Estudios Presupuestales y Fiscales Mario Mejia Cardona

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PRESENTACION
Hace 15 años fue publicado el libro “El Laberinto Fiscal”, obra elaborada
por mi esposo Mario Mejía Cardona quien buscó 3 grandes objetivos con
esa obra: Que sirviera de guía a los funcionarios públicos responsables en
los procesos de planeación, ejecución, seguimiento y control del
presupuesto público; evidenciar las inflexibilidades del gasto público y
analizar en su momento la tendencia del gasto a nivel nacional y
territorial.
Los objetivos del Laberinto Fiscal se cumplieron, siendo una obra
reconocida y consultada a todo nivel por los funcionarios públicos de este
país y por la Academia, quien lo ha tomado como texto de referencia para
los programas de pregrado y posgrado dirigido a futuros profesionales y
servidores públicos, contribuyendo a su formación.
Es indiscutible que la experiencia de veinte años en la Dirección General
de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en donde
culminó su carrera Mario como Director General, le imprimió un sello de
calidad a su obra, de manera posterior continuó con una carrera brillante
de grandes responsabilidades en este país, permitiéndole asumir nuevos
retos como ejecutor. Esta doble visión, la de planificador, diseñador de
política pública y la de ejecutor, le permitió dar aplicación a la regulación
existente y vivir su complejidad frente a las situaciones que en la
práctica, tienen que afrontar las entidades públicas para el cumplimiento
de sus objetivos.
Es así como surge la nueva obra “Estudios presupuestales y fiscales
una compleja realidad”
Sintiendo su vocación por lo público y la responsabilidad de compartir su
conocimiento y experiencia en la materia, quiso trabajar un segundo libro
que profundizara algunos conceptos tratados en el Laberinto Fiscal e
incluyera otros relacionados con la problemática que vive el país en
materia fiscal.
Esta nueva obra fue escrita por mi esposo entre el 2013 y 2015 (enero),
aplicando el método y el rigor jurídico que lo caracterizó, en muchas
ocasiones comentábamos de sus avances y siempre quería agregarle algo
más, para que quedara lo más completo posible.
Este libro refleja su disciplina en estar siempre actualizado, leyendo y
analizando las normas, las sentencias, los conceptos que se producían
sobre el tema.
Siempre buscó que el análisis normativo y jurisprudencial aplicado sobre
la materia en sus libros, afianzara los conocimientos de quien los
consultara.
La estructura de este segundo libro “Estudios presupuestales y fiscales
una compleja realidad” contempla por un lado, un mayor análisis de los
temas ya tratados en “El Laberinto Fiscal” tales como: Conceptos
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generales de presupuesto público; el Sistema Presupuestal y la estructura

fiscal; principios presupuestales; ingresos y gastos Públicos; ejecución y
empresas industriales y comerciales del estado y por otro, el desarrollo de
nuevos temas tales como : Las Leyes Orgánicas; la creación de los gastos
y de responsabilidades en el ordenamiento fiscal; El déficit fiscal y los
medios utilizados para subsanarlo; la estructura del gasto público en
Colombia; la autonomía en materia presupuestal y fiscal; competencia
para ejecutar el presupuesto; Clasificador del presupuesto; de las
operaciones de la Tesorería Nacional y de Crédito Público; el Control y
Seguimiento Financiero del Presupuesto y las normas de austeridad en el
gasto público.
Esta nueva obra, desarrolla un análisis amplio de temas presupuestales y
fiscales, que son fundamentales para el país y que le preocuparon siempre
a mi esposo desde los distintos cargos que ocupo.
Un ejemplo de lo aquí expuesto, es el análisis amplio que realiza sobre la
estructura del Gasto en Colombia, donde muestra la incapacidad del
Estado de detener el gasto, ya que no solo deben cubrirse las necesidades
claramente identificadas para garantizar el desarrollo económico y social
del país sino un sinnúmero de derechos establecidos por la constitución
que desbordan la capacidad financiera y presupuestal del mismo.
Así mismo, el libro expone un análisis amplio de las inflexibilidades del
presupuesto público, la composición del gasto y las medidas de austeridad
promulgadas por los diferentes gobiernos de turno, las cuales serán
siempre insuficientes frente a la magnitud real del problema.
El análisis adelantado sobre el comportamiento de los ingresos y gastos

del Presupuesto del Gobierno Central, frente al PIB en los últimos veinte
(20) años, pone de manifiesto un déficit estructural relevante. En donde
los gastos fijos han mantenido su participación pese a las reformas del
Estado, pero la participación de las Transferencias se dobló.
Frente a la composición del gasto, es interesante conocer que el 78% de
los gastos de funcionamiento se destinan a la Seguridad Nacional,
Justicia, Órganos de Control, Órganos Electorales y al Congreso de la
República. Si a las Transferencias se les adiciona el Sistema General de
Participaciones y las pensiones el porcentaje aumenta al 92%. Lo
anterior, muestra como el Ejecutivo no tiene posibilidades de efectuar
ajustes sobre estos presupuestos dado que estos entes gozan de autonomía
constitucional o legal.
Frente a los ajustes a la Seguridad Nacional, las posibilidades de ajuste
han sido bajas dada la realidad que ha vivido nuestro país en los últimos
cincuenta (50) años.
Los procesos de planeación, ejecución y control del presupuesto público
son transversales a la entidad, el conocimiento de las normas
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presupuestales y fiscales no solo son responsabilidad de los ordenadores

del gasto, jefes de oficinas de planeación, jefes jurídicos, jefes
financieros, jefes de contratación sino de todos aquellos funcionarios que
intervienen en la formulación y ejecución de recursos públicos así como
de aquellos que hacen parte de la Rama judicial y de las grandes Cortes
de este país, los cuales imparten decisiones en materia presupuestal y
fiscal.
En la medida en los servidores públicos y ciudadanos conozcan y
manejen la normatividad en la materia, se podrán tomar mejores
decisiones de gasto y exigir un mejor uso de los dineros públicos de
manera eficiente y oportuna.
Hay que buscar una eficiente asignación de los recursos públicos y
garantizar que su ejecución se cumpla, ya que si bien todo recurso
apropiado en el presupuesto debe tener una base legal que lo autorice, la
ejecución que se desprenda para el cumplimiento de su objeto, debe
igualmente cumplir con todas las normas legales vigentes que lo regule.
Tanto “EL Laberinto Fiscal” como esta obra “Estudios presupuestales y
fiscales una compleja realidad”, facilitan la consulta, la capacitación y el
análisis sobre la materia.
De otra parte, la función de control no solo es ejercida por las diferentes
entidades competentes, llámese Contraloría General de la República ,
Procuraduría General de la Nación y Fiscalía General de la Nación, sino
por la misma ciudadanía, la cual cuenta desde la misma constitución con
el amparo normativo para ejercer el derecho en la priorización,
seguimiento y control de los dineros públicos, paradójicamente los
diversos mecanismos no son utilizados como debieran, quizás por
desconocimiento de la ciudadanía o por la indiferencia de la misma, a
conocer, entender y verificar el cumplimiento de la ley, trasladándose así
la responsabilidad en la ejecución completamente al Gobierno Nacional,
cuando cada ente de control es autónomo en sus actuaciones y en sus
resultados, de otra parte, la ciudadanía cuenta con el acceso libre a la
información pública y la participación en espacios de representación
ciudadana.
No hay una fórmula que resuelva los diferentes problemas fiscales del
país, pero es urgente que cada actor del Estado trabaje con independencia
pero con responsabilidad frente a las decisiones que toma y los efectos de
las mismas. De igual forma que la ciudadanía juegue un papel más activo
en la función de veeduría de los recursos públicos, buscando siempre el
beneficio general y no el particular.
Agradezco al doctor Mauricio Cuestas, Director de Finanzas Públicas del
DNP, quien adelantó la revisión del mismo.
La partida de Mario es una pérdida irreparable para su familia, amigos y
para todos aquellas personas que lo consultaron a lo largo de su vida
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laboral, siempre dispuesto y atento a enseñar, orientar y resolver los

problemas dentro del marco de la ley.
Compartimos 27 años de nuestra vida juntos, creciendo como personas,
como esposos, padres y profesionales; doy gracias a Dios junto con mis
hijos por habernos permitido conocer y amar a un hombre que fue
excepcional.
Su última voluntad fue la de continuar con la terminación del libro y
publicarlo, voluntad que estamos cumpliendo en este momento.
Los invito junto con mis hijos Natalia Mejía Pardo y Julián Mejía Pardo,
a que conozcan y profundicen los diversos temas de esta obra,
fortaleciendo el conocimiento y la toma de decisiones en los distintos
espacios e instancias de decisión de nuestro país … es la mejor forma de
honrar su memoria.
Gracias,
María Teresa Pardo Camacho

Esposa
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CAPÍTULO 1 - CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO PÚBLICO ....... 22
1.1. Marco general ................................................................................. 22
1.2. Definición de presupuesto ............................................................... 24
1.2.1. De la compilación del Estatuto Orgánico del Presupuesto. El decreto
compilador ............................................................................................................ 32
1.3. Definición de apropiación presupuestal ............................................ 35
1.3.1 La autorización máxima de gasto y la acción de cumplimiento ................... 37
1.3.2. De la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto ......................................... 38
1.4. Condición adjetiva del presupuesto .................................................. 39
1.5. De las disposiciones generales del presupuesto. Alcances de la ley
anual de presupuesto ............................................................................. 40
1.5.1 La unidad de materia y la superioridad de la ley orgánica sobre la ley anual
de presupuesto...................................................................................................... 42
1.5.2. Las disposiciones generales del presupuesto no pueden modificar normas
permanentes ......................................................................................................... 61
1.5.3 De las disposiciones generales y las pensiones de los congresistas ............. 64
1.5.4 Las disposiciones generales no rigen para las entidades territoriales ......... 65
1.5.5 Las disposiciones generales sí rigen para las universidades públicas ........... 65
1.5.6 Las disposiciones generales crean tasas para la Comisión Nacional del
Servicio Civil ........................................................................................................... 67
1.5.7. Las disposiciones generales del presupuesto y las normas contables ........ 70
1.5.8 Las disposiciones generales y las matrículas a establecimientos educativos
............................................................................................................................... 72
1.5.9 Efectos jurídicos posteriores de las disposiciones generales del presupuesto
............................................................................................................................... 73
1.6. Condición adjetiva del debate presupuestal ..................................... 78
1.6.1. Facultades del Congreso en la aprobación del presupuesto ....................... 80
1.6.2. Efectos del primer debate en el Congreso de la República ......................... 81
1.6.2.1. Comisiones económicas son las terceras y cuartas ............................. 82
1.6.3. Efectos de la no aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la
República ............................................................................................................... 85
1.6.4 Regir el presupuesto presentado es una salvaguarda constitucional .......... 87
1.6.5. Condiciones para la repetición del presupuesto ......................................... 88
CAPÍTULO 2 -DE LAS LEYES ORGÁNICAS ............................................................. 90
2.1. Cobertura de la Ley Orgánica del Presupuesto y de los estatutos
presupuestales de las entidades territoriales .......................................... 90
2.2. El concepto de ley orgánica. Las leyes supra orgánicas ...................... 91
2.3. Características de las leyes orgánicas................................................ 93
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2.4. El Estatuto Orgánico de Presupuesto y la facultad de clasificar cuáles

son los ingresos corrientes y cuáles son las rentas de capital ................. 111
2.5. La unidad de presupuesto y la cobertura de la ley orgánica ............. 114
2.6. La ley orgánica del presupuesto y el estatuto presupuestal de las
empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de
economía mixta con régimen de empresas industriales y comerciales del
Estado.................................................................................................. 116
2.7. La ley orgánica puede señalar un recurso que no deba incorporarse al
presupuesto. La autoridad que debe aprobar el presupuesto ................ 120
2.8. La ley orgánica puede establecer regímenes especiales ................... 124
2.9. Aprobación de la ley orgánica en diferentes leyes, sus modificaciones y
temas especiales que pueden o no ser incorporados en ella. Leyes que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto y sus decretos
reglamentarios ..................................................................................... 125
2.10. La Ley Orgánica puede modificarse sin expedir una ley íntegramente
nueva................................................................................................... 126
2.11. La Ley Orgánica puede ser reformada las veces que sea necesario . 127
2.12. La Ley Orgánica no puede ser modificada por una ley ordinaria ..... 128
2.13. El cumplimiento de las funciones públicas no corresponde a la Ley
Orgánica del Presupuesto ..................................................................... 131
2.14. La ley orgánica puede establecer limitaciones a los gastos de
funcionamiento. La ley ordinaria también lo puede hacer ..................... 132
2.15. Definir las condiciones para la venta de activos no es competencia de
la Ley Orgánica ..................................................................................... 135
2.16. La Ley Orgánica del Presupuesto en el orden territorial ................. 137
2.17. Carácter vinculante de la Ley Orgánica del Presupuesto ................ 137
2.18. Contenido del Estatuto Orgánico del Presupuesto en las entidades
territoriales y la autonomía territorial en materia presupuestal y fiscal . 139
territoriales .......................................................................................... 140
2.20. La jurisprudencia de la Corte Constitucional para las entidades
territoriales en materia de normas orgánicas y la restricción de percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto ..................... 147
CAPÍTULO 3 – DE LOS PRINCIPIOS, COMPETENCIAS Y CONDICIONES PARA LA
CREACION DE LOS INGRESOS ............................................................................ 148
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3.1. Competencia e Iniciativa en la creación de los ingresos públicos en

tiempo de paz ...................................................................................... 149
3.2. La creación de tributos se sujeta a la ley. Las asambleas y concejos
pueden crear ingresos no contemplados en la ley ................................. 155
3.3. Condiciones para el ejercicio de las facultades impositivas .............. 159
3.4. Amnistías, exenciones y equidad tributaria .................................... 161
3.5. Asuntos tributarios que pueden atribuirse al reglamento ............... 182
3.6. El principio de legalidad en materia tributaria ................................ 184
3.7. Límites del Congreso en asuntos fiscales......................................... 188
3.8. Elementos del tributo. Principios de reserva legal en materia fiscal y de
legalidad tributaria. Proscrita la indeterminación normativa ................. 190
3.9. Hecho gravable de carácter instantáneo ......................................... 194
3.10. Del poder tributario del Congreso en las entidades territoriales .... 197
3.11. Contenido de una ley tributaria que autoriza un tributo a una entidad
territorial ............................................................................................. 197
3.12. El Congreso puede crear, modificar y eliminar impuestos locales .. 202
3.13. Límites de la propiedad del tributo en el orden local y requisitos que
se deben seguir para afectarla .............................................................. 202
3.13.1. Límites a la propiedad del tributo local ................................................... 203
3.13.2. Intervención del legislador sobre los recursos de las entidades
territoriales. Rentas endógenas y Rentas exógenas. Derechos de las entidades
territoriales de participar en las rentas nacionales ............................................. 204
3.14 Competencia tributaria del Congreso en tiempo de no paz. No
exenciones sobre impuestos locales en estados de excepción................ 231
CAPÍTULO 4 - DE LA CREACIÓN DE LOS GASTOS Y DE LAS RESPONSABILIDADES
EN EL ORDENAMIENTO FISCAL ......................................................................... 241
4.1. Iniciativa en la creación de los gastos públicos ................................ 241
4.2. Distribución de competencias entre el Congreso y el Gobierno en
materia fiscal. La ley que crea el ingreso y el gasto y la ley presupuestal 242
4.2.1. La competencia general del Congreso para crear gasto............................ 243
4.2.2. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003. El ministro de Hacienda no tiene poder
de veto en la creación del gasto .......................................................................... 260
4.3. Las leyes no pueden ordenar al Gobierno la incorporación al
presupuesto ......................................................................................... 282
4.4. La ley que crea el gasto no puede dejar su destinación a discreción del
Gobierno.............................................................................................. 295
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4.5. La ley que crea el gasto y la ley presupuestal .................................. 296

4.6. Proyectos de ley que crean gasto de iniciativa exclusiva del Gobierno
............................................................................................................ 316
4.7. La creación del gasto y la existencia del ingreso .............................. 318
4.8. De la creación del gasto en las disposiciones generales del presupuesto
............................................................................................................ 319
4.9. La competencia para elaborar el presupuesto es exclusiva del Gobierno
............................................................................................................ 321
4.10. Competencias al interior del Gobierno para elaborar el presupuesto.
El papel del Departamento Nacional de Planeación y de las oficinas de
planeación ........................................................................................... 324
4.11. Concurrencia del Gobierno y el Congreso en la formación y la
expedición del presupuesto .................................................................. 325
4.12. La iniciativa de presentar el proyecto de presupuesto y las
modificaciones durante el debate ......................................................... 326
4.13. Responsabilidad en el ordenamiento fiscal ................................... 328
4.14. Participación de la Corte Constitucional en el proceso presupuestal
............................................................................................................ 330
4.15. Los efectos de las decisiones jurisprudenciales en materia de gasto
público................................................................................................. 333
4.16. Decisiones de la Corte Constitucional que han creado gasto. Algunas
decisiones de la Corte Constitucional que le dan un vuelco a la
responsabilidad en el ordenamiento fiscal ............................................ 333
4.17. Algunas restricciones de orden constitucional en materia de gasto
público y decisiones de la Corte Constitucional ..................................... 344
4.18. El principio de progresividad y las restricciones presupuestales.
Restricciones para disminuir el gasto público social ............................... 345
4.19. Mecanismos de responsabilidad fiscal. La sostenibilidad fiscal, el
incidente fiscal, los derechos fundamentales y las disponibilidades
presupuestales ..................................................................................... 353
4.20. Decisiones del Consejo de Estado que invaden competencias de otras
autoridades. Acciones de cumplimiento y acciones populares. .............. 384
4.21. Resumen de los responsables del ordenamiento fiscal .................. 389
CAPÍTULO 5 -DE LOS SISTEMAS PRESUPUESTALES Y LA ESTRUCTURA FISCAL . 390
5.1. El sistema presupuestal general ..................................................... 402
5.1.1. Del plan financiero .................................................................................... 404
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5.1.2. Aspectos relacionados con el superávit o déficit fiscal en el plan financiero

............................................................................................................................. 405
5.1.3. El déficit fiscal y los medios utilizados para subsanarlo. Del concepto
jurisprudencial de ahorro fiscal ........................................................................... 405
5.1.4 Carga tributaria en Colombia ..................................................................... 416
5.1.5. La estructura del gasto público ................................................................. 420
5.1.5.1. El Gobierno Central ............................................................................ 421
5.1.5.2. Implicaciones del sistema general de participaciones en el déficit fiscal
........................................................................................................................ 427
5.1.5.3. Del Sistema General de Participaciones en el sector educativo ........ 430
5.1.5.4. Del Sistema General de Participaciones en el sector salud ............... 447
5.1.5.5. Monto del Sistema General de Participaciones ................................. 456
5.1.5.6. Las universidades públicas ................................................................. 459
5.1.5.6.1. Las razones para recortar las transferencias a las universidades no
pueden ser desproporcionadas y no pueden sacrificar el derecho a la
educación superior .................................................................................... 501
5.1.5.6.2. La distribución de los recursos por factores de gestión ............. 503
5.1.5.7. De las pensiones y la seguridad social en salud en las universidades
públicas. La autonomía no contempla la seguridad social en salud. Los
hospitales universitarios ................................................................................. 505
5.1.5.7.1. Del sistema pensional de las universidades ............................... 505
5.1.5.7.2. Del servicio médico asistencial .................................................. 544
5.1.5.7.3. De los derechos académicos ...................................................... 555
5.1.5.8. De la cofinanciación ........................................................................... 557
5.1.5.9. De la administración de justicia ......................................................... 565
5.1.5.10. Del sistema pensional ...................................................................... 566
5.1.5.10.1. Las pensiones no pueden congelarse ...................................... 570
5.1.5.11. De las cesantías parciales ................................................................ 571
5.1.5.12. De las entidades descentralizadas ................................................... 578
5.1.6. DE LA AUTONOMÍA EN MATERIA PRESUPUESTAL Y FISCAL ...................... 582
5.1.6.1. De la autonomía del Banco de la República ...................................... 585
5.1.6.2. De la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión. De la
Autoridad Nacional de Televisión ................................................................... 590
5.1.6.3. Autonomía de las corporaciones autónomas regionales .................. 594
5.1.6.4. Autonomía de la Contraloría General de la República, de la Auditoría
General de la República y de la Fiscalía General de la Nación ........................ 596
5.1.6.4.1. Autonomía de la Fiscalía General de la Nación .......................... 596
5.1.6.4.2. Autonomía de la Contraloría General de la República ............... 599
5.1.6.4.3. De la Auditoría General de la República .................................... 614
5.1.6.5. De la Comisión Nacional del Servicio Civil ......................................... 622
5.1.6.6. De la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional
Electoral .......................................................................................................... 626
5.1.6.7. Algunos aspectos propios de la autonomía de las entidades públicas
........................................................................................................................ 628
5.1.6.8. La autonomía territorial en materia presupuestal y fiscal ................. 629
5.1.6.9. Las juntas administradoras locales solo pueden distribuir el
presupuesto .................................................................................................... 638
5.1.6.10. Reglas de autonomía ....................................................................... 640
11
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5.1.6.11. Características de la autonomía en los órganos de control fiscal

externo ........................................................................................................... 642
5.1.6.12. Modelos de autonomía presupuestal y fiscal en las entidades
territoriales ..................................................................................................... 644
5.1.6.13. No existe autonomía crediticia ........................................................ 673
5.1.6.14. Las empresas industriales y comerciales del Estado no gozan de
autonomía constitucional ............................................................................... 676
5.1.6.15. De la autonomía de las asociaciones entre entidades públicas y
asociaciones de carácter mixto ...................................................................... 678
5.2. Sistema Presupuestal de Regalías ................................................... 679
5.3. Sistema presupuestal de los fondos de desarrollo local de las
localidades de los distritos especiales ................................................... 683
CAPÍTULO 6 -DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES ......................................... 684
6.1. Principio de planificación ............................................................... 685
6.1.1 Del plan de desarrollo. Aprobación del plan de desarrollo en el orden
territorial ............................................................................................................. 691
6.2. Principio de anualidad ................................................................... 785
6.2.1. El principio de anualidad y las reservas presupuestales y las cuentas por
pagar.................................................................................................................... 786
6.2.2 Del pago del servicio de la deuda pública y la anualidad ........................... 793
6.2.3. De los gastos de una vigencia que pueden pagarse en otra sin operación
presupuestal. Otras posibilidades sin operación presupuestal ........................... 795
6.3. Del principio de universalidad ........................................................ 798
6.3.1 El principio de universalidad y el recaudo de las contribuciones parafiscales
............................................................................................................................. 801
6.3.2. La bifurcación del principio de legalidad financiera y el recaudo de las
contribuciones fiscales y los impuestos .............................................................. 805
6.4. De la unidad de caja y de las rentas con destinación específica ....... 809
6.4.1. La unidad de caja ....................................................................................... 809
6.4.2. De las rentas con destinación específica ................................................... 815
6.4.2.1. De los ingresos con destinación específica que no hacen base para
otras destinaciones ......................................................................................... 848
6.4.2.2 Las destinaciones específicas creadas por la ley en las entidades
territoriales ..................................................................................................... 849
6.4.2.3. Las contribuciones parafiscales, los fondos especiales, los ingresos de
los establecimientos públicos y los ingresos creados en los estados de
excepción frente al principio de unidad de caja ............................................. 850
6.4.2.4. Para definir una destinación específica prevalece la esencia y las
características de la renta sobre su nombre................................................... 852
6.4.2.5. Las asambleas y concejos pueden crear destinaciones específicas ... 853
6.5. Unidad de presupuesto .................................................................. 855
6.6. Principio de legalidad ..................................................................... 857
6.6.1. De los créditos judicialmente reconocidos ................................................ 879
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6.6.1.1 Las sentencias y conciliaciones no requieren de apropiación

presupuestal. Procedimientos presupuestales para el pago de las sentencias y
conciliaciones.................................................................................................. 880
6.6.1.2 Las sentencias y conciliaciones se pueden elevar a la categoría de
deuda pública ................................................................................................. 899
6.6.1.3. Intereses de mora para el pago de las sentencias y de las
conciliaciones.................................................................................................. 901
6.6.1.4 Compensación de deudas tributarias con las sentencias y conciliaciones
........................................................................................................................ 918
6.6.2 Los imprevisibles absolutos ........................................................................ 923
6.6.3. El concepto de gasto decretado conforme a ley anterior ......................... 924
6.6.4 El principio de legalidad del gasto y las modificaciones del presupuesto. De
los estados de excepción ..................................................................................... 926
6.6.5. Del plan de desarrollo, los gastos decretados conforme a la ley y de las
leyes que crean las entidades.............................................................................. 957
6.6.6. El principio de legalidad y los servidores públicos .................................... 964
6.6.7. El artículo 355 de la Constitución Política y la legalidad del gasto. Decretos
que regulan la contratación del artículo 355 de la Constitución ......................... 964
6.6.7.1 Competencia para establecer las condiciones de contratación en
desarrollo del artículo 355 de la Constitución .............................................. 1015
6.6.7.2 Clases de auxilios, donaciones, subvenciones y subsidios del Estado y
su relación con el artículo 355 de la Constitución Política ........................... 1026
6.6.7.3. Las partidas regionales gestionadas por los parlamentarios ........... 1031
6.6.7.4. Criterios para distribución de los aportes regionales ...................... 1034
6.6.7.5. Aportes que son considerados auxilios según lo dispuesto en el
artículo 355 de la Constitución ..................................................................... 1035
6.6.7.5.1. Aportes a una fundación de carácter mixto ............................. 1035
6.6.7.5.2. Cuando son auxilios los recursos a particulares ...................... 1036
6.6.7.5.3. Asignaciones presupuestales a entidades oficiales. Doble alcance
del artículo 355 de la Constitución .......................................................... 1037
6.6.7.5.4. Cupos indicativos y partidas a disposición de parlamentarios 1038
6.6.7.5.5. De las becas.............................................................................. 1048
6.6.7.6. Aportes que no son considerados auxilios según lo dispuesto en el
artículo 355 de la Constitución ..................................................................... 1049
6.6.7.6.1. Cumplimiento de deberes constitucionales ............................ 1049
6.6.7.6.2. Aportes destinados a atender calamidades y desastres naturales
................................................................................................................. 1053
6.6.7.6.3. Investigación científica y tecnológica ...................................... 1054
6.6.7.6.4. El Servicio Público de Seguridad Social y los grupos marginados o
discriminados y las personas con debilidad económica, física o mental
manifiesta ................................................................................................ 1054
6.6.7.6.5 Subsidios otorgados por el Estado en virtud de las facultades de
intervención establecidas en los artículos 333 y 334 de la Constitución
Política ..................................................................................................... 1055
6.6.7.6.6. El subsidio alimentario contemplado en el artículo 46 de la
Constitución ............................................................................................. 1065
6.7. Principio de programación integral ............................................... 1067
6.8. Principio de especialización .......................................................... 1068
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6.9. Principio de inembargabilidad ...................................................... 1070

6.10. Principio de la coherencia macroeconómica ............................... 1113
6.11. Principio de sostenibilidad y estabilidad fiscal............................. 1115
6.12. Del equilibrio presupuestal ........................................................ 1119
6.12.1. Presupuestos desequilibrados, los ajustes presupuestales y su aplicación a
las entidades territoriales .................................................................................. 1126
6.12.2. Del presupuesto desequilibrado en las entidades territoriales............. 1127
CAPÍTULO 7 –DE LOS INGRESOS Y GASTOS PRESUPUESTALES. EL TESORO
PÚBLICO. RECURSOS PÚBLICOS ADMINISTRADOS POR PARTICULARES ........1129
7.1. Ingreso presupuestal ................................................................... 1129
7.1.1. De los ingresos corrientes ....................................................................... 1129
7.1.1.1. Características de los ingresos corrientes ........................................ 1130
7.1.1.2. Ingresos corrientes de las entidades territoriales ........................... 1139
7.1.1.3. De las rentas contractuales ............................................................. 1141
7.1.2. De los recursos de capital ........................................................................ 1142
7.1.2.1. De los recursos del crédito .............................................................. 1143
7.1.2.2. Del concepto de excedente financiero ............................................ 1151
7.1.2.3. Excedentes de las empresas nacionales o territoriales son recursos de
capital ........................................................................................................... 1153
7.1.2.4. El excedente financiero y la autonomía de las empresas industriales y
comerciales del Estado ................................................................................. 1155
7.1.2.5. De las utilidades de las entidades públicas ...................................... 1155
7.1.2.6. Del concepto contable de superávit fiscal de la Nación, los
departamentos y los municipios................................................................... 1156
7.1.2.7. De la venta de activos ...................................................................... 1166
7.1.2.7.1. Venta de participaciones entre entidades públicas ................. 1168
7.1.2.7.2. La oferta especial no es para otros bienes del Estado ............. 1169
7.1.2.7.3. El legislador puede establecer mecanismos especiales para otros
activos del Estado .................................................................................... 1176
7.1.2.7.4. La venta de otros activos no puede disfrazar la venta de
participación accionaria ........................................................................... 1180
7.1.2.7.5. Las condiciones para la venta de participaciones estatales deben
favorecer el patrimonio público .............................................................. 1181
7.1.2.7.6. La compra y venta de títulos se sujeta al derecho privado ...... 1184
7.1.2.8. De los rendimientos financieros ...................................................... 1185
7.1.2.9. De los recursos del balance del Tesoro ........................................... 1185
7.1.2.10. Ingresos de los establecimientos públicos .................................... 1188
7.2 Gasto presupuestal ....................................................................... 1189
7.2.1 Definiciones de los gastos de funcionamiento, de inversión y del gasto
social. Relación con el Sistema General de Participaciones .............................. 1190
7.2.1.1. Definición de gasto público social ................................................... 1198
7.2.2. Los activos, inversiones, rentas titularizadas y venta de activos fijos y los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales .................................. 1201
14
15
7.3. ¿Qué se debe presupuestar? De las donaciones en dinero y en especie

.......................................................................................................... 1202
7.3.1 Sustitución de activos. Sustitución portafolios de inversión .................... 1208
7.3.2 Los cruces de cuentas y la confusión ........................................................ 1216
7.4. Del tesoro público y de los ingresos y recursos públicos ................ 1218
7.4.1. Prohibición de doble asignación con recursos públicos .......................... 1219
7.4.2. La propiedad del ingreso y el recaudo de lo ajeno .................................. 1222
7.5. De los recursos públicos administrados por los particulares .......... 1224
7.5.1. De los recursos que administran las cámaras de comercio ..................... 1226
7.5.2. De las concesiones ................................................................................... 1231
7.5.3. De las fiducias pública y mercantil .......................................................... 1234
7.5.3.1. El patrimonio autónomo, el traslado de la propiedad y las
responsabilidades presupuestales ................................................................ 1243
CAPÍTULO 8 –DE LOS RECURSOS PRODUCTO DE LA SOBERANÍA DEL ESTADO.
DEL CONCEPTO DE CARGAS PÚBLICAS ...........................................................1252
8.1. El concepto de rentas nacionales o ingresos públicos .................... 1271
8.2. Definición de contribución. El principio de reciprocidad ................ 1272
8.3. Conceptos, elementos del tributo, el sistema, el método y la tarifa 1279
8.4. De los impuestos ......................................................................... 1321
8.5. De los aranceles ........................................................................... 1332
8.6. De las regalías.............................................................................. 1354
8.7. De las contribuciones parafiscales ................................................ 1396
8.7.1. Características de la parafiscalidad ......................................................... 1483
8.7.2. De las inversiones forzosas y las contribuciones parafiscales ................. 1484
8.7.3. Naturaleza de los recursos del Fondo Nacional del Café ........................ 1486
8.7.4. Incorporación al Presupuesto General de la Nación de las contribuciones
parafiscales ........................................................................................................ 1490
8.8. De los ingresos notariales ............................................................ 1493
8.9. De las tasas y el precio público ..................................................... 1494
8.10. De los fondos especiales. Con y sin personería jurídica ................ 1515
8.10.1. El origen de los fondos especiales ......................................................... 1535
8.10.2. Los fondos especiales y las destinaciones específicas ........................... 1537
8.11. De los recursos provenientes de la explotación de monopolios como
arbitrios rentísticos ............................................................................ 1539
8.12. De las estampillas ...................................................................... 1556
8.13. Del arancel judicial ..................................................................... 1565
8.14. Diferencias entre los impuestos y las regalías; las tasas y los ingresos
parafiscales; y las tasas y los impuestos .............................................. 1577
15
16
CAPÍTULO 9 –DE LA CLASIFICACION DEL PRESUPUESTO ................................1585

9.1. El clasificador presupuestal en la Constitución Política .................. 1585
9.2. El clasificador presupuestal en la Ley Orgánica. Los viáticos y los gastos
de viaje. Las indemnizaciones ............................................................. 1593
9.3 Las facultades de ubicación y de clasificar y definir los ingresos y los
gastos ................................................................................................ 1599
9.3.1 La facultad de ubicación ........................................................................... 1599
9.3.2. De la definición de los ingresos y los gastos ............................................ 1601
9.4. Clasificador presupuestal en las entidades territoriales ................. 1602
9.5. La clasificación del ingreso, la planeación del gasto y el endeudamiento
.......................................................................................................... 1604
9.6. Incidencias del clasificador del ingreso en los gastos ..................... 1605
9.7. Clasificación del anexo del decreto de liquidación......................... 1607
9.8 Competencias para la expedición del plan de cuentas de gastos de
personal y gastos generales ................................................................ 1607
CAPÍTULO 10 -DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL Y EL SEGUIMIENTO
FINANCIERO ....................................................................................................1610
10.1. De la definición de ejecución presupuestal ................................. 1610
10.2. Competencia para ejecutar el presupuesto ................................. 1612
10.3. Ejecución del presupuesto desde el punto de vista financiero ..... 1613
10.4. Algunos antecedentes del Programa Anual de Caja y del control de los
compromisos ..................................................................................... 1614
10.5. Facultad de la Tesorería de utilizar los recursos del crédito de acuerdo
con las condiciones de liquidez ........................................................... 1616
10.6. Facultad de la Tesorería de elaborar un estado de resultados para
efectuar las afectaciones presupuestales ............................................ 1616
10.7. La ejecución del presupuesto desde el punto de vista sustancial . 1617
10.8. De la capacidad de contratación, de ordenar el gasto y de
comprometer el presupuesto ............................................................. 1617
10.9. Delegación de la firma en la capacidad de contratación .............. 1641
10.10. La responsabilidad del delegante depende de su actuación ....... 1643
10.11. De la solidaridad entre el delegante y el delegado .................... 1644
10.12. De la capacidad de ordenar el gasto en las contralorías y personerías
.......................................................................................................... 1658
16
17
10.13. La autorización del cuerpo colegiado para celebrar contratos. De las

autorizaciones del concejo para contratar ........................................... 1659
10.14. De la delegación de la capacidad de comprometer el presupuesto
entre entidades públicas .................................................................... 1680
10.15. Restricciones para comprometer el presupuesto ....................... 1682
10.16. Ejecución total del presupuesto ................................................ 1684
10.16.1. El artículo 8º de la Ley 819 de 2003 y la apropiación presupuestal .... 1684
10.16.2. El artículo 8º de la Ley 819 de 2003 y el principio de anualidad
presupuestal y sus efectos sobre las reservas presupuestales ......................... 1689
10.17. Ejecución total de los recursos del crédito ................................ 1696
10.18. De la ejecución de recursos públicos a través de los organismos
internacionales .................................................................................. 1697
10.18.1. Los contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales de
crédito o celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos
de cooperación, asistencia o ayuda internacionales ......................................... 1699
10.18.2. Los contratos o convenios celebrados con organismos de cooperación,
asistencia o ayuda internacionales soportados en instrumentos de cooperación
internacional...................................................................................................... 1701
10.18.3 Alcances de las cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y
ajustes ............................................................................................................... 1702
10.18.4. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ......... 1703
10.19. De los requisitos formales para ejecutar el presupuesto ............ 1705
10.19.1. Verificar que las apropiaciones no se encuentren restringidas .......... 1706
10.19.2. De la inscripción en el banco de programas y proyectos .................... 1707
10.20. Las vigencias futuras y la viabilidad presupuestal ...................... 1711
10.20.1. De las vigencias futuras para contratos en ejecución. Vigencias futuras
para asociación público privada. Vigencias futuras para procesos contractuales en
curso .................................................................................................................. 1711
10.20.2. Las vigencias futuras y el endeudamiento........................................... 1728
10.20.3. De la viabilidad presupuestal .............................................................. 1729
10.20.4. De las vigencias futuras en las entidades territoriales ........................ 1735
10.20.4.1. Vigencias futuras ordinarias ........................................................ 1735
10.20.4.2. Vigencias futuras excepcionales .................................................. 1736
10.21. Elaboración del plan de compras de bienes y servicios .............. 1737
10.22. Del certificado de disponibilidad. Casos en que es posterior ...... 1739
10.23. Del registro presupuestal y los ajustes a su valor real. El concepto y
perfeccionamiento del compromiso.................................................... 1742
10.24. De las obligaciones y los pagos ................................................. 1792
10.25. Del rezago presupuestal, los anticipos y pagos anticipados........ 1793
10.25.1. De las reservas presupuestales ........................................................... 1797
10.25.2. De las cuentas por pagar ..................................................................... 1805
17
18
10.26. Anticipos y pagos anticipados. Propiedad de los rendimientos

obtenidos........................................................................................... 1806
10.26.1. Excepciones a la propiedad de los rendimientos financieros .............. 1808
10.27. De los pagos............................................................................. 1817
10.28. La ejecución presupuestal y el artículo 355 de la Constitución ... 1818
10.29. Criterios para la asignación de aportes regionales ..................... 1819
10.30. De las modificaciones al presupuesto ....................................... 1822
10.31. Modificaciones y sustituciones del presupuesto de ingresos. Los
recursos y sus correspondientes códigos de identificación que aparecen con
los clasificadores en el decreto de liquidación ..................................... 1822
10.32. Modificaciones al presupuesto de gastos aprobado por el cuerpo
colegiado ........................................................................................... 1826
10.33. Inconstitucionalidad de las autorizaciones para modificar el
presupuesto ....................................................................................... 1843
10.34. Ajustes al presupuesto establecidos en el artículo 8º de la Ley 819 de
2003 .................................................................................................. 1847
10.35. Del concepto de créditos adicionales suplementales o
extraordinarios y los traslados presupuestales .................................... 1848
10.36. Modificaciones al anexo del decreto de liquidación. Modificaciones
internas ordenadas por la ley ............................................................. 1853
10.37. De las adiciones generadas por los contratos entre entidades
públicas ............................................................................................. 1863
10.38. De las distribuciones y desagregaciones del presupuesto .......... 1865
10.39. De las reducciones y aplazamientos del presupuesto. Sometimiento
a condiciones especiales la asunción de compromisos ......................... 1877
10.40. Reducciones que se realizan antes de iniciar la ejecución del
presupuesto. Las cuentas por pagar y el monto de la reducción ........... 1894
10.41. Reducciones presupuestales ordenadas por la ley en las entidades
territoriales ........................................................................................ 1899
10.42. El gobierno puede prohibir o someter a condiciones especiales la
asunción de compromisos .................................................................. 1901
10.43. Del Fondo Interministerial ........................................................ 1902
10.43.1. El Fondo Interministerial no modifica el presupuesto. El concepto de
reorientación interna ........................................................................................ 1904
10.43.2. Requisitos del Fondo Interministerial.................................................. 1906
10.43.3. La excepcional urgencia para el Fondo Interministerial y el estado de
emergencia económica ..................................................................................... 1908
18
19
10.44. De las responsabilidades administrativas en la ejecución

presupuestal ...................................................................................... 1909
10.45. De las cajas menores ................................................................ 1912
10.46. De las facultades de corrección................................................. 1913
10.47. De las vigencias expiradas ........................................................ 1914
10.48. Del registro de las operaciones presupuestales. El Sistema Integrado
de Información Financiera (SIIF) .......................................................... 1917
CAPÍTULO 11 – DE LA TESORERIA NACIONAL ................................................1936
11.1. Decretos que regulan la tesorería y la cuenta única nacional ....... 1938
11.1.1. El Decreto 359 de 1995 ......................................................................... 1938
11.1.2. Decreto 1525 de 2008 y sus modificaciones ......................................... 1940
11.1.3. El Decreto 1117 de 2013. Institutos de fomento y desarrollo .............. 1940
11.1.4. Decreto 2785 de 2013. Cuenta Única Nacional ..................................... 1940
11.1.5. El Decreto 2712 de 2014. Sobre el reintegro de recursos de patrimonios
autónomos y negocios fiduciarios ..................................................................... 1942
CAPÍTULO 12 -DEL CRÉDITO PÚBLICO.............................................................1944
12.1. De las normas sobre las operaciones de crédito público .............. 1944
12.2. De la comisión interparlamentaria de crédito público ................. 1971
12.3. Las entidades territoriales están sometidas a la ley en materia de
crédito público ................................................................................... 1988
12.4. Los créditos territoriales deben ser autorizados por las asambleas o
los concejos y por el Ministerio de Hacienda ....................................... 1989
12.5. Todas las entidades autónomas deben solicitar autorización en
materia crediticia ............................................................................... 1990
CAPÍTULO 13 -DEL CONTROL Y SEGUIMIENTO FINANCIERO DEL PRESUPUESTO
........................................................................................................................1991
13.1. Del control fiscal en el presupuesto. El concepto del presupuesto
general del sector público................................................................... 1991
13.2. Del presupuesto general del sector público y del presupuesto general
de la Nación ....................................................................................... 2018
13.3. Del control de la Contraloría General de la República en las entidades
territoriales ........................................................................................ 2023
13.4. Del control político. De la cuenta general del presupuesto y del tesoro
.......................................................................................................... 2033
13.5. El control ciudadano .................................................................. 2043
13.6. Del seguimiento financiero del presupuesto ............................... 2046
19
20
CAPÍTULO 14 – DE LAS NORMAS DE AUSTERIDAD EN EL GASTO PÚBLICO

........................................................................................................................2049
14.1. Austeridad en normas de personal ............................................. 2049
14.2. Austeridad sobre agasajos públicos y gastos suntuarios .............. 2050
14.3. Austeridad sobre vehículos oficiales ........................................... 2051
14.4. Austeridad sobre comisiones al exterior ..................................... 2051
14.5. Austeridad sobre contratación administrativa ............................ 2052
14.6. Austeridad sobre publicidad y publicaciones............................... 2052
14.7. Austeridad sobre asignación de celulares ................................... 2053
14.8. Autorización sobre aceptación de cargos y honores .................... 2053
14.9 De los informes de control interno sobre austeridad en el gasto
público............................................................................................... 2053
CAPÍTULO 15 – PARTICULARIDADES DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y
COMERCIALES DEL ESTADO Y DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA CON
RÉGIMEN DE EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO. .................2054
15.1. De las empresas industriales y comerciales del Estado y sus
asimiladas dedicadas a actividades financieras.................................... 2055
asimiladas dedicadas a actividades no financieras ............................... 2056
20
ESTUDIOS PRESUPUESTALES Y FISCALES:
UNA COMPLEJA REALIDAD

22
CAPÍTULO 1 - CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL

PRESUPUESTO PÚBLICO
1.1. Marco general

La evolución del Estado está íntimamente ligada con el
reconocimiento tácito o expreso de las sociedades de su
imposibilidad de autorregularse.
El Estado, delimitado por esa especie de contrato social que se

plasma en las constituciones políticas, es el instrumento mediante
el cual todos los ciudadanos renuncian al poder individual en
beneficio general. La sociedad lo dota de los poderes que
considera necesarios para garantizar el equilibrio económico y
social y por ello es el llamado a delimitar las actividades públicas y
privadas y a garantizar la armonía entre los ciudadanos.
Este concepto de Estado tiene una relación primordial con la

seguridad nacional, la justicia y la protección social.
La participación del Estado en las actividades económicas ha

tenido estrecha relación, como era de esperarse, con la evolución
propia de dichas actividades, de tal forma que su intervención
directa a través de empresas o indirecta a través de subsidios o de
regulaciones ha tenido diferentes facetas en la historia.
Cualquier actividad del Estado reclama recursos para su

realización, independientemente de la autoridad pública o privada
que se utilice para llevarla a cabo. Lo fiscal tiene que ver con la
generación y manejo de dichos recursos, que por su magnitud y
diversidad ha requerido de la mayor atención, regulación y
vigilancia, ya que se trata de los recursos de todos los ciudadanos.
22
-Mario Mejía Cardona
23
La existencia actual de entidades privadas que administran

recursos públicos, entidades autónomas, entidades del orden
territorial y en general la inexistencia de un único flujo de ingresos
y gastos públicos ha desbordado el concepto básico de
presupuesto público en su expresión inicial y ha obligado a
ampliarlo a todos aquellos recursos del Estado sin reparar quién
los administra y si están o no incorporados en el presupuesto
aprobado por el cuerpo colegiado.
La sociedad que le da vida al Estado tiene también la

responsabilidad de establecer sus alcances y de definir la forma
como se controlan sus actividades. Una de ellas es establecer el
monto y el tipo de ingresos con los cuales cumplirá sus
actividades y cuáles tienen mayor prioridad en su aplicación.
También debe precisar en qué momento se pueden crear y cuál
es la autoridad que tiene la facultad para hacerlo.
Estas reflexiones han llevado a las sociedades modernas a

discutir si el ingreso y el gasto público se pueden crear en el
momento en que se discute su distribución a través de la
aprobación de sus presupuestos —lo que les otorga un carácter
sustancial— o deben crearse los ingresos y los gastos en debates
independientes a la aprobación presupuestal —lo que se conoce
como su carácter adjetivo—.
La naturaleza del Estado le imprime al manejo de los ingresos y

gastos públicos un carácter social según el cual debe predominar
el interés general sobre el particular y siempre deben utilizarse
siguiendo los rigores establecidos en las leyes y en la
normatividad vigente.
23
24
1.2. Definición de presupuesto

La definición del presupuesto guarda especial importancia para
delimitar los alcances de su aprobación y ejecución, ya que por su
naturaleza estrictamente adjetiva es una estimación de ingresos y
una autorización de gastos.
La naturaleza adjetiva del presupuesto consiste en la imposibilidad

de crear ingresos y gastos dentro de este, teniendo que
fundamentarse siempre en la Constitución o en una ley
preexistente.
No pueden entonces incluirse en las disposiciones generales, que

hacen parte del presupuesto, normas sustanciales que creen
ingresos, gastos o modifiquen leyes preexistentes. Tampoco
puede concluirse que un determinado ingreso o gasto por el hecho
de estar incluido en el presupuesto y ser aprobado por una ley de
la república, un acuerdo del concejo municipal o una ordenanza de
la asamblea departamental constituye fuente suficiente para su
ejecución; es indispensable evaluar si en realidad existe base
legal para hacerlo. En conclusión, por la naturaleza del
presupuesto, este no legaliza el ingreso y el gasto y, en
consecuencia, no exime de responsabilidad al ordenador del gasto
que ejecute un gasto contrario o no previsto en la ley anterior.
Para la Corte Constitucional el presupuesto es una herramienta de

manejo macroeconómico, control político y económico y de
distribución de cargas y beneficios. Es un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal que cumple funciones
redistributivas en el marco de una democracia participativa.
También considera que es una expresión de la separación de
poderes, la sujeción del Gobierno a la ley y la aprobación de los
24
25
gastos en que se pueden invertir los dineros del erario que

constituyen la fuerza restrictiva del presupuesto que transciende
de la simple estimación de ingresos y gastos. Considera que la ley
de presupuesto es un acto complejo, la ley en sentido material. El
presupuesto, según el Alto Tribunal, es un instrumento al servicio
de los fines del Estado social de derecho en el que se le da
prevalencia al gasto público social.
Al respecto, se citan distintas sentencias de la Corte

Constitucional. Sentencia C-258 de 2013:
“Otros de los instrumentos al servicio de los fines del

Estado social de derecho son el presupuesto y el gasto
público, por esta razón los artículos 350 y 366 de la Carta
disponen reglas como que el gasto público social debe
prevalecer sobre cualquier otra asignación salvo en los
casos de guerra exterior o por razones de seguridad
nacional, que la distribución territorial del gasto social debe
tener en cuenta el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas, entre otros criterios, y que el
presupuesto de inversión no puede disminuir
porcentualmente con relación al año anterior respecto del
gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
”Como ha precisado este Tribunal, el proceso

presupuestario no puede ser ajeno, entre otros aspectos, a
dos características centrales y estructurales de nuestro
Estado : ‘(i) ser un Estado social de derecho, que implica
tomar todas las medidas adecuadas y necesarias que se
25
26
requieran para propender que toda persona goce de un

mínimo vital en dignidad, ajeno a la pobreza y, como se
dijo, (ii) ser una democracia participativa, que reconoce a
las personas el goce efectivo de sus derechos políticos. De
hecho, el principio de legalidad del gasto adquiere
particularidades propias en el ámbito territorial, que no entra
la Corte a considerar, por no ser objeto del presente análisis
de constitucionalidad’1.
”Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha

resaltado que el presupuesto es una herramienta (i) de
manejo macroeconómico, (ii) de control político y
económico, y (iii) de distribución de cargas y beneficios, lo
que explica no sólo el principio de legalidad del gasto sino
la amplia deliberación que debe preceder su aprobación.
”Al respecto, en la Sentencia C-935 de 2004, se explicó:
”‘[…] el órgano legislativo ejerce, en efecto, una función

de delimitación y control del poder del ejecutivo en
materia económica, y contribuye a la efectiva realización
de las metas fijadas en la ley del Plan de Desarrollo
Económico y Social. La ley anual de presupuesto orienta
así las finanzas públicas, imprimiéndole a la dinámica
colectiva un rumbo u orientación particular, lo que la
convierte claramente en un instrumento de política
macroeconómica.’
”Sobre la función distributiva del presupuesto, también es

relevante el siguiente aparte de la Sentencia C-1064 de
2001:
1 Cfr. Sentencia C-006 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
26
27
”‘La función administrativa y política del presupuesto no

es incompatible, entonces, con su carácter de
herramienta macroeconómica. Por el contrario, la
deliberación del Congreso sobre el proyecto del
presupuesto constituye un control democrático y
periódico de los representantes del pueblo a la política
macroeconómica en su componente fiscal, propuesta
por el Ejecutivo. El presupuesto general de la nación es
una especie de contrato democrático anual sobre la
asignación de recursos escasos y la fijación de
prioridades, mediante el cual el Estado concreta no sólo
un instrumento medular en la dirección de la economía y
la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica
que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines
esenciales del Estado y la política social para
alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la
promoción de la prosperidad general, la garantía y
efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en
condiciones de igualdad y equidad de un orden justo
(artículo 2º C.P.), tienen un correlato real y específico en
la ley de presupuesto que explican la necesidad de un
proceso de creación y reforma calificado que permita la
discusión amplia y la mayor participación posible a
través de los representantes legítimos del pueblo
reunidos en el Congreso’”.
Sentencia C-747 de 2011:
27
28
“El presupuesto, mecanismo de racionalización de la

actividad estatal, se encuentra indefectiblemente
supeditado a una serie de principios, directrices y
condicionamientos establecidos tanto por la Constitución
como por la ley orgánica, cuya aplicación garantiza una
adecuada y legítima política presupuestal, de tal manera
que la estimación anticipada de ingresos y autorización de
gastos, al momento de su elaboración y ejecución, sea el
resultado de una política macroeconómica y de la
planificación del desarrollo buscado para la realización de
2
los objetivos del Estado social de derecho .”
“Así, tal y como esta Corporación ya lo había destacado, el

presupuesto es un mecanismo de racionalización de la
actividad estatal, y en esa medida cumple funciones
redistributivas, de política económica, planificación y
desarrollo (C.P. arts. 342 y 346). Pero el presupuesto es
igualmente un instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democráticas, ya que es una expresión de la
separación de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia
2 C-1645/00, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-442/01 y C-177/02, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-1064/01, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba
Triviño; C-1065/01, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
28
29
de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben

invertir los dineros del erario público. […]”3.
“No obstante, la teoría más reciente ha reconocido que la

ley de presupuesto, a pesar de tener un contenido
económico altamente técnico, es también ley en sentido
material y la Corte ha acogido ésta concepción. […]
”El presupuesto general de la nación es una especie de

contrato democrático anual sobre la asignación de recursos
escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el
Estado concreta no sólo un instrumento medular en la
dirección de la economía y la política macroeconómica, sino
la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el
cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política
social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la
garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en
condiciones de igualdad y equidad de un orden justo
(artículo 2º C.P.), tienen un correlato real y específico en la
ley de presupuesto que explican la necesidad de un
proceso de creación y reforma calificado que permita la
discusión amplia y la mayor participación posible a través
3
Sentencia C-685 de 1996.
29
30
de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el

Congreso.”
“Al efecto es pertinente detenerse en los fundamentos del

presupuesto en la organización del Estado social de derecho,
y en el contenido y alcance de la ley anual de presupuesto.
”El presupuesto, como lo ha dicho en anteriores

oportunidades esta Corporación, ‘[…] es un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, y en esa medida
cumple funciones redistributivas, de política económica,
planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta
ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al
plan de desarrollo (C.P. arts. 342 y 346). Pero el presupuesto
es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democráticas, ya que es una expresión de la
separación de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de
gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público. Finalmente, esto explica la fuerza
jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos,
según el cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso
por medio de esta ley son autorizaciones legislativas
limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.’ (Corte
Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
30
31
”Quiere decir lo anterior, que la ley que año a año lo contiene,

la cual encuentra fundamento en el artículo 346 de la C.P.,
trasciende el carácter de una mera relación de ingresos y
gastos para un período de tiempo determinado, ella, como lo
ha señalado esta Corporación, limita jurídicamente su
aplicación en tres aspectos específicos.
”[…] en el campo temporal, pues las erogaciones deben

hacerse en el período fiscal respectivo; […] a nivel
cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas
que se pueden erogar; y finalmente en el campo sustantivo o
material pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar
sino en qué se deben emplear los fondos públicos”. (Corte
Constitucional, sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero)
”La ley de presupuesto es un acto complejo en su

preparación, tramitación y aprobación…”4, lo que implica que
en ella subyacen las decisiones adoptadas por el gobierno y
el legislador en las múltiples materias que les corresponde
regular, en razón a que su realización depende de la
asignación de recursos que éste último haga para el efecto a
iniciativa del gobierno. No en vano su formulación está
supeditada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
346 de la C.P., al correspondiente plan de desarrollo.” (…)
4 Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 1996, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
31
32
1.2.1. De la compilación del Estatuto Orgánico del

Presupuesto. El decreto compilador
Las facultades para expedir el decreto compilador de las leyes
orgánicas del presupuesto contenidas en las leyes 38 de 1989 y
179 de 1994 recibieron la aprobación de la Corte Constitucional
por cuanto no se trataba de facultades extraordinarias y por
cuanto la autorización de la ley simplemente era para ordenar las
normas sin cambiar su redacción ni contenido. Con fundamento en
unas facultades idénticas incluidas en la Ley 225 de 1995, se
expidió el Decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989,
179 de 1994 y 225 de 1995.
“Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución

de competencias establecida por la Carta entre el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control
constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias
inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme
al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte
Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los
distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si
bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo
integran son materialmente legales. La Corte es entonces
competente para el estudio del artículo 106 del Decreto 111
de 1996.”
32
33
“Por qué es exequible el artículo 54 de la ley 179 de 1994.
Pretenden los actores que el Congreso, al autorizar al

Gobierno Nacional, para compilar las normas de la ley 179
con las de la ley 38 de 1989, que la primera reformó, habría
violado la prohibición de conceder facultades extraordinarias
para expedir códigos y leyes orgánicas (inciso tercero,
numeral 10, art. 150 C.P.).
En primer lugar, se olvida que la ley en ninguna parte trata

de la concesión de facultades extraordinarias. Por este
aspecto no hay, no puede haber, quebrantamiento de la
Constitución.
La compilación que se autoriza, se limita a ordenar las

normas de la ley 38 de 1989, con las de la ley 179,
teniendo en cuenta las modificaciones, derogaciones y
adiciones hechas por la última ley. Obsérvese bien que la
compilación se hace sin cambiar la redacción ni el
contenido de las normas de las dos leyes. Al respecto,
puede consultarse la sentencia número C-129 de marzo 30
de 1995, proferida por esta Corporación, en la cual fue
ponente el Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
33
34
Como se ve, éste es un caso completamente diferente al

ocurrido al aprobarse, los artículos 199 de la ley 136 de
1994 y el numeral 5, del 248 de la ley 100 de 1993, normas
éstas declaradas inexequibles por esta Corte, en las
sentencias C-129 y C-255 de 1995, respectivamente.
Debe advertirse que este decreto ejecutivo no puede

derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas de las
leyes 38 de 1989 y 179 de 1994. Tal decreto tiene una
mera fuerza indicativa y su finalidad no es otra que la de
facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas.
De otra parte, el que la compilación de las normas de las

dos leyes, se denomine Estatuto Orgánico de Presupuesto
y no Ley Orgánica de Presupuesto, carece de significación.
No puede olvidarse que el título de la nueva ley es éste:
"Ley 179 de 1994
(Diciembre 30)
"Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley

38 de 1989, Orgánica de Presupuesto".
34
35
A nadie puede quedar duda en cuanto a que lo que se

denomina Estatuto Orgánico del Presupuesto es la Ley
Orgánica del Presupuesto prevista en la Constitución.
No prospera, en consecuencia, este cargo.”
1.3. Definición de apropiación presupuestal

La apropiación presupuestal es la autorización máxima de gasto
que le otorga el legislativo al ejecutivo y que expira a 31 de
diciembre de la respectiva vigencia fiscal. Según esta definición, la
apropiación en sí misma no constituye una obligación a cargo del
Estado, es necesario que se adquieran y perfeccionen los
compromisos.
Sin embargo, lo anterior en la práctica tiene unas importantes

restricciones que hacen que el enunciado deba evaluarse con
reserva. En efecto, los más importantes conceptos de gasto tienen
origen constitucional, como son el Sistema General de
Participaciones o la Seguridad Social, gastos cuya inclusión en el
presupuesto no puede discutirse y su ejecución es inevitable.
En todo caso no hay duda de que para ejecutar la apropiación

presupuestal debe cumplirse previamente con los requisitos
establecidos en la ley antes de permitir la utilización de los
recursos, pues siempre prevalecerá el principio según el cual la
apropiación en sí misma no es un pasivo para el Estado.
La Corte Constitucional reafirma que los gastos fijados en el

presupuesto son autorizaciones máximas de gasto cuyo
mecanismo de regulación en el evento de una caída de los
35
36
ingresos es el aplazamiento o reducción de las apropiaciones

acorde con las metas macroeconómicas. Dice así la sentencia en
su parte pertinente:
“(…) (1) los gastos fijados en el presupuesto representan

autorizaciones máximas de gasto. En el evento de que los
recaudos del año sean inferiores a los gastos, el Gobierno,
conforme a la ley, puede reducir o aplazar total o
parcialmente las apropiaciones presupuestales. (2) La
ejecución de los gastos del presupuesto general de la
Nación se realiza a través del programa anual
mensualizado de caja (PAC), que permite conciliar el
monto de los fondos disponibles con el monto mensual
máximo de pagos. Se podrá reducir, señala la ley, las
apropiaciones cuando el comportamiento de los ingresos o
las condiciones macroeconómicas así lo exijan. El PAC, de
otro lado, suministra información suficiente sobre el ritmo
de los recaudos y la posibilidad de expansión del gasto o la
conveniencia de su restricción, sin que deba esperarse que
expire la vigencia fiscal respectiva. (3) El presupuesto no
debe conspirar contra las metas macroeconómicas fijadas
por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del
Banco de la República. Esta exigencia no se limita a las
fases de programación y aprobación del presupuesto, sino
que se extiende a todas las restantes.”
36
37
1.3.1 La autorización máxima de gasto y la acción de

cumplimiento
La Sentencia C-157 de 1998 de la Corte Constitucional considera
que la acción de cumplimiento no puede utilizarse como un
mecanismo para obligar la incorporación de un gasto al
presupuesto o para que se ordene su ejecución:
“Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de

presupuesto, no corresponden a gastos que
“inevitablemente” deban efectuarse por la administración,
puesto que ese carácter es el de constituir “autorizaciones
máximas de gasto”. El artículo 347 de la Carta Política, en
punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en
ellas se contiene “la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. De
ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la
obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones
presupuestales aprobadas por el Congreso.
En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez

para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley
de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla
se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por
el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y
procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento
tiene un campo propio en el que ampliamente puede
desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso
mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin
embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las
37
38
restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por

lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con
la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las
normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un
sistema presupuestal inflexible, apto para servir de
escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que
ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos
del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De
su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la
receta para curar el mal que con razón se censura.”
Por lo anterior, se declarará exequible el parágrafo del

artículo 9º de la ley” (…)
1.3.2. De la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto

La apropiación presupuestal es también la fuerza jurídica
restrictiva del presupuesto. La distribución de competencias es
clara: el Congreso aprueba y el Ejecutor decide si efectúa el gasto.
Aunque la Sentencia C-442 de 2001 de la Corte Constitucional
menciona como único ejecutor al Gobierno, el diseño general del
Estado en materia presupuestal le atribuye tales competencias
también a otros órganos. Dice la parte pertinente de la Sentencia:
“Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien

debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario
público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva
del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de
esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la
38
39
posibilidad de gasto gubernamental. Ver sentencia C-

695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 9 y ss. […]”
1.4. Condición adjetiva del presupuesto

La condición adjetiva del presupuesto tiene su origen en la
Constitución Política en los artículos 150, numeral 12, 346 y 347
que le establecen al Congreso de la República la competencia de
crear los ingresos y los gastos de la administración. Siendo
especialmente concreto para el ingreso el artículo 347 cuando dice
que: Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes
para atender los gastos. Y para el gasto el artículo 346 al
establecer que: En la ley de apropiaciones no podrá incluirse
partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior.
La Corte Constitucional se refiere específicamente a la naturaleza

adjetiva del presupuesto en la Sentencia C-490 de 1994. Dice la
parte pertinente de la sentencia:
“El presupuesto estima los ingresos fiscales y autoriza los

gastos, no los crea. Las partidas de gasto que se
incorporan en el presupuesto corresponden a los gastos
públicos decretados por el Congreso en virtud de leyes
anteriores a la que lo adopta. En la ley de apropiaciones se
"fijan" los gastos de la administración (CP art. 150-11), con
base en las leyes precedentes que los han decretado. (…)
39
40
Podría sostenerse que la función del Congreso de

"establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración" (CP art. 15-11), (sic) referida a una materia
de iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de
leyes que decreten gasto público. No obstante, este punto
de vista ignora la naturaleza especial de la ley general de
presupuesto - a la cual se remite el citado literal -, cuya
función se contrae a estimar para el respectivo período
fiscal los ingresos y establecer los gastos a los que se
aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia de
leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que
hayan decretado gasto.”
1.5. De las disposiciones generales del presupuesto. Alcances de la ley

anual de presupuesto
Las disposiciones generales del presupuesto son normas que
hacen parte de la ley anual de presupuesto, las cuales tienen
como único fin asegurar su correcta ejecución y se caracterizan
porque su vigencia es para el año fiscal para el cual se expiden.
Dada la naturaleza adjetiva del presupuesto, las disposiciones
generales no pueden crear ingresos y gastos, así como tampoco
pueden conceder facultades al Gobierno que no estén orientadas
a la correcta ejecución del presupuesto.
En consecuencia, son inconstitucionales las facultades que se

confieren al ejecutivo para modificar el presupuesto, ya que se
trata de facultades exclusivas del Congreso, de las asambleas
departamentales y de los concejos municipales, así como las
autorizaciones de endeudamiento, que deben ser expedidas
mediante leyes, ordenanzas y acuerdos de carácter sustantivo, en
40
41
debates independientes al presupuestal. Tampoco es posible

incluir en las disposiciones generales normas que modifiquen
leyes preexistentes. Al respecto la Corte Constitucional precisó en
la Sentencia C-685 de 1996:
“Igualmente, el artículo impugnado también viola el artículo

11 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto, el cual señala el contenido propio de la ley del
presupuesto y establece que éste se compone de tres
partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los
ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y
las llamadas "disposiciones generales", entre las cuáles se
encuentra precisamente el artículo impugnado, y que "son
normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan." Esto
significa que estas disposiciones generales tienen un
contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es
otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto,
por lo cual sólo se pueden introducir en la ley del
presupuesto artículos que busquen ya sea estimar los
ingresos (presupuesto de rentas), autorizar los gastos (ley
de apropiaciones) o permitir la debida ejecución de lo
aprobado (disposiciones generales). Ahora bien, es claro
que el artículo impugnado no puede ser incluido en ninguno
de esos componentes, pues no estima ingresos, tampoco
autoriza gastos, y mal podría ser considerado una
disposición instrumental para asegurar la correcta ejecución
de lo aprobado por el Congreso ya que, como se mostró
41
42
anteriormente, se trata de una norma que, por la vía de los

traslados presupuestales, permite la modificación
gubernamental de la finalidad de las apropiaciones
efectuadas por el Congreso, con clara violación del principio
de legalidad del gasto.”
1.5.1 La unidad de materia y la superioridad de la ley orgánica

sobre la ley anual de presupuesto
La jurisprudencia de la Corte Constitucional precisa que la ley
anual de presupuesto es de carácter temporal y está sometida a
lo dispuesto por la Ley Orgánica del Presupuesto, que tiene un
carácter permanente. Por ser una ley debe cumplir con el principio
de unidad de materia, el cual recibe una evaluación constitucional
moderada (mínima conexión con el tema presupuestario, relación
con la ejecución presupuestal y duración de un año) en un
contexto en el que la ley anual de presupuesto tiene un contenido
material vinculante y no es una simple estimación de ingresos y
gastos.
Dado el carácter temporal, no le es posible la modificación de

normas de carácter permanente, ni establecer competencias de
control, ni establecer materias propias de una ley orgánica o de
una ley estatutaria y en general modificar normas que tengan una
vocación de permanencia.
No obstante, llama la atención la Sentencia C-386-14, mediante la

cual la Corte Constitucional hace un pronunciamiento sobre las
facultades que se le otorgan al Gobierno Nacional, en una ley de
modificaciones al presupuesto, para modificar la planta de
personal de la Contraloría General de la República. En dicha
sentencia la Corte declara inexequibles las facultades por violar
42
43
los principios de unidad de materia y de consecutividad, pero

guarda silencio sobre establecer normas de carácter permanente
en las disposiciones generales del presupuesto.
Para una mayor ilustración se transcriben los apartes pertinentes

de las sentencias de la Corte Constitucional:
“De otra parte, respecto al otro vicio alegado, relativo a la

posible vulneración del principio de unidad de materia,
observa la Sala que la norma acusada aparece
estructurada en un plano totalmente ajeno, ya no respecto
del trámite legislativo, sino frente a la temática prevalente
en la ley en que aparece inserta, que como se explicó, se
refiere a asuntos estrictamente presupuestales, de
contenido y propósitos eminentemente técnicos. En tal
medida, se aprecia que la disposición demandada no
guarda relación o conexidad alguna con tales temas, lo que
prima facie implica incumplimiento del principio de unidad
de materia estipulado en el artículo 158 superior.
En efecto, según la jurisprudencia desarrollada por la Corte

