CEA | PROGRAMA NACIONAL DE FORMACIÓN PERMANENTE 2022

Curso “Derecho a la educación y derecho laboral docente.

Una articulación indispensable”

Módulo 1. La regulación del trabajo docente como asunto de política pública

Clase 1: Normativa y trabajo docente en los orígenes de nuestro sistema

educativo
Iniciamos esta clase con una serie de interrogantes que nos invitan a reflexionar sobre las
relaciones entre el trabajo docente y la política pública. Para ello, les proponemos
detenernos por un momento en la práctica docente y las “reglas de juego” que rigen y
organizan el trabajo cotidiano. Si partimos de considerar que las normativas no disponen las
condiciones materiales ni ordenan el trabajo de las y los educadores, sino que constituyen
un elemento más en el complejo proceso de configuración del trabajo docente y las
múltiples dinámicas que lo atraviesan, ¿qué papel juega la normativa educativa en las
condiciones del ejercicio? ¿Por qué el trabajo docente es un tema de legislación? ¿Cómo y
cuándo la regulación del trabajo de las y los educadores se vuelve un tema de política
pública?
El trabajo docente se vuelve un tema de política pública cuando el magisterio pasa a ser una
profesión de Estado, en el marco del complejo proceso de configuración del Sistema
Educativo Nacional. Ahora bien, ¿por qué hablamos de “regulación normativa del trabajo
docente”? La normativa tiene un fin: ordenar, dirigir, poner por escrito “las reglas del
juego”. Pero ¿podemos decir que las “reglas de un juego” son “el juego”?
Abordar las leyes vinculadas con el trabajo docente desde el concepto de “regulación” nos
permite dos cosas:
1. No examinarlas desde una mirada estática, como objeto acabado al que sólo
cabe conocer y contemplar, sino, por el contrario, analizarlas desde una
perspectiva dinámica, en el marco de procesos sociohistóricos complejos que
no comienzan ni terminan en el articulado de una ley y en los que el texto de
la normativa nunca es objeto acabado, sino siempre objeto de relaciones de
poder y, por lo tanto, de disputa.
2. Tener presente que las normativas no disponen las condiciones materiales ni
ordenan el trabajo de los educadores, sino que constituyen un elemento más

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 en el complejo proceso de configuración del trabajo docente y las múltiples
dinámicas que lo atraviesan.
Sin embargo, así como las leyes no determinan por sí solas el trabajo y sus condiciones de
ejercicio, tampoco puede desconocerse que inciden en él y constituyen un componente
significativo en la regulación del trabajo:
porque trazan límites acerca de lo posible y lo esperable;
porque son siempre objeto de lucha y, por lo tanto, pueden ser herramientas
que garanticen las conquistas alcanzadas o, por el contrario, instrumentos de
legitimación de un orden injusto; y
porque reflejan o expresan las concepciones que han logrado imponerse
sobre la docencia, las condiciones para su ejercicio, la educación, etc.
Así, estudiar las normativas no nos permite conocer el trabajo docente, sino sólo uno de los
aspectos que intervienen en su regulación; pero sin dudas se trata de una dimensión
importante.
Existen distintas concepciones acerca del concepto de “regulación” en el campo de lo social.
Como señala Barroso (2005) retomando a Bettencourt, en las ciencias sociales, algunas
teorías entienden la regulación como el ajuste entre los diferentes actores involucrados
para llegar a un equilibrio social óptimo. Son teorías que refuerzan la idea corriente de
regulación como el logro de un funcionamiento “correcto”. Sin embargo, existen otras
formas de pensar la regulación, radicalmente distintas de las anteriores. De acuerdo con los
abordajes políticos, la regulación no asegura ni armonía, ni equilibrio social, ni optimización
del funcionamiento. Esto es así porque la elaboración y la aplicación de reglas es una
disputa social y da lugar a conflictos; conflictos que pueden ser manifiestos o encubiertos,
pueden ser más o menos violentos, pueden tramitar por circuitos institucionales o no, pero
siempre están, porque son inherentes a toda norma. Esta segunda manera de entender la
regulación es la que compartimos y es el sentido que queremos darle aquí a este término.

