític o , re sulta d o d e
e le c c io ne s munic ip a le s – q ue ind ic a n la c o rre la c ió n d e fue rza s e ntre e l
g o b ie rno y la o p o sic ió n –, e le c c io ne s le g isla tiva s q ue c a mb ia n la c o mp o sic ió n
d e l C o ng re so , c a mb io d e g o b ie rno . Este último e s, p ro b a b le me nte , la m á s
o b via ve nta na d e o p o rtunid a d d e p o lític a p úb lic a .

Ta mb ié n o c urre q ue una ve nta na se a b re p o rq ue un nue vo p ro b le ma

e me rg e c o n ta l fue rza q ue c a p tura la a te nc ió n d e lo s a c to re s re le va nte s: un
a c c id e nte , un he c ho ine sp e ra d o o un e ve nto d e la na tura le za , p o r e je mp lo ,
d e ja a l d e sc ub ie rto un p ro b le ma no a b o rd a d o y e llo c a mb ia la s
p re d isp o sic io ne s y p e rc e p c io ne s d e urg e nc ia d e lo s a c to re s c o n influe nc ia , lo
q ue lo s lle va a te ne r una d isp o sic ió n fa vo ra b le a re so lve r e l p ro b le ma
e me rg e nte . La a p a ric ió n d e una situa c ió n ine sp e ra d a y d e g ra n e nve rg a d ura
c re a una o p o rtunid a d p a ra q ue lo s imp ulso re s d e una d e te rmina d a p ro p ue sta
la p ro mue va n y p re sio ne n p a ra q ue e lla se a la a lte rna tiva q ue se tra nsfo rme
e n la p o lític a p úb lic a .

La a p e rtura d e la ve nta na d e o p o rtunid a d g e ne ra un a m b ie nte

fa vo ra b le p a ra p re se nta r lo s te ma s y p ro mo ve r p ro p ue sta s, p e ro la a p e rtura d e
la ve nta na , e n sí misma , no d e te rmina lo q ue se ha rá . Lo s d e fe nso re s d e la s
p ro p ue sta s usa n sus c a p a c id a d e s, ha b ilid a d e s, re c urso s y a c ud e n a sus re d e s
d e influe nc ia p a ra a p ro ve c ha r la o p o rtunid a d q ue se ha a b ie rto p a ra
p ro mo ve r sus p ro p ue sta s.

b ) ¿ Po r q ué se c ie rra la ve nta na d e o p o rtunid a d e s?

 67

La ve nta na no p e rma ne c e rá a b ie rta p o r muc ho tie mp o . Ella se p ue d e

c e rra r p o r va ria d a s ra zo ne s (King d o n 1995):

• Lo s a c to re s re le va nte s p ue d e n se ntir q ue e llo s ha n a b o rd a d o e l p ro b le ma a

tra vé s d e d e c isio ne s q ue ha n p ue sto e n p rá c tic a a lg una inic ia tiva q ue ha
a b o rd a d o e l p ro b le ma , ha n p ro mulg a d o a lg una le y, ha n a sig na d o re c urso s
y/ o ha n d e sig na d o a a lg ún o rg a nismo p úb lic o p a ra q ue se ha g a c a rg o d e
la situa c ió n. En e ste c o nte xto la s a uto rid a d e s se ntirá n q ue ya d ie ro n
so luc ió n a l p ro b le ma y q ue e s ne c e sa rio q ue tra nsc urra un c ie rto tie mp o
p a ra q ue e sa so luc ió n p ro d uzc a re sulta d o s, p o r lo q ue no e sta rá n
d isp o nib le s p a ra inte rve nir e n e sa situa c ió n nue va me nte , a l m e no s p o r un
c ie rto tie mp o .

• Lo s a c to re s p ue d e n fra c a sa r e n p ro mo ve r e l te ma o una p a rtic ula r

inic ia tiva , lo q ue imp lic a rá p a ra e llo s una d e rro ta y p é rd id a d e re c urso s d e
p o d e r. Si e so , o c urre , d ifíc ilme nte e sta rá n d isp ue sto s a inve rtir c a p ita l
p o lític o y re c urso s d e p o d e r a d ic io na le s e n e l te ma y ha b rá q ue e sp e ra r a
q ue una nue va ve nta na d e o p o rtunid a d se a b ra .

• El he c ho q ue p ro m o vió la a p e rtura d e la ve nta na p ue d e rá p id a me nte

q ue d a r a trá s p o r su p ro p ia na tura le za o c o rta d ura c ió n. Po r e je m p lo , e n su
p e rio d o ina ug ura l lo s g o b ie rno s e ntra nte s, e n un ré g ime n d e mo c rá tic o ,
d isp o ne n d e un a mp lio re sp a ld o – no rma lme nte ma yo r a l q ue o b tuvie ro n
e n la s e le c c io ne s – y p re d isp o sic io ne s fa vo ra b le s e ntre lo s a c to re s d e p o d e r
ha c ia un c o njunto d e te ma s p ro mo vid o s e n la c a mp a ña e le c to ra l. Pe ro e se
p e rio d o no e s e te rno y p ro nto lo s a c to re s d e p o d e r c o mie nza n a d e sa rro lla r
sus jue g o s e stra té g ic o s p a ra imp e d ir q ue a q ue lla s inic ia tiva s imp ulsa d a s p o r
e l g o b ie rno , y q ue p ue d e n a fe c ta r sus inte re se s, se ma te ria lic e n. C o n e llo ,
lo s g o b ie rno s va n e nc o ntra nd o p ro g re siva me nte d ific ulta d e s p a ra p o d e r
imp ulsa r y ma te ria liza r la a g e nd a c o n la q ue lle g a ro n a lo s c a rg o s d e
p o d e r. La Luna d e Mie l d e lo s g o b ie rno s – c o mo se lla ma no rma lme nte a
e ste p e rio d o – e n un c ie rto mo me nto se a c a b a y, c o n e llo , se c ie rra la
ma yo r y me jo r ve nta na d e o p o rtunid a d q ue d isp o ne n lo s g o b ie rno s p a ra
imp ulsa r la s inic ia tiva s q ue c o mp ro me tie ro n c o n lo s c iud a d a no s e n la
c a mp a ña e le c to ra l.

Ta mb ié n p ue d e se r q ue o tro he c ho , q ue surg e imp re vista me nte , a tra ig a

la a te nc ió n d e lo s a c to re s c la ve s y, c o mo c o nse c ue nc ia , c a mb ie e l c ua d ro
d e p rio rid a d e s e n la Ag e nd a Púb lic a . C o n e llo e l te ma q ue ha b ía lo g ra d o
c a p tura r la a te nc ió n d e lo s a c to re s re le va nte s p ie rd e p rio rid a d y visib ilid a d .

• C a mb io s e n lo s c a rg o s d e a uto rid a d p o lític a p ue d e n a fe c ta r la a g e nd a d e l

g o b ie rno . El a le ja mie nto d e un Ministro o d e una a uto rid a d q ue imp ulsa b a
un c ie rto te ma imp lic a rá q ue , muy p ro b a b le me nte , la ve nta na p a ra e se
te ma se c ie rra . Po r e je mp lo , e n su é p o c a d e Ministro d e O b ra s Púb lic a s
Ed ua rd o Fre i Mo nta lva se e mp e ño e n p ro mo ve r una p o lític a d e a mp lia c ió n
y me jo ra d e la infra e struc tura c a mine ra y o tra p a ra c re a r y a d ministra r un
fo nd o d e re g a d ío p a ra a p o ya r la a g ric ultura d e l no rte g ra nd e y no rte
c hic o 5 (ve r: G a zmuri 2000). Aunq ue se nd o s p ro ye c to s d e le y fue ro n

5 El No rte G ra nd e c o rre sp o nd e a la s Re g io ne s d e Aric a – Pa rina c o ta , Ta ra p a c á y Anto fa g a sta ,

e n ta nto q ue e l No rte C hic o lo inte g ra n la s Re g io ne s d e Ata c a ma y C o q uimb o .
 68

p re se nta d o s y su e mp e ño fue g ra nd e no a lc a nza ro n a se r a p ro b a d o s

d ura nte su g e stió n ministe ria l. Só lo se ría n re to ma d o s y a p ro b a d o s la rg o
tie mp o d e sp ué s. La re nunc ia d e Fre i Mo nta lva a l Ministe rio imp lic ó q ue la
ve nta na se c e rra rá p a ra e sta s d o s inic ia tiva s p o r e l re tiro d e la a uto rid a d
q ue lo s imp ulsa b a .

• Po r q ué no ha y a lte rna tiva d isp o nib le p a ra un d e te rmina d o p ro b le ma . En

e ste c a so , la ve nta na se c ie rra p o rq ue no ha y una p ro p ue sta d e so luc ió n
q ue p e rmita a b o rd a r e l p ro b le ma p úb lic o .

Aunq ue lo s a c to re s p o lític o s p ue d e n jug a r un ro l c e ntra l e n e l

e sta b le c imie nto d e la o p o rtunid a d , una ve z q ue la ve nta na se ha a b ie rto e l
d e sa rro llo d e l p ro c e so e s una situa c ió n q ue e sc a p a a su c o ntro l. La ve nta na
c ua nd o se a b re c re a una o p o rtunid a d p a ra a b o rd a r e l p ro b le ma , p e ro p a ra
q ue e sta p ue d a se r a p ro ve c ha d a e s ne c e sa rio q ue se p ro d uzc a una
c o nve rg e nc ia o a c o p la mie nto e ntre d ive rso s a sp e c to s: so luc io ne s p o sib le s y
d isp o nib le s c o n p ro b le ma s q ue p a sa n a o c up a r lug a re s d e p rio rid a d e n la
a g e nd a , y e sta c o njunc ió n d e p ro b le ma s y so luc io ne s sa tisfa c e la s c o nd ic io ne s
p o lític a s d e l mo me nto .

4. LA A G ENDA DE DEC ISIO NES

La Ag e nd a d e De c isio ne s ha sid o d e finid a c o mo e l lista d o d e p ro b le ma s

q ue e stá n e n situa c ió n d e re c ib ir una d e c isió n d e sd e e l Esta d o – a tra vé s d e
una d e c isió n p re sid e nc ia l, d e l g a b ine te , una vo ta c ió n p a rla me nta ria o una
fó rmula instituc io na l simila r (Birkla nd 2005). A su turno King d o n (1995)
a rg ume nta q ue lo s p ro b le ma s y e l p ro c e so p o lític o p ue d e n c o nfo rma r la
Ag e nd a d e De c isio ne s d e p o lític a p úb lic a d e l g o b ie rno , p e ro q ue la
p ro b a b ilid a d q ue un te ma sub a fue rte me nte e n la s p rio rid a d e s d e e sta
a g e nd a e stá e no rme me nte influid a p o r la c o nve rg e nc ia d e la s tre s fa milia s d e
p ro c e so s – e l re c o no c imie nto d e un p ro b le ma , la c o nstruc c ió n d e a lte rna tiva s
y e l p ro c e so p o lític o .

¿ Q ué ha c e q ue e sto s p ro c e so s c o nve rja n? A p e sa r d e la s c o ne xio ne s

q ue se d a n e ntre e llo s y a unq ue ha ya a c to re s q ue e sté n p re se nte s e n uno o
má s d e e llo s, lo s p ro c e so s re visa d o s (re c o no c imie nto d e p ro b le ma s,
c o nstruc c ió n d e a lte rna tiva s y p ro c e so p o lític o ) so n p ro c e so s se p a ra d o s,
g o b e rna d o s p o r d ife re nte s fue rza s, d ife re nte s c o nsid e ra c io ne s y e stilo s. Esto s
p ro c e so s, sin e mb a rg o , c o nve rg e n e n mo me nto s c rític o s y g e ne ra n una
o p o rtunid a d p a ra la p o lític a p úb lic a : un p ro b le ma e s re c o no c id o , una so luc ió n
e stá d isp o nib le , e l c lima p o lític o e s fa vo ra b le , ha y un a c to r c o n p o d e r y/ o
influe nc ia q ue p ro m ue ve o re sp a ld a una p ro p ue sta q ue ha lo g ra d o so b re vivir
a l d e b a te so b re la s a lte rna tiva s y la s re stric c io ne s no so n se ve ra s. La c la ve p a ra
e nte nd e r e l surg imie nto d e p o lític a s p úb lic a s e s e sta c o nve rg e nc ia d e la s
fa milia s d e p ro c e so s.

En e l a c o p la mie nto d e la s fa milia s d e p ro c e so s lo s p ro mo to re s jue g a n un

ro l c e ntra l. De trá s d e la s inic ia tiva s sie mp re ha y p ro mo to re s q ue se d e sta c a n
p o r su p e rsiste nc ia y p o r e l se ntid o d e o p o rtunid a d q ue d e sa rro lla n. Aunq ue lo s
p ro c e so s se ña la d o s se d e sa rro lla n e n y a tra vé s d e la s e struc tura s
instituc io na le s q ue tie ne e l Esta d o , lo s p ro mo to re s d e se mp e ña n un ro l
 69

d e sta c a d o e n la p ro mo c ió n d e la inic ia tiva y re c urre nte m e nte e n c re a r,

id e ntific a r e l mo me nto c la ve y a p ro ve c ha r la o p o rtunid a d q ue se ha c re a d o
p a ra la p o lític a . Sin e sto s p ro mo to re s d ifíc ilme nte la s p ro p ue sta s se tra nsfo rma n
e n p o lític a p úb lic a .

La c o nve rg e nc ia d e la s fa milia s d e p ro c e so s, unid o a l ro l q ue

d e se mp e ña n lo s p ro mo to re s d e inic ia tiva s, a ug ura q ue se ha c o nfig ura d o un
c o nte xto e n q ue , c o n a lta p ro b a b ilid a d , p ro nto ha b rá una d e c isió n d e p o lític a
p úb lic a . Lo s mo d o s a c e rc a d e c ó mo e sa d e c isió n se rá to ma d a so n a b o rd a d o s
e n la se c c ió n sig uie nte .