Constitucional sobre este tópico, los segmentos atacados
del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, no guardan sintonía
temática con el resto de dicha preceptiva, toda vez que,
según se explicó, esta norma se refiere al otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República
43
44
para realizar modificaciones en la estructura de la planta de

personal de la Contraloría General en diferentes aspectos,
mientras que la ley a la que pertenece está dirigida a
realizar movimientos presupuestales, distantes por esencia
de lo que significan y generan los cambios en la planta de
personal de una específica entidad oficial a partir de
modificaciones, incorporaciones y unificaciones ordenadas
por el Presidente de la República.
Tampoco la norma converge en una identidad teleológica

con el restante articulado de esta ley, por cuanto los
objetivos de ésta son de carácter presupuestal, lo que sin
dificultad permite apreciar una temática y unos objetivos
diferentes a los de la disposición acusada, que apunta a
introducir cambios en asuntos relativos a plantas de
personal.
En ese mismo orden de ideas, no aflora de los segmentos

normativos censurados afinidad causal alguna con la ley
que la contiene, pues recordando que la exposición de
motivos que inspiró dicha ley se enfocó en la necesidad de
realizar modificaciones al Presupuesto General de la
Nación con base en unas adecuaciones ligadas a una
reciente reforma tributaria y a determinados sectores de la
economía de importante impacto, ello resulta extraño frente
al tema que fue acusado por el actor, vinculado como se
anotó, a la estructura y manejo de la planta de personal de
la Contraloría General de la República.
44
45
Por último, a tono con lo expuesto, es evidente que la

norma acusada, aun cuando en sí misma, aislada
contempla un fin claro y definido, no guarda coherencia con
los demás artículos de esta ley, faltando así a la conexidad
sistemática, lo que por consecuencia lógica, le impide hacer
parte de un cuerpo jurídico racional conforme a la temática
tratada, habida consideración de que su contenido y
propósitos no coinciden con el todo de la ley.
Conclusión
Como producto de los análisis realizados, la Corte encontró

que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 fue introducido al
texto del proyecto antecedente durante el trámite ante la
plenaria del Senado de la República, razón por la cual,
teniendo en cuenta que el primer debate adelantó en forma
conjunta ante las comisiones económicas de las dos
cámaras, esta norma solo surtió dos de los cuatro debates
que conforme al artículo 157 superior son necesarios para
la aprobación de un proyecto de ley. En tal medida, se
vulneraron los principios de consecutividad e identidad
flexible, lo que causa la inexequibilidad de dicha norma.
Paralelamente, esta corporación constató también la

vulneración del principio de unidad de materia previsto en el
artículo 158 de la carta, en la medida que la norma acusada
45
46
y su contenido se apartan diametralmente de la temática

prevalente en todas las demás disposiciones que integran
esta ley, lo que así mismo implica contrariedad con el texto
superior y justifica su expulsión del ordenamiento jurídico.
“Particularidades de la aplicación del principio de unidad de

materia a la ley anual de presupuesto
La jurisprudencia constitucional, en síntesis, ha asumido

dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia
de la ley anual del presupuesto. (1) La primera es la
‘estricta’, defendida en la jurisprudencia inicial de la Corte,
según la cual se viola el principio de unidad de materia
cuando se incluye una norma que no tenga un contenido
estricta y eminentemente presupuestal, esto es, una norma
cuyo objeto de regulación sea el presupuesto en un sentido
restringido. (2) La segunda posición, la ‘ponderada’ es la
que fijó la Corte en sentencias como la C-177 de 2002 y la
C-1124 de 2008 según la cual: se viola el principio de
unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto
no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria
(mínima conexión temática), no busque lograr una cabal
ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y
que supere la limitaciones de tiempo de tales normas
(mínima conexión temporal). Como se verá, en la presente
46
47
providencia la Corte aplicará un juicio ponderado de unidad

de materia frente a la Ley 1420 de 2010.”
(…)
La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley

de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de
relación con su objeto. Así, por ejemplo se ha señalado que
el legislador viola el principio de unidad de materia:
(i) cuando introduce una norma que rebasa los

límites temporales, al modificar una regla legal que
hace parte de una ley de carácter permanente,
incluso si está relacionada con la materia propia de la
ley anual de presupuesto (C-039 de 1994;5 C-177 de
2002);6
5
Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En
este caso se estudió una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de
seguridad social de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el presupuesto de
rentas y recursos de capital. La norma decía: “Artículo 14. En ejercicio de la facultad
conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional,
interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo
previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o
sustituyan en el sentido de que para la liquidación de pensiones, reajustes, sustituciones,
cesantías y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de representación,
prima de localización y vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el
último ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6)
meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de enero
de 1992.” Al respecto la sentencia dijo, entre otras cosas: “[…] la ley de presupuesto
tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas
que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de
la Ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
6
Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
Dijo la sentencia al respecto: “En la medida en que es una norma que se orienta a la
definición del régimen jurídico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso
de la misma disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y sistemática
con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia.
47
48
(ii) cuando se incluye una norma que regula

competencias permanentes a instituciones en
materia de control, incluso si se trata de un tipo de
control estrechamente vinculado con el presupuesto
(C-803 de 2003);7
(iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya

naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto”,
incluidas en una ley autónoma e independiente, que
A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia

temática y sistemática interna de la Ley en la cual se inserta, la disposición no desconoce
el principio de unidad de materia, en cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia
temática propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó
demostrado, otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992,
específicamente su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que,
como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro
criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el
alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a
su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden
referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre
otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislación vigente. ||
Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los límites temporales
propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en
el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al
prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del
cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto
económico acumulativo en los años siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula,
sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo
dispuesto en el artículo 11 del decreto 11 de 19966 –Estatuto Orgánico del Presupuesto -,
norma que por su naturaleza orgánica se imponía al legislador al momento de expedir la
Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por
desconocimiento del principio de anualidad tributaria.”
7
Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso
se resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002
[‘Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la
Auditoría General de la Nación. (en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara
de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas). Entre paréntesis los apartes
declarados inexequibles].
48
49
ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra

ley (C-457 de 20068);
(iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter

sustantivo con vocación de permanencia –por
ejemplo, en el ámbito de la seguridad social–
mediante normas que no son presupuestarias ni
tampoco constituyen herramientas orientadas a
asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto
nacional (C-039 de 1994,9 C-668 de 200610);
8
Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En este
caso se resolvió declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se
consideró que: “El artículo acusado, pretende prorrogar la vigencia de normas cuya
naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no contiene herramientas necesarias
para la ejecución del presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta
ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades
del legislador. || Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión en
cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto podría
haber sido objeto de una decisión del legislador en una ley que no contuviera ninguna
otra disposición, o, dicho de otra manera es una norma que por sí sola tiene autonomía.
De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relación con la ley 79 de
1998 de 2005 en la cual se incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el
principio de unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la
Constitución Política.” La norma decía: Artículo 79°. Modifíquese los artículos 1 y 11 de
la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así: Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de
diciembre de 2006, la vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y
17 de la ley 716 de 2001. || Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el treinta y uno (31) de
diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del parágrafo 3o del artículo 4o y el
artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga
las demás normas que le sean contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido
una serie de normas en materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez
por la Ley 863 de 2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley
anual de presupuesto.
9
Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). Al
respecto dijo la sentencia: “Del análisis objetivo del contenido de las disposiciones de la
Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el artículo 14 acusado, respecto a la
fijación de precisas y concretas condiciones para la liquidación de derechos
prestacionales y salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye
una materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar
y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma
acusada, se desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de
la Constitución Política.”
49
50
(v) cuando se regulan materias propias de una ley

estatutaria, como los asuntos relacionados con la
financiación de las campañas políticas (C-515 de
200411);
10
Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). La Corte
dijo al respecto: “La norma demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual
se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III, denominada
‘Disposiciones Generales’, Capítulo V, denominado ‘Disposiciones Varias’, y establece
que para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales,
Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán los
mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado. || La Corte observa
que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni
constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecución del presupuesto
correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las
Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual
vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la
Constitución Política.”
11
Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
La norma que se resolvió declarar inexequible decía: “Artículo 13. Para tener derecho a
la reposición de gastos electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26
de octubre de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se
inscribieron, los informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto
2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigió la
Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes aspiren a
reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho informe auditado por
un Contador Público juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría del
Partido que inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos
y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendición del
respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna
del respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el
candidato, de la veracidad y exactitud del informe. || También podrá presentarse el
informe por la entidad u organización que el candidato haya acreditado ante la
Organización Electoral para el efecto. || Recibido el informe la Registraduría lo remitirá
al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos
del reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los
ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el
Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la
extensión de dicho término o la negación de la reposición. || La reposición de los gastos
electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con Personería
Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero
estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad sobre los
informes que rindan los candidatos.” La norma había sido incluida en la Ley 844 de
2003, por la cual se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.
50
51
Pero también existen casos en los que la jurisprudencia

constitucional evaluó normas que no violan el principio de
unidad de materia en el contexto de una ley anual de
presupuesto. Así, por ejemplo,
(i) una norma que ordena un trámite a los

funcionarios que reciban una orden de embargo de
recursos presupuestales (C-402 de 1997);12
(ii) una norma que reitera los límites de las entidades

públicas en manejo de personal, para impedir que se
aumenten unilateralmente gastos como aumentar la
planta de personal o incrementar los salarios o
prestaciones sociales (C-053 de 199813);
12
Corte Constitucional, sentencia C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero) En
este caso se consideró que el segundo inciso de la norma de la ley anual de presupuesto
acusada que contemplaba una forma de responsabilidad fiscal para los jueces que
decreten embargos sobre recursos presupuestales no violaba el principio de unidad de
materia, pero si la regla constitucional de la inembargabilidad del presupuesto.
13
Corte Constitucional, sentencia C-053 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz; AV José
Gregorio Hernández Galindo, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero). En
esta oportunidad la Corte consideró lo siguiente: “un mandato legal que restringe las
facultades de los máximos órganos de dirección de las entidades descentralizadas por
servicios del orden nacional, y de los entes universitarios, de cualquier nivel, siempre y
cuando ellos reciban del presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir
sus gastos de funcionamiento e inversión, en la medida que les impide aumentar
unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y
prestaciones sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen, por encima de los
topes que fije el gobierno nacional y de las asignaciones presupuestales que el legislador
apruebe para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, no sólo encuentra una clara
relación de causalidad con la materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a
los propósitos de racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto
público, el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica
con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de la
funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado social de
derecho: el presupuesto-ha dicho la Corte-se ha convertido ‘... en instrumento poderoso
51
52
(iii) una norma que buscaba que el presupuesto de

funcionamiento de una entidad autónoma (en esa
oportunidad, la Comisión Nacional de Televisión) no
superara su presupuesto de inversión (C-560 de
200114);
(iv) una norma que establece el deber de evaluar

fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa
que pueden tener un impacto presupuestal
considerable (modificaciones a contratos estatales
que impliquen mayores aportes estatales y/o
mayores ingresos esperados y/o ampliación del
plazo; C-1124 de 200815);
de manejo macroeconómico, ... [y] al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el
plan de desarrollo, asume el carácter de instrumento de política económica’.”
14
Corte Constitucional, sentencia C-560 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime
Araujo Rentería). Aunque en este caso el principio de unidad de materia se tuvo en
cuenta, el centro de la decisión se fundó en la violación o no de la autonomía de la
Comisión. Para la Corte, “[…] el grado de injerencia que dispone la norma acusada en
relación con la CNTV es ínfimo, pues se limita a ordenar el inicio de un programa de
ajuste bajo unas pautas mínimas y perfectamente razonables, que no le impiden a dicho
ente ordenar, planear, ejecutar y aun disponer de sus propios recursos. ||
Como puede observarse, dicho programa no afecta el núcleo esencial de la autonomía
presupuestal y patrimonial de la Comisión Nacional de Televisión ni supone un ejercicio
no razonable de la facultad gubernamental, tampoco afecta el manejo de partidas
específicas de su presupuesto ni constituye injerencia indebida en la administración de
los recursos económicos.” El Magistrado Araujo Rentería salvó su voto por considerar
que sí se había desconocido dicha autonomía.
15
Corte Constitucional, sentencia C-1124 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV
Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería). La sentencia indicó que
tratándose “[…] de ‘las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica,
defensa y seguridad’, así como de ‘las garantías a las concesiones’, el artículo 24 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al CONFIS, para que ‘en casos excepcionales
autorice que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin
apropiación en el año en que se concede la autorización’, caso en el cual ‘el monto
máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar
las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo’ del que trata el artículo 1º de
52
53
En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia

constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de
presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i)
causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la
materia general del cuerpo normativo en el que se inserta.
En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman
tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema
y (c) finalidad (presupuestal).16 Por tanto, por ejemplo, las
disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no
pueden tener vocación de permanencia, no pueden
la Ley 819 de 2003. || Como se ve, la atribución al órgano que tiene a su cargo la
coordinación del sistema presupuestal de una facultad para realizar la evaluación fiscal
previa en los casos de modificaciones a los contratos de concesión no es materia extraña
a la ley de presupuesto y menos aun cuando el artículo 26 del Estatuto Orgánico
expresamente prevé que, fuera de las funciones allí enunciadas, al CONFIS le
corresponden ‘las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus
reglamentos o las leyes anuales de presupuesto’. || La ley anual de presupuesto puede,
entonces, asignarle algunas funciones al CONFIS, tal como lo reconoció la Corte al
declarar la constitucionalidad de un artículo que le atribuía la función ‘de determinar
cuáles Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y Sociedades de Economía
Mixta sujetas al régimen de aquéllas, o cuáles fondos públicos nacionales administrados
por entidades privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la aprobación
por decreto del Gobierno Nacional’. Precisamente con base en la disposición citada, que
proviene del artículo 17 de la Ley 38 de 1989, en esa oportunidad la Corporación estimó
que ‘es posible que la ley de presupuesto amplíe las funciones del Consejo’ y concluyó
que, por ello, la norma estudiada no quebrantaba ‘la ley orgánica de Presupuesto, ni la
Constitución’.” Las posiciones disidentes consideraron que la aplicación de los criterios
jurisprudenciales había sido demasiado flexible. Dijo el Magistrado Sierra Porto en su
salvamento al respecto: “Encuentro esta interpretación del alcance del principio de
unidad de materia en la ley anual del presupuesto excesivamente laxa, pues por esta vía
se podrían incorporar dentro de esta ley cualquier tipo de disposiciones que guarden
relación con el tema ‘macroeconómico’, alusión tan amplia e imprecisa, que hace
referencia a todo en general y a nada en concreto. || Por esta vía la ley anual de
presupuesto terminara en convertirse en una especie de Ley del Plan de Desarrollo, y su
parte general sería la vía para que el Ejecutivo –haciendo un uso indebido de su
prerrogativas en el trámite legislativo- regulara todos los asuntos que estimara
convenientes, posibilidad que contraría abiertamente el alcance del principio de unidad
de materia.”
16
Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
53
54
modificar reglas generales, incluidas en leyes

permanentes17.”
“La ley anual de presupuesto y el principio de unidad de

materia
En primer término cabe destacar que en la jurisprudencia

de la Corte Constitucional se ha consolidado una tendencia
de conformidad con la cual la ley de presupuesto tiene un
contenido material vinculante y, por lo tanto, su proclamado
carácter normativo se opone a las teorías que conciben el
presupuesto apenas como un acto condición de índole
eminentemente administrativa, cuya objetivo se limita a
“estimar o delimitar los ingresos fiscales y autorizar el gasto
público en determinada vigencia”18. (…)
Varias razones ha expuesto la Corte para sustentar el

carácter material de ley que corresponde al presupuesto,
así como su consiguiente eficacia normativa. Al respecto la
Corporación ha puntualizado que siendo “propio de las
leyes en sentido material el ordenar, prohibir o autorizar”, se
debe tener en cuenta que la ley anual de presupuesto
17
Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).
18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002. M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
54
55
autoriza gastos y prohíbe superar los límites en ella fijados,

por lo cual, “su contenido normativo es indiscutible”19.
Así pues, tanto la fuerza restrictiva del presupuesto que

impide superar los límites de gastos plasmados en la ley,
como el principio de especialidad, según el cual las partidas
no pueden destinarse a fines distintos de aquellos para los
que fueron aprobadas explican el carácter normativo de la
ley anual que, además, encuentra un fundamento adicional
en las políticas macroeconómicas que contribuye a realizar.
(…)
Ciertamente, la ley anual de presupuesto no escapa a la

exigencia contemplada en el artículo 158 de la Constitución,
de acuerdo con cuyas voces “todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia” y tampoco a lo ordenado en
el artículo 169 superior, según el cual “el título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”.
Sin embargo, una cosa es analizar el principio de unidad de

materia desde la posición que concibe el presupuesto como
un mero requisito para la ejecución de las partidas que
contempla y otra, por entero distinta, examinarlo bajo la
concepción que, con base en las razones expuestas,
considera que al presupuesto le corresponde un contenido
19 Ibídem.
55
56
material propio y una indiscutible fuerza normativa ligada al

logro de importantes objetivos económicos y políticos. (…)
En cambio, si se estima que el presupuesto está dotado de

un contenido material con un alcance normativo orientado al
logro de finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el
control del poder ejecutivo y a expresar el poder del
Congreso de la República en asuntos económicos, las
condiciones de su cumplimiento y ejecución precisan de un
ámbito más expandido y, por lo tanto, será mayor la
cantidad de materias susceptibles de tener una efectiva
conexidad material y finalística con el tema presupuestal.
(…)
Las “disposiciones generales” incorporadas en la ley anual

del presupuesto, según el artículo 11, literal c) del decreto
111 de 1996 tienen la finalidad de asegurar la correcta
ejecución del presupuesto y, tratándose de ellas, es
particularmente notable la exigencia de acatar el principio
de unidad de materia, pues, como lo ha afirmado la Corte,
su alcance normativo “debe circunscribirse a su objeto”, no
“rebasar el fin que con ellas se persigue” y “tener una
relación de conexidad temática, sistemática, causal o
teleológica con el resto de las normas de la ley anual de
presupuesto”, es decir, “observar el principio de unidad de
56
57
materia a que se refiere el artículo 158 de la

Constitución”20. (…)
En otras palabras, dado que la ejecución del presupuesto -a

cuyo servicio están las comentadas disposiciones
generales- no tiene el alcance reducido que le asignan
quienes consideran que esa ejecución es tan sólo un simple
acto contable llevado a cabo casi mecánicamente, la
evaluación constitucional acerca del acatamiento al
principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que
por responder a una concepción superada de lo que es el
presupuesto y ponga en peligro los supuestos democráticos
de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa
que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita
que las disposiciones generales desborden el objeto y los
propósitos que inspiran su inclusión en la ley anual de
presupuesto.”
“De otro lado, la ley de presupuesto involucra una serie de

disposiciones generales necesarias para su correcta
ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el
Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de
los ingresos fiscales, se revisten también de claro
contenido normativo. No obstante, este alcance normativo
20 Ibídem.
57
58
debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con

ellas se persigue, estableciendo regulaciones que
sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su
materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposición
legal, observar el principio de unidad de materia a que se
refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener una
relación de conexidad temática, sistemática, causal o
teleológica con el resto de las normas de la ley anual de
presupuesto. Es en este sentido que se afirma que no
pueden tener un contenido extrapresupuestario. Su
vigencia temporal es consecuencia de la temporalidad de
las normas cuya correcta ejecución pretenden asegurar,
por lo cual el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que
compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, expresamente indica que tales normas
generales “regirán únicamente para el año fiscal para el
cual se expidan.”
“La Ley Orgánica del Presupuesto y su contenido.

Superioridad de las leyes orgánicas (…)
Es claro que en realidad se modifica la Ley Orgánica de

Presupuesto, cuyo trámite de aprobación y reforma está
claramente previsto por el artículo 151 de la Carta Política.
Y es indispensable repetir que, al tenor del artículo 349 de
58
59
la Constitución, la ley del presupuesto de rentas y

apropiaciones debe aprobarse durante los tres primeros
meses de cada legislatura "estrictamente de acuerdo con
las reglas de la Ley Orgánica. (…)
Y es que la Corte se ve precisada a reafirmar, a propósito

de este proceso, que mientras las normas de la Ley
Orgánica de Presupuesto son de carácter permanente, en
cuanto han sido previstas por la Constitución justamente
para regir todo el trámite de preparación, discusión,
aprobación y ejecución de los presupuestos anuales, las
leyes que se expiden cada año por el Congreso en
desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y
349 de la Constitución tienen una duración precaria -el año
fiscal correspondiente, a menos que se configure la
hipótesis contemplada en el artículo 348 de la Carta
cuando el Gobierno no haya presentado el respectivo
proyecto dentro del plazo constitucional-, lo cual significa
que sus normas no están llamadas a regir de modo
indefinido, menos todavía a trazar normas generales de
conducta de las ramas y órganos del poder público. La
función de la ley anual de presupuesto no es otra que
contemplar el cómputo de rentas, recursos tributarios y de
crédito, gastos e inversiones dentro del respectivo período
fiscal, y jamás consiste en sustituir y menos en modificar
las reglas permanentes trazadas por la Ley Orgánica de
Presupuesto.”
59
60
“En este punto debe observar la Corte, que el procedimiento

adoptado por el legislador, de recurrir a las disposiciones
generales de la ley anual de presupuesto para introducir
normas de carácter sustancial que complementan las
disposiciones orgánicas del correspondiente estatuto, no es
precisamente el más ortodoxo y que es necesario que las
disposiciones de dicho tipo que se reproducen año a año se
incorporen en dicho estatuto; sin embargo, en el caso del
inciso primero de la norma acusada que se analiza, ellas
tienen un fundamento razonable en cuanto a los fines del
ordenamiento jurídico, y por eso, a pesar de la característica
anotada, encuentra la Corte que se ajustan a la Constitución
sin desconocer la naturaleza temporal de la ley de
presupuesto, lo que explica que la norma impugnada se
reproduzca en términos similares en la ley de presupuesto
que corresponde a la vigencia fiscal de 1998.
Por lo tanto, la Corte declarará la unidad normativa de la

disposición impugnada con el artículo 13 de la ley 413 de
1997, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia
fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1998”, que la
reprodujo en términos similares.21”
21 “La unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para
evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para
pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida
forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la
proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
60
61
1.5.2. Las disposiciones generales del presupuesto no pueden

modificar normas permanentes
El alcance de las disposiciones generales es precisado en la
sentencia de la Corte Constitucional C-006-12 por cuanto no
solamente reafirma la imposibilidad de reformar leyes
permanentes —a través de la ley anual de presupuesto—, sino
que considera que cambiar el destino de los recursos establecidos
en la ley viola el artículo 346 de la Constitución Política, por
cuanto se estaría incluyendo en el presupuesto un gasto que no
fue decretado por la ley anterior. Igualmente cambiar la
destinación de una contribución parafiscal viola la Ley Orgánica
del Presupuesto y, en consecuencia, el artículo 151 de la
Constitución. Dice así la parte pertinente de la Sentencia:
“La acción de inconstitucionalidad considera que el artículo

71 de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional por varias
razones: (a) “Este artículo modifica la Ley 21 de 1982 ‘por la
cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan
otras disposiciones’, norma que fue modificada por la Ley
633 de 2000 art. 111, adicionalmente amplía la cobertura de
gasto prevista en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, a
‘proyectos de construcción y adquisición de infraestructura’,
facultad exclusiva del Congreso de la República mediante la
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado
por los actores.” Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1997, M.P. Dr. Alejandro
61
62
ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales

de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de
capacidad jurídica con lo cual se vulneran los artículos 345
y 346 de la Constitución Política”. (b) Por otra parte, “hace
referencia a recursos sin compromiso a 31 de diciembre de
2010, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de
la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo
como un crédito adicional al presupuesto de ingresos. Este
procedimiento está regulado por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, en los artículos 79, 80 y 81 al disponer
recursos del 2010 para manejarlos en el año 2011, sin que
dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto
general de la Nación, tal como lo exige el artículo 345 de la
Constitución Política, con lo cual se quebranta el artículo
352 (art. 79, 80 y 81 del Estatuto Orgánico del Presupuesto)
al pretender ejecutar recursos de 2010 sin modificar el
presupuesto del 2011”. (c) Tercero, viola el principio de
unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior,
“al referirse dicha disposición a apropiaciones no incluida en
la ley anual del presupuesto, por no existir conexidad
razonable con el objetivo de las disposiciones generales de
la ley anual de presupuesto.” (…)
Así, el artículo 71 sub examine, en lugar de contener una

disposición tendiente a asegurar la correcta ejecución del
presupuesto general de la Nación del año 2011, modifica el
destino de los recursos parafiscales nominales de la Ley 21
de 1982 sin ejecutar a 31 de diciembre de 2010. Por lo
tanto, la norma bajo examen contraría el principio
62
63
constitucional de legalidad del gasto público, ya que no es

la ley anual del presupuesto el título jurídico idóneo para
ordenar una aplicación diferente a la establecida en la ley
previa que señala la destinación de esos recursos. Al
efectuar esta modificación legal de la destinación de los
recursos se está violando el artículo 346 de la Constitución,
de conformidad con el cual en la Ley de Apropiaciones “no
podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno
para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a
dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”.
A lo anterior se agrega que el artículo 71 de la Ley 1420 de

2010 desconoce también el artículo 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto22 al variar la destinación de los
recursos parafiscales, contrariando lo dispuesto en esta
norma orgánica del presupuesto, y por el mismo motivo es
violatoria del artículo 151 de la Constitución.
22
El artículo 29 del Decreto 111 de 1996, establece: “Son contribuciones parafiscales
los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente
en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella,
lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del
ejercicio contable. // Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos
que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto
solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las
rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su
administración”.
63
64
Por las anteriores razones, la Corte declarará inexequible

el artículo 71 de la Ley 1420 de 2010.”
1.5.3 De las disposiciones generales y las pensiones de los

congresistas
Los derechos prestacionales y salariales de los congresistas no
pueden ser regulados a través de las disposiciones generales de
la ley anual del presupuesto. La Sentencia C-039 de 1994 es
precisa sobre ese particular:
“Del análisis objetivo del contenido de las disposiciones de la

ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el artículo 14
acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas
condiciones para la liquidación de derechos prestacionales y
salariales de los Senadores y Representantes,
indudablemente constituye una materia que por su naturaleza
resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y
caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con
la expedición de la norma acusada, se desconoció la unidad
material de la ley, que se predica en el artículo 158 de la
Constitución Política.
• A la anterior consideración, debe además agregarse, que la

ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud,
no le era dable al legislador establecer normas que tienen una
vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del
artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida
jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
64
65
1.5.4 Las disposiciones generales no rigen para las entidades

territoriales
Las disposiciones generales incluidas en el Presupuesto General
de la Nación no rigen para las entidades territoriales en virtud de
la autonomía que les otorga el artículo 287 de la Constitución
Política. La Sentencia C-053 de 1998 precisa sobre el particular:
“Es claro entonces, que las disposiciones de la ley 331 de

1996, ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones
correspondiente a la vigencia de 1997, de la cual hace parte
la norma impugnada, no se dirigen y por lo tanto no son
aplicables a las entidades descentralizadas del nivel territorial,
departamentos, distritos y municipios, los cuales, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la C.P.
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro
de los límites de la Constitución y la ley, lo que es suficiente,
en principio, para desvirtuar los cargos que formulan los
actores contra el artículo 13 de la misma, por supuesta
violación de normas superiores referidas a la autonomía
administrativa y presupuestal de las entidades territoriales.”
1.5.5 Las disposiciones generales sí rigen para las

universidades públicas
Dice la Sentencia C-053 de 1998:
“Sin embargo, consideración aparte merecen los entes

universitarios a los que se refiere la norma acusada, los
65
66
cuales, con fundamento en el artículo 113 de la C.P. esta

Corporación definió como órganos autónomos que no
pertenecen a ninguna de las ramas del poder público23; ellos,
para el análisis que se adelanta pueden dividirse en dos
categorías: los del nivel nacional propiamente dicho, a los
cuales les son aplicables las disposiciones de la ley anual de
presupuesto, pues la totalidad de sus gastos se cubren con
apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y
aquéllos, que no obstante ser del nivel departamental,
municipal o distrital, reciben del presupuesto general de la
Nación los recursos necesarios para cubrir sus gastos de
funcionamiento e inversión, lo que implica que el régimen
aplicable a los mismos sea también el contenido en la ley
anual de presupuesto, pues unos y otros “conforman el
presupuesto de la Nación”, circunstancia que los ubica dentro
del universo al cual va dirigida la restricción impugnada. (…)
Con base en esa facultad y en lo dispuesto en el artículo 77

de la ley 30 de 1992 el Gobierno Nacional, atendiendo la
similitud de las funciones que cumplen los docentes
empleados públicos de las universidades del orden nacional,
con las que les corresponden a los docentes empleados
públicos de las universidades del orden departamental,
municipal y distrital, además de la circunstancia de que los
gastos de funcionamiento de éstas últimas prácticamente en
su totalidad son atendidos con recursos del presupuesto
nacional24, expidió el decreto 55 de 1995, a través del cual
23 Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz

24 Para verificar esta afirmación basta analizar el contenido del Decreto 2067 de 1998,
Decreto de Liquidación del Presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 1998, en
66
67
extendió la aplicación del régimen salarial de los primeros,

contenido en el Decreto 1444 de 1992, a los segundos,
quedando ambos sujetos a las disposiciones no sólo de la ley
anual de presupuesto, sino de la ley 4a de 1992.
Quiere decir lo anterior, que las universidades oficiales, no

obstante que ostenten el carácter de departamentales,
municipales o distritales, si se tiene en cuenta que la
asignación de recursos para atender sus gastos de
funcionamiento e inversión proviene fundamentalmente del
presupuesto nacional, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 4 de la ley 331 de 1996, disposición complementaria
del Estatuto Orgánico de presupuesto, conforman también el
presupuesto de la Nación, y por lo tanto a ellas como a las del
nivel nacional se les aplica la restricción impuesta en la norma
impugnada, sin que ello implique vulneración de la autonomía,
que con las limitaciones que emanan de la Constitución y la
ley, en la materia el Constituyente les reconoció a las
entidades territoriales.”
1.5.6 Las disposiciones generales crean tasas para la

Comisión Nacional del Servicio Civil
El presupuesto se elabora con base en los ingresos legalmente
autorizados y los gastos decretados conforme a la ley anterior
según lo establecido en los artículos 346 y 347 de la Constitución
Política y ratificado en innumerables fallos de la Corte
Constitucional, muchos de ellos incluidos en este libro, por ello
el capítulo correspondiente a las universidades, en el que se constata que un alto

porcentaje de los gastos de funcionamiento, inversión y servicio a la deuda pública de
todas las universidades oficiales, incluidas las del orden departamental, municipal y
distrital, los asume el presupuesto de la Nación.
67
68
causa sorpresa que se cree una tasa en la ley anual del

presupuesto y reciba la aprobación de la Corte Constitucional
como se puede observar en la Sentencia C-741 de 2006, cuya
parte pertinente se transcribe para mayor ilustración:
“Esta corporación en sentencia C-666 de 200625, resolvió

“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el
artículo 74 de la Ley 998 de 2005”. El problema jurídico que
abordó en dicha oportunidad resulta ser igual al que se
formula en la presente demanda ya que consistió en
determinar si dicha disposición legal, que se acusó
integralmente, vulneraba los artículos 2, 13, 40-7 y 125 de
la Constitución, al establecer el cobro de un valor a cargo
de los aspirantes que debe recaudarse por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, lo cual para el actor no guardaba
ninguna relación a efectos de determinar los méritos y
calidades de los aspirantes, impedía el acceso a los cargos
públicos de quienes no tienen capacidad económica o se
encuentran desempleados, discriminaba por razones
económicas y no realizaba los fines esenciales del Estado
social de derecho.
La Corte al resolver dicho problema jurídico expuso, entre

otras consideraciones, lo siguiente:
25 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.P.V. Jaime Araújo Rentería.
68
69
“Análisis de los cargos en relación con el artículo 74 de la

Ley 998 de 2005.
En relación con los otros cargos planteados, relacionados

con que el cobro de una tarifa para la participación en los
concursos para acceder a la función pública, no guarda
ninguna relación con la determinación de los méritos y
calidades de los aspirantes, impide el acceso a los cargos
públicos de quienes no tienen los medios económicos para
participar o se encuentran desempleados, discrimina por
razones económicas y no realiza los fines esenciales del
Estado, igualmente se desestimarán por las razones que se
exponen a continuación.
Debe recordarse en primer lugar, que el artículos 125 de la

Constitución señala, que “El ingreso a los cargos de carrera
y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento
de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. De
igual modo, el artículo 150-23 de la Constitución, señala
que corresponde al Congreso “Expedir las leyes que regirán
el ejercicio de las funciones públicas”.(…)
Por el contrario, el establecimiento de la tasa en estudio,

corresponde al cumplimiento de un deber constitucional del
ciudadano como lo es el “Contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de
69
70
justicia y equidad” (art. 95-9 superior). Esta Corte ha

referido al alcance de este deber que envuelve el principio
de reciprocidad y que en el Estado social de derecho rige
las relaciones entre los individuos, el Estado y entre éstos y
la sociedad”
1.5.7. Las disposiciones generales del presupuesto y las

normas contables
En las disposiciones generales del presupuesto no es posible
la inclusión de normas de carácter contable o que permitan
ajustar la cartera a su valor real consultando el estado, calidad
o antigüedad o que puedan implicar exenciones de impuestos.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-357 de 1994,
consideró que estos temas pertenecen a otro tipo de leyes y no
a la presupuestal. Dice así la sentencia:
“El recaudo proveniente de las obligaciones a favor de la

Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público—
podrá efectuarse por su valor real, consultando el
estado, calidad y antigüedad de la cartera.
El Gobierno Nacional reglamentará los criterios y

procedimientos para suprimir dichas deudas de la
contabilidad nacional, teniendo en cuenta su cuantía,
antigüedad y solvencia del deudor. (…)
70
71
a) Reducir el valor de los créditos en favor de la Nación,

a un supuesto valor real, consultando "el estado, calidad,
y antigüedad de la cartera". Lo que en últimas consagra
esta norma, es la apreciación subjetiva de un
funcionario, sobre factores tales como el estado, calidad
y antigüedad de la obligación. Además, hay aquí una
condonación parcial de la obligación.
b) Suprimir de la contabilidad nacional créditos en favor

de la Nación, lo que equivale a condonar el total de la
obligación.
Estricto es lo "estrecho, ajustado enteramente a la

necesidad o a la ley y que no admite interpretación".
¿Cómo afirmar, razonablemente, que el Presidente
cumple su deber de "velar por la estricta recaudación de
las rentas y caudales públicos", cuando condona total o
parcialmente las deudas a cargo de los contribuyentes?.
Es claro que esta facultad deja a su arbitrio, a su

interpretación, cuáles rentas y caudales recaudar y
cuáles no.
De otro lado, es ostensible que esta disposición no se

refiere a la misma materia que el Presupuesto General
de la Nación, con el cual no tiene una relación directa.
71
72
Por este aspecto, la norma vulnera el artículo 158 de la

Constitución.
De otra parte, si de lo que se trata es de "decretar

exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales", ésta es atribución que corresponde al
Congreso. Este, por medio de ley que sólo puede ser
dictada o reformada por iniciativa del Gobierno, puede
decretar tal exención. Pero, deberá dictarse una ley con
ese fin, para no quebrantar el artículo 158, como ha
ocurrido en el presente caso.”
1.5.8 Las disposiciones generales y las matrículas a

establecimientos educativos
En la gran variedad de normas que se encuentran en las
disposiciones generales existe una que establece que las
matrículas de los programas de capacitación para los servidores
públicos deben girarse directamente a los establecimientos
educativos. Esta disposición fue encontrada constitucional por la
Corte Constitucional; al respecto, la Sentencia C-1504 de 2000
afirma:
“Considera la Sala que realmente no hay cargo contra el

artículo 15 acusado. Se trata de la interpretación subjetiva
del actor, pues, la norma no excluye a los servidores
públicos de los programas de capacitación o de bienestar
social. Lo que dice es la forma cómo se hace efectiva. Por
ejemplo, establece que el valor de las matrículas de los
72
73
servidores públicos, en los programas de capacitación, se

gire directamente al establecimiento educativo, lo que en
nada contraría la Constitución.”
1.5.9 Efectos jurídicos posteriores de las disposiciones

generales del presupuesto
Aunque la jurisprudencia de la Corte Constitucional reafirma el
carácter anual de las disposiciones generales del presupuesto y el
fin exclusivamente instrumental que estas tienen, considera que
continúan produciendo efectos jurídicos en virtud del mecanismo
de las reservas presupuestales.
De la misma forma, para la Corte Constitucional existen normas

de la ley anual del presupuesto que producen efectos indefinidos,
como la modificación de leyes sustantivas que le impiden
declararse inhibida, debiendo examinar de fondo los cargos que
se presenten sobre ellas, así haya expirado su período.
Estas posiciones de la Corte Constitucional no dejan de ser

contradictorias por cuanto no existe ninguna duda sobre la
vigencia anual y el carácter adjetivo de las disposiciones generales
del presupuesto.
Tampoco podría concluirse que las reservas presupuestales tienen

el mismo carácter de una apropiación presupuestal pues su único
fin es honrar los compromisos pendientes de ejecución. Dicen así
las sentencias de la Corte Constitucional:
73
74
“En primer lugar, la Corte detecta que la disposición que fue

acusada forma parte de la Ley 626 de 2000, mediante la
cual el Congreso Nacional pretendió modificar la ley de
presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de esa
misma anualidad. En tal virtud, en principio la referida
disposición habría perdido vigencia en la fecha en que fue
interpuesta la presente demanda26, pues como es sabido,
la ley anual de presupuesto tiene vigencia precaria.
Así las cosas, esta circunstancia debería conducir a un

pronunciamiento inhibitorio por parte de la Corte
Constitucional, toda vez que su competencia se
circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan
sobre normas que se encuentren vigentes en el
ordenamiento.27 No obstante, teniéndose en cuenta que
uno de los cargos de inexequibilidad formulados en la
presente oportunidad, aduce justamente que la disposición
acusada, a pesar de pertenecer a la ley anual de
presupuesto tiene vigencia indefinida pues determina una
modificación permanente del artículo 86 de la Ley 30 de
1992, la Corte entrará a hacer el examen de
constitucionalidad respectivo, toda vez que la jurisprudencia
26 Seis (6) de agosto de 2001.

27 Reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha definido que en ejercicio de su
función de guardar la supremacía e integridad de la Constitución, debe conocer
solamente de disposiciones que estén vigentes en el ordenamiento, salvo que, si no lo
están, continúen produciendo efectos. En cambio, respecto de las normas demandas que
han perdido vigencia y no continúan surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el
pronunciamiento de la Corte debe ser inhibitorio por carencia de objeto. Al respecto
pueden verse, entre otras, las sentencias C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-467 de 1993,
C-541 de 1993, C-103 de 1993, C-377 de 1993, C –047 de 1994, C-104 de 1994, C-505
de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-520 de 1999, y C-521 de 1999.
74
75
constitucional tiene definido que en el caso de que la ley

anual de presupuesto continúe produciendo efectos más
allá del período fiscal, debe la Corte examinar de fondo los
cargos propuestos en la demanda.28
Adicionalmente al cargo de violación constitucional por

desconocimiento del carácter transitorio de las normas de la
ley anual de presupuesto, la Corte deberá estudiar si, como
lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la naturaleza
propia de las disposiciones presupuestales, en cuanto no
se limita a hacer una estimación de ingresos o autorización
de gastos, ni es una disposición instrumental necesaria
para la debida ejecución del presupuesto aprobado, sino
que lo que pretende es modificar permanentemente otra
disposición legal cual es el artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
que garantiza a todas las universidades estatales u oficiales
que los aportes que reciban de los presupuestos nacional o
de las entidades territoriales se incrementarán anualmente
en pesos constantes.
Finalmente, deberá examinarse la acusación según la cual

la modificación del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 que
según la demandante se produce, significa un
desconocimiento del principio de unidad de materia
legislativa, y de la autonomía universitaria, pues tal
modificación no podía adoptarse mediante una disposición
incrustada en la ley anual de presupuesto.
28 En este sentido se ha pronunciado la Corporación, entre otras en las sentencias C-

454/93, C-457/93, C-541/93, C-047/94, C-104/94 y C-1320 /96.
75
76
En resumen, los siguientes son los cargos de

inconstitucionalidad propuestos: desconocimiento del
carácter anual de las disposiciones que conforman la ley de
presupuesto y de la naturaleza propia de las normas
presupuestales a las que sólo les incumbe estimar
ingresos, autorizar gastos o dar indicaciones generales
para correcta ejecución presupuestal, mas no modificar de
manera permanente normas contenidas en leyes relativas a
otros temas, por lo cual, de contera, se produce el
desconocimiento del principio de unidad de materia
legislativa y adicionalmente se vulnera la autonomía
constitucionalmente reconocida a las universidades, pues
una disposición de la Ley 30 de 1992, que regula el servicio
público de educación superior, no puede ser modificada
sino en virtud de una ley especial que curse un trámite
legislativo específico e independiente.
No obstante, todos estos cargos de inexequibilidad parten

del supuesto según el cual el inciso acusado modifica
permanentemente el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. De
este hecho se derivaría el desconocimiento del principio de
anualidad presupuestal, de unidad de materia legislativa, de
la autonomía universitaria y de la naturaleza propia de las
disposiciones presupuestales. Por tal razón, debe la Corte
analizar, si efectivamente, como lo afirma la demandante, el
inciso que reprocha de inconstitucional modifica el artículo
86 de la Ley 30 de 1992, en cuanto determina que la
adición presupuestal ordenada para dar cumplimiento a la
76
77
Sentencia C-1433 de 200029, no tenga efectos para el

aumento obligatorio en pesos constantes a que dicha
norma se refiere. Para esos efectos debe referirse al
contenido y alcance del artículo 86 mencionado, sin
pretender llevar a cabo un examen de constitucionalidad de
dicha disposición, pues la misma no ha sido objeto de
acusación en la presente oportunidad.”
“En el caso que nos ocupa, si bien las disposiciones

contenidas en la Ley 547 de 1999 se aplicaron a la vigencia
fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2000, la cual ya
expiró, nada obsta para que dichas disposiciones puedan
seguir produciendo efectos, en virtud del mecanismo de las
reservas presupuestales que autoriza que determinadas
apropiaciones presupuestales puedan ser ejecutadas al
término del período fiscal. Por las razones anotadas,
coincide la Corte con el demandante en que a pesar de que
la vigencia fiscal del año 2000 terminó el 31 de diciembre
de ese año, la Ley 547 de 1999, continúa con efectos
jurídicos por las rentas, recursos y apropiaciones
decretadas con efectos futuros. Por lo tanto, no es de recibo
la solicitud hecha por el Ministerio Público y, en
consecuencia, se realizará un pronunciamiento de fondo
29 En esta sentencia la Corte Constitucional consideró que los aumentos salariales de

todos los funcionarios públicos debían corresponder, por lo menos, al monto de la
inflación del año anterior.
77
78
sobre la mencionada ley, por los cargos esgrimidos en la

demanda.”
1.6. Condición adjetiva del debate presupuestal

El debate presupuestal ante los cuerpos colegiados se torna
igualmente insustancial, no solamente por la propia naturaleza del
presupuesto que no puede corregir los problemas estructurales del
ingreso o del gasto, sino porque la Constitución deja
prácticamente sin atribuciones al Congreso para modificar las
proyecciones que el Ejecutivo le presente, basta leer la parte
pertinente de los artículos 347, 349 y 351 de la Constitución:
“Artículo 347... El proyecto de ley de apropiaciones deberá

contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender
los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el
proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas
rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de gastos contemplados.” (…)
“Artículo 349 (...) Los cómputos de las rentas, de los

recursos del crédito y los provenientes del balance del
tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el
concepto previo y favorable suscrito por el ministro del
ramo”.
“Artículo 351. El Congreso no podrá aumentar ninguna de

las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el
78
79
Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación

escrita del ministro del ramo. El Congreso podrá eliminar o
reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con
excepción de las que se necesitan para el servicio de la
deuda pública, las demás obligaciones contractuales del
Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de
la administración y las inversiones autorizadas en los
planes y programas a que se refiere el artículo 341.” (…)
El artículo 347 constitucional ratifica que en el presupuesto no es

posible crear ingresos y separa definitivamente los debates
presupuestales de los de su financiamiento.
Si adicionalmente se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo

348 de la Constitución —que en la parte pertinente señala: Si el
Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el
Gobierno—, puede fácilmente concluirse que el trámite
presupuestal no solamente es adjetivo por el presupuesto en sí
mismo, sino porque las potestades del cuerpo colegiado sobre su
definición son simbólicas.
En este contexto no debería ser motivo de polémica nacional la

actuación de los cuerpos colegiados en los debates
presupuestales, ya que eso fue lo que se decidió en la Asamblea
Constituyente.
De la misma forma como no puede culparse al cuerpo colegiado

sobre lo insustancial de su actuación en el presupuesto, tampoco
debería esperarse que, a través de modificaciones o recortes a un
acto adjetivo o insustancial como es el presupuesto, se puedan
solucionar los problemas fiscales que aquejan al país.
79
80
1.6.1. Facultades del Congreso en la aprobación del

presupuesto
La Corte Constitucional considera que el Congreso tiene amplias
posibilidades de actuar en la aprobación del presupuesto y
reorientar el gasto público. No obstante, las excepciones
consagradas en el artículo 351 de la Constitución dejan en la
práctica realmente limitada dicha facultad.
“Podría objetarse que el artículo 351 de la Constitución

establece que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de
las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el
escrita del ministro del ramo”. Por lo tanto, si las
autoridades competentes omiten cumplir lo ordenado en el
artículo tercero del proyecto de ley estatutaria, el Congreso
no podría modificar el presupuesto para lograr que los
gastos necesarios sean previstos y financiados. Sin
embargo, la Constitución de 1991 fortaleció las facultades
del Congreso de la República en materia presupuestal. Por
eso permitió que éste pueda “eliminar o reducir partidas de
gastos propuestas por el Gobierno”. Y el mismo artículo 351
en su inciso tercero establece que “si se eliminaren o
disminuyeren algunas de las partidas del proyecto
respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su
cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos
80
81
autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del

artículo 349 de la Constitución”. De tal manera que el
Congreso puede adoptar decisiones encaminadas a la
reorientación del gasto público al momento de discutir y
aprobar la ley de apropiaciones siempre que las decisiones
que adopte no impliquen exceder la cuantía de gasto
originalmente prevista.”
1.6.2. Efectos del primer debate en el Congreso de la

República
La no expedición del presupuesto por parte del Congreso condujo
a un importante debate de si al regir el “presentado por el
Gobierno” debían o no tenerse en cuenta las modificaciones
introducidas por las comisiones constitucionales en el primer
debate del proyecto de presupuesto. El Consejo de Estado
consideró que no era posible incluir las modificaciones
introducidas por las comisiones durante el primer debate por
cuanto no habían surtido los trámites establecidos en la
Constitución para que fuera ley de la República.
La Ley 179 de 1994, por la cual introducen algunas modificaciones

al Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el artículo 29 estableció
que en el evento en el cual el Congreso no expidiere el
presupuesto regiría el presentado por el Gobierno incluyendo las
modificaciones aprobadas en el primer debate. La Corte
Constitucional consideró que la norma era ajustada a la
Constitución pues se soportaba en el principio democrático de
aprobación del presupuesto por parte del Congreso. Dice así la
81
82
“En conclusión, de un análisis sistemático de la norma

sujeto de estudio puede derivarse que el primer debate es
ajustado a la Constitución, que dicha competencia por parte
del Congreso hace parte de la regla general esbozada
según la cual el órgano legislativo es quien aprueba el
presupuesto, no siendo radical dicho esquema en nuestro
Estado; que la sesión conjunta para primer debate contó
con la participación de cuatro comisiones de las Cámaras,
lo que realza el principio democrático. Agregando entonces,
que esta norma se encuentra dentro del margen de
configuración legislativa que asiste al Congreso de la
República, quien determinó con base en dicha facultad la
posibilidad de incluir las modificaciones que hubieren sido
realizadas en primer debate. (...)
DECISIÓN (...)
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión: “incluyendo

las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer
debate”, contenida en el artículo 59 del decreto 111 de
1996.”
1.6.2.1. Comisiones económicas son las terceras y

cuartas
Las comisiones económicas para la aprobación del presupuesto y
del proyecto de financiamiento de los gastos no cubiertos por los
ingresos existentes a que hace referencia el artículo 347 de la
Constitución Política serán las comisiones terceras y cuartas. Dice
así la jurisprudencia de la Corte Constitucional
82
83
“La Constitución solamente autoriza que dos Comisiones

pertenecientes a una misma cámara legislativa sesionen
conjuntamente para dar primer debate a ciertos proyectos
de ley, cuando alude a las Comisiones de Asuntos
Económicos.
Según lo antes expuesto, la Constitución solamente

autoriza que dos Comisiones Constitucionales Permanentes
de una misma Cámara, deliberen conjuntamente para dar
primer debate a los proyectos de ley expresamente
señalados en dicho ordenamiento, cuando se trata de las
Comisiones de Asuntos Económicos las que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la ley 3 de
1992, se integran con las Comisiones Tercera y Cuarta en
cada cámara.
En el caso bajo examen, como ya se anotó, la Mesa

Directiva de la Cámara de Representantes, con fundamento
en el artículo 347 de la Constitución, autorizó a las
Comisiones 3 y 4 de esa corporación, para dar primer
debate al proyecto de ley parcialmente demandado, lo cual
se adecua al ordenamiento supremo. (…)
Este precepto guarda íntima relación de conexidad con el

inciso tercero del artículo 346 del Estatuto Superior, que
autoriza a las Comisiones de Asuntos Económicos de las
83
84
dos cámaras para deliberar en forma conjunta, con el fin de

dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones y, por tanto, deben interpretarse
armónicamente. Por consiguiente, si corresponde a las
Comisiones de Asuntos Económicos (tercera y cuarta)
conocer del proyecto de presupuesto y ley de
apropiaciones, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas
a quienes compete conocer los proyectos de ley a que
alude el artículo 347 superior.” (…)
“En efecto, el artículo 4º de la indicada Ley 3a. de 1992

estipuló que "para los efectos previstos en los artículos 341 y
346 de la Constitución Nacional serán de asuntos económicos
las comisiones tercera y cuarta". (…)
Resulta de lo expuesto, en todo caso, que hay una norma

legal vigente que, al regular la materia de las comisiones
permanentes, dió contenido a la referencia constitucional
sobre "comisiones de asuntos económicos". (…)
Por ello, cuando la Ley de Presupuesto -en este caso la Ley

179 de 1994- estableció cuál de las comisiones en Cámara y
Senado habría de ocuparse en dar primer debate a los
proyectos de ley anual correspondiente, no podía fijar el
alcance del artículo 346, inciso 3º, de la Constitución Política,
diciendo que las comisiones de asuntos económicos lo eran
las terceras, toda vez que ya el Congreso lo había hecho,
84
85
mediante ley, disponiendo que cumplirían tal papel las

terceras y cuartas de cada una de las cámaras, deliberando
en forma conjunta.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte

Constitucional, cumplidos los trámites que establece el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-Decláranse INEXEQUIBLES las expresiones

"cuartas", contenidas en los artículos 26, inciso 3º, y 27 de la
Ley 179 de 1994.”
1.6.3. Efectos de la no aprobación del presupuesto por parte

del Congreso de la República
Lo dispuesto en el artículo 348 constitucional (Si el Congreso no
expidiere el presupuesto, que parece regular los eventos en los
cuales no haya una actuación por parte de los legisladores) no
contempló el evento en el cual el presupuesto “no hubiere sido
aprobado por el Congreso”, evento que fue regulado por el artículo
64 del Estatuto Orgánico del Presupuesto como una de las
condiciones, además de la no presentación del proyecto por parte
del Gobierno, para su repetición.
Esta condición se incluyó en el texto del Estatuto Orgánico para

tratar de diferente forma dos actuaciones que se consideraban
85
86
diametralmente opuestas. Por un lado, la no expedición del

presupuesto producto de la no atención del asunto por parte del
Congreso y su consecuencia expresamente reglada en la
Constitución de regir el proyecto presentado incluyendo las
modificaciones aprobadas en el primer debate. De otro lado, la
expresa manifestación de los legisladores de su rechazo a la
iniciativa gubernamental que no podía traer como consecuencia
que el presupuesto que regía fuera el mismo presentado, lo cual
hacía nugatoria su decisión.
No obstante, para la Corte Constitucional los eventos son

idénticos y por lo tanto son idénticas las consecuencias. Dice así
“Si la Constitución establece que cuando el presupuesto no

es expedido por el Congreso, rige el presentado por el
Gobierno, mal podía la ley orgánica en la disposición
demandada parcialmente, asignar a ese hecho una
consecuencia diferente de la señalada (repetición del
presupuesto), pues al hacerlo lesionó el artículo 348 del
ordenamiento supremo. El carácter prevalente que tiene la
Ley Orgánica del Presupuesto sobre las demás leyes que
rigen la materia, no la exime del cumplimiento y
observancia de los distintos mandatos constitucionales.
Dicha ley como cualquiera otra, debe ajustarse al orden
superior y en el presente caso no ocurrió así.” (...)
86
87
1.6.4 Regir el presupuesto presentado es una salvaguarda

constitucional
Una de las razones por las cuales el debate presupuestal se
califica de adjetivo hace referencia a los efectos de las decisiones
del Congreso, pues es intrascendente cuál sea su actuación
diferente a aprobarlo: si no lo expide o no lo aprueba, rige el
proyecto presentado por el Gobierno. Esto invita a reflexionar
sobre el papel que el Congreso cumple en el debate.
No obstante, la Corte Constitucional considera que se trata de

salvaguardas constitucionales que protegen al Estado del caos
que traería la inexistencia del presupuesto. Dice así la Sentencia
C-1645 de 2000:
“Algunos Hacendistas califican las medidas instituidas por el

constituyente en el artículo 348 de la Carta (vigencia del
presupuesto anterior o vigencia del presentado por el
Gobierno), como verdaderas sanciones que se imponen al
Gobierno y al Congreso por su "negligencia" e
"incumplimiento" de las funciones constitucionales y legales
que les han sido asignadas. La Corte por el contrario,
considera que en estricto sentido, aquéllas no son
sanciones pues no se dirigen a castigar un comportamiento
omisivo de personas determinadas sino mecanismos
procedimentales de carácter fiscal instituidos por el
constituyente para hacer frente a las situaciones de crisis
que se podrían derivar de la inexistencia de una ley anual
de presupuesto que estableciera los ingresos y el monto
máximo de gastos que podrían realizar las distintas
entidades del Estado. Para nadie es desconocido que la
87
88
falta de ley de presupuesto podría no sólo crear un caos

financiero sino también conducir a la parálisis de todo el
sector público, situaciones que necesariamente inciden en
forma negativa en asuntos que interesan a la sociedad en
general. De ahí que la Constitución haya contemplado
medidas para contrarrestar los efectos dañinos que de esa
situación se generan.”
1.6.5. Condiciones para la repetición del presupuesto

La repetición del presupuesto debe realizarse en las condiciones
establecidas en la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto,
pero el Gobierno debe ser razonable y proporcionado y tener en
cuenta las necesidades de cada órgano público. Dice así la
jurisprudencia de la Corte Constitucional:
“En el decreto de repetición del presupuesto el Gobierno

debe incluir las reducciones de gastos que el constituyente
le autoriza realizar en los distintos órganos y ramas del
poder, lo cual deberá quedar explícito en el mismo
ordenamiento, para efectos del control correspondiente. En
esta labor el ejecutivo, no sobra decirlo, debe obrar con
especial cuidado, de manera que la reducción de gastos
sea razonable y proporcionada y tenga como fundamento
las necesidades de cada ente público y los programas y
objetivos que les corresponde a aquellos desarrollar,
88
89
ciñéndose siempre al Estatuto Supremo y a las normas de

la ley orgánica.”
89
90
CAPÍTULO 2 -DE LAS LEYES ORGÁNICAS
2.1. Cobertura de la Ley Orgánica del Presupuesto y de los estatutos

presupuestales de las entidades territoriales
El artículo 352 de la Constitución Política establece:
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley

Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y
de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar.
Por su parte el artículo 353 dice:
Los principios y las disposiciones establecidos en este título

se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades
territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de
su presupuesto.
Estos dos artículos le confieren a la Ley Orgánica del Presupuesto

una cobertura universal en materia presupuestal que obligan a
todas las entidades públicas de cualquier orden —nacional o
territorial— y a sus entes descentralizados a cumplir a cabalidad lo
establecido en ella, sin perjuicio de las normas concretas
90
91
establecidas en los respectivos estatutos locales de presupuesto,

que en todo caso no pueden apartarse sustancialmente de lo
dispuesto en la ley orgánica.
No obstante lo anterior, la reforma de los artículos 360 y 361 de la

Constitución estableció —sin mencionar que la ley fue tramitada
como una ley orgánica— las facultades para expedir el sistema
presupuestal de regalías, el cual se concretó mediante la Ley 1530
de 2012. De la misma forma la Ley 1617 de 2013 establece el
sistema presupuestal de los fondos de desarrollo local de las
localidades en las que están divididos los distritos.
2.2. El concepto de ley orgánica. Las leyes supra orgánicas

La ley orgánica es aquella que regula plenamente una materia
expresamente señalada en la Constitución, condiciona la
expedición de otras leyes y goza de un rango cuasi-constitucional,
es decir, constituyen parámetro de constitucionalidad. La Corte
Constitucional considera la ley orgánica de planeación como una
ley supra orgánica. Dicen así las sentencias pertinentes:
“Para resolver lo anterior, la Corte considera:
Como primera medida cabe recordar que la Ley 819 de

2003 tiene naturaleza orgánica y, por consiguiente,
condiciona la validez de las leyes ordinarias que desarrollan
los temas allí regulados, pues como lo ha dicho en
91
92
reiteradas oportunidades la Corte Constitucional30, tanto las

leyes estatutarias como las leyes orgánicas constituyen
parámetro de constitucionalidad. Por lo tanto, el
desconocimiento de una ley orgánica en el proceso de
formación de la ley y en su contenido produce la violación
del artículo 151 de la Constitución y, por esa razón, puede
ser declarada inexequible.”
“Esta Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, que establece las

normas sobre elaboración, aprobación y ejecución del Plan
cuatrienal de desarrollo, corresponde actualmente a la Ley
152 de 1994, y es aquella respecto de la cual la
jurisprudencia ha señalado que es de naturaleza supra -
orgánica. En efecto, en referencia a la misma, la Corte dijo:
“Es cierto que esta ley del Plan es del género de las
orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie
superior; por ello es supra-orgánica, por cuanto, por
mandato constitucional, tiene prelación sobre las
demás leyes - incluso las orgánicas -.”31
30
Sentencias C-482 de 2008, C-315 de 2008, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-985 de
2006, C-380 de 2008 y C-1175 de 2001
31 Sentencia C- 337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
92
93
“Concepto de Leyes Orgánicas.
Se trata de unas leyes que tienen unas características

especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial,
por su posición organizadora de un sistema legal que
depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente
una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos señalados
expresamente en la Carta Política (Art. 151). Es importante
anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de
otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según
lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el
ejercicio de la actividad legislativa.” (…)
2.3. Características de las leyes orgánicas

Las características de las leyes orgánicas son: la finalidad, las
materias, la mayoría absoluta para su aprobación y el propósito de
aprobarla.
Como se indicó, la finalidad es regular el ejercicio de la actividad

legislativa, constituyen un parámetro de constitucionalidad,
complementan la constitución y tienen una mayor facilidad para
sus modificaciones que la Constitución.
Las materias expresamente consagradas en la Constitución son:

la ley orgánica del Congreso, la ley orgánica de planeación, la ley
orgánica de presupuesto y la ley orgánica de ordenamiento
territorial. También tienen naturaleza de ley orgánica los temas
93
94
consagrados en los artículos 288, 297, 307 (salvo el Fondo de

Regalías, que fue suprimido), 319 y 329 de la Constitución.
La mayoría que se requiere para su aprobación es la mitad más

uno de los miembros de cada Cámara. El propósito es la intención
manifiesta del legislativo de aprobar una ley orgánica.
Por su naturaleza de limitar la actividad legislativa existe para la

Corte Constitucional un criterio restrictivo según el cual no todos
los asuntos que guarden relación con estos temas deben incluirse
en la ley orgánica ya que su contenido debe ser sobre los
aspectos básicos dejando a la ley ordinaria las precisiones.
Igualmente considera la Corte que es posible incluir en una ley
orgánica asuntos propios de una ley ordinaria siempre que se
respete la unidad de materia y se separe en su aprobación los
temas propios de la ley orgánica.
La Corte Constitucional, en su Sentencia C-393 de 2012, precisa

sobre el particular:
“Varias razones permiten arribar a esta conclusión: De un

lado el hecho de que la destinación preferente de una parte
de estos recursos a determinados proyectos no es una
ocurrencia esencial, sino por el contrario apenas eventual,
de la preparación del presupuesto anual o del plan de
desarrollo de cada cuatrienio; de otro, que este tipo de
exigencias sobre el trámite y jerarquía especial de ciertas
leyes, deben interpretarse bajo criterios eminentemente
restrictivos, a partir de lo cual, no todo asunto que de
alguna manera estuviere ligado a las materias que son
objeto de este especial tipo normativo, conlleve ese trámite
94
95
especial. Frente a este último aspecto debe recordarse que

según lo ha precisado la jurisprudencia32, en cuanto la
reserva de ley orgánica constituye una limitación frente a
las normas que ordinariamente rigen el proceso de
expresión de la voluntad democrática del legislador, en los
casos en que no hubiere certeza sino duda sobre la
existencia de esa reserva, deberá el juez constitucional
aceptar el procedimiento de ley ordinaria seguido por el
legislador y declarar la exequibilidad de las normas así
aprobadas.”
“Las exigencias del trámite legislativo de las leyes

orgánicas. (…)
El artículo 151 C.P. otorga al Congreso la competencia

para expedir leyes orgánicas, “a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa”. Estas leyes están
dirigidas a establecer, al tenor de la misma disposición: el
reglamento del Congreso y cada una de las cámaras; las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan
general de desarrollo; y las leyes relativas a la asignación
32 Ver sobre este aspecto las sentencias C-579 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre
Lynnet), C-093 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y entre las más recientes C-1042 de
2007 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-979 de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao
Pérez).
95
96
de competencias normativas a las entidades territoriales.