La institucionalización, centralización y organización de la tarea de enseñar

Para abordar los interrogantes que dieron inicio a esta clase, es preciso remitirnos a la
conformación del Sistema de Educación Nacional en las últimas décadas del siglo XIX, ya que
fue uno de los ejes sobre los cuales se apuntaló el proceso de construcción, legitimación y
consolidación del Estado Nacional. En un contexto en el que la mayor parte de la oferta
educativa descansaba en las manos de los particulares, principalmente de la Iglesia, el
Estado asumió la tarea de formar al ciudadano.

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De acuerdo con Alejandra Birgin (1999), hasta ese momento, la enseñanza de las primeras
letras era una tarea que asumían fundamentalmente diversas órdenes de la Iglesia Católica
o profesionales libres que ejercían por cuenta propia, y, en algunos casos, diferentes
organismos del virreinato o de los primeros gobiernos que se conformaron luego de la
Revolución de Mayo. En esos tiempos, el trabajo docente se caracterizó por ser una
profesión libre ejercida a través de relaciones contractuales directas entre maestros y
familias o comunidades. Como sostiene esta autora, “así se desarrolló una ‘pedagogía
espontánea’ en el marco de relaciones sociales primarias, ejercida por maestros ‘empíricos’,
en general dotados de un saber práctico adquirido por medio de la experiencia” (1999: 21).
En la segunda mitad del siglo XIX, comenzó un complejo
proceso de “estatización” de la educación existente y de
conformación del sistema educativo argentino, que se
materializó en la apertura de numerosas escuelas
públicas, la creación y expansión de escuelas normales
para garantizar la formación de agentes propios, la
contratación de docentes por parte del Estado y la
sanción, en 1884, de la Ley Nº 1420 de Educación Común,
que establecía una educación de carácter obligatorio y
universal.
Ahora bien, ¿qué significó la sanción de esta Ley en
términos de regulación del trabajo docente? En el La ley 1420, como sabemos, fue la
primera ley nacional de educación
contexto del proceso de conformación del Estado y mantuvo su vigencia hasta 1993,
Nacional liberal de la mano de los gobiernos liberales cuando se sancionó la Ley Federal
de Educación.
oligárquicos que marcaron las últimas décadas del siglo
XIX y la primera del XX en nuestro país, el Estado asumió Texto de la Ley 1420
un rol protagónico –en muchos casos, exclusivo– en la Fuente: Biblioteca Nacional de
Maestros
formación y contratación de grandes cantidades de
docentes, en un contexto de fuertes disputas con la Iglesia católica, que pugnaba por la
libertad de enseñanza y el rol subsidiario del Estado.
Así se configuró lo que muchos autores
ESTADO DOCENTE conceptualizan como “Estado docente”: un
Héctor Félix Bravo define al Estado Docente Estado que asume un rol principal (frente al
como aquel Estado que posee la atribución de
“crear, organizar, dirigir y sostener el servicio rol subsidiario reclamado desde la Iglesia y
educativo adecuado a las necesidades e intereses otros sectores sociales) en la direccionalidad
de los habitantes” (1988: 43). y la responsabilidad por la educación
sistemática y que administra el sistema de

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instituciones educativas, sanciona las normas necesarias para su funcionamiento, contrata a
la mayor parte de los docentes, forma sus agentes de acuerdo a los contenidos y
orientaciones que el propio Estado dispone, y que instituye funciones de representación y
control asumidas por el cuerpo de inspectores. Esta configuración fue la que permitió la
construcción temprana de un sistema de educación público masivo para la educación básica.
Alejandra Birgin (1999) ubica en este período
histórico la configuración de la matriz de origen
de la regulación del trabajo de enseñar: de una
profesión libre pasa a transformarse en una
profesión de Estado. Este camino de
institucionalización y centralización creciente
de la actividad sistemática de educar, da lugar
a tres procesos definitorios de dimensiones
fundamentales que aún hoy intervienen en la
configuración del trabajo docente. Esos tres
procesos fueron los siguientes: Fuente: Archivo Histórico Sarmiento