5. SINTESIS

La Ag e nd a Púb lic a e s e l lista d o d e te ma s a lo s q ue la s a uto rid a d e s d e

g o b ie rno y p e rso na s c o n influe nc ia p re sta rá n a te nc ió n a un c ie rto mo me nto .
Muc ho s p ro b le ma s p ug na n p o r c a p tura r la a te nc ió n d e lo s a c to re s re le va nte s
e n e l p ro c e so d e p o lític a p úb lic a , p e ro só lo a lg uno s lo g ra rá n se r inc o rp o ra d o s
a la a g e nd a .

Ha y tre s p ro c e so s q ue se d e sa rro lla n p a ra le la me nte y c o n

ind e p e nd e nc ia : e l re c o no c imie nto d e un p ro b le ma , la c o nstruc c ió n d e
a lte rna tiva s y e l p ro c e so p o lític o . El d e sa rro llo d e e sto s p ro c e so s lle va a q ue un
p ro b le ma se insta le e n la Ag e nd a Púb lic a . Un te ma p a sa rá d e la Ag e nd a
Púb lic a a la Ag e nd a d e De c isió n d e l G o b ie rno c ua nd o e sto s tre s p ro c e so s
c o nve rja n. El c o nc e p to d e Ag e nd a d e De c isió n ha c e re fe re nc ia a l lista d o d e
te ma s d e p o lític a p úb lic a so b re lo s c ua le s, c o n a lta p ro b a b ilid a d , e l g o b ie rno
b usc a rá to ma r una d e c isió n.

Asimismo , un te ma sub irá e no rme me nte e n la s p rio rid a d e s d e la Ag e nd a

d e De c isió n c ua nd o , a p a rte d e ha b e rse re c o no c id o un p ro b le ma y e xistir un
c o nte xto p o lític o fa vo ra b le p a ra a b o rd a r e l p ro b le ma , ha ya una so luc ió n q ue
se a , a la ve z, p o sib le d e imp le me nta r y p o lític a me nte a c e p ta b le . La s
so luc io ne s a l p ro b le ma p úb lic o re c o no c id o q ue c ump la n e sta s c o nd ic io ne s
surg irá n d e e ntre e lla s q ue lo g ra n so b re vivir e n e l p ro c e so d e c o nstruc c ió n y
se le c c ió n d e a lte rna tiva s.

Aunq ue lo s p ro c e so s q ue d a n c o mo re sulta d o e l surg imie nto d e la

p o lític a p úb lic a se d a n e n un c o nte xto instituc io na l y a l inte rio r d e la e struc tura
o rg a niza tiva d e l Esta d o , e s ne c e sa rio re c o no c e r q ue lo s p ro mo to re s jue g a n un
ro l c e ntra l e n id e ntific a r la ve nta na d e o p o rtunid a d e s p a ra e l surg imie nto d e
una p o lític a p úb lic a , c re a r la s c o nd ic io ne s p o lític a s p a ra e llo y a c o p la r
p ro b le ma s c o n so luc io ne s q ue a e llo s le inte re sa n.

La c o nve rg e nc ia d e lo s p ro c e so s – e l re c o no c imie nto d e un p ro b le ma ,

c o nd ic io ne s p o lític a s fa vo ra b le s y la d isp o nib ilid a d d e una so luc ió n p o sib le y
a c e p ta b le – a ug ura una a lta p ro b a b ilid a d p a ra una d e c isió n q ue p o ng a e n
func io na mie nto una p o lític a p úb lic a .
 70

IX. DEC ISIÓ N DE PO LÍTIC A PÚBLIC A

1. INTRO DUC C IÓ N

La se c c ió n a nte rio r c o nc luyó c o n la id e a q ue la c o nve rg e nc ia d e la s

tre s fa milia s d e p ro c e so s – re c o no c imie nto d e l p ro b le ma , d isp o nib ilid a d d e una
so luc ió n o a lte rna tiva p o sib le y a c e p ta b le , y c o nd ic io ne s p o lític a s fa vo ra b le s –
a ug ura una a lta p ro b a b ilid a d q ue se to me una d e c isió n d e p o lític a p úb lic a . La
c ue stió n sig uie nte e s, e nto nc e s, c o mo se to ma n la s d e c isio ne s d e p o lític a
p úb lic a . Pa ra re sp o nd e r a e sta p re g unta se p re se nta rá n, a c o ntinua c ió n,
mo d e lo s c o nc e p tua le s q ue d a n fo rma a la to ma d e d e c isio ne s q ue p o ne n e n
func io na mie nto una p o lític a p úb lic a .

La s c a ra c te rístic a s q ue a sume n la s d e c isio ne s d e p o lític a s p úb lic a s so n

la s sig uie nte s:

• Es una e ta p a d e l p ro c e so d e p o lític a p úb lic a q ue sig ue a la

c o nstruc c ió n d e la Ag e nd a Púb lic a y a la Ag e nd a d e De c isio ne s;
• Invo luc ra e le g ir una a lte rna tiva , d e ntro d e un núme ro re la tiva me nte
p e q ue ño d e o p c io ne s;
• La d e c isió n p ue d e a lte ra r o ma nte ne r e l sta tus q uo ;
• Imp lic a to ma r una o p c ió n p o lític a , e s d e c ir, sa tisfa c e r uno s inte re se s y
no sa tisfa c e r o tro s, c ue stió n q ue c re a g a na d o re s y p e rd e d o re s;
• Muc ho s d e b a te n, p e ro só lo p o c o s d e c id e n. Lo s q ue d e c id e n so n
q uie ne s o c up a n lo s c a rg o s fo rm a le s d e p o d e r e n e l Esta d o – e n e l p o d e r
e je c utivo o le g isla tivo , se g ún se a una le y o un a c to a d ministra tivo
p re sid e nc ia l.
• La s d e c isio ne s d e b e n c ump lir c o n la s fo rma lid a d e s se ña la d a s e n la
instituc io na lid a d d e l p a ís – e n la C o nstituc ió n, le ye s y/ u o tra s no rma s.

El mo d o c o mo se to ma n la s d e c isio ne s e sta rá influid o p o r la s

ra c io na lid a d e s q ue d e sa rro lla n lo s a c to re s invo luc ra d o s. Lo s sig uie nte s mo d e lo s
d e d e c isio ne s re p re se nta n ra c io na lid a d e s a lte rna tiva s.

C ua d ro 4. Mo d e lo s d e To m a d e De c isio ne s

Mo de lo De c ido r C rite rio de De c isió n

Ra c io na l Unita rio O p timiza c ió n
Ra c io na lid a d Limita d a Unita rio / C o a lic ió n Sa tisfa c c ió n
Inc re me nta l Inte rd e p e nd e nc ia C o mp ro miso
Pa rtid ista
Ta rro d e Ba sura C a mb ia nte C a sua lid a d
Fue nte : C ua d ro to ma d o d e Sub ira ts 1994: 83

El C ua d ro 4 re sume a sp e c to s c e ntra le s d e lo s mo d e lo s ma yo rme nte

usa d o s p a ra a na liza r la s d e c isio ne s d e p o lític a p úb lic a . C e ntra su a te nc ió n e n
q uie n d e c id e y e n lo s c rite rio s y c irc unsta nc ia s q ue e nfre nta n q uie ne s d e c id e n
a l mo me nto d e to ma r la d e c isió n.

Esto s mo d e lo s so n a na liza d o s e n la s se c c io ne s sig uie nte s.

 71

2. EL MO DELO RA C IO NA L DE TO MA DE DEC ISIO NES

a ) De sc rip c ió n d e l Mo d e lo Ra c io na l

Surg e d e sd e e l a ná lisis e c o nó mic o inic ia lme nte y lue g o se e xp a nd e a

o tra s á re a s. En su ve rsió n má s p ura e ste m o d e lo se ña la q ue lo s a c to re s se
c o mp o rta rá n d e una ma ne ra q ue e l re sulta d o d e la a c c ió n le s p e rmita
ma ximiza r su utilid a d . Así, e n e l á mb ito d e la s p o lític a s p úb lic a s, la a lte rna tiva
q ue d e b e ría imp le me nta rse se rá a q ue lla c uyo re sulta d o e sp e ra d o ma ximiza la
utilid a d , e sto e s e l b ie ne sta r d e l ma yo r núme ro . En p a la b ra s d e Dye (2002: 17),
“ una p o lític a p úb lic a e s ra c io na l c ua nd o la d ife re nc ia e ntre lo s b e ne fic io s q ue
a lc a nza y lo s sa c rific io s q ue invo luc ra e s p o sitiva y ma yo r q ue c ua lq uie r o tra
a lte rna tiva d e p o lític a p úb lic a ” .

C o nfo rme a e ste e nunc ia d o ha b ría un c ie rto mo d e lo ra c io na l d e to ma

d e d e c isio ne s, q ue inc luye una se c ue nc ia d e p a so s q ue lo s a c to re s b usc a ría n
se g uir:

(i) Se e sta b le c e un o b je tivo e n re la c ió n a un c ie rto p ro b le ma (q ue lo

re sue lva );
(ii) La s a lte rna tiva s q ue re sue lve n e l p ro b le ma so n e nunc ia d a s y a na liza d a s;
(iii) La s c o nse c ue nc ia s d e c a d a a lte rna tiva so n id e ntific a d a s y la
p ro b a b ilid a d d e su o c urre nc ia so n e stima d a s;
(iv) La a lte rna tiva q ue má s c e rc a na me nte re sue lve e l p ro b le ma , a l me no r
c o sto e s la q ue se imp le me nta .

Esta se c ue nc ia d e p a so s sup o ne q ue q uie n to ma la d e c isió n d isp o ne d e

sufic ie nte y a d e c ua d a info rma c ió n; q ue lo s c rite rio s q ue g uia rá n la d e c isió n
so n o b je tivo s, c o no c id o s, no d isc utid o s y q ue q uie n d e c id e no e sta rá influid o
p o r c ue stio ne s sub je tiva s; q ue to d a s la s a lte rna tiva s p o sib le s y sus
c o nse c ue nc ia s so n c o no c id a s y; q ue la s p re fe re nc ia s so c ia le s se e xp re sa n y se
p o nd e ra n. Así, e l mo d e lo ra c io na l a sume q ue , d a d a la c o nc urre nc ia d e to d o s
e sto s e le me nto s, la a uto rid a d p ue d e id e ntific a r y o p ta r p o r la me jo r a lte rna tiva
y, c o n e llo , ma ximiza r lo s re sulta d o s d e una p o lític a p úb lic a .

En e ste c o nte xto , e nto nc e s, la s a uto rid a d e s se c o mp o rta ría n c o mo

té c nic o s o g e re nte s q ue re c o g e n info rma c ió n, id e ntific a n o p c io ne s y o p ta n
p o r la q ue ma ximiza e l re sulta d o . El mo d e lo ra c io na l, p o r lo ta nto , e s ra c io na l
e n e l se ntid o q ue p re sc rib e p ro c e d imie nto s q ue lle va ría n a id e ntific a r la o p c ió n
má s e fic ie nte p a ra a lc a nza r lo s o b je tivo s p e rse g uid o s p a ra la p o lític a p úb lic a .

b ) C rític a s a l Mo d e lo Ra c io na l

El mo d e lo ra c io na l ha re c ib id o c rític a s. A c o ntinua c ió n se e xp re sa n tre s

líne a s d e c ue stio na mie nto s a l mo d e lo :

(i) ¿ Pue d e un a c to r c o nsid e ra r to d a s la s p o sib le s a lte rna tiva s y e va lua r la s

p o sib le s c o nse c ue nc ia s d e c a d a una d e e lla s? Si sig uie nd o e l mo d e lo
ra c io na l p o d e mo s id e ntific a r la me jo r a lte rna tiva ¿ p o r q ué , e nto nc e s,
la s p o lític a s p úb lic a s fa lla n? (Sto ne 2002).
 72

(ii) El p ro c e so d e to ma d e d e c isio ne s d e p o lític a p úb lic a s no rma lme nte

invo luc ra va rio s a c to re s. Asumie nd o q ue e llo s ind ivid ua lme nte se
c o mp o rta n ra c io na lme nte , lo q ue o c urre e s q ue p ue d e n ha b e r
ra c io na lid a d e s c o ntra d ic to ria s. Esto p ue d e ha c e r q ue la d e c isió n e n si
misma p ie rd a c o he re nc ia (King d o n 1995).

(iii) Lo s inte nto s p o r c o nc e b ir q ue la s p o lític a s p úb lic a s se a d o p ta n e n un

p ro c e so ra c io na l, q ue a p unta a la e fic ie nc ia , e s e q uivo c a d o p o rq ue no
c o nsid e ra q ue la s p o lític a s p úb lic a s so n d e c id id a s p o lític a me nte y q ue
la id e o lo g ía o ma rc o s va ló ric o s q ue influye n e n lo s to ma d o re s d e
d e c isio ne s (Mung e r 2000).

3. EL MO DELO DE RA C IO NA LIDA D LIMITA DA

El mo d e lo d e la ra c io na lid a d limita d a se inic ia c o n una c rític a a l mo d e lo

ra c io na l. He rb e rt Simó n, su c re a d o r, a rg ume nta q ue e s imp o sib le q ue un so lo
ind ivid uo a lc a nc e un a lto nive l d e ra c io na lid a d , p o rq ue e l núme ro d e
a lte rna tiva s e s ta n g ra nd e , y la info rma c ió n q ue d e b e re c o p ila r p a ra
e va lua rla s e s ta n va sta , q ue no e s p o sib le a lc a nza r una id e a d e ra c io na lid a d
c o mp le ta .