Sin embargo, este listado no agota las materias que tienen
reserva de ley orgánica, pues dentro de ellas también se
encuentran (i) la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (Art. 288 C.P.); (ii) el
establecimiento de los requisitos para la formación de
nuevos Departamentos (Art. 297 C.P.); (iii) el señalamiento
de las condiciones para la conversión de una región en
entidad territorial (Art. 307 C.P.); (iv) la determinación de
las atribuciones, órganos de administración y recursos de
las regiones, así como la de su participación en el manejo
de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías, y la definición de los principios para la adopción
de sus respectivos estatutos especiales (Art. 307 C.P.); (v)
la adopción de un régimen administrativo y fiscal especial
para las áreas metropolitanas; el diseño de los
mecanismos que garanticen la adecuada participación de
las respectivas autoridades municipales en sus órganos de
administración; y el señalamiento de la forma en que se
habrán de convocar y realizar las consultas populares para
decidir la vinculación de los municipios que las constituyen
(Art. 319 C.P.); y (vi) la fijación de las condiciones para la
conformación de las entidades territoriales indígenas (Art.
329 C.P.).33 (…)
En cuanto al primer aspecto, la jurisprudencia ha

establecido que el carácter instrumental de las leyes
33
Acerca de esta enumeración, Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001.
96
97
orgánicas se deriva del mandato constitucional previsto en

el artículo 151 C.P., según el cual la actividad legislativa
está sujeta a dichas normas, lo que implica que conforman
un parámetro para su expedición. (…)
Como lo ha señalado el precedente en comento, el carácter

instrumental predicable de las leyes orgánicas demuestra
la intención del constituyente de flexibilizar ciertas materias,
de modo que la Constitución fije los aspectos básicos de la
materia a regular, delegue en el legislador orgánico la
fijación del régimen general de la misma y someta la
regulación ordinaria al cumplimiento de los parámetros
previstos tanto en la Constitución como en la norma
orgánica. A este respecto se ha pronunciado la
jurisprudencia, al indicar que (…) De tal suerte que, en
nuestro sistema de fuentes, la ley orgánica está llamada a
establecer, de manera general, las pautas para que el
legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados
temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en
los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se
estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y
vaciando de contenido las competencias del legislador
ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de trámites
“sobre la legislación”.”34 Esto es enteramente compatible
con lo expresado por la Corte en sus primeras sentencias
sobre el contenido y alcance de la legislación orgánica, al
considerar que “la norma constitucional es creadora de
34
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1042/07.
97
98
situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin

ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí
aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la
vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa”.35
A su vez, el mismo precedente señala que junto con la

función instrumental, las normas orgánicas tienen por
objeto complementar las disposiciones constitucionales,
mediante disposiciones que si bien tienen una vocación de
permanencia mayor que los de la legislación ordinaria,
pueden ser modificadas a través de mecanismos más
simples y expeditos que la reforma constitucional. La
Constitución, en este orden de ideas, está interesada en
que la regulación ordinaria de determinadas materias
tengan un parámetro de control intermedio, que sin estar
sometido a la rigidez propia de la norma superior, logre una
estabilidad tal que sirva de marco de referencia definido.
Así, la Corte ha indicado que “[e]n lo que concierne a la
función de complemento de determinados postulados
constitucionales, se tiene que las leyes orgánicas han sido
entendidas como textos normativos que están llamados a
desarrollar la Constitución misma sobre determinados
temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar
que el texto constitucional sea constantemente reformado;
precisamente, en el entendido de que la Carta Política
debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales,
35
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-337/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
98
99
unos acuerdos políticos esenciales con convocación de

permanencia, sobre los cuales se estructuran las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al
legislador orgánico la tarea de desarrollarlos, en función de
situaciones meramente contingentes”36
(...) La primera se explica en la previsión constitucional del

artículo 151 C.P., que subordina la actividad legislativa a
las leyes orgánicas, de lo cual se colige que existe una
relación jerárquica entre estas y las leyes ordinarias, de
modo que su contradicción afecta la validez de la norma
inferior, en tanto desconoce el precepto que le sirve de
parámetro. Esto no implica, por supuesto, que la norma
orgánica tenga la misma jerarquía normativa de la
Constitución,37 sino que es la misma Carta Política la que le
36
Cfr. Sentencia C-1042/07.
37
La ausencia de identidad entre norma orgánica y Constitución, empero, no es
incompatible con la posibilidad, contemplada en la jurisprudencia, que las leyes
ordinarias se integren al bloque de constitucionalidad en sentido lato, en el entendido
que sirve de parámetro para el control judicial de las leyes ordinarias. La evolución
jurisprudencial sobre el particular es explicada en la sentencia C-1042/07, del modo
siguiente:
“Ahora bien, dentro de la evolución jurisprudencial que ha conocido la figura del
bloque de constitucionalidad en Colombia, en un primer fallo, proferido a consecuencia
de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra determinados artículos de la
Ley 397 de 1997, "Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos
concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural,
fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan
algunas dependencias", esta Corporación afirmó que “El bloque de constitucionalidad,
estaría compuesto por todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como
parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación.
Conforme a esta acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo
por el articulado de la Constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales
de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas y, en algunas ocasiones,
por las leyes estatutarias.”
Más recientemente, la Corte en sentencia C- 985 de 2006, con ocasión del examen de
unas objeciones presidenciales formuladas contra el Proyecto de ley No. 144/05
Senado, 194/04 Cámara “Por medio del cual la Nación rinde homenaje al Municipio de
99
100
otorga ese carácter intermedio, superior a la legislación

ordinaria, que permite adelantar el juicio de validez
descrito. (…)
Esta relación jerárquica formal también trae una

consecuencia de índole lógica. En tanto la norma orgánica
sirve de parámetro de validez de la legislación ordinaria,
solo podrá ser modificada, adicionada o derogada
mediante otra norma orgánica y no por disposiciones
inferiores, como las leyes ordinarias. (…)
La Corte ha precisado que la reserva de ley orgánica debe

analizarse de manera estricta, puesto que (i) los tópicos
objeto de la misma han sido definido expresa y
taxativamente por la Carta; y (ii) una visión extendida de la
reserva llevaría al vaciamiento de la competencia del
legislador ordinario, lo que tendría efectos concretos en la
vigencia del principio democrático representativo. Ello
habida consideración que la reserva de ley orgánica
configura una limitación a la competencia constitucional del
legislador ordinario. (…)
Acerca del criterio competencial la Corte ha realizado dos

precisiones importantes. (…) En segundo lugar, precisa
Andalucía en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como entidad territorial
del Departamento del Valle del Cauca”, reiteró su postura en el sentido de considerar
que las leyes orgánicas conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu, lo que
significa que se trata de “parámetros para determinar el valor constitucional de las
disposiciones sometidas a control” .”
100
101
que no se contrapone a la Constitución que una sola ley

verse sobre asuntos materia de reserva de ley orgánica y
tópicos adscritos al legislador ordinario, siempre y cuando
se acrediten condiciones relativas a (i) el respeto al
principio de unidad de materia; (ii) el cumplimiento de los
principios constitucionales generales que regulan el
proceso legislativo; (iii) la aplicación del criterio de
especialidad en la reserva de ley orgánica, el cual permita
la coexistencia de coexistir temas de leyes orgánicas,
siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y
no se presente una separación rígida en los temas
regulados; y (iv) que la aprobación de las materias de ley
orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos
especiales consagrados en el artículo 151 C.P.38
C-557-09
“ACLARACIÓN PREVIA: NATURALEZA DE LAS LEYES

ORGANICAS Y POSIBILIDAD DE CONTROL
CONSTITUCIONAL A PARTIR DE ESTAS LEYES
En relación con la naturaleza y características de las leyes

orgánicas, esta Corte ha emitido una amplia jurisprudencia
constitucional39, determinando que estas leyes tienen
características especiales, entre ellas, (i) que reglamentan
38
Sobre estos requisitos, Cfr. Sentencia C-540/01.
39 Ver sentencias C-337 de 1993, C-023 de 1996, C-220 de 1997, C-275 de 1998, C-540
de 2001, C-579 de 2001, C-892 de 2002, C-935 de 2004 y C-1042 de 2007, entre otras.
101
102
plenamente materias que gozan de una cláusula de reserva

estricta para esta clase de leyes orgánicas, (ii) que en razón
de lo anterior y dada la importancia que la Constitución les
ha otorgado, las leyes orgánicas han sido dotadas de una
gran estabilidad, la cual se refleja en los requisitos
particulares para su expedición; (iii) que la Carta les ha
reconocido prevalencia y estatus superior respecto de las
demás leyes ordinarias. (…)
En cuanto al carácter instrumental que cumple la ley

orgánica en tanto reguladora de la actividad legislativa del
Congreso de la República, es de resaltar la característica
teleológica de este tipo de leyes, cuyo objetivo es la
regulación de la actividad legislativa del Congreso de la
República sobre determinadas materias o contenidos
preestablecidos de manera taxativa por la Carta Política.
(…)
Acerca del tema relativo a las relaciones existentes entre la

ley orgánica y las demás leyes, estas presentan una
relación jerárquica y competencial. Así, lo ha reiterado la
Corte evidenciado el carácter superior jerárquico de las
leyes orgánicas, en cuanto gozan de una naturaleza
jerárquica superior a las demás leyes, las cuales deben
ajustarse a lo que organiza aquella. (…)
102
103
En este mismo sentido, se manifiesta una jerarquía

competencial respecto a la materia a desarrollar por las
leyes orgánicas, puesto que las materias orgánicas no
pueden ser derogadas o modificadas mediante leyes de
diferente naturaleza. Pues bien, las leyes orgánicas pueden
referirse a temas ordinarios, por conexidad; y a su vez, las
leyes ordinarias pueden hacerlo a las orgánicas, pero no
regular materias de reserva orgánica, por cuanto tales
materias gozan de estricta reserva de ley orgánica. 40
La Corte también se ha manifestado en relación con el

procedimiento legislativo requerido para la aprobación de la
ley orgánica, que requiere la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra Cámara. (…)
De otra parte, en lo que toca con el tema de las leyes

orgánicas como parámetros de análisis de
constitucionalidad, esta Corporación en múltiples
oportunidades41 ha señalado que por su especial
naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente
otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas
constituyen parámetros de control de constitucionalidad en
sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en
cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y,
por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. (…)
40 Ibidem.
41 Sentencias C-1175 de 2001, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-985 de 2006, C-315
de 2008, C-482 de 2008, C-380 de 2008, entre otras.
103
104
Así las cosas, en relación con la posibilidad de que las

leyes orgánicas funjan como parámetro de análisis
constitucional, esta Corte ha establecido que el hecho que
el artículo 151 de la Carta, al establecer que "el Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa", no determina que las
normas de naturaleza orgánica adquieran, por ese hecho,
rango constitucional. Sin embargo, de tal disposición
superior, se deriva que toda norma legal que, por virtud de
la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley
orgánica y no lo haga es inexequible no porque viole las
disposiciones de la ley orgánica sino en razón a que viola el
artículo 151 de la Constitución Política. (…)
La tesis de las leyes orgánicas como parámetros de análisis

de constitucionalidad en sentido lato se fundamenta en tres
argumentos centrales: “i) la interpretación literal de los
artículos 151 a 153 de la Constitución muestran con
claridad que las leyes orgánicas y estatutarias se ubican en
una “posición organizadora en un sistema legal que
depende de ellas”42, ii) la interpretación histórica de esos
artículos demuestra que el Constituyente definió las leyes
orgánicas como normas “de superior jerarquía, casi
constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y
sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa…
imponen un mandamiento al Congreso en orden a regular
42 Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
104
105
su función legislativa, señalándoles límites y

condicionamientos”43 y, iii) la hermenéutica teleológica de
las normas superiores permite deducir que estas leyes
especiales regulan temas trascendentales para la
democracia y concretan valores y principios fundamentales
para el Estado Social de Derecho, los cuales deben
entenderse como una prolongación de los intereses
superiores que no podían ser regulados en forma detallada
en la Constitución44.”45”
“En efecto, la Corte ha señalado que la Constitución no

prohíbe que en una misma ley existan materias orgánicas y
temas de ley ordinaria “siempre y cuando guarden una
conexidad temática razonable.” (Sentencia C-600ª de 1995,
reiterada entre otras en las C-617 de 2002, C-1187 de
2000, C-540 de 2001).”
“Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede

concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia
43 Referencia a la Gaceta Constitucional número 79 del 22 de mayo de 1991, contenida

en la sentencia C-022 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
44 Al respecto, ver sentencias C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-473
de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
45 Sentencia C-034 del 2009, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
105
106
naturaleza, guardan rango superior frente a las demás

leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso,
pero no alcanzan la categoría de normas constitucionales
(CP art. 151), pues solamente organizan aquello
previamente constituido en la Carta Fundamental46. Su
importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar
la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos
fines y principios47, a tal punto que llegan a convertirse en
verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a
la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la
actividad.
Esta especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas hace

que, además de satisfacer los requisitos generales para la
aprobación de cualquier otra ley, deban cumplir algunas
exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha
destacado48: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto
material, (iii) la votación mínima aprobatoria y (iv) el
propósito del legislador.
En cuanto al primer requisito, el artículo 151 de la Carta

precisa que a ellas “estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”. Los elementos anteriormente descritos explican
entonces la finalidad de estas normas.
46 Cfr. entre otras, las Sentencias C-337 de 1993, C-478 de 1992, C-546 de 1994; C-538
de 1995, C-442 de 2001.
47 Corte Constitucional, Sentencia C-446 de 1996 y C-432 de 2000.
48 Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
106
107
Por su parte, la propia Carta indica las materias que

conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la
cláusula general de competencia en cabeza del legislador
ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados
de especial importancia por el Constituyente, como son los
de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y
funcionamiento del Congreso.
El tercer requisito no presenta mayor dificultad, pues la Carta

es clara en exigir la aprobación de un proyecto con la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara
(C.P., artículo 151). Esta aprobación privilegiada pretende “la
obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas
representadas en el Congreso de la República, lo cual
garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a
autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa”49.
Por último, el propósito del legislador significa que en el

propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y
positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una
ley de naturaleza orgánica50. Esta exigencia busca
garantizar la transparencia en el curso del debate
democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de
control político que, en muchos casos, no tienen lugar
49 Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

50 Ibídem. Ver también la Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
107
108
cuando lo que se debate es la aprobación de una ley

ordinaria.
En estas condiciones, si un proyecto pretende convertirse en

ley orgánica deberá reunir no solo los requisitos ordinarios
para la aprobación de toda ley, sino, además, las
características especiales de las leyes de naturaleza
orgánica: la ausencia de cualquiera de ellos provoca su
inconstitucionalidad.”
“La finalidad de la ley orgánica.
En los términos del artículo 151 de la Constitución Política,

en la ley orgánica se aprueban las normas “a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Acerca de tal calidad, la Corte ha señalado que “la Ley

Orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia
que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido
elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una
vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en
materia de procedimiento y principios por parte de las leyes
presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad.”
“Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
En el mismo sentido ver también las Sentencias C-337 de
108
109
1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-423 de 1995, M.P.

Fabio Morón Díaz; C-446 de 1996, M.P. Hernando Herrera
Vergara; C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y
C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.“ (...)
Las leyes orgánicas deben contar con el “propósito

legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese
tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se
surta un procedimiento legislativo directamente encaminado
a la adopción o reforma de una de tales leyes. Sentencia C-
795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.“ (...)
“Primer aspecto. Del carácter y la categoría de la Ley 225 de

1996 y sus disposiciones.
Esta Corporación, al definir las leyes orgánicas ha dicho:
"Se trata de leyes que tienen unas características especiales,

esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición
organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas
leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que
abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos
señalados expresamente en la Carta Política (art.151)...las
leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la
109
110
actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre

la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma
constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad
legislativa.
Desde luego una ley orgánica es de naturaleza superior a las

demás leyes que versen sobre el mismo contenido material,
ya que éstas deben sujetarse a lo que organiza aquella..."
(Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa). (…)
"Esta sujeción no admite condicionamientos dada la jerarquía

superior de las leyes orgánicas, y la prevalencia de sus
regulaciones sobre el trámite de las leyes ordinarias que
desarrollan la materia." (Corte Constitucional, Sentencia C-
423 de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz). (…)
Se observa, que dicha norma no preveía la inclusión, en

capítulo separado, de las contribuciones parafiscales, luego
hacerlo hubiera implicado distanciarse de la disposición
orgánica que regulaba la materia, lo cual, como lo ha dicho
esta Corporación, acarrearía el incumplimiento del mandato
superior contenido en el artículo 349 de la Carta Política; dijo
la Corte:
110
111
...cualquier distanciamiento del legislador de los preceptos de

la norma orgánica vigente durante el proceso de trámite,
aprobación y expedición de la ley anual de presupuesto, bien
sea contrariando alguno de ellos, desconociéndolo o
adicionando nuevos conceptos, implicaría una violación que
generaría la inconstitucionalidad de la norma ordinaria
violadora." (Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995,
M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).”
“Las leyes orgánicas, como tantas veces se ha dicho, "tienen

unas características especiales, esto es, gozan de una
prerrogativa especial, por su posición organizadora de un
sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan
plenamente una materia: son estatutos que abarcan la
normatividad de una serie de asuntos señalados
expresamente en la Carta Política (art. 151). Es importante
anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de
otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo
dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de
la actividad legislativa."
2.4. El Estatuto Orgánico de Presupuesto y la facultad de clasificar cuáles

son los ingresos corrientes y cuáles son las rentas de capital
El Congreso de la República dentro de la cláusula general de
competencias que le atribuye la Constitución Política puede
111
112
establecer en la Ley Orgánica del Presupuesto cuáles rentas

considera corrientes y cuáles, recursos de capital. La Corte
Constitucional así lo precisa:
“Ubicado el carácter de las disposiciones acusadas en este

proceso, como haciendo parte de la Ley Orgánica de
Presupuesto, el análisis respectivo consiste en saber si el
legislador, en este caso, gozaba de amplias facultades
para incluir dentro de las rentas de capital, los excedentes
de las empresas industriales y comerciales del Estado del
orden nacional y de las sociedades de economía mixta.
La respuesta inmediata, para la Corte es que sí, porque

hacer esta clase de clasificaciones dentro de la ley
Orgánica de Presupuesto es una función connatural a la
exigencia que la Constitución confirió la legislador en
cuanto que mediante esta ley se regulará todo lo
concerniente a la programación, modificación, ejecución de
los presupuestos (art. 352 de la Constitución).
De otro lado, el legislador al incluir los excedentes de las

empresas y sociedades de que trata el artículo acusado,
bajo el criterio de la regularidad o no de tales ingresos, no
constituye una violación de los artículos constitucionales,
por la elemental razón, de que este criterio de la
112
113
regularidad es ampliamente aceptado por la doctrina y la

jurisprudencia de la Corte, ante la falta de clasificación
expresa por parte de la Constitución. (…)
Esta noción de diferenciación entre ingresos corrientes y

recursos de capital originada desde el concepto de la
regularidad del ingreso, fue reiterada y ampliada en la
sentencia C-423 de 1995, de la que se citan los siguientes
apartes: (…)
Entonces, al respecto, es posible sostener que la

clasificación de la renta (ingresos corrientes y recursos de
capital) elaborada por el legislador orgánico “atendiendo
especialmente la regularidad del ingreso” (sentencia C-308
de 1994), corresponde al ejercicio de la cláusula general de
competencia de que goza el Congreso y no viola la Carta.
Es más, prueba de la amplia facultad de que goza el

legislador para hacer esta clasificación, radica en que si, de
acuerdo con el desarrollo de la economía del país en
asuntos comerciales y financieros de las empresas
industriales y comerciales del Estado del orden nacional y
de las sociedades de economía mixta, el legislador advierte
que se reúnen los elementos para estimar que los
excedentes que ellas produzcan se dan con la regularidad y
permanencia correspondientes, puede, perfectamente,
decidir que tales excedentes, o una parte de ellos, no se
113
114
incluyan dentro de los recursos de capital y se incluyan

como ingresos corrientes. Obvio que una decisión de esta
naturaleza tendría que hacerla el legislador a través de una
ley orgánica.”
2.5. La unidad de presupuesto y la cobertura de la ley orgánica

Surgen algunas inquietudes frente a la cobertura de la Ley
Orgánica del Presupuesto y al principio de unidad de presupuesto,
que bien vale la pena analizar.
El principio de unidad de presupuesto, que no está consagrado en

la Ley Orgánica del Presupuesto, consiste en la aprobación en un
solo documento de la totalidad de los ingresos y gastos del Estado.
En este contexto, este principio no existe en Colombia y
posiblemente en ninguna parte del mundo. Sin embargo, la
jurisprudencia lo ha desarrollado como la existencia de un solo
sistema normativo en materia presupuestal para los órdenes
nacional, departamental y municipal. Dicen así las Sentencias de
la Corte Constitucional:
“Por ello se puede entender que en Colombia se imponga el

principio de la unidad presupuestal frente al de la autonomía
presupuestal. El Presupuesto Nacional y los principios que lo
inspiran son de trascendental importancia para el rodaje
económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos
Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia
114
115
innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de

un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la
unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye
el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la
misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a
todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.
El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto,

ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así
sea nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Esta
libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir una
hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la
contabilidad, los procedimientos de elaboración del
presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo
respondan a patrones comunes.”
“De otra parte, dicha disposición contribuye a la realización de

los principios a los cuales está supeditada la elaboración y el
contenido de la ley anual de presupuesto y ley de
apropiaciones, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo
III del Título XII de la Carta Política, específicamente el de
unidad presupuestal, según el cual los ingresos y gastos de
todos los servicios dependientes de una misma colectividad,
principalmente del Estado, deben estar agrupados en un
115
116
mismo documento y ser presentados simultáneamente para el

voto de la autoridad presupuestal.”
2.6. La ley orgánica del presupuesto y el estatuto presupuestal de las

empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de
economía mixta con régimen de empresas industriales y comerciales del
Estado
De la lectura de la Constitución y de la jurisprudencia podría
concluirse que las únicas autoridades presupuestales en Colombia
son el ejecutivo, cuando ejerce las funciones de preparación del
presupuesto, y el Congreso, las Asambleas y los Concejos
Municipales ejerciendo las funciones de aprobación y control
político del presupuesto.
El artículo 115 de la Constitución Política incluye a los

establecimientos públicos y a las empresas industriales y
comerciales del Estado dentro de la rama ejecutiva del poder
público. Por su parte el capítulo sobre presupuesto en la
Constitución no prevé diferentes presupuestos para las entidades
descentralizadas o para los órganos autónomos. Se refiere
siempre al presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones,
el cual debe ser presentado a la aprobación del Congreso. El
artículo 347 de la Constitución se refiere a la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar en la vigencia fiscal
respectiva.
Esta normatividad no solamente exige un único estatuto

presupuestal, sino la presentación de un solo presupuesto al
Congreso, a las asambleas y a los concejos municipales. No
establece la Constitución competencias para aprobar el
presupuesto a ninguna otra autoridad, como el Consejo Nacional
116
117
de Política Fiscal (CONFIS), las juntas directivas de las empresas

públicas de carácter financiero, la junta directiva del Banco de la
República o los consejos directivos de las universidades. Es
manifiesto que regular los asuntos presupuestales no fue
considerado por la Constitución dentro de la autonomía otorgada a
ciertos órganos públicos.
No obstante, estas interpretaciones fueron dirimidas en la ley

orgánica vigente recopilada por el Decreto 111 de 1996. Dicho
estatuto estableció diferentes niveles, uno para el presupuesto
nacional y los establecimientos públicos, los cuales conforman el
presupuesto general de la nación, el cual debe presentarse a
aprobación del Congreso de la República, y otro nivel para las
empresas industriales y comerciales del Estado y para las
sociedades de economía mixta con régimen de empresas
industriales y comerciales del Estado, el cual debe presentarse
para la aprobación del CONFIS.
A su vez las respectivas leyes y sentencias de la Corte

Constitucional, al desarrollar el alcance de la autonomía del Banco
de la República, de las corporaciones autónomas regionales y de
las universidades públicas, incluyeron también los asuntos
presupuestales y en consecuencia la no aplicación o la aplicación
tangencial de la normatividad presupuestal.
Pero la sentencia más importante de la Corte Constitucional en

esta materia, y la que a su vez deja sin piso la unidad del
presupuesto incluso como unidad normativa, es la que define que
en Colombia existen dos estatutos presupuestales en el orden
nacional: el correspondiente a las entidades del Estado en general
y el de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las
117
118
sociedades de economía mixta sujetas al régimen de empresas

dedicadas a actividades no financieras. Dice así la Corte:
“De acuerdo con el artículo 151 constitucional el Estatuto

Orgánico del Presupuesto se debe expedir a través de una
ley orgánica, siguiendo las directrices señaladas en los
artículos 345 a 353 del ordenamiento superior, y por
supuesto, acatando los valores, principios, derechos y
prohibiciones que campean por todo el entramado
constitucional en relación con las potestades del Congreso
de la República. En este sentido la ley 38 de 1989 y la ley
179 de 1994 accedieron a la categoría de Estatuto Orgánico
del Presupuesto según lo ha reconocido la jurisprudencia de
esta Corporación y del Consejo de Estado; tiempo después,
la ley 225 de 1995 se integró a este espectro normativo
introduciendo las correspondientes modificaciones, al propio
tiempo que le otorgó facultades extraordinarias al
Presidente para compilar las tres leyes ya mencionadas,
esto es, las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995.
Lo cual se cumplió mediante el decreto 111 de 1996,
contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Cabe
observar también que, con fundamento en las facultades
conferidas por los artículos 9 y 43 de la ley 179 de 1994 el
Presidente expidió el decreto 115 de 1996, por el cual se
establecen normas sobre la elaboración, conformación y
ejecución de los presupuestos de las empresas industriales
118
119
y comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía

Mixta sujetas al régimen de aquéllas, dedicadas a
actividades no financieras. Así entonces, a la fecha se
cuenta en Colombia con dos estatutos presupuestales en el
orden nacional, a saber: (i) el correspondiente a las
entidades del Estado en general; (ii) el atinente a las
empresas industriales y comerciales del Estado y a las
sociedades de economía mixta sujetas al régimen de las
Empresas, vinculadas a actividades no financieras. En virtud
del artículo 5 del decreto 111 de 1996 también se sujetan a
este estatuto las empresas de servicios públicos
domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades
descentralizadas posean el 90% o más.”
Se puede concluir que, dependiendo del tipo de entidad, se define

la autoridad que aprueba el presupuesto y la normatividad
aplicable, independientemente de la naturaleza de los recursos
que la Constitución o la ley les asignó. De esta forma el concepto
de propiedad del recurso está por encima de su naturaleza. El
administrador del presupuesto no tendrá que hacer una evaluación
de si se trata de un impuesto, una tasa, una multa o una
contribución parafiscal para definir dónde la incorpora. Su análisis
se debe centrar en la clase de Institución a la cual pertenece. La
clasificación del presupuesto es ante todo Institucional.
Debe advertirse que, como se analizará más adelante, la

propiedad del ingreso no hace referencia a la capacidad de crear,
modificar o suprimir el tributo, sino a la entidad que de acuerdo con
119
120
la ley se financia con ellos. Tampoco se trata de la actividad del

simple recaudo.
Con posterioridad a la expedición de la sentencia comentada, la

unidad de presupuesto se desdibujó aun más por cuanto existe el
sistema presupuestal de regalías establecido en la Ley 1530 de
2012 y el de fondos de desarrollo local de las localidades en las
que están divididos los distritos expedido en la Ley 1617 de 2013.
2.7. La ley orgánica puede señalar un recurso que no deba incorporarse al

presupuesto. La autoridad que debe aprobar el presupuesto
Otro aspecto que llama la atención es el relacionado con la
posibilidad de excluir del presupuesto y del marco de la ley
orgánica algún recurso público.
Para ello es preciso transcribir las partes pertinentes del artículo

345 de la Constitución que dice: En tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle en
el de gastos.
Y del artículo 128 de la Constitución, refiriéndose al Tesoro que

dice: Entiéndese por Tesoro público el de la Nación, el de las
entidades territoriales y el de las descentralizadas.
Como en el caso de la cobertura del estatuto y de la autoridad que

debe aprobar todos los gastos públicos, al evaluar los artículos
anteriores debe concluirse que en tiempo de paz no es posible
excluir del presupuesto ningún gasto.
No opina lo mismo la Corte Constitucional cuando en Sentencia C-

490 de 1994 dijo:
120
121
“En este orden de ideas, la Ley Orgánica del Presupuesto

puede, por vía general, señalar un recurso que por su
naturaleza no deba incorporarse en el Presupuesto General
de Nación (inciso primero). De este modo se establece una
regla que ha de tomarse en cuenta con ocasión de la
periódica elaboración y aprobación del presupuesto.” (...)
De esta forma existen recursos que no requieren de su

incorporación al Presupuesto General de la Nación. Pero ¿qué
sucede entonces con el principio constitucional según el cual no
podrá haber erogación con cargo al Tesoro que no figure en el
presupuesto de gastos?
Es obligatorio concluir que la Constitución debe cumplirse y en

consecuencia en tiempo de paz no podrá haber gasto que no
figure en el presupuesto aprobado por la respectiva autoridad
establecida en la ley: el CONFIS, para las entidades de carácter no
financiero que sean empresas industriales y comerciales el Estado
y las sociedades de economía mixta con régimen de empresa
industrial y comercial del Estado, o las juntas directivas en el caso
de las financieras, la junta directiva del Banco de la República, los
consejos directivos de las universidades y los órganos directivos
de las entidades privadas que administren recursos públicos.
En relación con el Banco de la República, la Corte Constitucional

corrobora estas apreciaciones y marca la tendencia de la
jurisprudencia sobre el particular. Expresa así la Sentencia C-050
de 1994:
121
122
“Para la Corte, la previsión que el legislador consagra en la

norma en comento, consistente en señalar que no podrá
efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren
incorporados en el presupuesto del Banco de la República,
reflejo del principio que igualmente rige para el presupuesto
general de la Nación, es consecuencia obligada del mandato
constitucional que dicta la observancia del principio de
legalidad preexistente, necesario para que haya claridad y
orden en materia del gasto. Con razón, puede observarse que
esta normativa es de la incumbencia del legislador, en cuanto
a este compete preservar el equilibrio macroeconómico y
tutelar el interés general.” (…)
También confirman las apreciaciones la posición de la Corte sobre

la aprobación del presupuesto por parte de los órganos directivos
del respectivo administrador de las contribuciones parafiscales
cuando estas no estén sometidas a la obligación de ser
incorporadas al Presupuesto General de la Nación. Indica la Corte
que la aprobación se hará de acuerdo con la normatividad
establecida en el acto de creación. Lo particular es que en la
mayoría de los casos, por no decir que en todos, las normas se
limitan a crear los ingresos y a definir los administradores, pero no
establecen ninguna normatividad presupuestal. Dice así la Corte
Constitucional en la Sentencia C-1170 de 2004:
“La situación es absolutamente clara cuando la

administración de los recursos parafiscales se confía a
122
123
entes que no hagan parte del Presupuesto General de la

Nación. En tales eventos los administradores elaborarán
sus presupuestos anuales de ingresos y gastos, los cuales
deberán ser aprobados por sus órganos directivos, todo de
acuerdo con lo parámetros fijados en las respectivas
normas legales de creación de los recursos.”
Es preciso recordar que las contribuciones parafiscales se

incorporan al presupuesto cuando así lo disponga la ley que los
crea. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-546 de 1994, dijo:
“La inclusión de una contribución parafiscal en el

presupuesto general de la nación no altera su naturaleza, ni
está prohibida por la Constitución. (…)
De otro lado, la Constitución no prohíbe en ninguna parte

que la ley ordene la inclusión de los recursos parafiscales
en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por
razones de conveniencia y con el fin de dar mayor
transparencia a la información sobre todas las
contribuciones creadas por los órganos de elección popular,
sean ellas fiscales o parafiscales. Por consiguiente, no es
inconstitucional una ley que ordene la inclusión de una
contribución parafiscal en el presupuesto, siempre y cuando
esa incorporación no afecte los elementos definitorios del
recurso parafiscal.” (…)
123
124
2.8. La ley orgánica puede establecer regímenes especiales

Un aspecto que el desarrollo jurisprundencial le otorga a la Ley
Orgánica del Presupuesto es la posibilidad de fijar regímenes
especiales. Hasta el momento esta facultad no ha sido usada. Sin
embargo, es una posibilidad que le introduce un elemento
adicional al debate de la verdadera unidad normativa en materia
presupuestal. Dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-089A
de 1994:
“Resta señalar que la ley 38 de 1989 -Ley Orgánica de

Presupuesto-, cuya vigencia constitucional, preeminencia
dentro del ordenamiento jurídico colombiano y aplicabilidad, ha
sido reconocida por esta Corporación51, consagra la sujeción
de toda materia presupuestal a las disposiciones establecidas
en ese estatuto. En consecuencia, cualquier normatividad que
se refiera o que abarque situaciones no contempladas o
autorizadas por la citada ley, debe ser tachada de
inconstitucionalidad. De la misma forma, esta Corte considera
que, de conformidad con el artículo 352 de la Carta Política,
únicamente la ley orgánica de presupuesto podrá definir los
casos en los cuales una determinada entidad estatal pueda
someterse a un régimen especial en materia fiscal y
presupuestal. En efecto, la ley en mención dispone lo siguiente:
"Artículo 1º.- La presente Ley constituye el estatuto orgánico

del Presupuesto General a que se refiere el inciso 1o. del
51Ver. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias C-478/92, citada; y C-337/93 del 19
de agosto de 1993. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
124
125
artículo 210 de la Constitución Política. En consecuencia, todas

las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las
prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el
sistema presupuestal.” (…)
2.9. Aprobación de la ley orgánica en diferentes leyes, sus modificaciones

y temas especiales que pueden o no ser incorporados en ella. Leyes que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto y sus decretos
reglamentarios
La Ley Orgánica del Presupuesto no tiene que estar contemplada
en una sola ley, bien puede utilizarse el mecanismo de
modificación de las normas existentes, las veces que el Congreso
considere necesarias. De hecho, a la fecha existen siete leyes que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, a saber: la Ley
38 de 1989, la Ley 179 de 1994, la Ley 225 de 1995, algunos
artículos de la Ley 617 de 2001, la Ley 819 de 2003, algunos
artículos de las leyes 1473 de 2011 y 1508 de 2012. Dichas
modificaciones no podrán realizarse a través de leyes ordinarias.
Por su parte las leyes orgánicas han sido reglamentadas por los
siguientes decretos, los cuales fueron compilados en el decreto
1068 de 2015: 359 de 1995, 568 de 1996, 630 de 1996, 2001 de
2005, 4689 de 2005, 564 de 2013, 2260 de 1996, 4730 de 2005,
3487 de 2007, 1957 de 2007, 4836 de 2011 y 1467 de 2012
(asociación público-privada). Aunque no reglamentan
directamente las leyes orgánicas, el Decreto 1955 de 2014 regula
el manejo presupuestal y fiscal de las obligaciones condicionales
que impliquen la adquisición parcial o total de la participación
accionaria de los socios estratégicos en entidades públicas o
mixtas que financien infraestructura.
125
126
No es posible regular temas relacionados con el establecimiento

de funciones públicas, así como tampoco establecer las
condiciones para la venta de activos entre entidades estatales y
los diferentes a las participaciones a que se refiere el artículo 60
de la constitución, pues corresponden a otra clase de leyes, pero
sí pueden establecerse límites a los gastos de funcionamiento.
2.10. La Ley Orgánica puede modificarse sin expedir una ley íntegramente
nueva
Es importante recordar que este debate nació porque la Ley 38 de
1989 Orgánica del Presupuesto fue expedida con anterioridad a la
Constitución Política aprobada en 1991. Algunos analistas
creyeron que lo apropiado y ajustado a la Constitución era expedir
un texto que recogiera la totalidad de la normatividad. El Gobierno
en su momento consideró que el debate debía circunscribirse a los
asuntos que habían cambiado por la transición constitucional. La
Corte Constitucional consideró ajustado a la carta el procedimiento
utilizado. Dice así la Sentencia C-23 de 1996:
“Finalmente, se advierte que no es exacto afirmar que el

artículo 352 exige que se dicte una ley orgánica de
presupuesto íntegramente nueva. Bien podía el Congreso,
como lo hizo, reformar la ley 38 de 1989. Era suficiente que
la ley y sus reformas no fueran contrarias a la nueva
Constitución.
En conclusión: al reformar la ley 38 de 1989 por medio de la

ley 179 de 1994, el Congreso no incurrió en vicio alguno de
126
127
trámite. Por este aspecto, pues, se declarará exequible la

ley demandada.”
2.11. La Ley Orgánica puede ser reformada las veces que sea necesario
La disposición contenida en el artículo 2º del Estatuto Orgánico del
Presupuesto que fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional y que decía “y las que se dicte no tendrá ningún
efecto” tenía como objetivo garantizar la aplicación uniforme en
materia presupuestal por todas las entidades públicas y evitar que
en diversas leyes se regulara el tema presupuestal. No obstante,
la Corte Constitucional consideró que significaba una inamovilidad
de las disposiciones orgánicas y una limitación a las competencias
del Congreso. Dice así la Sentencia C-1246 de 2001:
“Ahora bien, es natural que una ley orgánica, y

específicamente la ley orgánica de presupuesto, sea
susceptible de modificaciones, pero para ello el Congreso
deberá ajustarse al trámite previsto para su aprobación, como
bien lo ha señalado esta Corporación en los siguientes
términos52:
“La Ley Orgánica del Presupuesto podrá ser

reformada por el Congreso cuantas veces éste lo
estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en
la Constitución y en el Reglamento del Congreso,
para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca
52 Corte Constitucional, Sentencia C-541 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía.
127
128
podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia

reforma.”
“b) El inciso termina así: "...y la que se dicte no tendrá

ningún efecto".
Esta frase, que nada agrega a la ley, sí es contraria a la

Constitución, por una razón elemental: la Ley Orgánica del
Presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas
veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite
previsto en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley
nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia
reforma.
En consecuencia se declarará la inexequibilidad de la frase

‘y la que se dicte no tendrá ningún efecto’.”
2.12. La Ley Orgánica no puede ser modificada por una ley ordinaria
Esta previsión de la Corte Constitucional resalta el principio según
el cual las cosas se deshacen como se hacen. En consecuencia,
las disposiciones orgánicas únicamente pueden ser modificadas
por el procedimiento establecido para las leyes orgánicas.
128
129
“Finalmente, la vulneración de normas legales orgánicas

por normas legales ordinarias que se rigen por ellas -la ley
orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto,
por ejemplo-, constituye una violación del mandato
constitucional que consagra la sujeción de la legislación
ordinaria a la legislación orgánica en los contenidos
correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley
orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo
151 de la Constitución Política.”
“Debe la Corte precisar, en primer lugar, que el cargo según

el cual una materia propia de ley orgánica se reguló
mediante ley ordinaria, no es de forma sino de fondo, en
cuanto que afecta la competencia del Congreso. La Corte,
en Sentencia C-894 de 1999 expresó que "... resulta
relevante recordar que, según reiterada jurisprudencia, la
vulneración de la reserva de ley orgánica no constituye un
vicio de forma de aquellos que caducan, según el artículo
242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la
correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se
originan en una transgresión de las normas constitucionales
sobre competencia de los distintos órganos del Estado y, en
esa medida, adquieren el carácter de falta material o
sustantiva.” (...)
129
130
“En esas condiciones, la Corte concluye que una ley

ordinaria no puede introducir una excepción a una
regulación orgánica pues esa excepción implica obviamente
una modificación de una ley orgánica. Por consiguiente, si
el Congreso quiere introducir tales excepciones a la
legislación orgánica, puede hacerlo, pero debe sujetarse a
los requisitos y trámites propios de las leyes orgánicas. El
argumento del Congreso según el cual la ley objetada no
está modificando la ley orgánica sino únicamente
estableciendo excepciones a ella en ciertos ámbitos no es
entonces de recibo, por cuanto la consagración de esas
excepciones implica una modificación del alcance de la ley
orgánica. Es obvio entonces que esos cambios deben
hacerse recurriendo al procedimiento especial de
aprobación de esas leyes.
Igualmente, la Corte reitera que una ley no adquiere la

categoría de orgánica por la simple circunstancia de haber
sido aprobada mediante mayoría absoluta de una y otra
Cámara, pues, como fue explicado, es necesario el
cumplimiento de otros requisitos, entre los cuáles está que el
propio Congreso haya indicado que pretendía aprobar una
norma de esa naturaleza y jerarquía.”
130
131
2.13. El cumplimiento de las funciones públicas no corresponde a la Ley

Orgánica del Presupuesto
El tránsito constitucional llenó de interrogantes algunas
actividades que el Estado realizaba a través de los particulares y
que parecían cobijadas por la prohibición del artículo 355 de la
Constitución. En ese momento no existía jurisprudencia y la
normatividad vigente era muy incipiente. Por esta razón se
incluyeron en la ley orgánica disposiciones que permitieran el
financiamiento de dichas actividades directamente o a través de
entidades no gubernamentales. La Corte Constitucional, como se
verá al analizar el principio de legalidad del gasto, consideró que
el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a través de
entidades privadas no viola la Constitución, pero también precisó
que estos temas no pertenecen a la Ley Orgánica del
Presupuesto. Dice así la Sentencia C-306 de 1996:
“Las funciones públicas a que se refieren, entre otros, los

artículos 13, 25, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
54, 61, 64, 67, 68, 69, 70, 79, 366 y 368 de la Constitución
Política, podrá (sic) realizarse directamente por los
organismos y entidades del Estado o a través de contratos
por organizaciones o entidades no gubernamentales de
reconocida idoneidad.
El cumplimiento directo de las funciones y deberes que

corresponden al Estado en virtud de los derechos y
servicios a que las normas aluden, al igual que la
posibilidad de que con ése propósito celebre contratos con
131
132
entidades particulares, si bien pueden representar gasto

público no implican ninguna regulación sustantiva del
régimen presupuestal.”
2.14. La ley orgánica puede establecer limitaciones a los gastos de

funcionamiento. La ley ordinaria también lo puede hacer
Para la formulación del presupuesto, el principio general es dotar a
las autoridades fiscales de la mayor flexibilidad posible para
efectuar la distribución de los recursos de acuerdo con las
necesidades estructurales y coyunturales de los diferentes
sectores, razón por la cual las disposiciones, especialmente en la
Constitución y en las normas orgánicas del presupuesto, que
tiendan a establecer porcentajes se consideran inadecuadas.
No obstante, para la Corte Constitucional es claro que la ley

orgánica está en la capacidad de establecer límites a los gastos
de funcionamiento con fines a racionalizar el uso de los recursos
públicos y controlar el déficit fiscal, pero esas facultades deben ser
usadas en forma racional sin violar los derechos constitucionales o
sin afectar grupos discriminados o en manifiesta debilidad. La
Corte Constitucional, en Sentencia C-809 de 2002, se pronunció
así:
“La disposición acusada es una norma orgánica en materia

presupuestal, tal y como ya lo estudió la sentencia C-540 de
2001, MP Jaime Córdoba Triviño. A su vez, esa providencia, así
como la reciente sentencia C-644 de 2002, MP Jaime Córdoba
Triviño, establecieron que es una competencia del legislador
orgánico la consagración de límites al crecimiento de los gastos.
132
133
Dijo entonces esta Corte que “por disposición constitucional

expresa (C.P, art. 352), los límites al crecimiento de las cuentas
y rubros del presupuesto de gastos se pueden establecer tanto
en la Carta Política como en la Ley Orgánica del Presupuesto”,
sin que ello implique “una cotitularidad entre el constituyente y el
legislador orgánico para definir el sistema presupuestal pues es
indiscutible que el ejercicio de la potestad legislativa estará
sujeto a los preceptos constitucionales.53”
La Sentencia C-089 de 2002:
“La Ley Orgánica del Presupuesto puede entonces limitar los

gastos de las entidades públicas con el fin de cumplir propósitos
constitucionales relevantes, como es la racionalización del uso
de los recursos públicos y la reducción del déficit presupuestal. Y
precisamente con esos criterios, la referida Sentencia C-644 de
2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) declaró la constitucionalidad
de los límites al crecimiento del rubro de viáticos y gastos de
viaje de las entidades públicas nacionales, señalado por el
artículo 91 de la Ley 617 de 2000, luego de indicar que la otra
restricción establecida por esa disposición, a saber la relativa a
los gastos por adquisición de bienes y servicios, había sido
derogada por el Acto Legislativo 01 de 2001.
Ahora bien, según reiterada jurisprudencia, la libertad de

configuración del legislador en materia presupuestal es amplia.
Por ello, y siempre y cuando esas regulaciones no se funden en
53 Sentencia C-644 de 2002, MP Jaime Córdoba Triviño, Fundamento 4°.
133
134
criterios sospechosos o prohibidos, ni restrinjan el goce de

derechos constitucionales, ni afecten a grupos sociales
tradicionalmente discriminados o en situaciones de debilidad
manifiesta, ni desconozcan prohibiciones constitucionales
directas, el Congreso puede establecer, con amplitud de criterio,
diferenciaciones para alcanzar propósitos constitucionales
admisibles54. Esto no significa obviamente que el legislador
pueda vulnerar principios constitucionales, como la igualdad,
pues las diferencias establecidas por la ley no pueden ser
caprichosas sino que deben tener fundamentos objetivos y
razonables (C.P. art. 13).” (…)
“En este proceso no está en discusión la facultad del

legislador de establecer límites a los gastos de
funcionamiento a las entidades territoriales, pues, como se
advirtió, ya la Corte declaró su exequibilidad, en especial en
las sentencias C-540 y C-579 de 2001. Lo que se mirará es
si al establecer el legislador que a las entidades territoriales
que fueron precavidas en sus gastos de funcionamiento, al
punto de que estuvieron por debajo de los topes señalados
por la propia ley, se les puede impedir, sin que se viole el
artículo 13 de la Constitución, “aumentar las participaciones
ya alcanzadas en dichos gastos como proporción de los
ingresos corrientes de libre destinación”, como dice el
artículo 89 acusado.”
54 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-445 de 1995 y C-093 de 2001.
134
135
“La Corte no comparte esos criterios, pues el artículo 352

permite que la Ley Orgánica del Presupuesto regule lo
correspondiente a la elaboración (programación) y
aprobación de los presupuestos de las entidades
territoriales, lo cual precisamente desarrolla la disposición
acusada. Además dicha regulación no excluye la posibilidad
de que la referida ley pueda establecer limitaciones
generales y abstractas en materia de gastos de
funcionamiento, a los proyectos que elaboren los alcaldes y
que aprueben los concejos respectivos las contralorías y
personerías distritales y municipales, en lo tocante a la
presupuestación de sus gastos de funcionamiento, como
ocurre con las disposiciones acusadas.”
2.15. Definir las condiciones para la venta de activos no es competencia

de la Ley Orgánica
La Corte Constitucional consideró que las condiciones para
enajenar activos entre entidades públicas y de activos diferentes a
las participaciones a que se refiere el artículo 60 de la Constitución
no competen a la Ley Orgánica del Presupuesto. Dice así la
135
136
“El artículo 70 de la Ley 179 de 1994 fue declarado

parcialmente inexequible por la Corte, mediante la
Sentencia C-596 de 1995. Sostuvo en la citada sentencia:
Hay que tener en cuenta que generalmente las normas

jurídicas se relacionan unas con otras, del mismo modo que
los hechos y las conductas de los hombres, que se
pretende regular, se relacionan entre sí. Pero, no es esta
relación general, abstracta, la que exige el artículo 158. Es
una más cercana, que en este caso solamente se da en el
inciso cuarto del artículo 70. Es claro que esta norma, en
cuanto ordena incorporar a los presupuestos el producto de
la enajenación de activos, se relaciona con el presupuesto,
y, por lo mismo, con la ley orgánica de presupuesto. No así
el inciso tercero del mismo artículo 70. Esta norma,
relacionada específicamente con la enajenación entre
órganos estatales y con la enajenación de activos diferentes
a los contemplados en el artículo 60 de la Constitución, no
tiene relación directa o cercana con la ley orgánica de
presupuesto. En consecuencia, su inclusión en ésta
quebranta el artículo 158 que establece la unidad de
materia.” (...)
La Corte considera que, como ya lo había señalado en la

sentencia citada, sólo compete al legislador expedir el
correspondiente procedimiento y, por consiguiente, los incisos
primero y segundo serán declarados inexequibles. Sobra
decir que los argumentos contenidos en la sentencia C-452
136
137
de octubre 5 de 1995, valen en relación con los dos primeros

incisos de la norma ahora demandada.
Expresamente se advierte que la declaración de

inexequibilidad del inciso tercero del artículo 70, se hace
únicamente, como ya se dijo, por falta de unidad de materia
(artículo 158 de la Constitución), pues la norma en sí no
quebranta el artículo 60 de la misma Constitución”.
2.16. La Ley Orgánica del Presupuesto en el orden territorial

La normatividad establecida en Ley Orgánica del Presupuesto tiene
una fuerza vinculante definitiva en la actividad realizada sobre el
particular por las asambleas y los concejos, y así estas
corporaciones populares expidan normas orgánicas, estas no tienen
ni el mismo nivel, ni el carácter, ni la naturaleza de la Ley Orgánica
del Presupuesto.
2.17. Carácter vinculante de la Ley Orgánica del Presupuesto

No parece existir ninguna duda sobre la cobertura de la Ley
Orgánica del Presupuesto en las entidades territoriales y sus entes
descentralizados, pues así lo consagra el artículo 352 de la
Constitución.
En la discusión que se dio al interior del Gobierno sobre el

particular se prepararon varios proyectos de normas orgánicas
locales pero finalmente se consideró que dichos textos debían ser
expedidos por las asambleas y concejos en virtud de sus
competencias constitucionales. Por esta razón se optó por la
137
138
fórmula existente en el Estatuto Orgánico del Presupuesto según

el cual las entidades territoriales deben seguir dichas
disposiciones adaptándolas a su organización y a las
disposiciones constitucionales. Mientras fueron expedidas era de
obligatoria aplicación la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que
fuera pertinente.
En consecuencia, la verdadera discusión sobre este asunto se

refería al alcance de las normas orgánicas expedidas por las
asambleas y concejos. La Corte Constitucional precisó que dichas
normas son de carácter administrativo y no tienen el mismo nivel,
carácter ni naturaleza de una ley orgánica de presupuesto. Dicen
así las sentencias pertinentes.
“El artículo 352 Superior dispone que en las entidades

territoriales, y en las entidades descentralizadas de sus
respectivos niveles, se habrá de aplicar la Ley Orgánica del
Presupuesto, dictada por el Congreso de la República. Ya
ha dicho la Corte que, por lo mismo, tal Ley constituye una
"pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder
centralizador y racionalizador" (sentencia C-478/92). A este
respecto, hay que tener en cuenta que la Constitución de
1.991 implicó un cambio fundamental respecto del régimen
que le antecedió, en virtud del cual simplemente se
efectuaba una recomendación a las Entidades Territoriales,
en el sentido de que acogieran, al redactar sus normas
presupuestales, principios similares a los de la Ley
138
139
Orgánica del presupuesto General de la Nación (cf., Ley 38

de 1.989). A partir de 1991, sin embargo, se otorga una
fuerza vinculante definitiva al quehacer del legislador
orgánico respecto de la actividad presupuestal de las
corporaciones territoriales.” (…)
“En primer lugar reiterar que las normas orgánicas de

presupuesto que aprueban las asambleas y concejos en
desarrollo de las facultades consagradas en los artículos
300-5 y 313-5 de la Constitución Política están limitadas por
la naturaleza administrativa de las ordenanzas
departamentales y acuerdos municipales y distritales. (C.P.,
arts. 1º, 299 y 312). En consecuencia, tales normas
orgánicas están subordinadas a la Constitución y a la Ley
Orgánica del Presupuesto. Estas ordenanzas y acuerdos,
así se denominen “normas orgánicas de presupuesto”, no
tienen el mismo nivel, carácter ni naturaleza de una ley
orgánica de presupuesto como lo sugiere el demandante.”
(...)

territoriales y la autonomía territorial en materia presupuestal y fiscal
En consideración a la naturaleza unitaria del Estado colombiano, las
entidades territoriales no pueden ejercer la soberanía fiscal y deben
seguir los lineamientos establecidos en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, el cual tiene un carácter unificador en materia
139
140
presupuestal. Estas disposiciones constitucionales limitan la

autonomía fiscal y presupuestal de las entidades territoriales. La
Corte Constitucional hace precisiones sobre el particular y además
establece el contenido del Estatuto Orgánico del Presupuesto en las
entidades territoriales.

territoriales
La Sentencia C-478 de 1992 de la Corte Constitucional estableció
el contenido de los estatutos presupuestales de las entidades
territoriales. Esta sentencia es muy importante porque detalla los
temas que las corporaciones locales deben tener en cuenta en la
aprobación de sus normas orgánicas. En general la Corte recoge
los principios de la Constitución y de la Ley Orgánica del
Presupuesto. Aunque existen algunos desarrollos jurisprudenciales
posteriores que contradicen algunos puntos, estos son analizados
más adelante. Dice así la parte pertinente:
“Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes

departamental y municipal, que son las relevantes para
este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los
principios constitucionales del Título XII, particularmente los
contenidos en los artículos 345 a 352; b) los principios
contenidos en la ley orgánica de presupuesto, que, como
los anteriores, son básicamente principios o pautas de
procedimiento; y c) las normas o principios que
independientemente de los anteriores estime necesarios o
convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no
140
141
contradigan tácita o expresamente los cánones

constitucionales y legales. (…)
Los principios presupuestales singularizados. (…)
Preparación del presupuesto. (…)
a) Se concede la facultad a los organismos de planeación

Departamental para participar en la elaboración de los
presupuestos Municipales como lo indica el artículo 344 de
la Carta.
b) No se podrá incorporar al presupuesto gasto alguno que

no haya sido decretado por el respectivo cuerpo de
elección popular (art. 345 inciso segundo C.N.).
c) No se podrán incluir partidas que no correspondan a

créditos reconocidos judicialmente, gastos decretado
conforme a la ley preexistente, gastos propuestos por el
gobierno con el propósito de atender el funcionamiento de
las ramas del poder, el servicio de la deuda o la ejecución
del plan nacional de desarrollo (art. 346 inciso 2º).
d) En el proyecto de ley de apropiaciones se incluirá la

totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
141
142
legalmente autorizados no fuesen suficientes, el Gobierno

propondrá la creación de nuevas rentas. Esto significa que
el nuevo régimen presupuestal colombiano adopta el
principio de la universalidad pero de manera restringida,
aplicándolo únicamente al gasto y no a los ingresos.
e) Es obligatoria la inclusión en todo presupuesto de un

rubro denominado "Gasto Público Social", que será
distribuido de acuerdo con el número de personas, las
necesidades a satisfacer, la eficacia fiscal y administrativa
del territorio, todo de acuerdo con la ley orgánica. (art. 350
C.P.).
f) La Nación, los entes Territoriales y las demás entidades

descentralizadas, incluirán en sus presupuestos partidas
para subsidiar el pago de tarifas de servicios públicos
esenciales en favor de las personas de menores ingresos
(art. 368 C.P.).
g) Los planes de las entidades territoriales tendrán dos

partes: una estratégica y un plan de inversiones de
mediano y corto plazo (art. 339 inciso tercero C.P.).
h) Como lo establece el artículo 350 en su segundo inciso:

"El presupuesto de inversión no se podrá disminuir
porcentualmente con relación al año anterior respecto del
gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
142
143
8.2 Trámite del presupuesto y su aprobación.
Se han encontrado aplicables los siguientes principios:
i) Se establece la obligación a cargo del Ejecutivo nacional,

Departamental y Municipal de presentar el presupuesto al
Congreso, a las Asambleas y a los Concejos,
respectivamente, dentro de los primeros 10 días de
sesiones (art. 346 inciso 1º).
j) Simultáneamente con el presupuesto se presentará un

proyecto de financiación del déficit (art. 347 C.P.).
k) Está prohibido al Congreso, a las Asambleas y a los

Concejos aumentar el cómputo de rentas y de los recursos
del crédito provenientes del balance del tesoro sin
concepto previo y escrito del Ministro o Secretario del ramo
(art. 349 inciso segundo).
l) Está prohibido al Congreso, a las Asambleas y a los

Concejos aumentar las partidas del presupuesto de gastos
o incluir nuevas partidas sin la aprobación del Ministro o
Secretario respectivo (art. 351 inciso primero).
143
144
m) El Congreso, las Asambleas y los Concejos podrán

eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el
Gobierno o la autoridad local salvo las necesarias para el
pago de la deuda pública, las obligaciones contractuales
del Estado distintas de las anteriores, la atención de los
servicios ordinarios de la Nación, los Departamentos y
Municipios y las inversiones autorizadas en planes y
programas (art. 351 inciso segundo).
n) El Congreso, las Asambleas Departamentales y los

Concejos Distritales y Municipales pueden aplicar a otras
inversiones o gastos los fondos liberados al haberse
cancelado o disminuido partidas del presupuesto, o al
elevarse sus rentas (art. 351 inciso tercero).
ñ) Los cuerpos de elección popular (Congreso, Asambleas,

Concejos) deben expedir el presupuesto respectivo dentro
de los primeros tres (3) meses de sesiones (art. 349 C.P.).
0) La falta de acción sea del ejecutivo, sea del órgano que

aprueba el presupuesto (Congreso, Asambleas, Concejos),
se solucionará de la siguiente manera (art. 348 C.P.):
0.1. Si el Congreso, las Asambleas o Concejos no expiden

el presupuesto, regirá el presentado por el Presidente, el
Gobernador o el Alcalde.
144
145
0.2. Si el Ejecutivo no presenta el proyecto, regirá el del

año anterior. En este evento, el ejecutivo no podrá reducir
gastos.
La asignación de rentas.
Se trata aquí de reseñar un único artículo, el 359 de la

Carta Política, que reviste una importancia extraordinaria.
Al prohibir en el orden nacional las rentas de destinación
específica, salvo contadas excepciones, el Constituyente
quiso poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad
del presupuesto que consistía en segregar del mismo
tantas partidas como necesidades reales o creadas se
llegare a determinar. Esta atomización del presupuesto
rompía la unidad de caja, que constituye principio cardinal
de la moderna hacienda pública y debilita al Estado al
privarlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el
gasto en los grandes rubros. El principio se formula en el
siguiente numeral.
p) Se consagra la prohibición expresa de establecer rentas

nacionales de destinación específica, que tiene las
siguientes excepciones constitucionales: los monopolios de
suerte y azar (art. 336 inciso cuarto), la atención de los
servicios de educación y salud (art. 356 incisos primero y
145
146
segundo) y la integración de los servicios del Fondo

Nacional de Regalías. (art. 361).
Ejecución del presupuesto.
Sobre la materia es importante mencionar los siguientes

principios constitucionales relativos a la ejecución del
presupuesto anual:
q) La prohibición de hacer erogaciones que no estén

autorizadas en el presupuesto de gastos (art. 345 inciso
primero).
r) La prohibición de percibir contribuciones o impuestos que

no estén incluidos en el presupuesto de rentas (art. 345
inciso primero).
s) La prohibición de transferir créditos a objetos no

previstos en el respectivo presupuesto (art. 345 inciso
segundo).
t) La obligación a cargo del gobierno Nacional,

Departamental o local de enviar al órgano de elección
popular el balance de la hacienda dentro de los seis (6)
meses siguientes a la conclusión del año fiscal (parágrafo
art. 354 C.P.)”
146
147
2.20. La jurisprudencia de la Corte Constitucional para las entidades

territoriales en materia de normas orgánicas y la restricción de percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto
Frente a lo establecido en el literal r) del numeral 8.4 de la
Sentencia C-478-92, sobre la prohibición de percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto, es del caso mencionar
que la Corte Constitucional en las sentencias C-364 de 1993 y C-
354 de 1998 ha planteado lo contrario, es decir, es posible
recaudar las contribuciones e impuestos y después incorporarlas
al presupuesto. En los alcances del principio de universalidad se
pueden encontrar las partes pertinentes de las sentencias
mencionadas.
147
148
CAPÍTULO 3 – DE LOS PRINCIPIOS, COMPETENCIAS Y

CONDICIONES PARA LA CREACION DE LOS INGRESOS
Dado el carácter adjetivo del presupuesto, y en consecuencia su

imposibilidad de crear ingresos, es fundamental establecer quién
tiene la responsabilidad sobre la política fiscal, entendiendo por tal
las decisiones sobre los ingresos, los gastos públicos y su
financiamiento. Las decisiones sobre ingresos y gastos se
resuelven contestando los cuatro siguientes interrogantes: 1) ¿qué
autoridad puede crear el ingreso o el gasto y que límites tiene?, 2)
¿qué autoridad elabora el presupuesto de ingresos y gastos y cuál
lo aprueba y qué restricciones tiene?, 3) ¿qué autoridad tiene
competencia para presentar proyectos ante los cuerpos
colegiados? y 4) ¿qué autoridad tiene competencia para ejecutar el
presupuesto?
Es preciso decir que únicamente el Congreso puede crear los

ingresos y los gastos públicos. Por su parte las asambleas
departamentales y los concejos municipales pueden hacerlo en el
marco de la Constitución y la ley, según se desprende de lo
dispuesto en los artículos 150, numeral 11, 300, 313, 338 y 353.
Estas competencias guardan relación con el principio democrático

según el cual no podrá haber impuesto sin representación. Es la
sociedad directamente o a través de quienes la representan la que
puede determinar qué recursos está dispuesta a aportar para
atender las necesidades comunes así como decidir cuáles
considera prioritarias.
La base legal del ingreso y del gasto no puede remitirse entonces

a actos de inferior categoría, solo corresponde a la ley de la
República, las ordenanzas y los acuerdos. El ingreso y el gasto
148
149
siempre serán de creación expresa y formal y siempre por los

mencionados cuerpos colegiados.
No existe tal claridad cuando de definir las iniciativas en la

presentación de los proyectos al cuerpo colegiado se trata, así
como tampoco de las facultades que tienen estos para modificar
durante su trámite los proyectos.
3.1. Competencia e Iniciativa en la creación de los ingresos públicos en

tiempo de paz
En tiempo de paz únicamente el Congreso, las asambleas y los
concejos pueden crear o modificar los tributos existentes.
En el caso de los ingresos, la restricción establecida en el artículo

154 de la Constitución según la cual sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que tienen que ver
con ingresos únicamente hace referencia al numeral 11 del artículo
150 (Establecer las rentas nacionales […]) y a las exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Dicha disposición
del artículo 154 citado no menciona el numeral 12 del artículo 150
de la Constitución que dice:
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,

contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley.
En tiempo de paz la iniciativa en la creación del ingreso es del

Congreso, salvo las exenciones de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales que sólo pueden ser dictadas o reformadas por
149
150
iniciativa del ejecutivo. El Congreso debe determinar los sujetos

activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y
las tarifas correspondientes.
La Corte Constitucional precisa que lo establecido en el numeral

11 del artículo 150 de la Constitución hace referencia a la
aprobación presupuestal y no al acto de creación del ingreso. La
autoridad competente para la creación de los ingresos es el
Congreso, el cual retoma la competencia para reformar los
proyectos de ley de iniciativa gubernamental, una vez sean
presentados por el ejecutivo.
“Reflexiones en torno a la supuesta inconstitucionalidad de la ley

321 de 1996 por fallas de procedimiento en su expedición.
Como se ve, las leyes que exigen la iniciativa del Gobierno, sólo
tienen relación con las contribuciones fiscales o parafiscales que
decreten exenciones. La Constitución es clara en que el requisito
opera únicamente cuando se trata de leyes que decretan
exenciones a las contribuciones. Como la ley 321 de 1996 no
consagra ninguna exención a la contribución parafiscal de
fomento a la actividad cacaotera, la Corte considera que no era
indispensable que fuera propuesta por el Gobierno. Por lo tanto,
el cargo propuesto en la demanda no habrá de prosperar.”
150
151
“Alcance del principio de legalidad del impuesto.
El principio de legalidad del impuesto, recogido por el

artículo 338 de nuestra Carta Política, enuncia que el
ejercicio del poder de imposición sólo corresponde a las
corporaciones públicas que ostentan la representación
popular. Este principio se concibe como una garantía en
favor de los contribuyentes, a quienes se les reconoce el
derecho ejercido a través de sus elegidos, de verificar la
necesidad de las contribuciones públicas y de consentirlas.
Históricamente surge a la vida jurídica como garantía
política, con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215
del principio "no taxation without representation". Hoy en día
es universalmente reconocido y constituye uno de los pilares
del estado democrático.”
“Sin embargo, una lectura atenta del artículo 154 no permite

llegar a la conclusión de que todos los proyectos de ley en
materia tributaria deben ser de iniciativa del Ejecutivo. Por
ejemplo, el numeral 12 del artículo 150, que es la norma
tributaria por excelencia en cuanto autoriza al Congreso a
"establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
151
152
condiciones que establezca la ley", no se encuentra

contemplado dentro de los casos mencionados en el inciso
antes citado. En realidad, en el texto reproducido
únicamente el punto relacionado con las leyes que
"decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales" está referido directamente al campo impositivo.
En los demás casos, los asuntos tributarios sólo son
elementos que han de tenerse en cuenta en el momento de
presentarse el proyecto de ley, tal como ocurre cuando ha
de aprobarse el plan nacional de desarrollo o de expedirse
el presupuesto.
Así, pues, la afirmación de que todos los proyectos referidos

a los asuntos tributarios deben partir de la iniciativa del
Presidente carece de fundamento.” (…)
“Las facultades conferidas y su desarrollo. Atribución

exclusiva del Congreso en materia tributaria. (…)
La disposición, también excepcional, del artículo 154 de la

Constitución, que consagra la iniciativa privativa del
Gobierno para dictar o reformar las leyes que introduzcan
nacionales, es elemento de juicio definitivo en la
interpretación sistemática de la preceptiva constitucional
152
153
sobre el asunto cuestionado, ya que, a juicio de la Corte, el

hecho de que el Constituyente haya limitado la competencia
exclusiva del Ejecutivo a la presentación de los
correspondientes proyectos de ley, dejando en cabeza del
Congreso la resolución final, mediante su aprobación o
improbación, acerca de la creación o reforma de impuestos,
muestra con suficiente contundencia la reserva
constitucional a favor de la Rama Legislativa.” (…)
“Autonomía del legislador en la definición de tributos

nacionales. (…)
Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas

se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden
tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado
a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el
sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al
Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria,
con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto,
mediante la creación, modificación, disminución, aumento y
eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que
éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los
sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y
bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos
150-12 y 338 C.P.).
153
154
Desde luego, no puede olvidarse que tales atribuciones

deben ejercerse en algunos casos -como el de las
exenciones tributarias- bajo la condición de que la iniciativa
provenga del Ejecutivo, pudiendo afirmarse que el Congreso
en tales aspectos encuentra límites constitucionales
expresos e inevitables, tanto en la expedición como en la
adición o reforma de las leyes correspondientes, si bien las
cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos
presentados por el Gobierno (Artículo 154 C.P.).” (…)
“Podría sostenerse que la función del Congreso de

administración" (CP art. 15-11), referida a una materia de
iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de leyes
que decreten gasto público. No obstante, este punto de vista
ignora la naturaleza especial de la ley general de
presupuesto - a la cual se remite el citado literal -, cuya
función se contrae a estimar para el respectivo período
fiscal los ingresos y establecer los gastos a los que se
aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia de
leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que
hayan decretado gastos.”
154
155
3.2. La creación de tributos se sujeta a la ley. Las asambleas y concejos

pueden crear ingresos no contemplados en la ley
Como se indicó, la posibilidad de creación de tributos en el orden
local responde al principio de la autonomía, mas no de la
soberanía fiscal, según la cual las entidades territoriales solo
podrán decretar impuestos de acuerdo con lo establecido en la ley.
No obstante, no existe una dependencia absoluta de los ingresos

de las entidades territoriales frente a la ley, ya que tienen el
derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son
propietarias y de los bienes y servicios que presten de manera
autónoma. Aunque debe tenerse en cuenta que dicha
independencia refiere la competencia de creación y regulación de
dichos ingresos a las asambleas y concejos.
La Corte Constitucional precisa que el ejercicio de las

competencias territoriales en materia tributaria se debe realizar de
acuerdo con la ley, la cual debe definir los sujetos activos, pasivos,
las bases y los hechos gravables y las tarifas de los impuestos.
“El poder impositivo del Estado. La potestad impositiva del

Estado se halla ligada al principio de legalidad en cuanto
fundamento de competencia y poder creador de tributos,
para cuyo ejercicio se hace indispensable la participación
eminente de corporaciones de elección popular, habida
consideración de la vocación democrática que usualmente
las anima y de la estructura de poder que informa al Estado.
Por ello mismo cabe esperar que, con apoyo en las normas
155
156
constitucionales y legales la competencia impositiva se halle

primeramente en cabeza de una corporación con poderes
legislativos, en orden a garantizar el surgimiento y desarrollo
del tributo a partir de una génesis legal. Ese principio de
legalidad, aunque con diferentes alcances, ya figuraba en el
artículo 43 de la Constitución de 1886 (acto legislativo No. 3
de 1910). La nueva Carta Política retomó su contenido y
avanzó hacia una preceptiva mucho más comprensiva, tal
como puede apreciarse a términos del artículo 338 superior,
en consonancia con el artículo 150-12 ibidem. En este
sentido el artículo 338 preservó el principio de legalidad del
tributo señalando que en tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales podrán imponer contribuciones
fiscales y parafiscales. Cierto es también que el nuevo texto
constitucional (el antiguo también) adolece de una
antitécnica redacción en lo que hace a la expresión
“contribuciones fiscales y parafiscales”, toda vez que la
norma debió referirse al género TRIBUTO que de suyo
engloba los impuestos, las tasas y las contribuciones.
Empero, dentro de un análisis sistemático que incorpora los
artículos 150, numerales 10 y 12; 313-4; y 300-4 de la
Carta, imperioso es entender que la configuración normativa
en comento alude al género tributo, que sin duda se realiza
a través de las especies: impuesto, tasa y contribución. Bajo
esta perspectiva el Congreso de la República aparece como
el órgano soberano en materia impositiva. Vale decir, el
Congreso a través de ley crea los tributos de estirpe
nacional o territorial, pudiendo frente a estos últimos fijar
156
157
unos parámetros que le permitan a las asambleas y

concejos decretarlos dentro de sus respectivas
jurisdicciones. Sin perjuicio, claro es, de las facultades
reglamentarias que con arreglo a la Constitución y la ley
correspondan a las asambleas y concejos.”
“La Carta del 91 consagra claramente el principio de

legalidad de los impuestos, al señalar que es función de
la ley "establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales..." (art.
150-12). Asimismo autoriza a las asambleas
departamentales y concejos municipales para decretar o
votar las contribuciones o tributos fiscales locales,
conforme a la ley (arts. 300-4, 313-4 y 338). (…)
Al igual que durante la vigencia de la Constitución de