1. La asalarización de maestras y maestros.

2. La articulación de las connotaciones de apostolado –de las que ya estaba imbuida la
función–, con la idea de la docencia como un funcionariado público que ejecuta
neutral y asépticamente la tarea que el Estado y la Nación le han encomendado.
3. La profesionalización de la tarea en términos de un saber experto asociado con un
cuerpo de conocimientos pedagógicos, pero también con un saber vinculado a la
aplicación de la norma.

¿Qué sucedió, entonces, con el trabajo docente?

¿Cómo se configuraron las condiciones para ejercer, Para continuar profundizando
las funciones y obligaciones? ¿Qué sentidos se Les sugerimos la lectura del siguiente
artículo: La Ley 1420 y la tarea de los
construyeron en torno de la figura de los maestros? Inspectores escolares , escrito por
En el proceso de contratación masiva de Myriam Southwell
educadores por parte del Estado, los maestros
debieron “ajustarse” a planes de estudios preestablecidos, a normas definidas desde las
instancias de gobierno del sistema educativo y a un ordenamiento de las relaciones Estado-
escuela-familia.
“Se demandaba entonces, de los maestros y maestras, a la vez que el cumplimiento
de los deberes de funcionario que implicaba la profesión, una moralidad íntegra (...)
y una vocación innata. Vocación, abnegación, servicio. Ser maestro respondía a un

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 llamado interior, a una predisposición, a una elección vinculada con las
gratificaciones interiores que se recibían. Por eso, algunos autores sostienen que
cuando la formación de docentes se institucionalizó, los objetivos religiosos se
secularizaron sin perder el fervor moral” (Birgin, 1999: 26).

Si bien sólo regía para las escuelas que dependían del Estado nacional, su impacto fue muy
significativo. Por un lado, porque el campo que normaba era amplio ya que, cuando la ley
fue sancionada, la Capital Federal y grandes extensiones de nuestro país eran territorios
nacionales. Por otro lado, porque poco tiempo después se sancionó la Ley Lainez, que
habilitaba a la Nación a abrir escuelas en territorios provinciales. En tercer término, porque
fue una referencia insoslayable para las respectivas regulaciones legales al interior de las
provincias.
Esta ley establecía el carácter común, obligatorio y gratuito de la educación pública, y
consagraba una laicidad relativa, ya que permitía las clases de religión pero fuera del horario
escolar. En la ley 1420 encontramos una primera normativa del trabajo docente. El capítulo
III se titula “Personal docente” y normaba en
Ley Nº 1420 de Educación Común en la Capital, cuestiones vinculadas con los/as maestros/as y su
colonias y territorios nacionales
trabajo. Entre otras cuestiones, establecía cuáles
Sancionada: 26 de junio de 1884 eran las condiciones y los requisitos para ejercer,
Promulgada: 8 de julio de 1884
enumeraba las funciones y obligaciones de los
CAPÍTULO I docentes, reglamentaba el sistema de
PRINCIPIOS GENERALES SOBRE LA ENSEÑANZA
certificaciones y diplomas, y refería las sanciones
PÚBLICA DE LAS ESCUELAS PRIMARIAS aplicables por incumplimientos respecto de lo
Artículo 1º- La escuela primaria tiene por
prescripto.
único objeto favorecer y dirigir simultáneamente el
desarrollo moral, intelectual y físico de todo niño A modo de síntesis, estos debates nos han
de seis a catorce años de edad. permitido abordar algunas claves, tensiones y
sentidos que se construyeron en torno del trabajo
Art. 2º- La instrucción primaria debe ser
obligatoria, gratuita, gradual, y dada conforme a docente en los orígenes del Sistema Educativo
los preceptos de la higiene.
Nacional.
Asimismo, hemos considerado la relevancia de la
Art. 3º- La obligación escolar comprende a
todos los padres, tutores o encargados de los
normativa educativa en la conformación de
niños, dentro de la edad establecida en el artículo
primero. dimensiones fundamentales que aún hoy
intervienen en la configuración del trabajo
docente. De allí, el interés de profundizar en la aplicación de las normas sancionadas y las
condiciones, deberes y derechos en relación con el trabajo que se establecen.