Lo s to ma d o re s d e d e c isió n e nfre nta n se ve ra s re stric c io ne s a l m o me nto

d e d e c id ir, p o r lo q ue no e s p o sib le a p lic a r un se ntid o d e ra c io na lid a d e stric ta
c o mo lo p re sc rib e e l mo d e lo ra c io na l. Este mo d e lo , e nto nc e s, se ub ic a e n un
p la no no rma tivo , e s d e c ir c o mo un c o njunto d e o rie nta c io ne s a te ne r
p re se nte s a l mo me nto d e d e c id ir. Me ny y Tho e nig (1992) se ña la n q ue lo s
to ma d o re s d e d e c isio ne s se e nfre nta n a situa c io ne s e n la s q ue la info rma c ió n
e s e sc a sa , e n q ue lo s c rite rio s d e d e c isió n q ue se d isp o ne n so n re string id o s, e n
q ue d ifíc ilme nte tie ne n la c a p a c id a d sufic ie nte p a ra id e ntific a r to d a s la s
a lte rna tiva s p o sib le s y e n la q ue la ne c e sid a d d e d e c id ir d e se nc a d e na e n e llo s
una te nsió n p sic o ló g ic a q ue p ue d e lle va r a q uie ne s d e c id e n a no re c o no c e r
p re fe re nc ia s so c ia le s o a a flo ra r sus sub je tivid a d e s. De e ste mo d o , e nto nc e s,
a unq ue la s d e c isio ne s so n ra c io na le s, e lla s e stá n limita d a s p o r la s
c irc unsta nc ia s p rá c tic a s q ue lo s to ma d o re s d e d e c isio ne s d e b e n e nfre nta r
(Dunn 2004). Me ny y Tho e nig (1992: 142) a g re g a n q ue “ e l mo d e lo d e
ra c io na lid a d limita d a c o mp re nd e e l c o mp o rta mie nto d e un to ma d o r d e
d e c isio ne s q ue g e stio na un c o mp ro miso e ntre un p ro b le ma y lo s a p re mio s d e
la situa c ió n … (y q ue , e n e se c o nte xto ) … ha c e lo me jo r q ue p ue d e a llí d o nd e
se e nc ue ntra ” .

Así, e nto nc e s, no e s p o sib le ha b la r d e “ c o nd uc ta ma ximiza d o ra ” , si no

d e “ c o nd uc ta sa tisfa c to ra ” . La sa tisfa c c ió n se re fie re a l a c to e n q ue lo s
to ma d o re s d e d e c isio ne s b usc a n id e ntific a r una a lte rna tiva – o c urso d e
a c c ió n – q ue e s so lo “ sufic ie nte me nte b ue no ” . C o nfo rme a e ste e nfo q ue ,
q uie ne s d e c id e n so lo c o nsid e ra n la s má s e vid e nte s a lte rna tiva s q ue
p ro d uc irá n un inc re me nto ra zo na b le e n lo s b e ne fic io s.

Este mo d e lo p re sc rib e q ue una d e c isió n q ue imp liq ue c a mb io s e n la

p o lític a p úb lic a surg irá c ua nd o lo s to ma d o re s d e d e c isió n, b a sa d o s e n c rite rio s
p ra g má tic o s, e nc ue ntra n una a lte rna tiva q ue e s mínima me nte a c e p ta b le .
 73

4. EL MO DELO DE DEC ISIO NES INC REMENTA LES

a ) De sc rip c ió n d e l Mo d e lo Inc re me nta l

El e xp o ne nte má s d e sta c a d o d e e ste e nfo q ue e s C ha rle s Lind b lo m c o n

su fa mo so a rtíc ulo “ The Sc ie nc e s o f Mo ud ing Thro ug h” . Lind b lo m a rg um e nta
q ue la s d e c isio ne s q ue se a d o p ta n g e ne ra n situa c io ne s q ue d ifie re n só lo
ma rg ina lme nte d e la ya e xiste nte , p o r lo q ue lo s c a m b io s – d e l sta tus q uo – so n
só lo inc re me nta le s. La sig uie nte c ita re sa lta e l p unto (Lind b lo m 2000: 272)

“ Es una c ue stió n de o b se rva c ió n c o mún e l he c ho q ue lo s

a dministra do re s p úb lic o s y lo s a na lista s de p o lític a s, e n g e ne ra l,
de la s d e mo c ra c ia s o c c ide nta le s limita n e n g ra n me dida sus
a ná lisis a la s dife re nc ia s inc re me nta le s o ma rg ina le s de la s
p o lític a s q ue se e sc o g e n p a ra q ue difie ra n só lo de ma ne ra
inc re me nta l. Pe ro no lo ha c e n a sí so lo p o rq ue ne c e sita n
de se sp e ra da me nte de a lg ún p ro c e dimie nto p a ra simp lific a r sus
p ro b le ma s; ta mb ié n lo ha c e n p a ra se r re le va nte s. La s
de mo c ra c ia s c a mb ia n sus p o lític a s p úb lic a s c a si p o r e nte ro
me dia nte a juste s inc re me nta le s. La s p o lític a s no a va nza n a
sa lto s” .

Lind b lo m a rg ume nta q ue ha y d o s mé to d o s p a ra d e te rmina r lo q ue se

d e b e ha c e r. Al p rime ro lo lla ma ra c io na l – c o mp re nsivo y a l se g und o mé to d o
lo d e no mina d e “ c o mp a ra c io ne s limita d a s suc e siva s” , q ue e s e l q ue
p a rtic ula rme nte d e fie nd e . Este se g und o m é to d o e s má s p ró ximo a l e nfo q ue
ne o – p lura lista , b a sa d o e n e l a ná lisis d e c a so s, y d e é l se d e riva n la s d e c isio ne s
inc re me nta le s.

Pa ra Lind b lo m , c ua nd o un a d ministra d o r d e c id e e ntre p o lític a s y tip o d e

o p c io ne s/ d e c isio ne s lo ha c e c o nc e ntrá nd o se e n lo s va lo re s ma rg ina le s o
inc re me nta le s q ue la s a lte rna tiva s le p ro ve e n. Re sp e c to d e lo q ue se e ntie nd e
p o r b ue na p o lític a , Lind b lo m a rg ume nta q ue p a ra e l mé to d o ra c io na l lo
imp o rta nte e s e sta b le c e r lo s o b je tivo s y, p o r lo ta nto , la p o lític a se rá b ue na e n
ta nto c o nsig ue lo s o b je tivo s. En c a mb io , e n e l mé to d o d e c o mp a ra c io ne s
limita d a s suc e siva s, una p o lític a se rá b ue na e n ta nto ha ya un a c ue rd o a c e rc a
q ue e sa e s la p o lític a q ue d e b e se g uirse .

Ha y tre s ra zo ne s q ue re fo rza ría n e ste inc re me nta lismo

(i) Ha y limita d o s re c urso s d isp o nib le s, p o r lo q ue e s má s fá c il c o ntinua r c o n

e l a c tua l p a tró n d e d istrib uc ió n a nte s q ue g e ne ra r c a mb io s muy
ra d ic a le s. Lo s c o sto s y b e ne fic io s d e la a c tua l situa c ió n e s c o no c id a
p a ra lo s a c to re s y la s p ro p ue sta s d e c a mb io usua lme nte g e ne ra n
inc e rtid umb re , lo q ue ha c e d ifíc il a rrib a r a c o nse nso s.

(ii) Lo s mé to d o s b uro c rá tic o s, a tra vé s d e lo s c ua le s a d o p ta n d e c isio ne s,

inhib e n la inno va c ió n y a lime nta n la c o ntinua c ió n d e la s p rá c tic a s
 74

e xiste nte s. Esto se e xp re sa e n la c o no c id a fra se : “ Sie mp re se ha he c ho

a sí” .

(iii) Lind b lo m ta mb ié n a rg ume nta q ue e n la m a yo ría d e la s á re a s d e p o lític a

p úb lic a , fine s y me d io s so n inse p a ra b le s y q ue la s m e ta s y o b je tivo s a
me nud o d e p e nd e d e si ha y o no me d io s d isp o nib le s p a ra a lc a nza rlo s.

Se g ún Lind b lo m , e l a ná lisis ra c io na l se ría a d e c ua d o p a ra re so lve r te ma s

me no re s, e n ta nto q ue e l a ná lisis d e c o mp a ra c io ne s limita d a s suc e siva s se ría lo
q ue d a o rig e n a la s d e c isio ne s p o lític a s. Re sp e c to d e la utilid a d d e uno y o tro
e nfo q ue , va rio s a uto re s ha n visto q ue e l mo d e lo ra c io na l d e b e ría se r la
ma ne ra c o mo se to me n la s d e c isio ne s d e p o lític a p úb lic a , p e ro q ue se ría e l
mo d e lo inc re me nta l la ma ne ra e n c ó mo la s d e c isio ne s surg e n e n lo s he c ho s.

C o nfo rme a l e nfo q ue d e Lind b lo m , no c a b ría e sp e ra r g ra nd e s c a mb io s

e n la s p o lític a s p úb lic a s – lo s g ra nd e s c a mb io s d e o rie nta c ió n ra ra me nte se
d a n –, p o rq ue la s g ra nd e s d e c isio ne s se to ma n b a sá nd o se e n c rite rio s p o lític o s
y d e e lla s re sulta n p e q ue ña s va ria c io ne s d e la situa c ió n e xiste nte . De e ste
mo d o , a nte la c a re nc ia d e un c á lc ulo c ie rto d e la s c o nse c ue nc ia s q ue
p o d ría n d e sa ta r la s d e c isio ne s, c uyo s e rro re s te nd ría n a lto s c o sto s p o lític o s, lo
re a lme nte ra c io na l p a ra e l g o b ie rno e s c o rre g ir limita d a y suc e siva me nte sus
d e c isio ne s inc o rre c ta s y re fo rza r sus a c c io ne s e xito sa s.

b ) C rític a s a l Mo d e lo Inc re me nta l

El mo d e lo d e a ná lisis d e d e c isio ne s imp ulsa d o p o r Lind b lo m ha re c ib id o

c rític a s. A c o ntinua c ió n se p re se nta n a lg una s d e e lla s:

(i) El mo d e lo c a re c e d e una o rie nta c ió n a me ta s. Se g ún é ste , lo s re sulta d o s

no e sta ría n e n e l c e ntro d e la a te nc ió n y so lo inte re sa ría e l c rite rio
p o lític o d e sí ha y a c ue rd o a c e rc a q ue e sa d e b e se r la p o lític a a se g uir;

(ii) Se ría un m o d e lo inhe re nte me nte c o nse rva d o r q ue tie nd e a c o nsa g ra r e l

sta tus q uo e xiste nte ;

(iii) Esta ría c e ntra d o e n e l c o rto p la zo , o lvid a nd o la s c o nse c ue nc ia s d e

la rg o p la zo ;

(iv) El mo d e lo p o d ría func io na r e n a mb ie nte s e sta b le s, p e ro c a re c e ría d e

to d a va lid e z e n la c risis;

(v) El p ro c e so d e e sta b le c imie nto d e la a g e nd a y d e c o nstruc c ió n d e la s

a lte rna tiva s d e p o lític a p úb lic a e s a lta me nte d isc o ntinuo y no –
inc re me nta l (King d o n 1995).

5. EL MO DELO DEL “TA RRO DE BA SURA” O DE LA IRRA C IO NA LIDA D

C o n e l o b je to d e a na liza r e l p ro c e so d e to ma d e d e c isio ne s a l inte rio r

d e o rg a niza c io ne s c o mp le ja s, q ue se a se me ja ría a l p ro c e so d e to ma d e
d e c isio ne s e n e l Esta d o , C o he n, Ma rc h y O lse n (1972), o fre c e n e l “ mo d e lo d e l
ta rro d e b a sura ” . El a ná lisis se c e ntra e n un tip o d e o rg a niza c io ne s q ue e llo s
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lla ma n “ a na rq uía s o rg a niza d a s” , c uyo re fe re nte e mp íric o so n la s unive rsid a d e s.

Lue g o King d o n re fo rm ula e l mo d e lo e n lo s 1980s y 1990s.

La s c a ra c te rístic a s c e ntra le s q ue p re se nta n e sta s “ a na rq uía s

o rg a niza d a s” so n q ue p o se e n:

• Pre fe re nc ia s difusa s, d e riva d o d e l he c ho q ue la s p e rso na s no e xp re sa n

c la ra me nte sus inte re se s. Esto ta mb ié n e s lo p ro p io d e l p ro c e so p o lític o ,
d o nd e lo s a c to re s p o lític o s d e fine n sus me ta s, p ro p ó sito s y lo s p ro b le ma s
q ue a b o rd a rá n a mb ig ua me nte p o rq ue , e n e llo , tie ne n ma yo r p ro b a b ilid a d
d e invo luc ra r a ma yo re s se g me nto s d e la p o b la c ió n – un ma yo r núme ro d e
p e rso na s se id e ntific a rá n c o n e l p ro b le ma –; q ue si e l p ro b le ma e s d e finid o
c o n c la rid a d y e s a c o ta d o , c a so e n e l c ua l q ue d a rá c la ro q uie ne s so n y no
so n a fe c ta d o s, lo q ue p o d rá lle va r a q ue e l p o lític o p ie rd a a ud ie nc ia . Po r
o tro la d o , Lind b lo m (2000) a rg ume nta q ue la s p e rso na s a c túa n e n a use nc ia
d e me ta s d e finid a s c la ra me nte , q ue la a c c ió n a me nud o se fa c ilita a l no
e sta b le c e r c la ra me nte lo s o b je tivo s d e c a d a uno y q ue c ua nd o lo s a c to re s
d e fine n c o n c ie rta c la rid a d sus o b je tivo s e ntra n e n c o nflic to , p o rq ue lo q ue
uno p e rsig ue p ue d e se r c o ntra d ic to rio c o n lo q ue b usc a e l o tro .

• Te c no lo g ía o rg a niza c io na l difusa , e xp re sa d a e n e l he c ho q ue lo s mie mb ro s

d e la o rg a niza c ió n no e ntie nd e n muy b ie n lo s p ro c e so s o rg a niza c io na le s y
c o mo se inte g ra su tra b a jo e n lo s p ro p ó sito s fund a me nta le s d e la
o rg a niza c ió n.