1886, la nueva Carta no establece qué elementos debe
contener la ley que autorice la imposición fiscal en las
entidades territoriales. Aun así, es importante anotar, que
el artículo 338 de la Constitución señala que las leyes
tributarias deben precisar el contenido de los tributos,
designando los sujetos activo y pasivo, los hechos y las
bases gravables y las tarifas de los impuestos. En este
sentido, la ley de autorizaciones puede ser general o
puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos
157
158
debe contener los límites dentro de los cuales la

ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de
que habla el artículo antes citado. “ (…)
Sobre la existencia de ingresos en las entidades territoriales que

no están sometidos al rigor de la ley la Corte Constitucional
dispuso:
“En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar

primacía al principio unitario y otorga al legislador la
atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En
consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la
facultad impositiva de las entidades territoriales es residual,
pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el
respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin
embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos
de las entidades territoriales dependa por entero de la ley.
De una parte, dichas entidades tienen derecho a percibir las
rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los
bienes y servicios que presten de manera autónoma. De
otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las
rentas nacionales."
158
159
3.3. Condiciones para el ejercicio de las facultades impositivas

Las facultades del Congreso, las asambleas y concejos en la
creación de los ingresos no son absolutas deben responder a
criterios de justicia y equidad en el deber que tienen los
ciudadanos de financiar los gastos públicos y en materia tributaria
deben respetar los derechos fundamentales y responder a criterios
de equidad, eficiencia y progresividad. La Corte Constitucional
precisó:
“En el caso colombiano el Congreso de la República fue

dotado de la competencia para establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración (art. 150 –
núm. 11 y 12- CP.), facultad que exige iniciativa
gubernamental (art. 154 CP.) y en ciertos eventos permite
la intervención complementaria de las entidades territoriales
dentro del marco de la descentralización y autonomía que la
Constitución les reconoce (art. 287 CP).
Esa potestad del Legislador en materia tributaria es

verdaderamente amplia, lo que significa que goza de una
alta dosis de discrecionalidad para regular la creación de
gravámenes, su modificación y la regulación de las
exenciones fiscales. La Corte ha señalado que dicha
facultad “es lo bastante amplia y discrecional como para
permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen
atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador
159
160
señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus

orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la
economía y de la actividad estatal”55.
Sin embargo, la jurisprudencia también ha advertido que a

pesar de la amplitud de regulación en materia tributaria, la
misma no es absoluta en tanto de la propia Constitución se
definen algunos límites:
“5.7. No obstante, la misma jurisprudencia ha aclarado que,

en todo caso, la atribución para fijar el régimen legal del
tributo, si bien es amplia y discrecional, no es absoluta,
pues la misma encuentra límites precisos en la propia
Constitución Política. Ha precisado la Corte56 que los límites
impuestos al poder decisorio del Congreso en materia
impositiva, se concretan en los siguientes aspectos: (i)
inicialmente, frente al deber individual de contribuir a la
financiación de los gastos públicos, pues el mismo tiene
que ser desarrollado conforme a los criterios de justicia y
equidad (C.P. art. 95-9); (ii) también con respecto a la
construcción del sistema tributario como tal, toda vez que
éste debe estar fundando, por una parte, en los principios
de legalidad, certeza e irretroactividad (C.P. art. 338), y por
la otra, en los principios de equidad, eficiencia y
55
Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1995. Reiterada en las Sentencias C-341 de
1998, C-250 de 2003, C-1003 de 2004, C-664 de 2009, C-748 de 2009, C-913 de 2011 y
C-198 de 2012, entre muchas otras.
56
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: C-222 de
1995, C-430 de 1995, C-643 de 2002, C-1003 de 2004 y C-664 de 2009.
160
161
progresividad (C.P. art. 363); finalmente, (iii) las

regulaciones tributarias deben respetar los derechos
fundamentales, y, en ese contexto, adoptarse con un
criterio de razonabilidad y proporcionalidad”57.
3.4. Amnistías, exenciones y equidad tributaria

Amnistía es cuando se condona parcial o totalmente una
obligación tributaria o se perdonan las multas y sanciones. La
amnistía parte de la existencia de un contribuyente moroso. Por
ello la Corte Constitucional precisa que proceden en casos
excepcionales debidamente justificados como una actividad
económica en crisis y siempre que no se dé un tratamiento
preferencial a los morosos frente a los contribuyentes cumplidos.
Las exenciones corresponden a hechos gravables que se sustraen

del pago por razones de política fiscal, social o ambiental.
El principio de equidad es definido por la jurisprudencia

constitucional como el criterio mediante el cual se pondera la
distribución de las cargas, gravámenes y beneficios evitando los
excesos. La equidad puede ser horizontal, es decir, entre iguales y
vertical asociada a la progresividad de la tributación. La inequidad
se puede dar de tres formas: a) cuando se establece el tributo sin
tener en cuenta la capacidad de pago del contribuyente; b) cuando
dos sujetos iguales son gravados de manera desigual, y c) cuando
el tributo tiene implicaciones confiscatorias.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 363 de la Constitución,

el principio de progresividad está referido al sistema tributario y no
a cada impuesto en particular.
57
Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2011.
161
162
Artículo 63. El sistema tributario se funda en los principios

de equidad, eficiencia y progresividad.
Esta disposición, establece la Corte Constitucional, permite la

existencia de impuestos indirectos que por definición son
regresivos siempre que el sistema visto como un todo sea
progresivo. No obstante, precisa que la regresividad de los
impuestos indirectos tiene por lo menos tres límites: a) no es
posible desconocer el mínimo vital; b) el juez constitucional debe
examinar si una vez incluido el impuesto indirecto resulta afectada
la progresividad del sistema tributario; c) se debe definir si la
norma como instrumento fiscal es razonable.
Las sentencias de la Corte Constitucional son ilustrativas sobre

este particular:
“Inequidad del arancel de la Ley 1653 de 2013. La

Constitución, como ha sido interpretada por la Corte, exige
que el sistema tributario en su integridad sea equitativo (CP
art 363), y también que la formulación singular de las
normas impositivas respete en la mayor medida posible el
citado principio constitucional (CP art 95-9).58 La equidad
58
Sentencia C-734 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar
Gil). En esa oportunidad se demandaba, no todo el sistema tributario, sino
individualmente un conjunto limitado de normas que contemplaba el Gravamen a
Movimientos Financieros. La Corte la declaró exequible. Al examinar el cargo entonces
162
163
tributaria es “un criterio con base en el cual se pondera la

distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición
de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que
haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga
es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no
consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en
razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”.59
La jurisprudencia constitucional ha hablado de equidad
horizontal y vertical. La horizontal es lo que propiamente se
entiende como equidad entre iguales, y exige que sujetos
con capacidad económica igual, o bajo una misma situación
fáctica, contribuyan de igual manera. La equidad vertical,
asociada a la idea de progresividad en la tributación,
demanda de otro lado que las personas con más capacidad
económica contribuyan en mayor medida.60 En este punto
del presente fallo, se habla de equidad horizontal.
Para resolver el cargo de inequidad contra la estructura

tributaria del arancel, conviene tener en cuenta que la
violación de dicho principio puede cometerse de tres
modos. Una, cuando el monto a pagar por concepto del
tributo no se define atendiendo a la capacidad de pago del
contribuyente. Por ejemplo, en la sentencia C-876 de 2002,
la Corte sostuvo que una norma desconocía el principio de
equidad porque establecía una base gravable presunta no
presentado sostuvo expresamente que “la equidad se predica también de cada uno de
los impuestos”.
59
Sentencia C-734 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar
Gil). Antes referida.
60
Gil). Antes referenciada.
163
164
desvirtuable, que podía ser superior a la real capacidad de

pago del contribuyente y que, en cuanto tal, violaba el
principio de equidad (CP arts 95-9 y 363).61 Dos, cuando
se regula un tributo en virtud del cual dos sujetos o grupos
de sujetos en iguales condiciones resultan gravados de
manera desigual, sin justificación suficiente. Es lo que
ocurrió en la sentencia C-748 de 2009, donde la
Corporación declaró exequible condicionadamente una
norma que preveía una exención tributaria para los
magistrados de Tribunales, y no para los magistrados
auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la
Judicatura, ni tampoco para los magistrados de los
Consejos Seccionales de la Judicatura, a pesar de que
todos estos estaban históricamente en un mismo plano o
situación fáctica.62 Tres, cuando el tributo es o tiene
61
Sentencia C-876 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés
Vargas Hernández). La norma revisada configuraba la base gravable de un impuesto el
patrimonio líquido poseído por un contribuyente a 31 de agosto de 2002. Establecía
como presunción que “en ningún caso” este patrimonio líquido podía ser “inferior al
declarado a 31 de diciembre de 2001”. La Corte declaró inexequible la regulación, pues
en su criterio implicaba que aquellos contribuyentes que efectivamente hubieran tenido
“una disminución en su patrimonio líquido entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de agosto
de 2002” quedaban en todo caso, y sin poder demostrar lo contrario, “obligados a
contribuir con base en un patrimonio líquido que no poseen en realidad”.
62
Sentencia C-748 de 2009 (Conjuez Ponente. Rodrigo Escobar Gil). Se sostuvo en
dicho fallo, al caracterizar la equidad horizontal y vertical: “[…] La equidad horizontal
se refiere a aquellos contribuyentes que se hallen bajo una misma situación fáctica, los
cuales deben contribuir de manera equivalente. Por su parte, la equidad vertical, implica
que el mayor peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos que tienen
más capacidad económica”. En cuando al enjuiciamiento de la norma sostuvo: “[…] si
bien el otorgamiento de beneficios tributarios es de recibo en el ordenamiento jurídico
nacional, mientras se orienten a la consecución de propósitos directamente relacionados
con los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución Política, lo que no
resulta admisible es que su aplicación se realice con exclusión de sujetos que se
encuentren en una misma situación fáctica que los destinatarios de la norma que los
consagra”.
164
165
implicaciones confiscatorias. No puede haber tributos que

impliquen una verdadera expropiación de facto de la
propiedad privada o de los beneficios de la iniciativa
económica de los particulares.63 Un tributo es confiscatorio
“cuando la actividad económica del particular se destina
exclusivamente al pago del mismo, de forma que no existe
ganancia”.64
17. Para resolver el problema planteado es necesario

reiterar, en primer término, que el principio de progresividad
en materia tributaria apunta a complementar las exigencias
de la equidad horizontal, dentro del sistema tributario, con
las que se derivan del principio de equidad vertical. Ambas
apuntan a una distribución justa de las cargas fiscales y de
la riqueza.65 La equidad horizontal prescribe que personas
con capacidad económica equiparable, o que se hallen bajo
63
Sentencia C-409 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). Antes
referida. En esa ocasión, la Corte resolvió desfavorablemente un cargo dirigido contra
una norma legal, a la que se acusaba de suponer una exacción confiscatoria. Entre las
razones de la Corte se destaca esta: “[…] es en gran parte por una decisión del propio
contribuyente que se incurre en un caso en donde los costos terminan siendo superiores a
los ingresos después de impuesto, por lo cual el artículo impugnado no es en sí mismo
confiscatorio”.
64
Sentencia C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araújo Rentería).
En esa sentencia se declaró exequible una disposición que disminuía las deducciones del
impuesto sobre la renta, entre otras razones porque a juicio de la Corte no era cierto –
como lo alegaba el demandante- violara el principio de equidad tributaria en la medida
en que resultaba confiscatorio. La Corporación sostuvo entonces que “[…] un impuesto
es confiscatorio cuando la actividad económica del particular se destina exclusivamente
al pago del mismo, de forma que no existe ganancia. En el caso de la norma acusada,
ello no tiene lugar dado que no se está gravando de manera excesiva al contribuyente”.
65
Jonathan D, Ostry, Andrew Berg and Charalambos G. Tsangarides. Redistribution,
inequality and growth. IMF Staff Discussion Note. Feb. 2014.
165
166
una situación fáctica similar, contribuyan de igual manera al

financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (CP
art. 95-9).66 La equidad vertical demanda en cambio que
las personas con más capacidad económica contribuyan en
mayor proporción, para que el sacrificio fiscal sea similar
incluso entre sujetos con capacidades de pago desiguales.67
Por lo mismo, la Corte ha señalado que la Constitución
exige gravar “en mayor proporción a quienes tienen mayor
capacidad contributiva -equidad vertical-, a fin de que, a la
66
Un ejemplo de las implicaciones de la equidad horizontal en materia tributaria se
puede observar en la sentencia C-748 de 2009 (Conjuez Ponente. Rodrigo Escobar Gil).
En ese caso, la Corporación declaró exequible, pero condicionadamente, una norma que
preveía una exención tributaria para los magistrados de Tribunales, y no para los
magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, ni tampoco para los
magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, a pesar de que todos estos
estaban históricamente en un mismo plano o situación fáctica. La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada en esa oportunidad sólo por Conjueces, estableció que dicha
exención debía extenderse a los mencionados en último lugar, pues así lo exigía el
principio de equidad horizontal. Dijo la Corte: “[…] La equidad horizontal se refiere a
aquellos contribuyentes que se hallen bajo una misma situación fáctica, los cuales deben
contribuir de manera equivalente. Por su parte, la equidad vertical, implica que el mayor
peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos que tienen más
capacidad económica”. En cuando al enjuiciamiento de la norma sostuvo: “[…] si bien
el otorgamiento de beneficios tributarios es de recibo en el ordenamiento jurídico
nacional, mientras se orienten a la consecución de propósitos directamente relacionados
con los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución Política, lo que no
resulta admisible es que su aplicación se realice con exclusión de sujetos que se
encuentren en una misma situación fáctica que los destinatarios de la norma que los
consagra”.
67
Una aproximación al enfoque de progresividad de los tributos, puede obtenerse
contraponiéndolo a otros (a los enfoques regresivos y proporcionales), como lo hacen en
la doctrina nacional, por ejemplo, Low Murtra, Enrique y Jorge Gómez Ricardo. Teoría
fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p. 230. Dicen: “[…] Los impuestos
progresivos son aquellos en los cuales cuando aumenta la capacidad de pago aumenta el
impuesto, tanto en términos absolutos como en términos relativos, esto es en relación
con la razón entre el impuesto pagado y la base. […] En el caso de los impuestos
proporcionales, cuando aumenta la capacidad de pago, se incrementa el gravamen en
términos absolutos, pero se mantiene constante en términos relativos. La tarifa del
impuesto permanece constante para todas las bases (a cualquier capacidad de pago la
misma tarifa impositiva) […]. Los impuestos regresivos son aquellos en los cuales la
tasa disminuye con el aumento del índice de capacidad de pago. A menor capacidad de
pago mayor tarifa impositiva (relación inversa)”.
166
167
postre, todos acaben haciendo un igual sacrificio de cara a

sus capacidades”.68
Ahora bien, el principio de progresividad está referido en la

Constitución expresamente al “sistema tributario”, y no se
refiere de forma explícita a cada uno de los elementos que
integran dicho sistema. En efecto, el artículo 363 de la
Carta establece que “[e]l sistema tributario se funda en los
principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Por lo
mismo, es preciso entonces preguntarse si resulta viable
efectuar un ejercicio de control de constitucionalidad, a la
luz del principio de progresividad, de una norma tributaria
individual, que regula uno de los múltiples aspectos del IVA
(el de los bienes gravables con tarifa del 5%). La cuestión
es relevante, no sólo por lo indicado, sino además porque
en este proceso la Universidad Externado sugiere que la
Constitución establece el principio de progresividad como
un mandato exigible del sistema tributario, y no de cada uno
de sus elementos, razón por la cual un impuesto podría ser
regresivo sin que esto lo convierta en inconstitucional,
mientras el sistema tributario sea progresivo. En esa
medida, es pertinente reiterar la jurisprudencia de la Corte
sobre este punto.
En virtud de lo anterior, es viable hacer un control de

progresividad sobre ingredientes individuales del
ordenamiento tributario. Pero cabe preguntarse si es
68
Sentencia C-426 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). Antes citada.
167
168
posible un control de esta índole incluso sobre impuestos

que por su naturaleza son indirectos, como es el caso del
IVA.69 Para contextualizar esta cuestión conviene señalar
que en los impuestos directos, de acuerdo con una
caracterización doctrinal acogida por la jurisprudencia, el
gravamen recae sobre manifestaciones inmediatas de la
capacidad de pago del contribuyente, como su renta o su
riqueza. Ejemplos típicos de impuesto directo son el de
renta y patrimonio.70 En contraste, los impuestos indirectos
introducen un gravamen sobre las manifestaciones
mediatas de la capacidad contributiva de un sujeto, como
es su propensión al consumo. Ejemplos típicos de
impuestos indirectos son los que gravan el consumo o las
ventas, pues el gravamen o su monto no dependen de la
magnitud de la renta o el patrimonio de quien se obliga
económica o jurídicamente a pagarlo. Se discute entonces,
en este contexto, si puede exigirse progresividad tributaria
en el caso de impuestos indirectos, a pesar de que en estos
el gravamen sea igual para todo aquel que efectúe el hecho
gravado, con independencia de su renta o su patrimonio.
69
La Corte ha caracterizado el Impuesto al Valor Agregado como indirecto, como puede
verse en la sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV.
Jaime Araújo Rentería).
70
Sentencia C-1297 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). En esa
oportunidad, la Corte decidía la acción de inconstitucionalidad enderezada contra una
norma que contemplaba exenciones al denominado ‘Gravamen a los Movimientos
Financieros’. Para resolverla, la Corporación caracterizó el citado impuesto como
indirecto, “por cuanto afecta la manifestación mediata de la capacidad contributiva del
contribuyente”. La sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y
AV. Jaime Araújo Rentería) dijo por su parte que el IVA., al ser “[…] impuesto
indirecto, no permite determinar con certeza la capacidad contributiva [en función de la
renta o del patrimonio] de los diferentes aportantes.”
168
169
La Corte ha sostenido al respecto, como antes se dijo, que

la progresividad exigida por la Constitución recae
expresamente en el sistema fiscal, y no en cada uno de los
ingredientes singulares del mismo. Esta configuración tiene
entre otras consecuencias la de admitir la existencia de
tributos indirectos en el sistema, aunque estos tiendan a ser
regresivos con respecto a la renta o la riqueza del
contribuyente (mas no con respecto al consumo).71 No
todos los tipos impositivos deben necesariamente ser
progresivos. En el sistema caben impuestos con dosis
moderadas de regresividad, pues en ocasiones aseguran
niveles óptimos de eficiencia (CP art. 363), que a su vez
sirven para realizar otros principios como la justicia y la
equidad (CP art. 95-9).72
Pero lo anterior no quiere decir que los tributos indirectos,

aun cuando son en principios admisibles pese a su relativa
regresividad, carezcan de límites. Tienen, por el contrario,
al menos tres limitantes. Por una parte, no pueden
desconocer el mínimo vital. Este último impide que el
71
Los impuestos indirectos tienden a ser regresivos con respecto a la renta (el gravamen
es independiente de la renta del contribuyente), pero -como en el caso del IVA aquí
analizado- proporcionales con respecto al consumo. Puede verse al respecto Musgrave,
Richard. A y Peggy B. Musgrave. Hacienda Pública teórica y aplicada. 5ª edición.
Madrid. McGrawHill.pp. 502 y s.
72
Posner, Richard. El análisis económico del derecho. México. Fondo de Cultura
Económica. 2007, pp. 748 y ss. Dice sobre este particular: “Los impuestos al consumo
tienden a ser regresivos; es decir, a tomar una fracción mayor del ingreso de quienes no
son ricos, que del ingreso de los ricos, porque quienes no son ricos consumen una
fracción mayor de su ingreso. Es cierto que la naturaleza del producto -que sea
comprado más probablemente por una persona rica que por una no rica. Es también
importante. Es probable que un impuesto a los yates fuese progresivo […]- Pero los
productos fuertemente demandados por los ricos no son necesariamente (o
generalmente) aquellos cuya demanda es inelástica, de modo que un impuesto específico
eficiente será a menudo regresivo, y un impuesto progresivo será a menudo ineficiente”.
169
170
legislador introduzca reformas tributarias cuyas

consecuencias impliquen afectar significativamente la
satisfacción de necesidades básicas (alimentarse, asearse,
contar con educación, salud, vivienda y trabajo dignos).73
Pero además, según se precisó atrás, “el juez constitucional
ha de examinar si el sistema tributario, una vez incluido el
impuesto indirecto en cuestión, resultará afectado en cuanto
a su progresividad sistémica”.74 Y finalmente, debe
definirse si la norma, como instrumento fiscal, es razonable.
Prohibir de forma absoluta y sin excepciones los tributos
indirectos, bajo la idea de que aportan alguna dosis de
regresividad, implicaría “reduc[ir] ostensiblemente el
repertorio de fuentes legítimas de exacción que aportan
enormes recursos al erario -tributación ‘indirecta’-
generando déficit fiscal, amén de propiciar ineficiencia en la
administración y recaudo de los impuestos, con las
conocidas secuelas de evasión y elusión que son las
73
Sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV. Jaime
Araújo Rentería). En ese caso, en el cual se controlaba justamente una reforma a un
impuesto indirecto (el IVA), la Corte sostuvo “[…] El Estado no puede, al ejercer la
potestad tributaria, pasar por alto si está creando tributos que ineludible y
manifiestamente impliquen traspasar el límite inferior constitucionalmente establecido
para garantizar la supervivencia digna de la persona, dadas las políticas sociales
existentes y los efectos de las mismas. Esta limitante se ha expresado tradicionalmente
en la prohibición de los impuestos confiscatorios (art. 34 de la C.P.). Pero también es
especialmente relevante para el caso el derecho fundamental al mínimo vital, en
particular el de las personas que apenas cuentan con lo indispensable para sobrevivir
(art. 13 de la C.P.). En cumplimiento de los fines que explican su existencia (art. 2° de la
C.P.), el Estado está obligado a propender por la creación y mantenimiento de las
condiciones materiales necesarias para que una persona pueda sobrevivir dignamente; en
determinadas circunstancias de urgencia, gran peligro o penuria extrema, y en otras
señaladas en las leyes, está a su vez obligado a garantizar tales condiciones, usualmente
de manera temporal, para evitar la degradación o el aniquilamiento del ser humano”.
Con fundamento en esta, y otras consideraciones complementarias al respecto, la Corte
declaró inexequible una de las disposiciones que reformaba el impuesto al valor
agregado.
74
Sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV. Jaime
Araújo Rentería). Antes citada.
170
171
principales responsables de la inequidad en esta materia”.75

La Constitución admite entonces que los tributos directos se
complementen técnicamente con los indirectos, mientras el
sistema fiscal sea progresivo, equitativo, eficiente, justo y
solidario.
“El anterior recuento jurisprudencial permite sintetizar los

elementos principales de la doctrina elaborada por esta
Corporación sobre las condiciones de constitucionalidad de
las amnistías tributarias:
(i) Con independencia de la denominación que en cada

caso adopten, se está en presencia de una amnistía
tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones
tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de
manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o
atenuar las consecuencias adversas (investigaciones,
75
Sentencia C-364 de 1993 (MP. Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Respecto de la
aplicación de este principio de progresividad a los impuestos indirectos ha dicho la
Corte: “[e]l deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
debe, en principio, consultar la capacidad real de pago de los contribuyentes, a fin de
garantizar la justicia y equidad fiscales. La progresividad responde precisamente a este
mandato constitucional. El sistema tributario, en su conjunto, ciertamente debe traducir
esta exigencia constitucional. También cada tributo, en particular, debe, en lo posible, y
dependiendo de su estructura técnica, orientarse en el mismo sentido. Es claro que
algunos tributos –particularmente los indirectos–, por la mencionada conformación
técnica y la necesidad de su administración eficiente, no son susceptibles de ser creados
y recaudados atendiendo el criterio de la progresividad, sin que por ello dejen de tener
fundamento constitucional y figurar entre las fuentes de ingresos fiscales”.
171
172
liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.

Estas medidas buscan generar un incentivo para que el
contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones
y ajuste su situación fiscal a la realidad. Es por ello que,
aunque en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el
tema las expresiones “amnistía” y “saneamiento” han sido
entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado
que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de
saneamiento fiscal, en tanto a través de aquellas se busca
regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera
de la norma.76 La Corte ha diferenciado las amnistías, que
presuponen la infracción previa de una obligación tributaria,
de las exenciones tributarias, entendidas estas últimas
como instrumentos de política fiscal a través de los cuales
se impide el nacimiento de la obligación tributaria en
relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía
de dicha obligación.77
76 Tal es el caso de la sentencia C-260 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

77 En la sentencia C-511 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se establece la
diferencia entre exenciones y saneamientos (equiparados en esta providencia a amnistías
tributarias) en los siguientes términos:
“La exención se refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho
imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación establecida en
la norma tributaria. Gracias a esta técnica desgravatoria, con criterios razonables y de
equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular la carga tributaria - definida
previamente a partir de un hecho o índice genérico de capacidad económica -, de modo
que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que
recae el tributo. Se concluye que la exención contribuye a conformar el contenido y
alcance del tributo y que no apareja su negación.
La diferencia de la exención con el saneamiento o amnistía, de acuerdo con lo expuesto,
puede ilustrarse de múltiples maneras. Mientras que el contribuyente, beneficiario de una
exención, por ejemplo, resta su monto del valor de la renta gravable, a la cual luego se
aplica la tarifa impositiva correspondiente, la persona amnistiada cancela la suma
adeudada por concepto de un tributo, pero deja de pagar otras sumas que en estricto
rigor debía pagar por verificarse y concretarse en su caso la obligación tributaria. En
suma, la exención da lugar a la realización del hecho imponible, pero impide la
172
173
(ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los

principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los
incentivos previstos para que los contribuyentes
incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a
desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en
detrimento de quienes han satisfecho de manera completa
y oportuna sus obligaciones.78
(iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar

valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el
recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los
costos que generan los mecanismos de fiscalización y
sanción, cuando se transforman en práctica constante
pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a
tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa
de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de
un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a
quienes atendieron sus obligaciones puntualmente. La
proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a
actualización del impuesto; el saneamiento o amnistía, por su parte, se predica de

obligaciones tributarias perfeccionadas y plenamente exigibles, respecto de las cuales ex
ante no se ha dispuesto por la ley ninguna circunstancia objetiva o subjetiva capaz de
reprimir su nacimiento”.
78 Sentencias C-511 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-992 de 2001 (MP.
Rodrigo Escobar Gil, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1115 de 2001 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil, AV y SPV Manuel José Cepeda, SPV.
Clara Inés Vargas Hernández).
173
174
que, en términos económicos, resulte irracional pagar a

tiempo los impuestos.79
(iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías

generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente.
Corresponde al legislador acreditar la existencia de una
situación excepcional que amerite la adopción de este
instrumento de política fiscal, como también aportar
elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e
igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse
para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria
se vea compensada por su contribución para superar la
situación excepcional que se busca afrontar a través de la
amnistía tributaria. Allí donde el legislador no aporte tal
justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar
la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha
empleado el test de razonabilidad o principio de
proporcionalidad.80
(v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado

inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas
en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales
específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han
faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos
79 Sentencias C-511 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-992 de 2001 (MP.
Rodrigo Escobar Gil, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra).
80 Sentencias C-511 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-1115 de 2001 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
174
175
sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de

un tratamiento más benigno del que se dispensa a los
contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-
992 de 2001 y C-1114 de 2003)81; b. establecen un
tratamiento más favorable para los deudores morosos que
no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto
del que se otorga a aquellos que han manifestado su
voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o
cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).82
(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la

Constitución aquellas medidas que: a. responden a una
coyuntura específica a través de estímulos tributarios para
quienes se dedican a una actividad económica en situación
de crisis (C-260 de 1993)83; b. alivian la situación de los
deudores morosos sin que ello implique un tratamiento
fiscal más beneficioso del que se otorga a los
contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004)84; c. facilitan la
inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero
sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría
correspondido en caso de haber sido declarados
81 Para una síntesis de estos casos, ver los numerales 20, 21 y 23 de la parte motiva de
esta providencia.
82 Ver numeral 22 de la parte motiva de esta providencia.
83 Para una síntesis de este caso ver el numeral 19 de la parte motiva de esta
providencia.
175
176
oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones

(C-910 de 2004).85
(vii) En los casos en que la Corte ha declarado la

inconstitucionalidad de normas que establecen amnistías
tributarias, los efectos de su decisión han sido a futuro, con
el fin de no afectar los derechos adquiridos y las situaciones
jurídicas consolidadas bajo su vigencia.”86
“Tratamiento constitucional de las exenciones tributarias
En cuanto a las exenciones, también corresponden a

situaciones que en principio fueron gravadas pero se
sustraen del pago -total o parcial- de la obligación por
razones de política fiscal, social o ambiental. Según ha
explicado la Corte, la exención obra como instrumento de
estímulo fiscal cuyos propósitos pueden ser:
“1) recuperación y desarrollo de áreas geográficas

gravemente deprimidas en razón de desastres naturales o

86 Sentencias C-511 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-992 de 2001 (MP.
Rodrigo Escobar Gil, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1115 de 2001 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-1104 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil, AV y SPV Manuel José Cepeda, SPV.
Clara Inés Vargas Hernández).
176
177
provocados por el hombre; 2) fortalecimiento patrimonial de

empresas o entidades que ofrecen bienes o servicios de
gran sensibilidad social; 3) incremento de la inversión en
sectores altamente vinculados a la generación de empleo
masivo; 4) protección de determinados ingresos laborales;
5) protección a los cometidos de la seguridad social; 6) en
general, una mejor redistribución de la renta global que
ofrece el balance económico del país”87.
Se han catalogado como taxativas, limitadas, personales e

intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a
favorecer únicamente a los sujetos pasivos que se
subsumen dentro de las hipótesis reguladas, lo que significa
una estrecha relación entre el beneficiario y el gravamen
que –al menos en principio- no puede ser trasladado a otro
sujeto.
De esta manera, en cumplimiento de cualquiera de los fines

anotados se excluye de la obligación tributaria al potencial
contribuyente, a condición de que la misma se encuentre
razonablemente justificada. Su validez está supeditada a la
justificación que tenga a la luz de otros postulados
constitucionales88, entre ellos el derecho a la igualdad.
87
Corte Constitucional, Sentencia C-1107 de 2001. En esta oportunidad la Corte declaró
exequible el numeral 1º del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal como fue adicionado
por el artículo 1 de la Ley 633 de 2000, según el cual se encuentra exentos del GMF los
retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación
de vivienda.
88
Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-748 de 2009.
177
178
En reiterada jurisprudencia la Corte ha explicado el alcance

del derecho a la igualdad, entendido, por un lado, como la
obligación de dar el mismo trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no existan razones suficientes
para otorgar un trato diferenciado; y por el otro, como el
deber de un trato desigual que obliga a las autoridades
públicas a diferenciar entre situaciones disímiles89. (…)
Una vez mencionada la necesidad de justificación para el

reconocimiento de un beneficio tributario, es pertinente
hacer referencia al principio de equidad como límite a la
libertad de configuración del Legislador en esta materia.
El principio de equidad (…)
Ha sido definido por la Corte como “una manifestación

específica del principio general de igualdad y comporta la
proscripción de formulaciones legales que establezcan
tratamientos tributarios diferenciados injustificados, ya sea
porque se desconozca el mandato de igual regulación legal
cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o
porque se desconozca el mandato de regulación
diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento
igual”90. Su alcance tiene una doble dimensión: por un lado,
como una equidad horizontal, que hace referencia a los
contribuyentes que se encuentren en una misma situación
89
90
178
179
fáctica y por lo mismo deben contribuir de una manera

equivalente; y por el otro, como una equidad vertical, que
implica una mayor carga contributiva sobre aquellas
personas que tienen más capacidad económica”91.
“Importa anotar que las características especiales del juicio

de constitucionalidad realizado a partir de la presunta
vulneración del principio de equidad tributaria no han
impedido a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad de distintas normas, cuando ha
considerado que su aplicación produce un efecto de
inequidad en el conjunto del sistema tributario. Así ha
sucedido, por ejemplo, en el caso de distintas disposiciones
que consagraban amnistías tributarias, bajo distintas
denominaciones.92 Precisamente, en la Sentencia C-511 de
1996, que fundó esa línea jurisprudencial se manifestó sobre
las amnistías tributarias: (…)
“La equidad tributaria se desconoce cuando se

deja de lado el principio de igualdad en las
cargas públicas. La condición de moroso no
puede ser título para ver reducida la carga
tributaria. La ley posterior retroactivamente está
91
92 Ver sentencias C-1114 de 2003, C-992 de 2001 y C-511 de 1996.
179
180
produciendo una inequitativa distribución del

esfuerzo tributario que se supone fue
establecido de manera igualitaria. La
reasignación de la carga tributaria
paradójicamente favorece a quienes incurrieron
en mora y se acentúa en términos reales
respecto de quienes observaron la ley.
“(…)
También fue este el caso de la sentencia C-776 de 2003, en

la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 116 de la
Ley 88 de 2002,93 que estableció un impuesto del IVA del
2% para una amplia serie de productos de la canasta familiar,
que hasta ese momento habían permanecido exentos de ese
tributo. En la sentencia se concluyó, en el FJ 4.5.7.: (…)
“Cuando se extiende la base del IVA para

gravar bienes y servicios, que antes habían
sido excluidos para promover la igualdad real y
efectiva (art. 13 de la C.P.) en un Estado Social
de Derecho (art. 1° de la C.P.), el legislador
tributario vulnera los principios de progresividad
y equidad que rigen el sistema tributario (art.
363 de la C.P. y art. 95-9 de la C.P.),
interpretados en consonancia con el derecho
fundamental al mínimo vital (arts. 1° y 13 de la
93 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y
territorial y se dictan otras disposiciones.”
180
181
C.P. en concordancia con el artículo 334 C.P.),

si (i) de manera indiscriminada, sin el mínimo
de deliberación pública en el seno del
Congreso exigido por el respeto al principio de
no tributación sin representación, se modifica
un sistema tributario, (ii) con graves falencias
tanto en el lado de los ingresos provenientes de
tributos con diseño progresivo como (iii) en el
lado del gasto encaminado a cumplir fines
redistributivos, (iv) mediante la ampliación de la
base del IVA a todos los bienes y servicios de
primera necesidad (v) de los cuales depende
ineludiblemente el goce efectivo del derecho al
mínimo vital de un amplio sector de la
población del país, dadas las insuficiencias de
la red de protección social.”
Como se observa, en estas dos sentencias se consideró

que las normas acusadas vulneraban el principio de
equidad tributaria. Si bien los dos casos tratados eran
distintos, ambos tienen en común que las normas
demandadas transformaban radicalmente el sistema
tributario visto como un todo, por cuanto le introducían un
alto contenido de inequidad en el soporte de las cargas
públicas. Así, mientras el resultado final de las amnistías
tributarias es el de establecer obligaciones más gravosas
sobre los contribuyentes cumplidos, la imposición del IVA
sobre la canasta básica desmejoraba notablemente la
situación de los colombianos más pobres, precisamente
181
182
aquellos con los que el Estado tiene especiales

responsabilidades de protección.” (…)
3.5. Asuntos tributarios que pueden atribuirse al reglamento

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que el
legislador puede delegar al reglamento o a la propia administración
algunos aspectos técnicos de la administración del tributo como
son: variables y conceptos económicos; la certificación del valor de
ciertos productos o bienes; los métodos de valoración de algunos
activos; procedimientos de recaudo; y algunos deberes como el
suministro de información. Dice así la Sentencia C-608 de 2012:
“Estos principios delimitan entonces el ámbito de aplicación

de la facultad reglamentaria del Gobierno reconocida en el
artículo 189-11 de la Constitución. En concordancia, la
jurisprudencia constitucional ha entendido que el Legislador
sí puede delegar al reglamento o a la propia Administración
la concreción de algunos aspectos de naturaleza técnica o
de administración del tributo, tales como (i) variables o
conceptos económicos94, la certificación del valor de ciertos
productos o bienes95 o los métodos para la valoración de
94 Ver sentencias C-597 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis (sobre la determinación del
concepto de ‘oferta insuficiente para atender la demanda interna’ para efectos de definir
bienes importados exentos del IVA, concepto que fue definido posteriormente por un
decreto reglamentario del Ministerio de Hacienda) y C-842 de 2000, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa (sobre la certificación por la Superintendencia de Valores del índice de
bursatilidad de ciertas acciones).
95 Ver sentencias C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón (sobre el precio de la
panela para liquidar la base gravable de la cuota de fomento panelero) y C-1067 de
2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño (sobre las cesiones de estabilización que hacen los
182
183
algunos activos96 para efectos de la liquidación de la base

gravable o la definición de la tarifa aplicable, así como (ii) el
procedimientos de recaudo97 y (iii) algunos deberes
formales tales como el suministro de información98.
En consecuencia, tales aspectos de administración y

concreción técnica del tributo –que en todo caso no pueden
alterar los elementos de la obligación- escapan entonces al
principio de reserva de ley y pueden ser desarrollados por el
Gobierno y, en algunos casos, por la propia administración
tributaria. (…)
La Constitución no impone al Legislador la obligación de

prever directamente los elementos que extraña el
demandante para la efectividad del tributo: (i) la
competencia para el recaudo, liquidación, determinación,
productores, vendedores o exportadores a los Fondos de Estabilización de Precios de

Productos Agropecuarios y Pesqueros, clasificadas como contribuciones parafiscales).
96 Ver sentencias C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria (sobre avalúo catastral) y C-583
de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (sobre métodos para la valoración de activos
patrimoniales).
97 Ver sentencia C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En este fallo la Corte
declaró exequible los artículos 45 de la ley 99 de 1993 y 54 de la ley 143 de 1994 (sobre
transferencias del sector energético) frente al cargo de vulneración del principio de
certeza por cuanto –a juicio del demandante- los preceptos no definían (i) las
obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria e (ii)
instrumentos formales para garantizar el recaudo del importe del gravamen. La Sala
Plena concluyó que estos aspectos no están sometidos al principio de reserva de ley en
materia tributaria y por ello su regulación puede encargarse al reglamento.
98 Ver sentencias C-690 de 2003, M.P. Rodrigo escobar Gil y C-594 de 2010, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva. Excepcionalmente, algunos deberes formales sí deben ser
definidos por el Legislador, por ejemplo, cuando implican limitaciones de derechos
fundamentales, como la privacidad, cuando se exige el suministro de ciertas
informaciones o documentos. Ver sentencia C-733 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
183
184
discusión y administración del impuesto, (ii) el momento en

el que debe recaudarse, y (iii) el procedimiento para el
efecto. Como se explicó anteriormente, los mecanismos de
pago y recaudo (lo cual incluye la definición de la autoridad
competente), así como otros aspectos de la administración
del tributo, sin desconocer su importancia para la realización
del principio de eficiencia, son asuntos es posible delegar al
reglamento sin desconocer el principio de reserva de ley99.
Además, en materia de procedimiento, la Sala advierte que
en todo caso no es cierto que no existan reglas definidas en
el ordenamiento, pues como actividad administrativa, la
liquidación y recaudo de los tributos debe regirse por las
reglas del Código de Procedimiento Administrativo y por los
procesos especiales que para el efecto se prevean en el
Estatuto Tributario.”
3.6. El principio de legalidad en materia tributaria

El principio de legalidad tributaria tiene 3 alcances: 1) es
competencia de los órganos de representación popular decretar,
modificar o suprimir tributos; 2) estos órganos de representación
popular deben establecer los elementos mínimos del tributo, salvo
las tarifas en las contribuciones y las tasas que pueden dejarse a
otras autoridades si se establece en la ley el sistema y el método
para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto;
3) los órganos de elección popular del orden territorial solo pueden
imponer contribuciones en los términos que establezca la
constitución y la ley.
99 Ver sentencia C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
184
185
La jurisprudencia de la Corte Constitucional precisa sobre el

particular:
“El principio de reserva de ley en materia tributaria.

Reiteración de jurisprudencia
El principio de legalidad tributaria puede ser entendido,

según la jurisprudencia constitucional, al menos en tres
sentidos diversos. En primer lugar, como la exigencia de
respetar la reserva competencial de los órganos de
representación popular pluralistas para decretar, modificar o
100
suprimir tributos. En la Constitución, este principio se
encuentra plasmado esencialmente en el artículo 150
numeral 12, que le confiere al Congreso de la República la
facultad de establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, parafiscales, en los casos y bajo las
condiciones señaladas por la ley; y también en el artículo
338, de acuerdo con el cual en tiempos de paz, sólo el
100
Cfr., sobre el carácter pluralista de los órganos de representación que están llamados
a regular la esencia de los tributos, las Sentencias C-084 de 1995 (MP. Alejandro
Martínez Caballero) y C-569 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz). Acerca de la
legitimidad de estos órganos para crear, modificar o suprimir tributos, en la Sentencia
C-246 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Jorge Arango Mejía y AV.
Carlos Gaviria Díaz), la Corte interpretó que los órganos de representación popular
pluralistas no sólo eran los competentes para decretar tributos, sino también para
modificarlos o suprimirlos. Dijo, sobre el particular: “[e]s evidente que la Constitución
de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente
en cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los aumentos y
disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que reservó a la Rama
Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.”
185
186
distritales y municipales pueden imponer contribuciones

101
fiscales y parafiscales.
En segundo lugar, el principio de legalidad tiene el sentido

de una orden, dirigida a los órganos de representación
popular facultados para establecer las contribuciones
fiscales y parafiscales, enderezada a garantizar que todo
acto de imposición predetermine debidamente los elementos
mínimos de la obligación tributaria. Esta orden sufre una
variación en sus alcances materiales, dependiendo de la
especie tributaria que pretenda crearse. En general, en el
Constitucionalismo Colombiano se han identificado tres
clases de gravámenes: los impuestos, las tasas y las
contribuciones. La Constitución, en su artículo 338, dispone
que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar
“directamente” los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables de todos los tributos, y además “las tarifas
de los impuestos”. En cambio, cuando se trata de tasas o de
contribuciones, dice la Constitución, “[l]a ley, las ordenanzas
y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa […] que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen”,
siempre y cuando el correspondiente acto de creación
101
El artículo 150 numeral 12 dispone: “[c]orresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12. Establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley”. Por su parte, el artículo 338, en el apartado
respectivo, dispone: “[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones
fiscales o parafiscales.”
186
187
tributaria establezca “el sistema y el método para definir

102
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto.”
La jurisprudencia de esta Corte ha interpretado, en ese
contexto, que sólo cuando se trata de impuestos, y si ese es
el cometido del órgano de representación popular pluralista,
y deliberativo, es obligación de quien crea el tributo fijar
directamente la tarifa con los elementos inherentes a la
misma. Por lo mismo, cuando la normatividad se refiera a
tasas y contribuciones, la obligación de los órganos
populares pluralistas no se extiende hasta la fijación precisa
y clara de la tarifa, sino hasta la determinación del sistema y
el método, en virtud de los cuales otras autoridades habrán
103
de fijar la tarifa de esas especies tributarias.
Finalmente, el principio de legalidad tributaria es entendido

en el contexto de un Estado unitario, como la prohibición de
que las entidades territoriales establezcan contribuciones en
contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley. Este
102
Al respecto, la Sentencia C-084 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) señaló
que el artículo 338 constitucional “consagra el principio de la predeterminación de los
tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que
impone la contribución para poder ser válido”. Véase, más adelante, la Sentencia C-
114 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
103
Sobre esta interpretación constitucional, y sobre las implicaciones específicas de las
expresiones “sistema y método” en el contexto del artículo 338 de la Constitución,
puede verse la Sentencia C-155 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En ella la
Corte consideró inconstitucional que una ley, que contemplaba una contribución por
valorización, delegara en autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de ese
tributo, sin haber definido de forma precisa el sistema y el método para alcanzar ese
propósito. En esta providencia salvaron el voto parcialmente los magistrados Eduardo
Montealegre Lynett, Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo
Monroy Cabra, al considerar que la Corte debió diferir los efectos de la inexequibilidad
con el fin de evitar una situación que, desde una perspectiva constitucional, resultara
más gravosa que el retiro inmediato de las disposiciones acusadas.
187
188
precepto puede ser deducido de dos enunciados de la

Carta, el artículo 300 numeral 4, que le atribuye a las
asambleas departamentales la facultad de “[d]ecretar, de
conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones
necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales” (subrayas fuera del texto), y el artículo
313 numeral 4, que le atribuye a los concejos la
competencia para votar los tributos, “de conformidad con la
104
Constitución y la Ley.”
3.7. Límites del Congreso en asuntos fiscales

La Sentencia C-510 de 1992 hace un recuento de las
disposiciones de la Constitución Política que limitan la actividad del
Congreso, las asambleas y concejos:
“Principales limitaciones del Congreso en asuntos fiscales
104
Sentencia C-413 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), en la cual la
Corte, al estudiar las competencias de las asambleas y de los concejos en materia
tributaria, especificó que las fórmulas empleadas por los artículos 300 numeral 4 y 311
numeral 4 de la Constitución, de acuerdo con las cuales a estas autoridades les
correspondía expedir normas tributarias con sujeción a la ley, eran manifestación del
principio de legalidad de los tributos y no una norma que pudiera dar lugar “a la
absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los
concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador”. Por su
parte, en la Sentencia C-1097 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo
Escobar Gil), la Corte advirtió que el principio de legalidad significaba en este ámbito,
que si una ley autorizaba a las asambleas o los concejos para crear un tributo, estas
estaban en libertad de hacerlo, pero en cualquier caso si lo hacían debían sujetarse a lo
dispuesto sobre el mismo en la ley y en la Constitución.
188
189
Para los efectos del presente asunto, cabe mencionar las

siguientes limitaciones: El Congreso no puede conceder
facultades extraordinarias al Presidente para decretar
impuestos, configurándose así una función indelegable (CP
artículo 150-10) (I); la leyes que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo podrán
ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno (CP
artículo 154) (II); la ley no podrá conceder exenciones ni
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales ni tampoco imponer
recargos sobre sus impuestos (CP art. 294) (III). Las leyes
tributarias no se pueden aplicar con retroactividad y tanto
ellas, como las restantes normas que integren el sistema
tributario, deben fundarse en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad (CP artículo 363) (IV); la ley - en la
órbita de sus competencias también las ordenanzas y los
acuerdos - debe fijar directamente los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los
impuestos (CP artículo 338) (V); la ley - lo mismo se predica
de las ordenanzas y de los acuerdos - puede permitir que
las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones
que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método
para definir tales costos o beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por ella (CP artículo 338) (VI);
finalmente, las leyes - igual cosa se predica en su caso de
las ordenanzas y acuerdos - que regulen contribuciones en
las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
189
190
durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a

partir del período que comience después de iniciar la
vigencia de la respectiva ley (CP artículo 338) (VII).” (...)
3.8. Elementos del tributo. Principios de reserva legal en materia fiscal y

de legalidad tributaria. Proscrita la indeterminación normativa
La ley debe fijar los elementos del tributo que son el sujeto activo,
el sujeto pasivo, el hecho gravable y la tarifa, salvo en el caso de
las contribuciones y tasas en las cuales la tarifa se puede dejar a
otras autoridades siempre que en la ley se fije el sistema y método
de cálculo de los costos y reparto de los beneficios. De esta forma
está proscrita la indeterminación normativa o las expresiones
ambiguas o confusas. Dicen así las sentencias de la Corte
Constitucional:
“Ahora bien, en relación con el alcance del artículo 338 de la

Constitución Política que determina la necesidad de que la
ley fije los elementos del tributo, esta Corporación se ha
pronunciado en múltiples fallos105, determinando los
principios de reserva legal en materia fiscal, y el de
legalidad tributaria, de los cuales se deriva la certeza del
tributo, que implica la determinación con suficiente claridad
y precisión de todos y cada uno de los elementos
105
Al respecto, ver la Sentencia C-228 de 2010.
190
191
esenciales del tributo, como el sujeto activo, el sujeto

pasivo, el hecho gravable y la tarifa, mencionados en el
precepto superior, lo cual sin embargo no se opone a la
generalidad y abstracción de la ley que regula el tributo.
A este respecto, en reciente jurisprudencia expuso la Corte:

(…)
Según la jurisprudencia constitucional, el principio de

certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisión
en la determinación de los elementos esenciales del tributo,
sino también cuando en su definición se acude a
expresiones ambiguas o confusas. (…)
La Corte ha explicado, sin embargo, que la certeza del

tributo no se opone al carácter general y abstracto de la
norma que lo regula. Si bien, los principios de legalidad y
certeza del tributo exigen que la ley, las ordenanzas y los
acuerdos fijen directa y claramente los elementos del
gravamen, ello no se opone a la naturaleza general y
abstracta de las normas tributarias, a las cuales les compete
definir con ese carácter, tales elementos. De modo que, no
es necesario describir ni particularizar todos los supuestos
de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el
señalamiento general de las disposiciones.
191
192
Ha indicado, así mismo la jurisprudencia, que no siempre

resulta exigible que la determinación de los elementos del
tributo sea expresa, y que no se presenta trasgresión del
principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos
de la obligación no está determinado en la ley, pero es
determinable a partir de ella, como quiera que “(…) No toda
ambigüedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en
su interpretación conduce a la inconstitucionalidad de la
misma, porque para ello es necesario que el alcance de la
ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas
generales de interpretación de la ley”106.”107 (Resalta la
Sala) (…)
Esta misma línea jurisprudencial ha sido reiterada por esta

Corporación en otros muchos pronunciamientos108, de
manera que se puede concluir, que en punto a este tema, la
Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado
que (i) teniendo en cuenta la naturaleza excepcional de los
recursos parafiscales, (ii) y el carácter público de estos
recursos, (iii) el legislador no solo tiene la obligación de crear
estas rentas de carácter parafiscal, (iv) sino que en la ley que
las crea debe señalar también su régimen, (v) el cual incluye
la regulación de su a) manejo, b) administración, c) recaudo
y d) ejecución e inversión, (vi) así como que en la regulación
de este régimen debe determinar en detalle las condiciones,
modalidades y particularidades de la administración de estos
106
Ibídem.
107
Sentencia C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
108
Ver Sentencias C-1067 de 2002, C-840 de 2003, y C-678 de 1997, entre otras.
192
193
recursos públicos, (vii) máxime si se tiene en cuenta que van

a ser administrados por los particulares.
En este mismo sentido, en relación con el artículo 338

superior, los principios de legalidad y de certeza de la
obligación tributaria, lo cual implica la determinación legal de
los elementos del tributo, la jurisprudencia de la Corte ha
concluido que: (i) existe reserva legal para la determinación
de los elementos del tributo, los sujetos activo y pasivo, el
hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones
tributarias; (ii) es necesario que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión
todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo;
(iii) cuando existe falta de claridad insuperable en la
determinación de estos elementos, se origina la
inconstitucionalidad de la norma que determina los
elementos de la obligación tributaria; (iv) la exigencia de
claridad y precisión de las normas que señalan los
elementos de la obligación tributaria no es contraria al
carácter general y abstracto de las normas que fijan los
tributos; y (v) no se violan los principios de legalidad y
certeza del tributo, cuando uno de los elementos del mismo
no está determinado expresamente en la norma, pero es
determinable a partir de ella.”
193
194
“En el caso colombiano, siguiendo la línea descrita, la

jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado cómo
en materia tributaria la indeterminación no sólo atenta
contra la seguridad jurídica, sino contra el principio de
legalidad (art.338 CP) y el sentido mismo de justicia. (…)
En sentido similar, en la sentencia C-538 de 2002, MP.

Jaime Araújo Rentería, la Corte dejó en claro que en
asuntos tributarios está proscrita la indeterminación
normativa pues se exige un mínimo de certeza legal:
“Es decir, la ley no puede incurrir en dictados

afectados de indeterminación o en el otorgamiento
de facultades alternativas, que lejos de ajustarse al
principio de la certeza del tributo que entraña el
artículo 338 Superior, constituyan una clara
indeterminación rayana en una sutil delegación
impositiva a favor de las Asambleas, proscrita incluso
en cabeza del Presidente de la República (art- 150-
10 C.P.)”. (Resaltado fuera de texto).”
3.9. Hecho gravable de carácter instantáneo

La jurisprudencia constitucional dejó claro que el hecho gravable
puede ser de carácter instantáneo siempre que ocurra con fecha
posterior a la expedición de la ley, de tal forma que el
contribuyente esté preparado para cancelarlo. Dice así la
Sentencia C-876 de 2002 de la Corte Constitucional:
“La naturaleza del tributo que se crea y la ausencia de

vulneración del artículo 338 constitucional
194
195
La Corte constata que el tributo así establecido se causa

por una sola vez y que el elemento temporal del hecho
gravado es de carácter instantáneo y no de periodo, pues
se configura sobre el patrimonio líquido que posean los
sujetos pasivos a 31 de agosto de 2002.
Esta última circunstancia implica que, contrariamente a lo

que afirman varios de los intervinientes en el proceso, en
este caso no se desconozca el mandato del tercer inciso del
artículo 338 superior que señala que “Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las
que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante
un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir
del período que comience después de iniciar la vigencia de
la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. (…)
El análisis de constitucionalidad del artículo 3° del Decreto

1838 de 2002.
Frente al texto del artículo 3 del Decreto 1838 de 2002109 la

Corte constata que en lo que se refiere al hecho generador
del impuesto la norma respeta el principio de irretroactividad
de los tributos a que alude el segundo inciso del artículo 363
109 Artículo 3°. Hecho generador. El impuesto que mediante el presente decreto se
crea, se causa sobre el patrimonio líquido que posean los sujetos pasivos a 31 de agosto
de 2002.
195
196
superior.
El fundamento de dicho principio, como lo ha señalado la

jurisprudencia, además de asegurar el respeto de las
situaciones jurídicas consolidadas110, es el de que “la
persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y,
por tanto, sufre daño cuando la imposición de gravámenes
cubre situaciones o hechos que ya están fuera de su control y
previsión”111
En el presente caso se estableció como hecho causal del

impuesto el patrimonio líquido poseído por los sujetos pasivos
a 31 de agosto de 2002, es decir que el hecho económico
gravado es posterior a la entrada en vigencia del Decreto
1838 de 2002 acaecida, de acuerdo con el artículo 12 del
mismo Decreto, el 11 de agosto del mismo año, lo que resulta
acorde con el mandato constitucional.
Esta circunstancia unida a la no aplicación en este caso del

tercer inciso del artículo 338 superior a que ya se hizo
referencia, lleva a la Corte a considerar que este artículo
respeta el ordenamiento constitucional y así lo declarará en la
parte resolutiva de la sentencia.”
110 Sentencia C-511/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

111 Sentencia C-149/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
196
197
3.10. Del poder tributario del Congreso en las entidades territoriales

El Congreso de la República puede modificar o eliminar impuestos
locales así ello disminuya su recaudo. Así se desprende de la
Sentencia C-579 de 2001 de la Corte Constitucional, como se
puede observar en el punto 12 de este mismo capítulo.
3.11. Contenido de una ley tributaria que autoriza un tributo a una entidad
territorial
Las facultades del Congreso en materia tributaria en el orden local
debe compartirlas con las asambleas y concejos. El Congreso
podrá crear los tributos o autorizar su creación y las corporaciones
de elección popular participar o definir los elementos del tributo. En
el caso de las autorizaciones, la entidad local podrá decidir no
crearlo. Así lo precisan las siguientes sentencias de la Corte
Constitucional:
“A propósito de ello, mediante la sentencia C-538 de 2002,

la Corte Constitucional señaló que las leyes que autorizan a
las entidades territoriales el establecimiento de un tributo no
deben contener todos los elementos del mismo. De allí que
el grado de injerencia del legislador en la creación y
administración de los recursos de las entidades territoriales
depende del origen de los mismos. Aspecto que ya había
sido tratado en la sentencia C-084 de 1995, según la cual
“[s]i la ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley
debe definir todos los elementos de la obligación tributaria.
197
198
Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y en

especial si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces
pueden las correspondientes corporaciones de
representación popular, en el ámbito territorial, proceder a
desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto significa que
en tales eventos, ‘la ley puede ser más general, siempre y
cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual
las asambleas y los concejos deben proceder a especificar
los elementos concretos de la contribución’. Así, desde sus
primeros fallos, esta Corporación ya había señalado que ‘la
ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar
específicamente el tributo, pero al menos debe contener los
límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen
los contenidos concretos de que habla el artículo antes
citado”112’
“La configuración constitucional para el ejercicio

democrático del poder público contiene el diseño
institucional en el que opera el principio de legalidad en
materia tributaria. Frente al presupuesto de representación,
si bien la Carta de 1991 impone la intervención del
Congreso de la República (art. 150 nls. 11 y 12), no en
todos los casos se agota en él la determinación del tributo,
dado que la Constitución también prevé la participación de
112 Sentencia C-004 de 1993.
198
199
las corporaciones públicas territoriales en la fijación de

impuestos de los órdenes seccional y local. Así, el artículo
300 numeral 4 Superior asigna a las asambleas
departamentales la facultad para “decretar, de conformidad
con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales”, atribución
que, en el mismo sentido, el artículo 313 numeral 4 asigna a
los concejos municipales para los gastos locales.
En lo referente al presupuesto de certeza o

predeterminación del tributo, éste se manifiesta de una
doble manera: de un lado, es rígido al exigir a los cuerpos
colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin
que esa facultad pueda atribuirse a una autoridad ejecutiva
(CP, art. 338); pero también es flexible, puesto que los
principios de descentralización y autonomía territorial
admiten que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar
tales elementos.
Por último, sobre la unidad económica y coordinación en

materia tributaria, la Corte reitera que si bien las entidades
territoriales no gozan de soberanía fiscal, pues el ejercicio
de su autonomía está sujeto a la Constitución y la ley, de
todas maneras disponen de un margen amplio de actuación
para decidir sobre el establecimiento o supresión de un
199
200
impuesto de carácter local y sobre la administración de los

tributos que hagan parte de sus recursos propios113.
Así entonces, cuando el Legislador establece tributos del

orden nacional debe señalar todos los componentes, de
manera clara e inequívoca114. No obstante, no opera la
misma exigencia para los del orden territorial, frente a los
cuales el Congreso deberá crearlos o autorizar su creación,
pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa una
de tres alternativas para la determinación de los elementos
constitutivos del tributo: i) que señale los elementos del
tributo; ii) que fije algunos de los elementos del tributo y
permita que asambleas y concejos señalen los restantes, y
iii) que deje a las corporaciones públicas territoriales la
fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado.
(…)
Y luego, en la sentencia C-1097 de 2001, dijo: (…)
En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a

las asambleas o concejos para crear un tributo,
estas corporaciones están en libertad de
113 Cfr. Artículos 287-3 y 313-4 de la Constitución y la sentencia C-506-95, M.P.

Carlos Gaviria Díaz.
114 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-1097-01 y C-504-02, M.P. Jaime Araujo
Rentería.
200
201
decretar o no decretar el mismo, pudiendo

igualmente derogar en sus respectivas
jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en
la cual la ley de facultades mantendrá su
vigencia formal a voluntad del Congreso, al
paso que su eficacia práctica dependerá con
exclusividad de las asambleas y concejos. De lo
cual se concluye que mientras en los tributos de
linaje nacional el Congreso goza de poderes
plenos, en lo tocante a los tributos territoriales
su competencia es compartida con las
asambleas y concejos, a menos que se quiera
soslayar el principio de autonomía territorial que
informa la Constitución115.
En suma, el principio de legalidad en materia tributaria no

significa que corresponda con exclusividad al Congreso de
la República la determinación de todos y cada uno de los
elementos constitucionales del tributo (CP, art. 338). Las
corporaciones públicas del nivel territorial están facultadas
por la Constitución para participar en la determinación de
los elementos de los impuestos del orden seccional y local,
sin que ello implique la inobservancia de los límites fijados
por el carácter de república unitaria en que se fundamenta
la organización del poder público en Colombia.”
115 M.P. Jaime Araujo Rentería.
201
202
3.12. El Congreso puede crear, modificar y eliminar impuestos locales

Al respecto se cita la Sentencia C-579 de 2001:
“Así, en la sentencia C-219/97 que se acaba de citar, se

efectuaron las siguientes precisiones, que vale la pena
transcribir in extenso:
En suma, el poder tributario del Legislador es pleno. Por

esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así
como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos,
sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la
Carta SC-222/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
SC-486/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). En este orden
de ideas, el Congreso de la República puede modificar el
régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya
el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede
extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u
oportunidad. SC-486/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). ,
como quiera que la supresión es una facultad implícita
consustancial al ejercicio de la función legislativa en materia
tributaria. SC-222/95 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo)."
3.13. Límites de la propiedad del tributo en el orden local y requisitos que

se deben seguir para afectarla
La protección establecida en el artículo 362 de la Constitución
sobre las rentas tributarias o no tributarias de las entidades
territoriales hace referencia a las rentas recaudadas y a las
202
203
pendientes de recaudo, mas no la facultad impositiva. La creación

del impuesto no acrecienta el patrimonio de la entidad territorial.
3.13.1. Límites a la propiedad del tributo local

Como se indicó, la propiedad del tributo no hace referencia a la
facultad impositiva, sino al recaudo efectuado o causado por
recaudar. Dice así la Sentencia C-894 de 1999 de la Corte
Constitucional:
“Ciertamente el artículo 362 de la Carta confiere a las

rentas tributarias de las entidades territoriales, idénticas
garantías que las otorgadas a la propiedad y renta de los
particulares (C.P. art. 58). Sin embargo, la Corte ya ha
señalado que el mencionado artículo protege los recursos
efectivamente causados - recaudados o no recaudados -, a
favor de las entidades territoriales, en virtud de un tributo
del cual sean titulares. Por consiguiente, la garantía que el
artículo 362 de la Carta brinda a los fiscos locales o
seccionales, no incluye la facultad impositiva, es decir, la
potestad de crear, en ciertas condiciones, una determinada
obligación tributaria dentro de su respectiva jurisdicción. A
juicio de la Corte, la aplicación del principio democrático al
tema que se analiza, impide afirmar que cuando el
legislador establece o autoriza la creación de un tributo a
favor de las entidades territoriales, está acrecentando el
patrimonio de dicha entidad con la facultad de recaudar el
mencionado tributo y, en consecuencia, queda
203
204
definitivamente inhabilitado para derogar o modificar el

mencionado régimen legal.”
3.13.2. Intervención del legislador sobre los recursos de las

entidades territoriales. Rentas endógenas y Rentas exógenas.
Derechos de las entidades territoriales de participar en las
rentas nacionales
Las entidades territoriales tienen derecho a establecer sus propias
rentas y a participar en las rentas nacionales a fin de cumplir con
las atribuciones que le establece la Constitución y la ley. También
pueden las entidades territoriales acudir al endeudamiento.
El artículo 356 de la Constitución estableció que no se podrán

descentralizar competencias sin la previa asignación de los
recursos necesarios para cumplirlas.
La Constitución protege los tributos locales pues la ley no puede

establecer exenciones ni tratamientos especiales con cargo a
ellos. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes
de monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los
particulares. Los impuestos locales no podrán ser trasladados a la
Nación salvo en caso de guerra exterior.
Las rentas de las entidades territoriales pueden ser rentas

endógenas, es decir, aquellas que por derecho propio les
corresponden y rentas exógenas, es decir, que corresponden a las
cesiones de rentas que les hacen la Nación o el Estado.
Las rentas endógenas son tributarias, como el impuesto predial y

el de industria y comercio, y no tributarias, como las multas, los
recursos del crédito y los monopolios rentísticos.
204
205
Las rentas exógenas son el Sistema General de Participaciones,

las compensaciones, las rentas cedidas, las regalías, los recursos
cofinanciados y los que establezca la ley.
Para identificar cuándo una renta es endógena la jurisprudencia

constitucional ha establecido algunos parámetros que se
transcriben más delante y de los cuales cabe resaltar: debe
tratarse de rentas propias que, aunque fueron creadas por el
legislador, se requiere para su perfeccionamiento la intervención
de las corporaciones locales o que aún sin la intervención del
cuerpo colegiado del orden local el producto del tributo se recaude
en su totalidad en la jurisdicción territorial y se incorpore al
presupuesto para el cubrimiento de sus gastos ordinarios.
La intervención del legislador sobre las rentas exógenas o

endógenas de las entidades territoriales no es absoluta, por lo que
debe someterse a algunas condiciones especiales.
Sobre los límites a la intervención del Congreso en relación con

las rentas endógenas, la jurisprudencia ha aceptado la
intervención del legislador cuando sea directamente establecida
por la Constitución, por amenazas al patrimonio nacional, para
mantener la estabilidad macroeconómica y cuando los asuntos
trascienden el orden local.
Si se trata de rentas exógenas, es decir, cuando no requieren para

su perfeccionamiento de la intervención de las corporaciones
locales o sus recursos se recaudan en diferentes jurisdicciones
territoriales, se pueden afectar por el legislador de manera
razonable y proporcionada.
Es extensa la jurisprudencia de la Corte sobre estos asuntos. Se

transcriben los apartes pertinentes de algunas de ellas:
205
206
“Derecho de las entidades territoriales a establecer los

tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y
a participar en las rentas nacionales
Para hacer efectiva la descentralización y la autonomía, la

Constitución previó una amplia gama de recursos dirigidos
a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, pues
sólo de esta forma podrían cumplir los amplios cometidos
que les encargó el constituyente. En otras palabras, para
los constituyentes de 1991 era claro que la autonomía y la
descentralización no pueden lograrse si las entidades
territoriales no cuentan con suficientes recursos para
cumplir las funciones –mayores- que les fueron atribuidas y
que impactan directamente en la distribución del ingreso y
la erradicación de la pobreza. Esta preocupación quedó
expresamente plasmada en el artículo 356 C.P., según el
cual “no se podrá descentralizar competencias sin la previa
asignación de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas”. (…)
El artículo 295 C.P. también prevé la posibilidad de que las

entidades territoriales puedan acudir a recursos de
endeudamiento, pues les permite emitir títulos y bonos de
deuda pública con sujeción a las condiciones del mercado
206
207
financiero, y contratar crédito externo de conformidad con la

ley que regule la materia.
Otros preceptos constitucionales disponen protecciones

especiales de los recursos de las entidades territoriales
frente a injerencias del poder central. En este sentido, el
artículo 294 C.P. dispone que “la ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con
los tributos de propiedad de las entidades territoriales”. Por
su parte, el inciso segundo del artículo 362 C.P. indica que
“los bienes y rentas tributarias o no tributarias o
provenientes de la explotación de monopolios de las
entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de
los particulares” y “los impuestos departamentales y
municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo
temporalmente en caso de guerra exterior.” (…)
“Autonomía y transferencias
El derecho a participar en las rentas nacionales es la

consagración constitucional de las denominadas
"transferencias" fiscales.
207
208
Son ejemplos de transferencias constitucionales las

participaciones de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación (art. 357), el situado fiscal (art.
356), y la participación en regalías (art. 360). Ya a nivel
legal se consagran transferencias adicionales -como por
ejemplo las universidades nacionales en las regiones-.
(…)
Ahora bien, concordando ambos puntos, se tiene que los

ingresos que las entidades territoriales reciben a título de
transferencias (numeral 4° del art. 287 CP), hacen parte
de los recursos que éstas pueden administrar
autónomamente (numeral 3° del propio artículo 287),
como quiera que constituyen ingresos propios corrientes
no tributarios.”
“La jurisprudencia constitucional ha clasificado estos

recursos en dos grupos de acuerdo con su origen y la
competencia del Legislador para intervenir en la fijación de
su destino: rentas endógenas y rentas exógenas. Las
primeras son aquellas que por derecho propio
corresponden a las entidades territoriales, las segundas
208
209
son cesiones de rentas que les hace la Nación o el

Estado116.
Las fuentes endógenas son a su vez divididas en tributarias

y no tributarias. Hacen parte de las rentas tributarias el
recaudo de impuestos como el predial y el de industria y
comercio. De otro lado, son rentas no tributarias los
ingresos contractuales, las multas, los recursos de deuda y
los obtenidos de monopolios rentísticos.
Las fuentes exógenas son usualmente identificadas con los

recursos del SGP, las compensaciones, las rentas cedidas
y las regalías117. (…)
Por otra parte, la autonomía de las entidades territoriales

para administrar los recursos varía según el origen de
éstos. Respecto de las fuentes endógenas, esta
Corporación ha señalado –como se desarrollará más
adelante- que el Legislador puede intervenir en la definición
de su destino, siempre y cuando se sujete al principio de
proporcionalidad en estricto sentido y “(…) respete las
prioridades constitucionales relativas a cada una de las
116 Ver por ejemplo las sentencias C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-
702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-937 de
2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-240
de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-1055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada,
entre otras.
117 Ver las sentencias C-937 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-541 de 2011
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
209
210
distintas fuentes exógenas de financiación”118. Por el

contrario, tratándose de recursos exógenos, la
jurisprudencia constitucional ha resaltado que la
intervención del Legislador si bien es cierto puede ser más
amplia119, debe sujetarse a las pautas que señale la Carta
- por ejemplo, en el caso de las regalías, a los destinos y
porcentajes de distribución establecidos en el texto
superior120- y perseguir un fin valioso, como la defensa del
patrimonio nacional cuando está seriamente amenazado, o
la protección de la estabilidad macroeconómica del país
ante circunstancias extraordinarias.121 (…)
Como se explicó en apartes previos, desde sus comienzos,

la jurisprudencia constitucional ha indicado que la libertad
de regulación del Legislador es más amplia respecto de los
ingresos exógenos, en virtud de la configuración
constitucional del derecho de las entidades territoriales a
administrar sus recursos. Por ello se ha explicado que el
nivel de escrutinio con que deben evaluarse las
intervenciones del Congreso en el ámbito de esos recursos
debe ser menos estricto que respecto de los ingresos
endógenos. Esta consideración se ha concretado en que (i)
las medidas relacionadas con fuentes endógenas deben
118 Cfr. sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.