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Cara y ceca de la conformación del Sistema Educativo Nacional
Como dijimos anteriormente, todo proceso social entraña disputa y conflicto. Este proceso
de conformación del sistema educativo nacional, no fue sencillo ni armónico, y no sólo por
las disputas con la Iglesia o con los sectores más conservadores. El proceso de asalarización
de los educadores trajo de la mano los conflictos por el cobro y el monto del salario.
En el mismo trabajo de Alejandra Birgin, se reproduce una carta de un maestro de La Rioja
publicada en La Nación, el 10 de febrero de 1908:

“De seguro ignoran ustedes la situación del profesorado en esta

provincia. (...) Hace siete meses que no se paga. (...) Dijérase que la
autoridad respectiva, convencida de que la riqueza nacional
depende en buena parte del ahorro, quiere que ahorremos, sea
como fuere, y que juntemos un capitalito acumulando nuestros
haberes en las arcas del Consejo mes tras mes. Pero con este
sistema nuestra situación ha ido agravándose poco a poco hasta
convertirse en desesperante. (...) Y tanto hemos tenido que aguzar
el ingenio para no morirnos de hambre, que hoy ninguno estaría
más indicado que un maestro de La Rioja para resolver graves
problemas económicos. En estos meses, créame el señor director,
hemos hecho milagros. (...) Y no hay que decir que dentro del
gremio de profesores están a punto de constituirse otros: el de
lavanderos, el de planchadores y el de sastres remendones” (citado
en Birgin, 1999: 29-30).

El proceso de institucionalización, centralización y organización de la tarea de enseñar tuvo

como correlato la organización gremial de los educadores. Las primeras asociaciones de
docentes datan de las últimas dos décadas del siglo XIX, es decir, a la par que se discutía la
legislación nacional, se aprobaba la ley 1420 y se implementaba.

En los últimos años del siglo XIX y primeros del XX, comenzaron a desarrollarse las primeras
acciones de protesta y reclamo, al mismo tiempo que se multiplicaban las experiencias de
sociedades populares de educación, las escuelas mutuales y otras alternativas. Sin embargo,
el contexto era el de la República conservadora hegemonizada por distintas fracciones de la

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oligarquía. El poder conservador se integró a la burocracia que se fue conformando en el
sistema y combatió a la disidencia, trasladando, “[...] la actividad sindical docente fue
jubilando o degradando jerárquicamente a muchos creciendo en las primeras décadas. En
docentes y exonerando a los más radicalizados 1912 Julio Barcos, Leonilda Barrancos
y otros realizaron una huelga,
(Puiggrós, 2003). probablemente la primera de la
historia de la docencia argentina. En
Con el comienzo del nuevo siglo, se registran los
1913 fueron exonerados junto con el
primeros intentos de construir federaciones de grupo firmante de un documento que
alcance nacional y el 4 de noviembre de 1916 se pedía el relevo de las autoridades del
constituye formalmente la Confederación Nacional Consejo Nacional de Educación. Se
expulsó entre otros al inspector
de Maestros, 20 días después de que asumiera técnico Próspero Alemandri, quien
como presidente Hipólito Yrigoyen, primer mucho después, en la década de
presidente electo por el voto universal (masculino), 1950, sería uno de los inspiradores
del Estatuto del Docente” (Puiggrós,
secreto y obligatorio instaurado por la Ley Sáenz 2003:102).
Peña (1912).
Las denuncias, reivindicaciones y propuestas centrales de la Confederación Nacional de
Maestros, sostenidas tanto en sus planes de trabajo como en Tribuna del Magisterio, su
periódico, giraban en torno a ciertos temas claramente definidos. En el período
comprendido entre 1917 y 1930, estos temas fueron (Nigro, 1984):

• El establecimiento de un escalafón profesional para acabar con la arbitrariedad.