• Pa rtic ip a c ió n fluida , q ue c o nsiste e n q ue lo s mie mb ro s d e la o rg a niza c ió n

se invo luc ra n e n lo s d ive rso s te ma s e n d isc usió n e n la o rg a niza c ió n,
d e p e nd ie nd o d e sus inte re se s y d isp o nib ilid a d e s. Así, la p a rtic ip a c ió n d e un
mie mb ro d e la o rg a niza c ió n, inc luso e n un te ma d e su inte ré s, p o d rá se r
a lta e n un mo me nto y b a ja e n o tro , e ine xiste nte e n un te ma q ue no e s d e
su inte ré s.

C o he n, Ma rc h y O lse n se ña la n q ue la o rg a niza c ió n e s una a mp lia y

sue lta c o le c c ió n d e id e a s a nte s q ue una e struc tura c o he re nte . La s p e rso na s
e ntra n y sa le n d e l p ro c e so c o n lo s p ro b le ma s q ue le s inte re sa a b o rd a r y la s
so luc io ne s q ue má s le s a c o m o d a n. Q uie ne s p a rtic ip a n e n un p ro c e so d e
d e c isió n c a mb ia n d e un te ma (p ro b le ma ) a o tro y d e un tie mp o a o tro .

Así C o he n, Ma rc h y O lse n se ña la n q ue e ste tip o d e o rg a niza c ió n –

ha c ie nd o un símil a l p ro c e so d e fo rm ula c ió n d e p o lític a s p úb lic a s e n e l Esta d o
– e s una c o le c c ió n d e a lte rna tiva s b usc a nd o p ro b le ma s, te ma s y p re fe re nc ia s
a la e sp e ra d e situa c io ne s e n la s c ua le s p ue d a n se r p la nte a d a s, so luc io ne s
ind a g a nd o p o r te ma s e n lo s c ua le s e lla s p o d ría n se r la re sp ue sta y a uto rid a d e s
a la c a za d e p ro b le ma s q ue re so lve r, e s d e c ir, o p o rtunid a d e s p a ra ha c e r no ta r
q ue e llo s so n e fe c tivo s e n su tra b a jo .

Da d o lo e ng o rro so d e l p ro c e so , a lg uno s p ro b le ma s nunc a so n re sue lto s

o p ue d e n d a rse so luc io ne s, e n a use nc ia d e p ro b le ma s q ue ha ya n sid o
p re via me nte d e te c ta d o s y e xp lic ita d o s. En e ste mo d e lo una d e c isió n surg e
c ua nd o c o nve rg e n la s fa milia s d e p ro c e so s, lo q ue e s a za ro so y c o yuntura l. En
té rmino s d e C o he n, Ma rc h y O lse n, e l p ro c e so se a se me ja a un ta rro d e b a sura
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e n e l c ua l se vie rte n, a me d id a q ue e llo s se va n g e ne ra nd o , va rio s tip o s d e

p ro b le ma s y so luc io ne s p o r lo s p a rtic ip a nte s d e l p ro c e so , Así una o p o rtunid a d
d e d e c isió n e sta rá d e te rmina d a p o r la c o nve rg e nc ia e ntre lo s p ro b le ma s y
so luc io ne s ve rtid o s, y p o r la c o inc id e nc ia d e e sto s c o n la s p o sib ilid a d e s
p o lític a s d e to ma r una d e te rmina d a d e c isió n.

King d o n o fre c e un “ m o d e lo d e l ta rro d e b a sura re visa d o ” . Se g ún é l una

o p o rtunid a d p a ra to ma r una d e c isió n d e p o lític a p úb lic a surg e c ua nd o la s tre s
fa milia s d e p ro c e so s – e l re c o no c imie nto d e p ro b le ma s, la fo rma c ió n y
d e finic ió n d e p ro p ue sta s d e p o lític a p úb lic a y e l p ro c e so p o lític o – c o nve rg e n.
Esto s p ro c e so s so n ind e p e nd ie nte s e ntre sí y c a d a uno d e lo s a c to re s
invo luc ra d o s, e n la c o nstruc c ió n e imp le me nta c ió n d e p o lític a p úb lic a –
p re se nta d o s e n unid a d p re via – p ue d e , te ó ric a me nte , invo luc ra rse e n c a d a
uno d e e sto s p ro c e so s.

C a d a uno d e lo s a c to re s p ue d e o p e ra r c o n ímp e tus y re stric c io ne s. El

Pre sid e nte , un Ministro o un a c to r p o lític o re le va nte p ue d e p ro mo ve r un c ie rto
te ma e inve rtir c a p ita l p o lític o e n é l, e s d e c ir, re c o no c e r un p ro b le ma y
p re sio na r p o r su so luc ió n c o n una c ie rta p ro p ue sta . En e sto , sin e mb a rg o , lo s
a c to re s e nfre nta n re stric c io ne s. Si lo s c o sto s p o lític o s, la s re stric c io ne s o la s
re siste nc ia s a la p ro p ue sta so n muy a lto s, lo s a c to re s a b a nd o na rá n e l te ma y
e se e sp a c io se rá o c up a d o p o r o tro . De e ste mo d o , e l p ro c e so p o lític o lle va rá
a a lg uno s te ma s a a lto s lug a re s d e la s p rio rid a d e s, e n c a mb io o tro s c a e rá n e n
la e sc a la d e p rio rid a d e s.

Da d o q ue la s p o lític a s p úb lic a s se d e c id e n p o lític a me nte , q ue la

o p o rtunid a d p a ra p o ne r un te ma e n la a g e nd a se a b re a tra vé s d e l p ro c e so
p o lític o y q ue la o p o rtunid a d p a ra q ue surja una d e c isió n se d a e n la
c o nve rg e nc ia d e la s tre s fa milia s d e p ro c e so s, la d e c isió n so b re una p o lític a
p úb lic a e s una c ue stió n a lta me nte c o yuntura l, a za ro sa , d ifíc il d e p re d e c ir y
q ue no sig ue e l p ro c e so q ue e l mo d e lo ra c io na l p re sc rib e . Po r e llo , va rio s
a uto re s ha n id e ntific a d o a e ste mo d e lo d e to ma d e d e c isio ne s c o mo e l d e la
“ irra c io na lid a d ” .

6. SINTESIS

La to ma d e d e c isio ne s e s una e ta p a d e l p ro c e so d e la p o lític a p úb lic a

q ue sig ue a la c o nstruc c ió n d e la Ag e nd a Púb lic a y a la Ag e nd a d e
De c isio ne s. C ua tro e nfo q ue s so n lo s q ue re c urre nte me nte se utiliza n p a ra
a na liza r la s d e c isio ne s: e l mo d e lo ra c io na l, e l mo d e lo d e ra c io na lid a d limita d a ,
e l mo d e lo inc re me nta l y e l mo d e lo d e l ta rro d e b a sura o d e la irra c io na lid a d
e n la to ma d e d e c isio ne s.

El mo d e lo ra c io na l se b a sa e n e l sup ue sto q ue la s p e rso na s d e sa rro lla n

c o nd uc ta s q ue le s p e rmita n ma ximiza r su b ie ne sta r y p re sc rib e q ue la d e c isió n
d e p o lític a p úb lic a d e b e rá o p ta r p o r a q ue lla a lte rna tiva q ue p re se nte e l
ma yo r b e ne fic io so c ia l ne to , d e sc o nta d o s lo s p e rjuic io s.

El mo d e lo d e la ra c io na lid a d limita d a se ña la q ue q uie ne s d e c id e n

e nfre nta r se ve ra s re stric c io ne s, p o rq ue la info rma c ió n q ue d isp o ne n e s
limita d a , la s o p c io ne s so n va sta s y q ue la s c o nse c ue nc ia s d e e sa s o p c io ne s no
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se p ue d e n id e ntific a r c o mp le ta me nte . Po r e llo , lo s to ma d o re s d e d e c isió n

o p ta rá n p o r a q ue lla a lte rna tiva q ue sa tisfa c e c rite rio s mínimo s d e
a c e p ta b ilid a d q ue e llo s ha n d e finid o p re via me nte a la d e c isió n q ue to ma rá n.

El mo d e lo inc re me nta l se ña la q ue , d a d o q ue la situa c ió n a c tua l e s

c o no c id a y a c e p ta d a p o r to d o s – e n sus b e ne fic io s y p e rjuic io s – y d a d o q ue
la s d e c isio ne s se to ma n p o lític a me nte , lo s to ma d o re s d e d e c isió n o p ta rá n p o r
a q ue lla a lte rna tiva q ue d ifie re só lo ma rg ina lme nte d e la situa c ió n a c tua l,
p o rq ue e lla s tra ta rá n d e re fo rza r la s p o lític a s e xito sa s y e vita r a lto s c o sto s
p o lític o s q ue p o d ría n surg ir d e d e c isio ne s e rró ne a s.

El mo d e lo d e l ta rro d e b a sura p re sc rib e q ue la to ma d e d e c isio ne s d e

p o lític a p úb lic a se d a c o mo c o nse c ue nc ia d e la c o nve rg e nc ia d e situa c io ne s
e n la s q ue un p ro b le ma e s re c o no c id o , ha y una a lte rna tiva d isp o nib le y ha y un
a mb ie nte p o lític o fa vo ra b le . Esa c o nve rg e nc ia e s una situa c ió n c o yuntura l,
a za ro sa y q ue no se g e ne ra c o mo lo ind ic a e l mo d e lo ra c io na l. De a hí q ue
e ste mo d e lo se a ta mb ié n c o no c id o c o mo e l mo d e lo d e la irra c io na lid a d .
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X. IMPLEMENTAC IÓ N Y RESULTA DO S DE LAS PO LÍTIC A S PÚBLIC A S

1. INTRO DUC C IÓ N

¿ Ba sta c o n só lo d ise ña r y d e c id ir una p o lític a p úb lic a p a ra q ue é sta

a lc a nc e lo s re sulta d o s e sp e ra d o s? , ¿ Q ué e s lo s q ue a na lític a me nte vie ne
lue g o d e la d e c isió n? ¿ Po r q ué d e b e ría mo s a na liza r la imp le me nta c ió n? Esta s
so n la s p re g unta s q ue se a b o rd a n e n e sta se c c ió n.

Entre la d e c isió n y lo s re sulta d o s q ue a lc a nc e la p o lític a me d ia un

p ro c e so q ue lla ma m o s imp le me nta c ió n o e je c uc ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s.
Este e s un p ro c e so e n e l q ue se d e sa rro lla n la s d ive rsa s a c c io ne s c o nsid e ra d a s,
inte rvie ne n d ive rso s a c to re s, se c o nsume n lo s re c urso s a sig na d o s a la p o lític a ,
se a p lic a n lo s instrume nto s y se d e sa rro lla a q ue llo q ue ha sid o p re visto e n la
d e finic ió n d e la p o lític a . La fina lid a d d e to d a s la s a c tivid a d e s q ue se
d e sa rro lla n e n no mb re d e la p o lític a e s a lc a nza r lo s o b je tivo s p re visto s o , a l
me no s, a c e rc a rse a e llo s. Pre ssma n – Wild a sky (1977, c ita d o p o r Sub ira ts 1994)
d e fine n a la imp le me nta c ió n c o mo un “ p ro c e so d e inte ra c c ió n e ntre e l
e sta b le c imie nto d e o b je tivo s y la s a c c io ne s e mp re nd id a s p a ra a lc a nza rlo s” .
Asimismo , Me ny y Tho e nig (1992) se ña la q ue la imp le me nta c ió n e s “ a p lic a r un
p ro g ra ma d e a c c ió n a un p ro b le ma p la nte a d o ” . A su turno , Sub ira ts (1994)
a rg ume nta q ue lo imp o rta nte d e l a ná lisis d e la s a c tivid a d e s d e p ue sta e n
p rá c tic a d e la s p o lític a s p úb lic a s e s p o d e r ind ivid ua liza r lo s fa c to re s q ue
e xp lic a n e l p ro c e so d e tra nsfo rma c ió n d e lo s p ro g ra ma s y p o lític a s e n
re sulta d o s.

2. MO DELO S A NA LÍTIC O S DE IMPLEMENTAC IO N

Ha sta p rinc ip io s d e la d é c a d a d e 1970 e l e stud io d e la imp le me nta c ió n

no ha b ía sid o o b je to d e un e stud io siste má tic o c o mo p a rte d e l Aná lisis d e
Po lític a Púb lic a . Má s b ie n se a sumía q ue , lue g o d e l d ise ño y la d e c isió n, la s
p o lític a s p úb lic a s se imp le me nta ría n a tra vé s d e l a p a ra to a d m inistra tivo d e l
Esta d o , c o n e stric to a p e g o a la s instruc c io ne s q ue e m a na b a n d e l d ise ño .

A p a rtir d e e sa d é c a d a c o me nzó a surg ir – c o n c re c ie nte insiste nc ia – la

p re g unta d e p o r q ué la s p o lític a s p úb lic a s fa lla n. Ello lle vó a p o ne r a te nc ió n a
la imp le me nta c ió n y a re c o no c e rla c o mo una e ta p a imp o rta nte e n e l p ro c e so
q ue sig ue la p o lític a p úb lic a . El a ná lisis d e la imp le me nta c ió n q ue surg ió a
c o ntinua c ió n c e ntró la a te nc ió n e n la c o ntie nd a e ntre lo s mo d e lo s a rrib a –
a b a jo (to p – d o wn ), a b a jo – a rrib a (b o tto m – up ) y e l e nfo q ue inte g ra d o . La s
líne a s q ue sig ue n p re se nta n lo susta ntivo d e e so s mo d e lo s y a g re g a n lo s
e nfo q ue s q ue ha n id o surg ie nd o d e sd e e nto nc e s, p a rtic ula rme nte e l e nfo q ue
d e re d e s y la te o ría d e a g e nc ia s.

a ) El e nfo q ue a rrib a – a b a jo (to p – d o wn)

En e ste e nfo q ue se a sume q ue lue g o q ue la s a uto rid a d e s ha n d e finid o

una p o lític a p úb lic a , e lla e s p ue sta e n p rá c tic a p o r la Ad ministra c ió n Púb lic a .
Ha y e n e ste e nfo q ue , p o r ta nto , una se p a ra c ió n e ntre la e ta p a p o lític a – d e
fo rmula c ió n – y la d e imp le me nta c ió n, q ue se ría una e ta p a té c nic a ,
e sp e c ia liza d a y q ue se e je c uta a tra vé s d e p ro c e d imie nto s y e struc tura s
 79

a d ministra tiva s. La s a uto rid a d e s p o lític a s so n la s q ue d e c id e n la p o lític a

p úb lic a e imp a rte n la s instruc c io ne s p a ra q ue e l p e rso na l d e la Ad ministra c ió n
Púb lic a la s imp le me nte .