119 Ver sentencias C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-427 de 2002
M.P. Clara Inés Vargas, C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-1055 de
2012 M.P. Alexei Julio Estrada, entre otras.
120 Ver sentencia C-1055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada.
121Ver sentencia C-720 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
210
211
evaluarse a la luz de un juicio de proporcionalidad estricto,

mientras (ii) aquellas referidas a recursos exógenos deben
examinarse con un nivel de rigor leve. (…)
Para resumir, el Legislador puede ocuparse de regular

asuntos territoriales y puede llegar a limitar los principios de
autonomía y descentralización de las entidades territoriales
en virtud de un ejercicio de ponderación con otros
principios de la misma naturaleza, siempre y cuando, como
mínimo, (i) respete el núcleo esencial de la autonomía y (ii)
se sujete a las exigencias del principio de
constitucionalidad, el cual debe además aplicarse de forma
más estricta en ciertos eventos: nivel de escrutinio estricto
en el caso de recursos endógenos y nivel de escrutinio leve
en la hipótesis de ingresos exógenos”.
“La jurisprudencia constitucional ha clasificado estos

competencia del legislador para intervenir en la fijación de
corresponden a las entidades territoriales, las segundas son
cesiones de rentas que les hacen la Nación o el Estado.
211
212

ingresos contractuales, por multas, los recursos de deuda y
Los constituyentes de 1991 buscaron que las rentas

exógenas de las entidades territoriales, principalmente los
transferencias previstas en los artículos 356 y 357 C.P. y
las regalías, fueran destinadas a cumplir los objetivos del
artículo 366 C.P., es decir, a atender las necesidades
básicas insatisfechas y a garantizar la prestación de
servicios esenciales como la salud, la educación, el
saneamiento básico y el agua potable –prioritarios y
principales en el Estado social de derecho-, objetivos
cobijados por la amplia gama de funciones atribuidas por la
nueva Constitución a las entidades territoriales.”
“La Corte Constitucional ha establecido que uno de los

criterios para determinar el ámbito de autonomía fiscal y
administrativa de las entidades territoriales consiste en la
naturaleza de la fuente de financiación a la que se refiera la
controversia, variando dependiendo de si se trata de una
212
213
fuente exógena o endógena de financiación122. En el caso

de las fuentes exógenas, ha precisado la jurisprudencia que
constituyen recursos que, en principio, no les pertenecen a
las entidades territoriales. “En consecuencia, la propia
Constitución autoriza al poder central para fijar su
destinación, siempre que tal destinación se adecue a las
prioridades definidas en Carta, las que se refieren,
fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades
básicas de los pobladores de cada jurisdicción”123. Por esta
122 Sobre las fuentes exógenas y endógenas de financiación ha dicho la jurisprudencia

que: “Las primeras han sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de
transferencias de recursos de la nación o participación en recursos del Estado – como los
provenientes de las regalías -. Las segundas, o fuentes endógenas, son aquellas que se
originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por
decisión política de las autoridades locales o seccionales” (Sentencia C-533 de 2005).
En sentencia C-219 de 1997 se definieron algunos criterios para establecer si un recurso
es de fuente exógena o endógena:
“1. Criterio Orgánico
El criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye
una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se
trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta con identificar si, para el
perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es suficiente la intervención del
legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participación de alguna de las
corporaciones locales, departamentales o distritales de elección popular habilitadas
constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria. En la medida en que
una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión
política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y
que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede
dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los
recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad. Sin embargo, la regla
no es similar en el caso inverso. Efectivamente , no resulta posible afirmar que en todos
los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo,
este constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales.
2. Criterio Material
El criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye
una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado dentro de la
jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma-y
no al presupuesto general de la Nación-, y se utiliza para sufragar gastos propios de la
entidad territorial , sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo. Por último,
puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria
pertenece a la nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de
lugar a recursos propios del departamento o del municipio”.
213
214
razón, se ha admitido incluso que sea el Legislador el que

fije la destinación de las llamadas transferencias, siempre
respetando lo dispuesto en los artículos 288 y 357
superiores.
La jurisprudencia ha sido pues pacífica y constante al

señalar que los recursos provenientes de fuentes exógenas
de financiación “admiten un mayor grado de injerencia por
parte del nivel central de gobierno”124, y aun más, “[h]a sido
criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada
a la Constitución, la intervención del legislador al momento
de definir las áreas a las cuales las entidades territoriales
deben destinar los recursos provenientes de rentas de
propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas
áreas que, constitucionalmente, merecen especial
atención”125. (…)
La Corte Constitucional ya se ha ocupado de determinar la

naturaleza de los recursos del SGP, concluyendo que los
mismos corresponden a fuentes exógenas de financiación.”
“La autonomía de las entidades territoriales de acuerdo con

las fuentes de financiación

125 Ibíd. Al respecto también ver, entre otras, la sentencia C-251 de 2003.
214
215
La relación entre autonomía de las entidades territoriales y

su alcance frente al manejo de los recursos del SGP debe
partir de la distinción entre los denominados recursos de
fuente exógena y los de fuente endógena de financiación.
Los recursos exógenos son aquellos transferidos o cedidos
por la Nación a las entidades territoriales o que se derivan
de los derechos de éstas a participar en regalías y
compensaciones.
Por su parte, los recursos endógenos corresponden a

aquellos que en estricto sentido pueden calificarse como
propios de las entidades territoriales, por cuanto su origen y
recaudo tiene lugar directamente en el nivel local o regional
como resultado de decisiones políticas internas.
Esta distinción fue planteada desde la Sentencia C-219 de

1997 y ha sido reiterada en numerosas oportunidades en la
jurisprudencia de esta Corporación, precisamente al
analizar problemáticas relativas a la autonomía de las
entidades territoriales y la capacidad de intervención del
poder central126. Dijo entonces:
“Las entidades territoriales cuentan, además de la

facultad de endeudamiento - recursos de crédito -,
126
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-447 de 1998, C-720 de 1999, C-845 de
2000, C-579 de 2001, C-1112 de 2001, C-427 de 2002, C-251 de 2003, C-385 de 2003,
C-925 de 2006, y C-321 de 2009, entre otras.
215
216
con dos mecanismos de financiación. En primer lugar

disponen del derecho constitucional a participar de
las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se
ubican las transferencias de recursos a los
departamentos y municipios, las rentas cedidas, los
derechos de participación en las regalías y
compensaciones, los recursos transferidos a título de
cofinanciación y, en suma, de los restantes
mecanismos que, para estos efectos, diseñe el
legislador. Se trata, en este caso, de fuentes
exógenas de financiación que, como será estudiado,
admiten un mayor grado de injerencia por parte del
nivel central de gobierno.
Adicionalmente, las entidades territoriales disponen

de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden
denominarse recursos propios. Se trata
fundamentalmente, de los rendimientos que
provienen de la explotación de los bienes que son de
su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se
obtienen en virtud de fuentes tributarias - impuestos,
tasas y contribuciones - propias. En estos eventos,
se habla de fuentes endógenas de financiación, que
resultan mucho más resistentes frente a la
intervención del legislador. (…)
Finalmente, en la Sentencia C-321 de 2009 la Corte declaró

infundada la objeción presidencial formulada a un proyecto
216
217
de norma que contemplaba una reducción en el pago de las

multas por infracciones de tránsito. Consideró que “esta
intervención del legislador nacional en una fuente exógena
de financiación de las entidades territoriales, como lo son
los recursos provenientes del pago de multas de tránsito, se
ajusta a la Constitución”. Precisó que la norma busca un
objetivo constitucionalmente admisible (mejorar el recaudo
por concepto de multas de tránsito), mediante la previsión
de un conjunto de estímulos económicos al infractor
relacionados con la celeridad con que cancele sus
sanciones.
Con todo, aún frente a “recursos propios” de las entidades

territoriales o de fuente endógena de financiación, la
jurisprudencia también ha aceptado la limitación de su
autonomía en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la
intervención ha sido dispuesta directamente por la
Constitución; (ii) para conjurar amenazas a la defensa del
patrimonio nacional; (iii) cuando se hace necesario
mantener la estabilidad macroeconómica interna o externa;
y (iv) cuando los asuntos involucrados trascienden el ámbito
estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo criterios
de razonabilidad y proporcionalidad127. (…)
En este punto vale la pena mencionar que en la Sentencia

C-1187 de 2000 la Corte avaló la creación del Fondo
127
Corte Constitucional, Sentencias C-089 de 2001, C-579 de 2001, C-1112 de 2001 y
C-925 de 2006, entre otras.
217
218
Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, como

un fondo sin personería jurídica administrado por el
Ministerio de Hacienda, encargado de recaudar y asignar
los recursos a las cuentas de los entes territoriales, así
como administrarlos a través de patrimonios autónomos128.
En aquella ocasión la Corte precisó que dicha competencia
“se ejerce en virtud de los principios de subsidiaridad,
complementariedad y concurrencia, en procura del
saneamiento y la eficiencia fiscal y administrativa de los
entes territoriales”, de modo que “asumir las funciones y
responsabilidades propias de los entes territoriales, resulta
ser una consecuencia necesaria de los principios de
complementariedad y concurrencia, ya que la Nación
concurre en estas circunstancias con las entidades
territoriales”.
“El impuesto sobre la venta de cigarrillos, si bien es una

fuente endógena de financiación de las entidades
territoriales, también lo es que se cumplen las condiciones
constitucionales para que el legislador intervenga
excepcionalmente en la inversión de los recursos
recaudados con tal gravamen.
128
Artículo 3 de la Ley 549 de 1999.
218
219
En materia de fuentes de financiación de las entidades

territoriales, la Corte ha establecido una diferencia entre
aquellas que son endógenas, es decir, rentas originadas en
la explotación de bienes o la prestación de servicios propios
de aquéllas, así como las que se producen en virtud de
fuentes tributarias propias, pues los recursos provenientes
de ellas son, en estricto sentido, recursos suyos, y por
ende, en principio, inmunes a la intervención legislativa; de
las fuentes exógenas de financiación, caracterizadas por no
pertenecerles y, en consecuencia, la Constitución faculta al
poder central a fijar su destinación, siempre que la misma
se adecue a las prioridades de la Carta, en la satisfacción
de las necesidades básicas de los pobladores de cada
jurisdicción, incluyendo el gasto en recreación y deporte.
Aunado a lo anterior, la Corte ha considerado que la
distinción entre fuentes endógenas y exógenas no es
suficiente para delimitar el alcance de la autonomía de las
entidades territoriales, señalando que, inclusive en algunos
casos excepcionales, la Constitución autoriza la
intervención del legislador en la destinación de los recursos
propios de las entidades territoriales, en salvaguarda de la
estabilidad económica de la Nación.
Al respecto, la Corte en varias sentencias ha establecido

criterios para determinar la constitucionalidad de una
intervención del legislador en materia de recursos
endógenos de las entidades territoriales, haciendo énfasis
en el carácter excepcional de dicha posibilidad. Sobre el
219
220
particular ha dicho esta Corporación que la misma se da

solo en las siguientes circunstancias:
“Cuando (i) lo señala expresamente la Constitución;

(ii) es necesario proteger el patrimonio de la Nación,
es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos
del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente
para mantener la estabilidad económica interna y
externa; (iv) las condiciones sociales y la naturaleza
de la medida así lo exigen por trascender el ámbito
simplemente local o regional” 129.
En la Sentencia C-532-05 la Corte Constitucional transcribe los

apartes de las sentencias C-720-99 y C-219-97 sobre las rentas
exógenas y endógenas y los criterios para identificarlas, los cuales
se trascriben más adelante.
“La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en

diversas ocasiones acerca de los límites que el principio de
autonomía impone a la facultad del legislador de intervenir
en el proceso de asignación y destinación de las rentas de
las entidades territoriales. A continuación se cita la
129
Sentencia C-089 de 2001. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-
1097/01 y C-538/02, C-227/02 y C-873/02.
220
221
sentencia C-720 de 1999130, mediante la cual esta

Corporación analizó la titularidad de las rentas provenientes
del impuesto de vehículos automotores y la
constitucionalidad de que el legislador decidiera
parcialmente sobre la destinación de estos recursos.131
(…)
Para terminar, es importante hacer énfasis en tres

elementos: (…)
Segundo, la Corte reitera que la autonomía de las entidades

territoriales no significa que éstas gocen de soberanía en la
toma de decisiones, y en el manejo de los recursos
públicos,132 máxime si estos dineros (i) también provienen
de la Nación, y (ii) están dirigidos a inversiones sociales
encaminadas a la prestación del servicio de educación en
términos de igualdad entre las entidades ricas y pobres, y a
que las personas desempleadas cuenten con mayores
130 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández
Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
131 La Corte declaró exequibles unas expresiones contenidas en el artículo 150 de la
Ley 488 de 1998, según las cuales se destinaba al CORPES el 3.2% de los recursos
recaudos por concepto del impuesto de vehículos automotores.
132 En la sentencia C-720 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte dijo que
“la autonomía no equivale a autarquía ni a soberanía de las entidades territoriales:
debe entenderse como la concordancia de la actividad de éstas con un género superior,
que no rompe el modelo del Estado unitario.” En el caso de la autonomía tributaria por
ejemplo, la Corte ha establecido que “[c]omo Colombia es un Estado unitario (CP art.
1º), la autonomía tributaria de las entidades territoriales no equivale a soberanía y por
ello las facultades tributarias de dichas entidades debe ejercerse de conformidad con
las leyes expedidas por el Congreso, quien conserva, dentro de ciertos límites, la
facultad de derogar o modificar los tributos territoriales.” (C-992 de 2004, MP
Humberto Sierra Porto).
221
222
habilidades para acceder a un empleo, lo cual es de interés

nacional, no solo territorial.
Tercero, para precisar si los dineros de las entidades

territoriales son o no propios, pueden ser aplicados criterios
materiales que llevan a que el lugar en el cual se recauden
o se causen los recursos no sea relevante para determinar
la naturaleza de los mismos. Si el lugar fuera determinante,
el impuesto a las ventas, por ejemplo, tendría qué ser
propio de los municipios, dado que su recaudo se realiza en
este nivel.”
“La síntesis de la anterior línea jurisprudencial, que admite

la intervención excepcional del legislador sobre los recursos
endógenos, fue hecha por la Corte en la sentencia C-
897/99, en los siguientes términos: “en algunos casos
excepcionales, la Constitución autoriza la intervención del
legislador en la destinación de los recursos propios de las
entidades territoriales. Se trata de casos en los cuales la
fuente de financiación no puede ser creada de manera
autónoma por las autoridades locales o departamentales y
siempre que la injerencia del legislador resulte
absolutamente necesaria, útil y estrictamente proporcionada
para la defensa del patrimonio nacional seriamente
comprometido, o para la garantía de la estabilidad
222
223
macroeconómica de la Nación. Es, sin embargo, una

intervención excepcional, que se produce en casos
extremos y cuya justificación compete elaborar al poder
central. En virtud de lo anterior, resulta claro que para
decidir si una ley que interviene en el proceso de
destinación de los recursos de entidades territoriales es
exequible, es necesario averiguar, en primer término, si
tales recursos provienen de fuentes exógenas o endógenas
de financiación. En el primer término, sería imprescindible
indagar si el Legislador ha adoptado una decisión razonable
y proporcionada, dentro de los límites que le impone la
Carta. En el segundo caso, es fundamental averiguar si la
decisión legislativa es útil, necesaria y estrictamente
proporcionada para proteger recursos nacionales
seriamente amenazados, o para defender la estabilidad
macroeconómica de la nación. Sólo si se enmarca en
alguna de estas dos excepciones la ley en cuestión será
constitucionalmente legítima.” (…)
“De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación,

el grado de injerencia por parte del legislador en la
autonomía territorial, y especialmente en cuanto a la
administración de los recursos, depende en buena medida
del origen de aquellos133. Así, la Corte ha concluido que el
133 Ver. Corte Constitucional, Sentencia C-219/97 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
223
224
legislador está autorizado para señalar la destinación de los

recursos provenientes de fuentes exógenas, esto es, de
aquellos fondos cuyo origen está en la Nación, como ocurre
por ejemplo con las transferencias, el situado fiscal, las
compensaciones y las rentas cedidas. Las entidades
territoriales disponen además de otras rentas, denominadas
“recursos propios” o provenientes de fuentes endógenas,
tales como las rentas que provienen de la explotación de
bienes que son de su propiedad exclusiva. En segundo
término, están los que se obtienen por el recaudo de
tributos - impuestos, tasas y contribuciones - cuya fuente
puede ser calificada como fuente endógena de financiación.
(Cfr. Sentencia C-219/97 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Ahora bien, cuando se trata de recursos territoriales

provenientes de fuente endógena (recursos propios), la
posibilidad de intervención por parte del legislador aparece
muy restringida, pues de otra forma la autonomía financiera
de las entidades territoriales correría el riesgo de perder su
esencia. Al respecto la jurisprudencia ha dicho134:
“En estas condiciones, considera la Corte

Constitucional que para que no se produzca el
vaciamiento de competencias fiscales de las entidades
territoriales, al menos, los recursos que provienen de
fuentes endógenas de financiación - o recursos propios
134 Ibídem.
224
225
strictu sensu - deben someterse, en principio, a la

plena disposición de las autoridades locales o
departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador”
Sin embargo, como ya se indicó, la autonomía no es absoluta

y, por ello, en casos excepcionales, aun cuando se trate de
recursos propios de las entidades territoriales, es posible la
intervención del legislativo. Siguiendo la jurisprudencia de
esta Corte135, ello ocurre cuando (i) lo señala expresamente
la Constitución; (ii) es necesario proteger el patrimonio de la
Nación, es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos
del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente para
mantener la estabilidad económica interna y externa; (iv) las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo
exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional.
Si bien es cierto que la Constitución prohibe la creación de
rentas nacionales con destinación específica, también lo es
que no prohibe la asignación específica de rentas de otro
orden, toda vez que no son computadas dentro de los
ingresos corrientes de la nación136.”
135 Corte Constitucional, Sentencias C-495/98 MP. Antonio Barrera Carbonell, C-

219/97 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-413/96 MP. José Gregorio Hernández
Galindo.
136 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-004/93 MP. Ciro Angarita Barón.
225
226
“En efecto: las entidades territoriales cuentan con distintas

fuentes de financiamiento, unas son de carácter endógeno
y otras exógeno. Sobre las primeras, ha dicho la Corte, el
legislador no tiene ninguna injerencia pues se trata de
recursos propios sobre los cuales las autoridades locales
tienen libre disposición, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 362 del estatuto supremo, que prescribe:
“Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o

provenientes de la explotación de monopolios de las
entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de
los particulares. Los impuestos departamentales y
municipales gozan de protección constitucional y, en
consecuencia, la ley no podrá trasladarlos a la Nación,
salvo temporalmente en caso de guerra exterior”.
En esta disposición constitucional, ha explicado la Corte, se

“protegen los recursos tributarios propios, en los términos
en los cuales la ley autorizó la fuente tributaria que los
originó y no en forma plena o absoluta. En efecto,
atendiendo el texto del artículo 362 CP, cabe sostener que,
la garantía constitucional que ampara a las entidades
territoriales respecto de sus rentas tributarias es similar,
pero no superior, a la que se otorga a los particulares
respecto de sus bienes y derechos y, por lo tanto, puede en
principio, ser limitada en los mismos términos en los cuales
puede serlo la propiedad privada.”
226
227
No sucede lo mismo con los recursos de carácter exógeno,

como sería por ejemplo, el situado fiscal, las transferencias,
las regalías, las rentas cedidas y las demás que señala la
137
ley , porque en este caso, el legislador está “autorizado,
en los términos de la Constitución, para intervenir en la
determinación de las áreas a las cuales deben ser
destinados los recursos de las entidades territoriales, en
especial cuando se trata de rentas de propiedad de la
138
nación.”
“En virtud de lo anterior, debe afirmarse que la pregunta por

la propiedad del tributo, conduce, en realidad, a indagar si el
impuesto de que se trate constituye una fuente endógena de
financiación de las entidades territoriales o, lo que es lo
mismo, si las rentas que se originan a raíz del mencionado
impuesto tienen el carácter de recursos propios de las
De la respuesta a la pregunta planteada en el fundamento

anterior sobre el carácter de la renta estudiada, depende el
alcance de las facultades de intervención del legislador
respecto de su recaudo y asignación. Ciertamente, los
137
ver sents. C-205/95, 219/97, 317/98, entre otras
138
Ibídem.
227
228
principios constitucionales que orientan el régimen de

finanzas intergubernamentales, establecen una serie de
distinciones fundadas en la naturaleza endógena o exógena
de las fuentes de financiación de las entidades territoriales.
Como pasa a recordarse, el legislador tiene un campo de
intervención mucho mayor respecto de las fuentes exógenas
y una muy reducida competencia para intervenir en el
recaudo y administración de las fuentes endógenas de
financiación de las entidades territoriales.” (...)
“En los términos de la Constitución Política, corresponde al

legislador definir en qué casos un determinado tributo
constituye una fuente exógena o endógena de financiación
de una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y
313-4). En estas condiciones, el intérprete debe acudir,
necesariamente, al texto de las normas que integran el
régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva
del legislador.
Sin embargo, en algunos casos, el criterio formal es

insuficiente, pues puede ocurrir que el legislador hubiere
omitido indicar, de manera expresa, a qué entidad pertenece
el tributo o, que el régimen legal que ha sido diseñado
contradiga, materialmente, la prescripción formal. Para llenar
el vacío, en el primer caso, o para resolver la contradicción,
228
229
en el segundo, resultará entonces indispensable acudir a

otros criterios, como el criterio orgánico o el material.
El criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de

determinar si un tributo constituye una fuente de recursos
propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se
trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta
con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo
régimen tributario, es suficiente la intervención del legislador
o, si adicionalmente, es necesaria la participación de alguna
de las corporaciones locales, departamentales o distritales
de elección popular habilitadas constitucionalmente para
adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. art. 338). En la
medida en que una entidad territorial participa en la
definición de un tributo, a través de una decisión política que
incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo
régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración
para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la
fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los
recursos captados son recursos propios de la respectiva
entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso
inverso. Efectivamente, no resulta posible afirmar que en
todos los eventos en los cuales el legislador defina
integralmente los elementos del tributo, este constituirá una
fuente exógena de financiación de las entidades territoriales.
Existen casos en los que el legislador ha establecido

integralmente el régimen de un tributo y, no obstante, este
229
230
es la fuente directa de recursos propios de las entidades

territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que
se transfieren a éstas. Esta conclusión se alcanza fácilmente
si se apela a un criterio material o sustantivo. En efecto, el
criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente
tributaria constituye una fuente endógena de financiación
cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la
respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la
misma - y no al presupuesto general de la Nación -, y se
utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial,
sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo - como,
por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus
elementos - que permita suponer que se trata de un tributo
nacional.
Por último, puede ocurrir que el legislador establezca que

una determinada fuente tributaria pertenece a la nación y,
sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de
lugar a recursos propios del departamento o del municipio.
Respecto a la virtual contradicción entre una definición

formal y el contenido material del régimen legal de un
tributo, no sobra indicar que, en atención a lo dispuesto en el
artículo 228 de la Carta - predominio del derecho sustancial
- si éste se cobra, previa autorización legal, en virtud de una
decisión política de la asamblea departamental o del concejo
municipal - criterio orgánico - en la jurisdicción propia del
órgano de representación de que se trate y, además, el
230
231
recaudo, dentro de esa jurisdicción, entra integralmente al

presupuesto de la respectiva entidad, sin que existan
elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de
una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a
una fuente endógena de financiación, así la propia ley diga
lo contrario.” (…)
3.14 Competencia tributaria del Congreso en tiempo de no paz. No

exenciones sobre impuestos locales en estados de excepción
El principio establecido en la Constitución según el cual las
contribuciones y los impuestos únicamente pueden ser creados
por el cuerpo colegiado no se aplica para los tiempos de no paz,
es decir, cuando se decreten los estados de excepción
contemplados en la Constitución Política, momentos en los cuales,
y solo con el fin de conjurar la situación que los genera, el
Gobierno Nacional tiene la competencia para crear ingresos y
gastos y para efectuar modificaciones en el presupuesto.
La jurisprudencia constitucional considera que la expresión

contribuciones fiscales o parafiscales del artículo 338 de la
Constitución se refiere al género tributo que engloba los
impuestos, las tasas y las contribuciones.
El Gobierno al decretar impuestos en los estados de excepción

debe respetar los elementos del tributo como son los sujetos activo
y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa en los
términos del artículo 338 de la Constitución. Se deben respetar los
principios de equidad, eficiencia y progresividad y la regla de no
retroactividad de los tributos. Finalmente no es posible establecer
exenciones sobre los tributos locales.
231
232
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-876 de 2002, ha sido

precisa sobre el particular:
“La posibilidad de decretar impuestos en el marco del

Estado Conmoción Interior
“Si bien la Constitución no señala expresamente, como sí lo

hace para el caso del estado de emergencia económica y
social139, la posibilidad de establecer tributos en el marco
del Estado de Conmoción Interior, es claro que dentro de
las facultades estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos a que alude el artículo 213 superior se cuenta la de
imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola
vigencia fiscal o durante la vigencia del estado de
conmoción, como se estableció en el literal l) del artículo 38
de la Ley 137 de 1994 estatutaria de los estados de
excepción que señala de manera explícita lo siguiente:
“Artículo 38 Facultades. Durante el Estado de Conmoción

Interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar
las siguientes medidas:
(…)
139 El tercer inciso del artículo 215 al respecto señala “(…)Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.(…)”.
232
233
"l) Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una

sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción,
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al
tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos.
Parágrafo. Los ingresos percibidos por concepto de

regalías por los departamentos productores de recursos
naturales no renovables, así como los puertos marítimos y
fluviales contemplados en el artículo 360 de la Constitución
Política, no podrán afectarse en más de un diez por ciento
(10%). Los recursos afectados deberán destinarse a
inversiones en seguridad dentro de la misma entidad
territorial. La limitación señalada en este parágrafo no se
tendrá en cuenta en caso de guerra exterior.".
La expresión “contribuciones fiscales o parafiscales”, como

lo ha señalado para otras circunstancias esta
Corporación140, ha de entenderse que alude al género
tributo que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las
contribuciones. (…)
140 En la Sentencia C-711/01 M.P. Jaime Araujo Rentería La Corporación hizo en

efecto claridad sobre el sentido de la expresión contribuciones fiscales o parafiscales en
el ordenamiento constitucional. En esa ocasión dijo la Corte: “En este sentido el artículo
338 preservó el principio de legalidad del tributo señalando que en tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Cierto es también
que el nuevo texto constitucional (el antiguo también) adolece de una antitécnica
redacción en lo que hace a la expresión “contribuciones fiscales y parafiscales”, toda
vez que la norma debió referirse al género TRIBUTO que de suyo engloba los
impuestos, las tasas y las contribuciones. Empero, dentro de un análisis sistemático que
incorpora los artículos 150, numerales 10 y 12; 313-4; y 300-4 de la Carta, imperioso es
entender que la configuración normativa en comento alude al género tributo, que sin
duda se realiza a través de las especies: impuesto, tasa y contribución.”
233
234
A contrario sensu, en situaciones de anormalidad, que son

las que se regulan mediante los estados de excepción, ha
de entenderse que el Gobierno se encuentra autorizado
para establecer tributos destinados al restablecimiento de la
normalidad, pero que esa facultad, como todas las que se le
confieren durante dichos estados, se encuentra
estrictamente limitada por los objetivos fijados en la
Constitución. (…)
Así las cosas, para la Corte no cabe duda que durante el

Estado de Conmoción Interior existe la posibilidad de
establecer contribuciones fiscales y parafiscales para una
sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de dicho estado
de excepción, por lo que no es posible afirmar como lo
hacen algunos de los intervinientes en el proceso que esta
posibilidad está reservada al caso de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica y Social o al Estado de
Guerra Exterior.” (…)
Para la Corte, por el contrario es claro que

independientemente del estado de normalidad o
anormalidad, es necesario dar aplicación al principio de
predeterminación, en este caso por el Legislador
excepcional, de los elementos constitutivos de la obligación
tributaria, esto es, en cuanto al enunciado de los sujetos
activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y las
234
235
tarifa, en los términos dispuestos en el aparte final del

primer inciso del artículo 338 superior141.
Idéntica afirmación debe hacerse, en cuanto a la aplicación

aún bajo los estados de excepción, del mandato contenido
en el tercer inciso del mismo artículo constitucional a cuyo
tenor “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de
hechos ocurridos durante un período determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del período que comience
después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo”142.
Así mismo para la Corte es evidente que los principios de

equidad, eficiencia y progresividad, así como la regla según
la cual las leyes tributarias no se aplicarán con
retroactividad, establecidos en el artículo 363 superior
deben ser respetados independientemente de la situación
de normalidad o anormalidad en la que se ejerza la
potestad impositiva.
No sobra recordar en efecto que dichos principios y dicha

regla, que traducen en materia tributaria la garantía de la
141 Y en caso de darse aplicación al parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 137 de
1994 que permite conferir facultades en este campo a Gobernadores y Alcaldes, en los
términos del inciso segundo de dicho texto constitucional.
142 Sobre el alcance de este inciso ver entre otras las Sentencias C- 149/93 M.P. José
gregorio Hernández Galindo, C-926/00M.P. Carlos Gaviria Díaz.
235
236
vigencia de un orden económico y social justo (Preámbulo y

art. 2 C.P.), han sido objeto de una reiterada jurisprudencia
en la que se ha puesto en evidencia su condición de
soportes de todo el sistema tributario143. (…)
“En relación con el Presidente de la República la

Constitución también reivindica esa soberanía fiscal que
informa la acción del Congreso, toda vez que a términos del
artículo 150-10 superior el Legislativo no le puede otorgar al
Presidente facultades extraordinarias para decretar
impuestos. Cosa distinta es que con fundamento en el
estado de emergencia económica pueda el Presidente, en
forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, medidas tales que dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal. Siendo patente que en esta
hipótesis el Presidente no actúa por delegación del
Congreso, que sí en virtud de las atribuciones propias que
en forma directa y expresa le concede el Estatuto Supremo.
Lo que a su turno, lejos de poner en entredicho la soberanía
impositiva del Legislador, por el contrario, la refrenda, pues
según se desprende del artículo 215 superior, la vigencia de
las medidas impositivas tomadas por el Ejecutivo sólo podrá
pasar de transitoria a permanente a voluntad del Congreso.
143 Ver al respecto entre otras las sentencias C-1107/01 M.P. Jaime Araujo Renteía, C-
261/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-643/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-
734/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
236
237
Por otra parte, no sería dable soslayar la importancia que

esa soberanía impositiva tiene frente a la subsiguiente
configuración de los ingresos corrientes del presupuesto
público, y por tanto, frente a la actualización del principio de
la legalidad de los ingresos públicos (art. 345 C.P.).
Finalmente debe observarse que ese poder soberano tiene
unos límites constitucionales y legales, tal como lo
destacan, entre otros, los artículos 294 y 317 de la
Constitución, al igual que las leyes contentivas de la
preceptiva rectora de la actividad legislativa, dentro del
amplio espectro de las funciones separadas y de la
colaboración armónica que demanda la efectiva realización
de los fines del Estado (arts. 1, 2, 113 y 121 C.P.).”
Sentencia C-083 de 1993 citada en la Sentencia C-545 de 1994:
"Se tiene entonces, que en los tiempos de "no paz",

como los del estado de conmoción interior, de
acuerdo con la Carta Política de 1991, se pueden
decretar contribuciones según la previsión implícita
del artículo 338 tantas veces citado. De manera
concordante, y para ajustar la lógica presupuestal
del nuevo orden superior, el artículo 345 dispone
que en "tiempos de paz" no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones, como
tampoco, podrá hacerse ningún gasto público que no
haya sido decretado, por una Corporación pública de
237
238
las señaladas en el artículo 338 ibidem, "ni transferir

crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto". Operaciones presupuestales que, en
consecuencia, se encuentran autorizadas en la
norma de normas para los tiempos de guerra. (Corte
Constitucional, sentencia No. C-083/93. M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz)”. (...)
“El mismo tratamiento debe predicarse de las normas

constitucionales que en materia tributaria protegen las
competencias y recursos de las entidades territoriales, y
concretamente los artículos 317, 294 y 362 superiores.
Cabe recordar al respecto que al tenor del artículo 317

constitucional144 sólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble, lo que no obsta para que otras
entidades y en particular la Nación establezcan
contribuciones de valorización145.
144 ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo
anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de
las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo
de los municipios del área de su jurisdicción.
145 Al respecto ver la Sentencia C-275/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
238
239
Así mismo según el artículo 294 constitucional146 es clara

la prohibición constitucional de que la ley conceda
exenciones en relación con los tributos de propiedad de las
Ahora bien, es pertinente señalar que si bien esta

Corporación con antelación a la expedición de la Ley
estatutaria de Estados de Excepción manifestó un criterio
diferente147, no cabe duda de que la norma rige durante
los estados de excepción como se desprende del artículo
45 de la Ley 137 de 1994148, texto declarado exequible por
esta Corporación en la Sentencia C- 179/94”149.
146 ARTICULO 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales

en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá
imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.
147 En esa ocasión en efecto la Corporación señaló lo siguiente: “Si bien es clara la
prohibición constitucional de que la ley conceda exenciones en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales, comoquiera que sus rentas tributarias son de
su exclusiva propiedad y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los
particulares, ha sido el criterio de esta Corte que los preceptos reguladores de la
tributación ordinaria -entre ellos, los mencionados- no son aplicables a la tributación que
de manera excepcional imponga el Ejecutivo, en ejercicio de las facultades de conmoción
interior, para hacer frente a la perturbación del orden público”.Sentencia C-427/93 M.P.
Hernando Herrera Vergara.
148 “Artículo 45. Garantía de autonomía de las entidades territoriales. Para asegurar los
derechos que corresponden a las entidades territoriales, cuando se trate de recursos o
ingresos ordinarios, que a ellas pertenecen, no podrán, durante la Conmoción Interior,
afectarse en forma alguna, salvo lo dispuesto por normas constitucionales. Ello no impide,
sin embargo, que puedan establecerse especiales controles, en la administración de los
recursos de las entidades territoriales”.
149 En esa ocasión la Corte señaló: “De conformidad con el artículo 287 de la
Constitución Nacional, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En ejercicio de ésta se les
autoriza para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.
La ley no puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales, como tampoco imponer recargos
sobre sus impuestos según lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución, excepto en
239
240
los casos a que se refiere el artículo 317 del mismo Ordenamiento, que trata sobre la
propiedad inmueble, la contribución de valorización y las sobretasas con destino a las
entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables (art. 317 C.N.).
La participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación está
regulada en los artículos 356 y ss. de la Carta, a los cuales habrá de sujetarse el
Gobierno durante el estado de conmoción interior, pues es apenas obvio que las normas
de la ley suprema no se suspenden durante ningún periodo de excepción.
Los controles especiales que puedan establecerse para que los recursos o ingresos
ordinarios de las entidades territoriales no se desvíen de los fines para los cuales están
destinados, es una medida con la que se pretende evitar el uso indebido de estos bienes,
como sería por ejemplo, su utilización en campañas políticas.
Así las cosas, el artículo 45 que se examina, no vulnera la Constitución y así se
declarará.” Sentencia C179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
240
241
CAPÍTULO 4 - DE LA CREACIÓN DE LOS GASTOS Y DE LAS

RESPONSABILIDADES EN EL ORDENAMIENTO FISCAL
4.1. Iniciativa en la creación de los gastos públicos

La creación del gasto está en cabeza del Congreso y su iniciativa
en la presentación de proyectos de ley también recae directamente
en el Congreso con excepción de lo establecido en los artículos
150 numerales 3º, 7º y 19 y 154 de la Constitución sobre las leyes
que establecen el plan de desarrollo, las que definen la estructura
de la administración nacional, las que fijan el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, las que ordenen
participaciones sobre rentas nacionales o transferencias de estas y
las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales y comerciales.
En el nivel territorial la iniciativa en la creación de gastos estará en

cabeza del respectivo cuerpo colegiado con las siguientes
excepciones:
a) A nivel departamental, lo dispuesto en el numeral 11 del

artículo 300 de la Constitución según el cual solo podrán ser
dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador las
ordenanzas a que se refiere los numerales 3º y 7º, así como
las que creen servicios a cargo del departamento o los
traspasen a él. Dicen así los citados
b) numerales del artículo 300:
3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de

desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la
241
242
determinación de las inversiones y medidas que se

consideren necesarias para impulsar su ejecución y
asegurar su cumplimiento.
7. Determinar la estructura de la administración

departamental, las funciones de sus dependencias, las
escalas de remuneración correspondientes a sus distintas
categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y
las empresas industriales o comerciales del departamento y
autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
b) A nivel municipal, lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 313

que dice:
Crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y

empresas industriales o comerciales y autorizar la
constitución de sociedades de economía mixta.
4.2. Distribución de competencias entre el Congreso y el Gobierno en

materia fiscal. La ley que crea el ingreso y el gasto y la ley presupuestal
El Constituyente encontró que la fórmula para evitar la anarquía
fiscal que genera la competencia del Congreso en la creación del
gasto era la de establecer la imposibilidad de efectuar gastos que
no se encuentren incorporados en el presupuesto, la reafirmación
de la responsabilidad única del ejecutivo de preparar el
presupuesto hasta la concurrencia de los recursos, la privativa
posibilidad de presentar el presupuesto ante los cuerpos
242
243
colegiados, así como la imposibilidad de estos de incluir gastos en

el presupuesto sin la anuencia del ejecutivo.
La Corte Constitucional fue muy precisa en la delimitación de

competencias entre el legislativo, con la posibilidad de crear los
gastos, y el ejecutivo, con la posibilidad de establecer prioridades
de acuerdo con la disponibilidad de los recursos.
4.2.1. La competencia general del Congreso para crear gasto

En la distribución de competencias entre el legislativo y el
ejecutivo, es claro que los congresistas tienen la iniciativa en la
presentación de proyectos de ley que creen gastos, salvo los
casos especiales en que la Constitución le otorga al ejecutivo
dicha iniciativa. Por su parte, es exclusiva del ejecutivo en la
elaboración, presentación y autorización de modificación del
presupuesto en el trámite de aprobación en el Congreso.
Es importante precisar que la facultad que le otorga el artículo 150,

numeral 11, al Congreso de la República de establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración, previa iniciativa
del Gobierno, hace referencia al presupuesto y no a la creación de
los ingresos y los gastos.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-755 de 2014, precisa

“Desde hace más de veinte años la Corte ha venido

sosteniendo reiterada y sistemáticamente que,
conforme al principio de libertad de configuración
legislativa, el Congreso puede decretar gasto público.
243
244
La Constitución establece como principio general la

iniciativa del Congreso para legislar sobre cualquier
materia. Aunque existen algunas excepciones a
dicho principio general, las mismas deben
interpretarse de manera restrictiva. Es decir, como en
virtud del principio democrático el Congreso
representa la voluntad popular, aquellas materias
legislativas que requieren iniciativa del Gobierno
están taxativamente enunciadas en la Constitución.
Al resolver unas objeciones presidenciales al

Proyecto de Ley No. 48/93 Cámara, 154/93 Senado,
“Por la cual se introducen algunas modificaciones a
la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto”, la
Corte explicó el tema de la siguiente manera:
“(3) El principio general predicable del

Congreso y de sus miembros en materia
de iniciativa legislativa no puede ser otro
que el de la libertad. A voces del artículo
154 de la CP: "Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las cámaras a
propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades
señaladas en el artículo 146, o por
iniciativa popular en los casos previstos
en la Constitución".
244
245
“Por vía excepcional, la Constitución, en

el artículo citado, reserva a la iniciativa
del Gobierno las leyes a que se refieren
los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los
literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150, así como aquellas que
ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las
mismas, las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.”
“Salvo el caso de las específicas materias de

que pueden ocuparse las leyes mencionadas,
no se descubre en la Constitución una
interdicción general aplicable a la iniciativa de
los miembros del Congreso para presentar
proyectos de ley que comporten gasto público.”
(resaltado fuera de texto original) Sentencia C-
409 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
En la mencionada sentencia, la Corte pasa a

continuación a enunciar cuáles son esas materias en
relación con las cuales la Carta Política exige que
exista iniciativa gubernamental. Al hacerlo, explica
también que, aun cuando algunas de las materias
245
246
enunciadas comportan gasto público, de ninguna

manera puede concluirse que el constituyente limitó
la iniciativa del Congreso con respecto a todas
aquellas leyes que pueden llegar a representar un
gasto. En este punto vale la pena reiterar que el
conjunto indeterminado de leyes que no fueron
enunciadas expresamente por el constituyente, pero
que pueden llegar a representar gasto, requieren
para ello que se incorpore la respectiva partida en la
ley de apropiaciones. De lo contrario, no representan
un gasto. Al respecto, la Corte continúa diciendo:
“Las anotadas excepciones se refieren a

las siguientes materias: Plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas (CP
art. 150-3); estructura de la
administración nacional (CP art. 150-7);
autorizaciones al Gobierno para celebrar
contratos (CP art. 150-9 ); presupuesto
general de la Nación (CP art. 150-11);
Banco de la República y su Junta
Directiva (CP art. 150-22); normas
generales sobre crédito público,
comercio exterior y régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos,
miembros del Congreso y de la Fuerza
Pública (CP art. 150-19, literales a), b) y
e) ); participación en las rentas
nacionales o transferencias de las
246
247
mismas (CP art. 154); aportes o

suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales (CP art. 154);
exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales (CP
art. 154).
“Por fuera de las materias indicadas, se impone

el principio de libertad en punto a la iniciativa
legislativa. Las excepciones si bien cubren
diversas fuentes de gasto público, no agotan el
universo de situaciones que pueden ser objeto
de ley y que, de manera directa o indirecta,
pueden eventualmente representar gasto
público, desde luego si con posterioridad se
incorpora la partida necesaria en la ley de
apropiaciones.” (resaltado fuera de texto
original) Sentencia C-409 de 1994 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz)
De lo anterior se desprende, por una parte, que la

Constitución no requiere iniciativa gubernamental para todas
las leyes que decreten gasto. Por otra parte, que los gastos
se materializan año a año cuando se incorporan las
respectivas partidas a la ley de apropiaciones. En esa
medida, tal y como lo sostuvieron en sus respectivos
informes el Senado y la Cámara, y lo dijo el Procurador en su
concepto, la Constitución distingue entre dos momentos
247
248
legislativos diferentes. En un primer momento, se expiden

diversas leyes que autorizan o decretan gastos, cumpliendo
con el principio de legalidad de los mismos. En un segundo
momento, el Congreso aprueba o desaprueba las partidas
presupuestales en la ley de apropiaciones. El requisito
constitucional establecido en el artículo 154 de la Carta exige
que haya iniciativa gubernamental única y exclusivamente en
el segundo momento, es decir, en el proceso de creación de
la ley de apropiaciones. La Sentencia C-409 de 1994, antes
citada, dice al respecto:
“Podría sostenerse que la función del Congreso

de "establecer las rentas nacionales y fijar los
gastos de la administración" (CP art. 15-11),
referida a una materia de iniciativa
gubernamental, comprende toda suerte de
leyes que decreten gasto público. No obstante,
este punto de vista ignora la naturaleza
especial de la ley general de presupuesto - a la
cual se remite el citado literal -, cuya función se
contrae a estimar para el respectivo período
fiscal los ingresos y establecer los gastos a los
que se aplicarán, todo lo cual presupone la
previa existencia de leyes distintas, unas que
hayan arbitrado rentas y otras que hayan
decretado gastos.
248
249
“Las excepciones son de interpretación restrictiva, máxime si ellas

suspenden o limitan el principio democrático de la libre iniciativa
legislativa, que como tal tiene el carácter de regla general. En este
orden de ideas, la interpretación del Gobierno no se compagina
con el tenor de la función constitucional contenida en el numeral 11
del artículo 150 de la Carta, que sólo contempla la ley general de
presupuesto, mas no así las leyes impositivas y las que decretan
gasto público, las cuales sin embargo sirven de base para que se
puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia
presupuestal no puede analógicamente extenderse a otras
materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento.” (resaltado
fuera de texto original)
“La constitucionalidad de normas que autorizan la realización de

ciertos gastos
Esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca

de la constitucionalidad de normas que autorizan la realización de
ciertos gastos.150 De manera general, la Corte ha señalado que
dichas autorizaciones no vulneran la distribución de competencias
entre el Legislador y el Gobierno.
150 Ver entre muchas otras las sentencias C-057 de 1993 (MP. Simón Rodríguez
Rodríguez), C-490 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
249
250
Desde muy temprano en la jurisprudencia de la Corte

Constitucional,151 esta Corporación ha señalado que, salvo las
restricciones constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar
leyes que comporten gasto público, pero corresponde al Gobierno
decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto
esos gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un
gasto, “ordenar traslados presupuestales para arbitrar los
respectivos recursos”.152 “La iniciativa parlamentaria para presentar
proyectos de ley que decreten gasto público, no conlleva la
modificación o adición del presupuesto general de la Nación (…)
simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente,
a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la Ley Anual del
Presupuesto las partidas necesarias para atender esos
gastos...”.153
De acuerdo con la línea jurisprudencial en la materia, el escrutinio

judicial para determinar si en este aspecto una ley es o no
constitucional consiste en analizar si la respectiva norma consagra
“un mandato imperativo dirigido al ejecutivo”,154 caso en el cual es
inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se
contrae a decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un
151 Ver la sentencia C-057 de 1993 (MP. Simón Rodríguez Rodríguez), en donde la
Corte se pronuncia por primera vez frente a las Objeciones Presidenciales al Proyecto de
Ley No. 134 de l989 originario del Senado de la República y radicado con el No. 189 de
1989 en la Cámara de Representantes "Por la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 450 años del Municipio de Marmato, Departamento de Caldas y se dictan otras
disposiciones".
152
Sentencia C-490 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
153 Corte Constitucional Sentencia C-343 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). En esta oportunidad se declararon infundadas las
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y 45 de 1993 de la Cámara de Representantes
"Por medio del cual se declara monumento nacional el Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad de Barranquilla,
Departamento del Atlántico".
154 Sentencia C-490 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
250
251
título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida

correspondiente, en la ley de presupuesto”,155 evento en el cual es
perfectamente legítima”.156 En la sentencia C-782 de 2001,157
por ejemplo, la Corte declaró exequible una disposición legal158
que se había expedido con el propósito de exaltar la memoria de
un personaje público y mediante la cual se autorizaba al gobierno a
realizar ciertos gastos.
155
Sentencia C-360 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) Fundamento Jurídico No
6.
156 Corte Constitucional Sentencia C324 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero)
Aquí se estudiaron las Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 157 de 1995
Senado y 259 de 1995 Cámara “Por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración del Sesquicentenario de la ciudad de Manizales y se vincula con la
financiación de algunas obras de vital importancia para esta ciudad”. Esta doctrina fue
reiterada en la sentencia C-196 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), en la cual
se declaró la exequibilidad el artículo 4 del Proyecto de Ley Nº 122 de 1996 Senado-
117 de 1995 Cámara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyacá,”
salvo la expresión “y traslados presupuestales”, que se declaró inexequible, porque
mediante ella se ordenaba al gobierno un gasto específico.
157
C-782 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Rodrigo Escobar Gil).
158 Las normas acusadas estaban contenidas en la Ley 609 de 2000 (por medio de la
cual la República de Colombia exalta la memoria del General Gustavo Rojas Pinilla, al
cumplirse el primer centenario de su nacimiento.). Se destacan los siguientes artículos
acusados: “Artículo 3. Autorízase al Gobierno para la emisión de una estampilla que
deberá estar en circulación por los mismos días que se celebra el natalicio del ilustre
Presidente, el 12 de marzo del año 2000, con la siguiente leyenda Gustavo Rojas Pinilla
´Paz, Justicia y Libertad´. || Artículo 4. Para la construcción del Auditorio Gustavo Rojas
Pinilla, en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Tunja, el Gobierno Nacional
autorizará la suma de dos mil cuatrocientos diez millones de pesos ($2.410´000.000). ||
Artículo 5. Para la adecuación del Edificio Municipal de la ciudad de Tunja se autorizará
por cuenta del Gobierno Nacional la suma de tres mil cien millones de pesos
($3.100´000.000). || Artículo 6. El Gobierno Nacional, por medio de la Unidad Especial
de Aeronáutica Civil, autorizará la suma de setecientos veinte millones de pesos
($720´000.000) para la terminación de las obras, estudios, diseños, adecuaciones,
dotaciones de radioayudas, iluminación y equipos necesarios para una apropiada
operación del aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla de la ciudad de Tunja. || Artículo 7. Para
el rescate del patrimonio histórico de la ciudad de Tunja, Cojines del Zaque, la Capilla
de San Lorenzo, la Casa del Fundador, Piedra de Bolívar o Loma de los Ahorcados y la
Iglesia de Santa Bárbara, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Cultura,
autorizará una partida de dos mil millones de pesos ($2.000´000.000).”
251
252
De otra parte, la Corte ha declarado inexequibles normas legales,

o proyectos de ley objetados por el Presidente de la República,
que, en vez de autorizar al Gobierno para realizar ciertos gastos, le
ordenan hacerlo.159 (…)
La Corte ha explicado que el Congreso de la República y el

Gobierno Nacional cuentan con iniciativa en materia de gasto
público, como también que el Congreso está habilitado para
presentar proyectos que comporten gasto público, pero que la
inclusión de las partidas presupuestales en el presupuesto de
gastos corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional. De
igual manera, la Corte ha explicado que el legislador puede
autorizar al Gobierno Nacional para realizar obras en las entidades
territoriales, siempre y cuando en las normas respectivas se
establezca que el desembolso procede mediante el sistema de
cofinanciación. (…)
“La autorización del gasto público y su ejecución (…)
159
En este sentido, ver la sentencia C-197 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil) en donde la Corte declaró
fundadas las objeciones presidenciales dirigidas contra una ley que ordenaba al
Ejecutivo asignar unas sumas de dinero para la realización de ciertas obras.
252
253
Siempre que el Congreso de la República haya incluido la

autorización del gasto en una ley, el Gobierno tiene competencia
para incorporar las partidas autorizadas en el proyecto de
presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le
asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido y
“de acuerdo con la disponibilidad de los recursos y las prioridades
del Gobierno, siempre de la mano de los principios y objetivos
generales señalados en el Plan Nacional de Desarrollo, en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto y en las disposiciones que
organizan el régimen territorial repartiendo las competencias entre
la Nación y las entidades territoriales”160.
La asignación presupuestal para la realización de gastos

autorizados por ley es eventual y la decisión acerca de su
inclusión le corresponde al Gobierno, luego el legislador no tiene
atribución para obligar al Gobierno a que incluya en el
presupuesto alguna partida específica y, por ello, cuando a la
autorización legal previa el Congreso agrega una orden con
carácter imperativo o perentorio dirigida a que se apropien en el
presupuesto las sumas indispensables para ejecutar el gasto
autorizado, la ley o el proyecto de ley están afectadas por un vicio
de inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto
de las competencias relativas al gasto público entre el legislador y
el Gobierno161. (…)
160
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2001. M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
161
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
253
254
“De otra parte, esta Corporación se ha pronunciado

reiteradamente en relación con la constitucionalidad de normas
que autorizan la realización de ciertos gastos. En este sentido, la
Corte ha sostenido que dichas autorizaciones no vulneran la
distribución de competencia entre el Legislador y el Gobierno162.
En este sentido la Corte ha señalado que salvo las restricciones
constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar leyes que
comporten gasto público, y que al Gobierno le corresponde decidir
si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos
gastos, razón por la cual lo que no puede hacer el Congreso al
decretar un gasto, es ordenar de manera imperativa al Gobierno la
realización de traslados presupuestales para el cubrimiento de los
respectivos recursos. Por consiguiente ha entendido esta Corte
que el control de constitucionalidad debe responder a la pregunta
de si la norma objetada que decreta gastos entraña un mandato
imperativo dirigido al ejecutivo, caso en el cual deberá declararla
inexequible, o si por el contrario constituye una norma que se
limita a decretar un gasto público, constituyendo de este modo un
título jurídico suficiente para la posterior inclusión de la partida
presupuestal correspondiente en la ley de presupuesto, de
conformidad con la disponibilidad de los recursos, las prioridades
del Gobierno, y en armonía con los principios y objetivos
generales señalados en el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también teniendo en cuenta, cuando a ello hubiere lugar, las
disposiciones del régimen territorial y la repartición de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales.” (…)
162 Ver sentencias C-782 de 2001 y C-1047 de 2004, entre otras.
254
255
“Al respecto, la Corte reitera que a la luz de los preceptos

constitucionales vigentes, los congresistas gozan de facultad
suficiente para presentar proyectos de ley que supongan gasto
público, en el entendido de que la etapa de expedición de la ley
que ordena el gasto no se debe confundir con la de aprobación del
presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones. Este último sí
debe tener origen en el Gobierno de conformidad con lo
preceptuado por el artículo 154 de la Carta Política, y ser
presentado al Congreso dentro de los primeros días de cada
legislatura (artículo 346 CP.). Y el gasto previamente ordenado,
para poderse ejecutar, requiere ser incluido en el respectivo
presupuesto, según lo ordenado en el inciso segundo del artículo
345 de la Constitución.
Sobre el particular, cabe recordar lo expresado por esta

Corporación en la sentencia No. C-325 de 1997, MP. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz:
"Las leyes que decretan gasto público - de funcionamiento o de

inversión - no se encuentran constitucionalmente atadas a la
iniciativa gubernamental y, por lo tanto, no resulta legítimo
restringir la facultad del Congreso y de sus miembros, de proponer
proyectos sobre las referidas materias, con la obvia salvedad de
255
256
que la iniciativa de su inclusión en el proyecto de presupuesto

corresponde exclusiva y discrecionalmente al Gobierno”.
Sentencia C-566 de 1994
“Declarar EXEQUIBLE la expresión "de funcionamiento" contenida

en el artículo 18 del Proyecto de Ley número 48/93 Cámara,
154/93 Senado, "Por el cual se introducen algunas modificaciones
a la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto", en el entendido de
que la iniciativa exclusiva del Gobierno, conforme se señaló en la
Sentencia C-490 del tres (3) de noviembre de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), se refiere únicamente a las materias
reguladas en el inciso segundo del artículo 154 de la C.P.” (…)
“Dado que está prohibido hacer erogación con cargo al Tesoro que
no se halle incluida en el presupuesto de gastos (CP art. 345) y
que éste lo propone el Gobierno, no pudiendo aumentarse partida
alguna sin su anuencia, admitir la libre iniciativa legislativa del
Congreso para presentar proyectos de ley - con la salvedad del
que establece las rentas nacionales y fija los gastos de la
administración y de los demás a que alude el artículo 154 de la CP
-, así representen gasto público, no causa detrimento a las tareas
de coordinación financiera y disciplina fiscal a cargo del Gobierno.
(...)
256
257
El principio general predicable del Congreso y de sus miembros en

materia de iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la
libertad. A voces del artículo 154 de la CP: "Las leyes pueden
tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus
respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades
señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos
previstos en la Constitución.
Por vía excepcional, la Constitución, en el artículo citado, reserva a

la iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales
3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo
150, así como aquellas que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen
aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.”
Salvo el caso de las específicas materias de que pueden ocuparse

las leyes mencionadas, no se descubre en la Constitución una
interdicción general aplicable a la iniciativa de los miembros del
Congreso para presentar proyectos de ley que comporten gasto
público. (…)
En realidad, analizadas en detalle las excepciones, ninguna de

éstas se traduce en prohibición general para que el Congreso
pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad
257
258
de generar gasto público, lo cual, de otra parte, sólo será efectivo

cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en
la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que las leyes
que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar
traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos.
Tampoco, en concepto de esta Corte, sin que se hubiere
incorporado la partida necesaria en la Ley de Presupuesto, se
podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P., exigir el
cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que
comporte gasto público. (…)
Podría sostenerse que la función del Congreso de "establecer las

rentas nacionales y fijar los gastos de la administración" (CP art.
15-11), (sic) referida a una materia de iniciativa gubernamental,
comprende toda suerte de leyes que decreten gasto público. No
obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la ley
general de presupuesto - a la cual se remite el citado literal -, cuya
función se contrae a estimar para el respectivo período fiscal los
ingresos y establecer los gastos a los que se aplicarán, todo lo
cual presupone la previa existencia de leyes distintas, unas que
hayan arbitrado rentas y otras que hayan decretado gastos.
Las excepciones son de interpretación restrictiva, máxime si ellas

suspenden o limitan el principio democrático de la libre iniciativa
legislativa, que como tal tiene el carácter de regla general. En este
orden de ideas, la interpretación del Gobierno no se compagina
con el tenor de la función constitucional contenida en el numeral 11
del artículo 150 de la Carta, que sólo contempla la ley general de
258
259
presupuesto, mas no así las leyes impositivas y las que decretan

gasto público, las cuales sin embargo sirven de base para que se
puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia
presupuestal no puede analógicamente extenderse a otras
materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento.
La interpretación que el Gobierno hace del artículo 150-11, de otra

parte, conduciría a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes
que imponen tributos, pues, "establecer las rentas", no se limitaría
a estimar los ingresos sino que abarcaría el acto de su creación,
del mismo modo que "fijar los gastos" contendría también la acción
de crear o decretar los gastos. Si se tiene presente que la
Constitución separa cronológica y jurídicamente estos dos
momentos - creación y estimación de la renta; creación y
autorización del gasto -, se concluye que la tesis planteada carece
de sustento. (…)
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado la

iniciativa que tiene el Congreso en la creación del gasto público,
salvo las excepciones expresamente contempladas en la
Constitución. Precisa también que en las leyes de creación de
gasto no es posible dar mandatos imperativos al ejecutivo ni
ordenar los traslados presupuestales por cuanto el Congreso
invade la competencia del Ejecutivo y desconoce la naturaleza
adjetiva del presupuesto, según la cual los ingresos y los gastos se
crean en normas diferentes y preexistentes a la norma
presupuestal.
259
260
4.2.2. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003. El ministro de

Hacienda no tiene poder de veto en la creación del gasto
Las exigencias del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 le
corresponden al Ministerio de Hacienda, que es la entidad que
tiene la experticia suficiente para apoyar el Congreso en la
materia. Las omisiones de dicho ministerio no pueden convertirse
en un poder de veto en la aprobación de las leyes. El Congreso
está en la obligación de analizar las observaciones del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, aunque no está obligado a
atenderlas. La omisión del análisis puede acarrear la
inconstitucionalidad, ya que se trata de un procedimiento
establecido en una ley orgánica y en consecuencia condiciona la
actividad legislativa.
En el caso de los proyectos de iniciativa del gobierno el Ministerio

de Hacienda debe incluir el análisis ordenado por el artículo 7º de
la Ley 819 de 2003, pues su omisión puede generar la
inconstitucionalidad. En el caso de los proyectos de iniciativa
parlamentaria, la omisión del Ministerio de Hacienda no invalida el
trámite del proyecto.
En el orden local, en los proyectos de ordenanza o de acuerdo que

ordenen gastos o concedan beneficios tributarios deberá hacerse
explícito cuál es su impacto fiscal.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-866 de 2010, precisa

260
261
En hilo de lo expuesto, es posible deducir las siguientes

subreglas sobre el alcance del artículo 7º de la Ley 819
de 2003:
(i) las obligaciones previstas en el artículo 7º de la

Ley 819 de 2003 constituyen un parámetro de
racionalidad legislativa, que cumple fines
constitucionalmente relevantes como el orden de
las finanzas públicas y la estabilidad
macroeconómica;
(ii) el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º

de la Ley 819 de 2003 corresponde al Congreso,
pero principalmente al Ministro de Hacienda y
Crédito Público, en tanto que “es el que cuenta
con los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica. Por lo tanto, en
el caso de que los congresistas tramiten un
proyecto incorporando estimativos erróneos
sobre el impacto fiscal, sobre la manera de
atender esos nuevos gastos o sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de
Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias
económicas del proyecto”;
261
262
(iii) en caso de que el Ministro de Hacienda y

Crédito Público no intervenga en el proceso
legislativo u omita conceptuar sobre la
viabilidad económica del proyecto no lo vicia
de inconstitucionalidad, puesto que este
requisito no puede entenderse como un poder de
veto sobre la actuación del Congreso o una
barrera para que el Legislador ejerza su función
legislativa, lo cual “se muestra incompatible con
el balance entre los poderes públicos y el
principio democrático”163; y
(iv) el informe presentado por el Ministro de

Hacienda y Crédito Público no obliga a las
células legislativas a acoger su posición, sin
embargo, sí genera una obligación en cabeza del
Congreso de valorarlo y analizarlo. Sólo así se
garantiza una debida colaboración entre las
ramas del poder público y se armoniza el
principio democrático con la estabilidad
macroeconómica164.
163
164
Cfr. Sentencia C-700 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
262
263
“Posteriormente, en la sentencia C-874 de 2005165, la Corte

consideró, con fundamento en el principio de independencia de las
ramas del Poder Público, que el incumplimiento del Ministerio de
Hacienda de las obligaciones que le impone el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003 –no implica la inconstitucionalidad del Proyecto
de Ley. En estos términos dijo que “el Congreso de la República
constituía una rama autónoma del Poder Público, que el Congreso
de la República también tenía iniciativa para el gasto y que el
hecho de que el Ministerio de Hacienda no hubiera cumplido con
su deber de presentar un concepto acerca del proyecto no podía
anular la labor del Congreso”.
Agregó que “Por lo tanto, cuando por virtud de la ley corresponde

a otra rama del poder público o a uno de sus funcionarios realizar
un acto propio de sus funciones, relacionado con el trámite de un
proyecto de ley, su no cumplimiento no puede constituirse en una
irregularidad que afecte el trámite de la misma. En efecto, una
omisión de un Ministro del Ejecutivo en el debate legislativo de un
proyecto de ley no puede terminar atribuyéndose a otra rama del
poder público, como lo es en este caso la legislativa, pues, de
aceptarse dicha consecuencia, sería desconocer la autonomía de
que está revestida el Congreso en el ejercicio de su función
legislativa y bajo el amparo del principio de separación de poderes
y respecto del principio democrático.”
165
M.P. Clara Inés Vargas.
263
264
Así mismo, en la Sentencia C-856 de 2006166, la Corte resaltó que

los requisitos establecidos en el art. 7 de la ley 819 de 2003 sólo
son aplicables para los proyectos de ley que ordenen gasto o que
otorguen beneficios tributarios.
Pero es en la sentencia C-502 de 2007167, en la que la Corte

precisó que el contenido de la disposición señalada era un
parámetro de racionalidad de la actividad legislativa y un deber
que recaía principalmente en el Ministro de Hacienda. En estos
términos, consideró la providencia:
“Por todo lo anterior, la Corte considera que los

primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de
2003 deben entenderse como parámetros de
racionalidad de la actividad legislativa, y como
una carga que le incumbe inicialmente al
Ministerio de Hacienda, una vez que el
Congreso ha valorado, con la información y las
herramientas que tiene a su alcance, las
incidencias fiscales de un determinado proyecto
de ley. Esto significa que ellos constituyen
instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe

interpretarse en el sentido de que su fin es
obtener que las leyes que se dicten tengan en
166
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
167
M.P. Manuel José Cepeda.
264
265
cuenta las realidades macroeconómicas, pero

sin crear barreras insalvables en el ejercicio de
la función legislativa ni crear un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y
en ese proceso de racionalidad legislativa la
carga principal reposa en el Ministerio de
Hacienda, que es el que cuenta con los datos,
los equipos de funcionarios y la experticia en
materia económica. Por lo tanto, en el caso de
que los congresistas tramiten un proyecto
incorporando estimativos erróneos sobre el
impacto fiscal, sobre la manera de atender esos
nuevos gastos o sobre la compatibilidad del
proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir
en el proceso legislativo para ilustrar al
Congreso acerca de las consecuencias
económicas del proyecto. Y el Congreso habrá
de recibir y valorar el concepto emitido por el
Ministerio.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el