• El reclamo de “que los nombramientos se efectúen por idoneidad, que informa todo
título y antigüedad...”
• Estabilidad.
• El pedido de conformación de tribunales de disciplina y ascensos integrados por
maestros mediante la elección de los mismos.
• El reclamo por la unificación del título habilitante para la enseñanza primaria.
• La denuncia de altos índices de analfabetismo, en un contexto de alta desocupación
de docentes.
• El reclamo por el pago puntual de los haberes, por la nivelación de los salarios y por
el establecimiento de un régimen jubilatorio específico.
• Los reclamos por la participación en el gobierno de la educación.

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 • Reforma de los programas en vigor, pasajes y viáticos para los maestros en misiones
de estudios, fomento de cinematografía en las escuelas, concursos para seleccionar
textos escolares.

Estos reclamos fueron ganando importancia promediando la tercera década, cuando las
persecuciones, las arbitrariedades y las discrecionalidades en el acceso a los cargos y en los
ascensos se multiplicaban. Por ejemplo, Puiggrós señala que durante la presidencia de
Agustín P. Justo (1932–1938), “el gobierno persiguió a los docentes que tenían posturas
radicalizadas, laicistas y escolanovistas. Se exoneró a muchos; se trasladó a lugares
inhóspitos a otros; fue famoso el caso de Florencia Fossatti, separada de su cargo y privada
de la jubilación en 1936” (2003: 119).
En este contexto, contar con una normativa que estableciera “reglas de juego” claras y
transparentes, y que garantizara derechos laborales básicos como la estabilidad, resultaba
fundamental para proteger a los docentes de las arbitrariedades antes mencionadas. Es así
como va adquiriendo fuerza el reclamo por un Estatuto del Docente que garantizara la
estabilidad, el ingreso y los ascensos por concursos, los deberes y los derechos de los
docentes, la conformación de juntas de calificación y tribunales de disciplina integrados por
docentes, entre otras cosas.

A modo de cierre
A lo largo de esta clase hemos podido analizar cómo las leyes que rigieron sistema educativo
argentino desde su origen han tenido una estrecha vinculación con la normativa laboral, la
cual imprime el sentido del trabajo y de la construcción de identidad docente. El abordaje
de esta problemática desde una perspectiva dinámica, nos permite considerarla en el marco
de procesos sociohistóricos complejos que no comienzan ni terminan en el articulado de
una ley sino que son objeto de relaciones de poder y, por lo tanto, de disputa y de
conflictos, inherentes a toda norma.
También hemos considerado cómo el proceso de institucionalización, centralización y
organización dela tarea de enseñar, mediante la configuración de un “Estado docente”, tuvo
como correlato la organización gremial de los educadores.
En la próxima clase estudiaremos las peculiaridades de las normativas vinculadas al sector
en diferentes momentos históricos y el proceso de construcción del estatuto docente como
norma legal laboral.

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Referencias bibliográficas
BARROSO, João (2005) “O estado, a educação e a regulação das políticas públicas”. En
Educação & Sociedade, Campinas, vol. 26, n. 92, Especial - Out. 2005.
BIRGIN, Alejandra (1999) El trabajo de enseñar. Entre la vocación y el mercado: las nuevas
reglas del juego, Troquel, Buenos Aires.
BRAVO, Héctor F. (1998) “La educación en la Constitución reformada”, en Boletín de la
Academia Nacional de Educación Nº 35/octubre de 1998, Buenos Aires.
NIGRO, Juan Carlos (1984) La lucha de los maestros, Confederación de Maestros, Buenos
Aires.
PAVIGLIANITI, Norma (1993) El derecho a la educación: una construcción histórica polémica,
Serie Fichas de Cátedra, OPFYL, UBA, Buenos Aires.
PUIGGRÓS, Adriana (2003) Qué pasó en la educación argentina: breve historia desde la
conquista hasta el presente, Galerna, Buenos Aires.

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