La Ad ministra c ió n Púb lic a , q ue e s e l e le me nto c la ve e n la

imp le me nta c ió n, e s vista c o mo una p irá mid e o rg a niza d a , je ra rq uiza d a y
c e ntra liza d a , e n la q ue la o rd e n e s sufic ie nte p a ra q ue la s a uto rid a d e s se a n
o b e d e c id a s p ro g re siva me nte , ha sta lle g a r a lo s e je c uto re s q ue a c túa n e n la
b a se . Lo s func io na rio s d e b e n c o mp o rta rse sa tisfa c ie nd o e l inte ré s g e ne ra l, c o n
ne utra lid a d p o lític a y p ro fe sio na lismo . Así, lo s c irc uito s d e c o ntro l je rá rq uic o
b a sta ría n p a ra a se g ura r q ue la s instruc c io ne s – y la p o lític a – se c ump la n
(Me ny y Tho e nig 1992).

En e l p a so d e sd e la fo rmula c ió n a la imp le me nta c ió n se p ro d uc e una

tra nsfo rma c ió n d e lo s o b je tivo s e n me ta s o p e ra c io na le s y e sta s e n a c c io ne s,
ha y una m e d ia c ió n té c nic a , se utiliza n lo s me d io s p re via me nte id e ntific a d o s,
se c o nsum e n lo s re c urso s a sig na d o s a la p o lític a , se d e sa rro lla una c ie rta
ra c io na lid a d , se a lc a nza n re sulta d o s y, fina lme nte , se ve rific a un c ie rto
imp a c to .

Birkla nd (2005) e xp o ne q ue lo s sup ue sto s so b re lo s q ue d e sc a nsa e ste

e nfo q ue so n lo s sig uie nte s:

• La p o lític a p úb lic a c o ntie ne d e finic io ne s c la ra s a c e rc a d e la s me ta s q ue

d e b e rá n a lc a nza rse , la s q ue se rá n e l e stá nd a r c o ntra e l q ue se c o mp a ra rá
e l re nd imie nto ;

• La p o lític a id e ntific a c la ra me nte lo s me d io s e instrume nto s q ue e sta rá n a

d isp o sic ió n p a ra e l lo g ro d e la s me ta s;

• La p o lític a e stá e xp re sa d a e n d o c um e nto s fo rma le s e ma na d o s d e

a uto rid a d c o mp e te nte e n e l á re a d e a c tua c ió n d e la p o lític a ;

• Ha y una c a d e na d e imp le me nta c ió n q ue se inic ia c o n la instruc c ió n d e la

a uto rid a d c o mp e te nte , q ue b a ja a tra vé s d e la c a d e na d e m a nd o ha sta
lle g a r a la b a se d e la o rg a niza c ió n, p ro c e so e n e l c ua l se a c tiva la
e je c uc ió n d e la p o lític a ;

• Lo s d ise ña d o re s d e la p o lític a c o no c e n la s c a p a c id a d e s d e lo s
imp le me nta d o re s.

De sd e e l p unto d e vista d e la s a c tivid a d e s q ue se lle va rá n a c a b o e n la

imp le me nta c ió n d e la p o lític a , e l mo d e lo a rrib a – a b a jo a sume q ue q uie n
d e c id e a sig na a l e je c uto r una ta re a so b re la b a se d e c rite rio s té c nic o s
imp e rso na le s, d e c o mp e te nc ia y d e le g a lid a d ; q ue la p o lític a p úb lic a se
c o munic a y c o nfía a l e je c uto r b a jo la fo rm a d e la e xp lic ita c ió n d e a c tivid a d e s
e sp e c ífic a s y d e ta lla d a s, p ro c e d imie nto s o p e ra c io na le s y p ro g ra ma s d e
a c tivid a d y; q ue e l e je c uto r d e sa rro lla la s a c tivid a d e s c o nfo rme a lo s o b je tivo s
y la s ind ic a c io ne s d a d a s p o r la a uto rid a d (Me ny y Tho e nig 1992).
 80

Sub ira ts (1994), a d ic io na lme nte , id e ntific a lo s e le me nto s re c urre nte s q ue ,

e n lo s a ná lisis b a sa d o s e n e l e nfo q ue a rrib a – a b a jo , se a so c ia ría n a la
e fe c tivid a d e n la imp le me nta c ió n d e p o lític a s p úb lic a s.

• Esta b le c imie nto d e o b je tivo s q ue p e rmita n me d ir e l g ra d o d e é xito o

fra c a so d e la p o lític a e n imp le me nta c ió n. El sup ue sto e s q ue c ua nto má s
c la ro se d e fina n lo s o b je tivo s, má s fá c il y e fe c tiva se rá la imp le me nta c ió n.
Así, una a c c ió n na tura l se rá la ne c e sid a d d e me jo ra r la fo rm ula c ió n d e
o b je tivo s.

• Re c urso s d isp o nib le s o q ue se p ue d e n mo viliza r e n to rno a la p o lític a . Esto s

re c urso s (d ine ro , p e rso na l e n c a ntid a d y c a lid a d , info rma c ió n, p o d e r)
a yud a ría n a e xp lic a r lo s re sulta d o s a lc a nza d o s.

• C o munic a c ió n o rg a niza c io na l y c a p a c id a d d e c o ntro l q ue p e rmite d a r

c o he sió n a la o rg a niza c ió n. El sup ue sto e s q ue a tra vé s d e fluid o s c a na le s
d e c o munic a c ió n se p o d rá d ise mina r la info rma c ió n so b re la p o lític a y
c o nse g uir la c o la b o ra c ió n d e lo s d ive rso s invo luc ra d o s e n la e je c uc ió n d e
la p o lític a .

• C o nd ic io ne s a mb ie nta le s (e c o nó mic a s, p o lític a s y so c ia le s) q ue re la c io na

te ma s c o mo la o p inió n p úb lic a y lo s inte re se s a fe c ta d o s p o r la p o lític a .

Esto s e le me nto s p a re c e ría n se r la s va ria b le s ind e p e nd ie nte s y se ría n lo s

q ue e xp lic a n e l re sulta d o fina l o va ria b le d e p e nd ie nte . En e ste e nfo q ue , d e
d a rse e sta s c o nd ic io ne s, m e jo re s se rá n lo s re sulta d o s q ue a lc a nc e la p o lític a
p úb lic a .

b ) C rític a s a l e nfo q ue a rrib a – a b a jo

¿ Se d a n, e n lo s he c ho s, la s c o nd ic io ne s e sp e c ific a d a s p o r e l mo d e lo
a rrib a – a b a jo p a ra q ue la s p o lític a s p úb lic a s a lc a nc e n e fe c tivid a d ?

La s se c c io ne s a nte rio re s no s ha n mo stra d o q ue la fo rmula c ió n d e

p o lític a s p úb lic a s e s un p ro c e so c o mp le jo y c o ntro ve rsia l, ya d e sd e la s e ta p a s
má s te mp ra na s d e la d e finic ió n d e l p ro b le ma p úb lic o . Asimismo , la s se c c io ne s
a nte rio re s ta mb ié n ha n mo stra d o q ue la d e c isió n d e p o lític a p úb lic a e s una
c ue stió n c o yuntura l y a za ro sa , q ue d e p e nd e d e la c o nflue nc ia d e p ro c e so s
c o mo e l re c o no c imie nto d e l p ro b le ma , so luc io ne s p o sib le s y d isp o nib le s, q ue
surg e n d e l p ro c e so d e c o nstruc c ió n d e a lte rna tiva s, y la e xiste nc ia d e un
a mb ie nte p o lític o e n e l q ue p rime n lo s a p o yo s p o r so b re la s re siste nc ia s a la
p o lític a imp ulsa d a . En e ste c o nte xto , e nto nc e s, e s p o sib le ve r q ue la
ra c io na lid a d q ue a sume e l mo d e lo a rrib a – a b a jo d ifíc ilme nte se d a ; q ue lo s
o b je tivo s e sta b le c id o s a la s p o lític a s p úb lic a s ra ra me nte so n to d o lo c la ro s q ue
e ste e nfo q ue a sp ira , simp le me nte p o rq ue e llo s surg e n d e un p ro c e so p o lític o
c o mp le jo y c o ntro ve rsia l; q ue e l d ise ño d e la s p o lític a s y p ro g ra ma s no e s
p e rfe c to ; q ue lo s re c urso s q ue se d isp o ne n so n no rma lme nte me no re s q ue lo s
q ue se a sp ira n o ne c e sita n; q ue la s c o nd ic io ne s a mb ie nta le s so n c a mb ia nte s;
y q ue lo s func io na rio s no se c o mp o rta n c o mo una má q uina q ue simp le me nte
 81

imp le me nta la s p o lític a s d e c id id a s e n la c úp ula : e llo s p ro te g e n sus inte re se s,

usa n lo s p ro c e d imie nto s c o mo fue nte d e p o d e r y so n q uie ne s, fina lme nte ,
a p lic a n la p o lític a a l mo d o c o mo e llo s la e ntie nd e n. Así, m uc ha s d e la s
c o nd ic io ne s q ue , se g ún e l e nfo q ue a rrib a – a b a jo , se re q uie re n p a ra a lc a nza r
e fe c tivid a d e n la imp le me nta c ió n d e la p o lític a p úb lic a e stá n fue ra d e l
a lc a nc e d e lo s e je c uto re s: c o nte xto p o lític o , ma rc o s instituc io na le s,
c o nd ic io ne s a mb ie nta le s y simila re s. De e ste mo d o , e nto nc e s, la e xp lic a c ió n
so b re é xito s y fra c a so s no só lo e sta ría e n la s va ria b le s id e ntific a d a s p o r e l
mo d e lo a rrib a – a b a jo . La e je c uc ió n e s fue nte d e d isfunc io ne s.

c ) El e nfo q ue a b a jo – a rrib a (b o tto m – up )

Una p e rsp e c tiva a lte rna tiva p a ra a na liza r la imp le me nta c ió n d e

p o lític a s p úb lic a s p ro p o ne ha c e r e l c a mino inve rso : p a rtir d e sd e e l imp a c to
p ro d uc id o , a na liza r la s inte ra c c io ne s e ntre la s a g e nc ia s y sus usua rio s, e stud ia r
la d e c isió n q ue imp le me nta la inte rve nc ió n, ha sta lle g a r a l d ise ño d e la p o lític a
p úb lic a .

Este e nfo q ue se ña la q ue lo s o b je tivo s a sig na d o s a la s p o lític a s p úb lic a s

no so n to d o lo c la ro q ue e l e nfo q ue a rrib a – a b a jo a sume , q ue p ue d e n ha b e r
c o ntra d ic c ió n d e fine s e ntre ó rg a no s p úb lic o s q ue a c túa n so b re un mismo
p ro b le ma p úb lic o y q ue p ue d e n ha b e r c o nflic to s e ntre lo s fine s q ue p e rsig ue n
la s a uto rid a d e s y lo s inte re se s d e lo s func io na rio s. Así, se g ún e ste e nfo q ue , e l
re sulta d o no só lo d e p e nd e d e la d e c isió n, o b je tivo s, re c urso s, c o munic a c io ne s
y c o nd ic io ne s a mb ie nta le s, sino q ue ta mb ié n d e o tro s fa c to re s no p re visto s o
q ue no e stá n a d isp o sic ió n d e lo s q ue d e c id e n. Este e nfo q ue se ría má s una
c rític a a l e nfo q ue a rrib a – a b a jo , q ue un e sq ue ma a na lític o c o nstruc tivo .