Ministerio de Hacienda no participa en el curso
del proyecto durante su formación en el
Congreso de la República, mal puede ello
significar que el proceso legislativo se encuentra
viciado por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley
819 de 2003. Puesto que la carga principal en la
265
266
presentación de las consecuencias fiscales de

los proyectos reside en el Ministerio de
Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a
los congresistas acerca de los problemas que
presenta el proyecto no afecta la validez del
proceso legislativo ni vicia la ley
correspondiente. (Resaltado fuera del texto)
Esta postura fue reiterada en sentencia C-315 de 2008168 en la

cual se sostuvo que las obligaciones previstas en el artículo 7º de
la Ley 819 de 2003 constituyen “un parámetro de racionalidad
legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos
constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas
públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de
las leyes”. Así mismo la Corporación consideró que “el mandato
de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la
planeación de la política económica, empero, no puede
comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de
las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso
carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el
impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes
adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal
de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta
naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador y
otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del
Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso
168
266
267
para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una
barrera en la función constitucional de producción normativa, se
muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y
el principio democrático”.
En igual sentido se pronunció la Corte en las sentencia C-731 de

2008169, C-286 de 2009170 y C-373 de 2009171, entre otras.
Del anterior recuento jurisprudencial pueden deducirse las

siguientes subreglas: (i) las obligaciones previstas en el artículo 7º
de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad
legislativa, que cumple fines constitucionalmente relevantes como
el orden de las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica,
(ii) el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819
de 2003 corresponde al Congreso, pero principalmente al Ministro
de Hacienda y Crédito Público, en tanto que “es el que cuenta con
los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia
económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas
tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el
impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o
sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir
en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las
consecuencias económicas del proyecto”, (iii) en caso de que el
Ministro de Hacienda y Crédito Público no intervenga en el
proceso legislativo u omita conceptuar sobre la viabilidad
169
M.P. Manuel José Cepeda.
170
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
171
M.P. Humberto Antonio Sierra.
267
268
económica del proyecto no lo vicia de inconstitucionalidad, puesto

que este requisito no puede entenderse como un poder de veto
sobre la actuación del Congreso o una barrera para que el
Legislador ejerza su función legislativa, lo cual “se muestra
incompatible con el balance entre los poderes públicos y el
principio democrático”172 y (iv) el informe presentado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público no obliga a las células
legislativas a acoger la posición del Ministro.
Sin embargo, en relación con esta última subregla, esta Sala debe
precisar que aunque el informe presentado por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público no obliga al legislativo a acoger las
observaciones del Ministro del ramo, sí genera una obligación en
cabeza del Congreso de valorar el concepto emitido por el
Ministerio. En efecto, sólo así se garantiza una correcta
colaboración entre las ramas del poder público y se armoniza el
principio democrático con la necesaria estabilidad
macroeconómica.
Es decir, cumplida la carga que consagra el artículo 7 de la Ley

819 de 2003, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, referida a la rendición del concepto del impacto fiscal a
mediano plazo, surge para el Congreso la obligación de estudiar y
discutir las razones presentadas por el ejecutivo. Por el contrario,
una omisión en el análisis de las razones aducidas por el Ministro
implica un incumplimiento de una Ley Orgánica, la Ley 819 de
2003, y por tanto, deviene en su inconstitucionalidad.
172
268
269
Sin embargo, debe esta Sala aclarar que la obligación que recae
en el Congreso es la de estudiar y discutir el contenido del informe
presentado por el ejecutivo, sin que ello signifique que las razones
aducidas deban ser necesariamente acogidas por las células
legislativas. Por el contrario, las mismas deberán ser analizadas y
podrá el legislativo admitirlas o rechazarlas. Lo anterior por cuanto
reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que el artículo
7 de la Ley 819 de 2003 no puede considerarse como un poder de
veto sobre la actuación del Congreso o una barrera para que el
Legislador ejerza su función legislativa, lo cual “se muestra
incompatible con el balance entre los poderes públicos” (…)
9.5.1.1Por todo lo anterior, esta Sala considera que presentado el

informe por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
surgía, en virtud del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, la
obligación del Congreso de analizar y discutir las razones
aducidas por el ejecutivo. Por ello, se declararán fundadas las
objeciones presentadas por el Gobierno en relación con los
artículos 2 y 3. (…)
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADAS las objeciones por

inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en
relación con los artículo 2 y 3 del proyecto de ley número 136 de
2006 –Senado-, 240 de 2007 –Cámara-, “por medio del cual se
269
270
dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los

miembros de las asambleas departamentales”, en relación con la
objeción gubernamental formulada por ausencia de análisis del
impacto fiscal exigido por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
Como consecuencia de lo anterior, exclusivamente respecto de las
objeciones formuladas en relación con esta norma y en los
aspectos analizados, declarar INEXEQUIBLES los artículos 2 y 3
del proyecto de ley de la referencia.” (…)
“Por otra parte, en relación con la exigencia del artículo 7 de la Ley

819 de 2003,173 esta Corporación se ha pronunciado en varias
ocasiones para reiterar que el requisito allí establecido es
responsabilidad tanto del Ejecutivo como del Legislativo,174 pero
173 Ley 819 de 2003, Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo
momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que
ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser
compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. ║ Para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada
para el financiamiento de dicho costo. ║ El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá
rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. ║ Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o
aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. ║ En las entidades territoriales, el trámite previsto en el
inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus
veces.
174 C-1113 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis). La objeción presidencial se presentó
contra el Proyecto de Ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 –Cámara- “Por
la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años
de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las
270
271
no es una limitación para que el Congreso desarrolle su función

legislativa.175
De conformidad con lo que establece el artículo 7° de la Ley 819

de 2003,176 en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que
virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de

interés social”; C-500 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, SV Jaime Araujo
Rentería). El proyecto objetado fue el proyecto de Ley No. 249 de 2003 - Senado de la
República -, 129 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del cual la Nación se
asocia a la celebración de los cuatrocientos años de la fundación del municipio de
Nocaima, en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”; C-729
de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra AV Jaime Araujo Rentería). El proyecto objeto de
reproche fue el proyecto de Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado “Por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la
fundación del municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan otras
disposiciones”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del
presupuesto nacional las partidas necesarias para concurrir a la realización de distintas
obras en el municipio; C-072 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño). El proyecto
objetado fue el Proyecto de Ley N.° 239/05 Senado - 165/03 Cámara, “por la cual se
vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de seguridad
social en salud y se dictan otras disposiciones". El proyecto fue objetado por cuanto
otorgaba beneficios tributarios al reducir el aporte de las madres comunitarias al Sistema
de Seguridad Social en Salud del 8% al 4% de las sumas que reciben por concepto de
bonificación del Instituto de Bienestar Familiar; C-929 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar
Gil). El proyecto objetado fue el Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara,
“Por medio de la cual se autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de
obras en el Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con motivo de
la vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de su
fundación”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del
Presupuesto General de la Nación las apropiaciones presupuestales necesarias para
vincularse a la conmemoración de los cien años del municipio de Caicedonia y para la
ejecución de distintas obras de infraestructura. En el proyecto se cuantificaba el costo de
las obras, pero no se identificaba la fuente de ingreso adicional para cubrirlos ni se
analizaba la compatibilidad de los gastos con el marco fiscal de mediano plazo.
175 Ver entre otras las sentencias C-874 de 2005 (MP: Clara Inés Vargas Hernández),
C-856 de 2006 (MP: Jaime Córdoba Triviño), C-502 de 2007 (MP: Manuel José Cepeda
Espinosa).
176 Ley 819 de 2003, Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo
momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que
ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser
compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. ║ Para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada
para el financiamiento de dicho costo. ║ El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá
271
272
ordene gastos o conceda beneficios tributarios deberá hacerse

explícito cuál es su impacto fiscal y establecerse su compatibilidad
con el marco fiscal de mediano plazo que dicta anualmente el
Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones
de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para
debate se deben incluir expresamente los costos fiscales de los
mismos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los
mencionados costos. De la misma manera, establece que durante
el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir
concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para
cada uno de los proyectos, así como sobre la fuente de ingresos
para cubrirlos y sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Es por ello, que esta Corporación ha reconocido que el

mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003 se erige como una
importante herramienta tanto para racionalizar el proceso
legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de
las leyes, así como la implementación efectiva de las políticas
públicas.177 Sin embargo, tal como también lo ha resaltado esta
rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En

ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. ║ Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o
aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. ║ En las entidades territoriales, el trámite previsto en el
inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus
veces.
177 Ver entre muchas otras las sentencias C-197 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-
782 de 2001(MP. Manuel José Cepeda Espinosa), C-500 de 2005 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto), C-502 de 2007 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa), C-290 de
2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza, Martelo), C-339 de 2009 (MP. Humberto
272
273
Corporación, esta herramienta no constituye una barrera para que

el Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite
que recaiga sobre el legislativo exclusivamente, puesto que es el
gobierno quien cuenta con los elementos técnicos para efectuar
los estimativos de los costos fiscales de un determinado proyecto.
Por ello, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación, una vez el Congreso haya valorado, con las
herramientas a su alcance, si un proyecto tiene o no implicaciones
fiscales, corresponde al gobierno participar durante el curso del
trámite legislativo para precisar esos estimativos, puesto que la
carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales
corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”
De lo anterior se pueden extraer como conclusiones generales:
(i) Los requisitos señalados en el art. 7° de la ley 819 de 2003 no

pueden hacerse valer respecto de proyectos de ley que habían
iniciado su trámite con anterioridad a la expedición de la ley 819
de 2003.
(ii) Hasta tanto no hubiere el gobierno dictado el Marco Fiscal de

Mediano Plazo, que le exige el artículo 1° de la ley 819 de 2003;
no pueden hacerse valer los requisitos establecidos en el artículo
Antonio Sierra Porto), C-441 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez), C-662 de 2009
(MP. Luís Ernesto Vargas Silva), C-850 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
273
274
7° en los diferentes proyectos de ley que establezcan un gasto

público.
(iii) El Congreso de la República constituye una rama autónoma del

Poder Público, por ende también tiene iniciativa para el gasto y el
hecho de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumpla
con su deber de presentar el concepto de que trata el artículo 7° de
la ley 819 de 2003 sobre el proyecto de ley que se estudie; no
puede anular la labor del Congreso.
(iv) El requerimiento general establecido en el art. 7 de la Ley 819

tiene tres connotaciones importantes: “Primero, que es exigible
sólo para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen
beneficios tributarios; segundo, que el mismo debe cumplirse en
todo momento, es decir, durante todo el trámite legislativo -tanto
en la exposición de motivos, como en las ponencias-, y, tercero,
que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el análisis del
impacto fiscal de los proyectos de ley.”
(v) Las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003

constituyen un importante instrumento de racionalización de la
actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con
conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una
de las leyes aprobadas por el Congreso de la República. También
permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación
económica del país y con la política económica trazada por las
autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a
274
275
generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute

favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.
(vi) El cumplimiento de los requisitos establecidos en el

mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en la
aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las
mismas solamente se producirá después de conocerse su impacto
fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo. Pero ello no
significa que pueda interpretarse que este artículo constituye una
barrera para que el Congreso ejerza su función legislativa o una
carga de trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente.
(vii) Admitir que el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un

requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva
sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley,
significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad
del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda
una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.
(viii) El Ministerio de Hacienda es quien cuenta con los elementos

necesarios para poder efectuar estimativos de los costos fiscales,
para establecer de dónde pueden surgir los recursos necesarios
para asumir los costos de un proyecto y para determinar la
compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
275
276
(ix) El mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que

su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las
realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables
en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso
de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio
de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de
funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en
el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando
estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de
atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro
de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al
Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto.
Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el
Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los
congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de
Hacienda.
(x) La carga principal en la presentación de las consecuencias

fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la
omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de los
problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del
proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.
276
277
“A partir de la sentencia C-502 de 2007, la Corte señaló el alcance

del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Con fundamento en los
argumentos expuestos en la mencionada decisión, la Corte ha
declarado infundadas objeciones presidenciales basadas en el
presunto incumplimiento de lo dispuesto en la citada norma, como
ocurrió, entre otras, en las siguientes providencias:
- C-015-A de 2009 (…)
- C-1200 de 2008 (…)
- C-1197 de 2008 (…)
- C-1139 de 2008 (…)
- C-731 de 2008 (…)
- C-315 de 2008 (…)
- C-441 de 2009 (…)
Es decir, en el presente caso, aún cuando el proyecto de ley no

impone un gasto sino que se limita a proponer al Gobierno la
inclusión de determinada partida en el Presupuesto General de la
277
278
Nación, el Ejecutivo desatendió el deber de colaboración con el

Congreso de la República, en el sentido de ofrecer a los
congresistas elementos técnicos precisos para determinar el
impacto fiscal del proyecto, sin que este hecho signifique un vicio
que afecte el trámite legislativo, según lo establecido por esta
Corporación en la Sentencia C-502 de 2007, pues en ella quedó
consignado: “puesto que la carga principal en la presentación de
las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio
de Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a los
congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no
afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley
correspondiente.” (…)
“Recapitulando, el incumplimiento de las formalidades prescritas

por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 tiene consecuencias
distintas si se trata de un proyecto de ley de iniciativa
parlamentaria o de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental.
En el primer caso la renuencia del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público a suministrar la información relacionada con el
impacto fiscal del proyecto, sus fuentes de financiamiento, y su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no puede
obstaculizar la labor legislativa ni paralizar la actividad del
Congreso, razón por la cual, en este caso concreto, el
procedimiento legislativo no resulta viciado. Por el contrario,
cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental, pesa
en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el
278
279
cumplimiento estricto de las formalidades señaladas por el

precepto en cuestión, so pena de la declaratoria de
inconstitucionalidad por la trasgresión de mandatos de carácter
orgánico.” (…)
El cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de

2003 (…)
No obstante las importantes finalidades que se acaban de reseñar,

la Corporación también ha indicado que el cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 es una carga que
le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, “una vez que el Congreso ha valorado, con la información
y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales
de un determinado proyecto de ley”, pues es evidente que el
Ministerio “cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica” para ilustrar al Congreso
respecto de las consecuencias económicas del proyecto, en cuyo
caso, si bien el órgano legislativo debe recibir y valorar el concepto
emitido, “la carga de demostrar y convencer a los congresistas
acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministerio de Hacienda”178.
178
Ibídem.
279
280
Aún cuando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le

corresponde la carga principal en el proceso de racionalidad
legislativa, lo cierto es que la finalidad de obtener que las leyes
dictadas “tengan en cuenta las realidades macroeconómicas” no
puede lograrse al costo de “crear barreras insalvables en el
ejercicio de la función legislativa” o de instaurar “un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda”179.
En efecto, la Corte Constitucional ha precisado que la

presentación de un proyecto de ley que implique gastos no está
condicionada a una especie de consulta previa de los congresistas
al Ministerio de Hacienda, ya que en tal hipótesis “el Ministerio
decidiría qué peticiones atiende y el orden de prioridad para
hacerlo”, con lo cual “adquiriría el poder de determinar la agenda
legislativa, en desmedro de la autonomía del Congreso”, pero
también “podría decidir no intervenir en el trámite de un proyecto
de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender el
trámite de los proyectos”180.
En atención a las razones expuestas, la Corporación ha indicado

que cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público omite
conceptuar no se afecta la validez del proceso legislativo que, en
consecuencia, no se vicia “por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003”,
puesto que “la carga principal en la presentación de las
179
Ibídem.
180
Ibídem.
280
281
consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de

Hacienda”181. (…)
“Si el Congreso no concurre al cumplimiento de esa exigencia

explicitando el impacto fiscal de la propuesta de gasto público y la
fuente de financiación, en la forma indicada en la mencionada
disposición, haciendo caso omiso del dictamen técnico que realice
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se genera un vicio de
procedimiento en el trámite del proyecto de ley que
eventualmente puede acarrear su inconstitucionalidad, toda vez
que se estaría ante la inobservancia de una norma orgánica,
condicionante de la actividad legislativa en los términos señalados
en el artículo 151 superior. (…)
Tratándose de normas orgánicas presupuestales, como el artículo

7° de la Ley 819 de 2003, esta corporación ha precisado que se
encuentran dotadas de la característica especial de poder
condicionar a sus prescripciones la expedición de otras leyes
sobre la materia, “de modo tal que una vulneración o
desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se
consagran al momento de la expedición de las leyes
presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad
de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que sus
disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del
181
Ibídem.
281
282
Constituyente. A la Ley Orgánica del Presupuesto debe sujetarse

todo asunto relacionado con el sistema presupuestal”182; en el
mismo sentido ha expresado que “las normas orgánicas, entre las
cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría
superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al
punto de que el control de constitucionalidad que lleva a cabo
esta corporación deba implicar que se confronte la disposición
acusada no solamente con el texto constitucional, sino también
con la respectiva norma orgánica. Esta viene a constituirse en
límite, directriz y referencia obligada de la ley ordinaria”. 183 (…)
4.3. Las leyes no pueden ordenar al Gobierno la incorporación al

presupuesto
El Congreso tiene iniciativa en la creación de los gastos públicos
salvo que la Constitución consagre expresamente la iniciativa en
cabeza del Gobierno. Para garantizar el supuesto equilibrio de
poderes, se le atribuye al Gobierno el poder exclusivo de
presentar y autorizar las modificaciones del presupuesto en el
Congreso. Por esta razón el Congreso no le puede dar órdenes al
ejecutivo de modificar o de incorporar gastos al presupuesto.
Dicen así las sentencias de la Corte Constitucional:
182 C-446 de 1996 (septiembre 19), Hernando Herrera Vergara.

183 C-1379 de 2000 (octubre 11), M. P. José Gregorio Hernández.
282
283
15. Del estudio sistemático de los anteriores precedentes se

deduce que el criterio determinante para establecer si el
Congreso violó la regla de iniciativa gubernamental en
materia de gasto público no es el carácter imperativo del
verbo. Por el contrario se debe establecer si a partir del
análisis integral de la ley surge de manera clara e inequívoca
que el Congreso está dándole una orden al Gobierno para
apropiar recursos en la ley de presupuesto respectiva. Si ello
es así, la disposición analizada será inconstitucional. De lo
contrario, ha de entenderse que es ajustada a la Carta Política.
Adicionalmente, del análisis de la jurisprudencia es necesario
concluir también, que cuando en el proyecto de ley existe una
disposición que le otorga la facultad al Gobierno, o lo autoriza para
hacer las respectivas apropiaciones, el Congreso no le está dando
una orden al Gobierno, y por lo tanto no vulnera la regla
constitucional de iniciativa gubernamental en materia de gasto
público.
16. En virtud de lo anterior, es preciso concluir que la disposición

objetada en el presente caso no tiene el alcance de constituir una
orden para que el Gobierno Nacional incluya, año tras año, una
partida en las leyes de apropiaciones para “contribuir al fomento,
promoción, difusión, protección, conservación y financiación del
Carnaval de Riosucio” mientras se lleve a cabo dicho carnaval. La
utilización del verbo imperativo “deberá” no tiene en sí misma
dicho alcance. Nada en la disposición objetada indica que ese
fuera el alcance que le quiso dar el Congreso. Por el contrario,
como lo sostienen los informes de Senado y Cámara, y lo reitera
en su concepto el Procurador, el artículo 3º del proyecto autoriza
283
284
184
al Gobierno para efectuar las respectivas apropiaciones. Esta
posibilidad de que el Congreso autorice al Gobierno nacional para
establecer las partidas respectivas en la ley de apropiaciones
185
también ha sido avalada por esta Corporación. Por lo tanto, en
el presente caso también habrán de declararse infundadas las
objeciones gubernamentales.
“Pero existen otras leyes que se sitúan en una suerte de punto

intermedio, dado que si bien ordenan gastos, no señalan una
partida específica que debe ser incluida en la ley de presupuesto
anual de rentas y gastos; por lo mismo, no tienen reserva de
iniciativa. En este escenario se enmarca la norma objeto de
examen, que dispone la inclusión de un gasto público para la
implementación de la oralidad y la ejecución de planes de
descongestión judicial, de modo que desde esta perspectiva no se
encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad. (…)
La Corte llama la atención para advertir que el parágrafo

transitorio del artículo 1º del proyecto no representa una simple
autorización al Gobierno Nacional para la inclusión de un gasto.
Constituye un verdadero mandato imperativo, en el sentido de
que, durante los cuatro (4) años siguientes a la expedición de la
ley, se deberá incluir en el presupuesto de rentas y gastos una
184
El artículo 3º del Proyecto dispone: “Autorícese al Gobierno Nacional para efectuar
asignaciones presupuestales del orden de cuatrocientos millones de pesos
($400.000.000), a fin de contribuir a la financiación del Carnaval de Riosucio.”
185
En este sentido, ver Sentencias citadas en Supra Nota 1.
284
285
partida destinada al desarrollo de los programas anteriormente

anotados, “de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el
Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos”, según la
propuesta del Ministerio de Hacienda que fue recogida por el
Congreso de la República.
En este punto la Corte considera necesario hacer algunas

precisiones hermenéuticas para salvaguardar la voluntad del
Congreso sin afectar las competencias del Gobierno Nacional, por
cuanto la norma puede dar lugar a varias interpretaciones,
algunas de las cuales son incompatibles con el principio de
legalidad del gasto y se reflejan como contrarias a la Constitución.
Una primera interpretación podría sugerir que la norma impone al

Gobierno la obligación de incluir en el presupuesto anual de rentas
y gastos, durante cada uno de los próximos cuatro (4) años, una
partida equivalente hasta el 0,5% del PIB. Sin embargo, dicha
lectura de la norma no resulta constitucionalmente aceptable,
porque implicaría despojar al Gobierno Nacional de su
competencia en la formulación del presupuesto y específicamente
de la facultad de incluir o modificar las partidas concretas (art.346
y 351 CP). En consecuencia, el Gobierno Nacional no está
obligado a incluir en el presupuesto anual de rentas y gastos una
partida que de manera automática y durante cuatro años
consecutivos ascienda necesariamente a un monto exacto del
0,5% del PIB, pues ello implicaría una injerencia
desproporcionada en la órbita de su autonomía y competencia en
materia presupuestal.
La segunda interpretación de la norma podría sugerir que la

referencia a una partida destinada a implementar la oralidad y la
285
286
descongestión judicial, equivalente hasta el 0,5% del PIB, es un

límite que el Congreso impuso al Gobierno para el diseño del
presupuesto. Sin embargo, la Corte considera que la norma
tampoco puede entenderse como un tope o baremo infranqueable,
por cuanto una determinación de esta magnitud implicaría de
nuevo una restricción inconstitucional de las facultades del
Gobierno Nacional en el diseño y formulación del presupuesto
anual de rentas y gastos, así como de la facultad del Congreso en
la aprobación de dicha ley. En efecto, constitucionalmente nada
impide que el Gobierno pueda proponer una partida superior en la
formulación del presupuesto, o que el Congreso decida
incrementarla en el trámite del proyecto, por supuesto contando
con el aval del Ministerio de Hacienda.
Finalmente, una tercera interpretación de la norma, que la Corte

estima como ajustada a la Constitución, indica que la referencia a
una partida equivalente hasta el 0,5% del PIB, debe entenderse
como un mínimo y no como un tope de orden presupuestal, que
debe alcanzarse durante las próximas cuatro (4) vigencias
fiscales. Desde esta perspectiva, lo que impone la norma al
Gobierno Nacional es el deber de incluir en el presupuesto de
cada año una partida que sea gradualmente mayor, hasta que en
el cuarto año alcance, como mínimo, el equivalente al 0,5% del
PIB. De esta manera, se respeta el marco de competencias
concurrentes anteriormente señalado, de modo que el Gobierno
tiene la potestad de hacer esa inclusión en forma gradual, “de
acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal
de Mediano Plazo y el Marco de Gastos”, sin perjuicio de la
facultad de su inclusión completa desde el primer año fiscal
siguiente a la expedición de la presente ley. (…)
286
287
Desde esta perspectiva, la Sala encuentra que el mandato de que

en los cuatro (4) años siguientes se incluya una partida en el
presupuesto anual de gastos, para los fines allí previstos, no
resulta inconstitucional. La inclusión en el presupuesto de una
partida equivalente hasta el 0,5% del Producto Interno Bruto, en
los términos señalados, se refleja como una medida idónea y
razonable para asegurar los recursos mínimos que permitan hacer
efectivo el principio de oralidad y diseñar estrategias de
descongestión judicial, pues de otra manera el derecho de acceso
a la administración de justicia, conforme a los postulados que
planteó el Legislador, carecería de herramientas concretas para
asegurar su realización efectiva.”
“Esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones

acerca de la constitucionalidad de normas que decretan honores
o reconocen un hecho importante para la vida de la Nación o de
una de sus comunidades, y autoriza la realización de ciertos
gastos.
De manera general, la Corte ha señalado que dichas

autorizaciones no vulneran la distribución de competencias entre
el Legislador y el Gobierno. Así, en la sentencia C-782 de
2001186 se declararon exequibles unas normas legales que, con
el propósito de exaltar la memoria de un personaje público,
186 MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Rodrigo Escobar Gil.
287
288
autorizaban al gobierno para realizar ciertos gastos específicos en

el ámbito municipal.187 (…)
De otra parte, la Corte ha declarado inexequibles normas legales,

o proyectos de ley objetados por el Presidente de la República,
que, en vez de autorizar al Gobierno para realizar ciertos gastos,
le ordenan hacerlo. En este sentido, la sentencia C-197 de
2001188 declaró fundadas las objeciones presidenciales dirigidas
contra una ley que ordenaba al Ejecutivo asignar unas sumas de
dinero para la realización de ciertas obras. De otra parte, la Corte
ha declarado fundadas objeciones presidenciales respecto de
normas que autorizan al gobierno para realizar gastos, los cuales,
en dichos casos específicos, implicaban una modificación del
presupuesto de la correspondiente vigencia fiscal - ver sentencias
C-581 de 1997189, C-196 de 2001190 y C-483 de 2002191, entre
otras.” (…)
187 Las normas acusadas estaban contenidas en la Ley 609 de 2000 (por medio de la
cual la República de Colombia exalta la memoria del General Gustavo Rojas Pinilla, al
cumplirse el primer centenario de su nacimiento.). Se destacan los siguientes artículos
acusados: “Artículo 3. Autorízase al Gobierno para la emisión de una estampilla que
deberá estar en circulación por los mismos días que se celebra el natalicio del ilustre
Presidente, el 12 de marzo del año 2000, con la siguiente leyenda Gustavo Rojas Pinilla
´Paz, Justicia y Libertad´. || Artículo 4. Para la construcción del Auditorio Gustavo Rojas
Pinilla, en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Tunja, el Gobierno Nacional
autorizará la suma de dos mil cuatrocientos diez millones de pesos ($2.410´000.000). ||
Artículo 5. Para la adecuación del Edificio Municipal de la ciudad de Tunja se autorizará
por cuenta del Gobierno Nacional la suma de tres mil cien millones de pesos
($3.100´000.000). || Artículo 6. El Gobierno Nacional, por medio de la Unidad Especial
de Aeronáutica Civil, autorizará la suma de setecientos veinte millones de pesos
($720´000.000) para la terminación de las obras, estudios, diseños, adecuaciones,
dotaciones de radioayudas, iluminación y equipos necesarios para una apropiada
operación del aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla de la ciudad de Tunja. || Artículo 7. Para
el rescate del patrimonio histórico de la ciudad de Tunja, Cojines del Zaque, la Capilla
de San Lorenzo, la Casa del Fundador, Piedra de Bolívar o Loma de los Ahorcados y la
Iglesia de Santa Bárbara, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Cultura,
autorizará una partida de dos mil millones de pesos ($2.000´000.000).”
188 MP Rodrigo Escobar Gil.
189 MP Vladimiro Naranjo Mesa.
288
289
“Adicionalmente a lo anterior, debe la Corte referirse a otros vicios

de inconstitucionalidad insinuados por el Gobierno en sus
objeciones, que tocan materias cercanas a la que acaba de
estudiarse. En particular debe estudiar si le es posible al Congreso
ordenar al Gobierno el llevar a cabo traslados presupuestales
como aquellos a que se refiere el artículo 3° del proyecto objetado
cuando prescribe que “El Gobierno Nacional deberá realizar los
trámites necesarios para efectuar las apropiaciones y traslados
presupuestales para el cumplimiento de la presente ley.” (…)
A propósito, no sobra recordar como en oportunidades anteriores

la Corte encontró fundadas objeciones presidenciales que
acusaban proyectos de ley por vulneración de los artículos 345 y
346 de la Constitución, al ordenar al Gobierno hacer traslados
presupuestales a fin de asignar recursos para el financiamiento de
proyectos señalados por el Congreso. Así por ejemplo, en la
Sentencia C- 581 de 1997192, (…)
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte

encuentra que no se ajusta a la Constitución la orden impartida
190 MP Eduardo Montealegre Lynett. Salvamentos parciales de voto de los magistrados

José Gregorio Hernández Galindo, Manuel José Cepeda Espinosa, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz, Eduardo Montealegre Lynett.
191 MP Alfredo Beltrán Sierra.
192 M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
289
290
por el Congreso al Gobierno Nacional en el artículo 3° del

proyecto objetado, que le impone al Ejecutivo efectuar los
traslados presupuestales para el cumplimiento de los fines que
persigue tal proyecto.
Las anteriores consideraciones son suficientes para encontrar

fundadas las objeciones gubernamentales formuladas contra los
artículos 2° y 3° del proyecto bajo examen, y así se declarará.”(…)
“Considera el Gobierno que las disposiciones del proyecto son

inconstitucionales, porque consagran verdaderas órdenes del
Congreso al Ejecutivo para incorporar dentro del Presupuesto
General de la Nación gastos con destino al financiamiento de
varias obras en el Municipio de Tenerife, con lo cual se vulneran
los artículo 345 y 346 constitucionales.
En relación con este punto se considera:
La iniciativa en materia de gasto público se reconoce tanto al

Gobierno como al Congreso. No obstante, se ha advertido193 que
"las competencias en materia de gasto público están distribuidas
de manera tal que sólo el Gobierno puede definir el contenido del
proyecto de presupuesto que deberá ser presentado al Congreso,
193 Sentencia C-360/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
290
291
sin perjuicio de que a su turno el órgano ejecutivo deba sujetarse

a las disposiciones constitucionales pertinentes”.
Es decir, que si bien el Congreso puede decretar un gasto, sin

embargo su inclusión en el presupuesto es facultativo del
Gobierno. Por lo tanto, aquél no puede impartirle órdenes, o darle
instrucciones o autorizaciones que supongan una imposición o un
mandato perentorio para que un determinado gasto se incluya en
el presupuesto.
La inclusión en el Presupuesto General de la Nación de un gasto

propuesto por el Congreso, resulta ser una opción condicionada a
la voluntad del Gobierno, en virtud del principio general de que la
iniciativa presupuestal en materia de realización de gastos es una
atribución propia del ejecutivo (C.P. arts. 346 y 347). Confirma
esta aseveración el artículo 351 de la C.P. que prohibe al
Congreso "aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de
gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con
la aceptación escrita del ministro del ramo".
Los criterios señalados corresponden a la jurisprudencia

constante194, de la Corte sobre el tema que se puede auscultar
en diferentes sentencias sobre el particular.
194 Ver sentencia C-490 de 1994, entre otras.
291
292
Es del caso señalar que la incorporación de gastos en el

presupuesto a iniciativa del Congreso, no puede obedecer sólo a
la mera voluntad del Gobierno, sino que debe ser el resultado de
la evaluación de factores objetivos, como los que puntualiza la ley
Orgánica del Presupuesto a saber: la disponibilidad de recursos,
que el gasto coincida con una responsabilidad de la Nación y, por
supuesto, que aquél se contemple en el plan nacional de
inversiones. En efecto, el decreto 111 de 1996, señala:
"ARTÍCULO 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a

la presentación del proyecto anual de Presupuesto General de la
Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si
corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan
concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente
las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la ley 60 de 1993".
“Incidencia de las normas objetadas en el gasto público.

Obligatoriedad del Reglamento del Congreso para la tramitación de
las leyes.
Por otra parte, el contenido de las normas aprobadas afecta de

modo importante los recursos del Presupuesto Nacional, pues
implica un considerable aumento en los gastos, tanto en lo
292
293
referente al pago de las nuevas pensiones que se liquiden a

empleados de la Contraloría General y del Congreso con arreglo a
los criterios introducidos en aquellas, como en lo relativo a la
reliquidación de las que, para el caso de los extrabajadores de la
Contraloría, fueron liquidadas con anterioridad (artículo 2º,
parágrafo del proyecto). Ese incremento del gasto no puede
provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso, sino que debe
contar con la anuencia del Gobierno, tal como resulta del artículo
351 de la Constitución, el cual, inclusive tratándose del trámite de
la ley anual de presupuesto, dispone que el Congreso no podrá
aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el
Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del
ministro del ramo. Si esto es necesario cuando se aprueba el
Presupuesto, con mayor razón ha de requerirse respecto de una
ley que incida en la ejecución del mismo, como ocurre en este caso
si se tiene en cuenta que, según el artículo 5º del proyecto
objetado, "la presente ley interpretativa rige a partir de la fecha de
su sanción". Eso es aún más claro en cuanto las normas sobre
trabajo, por ser de orden público son de efecto general inmediato.
De allí la disposición consagrada en el artículo 163 del Reglamento
del Congreso (Ley 5a de 1992):
"Artículo 163.- Enmiendas que impliquen erogación o

disminución de ingresos.- Las enmiendas a un proyecto de ley
que supongan gasto público o disminución de los ingresos
presupuestarios, requerirán la conformidad del Gobierno para
su tramitación (se subraya).
293
294
A tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitirá al

Gobierno -Ministro de Hacienda- por conducto del Presidente
de la Comisión Constitucional, las que a su juicio puedan
estar incluidas, a lo cual se dará respuesta razonada en el
plazo de 5 días, transcurrido el cual se entenderá que el
silencio del Gobierno expresa conformidad. Esto no obsta
para que en cualquier momento de la tramitación se
presenten las observaciones del caso".
La norma transcrita no fue observada en esta ocasión por el

Congreso, pese a que en la Cámara de Representantes se
introdujeron enmiendas al proyecto original, las cuales, en cuanto
ampliaban considerablemente la base de liquidación de pensiones
correspondientes a los congresistas y a los empleados del
Congreso, tenían una clara e indudable repercusión en el erario.
La actividad legislativa del Congreso está sujeta al cumplimiento

íntegro de las normas constitucionales y también, por mandato
expreso del artículo 151 de la Carta, a las leyes orgánicas que
regulan esa actividad, una de las cuales es precisamente la que
consagra el Reglamento del Congreso, hoy contenido en la
mencionada Ley 5a de 1992.
Advierte la Corte una vez más que, como lo recuerda el Procurador

en este caso, la tramitación legislativa cumplida sin tener en cuenta
las exigencias de la ley orgánica a la que se encuentre sometida
294
295
una ley, según la categoría a que pertenezca, está viciada de

inconstitucionalidad.”
4.4. La ley que crea el gasto no puede dejar su destinación a discreción

del Gobierno
La creación de los gastos es una competencia privativa del
Congreso de la República, por ello no es posible que la ley deje a
discreción del Gobierno la facultad de definir su finalidad. La Corte
Constitucional precisó sobre el particular:
“Por último procede la Corte a analizar el problema de la destinación

de estos recursos del fondo. Ahora bien, esta Corporación encuentra
que la ley no define con claridad dicha destinación sino que atribuye
una competencia para tal efecto al Gobierno. Así, el inciso quinto
atribuye al Gobierno la facultad de definir los programas financiados
pues señala que la finalidad del fondo será la financiación “de
programas sociales que el Gobierno Nacional defina como
prioritarios”. Por su parte, el parágrafo de ese mismo artículo reitera
que el Gobierno reglamentará la destinación de los recursos del
Fondo Nacional de Protección Social. Ahora bien, la Corte considera
que la destinación de esos recursos no puede quedar abierta a la
discreción gubernamental, pues existe reserva legal en materia del
decreto y orientación del gasto público. En efecto, la Carta establece
que los gastos deben estar incorporados en el presupuesto (CP art.
345), y a su vez, las partidas incorporadas en la ley de
apropiaciones deben corresponder a un gasto decretado conforme a
295
296
ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender

debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP art. 346). Por consiguiente, no puede el
artículo acusado conferir al Gobierno la facultad de definir los
programas a ser financiados con los recursos del fondo, pues dicha
determinación es del resorte de la ley, por lo que resulta ineludible
declarar la inexequibilidad del parágrafo de esta disposición y de la
expresión “que el Gobierno Nacional defina como prioritarios”. Por
esa misma razón, resulta necesario precisar que los programas
sociales que podrían ser financiados por ese fondo deben
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo o a leyes preexistentes,
y el gasto debe haber sido incorporado previamente en el
correspondiente presupuesto, tal y como lo ordenan los artículos 345
y 346 de la Carta.”
4.5. La ley que crea el gasto y la ley presupuestal

La piedra angular del diseño constitucional en materia de
presupuesto público es la clara diferenciación de la ley que crea el
gasto de la ley que aprueba el presupuesto. Las leyes que crean el
gasto, salvo cuando la Constitución establezca lo contrario, son de
iniciativa privativa de los parlamentarios. Por su parte la ley del
presupuesto es de iniciativa exclusiva del ejecutivo.
En este diseño las leyes que crean el gasto son simples

autorizaciones en espera de que el ejecutivo las incorpore al
presupuesto de acuerdo con su disponibilidad de recursos.
Más adelante se dejará claro que se trata de un diseño más teórico

que práctico frente a la gran cantidad de prelaciones que existen
296
297
sobre los gastos que protegen los derechos fundamentales y sobre

las mismas decisiones de la Corte Constitucional.
“Ausencia de fundamento de la objeción por violación del Art. 154

de la Constitución Política.
Por otra parte, el Gobierno Nacional considera que se violó la

iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional para la expedición o
reforma de las leyes que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas (Art. 154 C. Pol.).
De conformidad con lo expuesto en las consideraciones generales

de esta sentencia, en la doctrina constitucional se distingue entre
las leyes que ordenan o implican gasto público y la ley general de
presupuesto prevista en los Arts. 150, Num. 11, y 345 a 355 de la
Constitución. En virtud de la primera de tales disposiciones
corresponde al Congreso de la República “establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración”, es decir, estimar
las rentas en el presupuesto correspondiente y autorizar los
gastos en la ley de apropiaciones.
297
298
Conforme a dicha distinción, las leyes que ordenan o implican

gasto público son el título o causa de la ley de presupuesto, que
es un acto-condición necesario para la ejecución de aquellas.
Las primeras son por regla general de iniciativa del Congreso de la

República, con fundamento en el principio democrático y en la
cláusula general de competencia legislativa (Arts. 1º, 3º y 150 C.
Pol.). También, porque el Art. 154 superior, que en el inciso 2º
establece por vía de excepción y en forma expresa la iniciativa
legislativa exclusiva o reservada del Gobierno Nacional en unas
materias determinadas195, no incluye en ellas las disposiciones
que ordenen o impliquen público, y porque, como se anotó, según
los antecedentes de la misma disposición, el constituyente tuvo
claramente la voluntad de restablecer la iniciativa legislativa en
materia de gasto público en cabeza del Congreso de la República,
lo cual explica que no reprodujera la expresión contenida en el Art.
79 de la Constitución anterior que privaba a dicho órgano estatal
de la iniciativa para presentar proyectos de ley que decretaran
195 Tales materias corresponden a las siguientes leyes: las que aprueben el Plan
Nacional de Desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura de la
administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales; las que crean o autorizan la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; las que concedan
autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar
bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la
administración; las que organicen el crédito público; las que regulen el comercio exterior
y el régimen de cambios internacionales; las que fijen el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; las
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar
a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a
empresas industriales y comerciales y, por último, las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
298
299
inversiones públicas o privadas y que crearan servicios a cargo de

la Nación o los traspasaran a ésta.
En cambio, la ley de presupuesto es claramente una de las

excepciones de iniciativa exclusiva o reservada del Gobierno
Nacional (Art. 154, inciso 2º, y 346 C. Pol.).
“Examen del contenido de las objeciones
Para realizar un análisis de fondo sobre el tema planteado en la

presente objeción presidencial, entrará esta Corporación a
estudiar en un primer término ( I ) si el Congreso de la República
tenía la facultad para establecer un gasto público, en este caso la
construcción de una nueva carretera y su pavimentación , para en
un segundo término ( II ) determinar si la autorización para
construir la mencionada carretera vulnera la ley 715 de 2001 y en
consecuencia el artículo 151 de la Constitución Nacional.
I. Principio de Legalidad del Gasto Público
El gasto público es el empleo del dinero perteneciente al Estado

por parte de la Administración pública.
299
300
Este tipo de gasto, para poder ser efectuado, debe ceñirse a lo

estipulado en la Constitución y la ley. Es de acá, precisamente, de
donde se deriva el principio de legalidad del gasto público.
Este principio está establecido en los artículos 345 y 346 de la

Constitución Política, relativos al presupuesto, según los cuales
“corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera
un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión
inevitable del principio democrático”.196
Así las cosas, el Congreso puede determinar y autorizar gastos

que deba realizar el Estado, no sólo por cuanto es el órgano de
representación popular sino igualmente por cuanto es un
mecanismo de control del ejecutivo.
Esta posibilidad encuentra sustento en el numeral 11 del artículo

150 Constitucional que establece que al Congreso corresponde
“establecer las rentas nacionales y los gastos de la administración
“, esto en concordancia con el segundo inciso del articulo 345
ibídem, el cual indica que no se podrá hacer erogación con cargo
al Tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de gastos, y
el 346, inmediatamente siguiente, que afirma que no podrá
hacerse ningún gasto público "que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los consejos
distritales o municipales...”
300
301
En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera

en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones
no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346)
sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto
(CP art 345) para poder ser efectivamente realizadas.
En este orden de ideas, no cabe duda, que el Congreso cuenta

con la posibilidad de decretar gastos públicos y aprobarlos en el
presupuesto general de la nación.
La regla general en nuestro sistema constitucional es que el

Congreso es quien tiene la iniciativa en materia de gasto público y
excepcionalmente el gobierno Nacional. En efecto, la leyes obligan
y las que ordenan gastos públicos también, de lo contrario
quedaría su cumplimiento supeditado a la voluntad del gobernante
de turno. En una democracia quien tiene la primacía es el órgano
legislativo y así lo quiso el constituyente de 1991 en materia de
gasto público. Así las cosas, la generalidad es que el Gobierno
Nacional dé comienzo a la ejecución del gasto en el presupuesto
inmediatamente siguiente.
Por consiguiente, y en el presente caso, esta Corte encuentra que

la ley “autoriza al gobierno nacional para incorporar dentro del
presupuesto general de la Nación correspondiente a próximas
vigencias, las apropiaciones destinadas a la construcción de
obras, en las sedes del Instituto Caro y Cuervo “( fl, 38 ) , dentro
301
302
de dichas obras encontramos la señalada por el literal ( d ) del

artículo 2° objetada por el gobierno.
En conclusión, el Congreso estaba facultado para decretar dicho

gasto, con base en el principio de legalidad del gasto público 197;
gasto éste que debe incorporarse al presupuesto general de la
Nación como lo determina el proyecto de ley, esto es entendida
como autorización al Gobierno.
“Esta Corporación igualmente se ha pronunciado en múltiples

ocasiones acerca de la constitucionalidad de normas que decretan
honores o reconocen un hecho importante para la vida de la
Nación o de una de sus comunidades, y autorizan la realización de
ciertos gastos en las entidades territoriales. Como lo recordó la
Corte recientemente en la Sentencia C-1047/04 donde se hizo un
completo recuento de esta materia, la Corporación ha señalado
que en principio dichas autorizaciones no vulneran la distribución
de competencias entre el Legislador y el Gobierno. Así, en la
sentencia C-782 de 2001 donde se declararon exequibles algunos
artículos de la Ley 609 de 2000 en los que con el propósito de
exaltar la memoria de un personaje público, se autorizaba al
gobierno para realizar una serie de gastos en el ámbito municipal,
la Corte puso de presente que en tanto se respeten las
197 Véase la Sentencia C- 307 de 2004 A.V. y S.V. Magistrados Jaime Araujo Rentería ,
Alfredo Beltrán S. y Clara Inés Vargas H.
302
303
competencias concurrentes del Legislador y el Gobierno en esta

materia, dichas normas resultan acordes a la Constitución. En esa
ocasión la Corte consideró lo siguiente: “La expedición de una
serie de normas que dentro del articulado de una ley que decreta
honores a un ciudadano, o que reconoce un hecho importante
para la vida de la Nación o de una de sus comunidades, autoriza
la realización de ciertos gastos, es una materia sobre la cual esta
Corporación ya se ha pronunciado: ‘La Constitución, y tal y como
lo ha señalado esta Corporación, atribuye competencias
diferenciadas a los órganos del Estado según los diversos
momentos de desarrollo de un gasto público. Así, en relación con
la objeción presidencial en el presente caso, es necesario
distinguir entre una ley que decreta un gasto y la ley anual del
presupuesto, en la cual se apropian las partidas que se considera
que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo. Así,
esta Corte ha señalado que, salvo las restricciones
comporten gasto público. Sin embargo, corresponde al Gobierno
decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto
esos gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un
gasto, “ordenar traslados presupuestales para arbitrar los
respectivos recursos”.
“También ha sostenido la Corte que las leyes en las cuales se

dispone la realización de un gasto público en el ámbito de
competencia de las entidades territoriales pueden ser de iniciativa
303
304
congresarial siempre y cuando no se ordene efectuar el gasto,

sino tan solo se autorice a incluir una partida en el presupuesto
para financiar el gasto específico mencionado en la respectiva ley,
que sirve de título para luego, por iniciativa gubernamental, prever
la respectiva apropiación en la ley anual de presupuesto.198 La
doctrina de la Corte sobre esta materia se sintetiza en los
siguientes apartes de la sentencia C-486 de 2002 199:
“[L]as expresiones utilizadas por el legislador son

relevantes, y (…) en ellas debe mirarse, ante todo, el
objetivo que persiguen.200 Así, "si su objetivo se contrae
a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene
una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la
198 Así, por ejemplo, la sentencia C-1339 de 2001 (MP Rodrigo Uprimny Yepes)
declaró infundadas unas objeciones presidenciales contra una ley que ordenaba al
gobierno nacional realizar una construcción. En dicha sentencia la Corte consideró los
siguiente: “Sintetizando la jurisprudencia sobre la iniciativa en materia de gastos,
puede concluirse que a partir de la vigencia de la Carta Política, los congresistas tienen
iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto público (Ver sentencia C-
343/95, sobre el alcance de la iniciativa legislativa y del principio de legalidad en
materia de gasto público consultar, entre otras, las sentencias C-488/92, C-057/93, C-
073/93 y C-270/93).. Lo anterior no les permite modificar ni adicionar el presupuesto
general de la nación, pues este tipo de leyes sirven de título para que luego, por
iniciativa gubernamental, las partidas necesarias para atender estos gastos, sean
incluidas en la ley anual de presupuesto, sin contrariar los principios de coordinación
financiera y disciplina fiscal. Prima entonces el principio de libertad en la iniciativa
legislativa del Congreso y por tanto, éste puede dictar leyes que generen gasto público,
siempre y cuando no ordenen apropiaciones presupuestales para arbitrar los recursos.
(Ver Sentencias C-490/94 y C-343/95)”
199 MP Jaime Córdoba Triviño; SV Rodrigo Escobar Gil. En dicha sentencia la Corte declaró exequible una
disposición que autorizaba al Gobierno para “incluir dentro del Presupuesto General de
la Nación, apropiaciones presupuestales (…) que permitan la ejecución de (…) obras
[específicas] de infraestructura en el Municipio de Condoto (…).” Las objeciones
presidenciales radicaban en que el Proyecto de Ley vulneraba el artículo 21 de la Ley
Orgánica 60 de 1993, en el cual se prohibía “incluir apropiaciones para ser transferidas
a las entidades territoriales, que tengan como destino financiar los proyectos que se
encuentran dentro de la órbita exclusiva de los municipios.”
200 Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2001.
304
305
Ley de Presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar

la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de
gastos, la norma establecería un mandato u obligación en
cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución
Política sería inaceptable. "201
(…)
Las leyes relativas al gasto público son de diverso tipo. Sin

detenerse en una tipología de tales leyes, para efectos de resolver
la cuestión planteada basta con señalar que las leyes relativas al
gasto público se encuentran entre dos extremos. En uno se ubica
la Ley Anual de Presupuesto mediante la cual se establecen las
rentas nacionales y se fijan los gastos de la administración
(artículo 150 num. 11). Corresponde al Gobierno formular
anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez días de cada
legislatura (art. 346 de la C.P.). En el otro extremo se encuentra
cualquier ley cuyo cumplimiento requiera de una actividad
administrativa y, por lo tanto, comprometa en mayor o menor
medida gasto público, así de manera explícita dicha ley no diga
nada al respecto. Estas leyes pueden ser de iniciativa
parlamentaria, salvo que la Constitución establezca de manera
expresa que la iniciativa es exclusiva del Gobierno.
El proyecto de ley estatutaria juzgada en el presente proceso no

corresponde a ninguno de estos dos extremos. En lo que respecta
305
306
al gasto público el artículo tercero ordena dar inicio a los planes

pilotos de votación con el nuevo sistema y, luego, implementar el
nuevo mecanismo electrónico. Si bien lo ordenado no corresponde
a los casos en los cuales la Constitución explícitamente requiere la
iniciativa exclusiva del Gobierno, tampoco alude de manera
específica a la inclusión de partidas en el presupuesto para
financiar la aplicación del mecanismo electrónico de votación e
inscripción para los colombianos. De otro lado, es claro que la
implementación del nuevo mecanismo y la puesta en marcha de
los planes piloto sólo puede hacerse mediante gasto público, en la
magnitud que finalmente determinen las autoridades competentes.
(…)
Tal iniciativa, ciertamente tiene la virtualidad de generar gasto

público, en la medida en que la puesta en marcha del nuevo
mecanismo comporta la necesidad de disponer de nuevas
herramientas tecnológicas. Sin embargo, como se ha dejado
sentado, el Congreso está habilitado para tramitar por su propia
iniciativa leyes que comporten gasto, sin perjuicio de la reserva de
iniciativa del gobierno en materia presupuestal.
Por las razones anteriores, los plazos previstos en el artículo 3°

son exequibles.”
306
307
“El Gobierno Nacional objeta también el artículo 4° del proyecto de

ley que ahora se estudia por la Corte, por considerar que esa
disposición viola la atribución del Gobierno en cuanto a su
iniciativa para la inclusión de gastos en el presupuesto, lo cual
resulta contrario al artículo 136 de la Constitución.
El principio de legalidad del gasto ha sido reiterado en muchas

oportunidades por esta Corporación202. Sintetizando lo dicho por
esta Corte, se tiene que la iniciativa en materia de gasto público, la
tienen tanto el Congreso de la República como el Gobierno
Nacional. Así, el Congreso tiene la iniciativa para presentar
proyectos de ley que decreten un gasto, pero su inclusión en el
proyecto de presupuesto es una facultad otorgada al Gobierno, de
suerte, que aquel no le puede impartir órdenes o establecer un
mandato perentorio, a fin de que determinado gasto sea incluido
en el presupuesto. (…)
La Corte ha manifestado que la estructura gramatical que utiliza el

legislador es relevante y, por lo tanto, ha de analizarse el objetivo
perseguido por las expresiones que utiliza. Ha dicho al respecto
que “si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro
que la norma contiene una habilitación para que el gobierno lo
pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de
ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de
gastos, la norma establecería un mandato u obligación en cabeza
202 Cfr. C-685/96, C-1997/01, C-859/01, C-442/01, C-1065/01
307
308
del gobierno, que a la luz de la Constitución Política sería

inaceptable”203. (…)
“Principio de legalidad del gasto. Iniciativa para decreto y

apropiación del gasto público en la Constitución de 1991.
Sintetizando la jurisprudencia sobre la iniciativa en materia de

gastos, puede concluirse que a partir de la vigencia de la Carta
Política, los congresistas tienen iniciativa para presentar proyectos
de ley que decreten gasto público204. Lo anterior no les permite
modificar ni adicionar el presupuesto general de la nación, pues
este tipo de leyes sirven de título para que luego, por iniciativa
gubernamental, las partidas necesarias para atender estos gastos,
sean incluidas en la ley anual de presupuesto, sin contrariar los
principios de coordinación financiera y disciplina fiscal. Prima
entonces el principio de libertad en la iniciativa legislativa del
Congreso y por tanto, éste puede dictar leyes que generen gasto
público, siempre y cuando no ordenen apropiaciones
presupuestales para arbitrar los recursos.205
203 Sent. C-197 de 2001.

204 Ver sentencia C-343/95, sobre el alcance de la iniciativa legislativa y del principio
de legalidad en materia de gasto público consultar, entre otras, las sentencias C-488/92,
C-057/93, C-073/93 y C-270/93.
205 Ver Sentencias C-490/94 y C-343/95.
308
309
Sobre el principio de legalidad del gasto, la Corte ha tenido la

oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones para determinar
que opera en dos momentos: el decreto hecho por la ley, y su
apropiación por la ley de presupuesto.206 Así, como ya se dijo
anteriormente, el Congreso puede decretar gastos públicos,
teniendo en cuenta que esa facultad es concurrente con otras que
competen al ejecutivo y pueden limitar al legislativo.”207
“Competencias constitucionales del Congreso y del Gobierno en

materia de gasto público
Esta Corporación ha señalado de manera reiterada que, en

materia de gasto público, la Constitución Política introdujo un
cambio trascendental frente a la Carta anterior. En efecto, en otra
oportunidad en la que la Corte Constitucional conoció de unas
objeciones presidenciales a un proyecto de ley en el que se
creaba gasto público, se afirmó:
La distinción entre presupuesto y leyes que decretan

gasto público quedó, pues, establecida en la
Constitución Política de 1991. Lo anterior resulta
relevante si se tiene en consideración que el artículo
206 Ver sentencia C-685/96.

207 Ver Sentencia C-197 de 2001.
309
310
154 superior, referente a la iniciativa legislativa, no

estableció excepciones en favor del gobierno para la
presentación de proyectos de ley en los que se
decrete gasto público -como inversiones públicas-,
salvo que se trate de alguno de los eventos
contemplados en los numerales 3, 9 y 11 del artículo
150, que se ordene la participación en rentas
nacionales o transferencias de las mismas, o que se
autorice aportes o suscripciones del Estado a
empresas comerciales o industriales, entre otros. Por
tal motivo, debe reconocerse, entonces, que a partir
de la vigencia de la Carta Política los congresistas
readquirieron la iniciativa para presentar proyectos
de ley que decreten gasto público.208
En consecuencia, corresponde al Congreso, en su condición de

órgano de representación popular, decretar, por medio de la ley,
los gastos que considere convenientes para el cumplimiento de los
cometidos estatales.
No obstante, el artículo 154 de la Constitución reserva para el

Ejecutivo la iniciativa en materia presupuestaria209. Ello quiere
208 Sentencia C-343 de 1995; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

209 El artículo 154 de la Constitución señala: "Las leyes pueden tener origen en
cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno
Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los
casos previstos en la Constitución. No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas
por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los
literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las
rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
310
311
decir que las leyes que decretan gasto son una simple
autorización, en virtud de la cual, tales gastos podrán ser
incorporados en una ley de presupuesto, si así lo propone luego el
Gobierno.
Lo anterior porque, al decir del artículo 346 Superior, corresponde

al Gobierno formular el presupuesto de rentas y ley apropiaciones,
en el cual sólo se podrán incorporar partidas que correspondan a
créditos judicialmente reconocidos, a gastos decretados conforme
a las leyes anteriores, a gastos propuestos por el Gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder
público y el servicio de la deuda, y los destinados a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Con arreglo a estas competencias, el artículo 39 del Estatuto

Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996-, preceptúa que
"Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación
del proyecto anual del presupuesto general de la Nación, serán
incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos,
y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de
órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones, e igualmente, las apropiaciones a las
cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de
1993".
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten

exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
311
312
“Con fundamento en las normas constitucionales reseñadas,

puede decirse que es obvio que el Congreso sí tiene facultades
constitucionales propias para decretar gasto público y para
aprobarlo en el presupuesto nacional. No obstante, dichas
facultades deben ser ejercidas respetando aquellas otras que las
normas superiores reconocen en materia presupuestal al Gobierno
Nacional.
Para empezar, el artículo 154 superior que determina quiénes

tienen iniciativa para proponer proyectos de ley, afirma que “sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las
leyes... que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas”. En concordancia con lo anterior, el
artículo 346 prescribe que el proyecto de ley anual de presupuesto
es de iniciativa legislativa privilegiada, cuando al respecto
literalmente señala: “el Gobierno formulará anualmente el
Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones, que deberá
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al
Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.”
En idéntico sentido la disposición contenida en el artículo 351,
indica que “El Congreso no podrá aumentar ninguna de las
partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni
incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del
ramo.”
De la preceptiva superior anterior se concluye que si bien el

Congreso tiene competencia para decretar y autorizar gasto
312
313
público, la iniciativa en la materia es del Gobierno Nacional. Es por

ello que, en relación con aquellas leyes que se refieren a la
inclusión o el traslado de partidas presupuestales para atender
gastos públicos, y que no han sido propuestas al Congreso por el
Gobierno Nacional, la Corte ha sentado una jurisprudencia según
la cual las mismas no tienen “eficacia mayor que la de constituir un
título jurídico suficiente - en los términos de los artículos 345 y 346
de la Carta -, para la posterior inclusión del gasto en la ley de
presupuesto”.210
“Competencias del Gobierno y del Congreso en materia del

Gasto Público.
De acuerdo con la Constitución, tanto el Gobierno como el

Congreso de la República ejercen competencias en materia de
gasto público, las cuales han sido claramente definidas por
esta Corte. Así, y en virtud del principio de legalidad, el
Congreso es, en principio, el único facultado para decretar las
erogaciones necesarias destinadas a la ejecución de proyectos
inherentes al Estado, atribución que sólo puede ejercer el
Ejecutivo cuando actúa como legislador extraordinario durante
los estados de excepción. Por su parte, la Carta reserva al
Gobierno la potestad de incorporar o no en el presupuesto las
210 Sentencia C- 360 de 1996, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido
puede consultarse la Sentencia C-197 de 2001, M. P Rodrigo Escobar Gil
313
314
partidas correspondientes a tales gastos, y se le permite

aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y
a su estimativo de rentas (artículos 349 y 351 C.P.).211
En cuanto a iniciativa legislativa se refiere, las leyes de

presupuesto y las que contienen el Plan Nacional de Desarrollo
e Inversiones son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional
(art. 154 C.P.). No sucede lo mismo con las leyes que decretan
gastos públicos, pues respecto de ellas el Congreso y el
Gobierno cuentan con facultades para presentarlas. Potestad
que “no puede confundirse con la iniciativa para modificar
partidas propuestas por el Gobierno en la ley anual de rentas y
de apropiaciones, la cual si bien debe tener origen en el
Gobierno y debe ser presentada al Congreso dentro de los
primeros diez días de cada legislatura, de forma que una vez
ordenado el gasto en ley previa, sólo pueda ejecutarse si es
incluido en el respectivo presupuesto, según el inciso 2 del
artículo 345 de la Carta. El ejecutivo por su parte conserva
competencia para formular el presupuesto anual de rentas y
gastos de la Nación que le atribuye el art. 346 del mismo
ordenamiento212”.
También ha dicho la Corte que la ley que decreta un gasto

público “no tiene eficacia mayor que la de constituir un título
jurídico suficiente –en los términos de los artículos 345 y 346
211 Sent. C-490/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en C-360/96, C-3424/97,
C-325/97, C-197/98, entre otras.
212 Sent. C-195/98 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
314
315
de la Carta-, para la posterior inclusión del gasto en la ley de

presupuesto.”213 Es decir, que se trata de una autorización y
no de una orden para efectuar traslados presupuestales
destinados a arbitrar los respectivos recursos pues, se insiste,
la iniciativa para la inclusión de partidas en el proyecto de
presupuesto corresponde única y exclusivamente al Gobierno
Nacional. Así las cosas, mientras no se haya incorporado la
partida correspondiente en el presupuesto, tampoco se podría
exigir el cumplimiento de la ley que ordena el gasto
público.”214
“La Constitución, y tal y como lo ha señalado esta Corporación215,

atribuye competencias diferenciadas a los órganos del Estado según
los diversos momentos de desarrollo de un gasto público. Así, en
relación con la objeción presidencial en el presente caso, es
necesario distinguir entre una ley que decreta un gasto y la ley anual
del presupuesto, en la cual se apropian las partidas que se
considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal
respectivo. Así, esta Corte ha señalado que, salvo las restricciones
comporten gasto público. Sin embargo, corresponde al Gobierno
decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos
gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un gasto,
213 Sent. C-360/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

214 ibidem
215 Ver, entre otras, las sentencias C-490/94, C360/96, C-017/97 y C-192/97
315
316
“ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos

recursos”216. Por ende, el escrutinio judicial para determinar si en
este aspecto una ley es o no constitucional consiste en analizar si la
respectiva norma consagra “un mandato imperativo dirigido al
ejecutivo”, caso en el cual es inexequible, “o si, por el contrario, se
trata de una ley que se contrae a decretar un gasto público y, por lo
tanto, a constituir un título jurídico suficiente para la eventual
inclusión de la partida correspondiente, en la ley de
presupuesto”217, evento en el cual es perfectamente legítima”. (…)
4.6. Proyectos de ley que crean gasto de iniciativa exclusiva del Gobierno
La Corte Constitucional se ocupó de resaltar cuáles son los
asuntos establecidos en la Constitución Política que son de
iniciativa exclusiva del Gobierno. Dice así la Sentencia C-597
de 1994:
“No obstante lo anterior, el constituyente consagró excepciones

y fué así como determinó que los proyectos de ley que se
refieren a los asuntos que a continuación se indican, sólo
pueden ser dictados o reformados a iniciativa del gobierno.
Estos son: los que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo y
de inversiones públicas y las medidas necesarias para impulsar
el cumplimiento de los mismos (150-3 C.N.); los que
determinan la estructura de la administración nacional, la
216 Sentencia C-490/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.

217 Sentencia C-360 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No
6.
316
317
creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos

administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; los que reglamenten la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales; los que creen o autoricen la constitución de
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades
de economía mixta (art. 150-7 C.N.); los que concedan
autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales (art. 150-9 C.N.); los
que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la
administración (150-11 C.N.); los que organicen el crédito
público (150-19-a C.N.); los que regulen el comercio exterior y
el régimen de cambios internacionales (150-19-b C.N.); los que
fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública (art. 150-19-e C.N.); los relacionados con el Banco de
la República y con las funciones que compete desempeñar a
su Junta Directiva (art. 150-22 C.N.); los que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas; los que autoricen aportes o suscripciones del Estado a
empresas industriales y comerciales y los que decreten
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales
(art. 154 inc. 2o. C.N.). (…)
El propósito fundamental buscado por el Constituyente al

radicar en cabeza del Gobierno la presentación de ciertos
proyectos de ley, "no es otro que el de confiar al Ejecutivo la
responsabilidad de orientar el gasto público, partiendo del
supuesto de que aquel órgano detenta con exclusividad el recto
317
318
criterio para interpretar las necesidades del Estado". Entonces,

bien podía el Ministro de Hacienda, quien tiene a cargo el
manejo de las finanzas públicas, comprometer al Gobierno,
dando su consentimiento para la aprobación de las
disposiciones legales analizadas.”
4.7. La creación del gasto y la existencia del ingreso

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-1072 de 2002, parece
contradecir el diseño según el cual el gasto es creado
autónomamente por el Congreso y el ejecutivo lo incorpora al
presupuesto hasta la disponibilidad de recursos. También parece
contradecir la excepcionalidad de la creación de destinaciones
específicas. En efecto, dispone la Corte Constitucional que
cualquier gasto debe ser decretado por los cuerpos colegiados
según la existencia de fondos corrientes o recursos de capital.
Dice así la sentencia:
“En la medida en que el principio de legalidad es inherente al

proceso presupuestal en las etapas de elaboración y ejecución
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 2001 MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra. (CP. Artículo 345), cualquier gasto público
deberá haber sido decretado por la respectiva corporación
(Congreso, asamblea, concejo), según la existencia de fondos,
sean éstos ingresos corrientes o recursos de capital. “ (...)
318
319
4.8. De la creación del gasto en las disposiciones generales del

presupuesto
En esta particular distribución de competencias establecidas por la
jurisprudencia, existe una que contradice el principio básico según
el cual en las disposiciones generales del presupuesto no se
puede crear gasto, esencia de la naturaleza adjetiva del
presupuesto.
La sentencia aludida tiene que ver con los recursos para atender
los gastos de los ancianos indigentes que fueron creados en la Ley
100 de 1993 para ser financiados con recursos de la Nación y de
las entidades territoriales, disposición que fue modificada por la
Ley 344 de 1996, de racionalización del gasto público, de tal forma
que la obligación quedaba en cabeza exclusiva de las entidades
territoriales. Posteriormente, en una ley anual de presupuesto se
incluyó la obligación del financiamiento con recursos de la Nación,
lo cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-562 de 1998, que dice:
“El artículo 58 de la Ley 413 de 1997, es constitucional.
En la norma acabada de mencionar, se dispuso que para el año

fiscal de 1998, la Nación podrá asignar recursos con destino al
“programa de auxilios para los ancianos indigentes de que trata el
artículo 257 y el inciso primero del artículo 258 de la Ley 100 de
1993.
319
320
En relación con la constitucionalidad de la disposición acusada, de

la cual afirma el actor que quebranta el principio de la legalidad del
gasto (artículo 346 Constitución Nacional), así como el artículo 151
de la Carta por infringir los artículos 15 y 17 del Decreto 111 de
1996, se observa por la Corte que no asiste la razón al
impugnador.
En efecto, el programa de auxilios para los ancianos indigentes,

establece que en él pueden incluirse quienes reúnan los requisitos
señalados en el artículo 257 de la Ley 100 de 1993, programa que
tendrá por objeto “apoyar económicamente y hasta por el 50% del
salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan
las condiciones señaladas” en el artículo referido, según lo que se
preceptúa por el artículo 258 de la misma Ley 100 de 1993, en todo
caso, “de conformidad con las metas que el Conpes establezca
para tal programa.
Si se tiene en cuenta que por las condiciones especiales de los

ancianos indigentes, éstos merecen especial protección del Estado
en razón de su edad y condiciones económicas, no resulta extraño
al Estado Social de Derecho que se incluya en la “red de
solidaridad” un rubro para el efecto, como efectivamente sucede,
en este caso “en la sección 0203 RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL
Presupuesto de Inversión, Programa 0320 PROTECCIÓN Y
BIENESTAR SOCIAL DEL RECURSO HUMANO, Subprograma
1501 ASISTENCIA DIRECTA A LA COMUNIDAD, por un monto de
$59.698.602.000.oo”, en desarrollo del cual en el decreto de
320
321
liquidación de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de

1998 se incluyó la asignación correspondiente.
Significa entonces lo anteriormente dicho, que las apropiaciones

con destino a los auxilios económicos a ancianos indigentes que
fueron incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 1998,
son de carácter específico y su monto, a (sic) contrario de lo
sostenido por el demandante, se encuentra determinado, por lo
que no se vulneran las disposiciones constitucionales que acusa
como quebrantadas.” (…)
4.9. La competencia para elaborar el presupuesto es exclusiva del

Gobierno
El presupuesto, de acuerdo con el artículo 346 de la Constitución,
debe ser formulado anualmente por el Gobierno. Esta
responsabilidad implica la estimación de los ingresos y la definición
de los gastos que entrarán a formar parte del presupuesto de
acuerdo con las disponibilidades de recursos en cada vigencia
fiscal.
Esta competencia encuentra especial énfasis en el artículo 39 y en

el inciso 2º del artículo 46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
que dicen:
ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO COMPILADO POR

EL DECRETO 111 DE 1996
321
322
“Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la

presentación del proyecto anual del Presupuesto General de la
Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno.” (…)
El inciso segundo del artículo 46 dice:
“Si los gastos excedieren el cómputo de las rentas y recursos de

capital, el Gobierno no solicitará apropiaciones para los gastos que
estime menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuirá
las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores.”
La Corte Constitucional en la sentencia C-157/98 precisó:
“Quinto Cargo (...) Igualmente, corresponde al Gobierno decidir

libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el
respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.)”
En la elaboración del proyecto de presupuesto no le es posible

intervenir al Congreso ya que invadiría las competencias del
Gobierno. En la Constitución no está previsto que durante el
proceso de elaboración del proyecto de presupuesto sea posible la
participación de los miembros del Congreso. La Corte
Constitucional se pronunció al respecto:
322
323
“Es de anotar que, además de que no existe disposición normativa

que de manera expresa le atribuya la competencia al Congreso
para intervenir en la elaboración del proyecto de ley de
presupuesto –hecho que se generaría si se elabora con la
concertación dispuesta en los apartes normativos demandados -,
de participar en tal etapa, este organismo invadiría una
competencia que la Constitución y la Ley Orgánica del
Presupuesto reservaron para el Gobierno. En efecto, el artículo
346 constitucional señala que corresponde al Gobierno formular
anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para
presentarlo ante el Congreso. Por su parte, la Ley Orgánica del
Presupuesto (Decreto 111 de 1996) –a la cual debe sujetarse el
trámite de la ley de presupuesto por disposición constitucional (art.
352 C.P.)- indica en su artículo 47 que compete al Gobierno
preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la
Nación, y en ningún momento incluye la participación del
Congreso en esta etapa. (...)
3.4.2. Fluye entonces de lo expuesto que las expresiones

acusadas de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003
quebrantan el artículo 150 de la Constitución Política, así como los
artículos 339, 346 y 349 y 352 de la Carta Política, pues sujeta la
expedición de las futuras leyes de presupuesto durante la vigencia
de esa ley a requisitos no señalados en la Carta Política para el
Congreso de la República, establece una concertación no prevista
323
324
en ella para la ejecución de proyectos específicos de inversión

regional, crea la institución novísima de unos delegados del
Congreso para actuar como representantes de este en la aludida
concertación con el Gobierno Nacional, nada de lo cual se
encuentra previsto ni para la expedición del Plan de Desarrollo, ni
para la expedición de la Ley Anual de Presupuesto en las normas
constitucionales mencionadas, así como tampoco en la Ley 152
de 1994, que es la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, ni
tampoco en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional
(Decreto 111 de 1996).“
4.10. Competencias al interior del Gobierno para elaborar el presupuesto.

El papel del Departamento Nacional de Planeación y de las oficinas de
planeación
El proyecto de presupuesto es elaborado por la Dirección General
del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
cual incluirá los proyectos de inversión relacionados en el Plan
Operativo Anual de inversiones que, en forma coordinada con las
oficinas de planeación, haya priorizado el Departamento Nacional
de Planeación al tenor de lo dispuesto en el artículo 37 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto (compilado por el Decreto 111
de 1996) que dice:
“ARTÍCULO 37. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público -

Dirección General del Presupuesto Nacional - en el proyecto de la
ley incluirá los proyectos de inversión relacionados en el Plan
Operativo Anual siguiendo las prioridades establecidas por el
Departamento Nacional de Planeación, en forma concertada con
324
325
las oficinas de Planeación de los órganos hasta la concurrencia de

los recursos disponibles anualmente para los mismos (Ley 38/89,
artículo 33, Ley 179/94, artículo 55, incisos 3º y 18).”
4.11. Concurrencia del Gobierno y el Congreso en la formación y la

expedición del presupuesto
El Gobierno prepara el proyecto de presupuesto y tiene la
iniciativa exclusiva de su presentación a consideración de los
cuerpos colegiados. El Congreso, las asambleas y los concejos
hacen el debate y aprueban el presupuesto. A su vez el ejecutivo
sanciona la ley, la ordenanza o el acuerdo que permite iniciar su
ejecución en cabeza de los ordenadores del gasto. La Corte
Constitucional expresó en la Sentencia C-821 de 2004:
“En este orden de ideas, el presupuesto general de la Nación lo

expediría el Congreso de acuerdo con el proyecto de ley que al
respecto formulara el Gobierno Nacional cada año, tal y como en
efecto ha venido ocurriendo hasta nuestros días. Quedando
igualmente claro que el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República concurrirían armónicamente al proceso de formación y
expedición de la ley anual de presupuesto en los siguientes
términos: el Gobierno, ejerciendo la iniciativa legislativa y
sancionado la ley, el Congreso, debatiendo y haciendo la ley. (...)
En concordancia con lo anterior, al tenor de los artículos 151 y 352

la libertad de configuración legislativa se expresa en torno a la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los
325
326
entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Vale

decir, este espectro de verbos rectores comprende el
procedimiento relativo a la elaboración y presentación del proyecto
de ley anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la
discusión, modificación y aprobación del proyecto que le
corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley
correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución
presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto.
Consecuentemente, -reiterando jurisprudencia de esta
Corporación en relación con las leyes orgánicas- al expedir las
reglas concernientes al Estatuto Presupuestal el Congreso tiene
amplias potestades para regular íntegramente la materia, esto es,
con toda la extensión y profundidad que el ingreso y el gasto
públicos ameriten en la dimensión legislativa.” (...)
4.12. La iniciativa de presentar el proyecto de presupuesto y las

modificaciones durante el debate
Ningún órgano tiene la autorización constitucional para presentar
proyectos de presupuesto al Congreso, a las asambleas o a los
concejos. Esta competencia es exclusiva del ejecutivo. Durante el
debate presupuestal le está vedado al cuerpo colegiado realizar
modificaciones sin la autorización del ministro o secretario del
ramo. Uno de los elementos que confirma esta competencia
exclusiva del ejecutivo es que rige el proyecto presentado por el
Gobierno si no es aprobado o expedido en los términos
establecidos en la Constitución y la ley. La Corte Constitucional,
en la Sentencia C-192 de 1997, precisó:
326
327
“Esta prevalencia del principio de unidad implica que no es válida

la aseveración del demandante, según la cual el Consejo Superior
de la Judicatura cuenta con un privilegio de postulación del
presupuesto de la rama judicial, de tal manera que el Gobierno no
puede modificar el proyecto presentado por esa entidad y debe
remitirlo sin cambio al Congreso, puesto que tal tesis contradice la
facultad del Gobierno de formular autónomamente el presupuesto,
el cual debe ser unitario y universal. Así, esta Corporación ya tuvo
la oportunidad de pronunciarse sobre el mismo tema en relación
con la Contraloría General de la Nación con criterios que son
enteramente aplicables al presente caso. Dijo entonces la Corte:
La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones

supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto
respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el
Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal
radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política
económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad
gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de
admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del
Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de
presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el
presupuesto general de la Nación. Es consustancial a la facultad
de formulación del presupuesto, la potestad del Gobierno para
disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones
destinadas a cada sección del presupuesto. No de otra forma se
explica por qué al propio Congreso le está prohibido aumentar
ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno,
salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P.
327
328
art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso

no expida el presupuesto en el término dispuesto en la
Constitución, rige el presupuesto presentado en tiempo por el
Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta que refuerza la tesis que
reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la formulación y
aprobación del presupuesto general. En consecuencia, la norma
acusada no vulnera el principio de autonomía presupuestal de la
Contraloría General de la República Sentencia C-592/95 MP
Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 5.”
4.13. Responsabilidad en el ordenamiento fiscal

Es evidente que las competencias se encuentran entrelazadas
entre el legislativo y el ejecutivo en un verdadero laberinto, que se
descubre al tratar de establecer la verdadera autoridad fiscal en un
esquema en el que la Constitución Política crea una gran cantidad
y variedad de derechos para los ciudadanos, sin considerar la
existencia de recursos suficientes para su atención.
Por su parte, el Congreso de la República, obrando en esa misma

línea, define los gastos del Estado sin ninguna restricción
financiera y le corresponde al Gobierno la formulación del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones con fundamento en
la Constitución y la ley.
Las dificultades saltan a primera vista, ya que se establecieron en

la Constitución derechos fundamentales como a la vida, a la salud,
a la seguridad social, a la vivienda, que es necesario garantizar
independientemente de la existencia de los recursos para hacerlo.
Podría decirse que solo con leer la Constitución y aún sin hacer lo
propio con la Ley Orgánica del Presupuesto, el diseño muestra la
328
329
tendencia al caos, por cuanto no puede haber un responsable del

ordenamiento fiscal que garantice sin recursos el cumplimiento de
un derecho, por fundamental que este sea.
Es obvio que la potestad del ejecutivo de definir los gastos que se

incluyen en el presupuesto, pudiendo incluso dejar de cumplir
leyes preexistentes, entró en una abierta contradicción con la
atención de los derechos fundamentales. Esta contradicción
condujo a la Corte Constitucional a desconocer sus propias
sentencias y a convertirse en un nuevo actor que desfiguró aún
más el complejo panorama, decidiendo sobre la incorporación
obligatoria de leyes preexistentes al presupuesto, así como
también sobre la presentación de proyectos de presupuesto para
cumplirlas y sobre el momento de su ejecución, facultades que
parecían claramente estar en cabeza del ejecutivo y de los jefes de
los respectivos órganos que conforman el presupuesto y que
tienen la ordenación del gasto a su cargo.
En la reforma del artículo 334 de la Constitución, en el que

irónicamente se establecen disposiciones sobre la sostenibilidad
fiscal, se consagra: ninguna autoridad administrativa, legislativa o
judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los
derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su
protección efectiva. Quedó consagrado en la Constitución el gasto
ilimitado que la Corte Constitucional venía desarrollando en sus
sentencias y que profundizó a raíz de la mencionada reforma. En
la medida en que avance su aplicación se verán aflorar las
dificultades fiscales y su imposibilidad para corregirlas. El ejemplo
del sector salud es elocuente.
329
330
4.14. Participación de la Corte Constitucional en el proceso presupuestal

Las decisiones de la Corte Constitucional no solamente se limitan
a dar preponderancia de los derechos fundamentales sobre las
restricciones fiscales, sino que ordenan su cumplimiento
invadiendo las competencias del legislativo, del ejecutivo y de los
ordenadores del gasto.
En materia salarial le ordenó al Gobierno y al Congreso Nacional

efectuar los pagos, competencia que en realidad es de los
ordenadores del gasto de los diferentes órganos, y efectuar las
adiciones y traslados presupuestales necesarios para ello. Esta
decisión también invade las competencias del ejecutivo de
formular el presupuesto de acuerdo con las disponibilidades
existentes y presentar el proyecto de presupuesto al Congreso y
del legislativo de debatirlo y aprobarlo. Estas competencias
parecían estar claramente delimitadas en los acápites anteriores.
Dice así la Sentencia C-931 de 2004:
“RESUELVE: (…) SEGUNDO (…)
En consecuencia, ORDENA al Gobierno Nacional y al Congreso

de la República que con carácter urgente, si aun no lo ha hecho,
dentro del ámbito de sus competencias, tomen las medidas
necesarias para realizar el pago de los reajustes salariales de
todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto
general de la Nación, antes de que expire la vigencia fiscal del año
2004. Para esos propósitos, deberán efectuarse las adiciones o
traslados presupuestales necesarios, antes de que expire dicha
vigencia fiscal. (…)
330
331
Quinto. Ordenar al Gobierno Nacional y al Congreso de la

República que, en la aprobación de la Ley del Presupuesto
General de la Nación correspondiente al año 2005, tengan en
cuenta que al final de cuatrienio correspondiente a la vigencia del
actual Plan Nacional de Desarrollo, debe haberse reconocido la
actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo
real del salario de todos los servidores públicos, en los términos de
la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente
Sentencia.”
En las decisiones de tutela de la Corte Constitucional es también

evidente la invasión de competencias. Es el caso de los derechos
de los funcionarios de la rama judicial sujetos al régimen de
cesantías retroactivas de recibir inmediatamente el pago de las
cesantías parciales.
Dada la restricción de recursos, el Gobierno incorporaba

gradualmente las apropiaciones para atender el pago de las
cesantías parciales de los funcionarios que gozan del régimen de
cesantías retroactivas. Tenía en cuenta además que el descuento
del valor nominal pagado en la liquidación de la cesantía definitiva
multiplica en ocasiones hasta por tres veces el derecho,
dependiendo de la vida laboral del funcionario.
En dichas sentencias no solamente se obliga al ejecutivo a incluir

las cesantías parciales en el presupuesto, sino que se le da un
plazo perentorio para efectuar las operaciones presupuestales
necesarias, lo cual se debe entender como presentación de los
proyectos de ley al Congreso para modificar el presupuesto.
331
332
Las potestades del ejecutivo de cumplir una ley preexistente de

acuerdo con las disponibilidades presupuestales, de presentar
cuando lo considere necesario los proyectos de ley de
modificaciones presupuestales al Congreso y de los jefes de los
respectivos órganos que conforman el presupuesto de ejecutarlo,
iniciaron un proceso de deterioro, ya que empezaron a compartirse
con la Corte Constitucional y posteriormente con el Consejo de
Estado.
Podría decirse que las cesantías parciales son derechos de los

servidores públicos que las disposiciones presupuestales no
pueden lesionar, como también lo son las pensiones y la seguridad
social y también el derecho a la vida, a la salud y a la vivienda y
seguramente otros más en la dinámica evolución del Estado.
También debe decirse que el planteamiento no consiste en

controvertir la importancia de atender los derechos fundamentales
de los asociados, se trata de evaluar la situación que se presenta
cuando estos se crean sin los recursos necesarios para
atenderlos.
Los ejemplos de las cesantías y de los salarios ilustran que existen

leyes preexistentes que deben cumplirse, incluirse en el
presupuesto y ejecutarse, así el ejecutivo no tenga posibilidades
de atenderlas y sin que pueda defenderse de ello. Nace una
categoría nueva en el manejo presupuestal. El derecho
fundamental debe presupuestarse y ejecutarse, aun sin la
existencia de recursos.
332
333
4.15. Los efectos de las decisiones jurisprudenciales en materia de gasto

público
El objeto de este acápite consiste en dimensionar la problemática
fiscal evaluada desde el punto de vista del ordenamiento del
Estado como un todo, es decir, de un ente único que debe
enfrentar todos los eventos que se le presentan, tanto los derechos
fundamentales como la obtención de los recursos para atenderlos.
Aunque en un Estado moderno y democrático es una utopía

pensar que existe una única dirección que hace prevalecer
siempre el interés general, en la medida en que cada una de las
autoridades involucradas en el diseño del Estado se comporte
como un ente autónomo e individual cuyas decisiones deben ser
cumplidas sin importar los efectos que sobre los demás tengan, el
resultado necesariamente será la anarquía y el caos y la
desprotección de lo que se está buscando proteger.
Es precisamente lo que sucede cuando las decisiones que tienen

efectos fiscales se adoptan sobre la base de su cumplimiento por
parte de los ejecutores, sin detenerse a evaluar las implicaciones
que ellas tienen, o cuando la evaluación de los efectos fiscales no
tienen ningún carácter vinculante o son simplemente orientadores.
4.16. Decisiones de la Corte Constitucional que han creado gasto. Algunas

decisiones de la Corte Constitucional que le dan un vuelco a la
responsabilidad en el ordenamiento fiscal
Las decisiones de tutela de la Corte Constitucional también se han
convertido en fuente permanente de gasto, algunas de ellas con
consecuencias que el país no ha podido aún asimilar. Es el caso
de la Sentencia T-760 de 2008, según la cual es obligatoria la
unificación de los regímenes de salud, la unificación de los Planes
333
334
Obligatorios de Salud (POS) y la atención de todas las

prescripciones que ordene el médico estén o no en el Plan
Obligatorio de Salud (en este último caso se ordena el recobro al
Fosyga de lo no cubierto por el POS).
La forma como la Corte Constitucional enfrenta los derechos

fundamentales con el contenido de las leyes no puede tener una
connotación más delicada, ya que crea el gasto, deja a la ley
preexistente sin fuerza restrictiva, a las autoridades presupuestales
y fiscales sin opción diferente a pagar las obligaciones y a
presentar obligatoriamente los presupuestos para aprobación del
Congreso y a su vez desestima peligrosamente el principio
financiero según el cual los gastos se atienden hasta el monto de
los ingresos disponibles. Dice así la Sentencia de Tutela T-760 de
2008:
“RESUELVE:
Décimo sexto.– Ordenar al Ministerio de la Protección Social, a la

Comisión de Regulación en Salud y al Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud, adoptar las medidas necesarias, de
acuerdo con sus competencias, para superar las fallas de
regulación en los planes de beneficios asegurando que sus
contenidos (…) sean unificados para los regímenes contributivo y
subsidiado. (…)
Vigésimo primero.- Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud

unificar los planes de beneficios para los niños y las niñas del
334
335
régimen contributivo y del subsidiado, medida que deberá

adoptarse antes del 1 de octubre de 2009 y deberá tener en
cuenta los ajustes necesarios a la UPC subsidiada de los niños y
las niñas para garantizar la financiación de la ampliación en la
cobertura. En caso de que para esa fecha no se hayan adoptado
las medidas necesarias para la unificación del plan de beneficios
de los niños y las niñas, se entenderá que el plan obligatorio de
salud del régimen contributivo cubre a los niños y las niñas del
régimen contributivo y del régimen subsidiado. (…)
Vigésimo segundo.- Ordenar a la Comisión de Regulación en

Salud que adopte un programa y un cronograma para la
unificación gradual y sostenible de los planes de beneficios del
régimen contributivo y del régimen subsidiado teniendo en cuenta:
(i) las prioridades de la población según estudios epidemiológicos,
(ii) la sostenibilidad financiera de la ampliación de la cobertura y su
financiación por la UPC y las demás fuentes de financiación
previstas por el sistema vigente. (…)
Vigésimo tercero.- Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud

que adopte las medidas necesarias para regular el trámite interno
que debe adelantar el médico tratante para que la respectiva EPS
autorice directamente tanto los servicios de salud no incluidos en
el plan obligatorio de salud (contributivo o subsidiado), diferente a
un medicamento, como los medicamentos para la atención de las
actividades, procedimientos e intervenciones explícitamente
excluidas del Plan Obligatorio de Salud, cuando estas sean
ordenados por el médico tratante. (…)
335
336
Vigésimo quinto.- Ordenar al administrador fiduciario del Fosyga

que, a partir de la notificación de la presente sentencia, cuando se
trate de servicios de salud cuya práctica se autorizó en
cumplimiento de una acción de tutela: (i) la entidad promotora de
salud podrá iniciar el proceso de recobro una vez la orden se
encuentre en firme, bien sea porque la sentencia de instancia no
fue impugnada, bien sea porque se trata de la sentencia de
segunda instancia, sin que el procedimiento de autorización del
servicio de salud o de recobro pueda ser obstaculizado con base
en el pretexto del eventual proceso de revisión que se puede surtir
ante la Corte Constitucional; (ii) no se podrá establecer como
condición para reconocer el derecho al recobro de los costos que
la entidad no estaba legal ni reglamentariamente obligada a
asumir que en la parte resolutiva del fallo de tutela se autorice el
recobro ante el Fosyga, o la correspondiente entidad territorial.
Bastará con que en efecto se constate que la EPS no se
encuentra legal ni reglamentariamente obligada a asumirlo de
acuerdo con el ámbito del correspondiente plan de beneficios
financiado por la UPC. Y (iii) en el reembolso se tendrá en cuenta
la diferencia entre medicamentos de denominación genérica y
medicamentos de denominación de marca, sin que pueda negarse
el reembolso con base en la glosa ‘Principio activo en POS’
cuando el medicamento de marca sea formulado bajo las
condiciones señaladas en el aparatado (6.2.1.) de esta
providencia. (…)
336
337
También crea gastos la Corte Constitucional al definir que los

incrementos salariales deben mantener el poder adquisitivo para
los funcionarios que devenguen salarios inferiores a dos salarios
mínimos, así como establece que en los demás casos los salarios
deben ser incrementados con el índice acumulado de inflación al
final del cuatrienio del plan de desarrollo. También crea una
destinación específica al indicar que el ahorro que se genere al no
incrementar en el índice de inflación los salarios se destine a
inversión social. Dicen así las sentencias:
“b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del

salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier
interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para
promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la
estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias
de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto
público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de
la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de
Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que
justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP).”
c. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios

iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales
a mantener el poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto
de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las
337
338
escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República

a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, éstos servidores deberán
recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el
nivel de inflación registrada en el año 2003.
d. (…)
* A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el

Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de
desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los
incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se
les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de
su salario, de conformidad con el índice acumulado de inflación. El
Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los
instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate
democrático, los programas y políticas que garanticen que, dentro
de los cuatro años de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se
consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal
período cuatrienal, incrementos iguales o superiores al índice
acumulado de inflación para estos servidores.
A esta finalidad han de propender las políticas públicas

correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido
derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser
cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de
cuatro años, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto público
338
339
social en condiciones macroeconómicas como las mencionadas

en esta sentencia. (…)
*El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las

limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la
Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social.” (…)
“¿Qué significado tiene que la limitación del derecho

constitucionalmente admisible sea “temporal” y “mientras se den
las condiciones que la justifican en el contexto”? En el presente
caso, la Corte avanza en la precisión de las condiciones y el grado
de limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del
salario de los servidores públicos cobijados por la ley de
presupuesto.
No es admisible, por ejemplo, que la limitación del derecho a

mantener el poder adquisitivo del salario sea una limitación
permanente y llegue hasta el punto de hacer nugatorio el derecho.
Así, por ejemplo, la decisión de limitar el referido derecho en forma
indefinida en un contexto inflacionario sería desproporcionada y
es, en consecuencia, contraria a los principios constitucionales de
protección al trabajo y a la remuneración mínima vital y móvil de
los trabajadores (artículos 25 y 53 de la Constitución. (…)
339
340
La Corte reitera lo ya sostenido en la sentencia antes citada en el

sentido de que la limitación debe ser transitoria, esto es, estar
debidamente delimitada temporalmente y, además, no desconocer
el deber estatal de protección especial a los más desfavorecidos.
(…)
Por lo tanto, cada año al presentar el proyecto de ley anual de

presupuesto el gobierno, si se propone limitar el derecho de los
servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario,
debe justificar esta política indicando los fines que la sustentan,
las parámetros que orientarán dicha limitación y la magnitud de la
misma. Cobra especial importancia dentro de esta justificación la
forma como se inscribe dicha política salarial dentro de los
objetivos trazados en el plan de desarrollo puesto que el objetivo
de reducir los salarios reales de manera sistemática e indefinida,
con el eventual efecto de hacer nugatorio el derecho a mantener el
poder adquisitivo del salario de tales servidores, es contrario a la
Carta, como ya se anotó. (…)
Por lo tanto, en ausencia de razones poderosas en sentido

contrario, como se advirtió en la jurisprudencia, la limitación tiene
que tender a ser menor año tras año durante la vigencia de la ley
del plan del cuatrienio del respectivo gobierno; de lo contrario, la
reducción del salario real se convierte en una política pública de
carácter inconstitucional por estar encaminada siempre y de
manera indefinida a permitir la reducción del valor del salario hasta
hacer nugatorio el derecho mencionado.”
340
341
Además de invadir la órbita del Congreso en la creación del gasto,

deja al ejecutivo sin posibilidad de definir la política salarial y sin
otra opción que incluir los gastos en el presupuesto.
En el sinnúmero de sentencias que crean gasto, hay una que

merece atención por la evidencia con que la Corte Constitucional a
pesar de la expresa exclusión hecha por la Ley 100 de 1993 de su
aplicación para el magisterio, lo incluye exclusivamente para el
pago de la mesada pensional de 30 días adicionales y no para los
demás efectos de ordenamiento institucional regulados por la
citada ley. La Sentencia C-461 de 1995 dice en su parte resolutiva,
después de esbozar algunos argumentos de equidad e igualdad, lo
siguiente:
“RESUELVE: Declárase EXEQUIBLE la parte que dice "Así

mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de
1989", del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993,
siempre que su aplicación no vulnere el principio de igualdad y, en
consecuencia, se reconozca a los afiliados del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a un
beneficio igual o equivalente a la mesada pensional adicional, un
beneficio similar.”
El contexto de esta decisión parte del pronunciamiento de la Corte

Constitucional en la Sentencia C-409 de 1994, que dice:
341
342
“Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones "actuales" y

"cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del
primero (1o.) de enero de 1988", contenidas en el inciso primero
del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, al igual que el inciso
segundo de la misma disposición.”
Este artículo estableció una mesada de 30 días adicionales a los

pensionados antes del 1º de enero de 1988, ya que estos eran
quienes habían sufrido los rigores de unos bajos incrementos
hasta esa fecha. La sentencia extendió la mesada adicional a
todos los pensionados.
Con esta decisión los pensionados docentes que estaban

excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y que también
habían sido excluidos en la Ley 91 de 1989 quedaron en una
evidente desigualdad. La forma como esta corporación subsanó el
desequilibrio fue hacerle decir al artículo de la Ley 100 de 1993 lo
que no dijo.
En materia pensional, la Corte incluso suple vacíos legales al

ordenar la indexación de la primera mesada pensional aunque no
haya sido ordenada por la ley. Dice así la Sentencia C-664 de
2009:
“También la Corte ha declarado la constitucionalidad

condicionada de normas referentes a pensiones, con el objeto de
ordenar la indexación de la primera mesada pensional. En la
Sentencia C-862 de 2006 se estudió una demanda contra la
norma del Código Sustantivo del Trabajo que regulaba el derecho
342
343
a la pensión, por cuanto determinaba que el monto de la pensión

equivaldría al “setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de
los salarios devengados en el último año de servicio.”218 (…)
La Corte determinó, en primer lugar, que la norma seguía

surtiendo efectos, a pesar de haber sido derogada por la Ley 100
de 1993, la cual sí establece la actualización del ingreso base
para la liquidación de las pensiones. Luego, aseguró que la
jurisprudencia de la Corporación había establecido que de la
interpretación armónica de diversos preceptos constitucionales
(C.P. arts. 48, 53, 1ª, 46 y 13) y del derecho al mínimo vital se
derivaba “un derecho constitucional de los pensionados a
mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional.” De
acuerdo con la Corporación, este derecho no se limitaba “a la
actualización de las mesadas pensionales una vez han sido
reconocidas por la entidad competente, sino que también incluye
la actualización del salario base para la liquidación de la primera
mesada.” (…)
218 El texto de la norma demandada es el siguiente:

“Artículo 260. Derecho a la pensión.
“1. Todo trabajador que preste servicios a una misma empresa de capital de ochocientos mil
pesos ($ 800.000) o superior, que llegue o haya llegado a los cincuenta y cinco (55) años de
edad, si es varón, o a los cincuenta (50) años si es mujer, después de veinte (20) años de
servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Código,
tiene derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación o pensión de vejez, equivalente
al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados en el último
año de servicio.
“2. El trabajador que se retire o sea retirado del servicio sin haber cumplido la edad
expresada tiene derecho a la pensión al llegar a dicha edad, siempre que haya cumplido
el requisito de los veinte (20) años de servicio.” (se subraya lo demandado en aquella
ocasión)
343
344
Con base en lo anterior, la Corte estableció que había

sobrevenido una omisión legislativa en relación con la norma,
razón por la cual declaró su constitucionalidad condicionada, en el
entendido de que se debía indexar el salario base con base en el
cual se fija el monto de la pensión. (…)
Como se ha descrito, en su jurisprudencia la Corte ha establecido

que a ella no le corresponde remediar los errores o inadvertencias
cometidos por el Legislador en el proceso de aprobación de las
leyes. Sin embargo, en algunos casos la Corte ha procedido a
dictar sentencias de constitucionalidad condicionada, cuando ha
encontrado que errores u omisiones del Legislador vulneran
derechos fundamentales o normas constitucionales.”
4.17. Algunas restricciones de orden constitucional en materia de gasto

público y decisiones de la Corte Constitucional
Además de las restricciones existentes en la Constitución sobre los
gastos públicos, de los cuales merecen destacarse el Sistema
General de Participaciones, el Fondo Nacional de Regalías y la
atención de los derechos fundamentales, cabe destacar algunas
decisiones de la Corte Constitucional que le adicionan una mayor
complejidad al manejo fiscal por cuanto impiden la disminución de
las leyes que crean gasto social, reafirman la imposibilidad de
congelar las pensiones y condicionan las decisiones encaminadas
a resolver el déficit fiscal.
344
345
4.18. El principio de progresividad y las restricciones presupuestales.

Restricciones para disminuir el gasto público social
El principio de progresividad obliga al Estado a seguir adelante en
la atención de los derechos sociales y le prohíbe las medidas
regresivas, salvo que sean para proteger un fin constitucional.
Para la Corte Constitucional el derecho fundamental prevalece

sobre las restricciones presupuestales, de suerte que el
reconocimiento de un derecho no puede depender de la
disponibilidad presupuestal.
También dispone, como ya lo había hecho para el reconocimiento

de las cesantías parciales sin que existiera la disponibilidad
presupuestal, que reconocer el derecho con efecto retroactivo no
viola el principio de legalidad del gasto pues este se cumple al
momento del pago. Dice así la Sentencia C-288 de 2012:
“La jurisprudencia constitucional ha señalado que el principio de

progresividad de los derechos sociales consiste en la obligación
del Estado de “seguir hacia adelante” en la consecución del goce
pleno de estas garantías. (…) De otro lado, el principio de
progresividad implica la prohibición correlativa de regresividad, de
acuerdo con la cual una vez se ha llegado a determinado nivel de
protección, el Estado encuentra vedado retroceder en esa
garantía, salvo que se cumpla con un estricto juicio de
proporcionalidad, el cual demuestre que la medida regresiva es
imprescindible para cumplir con el fin constitucionalmente
imperioso.” (…)
345
346
“Ahora bien, de la Constitución y la jurisprudencia de esta

Corporación es posible identificar dos criterios definidos para la
distribución de los recursos que integran el gasto público social. El
goce de los derechos sociales, según han sido definidos por este
Tribunal, está fundado en el principio de universalidad y
progresividad, lo que implica que deben ser garantizados en
condiciones equitativas para toda la población y, además, la
acción estatal debe estar dirigida a su ampliación progresiva. (…)
Esto implica que resultarán contrarias a la Constitución aquellas

decisiones legislativas que distribuyan los recursos que integran el
gasto público social en detrimento de la financiación de las
necesidades básicas insatisfechas de los grupos discriminados o
marginados.”
“El principio de progresividad de los derechos sociales

constitucionales y la prohibición constitucional de regresividad.
La Constitución Colombiana consagra un catálogo amplio de

derechos sociales, pero somete la actuación del Estado en esta
materia, al llamado principio de progresividad. En este sentido, la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos
sociales exige una inversión considerable de recursos públicos
346
347
con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello,

dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos
sociales está sometida a una cierta “gradualidad progresiva” En
este sentido, la Corte Constitucional, siguiendo el derecho
internacional, ha entendido que, en general, la obligación del
Estado en materia de derechos sociales, es la de adoptar
medidas, “hasta el máximo de los recursos posibles”, para lograr
progresivamente la plena efectividad de tales derechos.219(…)
En suma, del principio de progresividad (la obligación de moverse

lo más rápidamente posible hacia la meta) se deriva la prohibición
de regresividad (las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más
cuidadosa y deberán justificarse plenamente). Así, el Estado se
encuentra obligado a aumentar progresivamente la satisfacción
de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio,
retroceder en los avances obtenidos220. Como se verá, uno de
tales avances es la inversión de recursos para la satisfacción del
derecho, especialmente si existe una deficiente prestación del
mismo por insuficiente cobertura, baja calidad o adaptabilidad.
(…)
Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes

eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de
protección del respectivo derecho221; (2) cuando aumentan
219
Salvo que se trate de los derechos sociales fundamentales, como, por ejemplo, el
derecho de los menores a la educación básica gratuita.
220
CFr. Sentencia C-038 de 2004.
221
Cfr, entre otras, C-038 de 2004.
347
348
sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo

derecho222; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los
recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En
este último caso la medida será regresiva siempre que la
disminución en la inversión de recursos se produzca antes de
verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación
(por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en
materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad)223. (…)
5.4.3. Ahora bien, el carácter progresivo de un derecho implica no

sólo el compromiso estatal de ampliar el espectro de cobertura
real del mismo hasta satisfacer el principio de universalidad, sino
también el aumentar el número y contenido de las prerrogativas
que dicho derecho confiere a sus titulares.”
“Además, su comportamiento no vulnera el principio de legalidad

del gasto público puesto que sólo cuando exista la disponibilidad
presupuestal, las consecuencias fiscales del reconocimiento
surtirán efectos de manera retroactiva al día en que se expidió el
acto de reconocimiento del derecho dentro de la carrera docente.
(…)
222
En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002, a través de la cual la Corte aplicó
la prohibición de regresividad a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la
pensión.
223
En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación efectiva,
de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho social será, en principio, una
medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo
498. Sobre el mismo tema respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.
348
349
El artículo 21 se referiría entonces a asuntos de orden fiscal

relacionados específicamente con el aumento de los costos a
cargo del Sistema General de Participaciones; así lo indica su
título: “Límite al crecimiento de los costos”. No obstante, la primera
acepción no es acorde a la Constitución. Como se constató en los
párrafos anteriores, es inconstitucional que el reconocimiento de
un derecho (en este caso, los derechos de carrera de los
docentes) dependa de la disponibilidad presupuestal.” (...)
“Así, los recursos ciertos para la financiación de dicho régimen a

los que hace referencia el Ministerio interviniente establecidos en
el artículo 42.20 demandado, no resultan siquiera suficientes para
suplir las necesidades de la población colombiana más pobre, que
conforme se dijo en la citada Sentencia C-1165 de 2000
desconoce el deber del Estado de ampliar progresivamente la
cobertura de la seguridad social (Art. 48 C.P.) y la prioridad del
gasto público social.
En el mismo sentido, debe resaltarse que la existencia de otras

fuentes de financiación para la nueva afiliación de la población por
atender al régimen subsidiado, no relevan a la Nación de hacer los
aportes suficientes, graduales y necesarios para ampliar
progresivamente la cobertura de la seguridad social.
349
350
No obstante, la Sala debe precisar que la inconstitucionalidad del

precepto demandado no significa que la Nación pueda abstenerse
de contribuir en la afiliación al régimen subsidiado o hacerlo en un
porcentaje cualquiera, puesto que dicha obligación no sólo se
mantiene sino que deberá cumplirse en un porcentaje mínimo que
será el establecido en las disposiciones legales anteriores a la Ley
715.
En síntesis, por desconocer los principios constitucionales de

progresividad y universalidad y lo prescrito en los artículos 48, 350
y 366 se declarará la inexequibilidad de la expresión "con un
cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen
contributivo." contenida en el artículo 42.20 de la Ley 715 de 2001,
debiéndose entender que la competencia de la Nación de
concurrir en la afiliación de la población pobre al régimen
subsidiado mediante apropiaciones al presupuesto nacional
deberá ser progresiva y efectuarse por los menos en el porcentaje
establecido en las disposiciones legales anteriores a la citada ley.”
“Es claro para la Corte que, de conformidad con el artículo 350 de

la Carta la ley de apropiaciones en el presupuesto nacional,
“deberá tener un componente denominado gasto público social”,
en el cual habrán de agruparse las partidas de esa naturaleza que
se definan así por la Ley orgánica correspondiente.
350
351
Del mismo modo, también se observa por la Corte que el

constituyente en desarrollo del concepto de Estado Social de
Derecho, dispuso que salvo casos “de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto público tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación”, conforme a los mandatos
contenidos en los artículos 350, inciso 1 y 366 de la Carta Política,
como quiera que el mejoramiento de la calidad de vida de la
población y el bienestar general son “finalidades sociales del
Estado”, por lo que en el segundo de los artículos acabados de
mencionar se señala como objeto fundamental de la actividad del
Estado “la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”, lo que
significa el compromiso permanente de toda la actividad estatal
para adoptar políticas, presupuesto y decisiones que, dejando de
lado otras consideraciones, se encaminen a alcanzar las
finalidades de orden social a que se ha hecho alusión. (…)
Resulta igualmente vulneratorio de la Carta el citado artículo 34 de

la ley 344 de 1996, pues, como fácilmente se advierte, no obstante
lo dispuesto por el artículo 366 de la Constitución en el sentido de
que el “gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación”, la norma acusada, por razones que obedecen a otros
criterios, so pretexto de la “racionalización del gasto público”, optó
por disminuir en forma drástica los aportes del Presupuesto
Nacional con destino a las necesidades de salud de los sectores
más pobres de la población colombiana, destinatarios obligados de
la norma y directamente afectados por ella.
351
352
Otra sería la conclusión si por la extensión progresiva de la

cobertura de la Seguridad Social esta ya hubiera abarcado la
totalidad de la población colombiana, o si se encontrara
demostrado que la disminución de los recursos ocurre como
consecuencia de haber disminuido el número de quienes necesitan
acudir al régimen subsidiado de salud porque no pueden cotizar al
régimen contributivo.” (…)
Las decisiones de tutela de la Corte Constitucional también le dan

prelación a la prestación del servicio de salud no solamente sobre
las disponibilidades presupuestales sino sobre cualquier trámite
burocrático. Dice así la Sentencia T-539 de 2003:
“Los beneficiarios del sistema de salud no deben padecer las

complicaciones de tipo presupuestal afrontadas por las entidades
encargadas de prestar el servicio de salud, ni verse sometidos a
los interminables trámites internos y burocráticos que interfieren en
el normal desarrollo de sus tratamientos médicos. Todos estos
trámites deben ser ajenos a la prestación del servicio y, por lo
mismo, no deben obstaculizar la protección ofrecida por el Estado
en esta materia.
Igualmente, ha dispuesto la jurisprudencia, que las Entidades

Promotoras de Salud no pueden sustraerse al cumplimiento de sus
obligaciones, so pretexto de no disponer de los recursos
presupuestales necesarios para ello, pues la atención de los
derechos a la salud y la vida no dan espera y no es justo someter
352
353
a sus beneficiarios a dilaciones que no les corresponden y que no

les son imputables.”
4.19. Mecanismos de responsabilidad fiscal. La sostenibilidad fiscal, el

incidente fiscal, los derechos fundamentales y las disponibilidades
presupuestales
El papel del Estado social es garantizar el bienestar de la
población, en especial aquella que se encuentra desamparada, y
por ello es fundamental la protección de sus derechos. La
discusión entre las obligaciones del Estado y sus fuentes de
financiación es el deber ser de la política fiscal. Para qué se
establecen tributos y se recaudan los recursos sino para garantizar
el equilibrio social y atender a los desprotegidos. Sin embargo,
este debate que se torna indiscutible encuentra en la comparación
de los ingresos y los gastos una realidad irrebatible. Es imposible
financiar un gasto si no se tienen los recursos para ello.
Las crisis de las economías desarrolladas en el presente siglo

tienen mucho que ver con un crecimiento inusitado de los
derechos que la globalización y la competencia mundial
rápidamente dejó sin fuentes de financiación.
Los países infortunadamente no creen en las experiencias de los

demás y por ello la forma de controlar los gastos no financiables
será tema de las futuras generaciones. No hay que olvidar que un
derecho es aquel que se les puede otorgar a todos los ciudadanos
y no solamente a aquellos que tienen la oportunidad de
reclamarlos.
La jurisprudencia constitucional considera que se han desarrollado

diferentes reglas de responsabilidad fiscal, unas de origen
353
354
constitucional y otras de origen legal. En las reglas de origen

constitucional está lo dispuesto en los artículos 345, 346, 347
(incluida la modificación efectuada por el acto legislativo 01 de
2001), 349, 350, 354 y 373. En las reglas de origen legal las leyes
358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003. De la misma forma
resalta la sostenibilidad fiscal establecida en el acto legislativo 03
de 2011.
Las reglas de orden constitucional citadas por la Alta Corporación

como de responsabilidad fiscal son en realidad de ordenamiento
fiscal del país. La única norma que tenía la vocación de encontrar
un equilibrio entre los gastos para atender los derechos
fundamentales y la disponibilidad de los recursos era la
sostenibilidad fiscal. No obstante, en el trámite en el Congreso de
la República se consagró todo lo contrario al establecer la
imposibilidad de menoscabar un derecho fundamental invocando
la sostenibilidad fiscal. La jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha sido bien precisa sobre este particular.
En efecto, dice la Corte Constitucional que la sostenibilidad fiscal

quedó consagrada como un instrumento adjetivo orientador que no
tiene el alcance de un principio constitucional, de tal forma que en
caso de conflicto entre la disciplina fiscal y el derecho fundamental
siempre se dará prioridad al derecho fundamental. También resalta
que todos los derechos constitucionales son fundamentales, el
gasto público social no puede disminuirse y que el incidente fiscal
no podrá nunca modificar el fallo inicial.
Las normas constitucionales y la jurisprudencia de la Corte

Constitucional ilustran la forma como el país consagró los gastos
ilimitados, con el agravante de que la jurisprudencia citada
354
355
establece que la responsabilidad de la sostenibilidad fiscal no es

de los jueces sino del Gobierno.
Dicen así las normas y las sentencias:
“ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011
ARTÍCULO 1°. El artículo 334 de la Constitución Política quedará

así:
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.

Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios
públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como
instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del
Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público
social será prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo

a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que
todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos.
También para promover la productividad y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.
355
356
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del

Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica.
El Procurador General de la Nación o uno de los ministros del

Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las
máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de
un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se
oirán las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como
el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede
modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto
de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún
caso se afectará el núcleo esencial de los derechos
fundamentales.
Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna

circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o
negar su protección efectiva.”
La ley 1695 de 2013 reglamenta el procedimiento para interponer

el incidente de impacto fiscal, el cual como lo establece el artículo
334 de la Constitución Política y la citada ley solo procede la
posibilidad de modular, modificar o diferir los efectos de la
sentencia pero no se puede cambiar el sentido del fallo.
356
357
Aunque no lo dice la Constitución, el artículo 16 de la Ley 1695 de

2013 hace extensiva la posibilidad de invocar el incidente de
impacto fiscal en las entidades territoriales a fin de evitar
alteraciones en la sostenibilidad fiscal en el orden local.
En cuanto a la financiación de la salud, al ser un gasto público

social, esta tiene amparo constitucional en el artículo 334 del
Texto Superior, disposición que fue modificada mediante el
artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011, a cuyo tenor:
“La dirección general de la economía estará a cargo del

Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en (…)
en la producción, distribución, utilización y consumo de
los bienes, y en los servicios públicos y privados, para
racionalizar la economía con el fin de conseguir en el
plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano. Dicho marco de
sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento
para alcanzar de manera progresiva los objetivos del
Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto
público social será prioritario.
357
358
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar

pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de
manera progresiva, que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos.
(…).
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y

Órganos del Poder Público, dentro de sus
competencias, en un marco de colaboración
armónica.(…)
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo

ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic>
derechos fundamentales, restringir su alcance o negar
su protección efectiva”. (Subrayado fuera del texto).
El anterior artículo destaca, por un lado, el papel activo del Estado

en la economía, por el otro, la prioridad del gasto público social,
así como también la progresividad para el acceso a los bienes y
servicios. Esto aunado a la imposibilidad de invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar, restringir o negar la
protección efectiva de los derechos fundamentales. (…)
En suma, se puede afirmar que desde sus inicios el Tribunal

Constitucional, ha propugnado por la caracterización del derecho a
358
359
la salud, como un derecho fundamental. Para ello, ha superado

una interpretación literal del Texto Superior que hubiese permitido
estimar como fundamental, al derecho a la salud, solo en el caso
de los niños. También, ha desestimado en esa tarea interpretativa,
el criterio sede a rubrica, con el cual, el derecho a la salud, no
hubiese tenido ocasión de entenderse como fundamental, pues,
no hace parte del listado de derechos incluidos en el capítulo 1º,
del título II de la Constitución Política, el cual tiene por título “De
los derechos fundamentales”. (…)
Elementos a tener en cuenta en la consideración del derecho

a la salud como derecho fundamental, según la jurisprudencia
Inicialmente la Corte distinguió entre criterios principales y

auxiliares para atribuir el carácter de fundamental a un
derecho. La sentencia fundacional que acudió a tal
diferenciación fue la T-002 de 1992224. En la providencia
aludida, la Corte entendió como criterios principales para
determinar el carácter fundamental del derecho, de un lado,
uno formal que se denominó el reconocimiento expreso del
constituyente. El otro criterio, fue de índole material e
implicaba al carácter de esencial del derecho respecto de la
persona humana. Es de destacar que, desde sus inicios, el
Tribunal Constitucional valoró como relevante la presencia de
una dimensión sustantiva en la calificación de fundamental
del derecho. (…)
224
Alejandro Martínez Caballero.
359
360
Se advierte entonces que un precepto alude al objeto del texto

legal, cuando consigna su finalidad o propósito o, cuando crea un
ente, en este caso se trata de una disposición que indica cuál es el
telos del proyecto y que específicamente consiste en garantizar y
regular el derecho fundamental a la salud, además de establecer
sus mecanismos de protección. Para la Sala, en lo que tiene que
ver con la garantía y regulación del derecho fundamental a la
salud, no caben reparos dado que el enunciado legal, en lo
concerniente a esos dos aspectos (regulación y garantía), se
ajusta a lo contemplado en el artículo 152 de la Constitución
Política. Se entiende como punto de partida de esta valoración lo
que ya se ha sentado previamente sobre el carácter fundamental
del derecho a la salud, en el capítulo introductorio de las
motivaciones de esta decisión. (…)
Para la Corporación, resulta indispensable precisar desde ya, el

alcance del principio de no regresividad, el cual se predica de
derechos fundamentales como el aquí regulado, a objeto de
orientar el significado de la disposición revisada. En relación con
este principio, se ha sentado, de manera general y reiterada, lo
siguiente:
“[…] cuando una medida regresiva es sometida a juicio

constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con
datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca
satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2)
que, luego de una evaluación juiciosa, resulta
360
361
demostrado que la medida es efectivamente

conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que
luego de un análisis de las distintas alternativas, la
medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto;
(4) que no afectan el contenido mínimo no disponible
del derecho social comprometido; (5) que el beneficio
que alcanza es claramente superior al costo que
apareja225.
En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio

debe ser particularmente estricto cuando la medida
regresiva afecte los derechos sociales de personas o
grupos de personas especialmente protegidos por su
condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este
respecto la Corte ha señalado: “si en términos
generales los retrocesos en materia de protección de
los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición
prima facie se presenta con mayor intensidad cuando
se desarrollan derechos sociales de los cuales son
titulares personas con especial protección
constitucional”226.
225
Ver Sentencias C-1064 de 2001 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño, AV. Álvaro Tafur Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime
Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP
Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).
226
Sentencia C-991 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En el mismo sentido
T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda).
361
362
Una medida se entiende regresiva, al menos, en los

siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito
sustantivo de protección del respectivo derecho;227 (2)
cuando aumentan sustancialmente los requisitos
exigidos para acceder al respectivo derecho;228 (3)
cuando disminuye o desvía sensiblemente los
recursos públicos destinados a la satisfacción del
derecho. En este último caso la medida será regresiva
siempre que la disminución en la inversión de recursos
se produzca antes de verificado el cumplimiento
satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo,
cuando se han satisfecho las necesidades en materia
de accesibilidad, calidad y adaptabilidad).229 Frente a
esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la
Corte Constitucional como el Comité DESC han
considerado de manera expresa, que la reducción o
desviación efectiva de recursos destinados a la
satisfacción de un derecho social cuando no se han
satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al
menos en principio, la prohibición de
regresividad230”. 231. (Sentencia C-630 de 2011232).
(Negrilla fuera de texto)
227
Ver entre otras, C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montelagre Lynett, SPV. Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández. SV y AV. Alfredo Beltrán Sierra y
Jaime Córdoba Triviño).
228
En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), a través
de la cual la Corte aplicó la prohibición de regresividad a una ley que aumentaba los
requisitos para acceder a la pensión.
229
En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación efectiva,
de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho social será, en principio, una
medida regresiva.
230
Ibídem.
362
363
Para la Corte, en el caso del artículo 4º del proyecto, se impone

una lectura en pro de la eficacia del derecho fundamental que la
ley regula. Por ende, cuando en el enunciado se manifiesta que el
sistema está conformado por un conjunto de factores que el
Estado disponga, se entiende que dicha facultad dispositiva
encuentra límites no solo en las finalidades de garantizar y realizar
efectivamente el derecho, sino en el principio de no regresividad, a
partir del cual la prerrogativa y, a su vez, deber de disponer los
diversos elementos que conforman el sistema de salud, tiene
como punto de partida los hoy existentes para el logro y
realización del derecho. (…)
La consecuencia ineluctable de proteger el derecho frente al deber

de velar por la sostenibilidad financiera, ya había sido definida con
claridad por esta Corte, cuando en la sentencia C-459 de 2008, al
resolver un problema jurídico enunciado en los siguientes
términos: ¿Resulta contrario al derecho a la salud, el que el
artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 establezca una fórmula para el
saneamiento de las finanzas de las IPS que contemple la
sostenibilidad financiera y exija garantizar el equilibrio financiero?
se respondía, “(…) las acciones necesarias para garantizar la
sostenibilidad o el equilibrio financieros no comprenden negarse a
prestar eficiente y oportunamente los servicios de salud debidos a
los usuarios, sin necesidad de acudir a la acción de tutela(…)”. En
esa providencia, el Tribunal Constitucional resolvió declarar
231
Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV.
Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería).
232
M.P. María Victoria Calle Correa.
363
364
exequible el precepto enjuiciado, en el entendido de que (a) las

acciones necesarias para garantizar la sostenibilidad y el
equilibrio financiero, no pueden comprender negarse a
prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de
salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a
la acción de tutela, y (b) tales criterios no justifican el
incumplimiento del deber social del Estado de asegurar el
acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación.
(…)
Para la Corte, las reglas aludidas en el precedente

inmediatamente referido, se constituyen en el fundamento de la
decisión que se adoptará en relación con el literal i) del artículo 5
del Proyecto de Ley. Así pues, advierte esta Corporación que la
disposición en estudio, podría ser entendida en el sentido de que
dicho deber carecería de límites o, no comprendería los dos
inmediatamente recordados. Pero, también podría ser entendida
en el sentido de que el deber de adoptar la regulación y las
políticas “(…) indispensables para financiar de manera sostenible
los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para
atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud
de la población(…)”, no puede comprender la negación a prestar
eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a
cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, y
no puede justificar el incumplimiento del deber social del Estado
de asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su
financiación. (…)
364
365
Así pues, la Corte declarará la exequibilidad del principio de

progresividad, incorporado en el proyecto de ley en el literal g),
puesto que la interpretación constitucional del mismo, se debe
ajustar primeramente a los lineamientos trazados por esta
Corporación, al pronunciarse sobre el principio de no regresividad
y, el cumplimiento inmediato de las obligaciones en materia de
derechos como la salud; todo ello orientado a la cobertura
sanitaria y a la reducción de las desigualdades en materia de
determinantes sociales en salud. (…)
En razón de dichos reparos, la Corporación en sede de

constitucionalidad, precisó el alcance de la sostenibilidad fiscal.
Tras un juicioso análisis de los motivos que condujeron a la
inserción de la sostenibilidad fiscal en el ordenamiento
colombiano, se concluyó lo siguiente:
“(…) La reforma constitucional confiere a la SF la

calidad de criterio orientador. Como lo ponen de
presente varios de los intervinientes, el uso corriente del
término “orientar” versa sobre actividades de
direccionamiento o encauzamiento, de manera tal que
no podría otorgársele prima facie carácter coactivo para
la actuación de las autoridades estatales(…)”(Sentencia
C-288 de 2012. M.P. Vargas Silva) (…)
Para la Corte carecería de sentido, en tanto interpretación

contra legem, contemplar que a pesar de existir una regla
365
366
constitucional específica, que confiere a la sostenibilidad

fiscal el carácter de “instrumento”, en realidad se está ante un
principio constitucional que redirecciona los fines del Estado,
al punto de obligar a las autoridades del Estado a garantizar,
sobre cualquier otra consideración, al disciplina fiscal y la
reducción del déficit. (…)
Un elemento adicional a considerar en la valoración

constitucional del literal i), tiene que ver con el contenido del
parágrafo del artículo 334 de la Carta, cuyo tenor literal es el
siguiente:
“Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo

ninguna circunstancia, autoridad alguna de
naturaleza administrativa, legislativa o judicial,
podrá invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar Los derechos fundamentales, restringir
su alcance o negar su protección efectiva.”
Con los presupuestos referidos, se pueden puntualizar tres

conclusiones. La primera, es que la sostenibilidad fiscal
encuentra arraigo constitucional. La segunda, es que no tiene
el estatus de principio, sino de criterio orientador e
instrumento al servicio de los objetivos del Estado Social de
Derecho. La tercera, es que ninguna autoridad, puede
prevalerse de tal herramienta para restringir el alcance o
366
367
negar la protección efectiva de los derechos fundamentales.

(…)
En este punto y, en atención a las varias inquietudes

despertadas en los intervinientes por la presencia de la
sostenibilidad en el Proyecto, urge señalar, que la misma
Carta, en el parágrafo Superior mencionado, proscribió las
interpretaciones que so pretexto de la incorporación de la
sostenibilidad fiscal, conduzcan a tres situaciones que el
constituyente estima como inadmisibles. De un lado, no
pueden las autoridades judiciales o administrativas e, incluso
el principio mayoritario, en razón de la sostenibilidad fiscal,
menoscabar derechos fundamentales como el de la salud. De
otro lado, también le está vedado a esos poderes públicos
prevalerse de la sostenibilidad fiscal para restringir el alcance
del derecho. Finalmente, opera la misma prohibición sí, con la
lectura de la sostenibilidad fiscal, se niega la protección
efectiva del derecho fundamental a la salud.
“En Colombia, desde hace varios años, se han introducido

diversas formas de reglas de responsabilidad fiscal con el objeto
de hacer sostenible en el tiempo el cumplimiento de los fines del
Estado Social de Derecho y promover la transparencia y la
responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas, por su
puesto siempre con respeto de los principios constitucionales, en
367
368
particular, la obligación del Estado de hacer efectivos los derechos

fundamentales.
Por ejemplo, en su texto original, la Constitución previó reglas

como las siguientes: el artículo 347 dispuso que la totalidad de los
gastos a realizar en un periodo fiscal deben estar contenidos en el
proyecto de ley de apropiaciones elaborado por el Gobierno, con
lo que se buscó, por una parte, que la opinión pública conociera la
totalidad del importe de las apropiaciones presupuestales, y por
otra, que tales apropiaciones no se incrementaran sin control y
aprobación del Congreso. Con la misma finalidad, el artículo 345
señaló que “[e]n tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de
gastos”. El artículo 346 radicó en el Gobierno la competencia para
elaborar el proyecto de ley anual del presupuesto, y dispuso la
articulación de esta ley con el Plan Nacional de Desarrollo, el cual
contiene una programación plurianual de metas económicas. Los
artículos 349 y 350 limitaron la competencia del Congreso para
modificar el proyecto de ley anual de presupuesto,
específicamente (i) para aumentar los cómputos de las rentas, de
los recursos de crédito y provenientes del balance del Tesoro; (ii)
para aumentar las partidas del proyecto de presupuesto de gastos
y para incluir partidas nuevas, sin la aceptación escrita del ministro
del ramo; y (iii) para eliminar o reducir las partidas de gastos
propuestas por el Gobierno dirigidas a atender el servicio de la
deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado,
la atención completa de los servicios ordinarios de la
Administración y las inversiones autorizadas en los planes y
368
369
programas del Plan Nacional de Desarrollo. El artículo 354 previó

la existencia de un Contador General “quien llevará la contabilidad
general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios”. En particular, el
Contador debe uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública, elaborar el balance general y definir las reglas contables
que se deben aplicar en las finanzas públicas. Como medida de
control, el balance que elabora el Contador, una vez es auditado
por la Contraloría, es enviado al Congreso. El artículo 373 impidió
la financiación del Gobierno con emisión.
A nivel legal, leyes como las siguientes han establecido este tipo
de reglas: la Ley 358 de 1997, introdujo límites al endeudamiento
de las entidades territoriales basados en indicadores de liquidez
financiera y solvencia, y las obligó a adoptar programas de ajuste
fiscal cuando su déficit fuera importante. La Ley 617 de 2000,
impuso límites al crecimiento del gasto corriente de las entidades
del sector público no financiero -teniendo como referente la meta
de inflación- y de las entidades territoriales -tomando como
directriz sus ingresos propios-. La Ley 819 de 2003, “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones”, obligó a presentar un marco fiscal de mediano
plazo antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, dispuso que se
debe fijar una meta de superávit primario para el sector público no
financiero, previó que el proyecto de presupuesto debe ser acorde
a varios aspectos del marco fiscal de mediano plazo, y ordenó
hacer explícito el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios
369
370
tributarios, así como hacerlos acordes al marco fiscal de mediano

plazo.
También se han adoptado reformas constitucionales en la materia,

por ejemplo, el Acto Legislativo 01 de 2001 (i) agregó un parágrafo
transitorio al artículo 347 de la Constitución para limitar el
crecimiento de los gastos de funcionamiento de orden nacional
mediante la imposición de una tasa de crecimiento en función de
la tasa de inflación, con excepción de los gastos destinados al
pago de pensiones, de salud, de defensa, servicios personales, al
Sistema General de Participaciones y a otras transferencias que
señale la ley; y (ii) creó el Sistema General de Participaciones –en
reemplazo del situado fiscal y la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación-, cuyo crecimiento fue atado
al incremento de los ingresos corrientes de la Nación en los 4
años anteriores.
A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 reconoció que la

sostenibilidad es una condición para la realización del derecho a la
seguridad social en pensiones.
Más recientemente, el Acto Legislativo 03 de 2011, mediante una

reforma del artículo 334 Superior, estableció que la sostenibilidad
fiscal debe ser un criterio orientador “de las Ramas y Órganos del
Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica”. Además, creó un incidente de impacto
fiscal para permitir modular los efectos de las decisiones de las
370
371
altas cortes que pueden tener un impacto significativo sobre la

sostenibilidad de las finanzas públicas. Finalmente, reconoció
expresamente que las reglas de responsabilidad fiscal,
específicamente las dirigidas a la sostenibilidad, no pueden
conducir a la vulneración, restricción o negación de los derechos
fundamentales. El texto del parágrafo de la reforma señala:
“PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo,

bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de
naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá
invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los
derechos fundamentales, restringir su alcance o
negar su protección efectiva.”
Esta Corporación ha puntualizado que las reglas de

responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un
carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado
Social de Derecho, en particular, son una herramienta útil para la
realización progresiva de los contenidos prestacionales de las
garantías constitucionales. Sin embargo, ha resaltado que la
disciplina fiscal y la sostenibilidad financiera no pueden tomarse
como fines últimos del Estado ni justificar limitaciones de los
derechos fundamentales.
Por ejemplo, en la Sentencia C-227 de 2004 a propósito de una

demanda contra el inciso 2 del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley
797 de 2003, se indicó que el argumento de sostenibilidad
371
372
financiera no puede invocarse de forma genérica para limitar o

negar un beneficio de la seguridad social a personas de sectores
vulnerables. Por este motivo, se declaró inexequible la expresión
“menor de 18 años” del precepto acusado, en tanto excluía a las
madres de las personas en condición de discapacidad que
superaran ese rango de edad del beneficio de la pensión especial
de vejez a partir de razones de sostenibilidad financiera233.
233 Expresó esta Corporación: “La Corte comparte el argumento acerca de que la
escasez de recursos y la necesidad de avanzar progresivamente en la concesión de
algunos beneficios, de acuerdo con la disponibilidad económica, pueden obligar a
delimitar el ámbito de aplicación de un beneficio o el espectro de beneficiarios. Sin
embargo, considera importante aclarar que en los casos en los que se aduzca la escasez
de medios para negar el acceso a un derecho a grupos vulnerables es necesario que la
argumentación no se reduzca a afirmaciones genéricas acerca de la limitación de los
recursos económicos. Cuando se trata de establecer diferenciaciones que comprometen
los derechos de los grupos específicos más débiles de la sociedad, el Estado corre con
la carga de la argumentación para demostrar específica y realmente que era
efectivamente conducente establecer una determinada diferenciación. En otra palabras,
en un caso como el presente, en el que se excluye a los inválidos que superen la edad de
18 años del goce del beneficio, las afirmaciones genéricas acerca de la sostenibilidad
del sistema pensional, carentes de argumentos y soportes específicos, son absolutamente
insuficientes para justificar un trato desigual a la luz de la finalidad que orienta a la
norma acusada. || Por otra parte, la Corte es consciente de que derechos como los que
se discuten en este proceso son de aplicación progresiva, lo cual indica que no siempre
pueden ser desarrollados en toda su dimensión de un día para otro, y que
probablemente es necesario que inicialmente los beneficios se focalicen en algunos
grupos. Sin embargo, es claro que la marginación del acceso al beneficio para las
madres trabajadoras de los hijos mayores de edad afectados por una invalidez física o
mental que no les permite valerse por sí mismos y que dependen económicamente de
ellas, no es constitucionalmente legítima, dada la situación de extrema vulnerabilidad
en que se encuentran. Puesto que de lo que se trata es de facilitarle a las madres
trabajadoras que apoyen de forma permanente a sus hijos inválidos y que dependen de
ellas económicamente, la diferenciación establecida por la norma acusada es
inaceptable a la luz de la Constitución, pues como ya se señaló el mero tránsito de edad
no modifica por sí mismo las condiciones de los hijos. || (…) || La Corte es consciente de
que la determinación del ámbito de aplicación de un derecho tiene efectos económicos,
tal como lo indica el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, ello no constituye per se un
fundamento válido para que, una vez que el legislador adoptó la decisión de avanzar en
la protección de las personas afectadas por una invalidez física o mental, en
condiciones rigurosas y excepcionales, se excluya del beneficio a uno de los grupos de
personas discapacitadas más débiles de la sociedad y más vulnerables dentro de la
población objetivo definido por el propio legislador, cuya invalidez no les permite
realizar de manera autónoma actividades básicas de supervivencia.”
372
373
Recientemente, en la Sentencia C-288 de 2012, la Corte

manifestó que el criterio de sostenibilidad fiscal debe ser tomado
como una herramienta para la realización progresiva de los
derechos fundamentales, pero nunca como un limitante de
aquellos. En ese entendido, esta Corporación declaró que el Acto
Legislativo 03 de 2011 no constituye una sustitución del Estado
Social de Derecho como eje definitorio de nuestra Carta Política.”
“El debate sobre el papel de los jueces continuó a lo largo de los

ocho debates en el Congreso, como se explica a continuación,
pero tuvo un giro significativo y sustancial: (i) la sostenibilidad no
fue categorizada ni como derecho ni como principio y (ii) se
enfatizó en que no puede ser un criterio a tener en cuenta por los
jueces para interpretar y definir el alcance de los derechos
fundamentales. En este contexto se introdujo el incidente
censurado, como una herramienta dirigida a invitar a los jueces a
reflexionar sobre cómo hacer compatible el cumplimiento de sus
decisiones con la sostenibilidad del país, entendida como un
balance de las finanzas que permita al Estado en el mediano y
corto plazo continuar cumpliendo con las obligaciones en
desarrollo de la cláusula de Estado social de derecho,
especialmente, la realización de los derechos –en sus
dimensiones de libertad y prestacional-.
(…)
373
374
Ahora, en esta misma sentencia se expuso que el Acto Legislativo