Un á re a imp o rta nte d e a ná lisis e n e ste e nfo q ue e stá re fe rid o a lo s

c o nflic to s q ue surg e n e n la imp le me nta c ió n, a la c a p a c id a d q ue te nd ría n lo s
func io na rio s p a ra frustra r o ne utra liza r lo s e sfue rzo s d e la s a uto rid a d e s p o r
a lc a nza r la s me ta s a sig na d a s a la p o lític a p úb lic a , c o mo e sto s c o nflic to s
p ue d e n se r a b o rd a d o s y lo s p ro c e so s d e ne g o c ia c ió n y c o m p ro miso q ue se
d a n e ntre lo s a c to re s d e la imp le me nta c ió n. C ha rle s Lind b lo m (2000), e n sus
fa mo so s a rtíc ulo s a c e rc a d e la “ c ie nc ia d e sa lir a l p a so ” , se ña la q ue ha b ría un
p e rma ne nte a c o mo d o d e lo s e je c uto re s a la s c irc unsta nc ia s q ue se va n
d a nd o . Lo s e je c uto re s d e b e n e sta r p e rma ne nte me nte so rte a nd o d ific ulta d e s
p a ra e nc a mina rse ha c ia lo s o b je tivo s. De e ste mo d o , e l Aná lisis d e Po lític a
Púb lic a inc o rp o ra ría va ria b le s mic ro p o lític a s, p o r un la d o , e n la b úsq ue d a p o r
c o nc ilia r va lo re s e inte re se s c o ntra d ic to rio s d e a uto rid a d e s, func io na rio s y
usua rio s y, p o r o tro , p a ra id e ntific a r c a p a c id a d e s p a ra e nfre nta r re stric c io ne s,
insufic ie nc ia s q ue e stá n e n la s o rg a niza c io ne s y e l me d io . Me ny y Tho e nig
(1992) a g re g a n q ue “ la imp le me nta c ió n se re ve la c o mo un e sc e na rio e n e l
q ue inte rvie ne n a c to re s q ue no p e rma ne c e n ne utro ni p a sivo s” . O c urre c o n
c ie rta fre c ue nc ia q ue una p o lític a p úb lic a e s c o nc e b id a y m o ld e a d a sin
p re sta r a te nc ió n a la ma ne ra e n q ue lo s a c to re s so c ia le s so n c a p a c e s d e
so rte a rla o ne utra liza rla y, e n c o nse c ue nc ia , nume ro sa s p o lític a s te rmina n
na ufra g a nd o e n inte rmina b le s c a d e na s d e a juste s y o p o sic io ne s. Así, se g ún
e ste e nfo q ue , lo s e je c uto re s iría n e nc o ntra nd o e l “ e sp a c io ” e n q ue p ue d e n
a c tua r e imp ulsa r la s p o lític a s y p ro g ra ma s p úb lic o s.
 82

Una fo rta le za d e l e nfo q ue a b a jo – a rrib a e s q ue o rie nta la a te nc ió n

ha c ia e l c o njunto d e re la c io ne s fo rma le s e info rma le s q ue se d a n e ntre lo s
d istinto s a c to re s q ue to ma n p a rte e n la e je c uc ió n d e la p o lític a (Ho wle tt y
Ra me sh 2003). Alte rna tiva me nte , una líne a d e c rític a se ña la q ue e ste e nfo q ue
p re sta a te nc ió n e xc e siva a la c a p a c id a d d e lo s func io na rio s d e frustra r lo s
e sfue rzo s d e la s a uto rid a d e s, p o rq ue e llo s e stá n re g id o s p o r un siste ma d e
no rma s y o b lig a c io ne s q ue le s a c a rre a n sa nc io ne s si no c ump le n la s
instruc c io ne s d e la s a uto rid a d e s y q ue , d a d o e llo , lo s func io na rio s
imp le me nta rá n lo s ma nd a to s q ue re c ib a n. O tra líne a d e c rític a a l e nfo q ue
se ña la q ue no to d o s lo s g rup o s a lre d e d o r d e la p o lític a tie ne n la misma
c a p a c id a d d e influir, so rte a r o ne utra liza r la p o lític a , p o r lo q ue e s ne c e sa rio
c o nsid e ra r la s d ife re nc ia s e ntre la s p o lític a s y la c a p a c id a d d e lo s g rup o s
a lre d e d o r d e e lla s. Po r e je mp lo , la c a p a c id a d d e influe nc ia d e g rup o s p o b re s
so b re una p o lític a q ue imp liq ue d istrib uc ió n d e b e ne fic io s u o p o rtunid a d e s a
e llo s e s ínfima c o mp a ra d a c o n la c a p a c id a d d e g rup o s e mp re sa ria le s so b re
p o lític a s q ue a b o rd e n p ro b le ma s q ue e stá n e n su á re a d e inte re se s.

c ) Sínte sis d e lo s e nfo q ue s a rrib a – a b a jo y a b a jo – a rrib a

El d e b a te surg id o e ntre lo s imp ulso re s d e a m b o s e nfo q ue s ha d a d o p a so

a una nue va visió n d e c o mp le me nta rie d a d e ntre e llo s. Sa b a tie r y Je nkins –
Smith (1999), p o r e je mp lo , a rg ume nta n q ue lo s e nfo q ue s se inic ia n e n lo s p o lo s
o p ue sto s d e la c a d e na d e imp le me nta c ió n, q ue b ue na p a rte d e l d e b a te e s
me to d o ló g ic o , p e ro q ue to ma d o s e n c o njunto p ro ve e n una me jo r p e rsp e c tiva
d e la imp le me nta c ió n q ue to ma r a mb o s e nfo q ue s p o r se p a ra d o . Asimismo ,
Elmo re (1985) p la nte a q ue c o mb ina nd o a mb o s e nfo q ue s e s p o sib le
c o mp re nd e r la se le c c ió n d e me d io s y he rra mie nta s q ue hic ie ro n lo s
d ise ña d o re s y to ma d o re s d e d e c isió n d e la p o lític a , a la ve z q ue c o mp re nd e r y
to ma r e n c ue nta la s mo tiva c io ne s d e lo s func io na rio s q ue imp le me nta rá n
o p e ra tiva me nte la p o lític a .

Po r o tro la d o , Birkla nd (2005) a rg ume nta q ue , d e p e nd ie nd o d e l tip o d e

p o lític a y d e l c o nte xto , se rá c o nve nie nte usa r uno u o tro e nfo q ue . En a q ue llo s
c a so s e n q ue ha y una p o lític a q ue se e xp re sa e n un g ra n p ro g ra ma , c o n un
d ise ño c o nc re to , re c urso s id e ntific a b le s y c o n una e struc tura o rg a niza c io na l
c la ra e s m e jo r e l e nfo q ue a rrib a – a b a jo . Alte rna tiva me nte , e n a q ue llo s c a so s
d o nd e ha y una m ultip lic id a d d e p ro g ra ma s y ha y inte ré s e n a na liza r la
d iná mic a d e la imp le me nta c ió n e n la b a se d e la o rg a niza c ió n, e l e nfo q ue
a b a jo – a rrib a se ría má s a p ro p ia d o .

d ) La Re d o C o munid a d d e Po lític a Púb lic a (p o lic y ne two rk)

Un te ma imp o rta nte e n e l a ná lisis d e la imp le me nta c ió n d e la p o lític a

p úb lic a e s e l re fe rid o a l e ntra ma d o d e re la c io ne s q ue se d a n e ntre
fo rmula d o re s, e je c uto re s, o rg a nismo s p úb lic o s, usua rio s y c o munid a d . El
re c o no c imie nto d e e sta re d , q ue influye e n la imp le me nta c ió n d e la p o lític a
p úb lic a , d e sa fía fue rte me nte a l e nfo q ue a rrib a – a b a jo . Así, la imp le me nta c ió n
no só lo se ría una c ue stió n e nc a rg a d a a una c ie rta a g e nc ia d e l g o b ie rno a la
q ue se le d o ta d e re c urso s p a ra c ump lir e l c o me tid o , sino q ue ha b ría una
re a lid a d muc hísimo má s c o mp le ja c o nstruid a p o r d ive rso s a c to re s c o n lo s q ue
ha y q ue re la c io na rse y mo viliza r p a ra imp le me nta r la p o lític a . En e sta visió n d e
 83

re d d e p o lític a s p úb lic a , d ura nte la imp le me nta c ió n ta mb ié n se d a un inte nso

p ro c e so d e c o nfro nta c ió n, ne g o c ia c ió n y c o mp ro miso so b re inte re se s,
p o sic io ne s y ve nta ja s.

Ad ic io na lme nte , e n e ste p ro c e so d e imp le me nta c ió n ha y una

d ive rsid a d d e a c to re s invo luc ra d o s: p o r un la d o d ife re nte s o rg a nismo s p úb lic o s
e n lo s d ive rso s nive le s d e l g o b ie rno – na c io na l, re g io na l y lo c a l – y, p o r o tro , e s
c o mún e nc o ntra r o rg a niza c io ne s d e la so c ie d a d c ivil q ue d e se mp e ña n e l ro l
d e g rup o s d e p re sió n. Esta suma d e a g e nc ia s d e l g o b ie rno , a c to re s má s a llá
d e l g o b ie rno e inte re se s a la e xp e c ta tiva c o nstituye e sta re d o c o munid a d d e
la p o lític a p úb lic a . Sub ira ts (1994: 119) la d e fine c o mo “ un e ntra ma d o d e
a c to re s instituc io na le s p o lític o s y so c ia le s q ue ha c e n fre nte a una ta re a o
p ro g ra ma d e a c tua c ió n e sp e c ífic o …(y q ue ) … la e struc tura d e e so s
e ntra ma d o s y la s inte ra c c io ne s e ntre sus a c to re s influe nc ia su re nd imie nto , e s
d e c ir, la c a lid a d d e la p o lític a a p lic a d a y la a fe c tivid a d d e su
imp le me nta c ió n” .

C a d a p o lític a g e ne ra su p ro p ia re d o c o munid a d . Ha b rá n vínc ulo s

a d ministra tivo s, re g la me nta rio s, o rg a niza c io na le s y fina nc ie ro s. Lo s inte re se s y
e xp e c ta tiva s d e lo s a c to re s va ria ra n d e p e nd ie nd o d e su ub ic a c ió n e n la re d ,
d e la func ió n q ue re a lic e n, su ub ic a c ió n te rrito ria l, la re la c ió n c o n lo s usua rio s,
su p ro ximid a d a l núc le o c e ntra l d e la p o lític a y su re la c ió n c o n la s e lite s
p o lític o -a d ministra tiva s. Lo s vínc ulo s a d ministra tivo s, re g la me nta rio s y
o rg a niza c io na le s d e finirá n la s re la c io ne s ve rtic a le s e n la re d . Lo s vínc ulo s
ho rizo nta le s e sta rá n d e te rmina d o s p o r e l jue g o d e inte re se s e n una d iná mic a
d e c o nflic to y c o mp ro miso . Así, se d a n lo s sig uie nte s tip o s d e
inte rd e p e nd e nc ia :

• Inte rde p e nde nc ia ve rtic a l: la s re la c io ne s a l inte rio r d e la re d va ría n e n su

g ra d o d e inte rd e p e nd e nc ia , e sp e c ífic a m e nte e n la re la c ió n d e l g o b ie rno
na c io na l y lo s sub na c io na le s c ua nd o se tra ta d e la imp le me nta c ió n d e
p o lític a s p úb lic a s q ue imp lic a n re sp o nsa b ilid a d e s e n la d istrib uc ió n d e
se rvic io s y b e ne fic io s.

• Inte rde p e nde nc ia ho rizo nta l: p ue d e n ha b e r d ife re nte s g ra d o s d e

a rtic ula c ió n ho rizo nta l c o n o tro s a c to re s y/ u o tra s re d e s d e p e nd ie nd o d e
lo s inte re se s y e xp e c ta tiva s d e lo s a c to re s. Lo s inte re se s d e lo s p a rtic ip a nte s
e n una re d va ría n se g ún su func ió n, te rrito rio , tip o d e usua rio , c o no c imie nto
y e xp e rie nc ia .

La s re d e s d e p o lític a p úb lic a se c a ra c te riza n p o r una ma nte nc ió n d e la s

re la c io ne s, c o ntinuid a d e n la p e rte ne nc ia , inte rd e p e nd e nc ia ve rtic a l, limita d a
a rtic ula c ió n ho rizo nta l c o n o tra s re d e s y e sta b ilid a d e n lo s usua rio s.

El c o nc e p to d e re d e n la imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s

p e rmite g e ne ra r una visió n d e l c o njunto d e re la c io ne s y a c to re s y su ub ic a c ió n.
C o nfo rme a e llo , la p o lític a p úb lic a ya no e s una c ue stió n q ue d e p e nd e d e la
a uto rid a d sup e rio r, sino q ue invo luc ra a d ive rso s a c to re s, e n d ive rso s á mb ito s y
nive le s. Ello p e rmite e nte nd e r q ue a c to re s lo c a le s p ue d e n te ne r influe nc ia e n
un p o lític a p úb lic a na c io na l y q ue una misma p o lític a p ue d a n ha b e r
va ria c io ne s e n su imp le me nta c ió n y re sulta d o s d istinto s e n d ife re nte s
 84

lo c a lid a d e s, Sub ira ts (1994) se ña la q ue uno d e lo s a sp e c to s ta mb ié n e se nc ia le s

e n e l p ro c e so d e imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s e s e l re la tivo a la s re la c io ne s
inte r e intra g ub e rna me nta le s: a unq ue la s p o lític a s so n d e c id id a s e n e l nive l
c e ntra l, su imp le me nta c ió n c o nc re ta se p ro d uc e e n lo s nive le s, re g io na l,
p ro vinc ia l y c o muna l.

Ad ic io na lme nte , e n un e sq ue ma e n q ue p riva d o s se inc o rp o ra n a

c a na liza r o p a rtic ip a r e n la e je c uc ió n d e p o lític a s p úb lic a s e n no mb re d e l
Esta d o , p a sa n a se r un a c to r d e ntro d e la re d . Su ub ic a c ió n e n la re d e sta rá
d e te rmina d a c o nfo rme a e ste c o mp le jo e ntra ma d o d e re la c io ne s
a d ministra tiva s y p ro ximid a d e s a l núc le o c e ntra l d e la p o lític a , a usua rio s y a
la s e lite s p o lític o – a d ministra tiva s.

Ra nso n y Ste wa rt (2000) a firma n q ue e s má s re a lista ve r a l g o b ie rno

c o mo una c o le c c ió n d e Ministe rio s y d e p e nd e nc ia s se p a ra d a s, c a d a uno d e
lo s c ua le s tie ne su p ro p io d ire c tivo p o lític o , sus p ro p io s p ro p ó sito s y su p ro p ia
c ultura . Así, a unq ue la s o rg a niza c io ne s p úb lic a s p ue d a n se r vista s c o mo
c o mp e tid o ra s p o r lo s mismo s re c urso s, la c o nsta ta c ió n d e la e xiste nc ia d e
re d e s p ue d e mo ve rno s a un siste ma d e g e stió n o rie nta d o a la
inte rd e p e nd e nc ia y c o o p e ra c ió n. Esto e s p o sib le p o rq ue , simp le me nte , la s
o rg a niza c io ne s p úb lic a s no se ha n c o nstituid o p a ra c o mp e tir e ntre e lla s. C o mo
c o nse c ue nc ia , e l d e sa rro llo d e un siste ma d e g e stió n q ue to me ve nta ja d e la
e xiste nc ia d e re d e s y la s o rie nte a la inte rd e p e nd e nc ia y c o o p e ra c ió n e stá e n
e l c e ntro d e lo q ue se e sp e ra d e la g e stió n p úb lic a .

e ) La te o ría d e a g e nc ia s

Este e s un e nfo q ue q ue d e riva d e la a p lic a c ió n d e la te o ría

ma c ro e c o nó mic a a la g e stió n d e la s o rg a niza c io ne s – p úb lic a s y p riva d a s. El
sup ue sto b á sic o e s q ue la s d o s p a rte s e n la re la c ió n la b o ra l – p a tro ne s y
e mp le a d o s – se mue ve n p o r un inte ré s e g o ísta y q ue , d a d o q ue a mb a s p a rte s
se ne c e sita n re c íp ro c a me nte , e sta b le c e rá n un a c ue rd o q ue sa tisfa g a a
a mb a s p a rte s y q ue p e rmita e je c uta r lo s e mp re nd imie nto s. El inte ré s d e lo s
p a tro ne s e s q ue e l e mp re nd imie nto se re a lic e , e l d e lo s e mp le a d o s e s re c ib ir
un sa la rio , b e ne fic io s y sa tisfa c c ió n, d e lo c ua l surg irá un a c ue rd o q ue to m a rá
la fo rma d e un c o ntra to . La p a rte c o ntra ta nte e n e sta re la c ió n e s id e ntific a d a
c o mo e l p rinc ip a l y la p a rte c o ntra ta d a e s e l a g e nte . Es d e c ir, e l p rinc ip a l
c o ntra ta a un a g e nte p a ra a lc a nza r un c o njunto d e me ta s e sp e c ific a d a s p o r
e l p rinc ip a l.

Se g ún e ste e nfo q ue la imp le me nta c ió n d e la s p o lític a s p úb lic a s p ue d e

se r vista c o mo una re d d e c a d e na s d e c o ntra to s e n la q ue la s a uto rid a d e s
p o lític a s – q ue a c túa n e n re p re se nta c ió n d e lo s c iud a d a no s – e je rc e ría n e l ro l
d e p rinc ip a l y lo s o rg a nismo s p úb lic o s, e nc a rg a d o s d e imp le me nta r la p o lític a
p úb lic a , a sumiría n e l ro l d e a g e nte q ue d e b e c ump lir e l ma nd a to e sta b le c id o
p o r la a uto rid a d p o lític a re sp e c tiva . En e sta re la c ió n c o ntra c tua l la s
a uto rid a d e s tie ne n la fa c ulta d d e e sta b le c e r inc e ntivo s, p a ra o rie nta r la
c o nd uc ta d e lo s a g e nte s ha c ia e l c ump limie nto d e me ta s, y sa nc io ne s p a ra
c o rre g ir la s d e svia c io ne s q ue se p ue d a n p ro d uc ir y/ o p a ra e xig ir la s
re sp o nsa b ilid a d e s a nte la fa lta d e lo g ro s.
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Se d e d uc e d e e ste e nfo q ue q ue la s o rg a niza c io ne s q ue e je c uta n la s

p o lític a s p úb lic a s no so n imp o rta nte s e n sí misma s, d a d o q ue e l
c o mp o rta mie nto q ue e lla s te nd rá n a l imp le me nta r la p o lític a e s mo ld e a b le a
tra vé s d e lo s c o ntra to s q ue la s a uto rid a d e s p o lític a s susc rib a n c o n e lla s. De sd e
e ste p unto d e vista e nto nc e s, lo s re sulta d o s q ue se te ng a n se rá n a q ue llo s
e sp e c ific a d o s e n lo s c o ntra to s y, c o nse c ue nte me nte , lo ve rd a d e ra me nte
imp o rta nte e n la imp le me nta c ió n e s la e sp e c ific a c ió n d e lo s c o ntra to s. Un
p ro b le ma c o n e sta m a ne ra d e ve r la imp le me nta c ió n e s q ue la e sp e c ific a c ió n
d e lo s c o ntra to s re q uie re a b und a nte info rma c ió n d e c a lid a d , p e ro e l p rinc ip a l
ra ra me nte p ue d e sa b e r to d o a c e rc a d e l a g e nte c o mo p a ra a se g ura rse q ue
ha e le g id o a l q ue e fe c tiva me nte c ump lirá e l ma nd a to y, p o r o tro la d o , e l
p rinc ip a l muy d ifíc ilme nte p ue d e ha c e r un se g uimie nto ta n c e rc a no d e la
imp le me nta c ió n c o mo p a ra a se g ura rse q ue e l a g e nte e stá c ump lie nd o lo s
té rmino s d e l c o ntra to d e l mo d o c o mo lo e sp e ra e l p rinc ip a l (Ke ttl y Fe sle r 2005).

Una a p lic a c ió n d e e sta te o ría c o ntra c tua lista a la re la c ió n e ntre

c iud a d a no s y a uto rid a d e s p o lític a s lle va a a d ve rtir un se ve ro p ro b le ma d e
a g e nc ia . En e sta re la c ió n lo s c iud a d a no s se ría n visto s c o mo e l p rinc ip a l y la s
a uto rid a d e s p o lític a s c o mo lo s a g e nte s. Así, a tra vé s d e l siste ma e le c to ra l lo s
c iud a d a no s – e l p rinc ip a l – se le c c io na n y d e sig na n a p o lític o s – lo s a g e nte s –
q ue p o stula n a lo s c a rg o s d e a uto rid a d p a ra q ue imp le me nte n lo s ma nd a to s
q ue lo s c iud a d a no s ha n a p ro b a d o . El p ro b le ma d e a g e nc ia surg e c ua nd o lo s
p o lític o s sig ue n sus p ro p io s inte re se s y fo rmula n e imp le me nta n p o lític a s
p úb lic a s q ue no fo rm a n p a rte d e l ma nd a to re c ib id o d e lo s c iud a d a no s o q ue
no sa tisfa c e n la s a sp ira c io ne s d e e sto s. El p ro b le ma c e ntra l a q uí se re fie re a la
fa lta d e me c a nismo s q ue te nd ría n lo s c iud a d a no s p a ra re o rie nta r la c o nd uc ta
d e lo s p o lític o s y/ o p a ra e xig irle s sus re sp o nsa b ilid a d e s.

3. RESULTA DO S DE LA PO LÍTIC A PÚBLIC A

La imp le me nta c ió n d e to d a p o lític a p úb lic a g e ne ra re sulta d o s y

c a mb ia – a l me no s a lg o – la situa c ió n e xiste nte , d a d a la fina lid a d d e to d a
inte rve nc ió n. Una p o lític a p úb lic a e s una inte rve nc ió n d e l Esta d o q ue b usc a
re so lve r – o , a l me no s, a mino ra r – una situa c ió n q ue ha sid o c o nsid e ra d a c o m o
p ro b le ma p úb lic o . Ad ic io na lme nte , e s ne c e sa rio re c o rd a r q ue a lre d e d o r d e
to d a p o lític a p úb lic a se d a una c o nfro nta c ió n d e inte re se s, d a d o q ue e sta
sa tisfa rá uno s inte re se s y no o tro s, a l me no s p rivile g ia rá a uno s má s q ue a o tro s.
So b re e ste p unto Sub ira ts (1994) a rg ume nta q ue la p o lític a p úb lic a p ro d uc e
e fe c to s y q ue e l me o llo d e la p o lític a p úb lic a e s tra nsfo rma r re c urso s e n
e fe c to s o imp a c to s (q ue sa tisfa rá n a a lg uno s y no a o tro s, o a a lg uno s má s q ue
a o tro s) y q ue e l e fe c to y/ o imp a c to d e e sa p o lític a p úb lic a p ue d e unirse a l
imp a c to d e o tra u o tra s p o lític a s p úb lic a s.

Lo s e fe c to s y/ o imp a c to s d e una p o lític a p úb lic a p ue d e n se r lo s

e sp e ra d o s, p e ro ta mb ié n p ue d e n lo g ra r muc ho me no s d e lo s q ue se p re ve ría
o , inc luso , p ro d uc ir un e fe c to no d e se a d o . Po r e je mp lo , una p o lític a d e
e rra d ic a c ió n d e a se nta mie nto s p re c a rio s, c a mp a me nto s, villa s mise ria s o
fa ve la s q ue a sig na c a sa s y tie rra s a o c up a nte s ile g a le s d e te rre no s, q ue no ha n
se g uid o lo s p ro c e d imie nto s instituc io na le s p a ra c o nse g uir una vivie nd a so c ia l
p ue d e te rmina r sie nd o un inc e ntivo a la s to ma s u o c up a c ió n ile g a l d e te rre no s.
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a ) ¿ Po r q ué fa lla n la s p o lític a s p úb lic a s?

Una p o lític a p úb lic a p o d rá a lc a nza r sus o b je tivo s y e n e se c a so se d irá

q ue fue e xito sa e n su d ise ño e imp le me nta c ió n. Lo c o ntra rio lle va rá a
id e ntific a rla c o mo una p o lític a p úb lic a fa llid a o ine fe c tiva . Una p o lític a p úb lic a
p ue d e no a lc a nza r sus o b je tivo s p o r la s sig uie nte s ra zo ne s:

• Po rq ue su fo rmula c ió n e s ina de c ua da . En e ste c a so no ha b ría

c o rre sp o nd e nc ia e ntre la p o lític a y e l p ro b le ma q ue e lla d e b e a b o rd a r.

• Po rq ue e s insufic ie nte , e n re c urso s o d e sd e e l p unto d e vista q ue e l

p ro b le ma a a b o rd a r e s má s g ra nd e q ue lo inic ia lme nte p re visto y lo s
me d io s, instrume nto y c a p a c id a d e s q ue e xhib e la p o lític a p a ra a b o rd a rlo
se mue stra n insufic ie nte s.

• Po rq ue e l c o mp o rta mie nto de lo s a c to re s re le va nte s e stá fue ra de ma rc o .

Es d e c ir, lo s usua rio s o lo s e je c uto re s no se c o mp o rta n d e a c ue rd o a lo
p re visto e n d ise ño y a lo q ue se ne c e sita p a ra e l é xito d e la p o lític a .

• Po r c a mb io s e n la s c irc unsta nc ia s q ue die ro n o rig e n a la p o lític a . En e ste

c a so lo q ue o c urre e s q ue la situa c ió n e n la q ue se e sta imp le me nta nd o la
p o lític a no so n la s q ue se p re vie ro n e n e l d ise ño y a l mo me nto d e to ma r la
d e c isió n.

Re sulta d o o imp a c to no e s lo mismo . Po r re sulta d o d e no mina mo s a la s

me ta s c ua ntific a b le s q ue ha n sid o lo g ra d a s p o r la p o lític a . Esto s so n
d e no mina d o s no rma lme nte a tra vé s d e ind ic a d o re s c ua ntita tivo s: c a sa s
c o nstruid a s, p e rso na s re c ib ie nd o sub sid io s, núme ro s d e p e rso na s q ue
tra sp a sa ro n la líne a d e la p o b re za y simila re s. El imp a c to a p unta a lo s e fe c to s
má s p e rm a ne nte s y a mp lio s q ue se d e d uc e n p o r a p lic a c ió n d e la p o lític a . La
d e te rmina c ió n d e l imp a c to b usc a re sp o nd e r la p re g unta d e ¿ c ó mo c a mb ió la
re a lid a d p o r a p lic a c ió n d e la p o lític a ? , ¿ ha y inc re me nto s e n e l b ie ne sta r d e la s
p e rso na s q ue re c ib ie ro n lo s b ie ne s y/ o se rvic io s d istrib uid o s p o r la p o lític a
p úb lic a ? , ¿ e s e l inc re me nto e n e l b ie ne sta r d e la s p e rso na s o b se rva d o
c o nse c ue nc ia d e la imp le me nta c ió n d e la p o lític a ? .

Birkla nd (2005) a rg ume nta q ue d e la imp le me nta c ió n, p a rtic ula rme nte
d e la s p o lític a s p úb lic a s fa llid a s, se p ro d uc e un a p re nd iza je q ue e s imp o rta nte
p a ra e l d ise ño e imp le me nta c ió n d e nue va s p o lític a s p úb lic a s. Así, e l fra c a so
ind uc iría c a mb io s e n la s p o lític a s p úb lic a s a tra vé s d e un p ro c e so d e
a p re nd iza je .

Lo s tip o s d e a p re nd iza je q ue se o b te nd ría n d e la imp le me nta c ió n ha ría n

re fe re nc ia a uno d e tip o instrume nta l y uno p o lític o (Ma y 1992). El p rime ro se
re fie re a la via b ilid a d d e l tip o d e d ise ño d e la p o lític a p úb lic a y d e lo s
instrume nto s utiliza d o s e n re la c ió n a l p ro b le ma q ue se d e b ía a b o rd a r. El
a p re nd iza je so c ia l ha c e re fe re nc ia a la me jo r c o m p re nsió n q ue se te nd ría ,
lue g o d e la imp le me nta c ió n, a c e rc a d e la s c a usa s q ue p ro vo c a n e l p ro b le ma
a b o rd a d o p o r la p o lític a , lo q ue lle va ría a l d ise ño d e inte rve nc io ne s má s
e fe c tiva s. El te rc e r tip o d e a p re nd iza je ha c e re fe re nc ia a una me jo r
c o mp re nsió n d e l c o nte xto p o lític o e n q ue se d e se nvue lve la p o lític a , lo q ue
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p e rmite d e sa rro lla r a rg ume nta c io ne s má s p e rsua siva s y e stra te g ia s má s

e fe c tiva s q ue a ume nte n la le g itimid a d d e la p o lític a – a ume nta nd o e l g ra d o
d e a p o yo q ue e lla lo g ra y/ o re d uc ie nd o o ne utra liza nd o lo s re c ha zo s.

b ) Ve nta ja s y Sa c rific io s

Una p o lític a p úb lic a c o nlle va c o sto s, o b lig a c io ne s, sa c rific io s o

inc o nve nie nte s, p e ro ta mb ié n b e ne fic io s, ve nta ja s y p rivile g io s. Sub ira ts (1994)
se p re g unta ¿ d e q ué ma ne ra c o nsid e ra n a una p o lític a p úb lic a lo s
c iud a d a no s? Se ña la q ue e n e l Aná lisis d e Po lític a Púb lic a e s p re fe rib le a sumir
una c o nd uc ta utilita rista y e g o ísta . Así, e nto nc e s, ha b ría n tre s p e rc e p c io ne s
p o sib le s:

• Lo s c o sto s tie nde n a imp o ne rse so b re lo s b e ne fic io s. A ig ua l g ra d o d e

c o nc e ntra c ió n y d ifusió n d e c o sto s y b e ne fic io s, lo s usua rio s so n muc ho má s
se nsib le s a l p re c io q ue p a g a rá n q ue a lo s b e ne fic io s q ue re c ib irá n.

• Lo s e fe c to s inme dia to s mo viliza ra n má s q ue la s c o nse c ue nc ia s dife rida s e n

e l tie mp o . Lo s c iud a d a no s p e rc ib e n muc ho má s d ire c ta me nte lo s c o sto s
p re se nte s d e una c ie rta p o lític a p úb lic a q ue lo s b e ne fic io s futuro s q ue e lla
p ue d a imp lic a r, p o rq ue – e n e se c a so – lo s c o sto s se rá n a lg o ta ng ib le ho y y
p ue d e se r q ue lo s b e ne fic io nunc a lle g ue n, o lle g ue n e n un futuro ta n
le ja no q ue no e s p o sib le p e rc ib irlo .

• Lo s c o sto s y b e ne fic io s q ue a fe c ta n a p e q ue ño s g rup o s influye nte s se

imp o ne n a lo s c o sto s y b e ne fic io s q ue a fe c ta n a g ra nde s g rup o s de
c iuda da no s. La re p e rc usió n ind ivid ua liza d a e n g rup o s c o n p o d e r e
influe nc ia mo viliza muc ho má s q ue e l e fe c to d e la p o lític a p úb lic a so b re
c o le c tivo s a nó nimo s y d e so rg a niza d o s.

Este tip o re sp ue sta s q ue p ue d e n te ne r lo s c iud a d a no s fre nte a una

p o lític a p úb lic a p e rmite mo ld e a r e l d ise ño d e la s inte rve nc io ne s.

c ) ¿ G a na d o re s y Pe rd e d o re s?

Lo s e fe c to s d e la imp le me nta c ió n d e la p o lític a p úb lic a imp lic a rá q ue

a lg uno s inte re se s se rá n sa tisfe c ho s y o tro s no , a l me no s no se rá n sa tisfe c ho s
a q ue llo s q ue a p a re c e n má s c o ntra d ic to rio s c o n la p o lític a . ¿ Q ué e fe c to s
p ro vo c a rá e sa situa c ió n? El re sulta d o fina l d e la p o lític a no sie mp re e s ta n
nítid o . Q uie ne s sa tisfa c e n sus inte re se s, e n to d o o e n p a rte , re sp e c to d e l te ma
e n d isc usió n, se rá n g a na d o re s. Q uie ne s re c ib e n p e rjuic io s p o r la
imp le me nta c ió n d e la p o lític a se rá n c o nsid e ra d o s p e rd e d o re s.

¿ Q ué tra to re c ib e n lo s p e rd e d o re s? Ello d e p e nd e rá d e la s
c irc unsta nc ia s d e c a d a p o lític a y d e lo s a rre g lo s p a rtic ula re s d e p o d e r d e
c a d a situa c ió n. C ua nd o e l c o sto d e la p o lític a se d istrib uye e n g ra nd e s
se g me nto s d e la p o b la c ió n, d e sa rtic ula d o s e inno mina d o s, la c a p a c id a d d e
re a c c ió n y o p o sic ió n se rá b a ja . En c a mb io , c ua nd o q uie ne s a p a re c e n
re c ib ie nd o lo s p e rjuic io s d e la p o lític a – a q ue llo s c uyo s inte re se s ha n sid o
a fe c ta d o s ne g a tiva me nte – so n g rup o s id e ntific a b le s, mo viliza d o s y c o n
c a p a c id a d d e p re sió n, la re a c c ió n q ue p ue d a n e je rc e r p o d rá lle va rlo s a
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re d uc ir sus p é rd id a s. No e s infre c ue nte q ue lo s g o b ie rno s e sta b le zc a n a c c io ne s

d e c o mp e nsa c ió n ha c ia lo s se c to re s a fe c ta d o s c o n una p o lític a . Po r e je mp lo ,
e s fre c ue nte q ue e n la s ne g o c ia c io ne s so b re Tra ta d o s d e Lib re C o me rc io
a q ue llo s g rup o s e mp re sa ria le s c uya situa c ió n se ría a fe c ta d a ne g a tiva me nte
p o r e l e ntra d a e n vig e nc ia d e l tra ta d o ha n lo g ra d o p la zo s má s la rg o s p a ra
re d uc ir la s b a rre ra s a ra nc e la ria s e n sus se c to re s y a p o yo s e sta ta le s p a ra p o d e r
e nfre nta r una situa c ió n d e ma yo r c o mp e titivid a d e n e l futuro .

d ) La te rmina c ió n d e la p o lític a p úb lic a

¿ Po r q ué te rmina o se a c a b a una p o lític a p úb lic a ? La s ra zo ne s y

c irc unsta nc ia s p ue d e n se r va ria d a s. Alg una s d e e lla s se ría n:

• Po r c ie rre de un se rvic io . Pue d e d a rse e n c a so s d e re fo rma d e l Esta d o o

re e struc tura c ió n d e un Ministe rio . No e s fre c ue nte . Esto imp lic a q ue e l
p ro b le ma p e rd ió p rio rid a d .

• Po rq ue la p o lític a a lc a nzó sus re sulta do s. Esto imp lic a ra c io na lid a d e n la

e je c uc ió n e n la e je c uc ió n.

• Po rq ue c a mb ia ro n la s c irc unsta nc ia s q ue p e rmitie ro n imp ulsa r la p o lític a .

Entre e sta s c irc unsta nc ia s p ue d e n d a rse , p o r e je mp lo , c a mb io s e n la
re a lid a d d e la e c o no mía , e n e l c o nte xto so c ia l, e n e l c lima p o lític o y e n lo s
c a rg o s d e p o d e r. Este último c a so p ue d e e sta r re p re se nta d o p o r e l
re sulta d o d e una e le c c ió n q ue lle va a l p o d e r a una c o a lic ió n q ue se o p uso
a la p o lític a . Esta situa c ió n se a c e rc a a la id e a d e l c ie rre d e la ve nta na d e
o p o rtunid a d e s.

• Po r e l ma nifie sto fra c a so de la p o lític a . En e ste c a so , sus imp ulso re s se ntirá n

q ue no e stá n e n c o nd ic io ne s d e se g uir a p o ya nd o la p o lític a , a l me no s ta l
c o mo e stá e n e l p re se nte . El fra c a so d e la p o lític a g e ne ra rá un a p re nd iza je
q ue lo s lle va rá a re p la nte a rse e l te ma y, p ro b a b le me nte , a p ro mo ve r
se nsib le s re fo rma s.

4. SINTESIS

La imp le me nta c ió n e s una e ta p a q ue sig ue a la d e c isió n y tie ne c o mo

fina lid a d p o ne r e n p rá c tic a e l d ise ño d e la p o lític a p úb lic a . Dura nte la
imp le me nta c ió n se e je c uta n to d a s la s a c tivid a d e s c o nsid e ra d a s e n e l d ise ño y
se c o nsum e n lo s re c urso s a sig na d o s, to d o c o n la fina lid a d d e lo g ra r lo s
o b je tivo s a sig na d o s a la p o lític a o , a l me no s, a c e rc a rse a e llo s.

C ua tro mo d e lo s d e imp le me nta c ió n se ha n re visa d o e n e sta s no ta s: e l

mo d e lo a rrib a – a b a jo , e l mo d e lo a b a jo – a rrib a , e l e nfo q ue d e re d e s y la
te o ría d e a g e nc ia s. El mo d e lo a rrib a – a b a jo sup o ne una se p a ra c ió n e ntre e l
d ise ño y d e c isió n, q ue c o rre sp o nd e ría a l tra b a jo p o lític o , c o n la
imp le me nta c ió n, q ue se ría un tra b a jo té c nic o y a d ministra tivo , a c a rg o d e la
Ad ministra c ió n Púb lic a . Se g ún e ste mo d e lo , la s a uto rid a d e s p o lític a s to ma n la s
d e c isio ne s a c e rc a d e la s p o lític a s p úb lic a s q ue se imp le me nta rá n e imp a rte n
instruc c io ne s, la s q ue d e sc ie nd e n a tra vé s d e la c a d e na d e ma nd o ha sta la
b a se o rg a niza c io na l. Da d o e l ro l p ro fe sio na l, la suje c ió n a la s no rma s y la
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c a p a c id a d d e la s a uto rid a d e s d e ma ne ja r inc e ntivo s y c a stig o s, lo s

func io na rio s imp le me nta rá n lo s ma nd a to s d e la s a uto rid a d e s p o lític a s. Así, e l
é xito e n la imp le me nta c ió n e sta ría d a d o p o r la d e finic ió n d e o b je tivo s c la ro s,
la a sig na c ió n d e re c urso s ne c e sa rio s, e l e sta b le c imie nto d e a d e c ua d o s
c a na le s d e c o munic a c ió n, p a ra q ue la s instruc c io ne s b a je n p o r la p irá mid e
o rg a niza c io na l sin c o ntra tie mp o s, y p o r la c a p a c id a d d e ma ne ja r va ria b le s
a mb ie nta le s. La c rític a a e ste mo d e lo se ña la q ue e l imp le me nta d o r e nfre nta
c o nd ic io ne s q ue e stá n fue ra d e su c o ntro l y q ue la ra c io na lid a d q ue sup o ne e l
mo d e lo d ifíc ilme nte se d a .

El mo d e lo a b a jo – a rrib a a na liza la imp le me nta c ió n ha c ie nd o e l c a mino

inve rso . Pa rte p o r e l imp a c to , e stud ia la re la c ió n e ntre e l o rg a nismo p úb lic o y
sus usua rio s, re visa la d e c isió n y, lue g o , e l d ise ño d e la p o lític a p úb lic a . Este
mo d e lo inc o rp o ra va ria b le s mic ro p o lític a s, se c e ntra e n lo s a c to re s d e la
imp le me nta c ió n, a na liza c o nflic to s q ue surg e n e n la imp le me nta c ió n y c o mo
e sto s p ue d e n se r re sue lto s o ma ne ja d o s p a ra lo g ra r una a d e c ua d a e je c uc ió n.
La c rític a a e ste e nfo q ue p la nte a , p o r un la d o , q ue a sume q ue lo s func io na rio s
p o d ría n d e sna tura liza r la imp le me nta c ió n, c ue stió n q ue – se g ún lo s c rític o s – no
se ría e fe c tiva y, p o r o tro , q ue no to d o s lo s g rup o s a lre d e d o r d e la p o lític a
tie ne n la misma c a p a c id a d d e influe nc ia , p o r lo q ue e s ne c e sa rio c o nsid e ra r
la s d ife re nc ia s q ue se d a n e n c a d a p o lític a .

El e nfo q ue d e re d e s p la nte a q ue la e je c uc ió n no e s só lo una ma te ria

q ue se le a sig na a una o rg a niza c ió n p úb lic a , sino q ue ha y un c o m p le jo
e ntra ma d o d e a c to re s a lre d e d o r d e la p o lític a p úb lic a , q ue influye n so b re e lla ,
a lo s q ue ha y q ue p o ne r a te nc ió n. Ha y una d ime nsió n ve rtic a l d e la re d ,
c o nstituid a p o r lo s la zo s a d ministra tivo s, re g la me nta rio s, fina nc ie ro s y
a d ministra tivo s; e n ta nto q ue la d ime nsió n ho rizo nta l d e la re d e stá c o nstituid a
p o r e l c o njunto d e a c to re s c o n inte re se s so b re la p o lític a . El e nfo q ue d e re d e s
e stimula una g e stió n d e la s p o lític a s p úb lic a s o rie nta d a s a la inte rd e p e nd e nc ia
y c o o p e ra c ió n.

De sd e la te o ría d e a g e nc ia s la imp le me nta c ió n p ue d e se r vista c o mo

una c a d e na d e c o ntra to s e n e l q ue la s a uto rid a d e s p o lític a s – e l p rinc ip a l –
e sta b le c e n a c ue rd o s c o n lo s o rg a nismo s p úb lic o s (y su p e rso na l) – e l a g e nte –
p a ra q ue e je c ute n la s p o lític a s e n lo s té rmino s e sta b le c id o s p o r la s
a uto rid a d e s. El é xito d e la p o lític a e sta rá fue rte me nte d e te rmina d o p o r la
e sp e c ific a c ió n d e lo s c o ntra to s, p e ro e llo imp lic a q ue la s a uto rid a d e s te nd rá n
a b und a nte info rma c ió n a c e rc a d e l imp le me nta d o r y q ue e sta rá n e n
c o nd ic ió n d e ha c e r un se g uimie nto e stre c ho d e la imp le me nta c ió n,
situa c io ne s, a mb a s, q ue no o c urre n a me nud o .

Lo s re sulta d o s e imp a c to s d e una p o lític a p ue d e n se r lo s e sp e ra d o s,

p e ro ta mb ié n p ue d e n se r me no re s a la s e xp e c ta tiva s u o b te ne r re sulta d o s e
imp a c to s no p re visto s. La imp le me nta c ió n, inc luid o s lo s fra c a so s, p ro d uc e n
a p re nd iza je s – instrume nta l, so c ia l y/ o p o lític o – q ue lo s d ise ña d o re s te nd rá n e n
c o nsid e ra c ió n p a ra la fo rmula c ió n d e nue va s p o lític a s p úb lic a s.
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