03 de 2011 contenía diferentes medidas restrictivas encaminadas
a demostrar que el criterio de sostenibilidad fiscal es un
instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho,
realizando una alusión concreta a la prohibición contenida en el
caso del incidente del impacto fiscal. Al respecto, expuso lo
siguiente:
“La cláusula prohibitiva de mayor alcance está contenida

en el parágrafo adicionado al artículo 334 C.P., según el
cual ninguna autoridad estatal podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos
fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva. Aunque esta previsión inicia señalando que su
ámbito de aplicación refiere al “presente artículo”, lo que
incidiría en la aplicación de la SF en la intervención del
Estado en la economía, al igual que respecto del incidente
de impacto fiscal, ello no implica que la citada cláusula de
prohibición no sea predicable de cualquier escenario de
uso o invocación de la SF. Esto debido a que por expreso
mandato del Acto Legislativo, la SF es un instrumento
para la consecución de los fines del ESDD, lo cual quiere
decir que no puede servir de base para la afectación de
aquellas posiciones jurídicas que adquieren condición de
iusfundamentalidad, en tanto aquellas se relacionan con
dichos objetivos del Estado Constitucional.
374
375
En otros términos, bien sea en los escenarios de la

intervención del Estado en la economía, en el trámite del
incidente de impacto fiscal o en la elaboración del plan
nacional de desarrollo y el presupuesto general de la
Nación, la aplicación de la sostenibilidad fiscal está
sometida, en su condición instrumental, al logro de los
objetivos esenciales del ESDD, entre ellos la vigencia de
los derechos de los que se predica naturaleza
fundamental, en los términos explicados en esta
sentencia. Esta conclusión a su vez se obtiene de una
interpretación sistemática de la Constitución, según la cual
en toda circunstancia debe privilegiarse la vigencia de los
principios fundamentales del Estado, que conforman el
núcleo dogmático de la Carta…”
(…)
(i) si bien la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador para

determinar los efectos de los fallos, las autoridades judiciales
no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre el
impacto fiscal de sus decisiones, análisis que corresponde
efectuar a los Ministros del Gobierno o al Procurador General
de la Nación cuando decidan promover el incidente de
impacto fiscal;
(ii) los asuntos sometidos al trámite del incidente fiscal se

encuentran restringidos a los efectos de la sentencia no al
contenido de la providencia en sí misma considerada, esto
375
376
es, la decisión adoptada por el juez está protegida por el

principio de la cosa juzgada; (…)
En definitiva, esta Sala reitera que el incidente de impacto

fiscal es un procedimiento establecido como consecuencia
de las deliberaciones surtidas en el Congreso de la
República para establecer un espacio de diálogo y
concertación entre el Gobierno, la Procuraduría General de
la Nación y las altas cortes sobre el impacto de los efectos
de las decisiones judiciales en la sostenibilidad fiscal del
país, bajo la observancia de los parámetros antes anotados.
También enfatiza en que la sostenibilidad fiscal es un criterio
que el juez debe tomar en consideración al momento de
medir el impacto de los remedios para proteger las garantías
invocadas y no para definir el contenido de los derechos;
pues, entenderlo en caso contrario, implicaría el
desconocimiento del principio de autonomía judicial
consagrado en el artículo 228 Superior.”
“Según lo expuesto, se tiene que por expresa disposición

constitucional, existe una relación de dependencia jerárquica entre
la consecución de los fines propios del gasto público social y la
aplicación del marco de SF en la intervención del Estado en la
economía. Quiere esto decir que en caso de conflicto entre la
aplicación del criterio de la sostenibilidad fiscal y la consecución
376
377
de los fines estatales prioritarios, propios del gasto público social,

deberán preferirse, en cualquier circunstancia, los segundos. De
nuevo, esta conclusión es importante, pues deberá ser retomada
en el acápite sobre la interpretación sistemática del Acto
Legislativo acusado. (…)
La siguiente reforma que el Acto Legislativo presenta en relación

con el artículo 334 C.P. es el denominado incidente de impacto
fiscal. Se trata de un procedimiento de índole constitucional, que
faculta al Procurador General de la Nación o a los Ministros del
Gobierno para promover dicho incidente, respecto de las
sentencias proferidas por las altas cortes. El procedimiento propio
de ese incidente, cuyo trámite es obligatorio para estos tribunales,
cuenta con dos etapas definidas, a saber (i) la presentación de los
argumentos de quienes proponen el incidente, acerca de las
consecuencias de la sentencia respectiva a las finanzas públicas y
el plan concreto para el cumplimiento de la misma; y (ii) la
deliberación y decisión del tribunal correspondiente, a fin de
determinar si procede modular, modificar o diferir los efectos de la
misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la
sostenibilidad fiscal. Por último, se señala que la aplicación del
incidente de impacto fiscal no podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. (…)
Para la Corte carecería de sentido, en tanto interpretación contra

legem, contemplar que a pesar de existe una regla constitucional
específica, que confiere a la sostenibilidad fiscal el carácter de
“instrumento”, en realidad se está ante un principio constitucional
377
378
que redirecciona los fines del Estado, al punto de obligar a las

autoridades del Estado a garantizar, sobre cualquier otra
consideración, al disciplina fiscal y la reducción del déficit. (…)
Esta comprobación es importante, pues obliga a concluir que la SF

no puede ser considerada en modo alguno como un nuevo
principio constitucional, que tenga la misma naturaleza y jerarquía
que los principios fundamentales que otorgan identidad a la Carta
Política. (Arts. 1º a 10 C.P). (…)
Por ende, se impone una conclusión sobre la interpretación

adecuada de la sostenibilidad fiscal: Como la SF es, por mandato
superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de
los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de
Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser
optimizados, no podrá predicarse en casos concretos que estos
principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar
la disciplina fiscal, pues ello significaría que un principio
constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería
desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que
es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la
interpretación constitucional. (…)
Por ende, se ha concluido que todos los derechos constitucionales

son derechos fundamentales, pues cada uno de ellos encuentra
un vínculo escindible con el principio de dignidad humana,
fundante y justificativo del ESDD. (…)
378
379
A partir de las consideraciones anteriores, las propiedades de

interdependencia e indivisibilidad han permitido concluir a la
jurisprudencia constitucional que “los derechos fundamentales son
aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de
la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en
derechos subjetivos y (iii) sobre cuya fundamentalidad existen
consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho
internacional, legal y reglamentario.234”235 A su vez, ese mismo
precedente determina que la posibilidad de “traducción” en
derechos fundamentales subjetivos es un asunto que debe
analizarse en cada caso y hace referencia a la posibilidad de
determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva de
carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si
están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o
faceta del derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los
citados consensos. (…)
Es decir, cuando el Acto Legislativo determina que el SF debe ser

compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos
fundamentales, quiere decir que la disciplina fiscal debe ceder
ante la eficacia de esas posiciones jurídicas, conforme a la
234
En este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que
funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho
subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de
elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y
desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera
apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho
constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta
prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las
circunstancias particulares de cada caso (tópica).
235
Corte Constitucional, sentencia T-235/11.
379
380
doctrina que sobre ese respecto ha fijado la Corte. Por ende debe
rechazarse, por ser contraria a la Constitución, la interpretación
según la cual la SF está basada en la distinción, ya superada,
entre derechos de primera y segunda generación y que, además,
el criterio de SF tiene por objeto aplazar o restringir el alcance de
los derechos sociales, en oposición a los derechos fundamentales.
Se ha señalado que esa restricción presenta profundos problemas
dogmáticos y teóricos, de manera tal que la jurisprudencia
constitucional ha concluido que la definición de un derecho como
fundamental depende de factores específicos, relacionados con el
vínculo entre la dignidad humana y la prestación correspondiente.
Por ende, no de otra forma puede interpretarse la prohibición
mencionada, sino de manera acorde con estos postulados, esto
es, que cuando se hace referencia a los “derechos
fundamentales”, se entiende con claridad que son aquellas
posiciones jurídicas que adquieren naturaleza iusfundamental,
según la metodología antes expuesta. Esta explicación dista
radicalmente de distinciones simplemente convencionales entre
libertades y derechos prestacionales, sino que versa sobre el
grado de necesidad de protección constitucional en el caso
concreto, valorado en términos de vigencia del principio de
dignidad humana. (…)
La primera cláusula de este carácter se encuentra en el inciso

primero del artículo 1º del Acto Legislativo 3/11, modificatorio del
artículo 334 C.P. Allí se indica que el gasto público social tiene
carácter prioritario, de manera que la SF no podrá servir de base
para posponer su ejecución. Quiere esto decir que aquellas
partidas dedicadas a la satisfacción de necesidades básicas
380
381
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y

de agua potable, y en general las garantías predicables de lo
reglado en los artículos 350 y 366 C.P., no podrán verse afectadas
por la aplicación del criterio de SF, pues ello significaría que ese
gasto dejaría de ser prioritario, contrariándose con ello el mandato
constitucional previsto por el Acto Legislativo mencionado. (…)
En otros términos, bien sea en los escenarios de la intervención

del Estado en la economía, en el trámite del incidente de impacto
fiscal o en la elaboración del plan nacional de desarrollo y el
presupuesto general de la Nación, la aplicación de la
sostenibilidad fiscal está sometida, en su condición instrumental, al
logro de los objetivos esenciales del ESDD, entre ellos la vigencia
de los derechos de los que se predica naturaleza fundamental, en
los términos explicados en esta sentencia. (…)
El incidente de impacto fiscal es, como se ha explicado en esta

sentencia, un espacio de interlocución entre los mencionados
funcionarios y las altas cortes, donde se les confiere a aquellos la
potestad de presentar explicaciones y argumentos a estas,
relativos a la afectación de la SF por los efectos de una sentencia
judicial. Esto implica que la Constitución impone a un carga
argumentativa particular a dichos servidores estatales, la cual no
puede en modo alguno trasladarse a las altas cortes, sin contrariar
con ello la regulación constitucional objeto de estudio.
381
382
Encuentra la Sala que a este respecto el Acto Legislativo replica

otras modalidades de análisis fiscal de decisiones estatales, como
sucede con los lineamientos que las normas orgánicas sobre
marco fiscal de mediano plazo fijan al legislador, respecto de
proyectos de ley con incidencia fiscal. A este respecto la
jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que si
bien el Congreso debe contemplar la incidencia fiscal de la
medida, en todo caso quien tiene la competencia general para
evidenciar la incompatibilidad con el marco fiscal de mediano
plazo es el Gobierno. Por ende, en caso que el Ejecutivo dé
concepto favorable a esas regulaciones o simplemente no
cuestione las razones dadas por el Congreso sobre la materia, no
es viable concluir la afectación de la regulación orgánica de índole
presupuestal. (…)
Sin embargo, también encuentra la Corte que el incidente de

impacto fiscal tiene un ámbito aún más restringido, pues no
comporta un deber primigenio para las altas cortes en cuanto a la
justificación de sus decisiones. Quiere esto decir que, aunque las
autoridades judiciales están llamadas a tener en cuenta el criterio
orientador de sostenibilidad fiscal, ello no significa que estén
obligadas a plantear un estudio detallado sobre las implicaciones
fiscales de sus fallos, entre otras razones porque ello excedería
los límites de sus competencias constitucionales. Este tipo de
argumentos corresponden exclusivamente al Ejecutivo o, en los
términos de la enmienda constitucional, al Procurador General o al
Ministros cuando promuevan el incidente en comento.
382
383
Además, nótese que el campo de acción del incidente también

está restringido a asuntos diferentes a la sentencia en sí misma
considerada. Si bien en la versión original de la iniciativa, el
incidente se oponía a la decisión judicial, el texto definitivo hace
referencia exclusiva a los “efectos” de la sentencia. Esta
modificación es trascendental, puesto que permite afirmar que las
implicaciones del incidente de impacto fiscal no pueden llegar a
afectar los efectos de cosa juzgada de lo decidido por la alta corte
de que se trate. Por ejemplo, en virtud del incidente en comento
no podría modificarse una decisión que protege derechos
constitucionales, al punto de cambiar el sentido de la decisión a
uno que niegue el amparo de esas garantías. (…)
Mientras el primer momento está cobijado por los efectos estrictos

de la cosa juzgada constitucional, lo que significa la imposibilidad
de revesar la decisión de amparo, no sucede lo mismo con las
órdenes de protección. (…)
A juicio de la Sala, estos argumentos son aplicables mutatis

mutandis al caso del incidente de impacto fiscal contenido en el
Acto Legislativo. En efecto, la lógica que inspiró al Congreso para
circunscribe ese procedimiento a los efectos de las decisiones de
las altas cortes, parte de la base que (i) las decisiones que
protegen derechos constitucionales son inmodificables, pues de lo
contrario se afectarían tanto el valor de la cosa juzgada como la
independencia judicial; y (ii) que son los efectos de la sentencia
los que son susceptibles de análisis en el incidente de impacto
383
384
fiscal, siempre dentro de un marco de cumplimiento de los fines

esenciales del ESDD. (…)
(iii) que las opciones de decisión que ofrece el incidente de

impacto fiscal se restringen a los efectos del fallo de que se trate,
sin que pueda extenderse a la sentencia en sí misma considerada,
la cual permanece amparada por los efectos de la cosa juzgada y,
en consecuencia, es de obligatorio cumplimiento.”
4.20. Decisiones del Consejo de Estado que invaden competencias de

otras autoridades. Acciones de cumplimiento y acciones populares.
La confirmación de la intromisión del poder judicial sobre las

decisiones fiscales se hizo evidente con el pronunciamiento de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 11
de febrero de 1999, Expediente No.ACU-579 al fallar sobre una
acción de cumplimiento, aún apartándose de un fallo de la Corte
Constitucional, sobre los aportes a las Universidades públicas
establecidos en la ley 30 de 1992, la Corporación le ordenó al
ejecutivo presupuestar y ejecutar los recursos ordenados por dicha
ley.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO No ACU-579 DE 1999
“Con base en lo anterior, es perfectamente coherente, de

conformidad con la Constitución y la ley, que al juez administrativo
384
385
le esté vedado a través del mecanismo constitucional del art. 87

ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento de normas que
establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una
ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en
ésta se contempla se ejecute, por cuanto se quebrantaría el
equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo
que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan,
como lo expresó la Corte Constitucional al declarar exequible el
parágrafo del art. 9 de la ley 393 de 1997 (Sentencia c-157/98).”
(...)
Con esta consideración precedente, sorprende la siguiente

argumentación, así como la conclusión. Veamos:
(…) “Lo anterior no significa que en todos aquellos casos en los

cuales el cumplimiento de una ley o acto administrativo impliquen
una erogación presupuestal, la institución constitucional de acción
de cumplimiento resulta improcedente. Al respecto la Sala reitera
un pronunciamiento jurisprudencial reciente, con ponencia del
Doctor Daniel Suárez Hernández, sobre esta materia:
El sentido constitucional de la acción de cumplimiento y el alcance

del límite legal de la excepción contenida en el parágrafo del
artículo 9 de la ley 393 de 1997.
La sala desea subrayar, habida consideración de las

características del caso presente, el sentido del artículo 87 de la
385
386
Constitución Política y, el alcance del límite legal de la acción de

cumplimiento, consagrado a manera de excepción, cuando se trata
de perseguir el cumplimiento por este medio de protección
jurisdiccional, de las normas que establezcan gastos, haciendo
suyas las orientaciones expuestas por la Corte Constitucional,
cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 9 de la ley 393 de 1997, con el propósito de precisar que,
no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una
erogación de dinero, se configura la excepción el parágrafo en
comento, pues de ser este el entendimiento de la norma se
desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el
artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más
de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas,
directa o indirectamente, conllevan una erogación. (…)
FALLA:
SE ORDENA al Gobierno Nacional constituido para estos efectos

por el señor Presidente de la República- Ministro de Hacienda y
Crédito Público-Director del Departamento Nacional de
Planeación, para que en el término de dos (2) meses, contados a
partir de la ejecutoria de esta providencia, realice los trámites y
tome las decisiones correspondientes para que se dé cabal
cumplimiento al artículo 86 de la ley 30 de 1992, en relación con
los aportes del presupuesto nacional apropiados para la
Universidad Nacional de Colombia correspondientes al año de
1998, lo cual debe hacerse efectivo en la vigencia fiscal de 1999,
de conformidad con los estrictos y precisos términos expuestos en
386
387
la parte motiva de esta sentencia, los cuales igualmente serán

aplicados en las sucesivas asignaciones.
ADVIERTASE a los demandados que el cumplimiento del deber

omitido deberá observarse sin demora, so pena de desacato y
responsabilidad, de conformidad con lo ordenado en el artículo 25
de la ley 393 de 1997.”
De la misma forma el alcance que el Consejo de Estado le ha dado

a las Acciones Populares, las convirtió en un mecanismo mediante
el cual se adoptan decisiones de gasto público invadiendo las
competencias del ejecutivo y del legislativo, pues en las
Sentencias se ordena dentro de un plazo determinado la
realización de gastos. Las siguientes sentencias así lo confirman:

ADMINISTRATIVOSECCION PRIMERA, Consejera ponente:
MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, Bogotá, D.C., treinta y uno (31)
de marzo de dos mil once (2011). Radicación número: 76001-23-
31-000-2004-01624-01(AP)
“ F A L L A : (…)
ORDENASE a la Alcalde del municipio de Santiago de Cali que,

a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la
ejecutoria de este fallo efectúe un censo, adelante las gestiones
administrativas, técnicas y presupuestales necesarias y
387
388
establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de

ejecución, de modo para que a más tardar dentro de los seis (6)
meses siguientes, efectúe la reubicación de los asentamientos
ilegales de la Laguna El Pondaje, dando prioridad a los grupos
familiares con menores de edad, ancianos, enfermos, mujeres
embarazadas o personas discapacitadas, a las que presentan
socavación de cimientos, u otro factor de inminente riesgo. Los
miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a
reubicarse deberán concurrir con el municipio y contribuir en las
obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación.
ORDENASE a las Secretarías de Educación y de Salud efectuar

en forma inmediata una campaña de educación sanitaria que
instruya a los habitantes de los asentamientos ilegales de la
Laguna El Pondaje sobre normas de higiene que deben observar
en el tratamiento de desechos y basuras, para evitar
enfermedades y riesgos a la salud, y adoptar medidas de
prevención, principalmente en relación con la población infantil.”
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
CONSEJERO PONENTE: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
BOGOTÁ, D.C., TRECE (13) DE FEBRERO DE DOS MIL SEIS
(2006) RADICACIÓN NÚMERO: 19001-23-31-000-2003-01594-
01(AP) REFERENCIA: ACCIÓN POPULAR.
“Por lo anterior, considera la Sala que es urgente la construcción

del colector del Barrio Villa Oriente, para evitar los daños
ambientales que se vienen generando y , en consecuencia, para
proteger los derechos colectivos a la salubridad pública, al
388
389
acceso a una infraestructura de servicios que la garantice, y a la

recuperación del medio ambiente, se ordenará al Municipio de
Popayán y más concretamente al Alcalde que dentro del término
de ocho meses, adelante todas las gestiones requeridas y se
construya el colector o emisario que entregue las aguas vertidas
al colector final de alcantarillado sanitario del Barrio Villa Oriente.
(…)
“F A L L A:” (…)
PRIMERO: CONDÉNESE al Municipio de Popayán y más

concretamente al Alcalde que dentro del término de ocho meses,
a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelante
todas las gestiones requeridas y se construya el colector o
emisario que entregue las aguas vertidas al colector final de
alcantarillado sanitario del Barrio Villa Oriente.”
4.21. Resumen de los responsables del ordenamiento fiscal

Las contradicciones que se generan con esta anarquía de
competencias aún no han concluido, y podría decirse que apenas
iniciaron y que con las acciones de tutela, las acciones populares y
las acciones de cumplimiento se verán agravadas, pues la justicia
no se detiene ante la inexistencia de los recursos.
En conclusión, la facultad de creación del gasto y su iniciativa lo

comparten el Congreso, el Gobierno y la Corte Constitucional,
mientras que las decisiones sobre qué se debe incluir en el
presupuesto, cuándo se presenta al cuerpo colegiado y cuándo se
ejecuta la comparten el ejecutivo y los jefes de los respectivos
órganos que conforman el presupuesto, con la Corte
Constitucional y la jurisdicción contencioso administrativa.
389
390
CAPÍTULO 5 -DE LOS SISTEMAS PRESUPUESTALES Y LA

ESTRUCTURA FISCAL
ANÁLISIS DE CONTEXTO
De la Dirección de la Economía
La Dirección de la Economía le corresponde al Estado, a través de

las facultades atribuidas por la Constitución Política al Congreso
de la República y al Gobierno Nacional.
En efecto, el Congreso puede expedir las leyes mediante las

cuales se regula el proceso de intervención económica, la
explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la
producción, distribución y utilización de bienes, los servicios
públicos y privados; las leyes que buscan dar pleno empleo a los
recursos humanos, el acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos; las leyes que buscan la productividad y competitividad y
desarrollo armónico de las regiones; la ley sobre la regulación de
la moneda que rige el Banco de la República; la ley que regula las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público; las leyes que
regulan las actividades financiera, bursátil y aseguradora, la
política comercial, los aranceles, tarifas y el régimen de aduanas;
las leyes que organizan el crédito público, las normas orgánicas
del presupuesto y del plan general de desarrollo, las aprobaciones
del Presupuesto anual y del Plan de Desarrollo cuatrienal.
A su vez el Gobierno tiene también expresas facultades sobre la

economía a través de la expedición del Plan de Desarrollo y el
presupuesto anual; si el Congreso no los expide en los plazos
390
391
establecidos en la Constitución, se pueden desarrollar mediante

decreto las leyes marco, ejercer la inspección, vigilancia y control a
través de las superintendencias, fijar el régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos y decretar el estado de
emergencia económica, social y ecológica.
Para una mayor precisión se transcribe la parte pertinente de la

Sentencia C-22 de 2004 de la Corte Constitucional que se refiere
específicamente a estos aspectos:
“La dirección General de la Economía le corresponde al

Estado.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 334 de la Constitución

Política al Estado corresponde la dirección de la economía, lo
que significa que ésta no queda a merced de lo que pueda
suceder en la sociedad, sino que precisamente para alcanzar
las altas finalidades que le competen al Estado para “promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”, así como para “asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo” que impone el artículo 2º de la
Carta al Estado Colombiano, la economía requiere que su
dirección general se lleve a cabo por el Estado.
En ese orden de ideas es claro que el Congreso de la

República en la Constitución de 1991 mantiene la función de
dictar mediante leyes las normas conforme a las cuales ha de
llevarse a efecto esa intervención en la economía. El artículo
150, numeral 21 de la Constitución exige que tales leyes
regulen de manera precisa la forma como el Estado habrá de
391
392
intervenir en la explotación de los recursos naturales, en el uso

del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo
de bienes, al igual que en los servicios públicos y privados, con
el propósito de “racionalizar la economía con el fin de conseguir
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano”, como
expresamente se señala en el artículo 334 de la Carta Política.
Además, en esta norma se le impone al Estado el deber de
intervenir, “de manera especial” para “dar pleno empleo a los
recursos humanos” y asegurar a todos, particularmente a
quienes tienen menores ingresos, un “acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos”, intervención que se extiende a la
promoción de la productividad y competitividad, al igual que a
buscar que las distintas regiones de Colombia alcancen un
“desarrollo armónico”.
Al Congreso de la República lo invistió la Constitución de 1991

de atribuciones amplias para la regulación de la economía. Así
se desprende, por ejemplo, de la función de regulación de la
moneda que le atribuye el artículo 150, numeral 3º de la Carta;
de la atribución para dictar la ley a la que deberá ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones,
según lo dispuesto en el artículo 372 de la Constitución; de la
función de expedir la ley para la regulación de las actividades
relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público y de la facultad de regular las
actividades financiera, bursátil y aseguradora, señalada en el
artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución; de la
atribución de regular la política comercial, los aranceles, tarifas
392
393
y de expedir el régimen de aduanas (artículo 150, numeral 19,

literal c); de la atribución para expedir la ley de organización del
crédito público (norma citada literal a).
A las funciones señaladas, ha de agregarse que al Congreso

de la República se le asigna por la Carta Política, como una
competencia legislativa propia la de expedir el presupuesto
nacional, así como la ley del Plan de Desarrollo y, además, la
de dictar las leyes orgánicas a las cuales deben sujeción la
expedición de la Ley Anual de Presupuesto y la Ley del Plan,
estas últimas por expreso mandato del artículo 151 de la
De esta manera queda establecido por el Constituyente que el

Congreso de la República, como órgano de representación
popular tiene asignadas funciones específicas en la
intervención del Estado en la dirección de la economía.
Con todo, el Presidente de la República no se encuentra

ausente de la intervención que le compete al Estado en la
dirección de la economía. Al contrario, la Constitución Política
en el artículo 341 lo autoriza para expedir mediante decreto el
Plan Nacional de Inversiones Públicas si el Congreso no lo
expide en un término de tres meses después de presentado,
decreto que tendrá por ministerio de la Constitución, “fuerza de
ley”. Del mismo modo, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 348 y 349 de la Carta preceptúa que si el Congreso
no expide la Ley de Presupuesto Nacional, rige entonces el que
hubiere sido presentado por el Gobierno dentro de los términos
señalados en la Constitución. Igualmente, tiene atribución el
Presidente de la República, en ejercicio de la potestad que
393
394
para el efecto le otorga el artículo 189 de la Carta para expedir

decretos que desarrollen las leyes marco y, además, ejerce
importantes facultades de inspección y vigilancia a través de
las Superintendencias, según lo preceptuado por el artículo 189
de la Constitución.
Adicionalmente, el Presidente de la República, con sujeción a

la ley que el Congreso dicte conforme al artículo 150, numeral
19, literal e), en cuanto hace relación al régimen salarial y
Congreso y de la fuerza pública, puede luego dictar
anualmente los decretos correspondientes.
A todo lo anterior, ha de agregarse que dentro de los estrictos

límites que se le señalan por el artículo 215 de la Constitución,
el Presidente de la República, con la firma de todos sus
ministros tiene atribución para declarar el estado de
emergencia económica, social y ecológica por períodos hasta
de 30 días en cada caso, sin que pueda exceder de 90 días en
el año calendario, declaración que le permite dictar decretos
legislativos, sujetos al control automático de la Corte
Constitucional.”
Contexto macroeconómico
Para una mejor comprensión de la utilidad del plan financiero se

debe partir de la ecuación económica básica1:
1 Rudiger, Dornbusch y Fischer Stanley, Curso breve de macroeconomía, sexta edición,

1995, pp. 49, 50 y 51.
394
395
S - I = (G + TR – T) + XN (10)
S = Representa el ahorro del sector privado.
I = Gasto de inversión del sector privado.
G = Compras de bienes y servicios del sector público
TR = Transferencias del sector público al sector privado.
T = Todos los impuestos.
XN = Exportaciones Netas de bienes y servicios (Exportaciones

menos Importaciones).
G + TR – T = Déficit presupuestario público. Es la diferencia entre

el gasto del Estado y sus ingresos.
G + TR = Gasto público total
Concluyen Dornbusch y Fischer:
“Así pues, la identidad (10) establece que la diferencia entre

el ahorro y la inversión (S – I) del sector privado es igual al
déficit presupuestario público más el superávit comercial. La
identidad sugiere – correctamente - que existen importantes
relaciones entre el exceso del ahorro privado sobre la
395
396
inversión (S – I), el presupuesto del Estado (G + TR – T) y el

sector exterior”.
Si se parte de la ecuación básica de Dornbusch y Fischer, se

establece que los resultados de los ingresos y gastos del sector
privado y del sector público son iguales al resultado del sector
externo así:
S – I + T – G – TR = XN
Es importante hacer notar que, para efectos económicos, el sector

público es uno solo, no importa si es nacional o local, central o
descentralizado, y si es dependiente o autónomo.
Esta precisión es muy importante para entender el contexto en el

cual son las autoridades fiscales las que definen las metas
financieras y adoptan las decisiones de reasignar los excedentes
de los entes públicos, así en ocasiones estos crean que son de su
exclusiva pertenencia.
El monto total del gasto público afecta directamente al sector

privado y al sector externo. A su vez, el monto de la inversión de
una entidad estatal restringe la inversión de las demás. Este
razonamiento es independiente de si la entidad dispone o no de
los recursos, pues desde el punto de vista económico el concepto
de ingresos del Estado también es uno solo.
396
397
En la cuenta corriente de la balanza de pagos se contabiliza el

comportamiento del sector externo y su resultado es el equivalente
al XN de la ecuación que se viene analizando.
Por su parte, la cuenta de capital contabiliza los recursos con los

cuales se financia el déficit o se invierten los excedentes. Dentro
de ese financiamiento del déficit se incluyen los recursos que el
sector externo le presta al sector público.
La balanza de pagos permite conocer cuál es el comportamiento

de las reservas internacionales, uno de los elementos
fundamentales para determinar la base monetaria y los nexos de
las políticas cambiaria y monetaria.
En conclusión, para adquirir préstamos en el exterior el Estado

debe evaluar no solamente el comportamiento de la balanza de
pagos para determinar los efectos cambiarios de la decisión, sino
la posibilidad de que los prestamistas internacionales estén
dispuestos a otorgarlos, de acuerdo con la capacidad de
endeudamiento y las perspectivas de la economía. Esta es una de
las más importantes restricciones al tamaño del superávit o déficit
del Estado.
La base monetaria es el indicador básico que permite comprobar

directamente las relaciones del sector público, el sector privado y
el sector externo. En efecto, el aumento o disminución de las
reservas internacionales aumenta o disminuye la base monetaria
de acuerdo con los mecanismos para adquisición de estas definido
por el Banco de la República y en ocasiones con los montos
acordados con el Fondo Monetario Internacional. De la misma
forma, la base monetaria aumenta o disminuye con el aumento o
disminución del crédito al sector privado y al sector público.
397
398
Como la base monetaria es un pasivo sólo del Banco de la

República, es necesario incorporar a los bancos creadores de
dinero en la definición de los cupos del crédito interno tanto al
sector público como al sector privado. Como estos cupos están
estrechamente relacionados con el comportamiento de las
reservas internacionales y las expectativas de crecimiento
económico, no son autónomos, y en consecuencia el Estado tiene
una segunda y definitiva restricción para financiar su déficit o
decidir sobre su superávit.
La determinación y evaluación de las políticas cambiaria y

monetaria le corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
República en coordinación con la política económica general, que
es responsabilidad del Gobierno, conforme se puede corroborar en
la Sentencia de la Corte Constitucional C-481 de 1999:
“A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior

argumento no es de recibo, por cuanto ese mandato afecta la
autonomía de la Junta y, sobre todo, desconoce la coordinación
entre las funciones de esa entidad y (sic) política económica
general, cuya responsabilidad básica corresponde al Gobierno.”
(…)
Por su parte el artículo 20 del Estatuto Orgánico del Presupuesto

obliga al Gobierno a hacer compatible el presupuesto con las
metas macroeconómicas.
398
399
En conclusión, el plan financiero se elabora para entrelazar las

proyecciones cambiarias y monetarias con las fiscales y establecer
los efectos sobre las perspectivas económicas.
En la citada sentencia, la Corte Constitucional también se ocupó

de las relaciones que deben existir entre la política fiscal y las
demás variables económicas. Dice así la parte pertinente de la
“Así, las decisiones monetarias, que corresponden al Banco,

pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo y el
crecimiento económico, en especial en el corto plazo, mientras
que, la política fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno,
puede a su vez tener una gran influencia sobre la estabilidad en
los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra
fuertemente influida por las decisiones del Banco, como autoridad
cambiaria que es, constituye una variable estratégica, no sólo en
relación con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que
tiene también un influjo decisivo sobre las estrategias de
desarrollo, y en especial sobre la evolución de la balanza
comercial y de la dinámica de endeudamiento externo. Así, una
sobrevaluación de la moneda disminuye la competitividad de las
exportaciones, estimula las importaciones y favorece a quienes se
encuentran endeudados en divisas, mientras que las
devaluaciones tienen el efecto contrario: favorecen las
exportaciones, desestimulan las importaciones y hacen más
gravosa las deudas en divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de
interés, que se ve fuertemente condicionado por las decisiones de
la Junta del Banco de la República, tiene también efectos muy
399
400
importantes sobre las dinámicas de inversión, por lo cual su

impacto sobre el crecimiento y el empleo es también considerable.
(…)
Como es obvio, el mandato de coordinación con la política

económica general que recae sobre el Banco de la República tiene
una contrapartida, y es la siguiente: las otras autoridades
económicas, y en especial el gobierno, en ejercicio de sus
funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa del
poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica
primariamente la función de conservar la estabilidad en los precios
en el Banco de la República, pero no se trata de una
responsabilidad exclusiva de esa entidad sino que corresponde a
todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el deber de
mantener la capacidad adquisitiva de la moneda no sólo se predica
de la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, esto es de la
Junta del Banco de la República, sino también de quienes tienen
responsabilidades en la formulación y ejecución de la política
económica general del país.“
Los conceptos descritos son fundamentales para entender el

contexto en el que se desenvuelve el presupuesto; sin embargo,
su aplicación enfrenta serias dificultades, que se inician con las
verdaderas facultades de las autoridades para controlar la política
fiscal.
La primera restricción la establece la misma definición de la

ecuación económica básica en la que el sector público es uno sólo,
sin importar los niveles de autonomía que existan a su interior. El
400
401
ordenamiento fiscal en Colombia se caracteriza precisamente por

la autonomía —que raya en ocasiones con la soberanía— de la
mayor parte de los órganos públicos.
La segunda restricción y tal vez ahora la más importante es la

consagración del gasto ilimitado a través de la reforma del artículo
334 de la Constitución sobre la sostenibilidad fiscal. En dicho
artículo se consagra que ninguna autoridad podrá desconocer un
derecho fundamental so pretexto de invocar la sostenibilidad fiscal.
La Corte Constitucional ya había dejado un extenso precedente
jurisprudencial sobre la prevalencia de los derechos fundamentales
sobre las disponibilidades presupuestales y en las sentencias
sobre la sostenibilidad fiscal consideró todos los derechos
constitucionales como fundamentales.
De la misma forma la creación de los ingresos y especialmente de

los gastos públicos está inmersa en una compleja gama de
responsabilidades cruzadas entre los poderes legislativo, ejecutivo
y judicial que impiden su coherente determinación.
También debe tenerse en cuenta que los ingresos y los gastos

públicos son creados por el Congreso, las asambleas y los
concejos y que la inclusión de ellos en el plan financiero es en
consecuencia obligatoria.
Estos elementos dejan claro que el plan financiero, en lugar de ser

un elemento de definición de la política fiscal, se convierte en la
práctica en una simple cuantificación, que hace evidente la
impotencia de la autoridad fiscal que, movida por la necesidad de
garantizar la coherencia macroeconómica, logra sus objetivos
desconociendo obligaciones del Estado, aplazando su pago o
401
402
estableciendo metas que a muy corto plazo son fáciles de cumplir

pero que se reproducen agravadas en el mediano y largo plazo.
En este contexto institucional en el que las autoridades

administrativas tienen tan poca capacidad de control en la creación
del gasto público, realmente sorprende la expedición de la ley que
consagra la regla fiscal y establece unas metas de déficit fiscal de
obligatorio cumplimiento para el Gobierno Nacional central.
5.1. El sistema presupuestal general

El concepto de sistema presupuestal fue incorporado a la Ley
Orgánica del Presupuesto desde la expedición de la Ley 38 de
1989, con lo cual se logró un importante avance al obligar a las
autoridades presupuestales a evaluar las implicaciones
macroeconómicas del presupuesto, desde su formulación y
durante su ejecución.
La Ley 819 de 2003, aunque no indicó que hacía parte del Sistema
Presupuestal, introdujo el concepto del marco fiscal de mediano
plazo, el cual contiene el plan financiero, el programa
macroeconómico plurianual, las metas de superávit primario, el
nivel de deuda pública y el análisis de su sostenibilidad, el informe
de resultados macroeconómicos y fiscales, el informe de las
principales actividades cuasifiscales, la estimación del costo fiscal
de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios
existentes, el costo fiscal de las leyes sancionadas, la relación de
los pasivos contingentes y los indicadores de gestión. Las
entidades territoriales, con excepción del análisis
macroeconómico, las operaciones cuasi fiscales y los indicadores
402
403
de gestión también deben elaborar un marco fiscal de mediano

plazo.
Igualmente introdujo dicha ley, en el parágrafo del artículo 2º, el

concepto de superávit primario para el sector público no financiero,
a fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento
económico, entendido como: “Se entiende por superávit primario
aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de
los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a
desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones,
utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación), y
la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de
operación comercial”.
La Ley 1473 de 2011 estableció el concepto de regla fiscal que se

materializa a través del marco fiscal de mediano plazo. También
definió el marco de gasto de mediano plazo, cuyo origen fue el
Decreto 4730 de 2005, modificado por los decretos 1957 y 3487 de
2007, 315 de 2008 y 4836 de 2011.
Esta ley exige la coherencia entre la regla fiscal y todos los

mecanismos de planeación, como son el marco fiscal de mediano
plazo, el plan de inversiones del plan de desarrollo, el marco de
gasto de mediano plazo, el plan financiero, el plan operativo anual
de inversiones y el proyecto de presupuesto.
La Ley 1473 de 2011 también definió los conceptos de balance

fiscal total, ingreso total, gasto total, balance fiscal estructural,
ingreso estructural, gasto estructural y gasto contra cíclico.
Modifica también la Ley 1473 de 2011 la ley orgánica de

planeación para que la formulación del plan de desarrollo sea
consistente con la regla fiscal.
403
404
No se puede estar en desacuerdo con las herramientas que

conduzcan a garantizar la estabilidad macroeconómica. Sin
embargo, la inflexibilidad constitucional y jurisprudencial de los
gastos y la carencia de competencia de las autoridades fiscales
para limitar su crecimiento las convierte en simples
contabilizadoras de la situación y poco o nada sirven como
mecanismos de planificación.
No deja de ser contradictorio que, al tiempo que se aprueba en la

Constitución que la sostenibilidad fiscal no se puede invocar para
desconocer un derecho fundamental, que más tarde la Corte
Constitucional lo extendió a todos los derechos constitucionales,
se consagren restricciones imposibles de cumplir para el Ministro
de Hacienda, como es la regla fiscal y las metas de déficit que ello
implica.
5.1.1. Del plan financiero

Uno de los elementos del sistema presupuestal es el plan
financiero, contenido en el marco fiscal de mediano plazo, el cual
es un mecanismo para medir los efectos de la política fiscal en la
política económica.
Se entiende por política fiscal las decisiones en materia de

ingresos y gastos públicos así como las medidas que se deben
adoptar para enfrentar el resultado positivo o negativo de
compararlos.
404
405
5.1.2. Aspectos relacionados con el superávit o déficit fiscal

en el plan financiero
Los conceptos de superávit o déficit fiscal tienen diferentes
interpretaciones dependiendo de su concepción económica o
contable. En esta parte se hablará exclusivamente del contexto
económico y posteriormente se evaluará el concepto contable.
El resultado fiscal se obtiene de comparar los ingresos y los gastos

públicos, excluyendo de los primeros las variaciones de caja y los
desembolsos de los recursos del crédito interno y externo, y de los
segundos las amortizaciones de la deuda interna y externa.
El resultado fiscal consolidado no financiero está compuesto por el

denominado Gobierno Central, las entidades territoriales, las
entidades descentralizadas de los niveles nacional y local, la
seguridad social, el resultado del Fondo de Garantía de
Instituciones Financieras (Fogafin) y las operaciones cuasi fiscales
del Banco de la República.
Las alternativas para enfrentar un déficit fiscal se circunscriben a

establecer medidas sobre los ingresos o sobre los gastos, una vez
agotadas las posibilidades de financiamiento. Esta situación se
presenta cuando el déficit, como en el caso actual en Colombia, es
estructural.
5.1.3. El déficit fiscal y los medios utilizados para subsanarlo.

Del concepto jurisprudencial de ahorro fiscal
La Corte Constitucional considera que el objetivo del Estado de
adoptar medidas conducentes a reducir el déficit fiscal es
constitucionalmente válido, pero considera que el medio para
lograrlo no puede desconocer los derechos fundamentales.
405
406
Además considera que las referencias generales al déficit no son

suficientes para justificar la disminución de la inversión social.
En el contexto de déficit fiscal que motivó al Gobierno de la época

a proponer el no aumento de los salarios a fin de disminuir los
gastos y reducir el déficit, la Corte Constitucional encontró que ese
menor déficit producto de no incrementar los salarios era en
realidad un ahorro fiscal que debía destinarse a incrementar la
inversión social, creando además una destinación específica cuya
competencia es exclusiva del legislador. En igual sentido y con los
mismos efectos se pronunció haciendo relación a las pensiones.
Dicen así las sentencias:
“LOS RECURSOS AHORRADOS EN VIRTUD DE ESTE FALLO

NO CONSTITUIRÁN AHORRO FISCAL
Tal y como se analizó al estudiar el capítulo sobre el Estado Social

de Derecho, en este modelo de Estado, el principio de
sostenibilidad fiscal no puede ser invocado para menoscabar los
derechos fundamentales, ni restringir su alcance o negar su
protección efectiva (Acto Legislativo 3 de 2011).
De igual manera, el artículo 48 Superior, tal y como fue modificado

por el Acto Legislativo 1 de 2005, ordena al Estado garantizar la
sostenibilidad financiera del sistema pensional en aras de
406
407
asegurar su cobertura universal, la inclusión de las clases menos

favorecidas y el pago efectivo de las mesadas pensionales.
En este caso, se han demostrado las claras restricciones que en

materia de cobertura, universalidad, eficiencia y solidaridad
padece nuestro actual sistema de seguridad social en pensiones.
En este orden de ideas, una decisión exclusivamente dirigida a
promover el ahorro fiscal para reducir el déficit no se compadece
con las obligaciones estatales en materia de garantía efectiva del
derecho a la seguridad social de todos los habitantes del país.
Por ello, en el cumplimiento del presente fallo se han de adoptar

las medidas conducentes a asegurar que el ahorro fiscal obtenido
como resultado de los reajustes dispuestos en la parte resolutiva
sean dirigidos al aumento de la cobertura del sistema general de
pensiones.
En este orden de ideas, la imposición de límites razonables en el

monto que puede recibir una persona por concepto de la pensión,
siempre que se trate de aquellas que se pagan con cargo a
recursos de naturaleza pública, se encuentra encaminado a que el
Estado adopte medidas para redistribuir los recursos y aumentar
la cobertura del sistema pensional.
El principio de sostenibilidad fiscal sólo es relevante en cuanto

justifica que el ahorro generado por esta providencia sea
destinado a ampliar la cobertura del sistema pensional en
407
408
beneficio de las personas de escasos recursos, como lo ordena el

principio de Estado Social de Derecho.”
“La sentencia C-1064/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y

Jaime Córdoba Triviño), la Corte asumió el estudio de algunas
normas legales dirigidas a imponer restricciones al aumento de
salarios de los servidores públicos. Dentro de los distintos asuntos
debatidos en ese fallo, fue analizada la materia relacionada con la
destinación de los recursos que se ahorrarían en razón de la
citada limitación salarial. La Sala concluyó que desde los
postulados constitucionales era necesario concluir que dicho
ahorro no podía dirigirse para la financiación del déficit fiscal, sino
que su finalidad prioritaria era la del gasto público social, bajo
criterios que dentro de ese rubro fiscal discriminen a favor de
grupos en situación de marginalidad o debilidad manifiesta. (…)
La limitación del derecho constitucional en cuestión de los

servidores públicos situados en las escalas salariales más altas,
se justificó en tanto la destinación del ahorro fiscal así obtenido se
dirigiera al cumplimiento de objetivos sociales del Estado, finalidad
social reforzada por el mandato de procurar el goce efectivo de los
derechos constitucionales de personas y grupos desvalidos,
especialmente protegidos por la Constitución.” (…)
408
409
“Adicionalmente, las entidades gubernamentales que intervinieron

en el presente proceso, sostienen que las razones para
establecer la cofinanciación de la deuda pensional son de orden
fiscal, pues el gobierno tiene otras necesidades que atender.
Como ya lo ha han reiterado tanto la Corte como el Comité
ECOSOC, los argumentos fiscales son de la mayor importancia a
la hora de explicar la necesidad de adoptar una medida regresiva.
Sin embargo, deben ser ciertos, suficientes, claros y
contundentes. Las apelaciones a “las múltiples demandas por
atender” y las afirmaciones vagas y generales sobre la escasez
de recursos, no son suficientes, en el modelo constitucional
actual, para admitir una reducción sustantiva de los recursos
destinados a la educación superior pública.
En otras palabras, la prohibición de regresividad de los derechos

sociales exige a los gobiernos interesados en reducir las partidas
destinadas a la educación pública, la obligación de dar razones
ciertas, claras, suficientes y contundentes a la hora de adoptar tal
decisión. Así por ejemplo, una crisis fiscal, aparejada de la
necesidad de redefinir la destinación del gasto como único
mecanismo para satisfacer, por ejemplo, el derecho a las
pensiones de adultos mayores o a la alimentación de menores
desposeídos o a la tierra de las personas desplazadas por la
violencia, cuando no existe otra posibilidad de satisfacer estos
derechos básicos, constituirían razones importantes para la
evaluación de la proporcionalidad de la medida. Sin embargo,
nada de esto fue demostrado en el presente proceso.
409
410
Adicionalmente, no se ha esgrimido un sólo argumento que

demuestre la imposibilidad de poner en práctica el fondo de que
trata el artículo 130 de la ley 100 de 1993. Todos los alegatos a
favor de la norma se orientan a demostrar su conveniencia para el
presupuesto nacional, pero no su necesidad en términos
constitucionales.”
“En este sentido, en la Sentencia C-1064 de 2001, sobre las

justificaciones expuestas para la mencionada limitación, se dijo:
“La primera es la de reducir el déficit fiscal. Aunque la Corte no
desestima la importancia económica de esta finalidad, subraya
que no se aportaron al proceso argumentos suficientes para
mostrar que a la luz de la Constitución este objetivo es imperioso.
(…)
Al respecto, la Corte reitera una vez más que esta finalidad no

sólo es imperiosa sino que es constitucionalmente válida.
Ciertamente, los criterios vertidos en sentencias anteriores
relativas al tema del reajuste de los salarios públicos indican que
“existe un interés público real, concreto e imperioso en superar el
elevado y sostenido déficit de las finanzas públicas, así como el
crecimiento en la deuda externa e interna de la Nación. ”Ibidem.
Por este aspecto, la medida limitativa de derecho consagrada en
la norma bajo examen supera el examen de constitucionalidad.
(…)
410
411
En cambio, en cuanto a la segunda determinación, relativa a la

congelación absoluta del salario de los demás trabajadores, la
Corte ha hallado que la limitación consagrada, aunque pretende
obtener un objetivo constitucional relevante - aliviar el déficit fiscal
que presentan las finanzas públicas desde hace varios años y
disminuir el crecimiento de la deuda pública - es un medio para la
obtención de tal fin que no resulta aceptable, pues desconoce de
manera absoluta el derecho de actualización que tienen los
servidores remunerados con salarios medios o altos, y los
principios de proporcionalidad y progresividad.”
“La mencionada limitación no constituye una deuda que adquiere

el Estado con cada servidor público y en cuya virtud deba
reembolsarle lo no reajustado al final de un determinado periodo.
Se trata de un ahorro fiscal para asegurar la sostenibilidad del
gasto social en contextos de déficit fiscal elevado y
endeudamiento público alto. (…)
Algo semejante puede decirse de otras leyes relevantes en este

caso, dentro del ámbito material que le es propio, como la ley
orgánica de presupuesto y la ley orgánica del plan las cuales no
abordan el punto que es objeto de controversia en el presente
proceso, como también lo ha sido en el pasado desde que la Corte
se pronunció al respecto en el año 2000. (…)
411
412
En las sentencias de esta Corporación sobre las instituciones

rectoras de la política macroeconómica o sobre las metas de la
misma, la Corte les había reconocido a estas variables un valor
constitucional236. Además, en las sentencias sobre las leyes
anuales de presupuesto la Corte había resaltado la importancia
de ponderar la racionalización del gasto público en el análisis
constitucional237. Con posterioridad, la Corte ha sido explícita en
valorar las metas de la política macroeconómica en coyunturas
críticas como manifestaciones de un interés general
imperioso238. (…)
El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del

salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier
interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para
promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la
236 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero sobre el
valor constitucional del control de la inflación, así como sobre la coordinación de la
política monetaria con la política macroeconómica general.
237 Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, al pronunciarse sobre un
artículo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de
1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue
parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo: “Lo anterior implica que quienes son
responsables de su programación, aprobación y ejecución, el gobierno y el legislador,
paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos fundamentales: de una
parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio
estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de
otra, disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de
funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que
en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su
materialización simultánea”.
238 Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, C-579
de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000.
412
413
estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias

de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto
público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de
la solidaridad como principio fundante del Estado Social de
Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que
justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). (…)
En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitación del

derecho mencionado con razones cada vez más poderosas,
deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen
efectivamente la actualización plena de los salarios durante la
vigencia del plan de desarrollo.
Los ajustes salariales correspondientes a la vigencia fiscal de

2003 deben ser reconocidos por el Estado a partir del primero (1º)
de enero de 2003, para lo cual deberán realizarse las adiciones y
traslados presupuestales necesarios. (…)
En caso de que las partidas presupuestales del artículo 2º de la

Ley 780 de 2002 sean insuficientes, deberán efectuarse las
adiciones y traslados presupuestales correspondientes, según se
precisa a continuación. (…)
De este modo, si bien la necesidad de controlar el déficit fiscal y

asegurar la sostenibilidad del gasto social pueden ser factores a
tener en cuenta por el Gobierno y el legislador cuando se trate de
configurar un sistema de actualización de los salarios de los
413
414
servidores públicos y de aplicarlo en un momento determinado,

ello no puede aducirse para fundamentar el mantenimiento de
situaciones que suponen una vulneración de derechos
reconocidos en la Constitución. Esto es, las decisiones que año a
año se adopten en materia de actualización salarial para los
servidores del Estado, no pueden resultar contrarias a los
imperativos que en la materia se derivan de la Constitución. (…)
Si el legislador guarda silencio, y para evitar que al amparo de ese

silencio se desconozca el imperativo constitucional que requiere la
actualización de los salarios, corresponde a la Corte
Constitucional, en ejercicio de su función de guarda de la
integridad de la Constitución establecer esos parámetros
normativos. Y esa decisión subsidiaria de la Corte puede
comportar un incremento en el gasto publico cuya determinación
no está en el ámbito de las competencias de la Corte. Sobre este
particular, sin embargo, debe tenerse en cuenta, que tal afectación
del presupuesto no obedece a un acto de discrecionalidad de la
Corte, puesto que el mayor gasto resultante, obedece a la
observancia de un imperativo constitucional, y tiene, por
consiguiente, carácter obligatorio. En ese contexto es
responsabilidad del Gobierno y del Congreso disponer las ajustes
del presupuesto necesarios para hacerles frente. (…)
No puede el Gobierno proponer menos de lo que resulte acorde

con la Constitución, ni puede el Congreso reducir las partidas
necesarias, sin perjuicio del ámbito de valoración sobre el modo
de obtener un resultado acorde con la Constitución.”
414
415
“La primera es la de reducir el déficit fiscal. Aunque la Corte no

desestima la importancia económica de esta finalidad, subraya
que no se aportaron al proceso argumentos suficientes para
mostrar que a la luz de la Constitución este objetivo es imperioso.
(…)
El eventual ahorro fiscal y su destinación: los efectos de la

ponderación
Enfatiza la Corte que es el cumplimiento de los fines sociales

fundamentales e imperiosos del Estado lo que justifica la
limitación del derecho y no otra meta, por lo que el ahorro fiscal,
debe ser destinado efectivamente al gasto público social. Pasa la
Corte a desarrollar este efecto de la ponderación. (…)
La prioridad del gasto público social (art. 366 C.P.) y las garantías
a personas especialmente protegidas, son razones de peso que
inclinan la balanza a favor de una destinación del ahorro fiscal a
las personas de menores ingresos, y no a reducir directamente el
déficit fiscal, ya que no se ha demostrado que esta finalidad en las
actuales circunstancias tiene más peso que la de atender a las
finalidades sociales del Estado definidas por la Constitución como
fundamentales. (…)
415
416
Por ello, en el cumplimiento del presente fallo se han de adoptar

las medidas conducentes a asegurar que el ahorro fiscal obtenido
como resultado del reajuste diferenciado de los salarios de los
servidores públicos, represente un incremento efectivo del gasto
público social reflejado en el aumento de los recursos destinados
a los programas de inversión con tal fin. (…)
De los diversos argumentos esgrimidos por las autoridades para

justificar la limitación, la Corte encontró que tan sólo uno, en las
circunstancias de este proceso, pasa el juicio de razonabilidad
estricto. Se trata de la necesidad de destinar recursos escasos en
una situación de déficit fiscal, no a reducir este déficit, sino a
incrementar la inversión social en beneficio de los colombianos
que se encuentran en situaciones de indigencia, pobreza,
desempleo, de personas sin acceso a los servicios públicos
básicos así como a la salud y a la educación, o desarraigadas
debido al desplazamiento forzado; en fin, de personas que por
disposición expresa de la Constitución deben recibir protección
especial y que están llamadas a ser las principales beneficiarias
del gasto público social que la propia Constitución, también en
forma explícita ha dicho que “tendrá prioridad sobre cualquiera
otra asignación” (artículos 366, inciso 2 y 350 inciso 1).”
5.1.4 Carga tributaria en Colombia

Para efectos de este estudio, se entiende por carga tributaria el
monto, expresado en relación con el producto interno bruto (PIB),
de los diferentes cobros obligatorios (impuestos, tasas y
416
417
contribuciones fiscales y parafiscales) que cada país establece

partiendo de la base que el contribuyente es uno solo y para él es
intrascendente qué entidad lo cobra. En el cuadro 1 se presenta la
evolución de dichos cobros en el Gobierno central y los gobiernos
locales, la seguridad social y los recursos destinados para el SENA
y el ICBF.
En dicho cuadro se puede observar que la carga tributaria fue del

15,5% del PIB en 1994 y se espera llegue al 22,9% del PIB en
2014. Es importante precisar que la información de los gobiernos
locales está disponible en el Banco de la República hasta el año
2009 y se estima se mantenga la misma participación en el 2014
teniendo en cuenta que el año 2009 confirma el comportamiento
histórico.
El incremento de la carga tributaria en los 20 años analizados es

de 7,4% del PIB, lo cual muestra el esfuerzo tributario de los
colombianos especialmente a nivel nacional.
CUADRO 1
417
418
CARGA TRIBUTARIA % PIB DE CADA AÑO

1994 1998 2005 2014
GOBIERNO CENTRAL 9,0 9,4 12,6 15,1
GOBIERNOS REGIONALES (1) 2,4 2,5 3,2 2,4
PREDIAL 0,5 0,6 0,6 0,6
INDUSTRIA Y COMERCIO 0,6 0,7 0,8 0,8
CIGARRILLO Y LICORES 0,7 0,7 0,8 0,2
OTROS 0,6 0,5 1,0 0,8
PARAFISCALES 0,8 0,8 0,8 0,2
ICBF 0,5 0,5 0,5 0,2
SENA 0,3 0,3 0,3 0,1
SEGURIDAD SOCIAL 3,3 4,5 4,8 5,2
COTIZACIONES SALUD 1,1 2,1 2,1 2,3
COTIZACIONES PENSIONES 1,3 1,7 2,0 2,1
RIESGOS LABORALES 0,2 0,1 0,1 0,3
CAJAS DE COMPENSACIÓN 0,7 0,6 0,6 0,5
TOTAL 15,5 17,2 21,4 22,9
(1) CIFRAS BANCO DE LA REPÚBLICA A 2009
FUENTE:Cifras Fiscales CONFIS, Banco de la República
Aunque es posible que la información disponible sobre los

recaudos de 1994, especialmente sobre la seguridad social, tenga
algunas deficiencias, sí puede concluirse sin ninguna duda que el
esfuerzo fiscal realizado por los colombianos en los últimos años
ha sido muy importante.
En el nivel territorial, a pesar de la existencia de una gran cantidad

de tributos locales, el recaudo se mantiene alrededor del 2,4% del
PIB. Llama la atención la baja participación del recaudo de los
principales impuestos locales: impuesto predial, 0,6% del PIB;
industria y comercio, 0,8% del PIB, y cigarrillos y licores, 0,8% del
PIB con una posible baja en el 2009, que bien podría, en este
último caso, ser explicada por las deficiencias de la información.
Según el Banco de la República, en el 2009 los ingresos totales de

las entidades territoriales ascendieron a la suma de 2,4% del PIB,
mientras que los gastos de funcionamiento al 6,2% del PIB. Es el
418
419
Sistema General de Participaciones equivalente al 5,1% del PIB el

que solventa las finanzas locales.
Estas cifras reflejan dos situaciones: la primera es la dependencia

de las entidades territoriales de las transferencias nacionales, lo
cual es razonable porque están a su cargo los servicios de
educación y salud, que se caracterizan por su elevado costo y por
cuanto es la expresión de la unidad nacional a través de la
redistribución de los ingresos. La segunda es la ineficiencia en la
distribución de la carga tributaria a nivel local, ya que una gran
cantidad de entes recaudan muy pocos recursos concentrados en
las grandes ciudades y departamentos, posiblemente con una
relación costo-beneficio desfavorable, especialmente para los
departamentos y municipios pequeños, que son a la postre la
mayoría en Colombia.
Si se considera que de los 22,9% del PIB, que es la carga

tributaria estimada en Colombia, los gobiernos locales únicamente
participan con el 10,4% podría pensarse en un ordenamiento
nacional y territorial que permita redistribuir ingresos y gastos,
simplificar la maraña tributaria, garantizar una mejor administración
y control y facilitarle al contribuyente sus relaciones con el Estado.
Al fin de cuentas se trata del mismo contribuyente, para el cual no
es importante la entidad que recauda el impuesto.
La capacidad que tiene el Estado para adoptar decisiones en los

ingresos no es ilimitada, ya que enfrenta situaciones que van
desde las posibilidades políticas de hacer un ordenamiento fiscal
efectivo y la capacidad de la economía para absorber nuevas
cargas tributarias sin generar efectos recesivos.
419
420
5.1.5. La estructura del gasto público

El gasto presenta un panorama aun más complejo, ya que
involucra las necesidades de la población pobre, así como un
sinnúmero de derechos establecidos por la Constitución, cuyo
tamaño parece ir en una espiral ascendente que el Estado ha sido
incapaz de detener.
Es posible que en Colombia un número importante de municipios

sea financieramente inviable y en consecuencia la distribución de
los recursos signifique el desaprovechamiento de las economías
de escala y la imposibilidad de llevar a cabo proyectos de
envergadura.
De la misma forma las principales obligaciones del Estado, como

la justicia, la seguridad nacional, la seguridad social, la educación
y la salud, que son las más costosas, no pueden delegarse en los
entes locales o su delegación no implica en la práctica el traslado
de responsabilidades, con lo cual las decisiones que generan
déficit adoptadas por los entes locales siempre se convierten en
problemas del Gobierno Nacional.
También debe tenerse en cuenta el comportamiento de algunas

entidades descentralizadas que por su naturaleza y la magnitud de
los recursos que administran son proclives a confundir su
autonomía con soberanía, desconociendo el postulado económico
básico y dificultando la labor de coordinación entre los órganos del
Estado. La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la
autonomía contribuye a dicha confusión. Estas entidades en
ocasiones son más fuertes que las propias autoridades
económicas y gozan de importantes mecanismos de presión a
través de los sindicatos o de la opinión pública.
420
421
En un país donde cada entidad goza de autonomía, bien sea

porque se la atribuye la Constitución, la ley, las sentencias de la
Corte o la fuerza sindical y en el que la inflexibilidad del gasto es
absoluta, parece una utopía conseguir la efectividad de las
políticas fiscales y de garantizar la coherencia de estas con la
política económica. Sorprende la firmeza con que las autoridades
económicas, en ocasiones apoyadas en los compromisos con el
Fondo Monetario Internacional, le aseguran a la opinión pública su
cumplimiento.
5.1.5.1. El Gobierno Central

Se entiende por Gobierno Central las entidades que hacen parte
del Presupuesto Nacional definido en el artículo 2º del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, a saber: las ramas legislativa y judicial,
el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la
Organización Electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, con
excepción de los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta. Es de advertir que se incluyen dentro del
Gobierno Central las transferencias que reciben los
establecimientos públicos y las empresas industriales y
comerciales del Estado para su financiamiento.
Aunque el objetivo buscado en este capítulo es el de precisar

conceptos, la coyuntura fiscal de principios de siglo obliga a hacer
un análisis de algunas cifras que muestran la tendencia de los
ingresos y gastos y las posibilidades de las autoridades para
enfrentarlos.
421
422
Observando el Cuadro 1, los ingresos del Gobierno provenientes

de ingresos corrientes y fondos especiales fueron del 9% del PIB
en 1994 y del 14,6% del PIB en 2014, es decir, reflejan un
crecimiento del 5,6% del PIB. Por su parte en el Cuadro 2 se
puede verificar que los gastos fueron del 10,8% del PIB en 1994 y
del 19,2% del PIB en 2014, es decir, un crecimiento de 8,4 puntos
del PIB.
El déficit estructural tomado como aquella comparación de los

ingresos y los gastos que tienen la condición de permanencia
asciende a 2,5% del PIB.
CUADRO 2
GASTOS COMO PORCENTAJE DEL PIB EN CADA AÑO

CONCEPTOS 1994 1998 2002 2006 2010 2014
I. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO 4,1 10,4 11,9 12,7 12,6 13,9
A. GASTOS DE PERSONAL 2,1 2,2 2,3 2,2 2,2 2,3
B. GASTOS GENERALES 0,8 0,8 0,8 0,9 0,8 0,8
C. TRANSFERENCIAS 5,2 7,4 8,8 9,6 9,6 10,8
II. INTERESES DEUDA 1 2,5 3,2 3,5 2,6 2,2
III. GASTOS DE INVERSIÓN 1,7 1,4 1,2 1,4 2,1 2,2
IV. GASTOS TOTALES 10,8 14,3 16,3 17,6 17,3 19,1
FUENTE: CIFRAS FISCALES CONFIS. MFMP 2015
Del Cuadro 2 se destaca el crecimiento sostenido de los gastos

fijos del Estado y su fuerte tendencia al alza. Es así como las
transferencias se multiplicaron por 2,1 y los intereses de la deuda,
que es la consecuencia lógica del déficit, se multiplicaron por 2,2.
También es destacable que los gastos de personal y los gastos

generales se mantienen estáticos, a pesar del sinnúmero de
reformas al Estado, que han sido presentadas como la solución al
422
423
problema del déficit, las múltiples medidas de austeridad y de

restricción del gasto adoptadas por el Gobierno y los
requerimientos de inversión del Estado. Mientras que la inversión
se multiplicó por 1,3.
La diferencia de 8,3% del PIB de incremento de gastos es

explicada así:
Transferencias 5,6% del PIB,
Intereses de la deuda 1,2% del PIB,
Las nóminas de personal 1,1% del PIB y
Gastos de inversión 0,5% del PIB
En las transferencias se incluyen, entre otros, el Sistema General

de Participaciones, el pago de pensiones, el Fondo del Magisterio,
las universidades públicas, así como el cubrimiento de las
prestaciones sociales de las fuerzas armadas y de la Policía, el
pago de los subsidios a las tarifas eléctricas, el pago del servicio
de la deuda de algunas entidades públicas en que la Nación es
garante, el programa de ancianos indigentes y el financiamiento de
las campañas políticas establecido en la ley.
El incremento de los costos de los intereses de la deuda es la

consecuencia lógica del déficit, de la eliminación del financiamiento
monetario del presupuesto y de la obtención de los recursos a
tasas de mercado.
El incremento en los gastos de personal se debe básicamente a

las nivelaciones salariales en la fuerza pública y la justicia
423
424
ordenadas por la Ley 4 de 1992, las nuevas entidades creadas por

la Constitución y algunos incrementos de plantas de personal.
Este complejo panorama también puede observarse al interior del

gasto, ya no visto desde la perspectiva de su crecimiento y
contribución al déficit, sino de su conformación, con lo cual puede
entenderse aun más la inflexibilidad.
Cuadro No 3
COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS EN EL 2014
MILES DE MILLONES DE PESOS
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO
DEFENSA 11.193,5
POLICÍA 7.610,1
RAMA JUDICIAL 2.521,2
FISCALÍA* 2.548,7
CONTRALORÍA** 491,7
PROC Y DEFEN 844,3
REGISTRADURÍA 697,2
CONGRESO 406,5
SISTEMA PARTICIPAC 28.182,0
PENSIONES 25.699,8
ASIGNACIONES DE RETIRO 3.785,2
SUBTOTAL 83.980,2
TOTAL GASTO FUNCIONAM 108.016,0
% DEL TOTAL DE ENTIDADES 77,75
*Incluye Medicina Legal
** Incluye el Fondo de Bienestar
El Cuadro 3 refleja el 78% de los gastos de funcionamiento se

destinan a la seguridad nacional, la justicia, los órganos de control,
los órganos electorales y el Congreso de la República. En el caso
424
425
de las transferencias, si a estos sectores se les adiciona el

Sistema General de Participaciones y las pensiones el porcentaje
de destinación se incrementa al 92% del total de los gastos por
dicho concepto.
Salvo los gastos de seguridad nacional que obedecen a una

coyuntura particular, los demás gastos corresponden a órganos y
destinaciones de ingresos creados en la Constitución, que gozan
de autonomía y especial protección jurisprudencial. En todo caso,
aun superando la coyuntura de orden público por la que atraviesa
el país, será necesario un monto importante para garantizar la
seguridad pública.
La estructura del gasto no puede ser más elocuente, porque

alrededor del 90% de los gastos de personal y gastos generales se
asignan a entes en los cuales el ejecutivo no tiene posibilidades de
ajuste como la justicia, los órganos de control, el Congreso, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, que gozan autonomía
constitucional o legal, y de la Seguridad Nacional, cuyas
posibilidades de ajuste en la actualidad riñen con la realidad.
Con frecuencia se expiden normas de austeridad en el gasto

público que no incluyen en su cobertura o exceptúan de su
cumplimiento precisamente a los órganos que consumen más del
89% del presupuesto.
El Acto Legislativo 01 de 2001 es elocuente al respecto, ya que

incluyó un parágrafo transitorio en el artículo primero que dice:
Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el
monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de
presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al
pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios
425
426
personales, al Sistema General de Participaciones y a otras

transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un
año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación
causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento
(1.5%). Es una reforma constitucional que va orientada a los
gastos generales que representan tan solo el 1% del PIB y excluye
los gastos de defensa que son el 83,4% de ellos. Su cobertura
entonces es del 0,16% del PIB. El resultado de la medida es que
los gastos generales se mantuvieron como proporción del PIB,
conforme se puede observar en el Cuadro 2.
Por su parte el 88,6% de los gastos que se incluyen como

transferencias del Estado atienden el sistema general de
participaciones y las pensiones y jubilaciones —que son órdenes
constitucionales directas— y el 5% de servicios del que este no
puede prescindir, como el financiamiento de la educación superior.
Seguramente si se hace un análisis juicioso del restante 6,4%, se
encontrarán gastos que el Estado no puede eliminar, pues de
hacerlo generaría traumatismos importantes en la sociedad.
Estas cifras explican por qué las leyes de austeridad, los recortes a
las plantas de personal, los recortes presupuestales y las
continuas normas sobre restricciones al gasto no han surtido
ningún efecto sobre el tamaño del déficit.
Además debe tenerse en cuenta que el parágrafo transitorio 3º del

artículo 3º del Acto Legislativo 01 dispuso:
Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos

corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de
Participación será como mínimo el porcentaje que
426
427
constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a

iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento
autorizado en este parágrafo.
Ello quiere decir que el sistema general de participaciones volvería

a representar el 46,5% de los ingresos corrientes de la Nación, con
lo cual pasaría del 5,26% actual al 7,3% del PIB después del 2008.
5.1.5.2. Implicaciones del sistema general de

participaciones en el déficit fiscal
El Acto Legislativo 01 de 2001, por medio del cual se modifican
especialmente los artículos 356 y 357 de la Constitución Política,
fue presentado al país por el Gobierno Nacional como una de las
modificaciones institucionales más importantes para sanear las
finanzas públicas y garantizar el acceso a los mercados
internacionales del crédito.
Los mencionados artículos constitucionales hacen relación al

situado fiscal y a la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación.
Existen tres aspectos de la descentralización y de la inflexibilidad

en la creación del gasto que guardan estrecha relación con los
objetivos aparentemente buscados en la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2001, a saber: 1) el vínculo que tiene el monto
de las transferencias con los ingresos corrientes de la Nación; 2)
la problemática del sector salud; 3) la problemática del sector
educativo.
El primer aspecto es tratado en el inciso 1º del artículo 3º que

establece: Artículo 357. El monto del Sistema General de
427
428
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se

incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de
la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Finalmente el parágrafo transitorio 3º del artículo 3º establece: Al

finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de
Participación será como mínimo el porcentaje que
constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La ley, a
iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento
autorizado en este parágrafo”.
Puede decirse que se mantiene la relación de las transferencias

con el comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación,
aunque su cálculo sobre la base de los cuatro años anteriores,
después del período de transición, disminuye los efectos de las
situaciones coyunturales.
El segundo aspecto guarda relación con la problemática del sector

salud sobre la cual el acto legislativo se limita a establecer en el
literal a) del artículo 2º lo siguiente: Para educación y salud:
población atendida y por atender, reparto entre población urbana y
rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad […]
De esta forma, se ignora la estructura de costos de la red pública

hospitalaria, que anualmente le implica al Gobierno Nacional
transferencias de recursos, al enfatizar en la distribución de la
participación sobre la base de factores que no guardan ninguna
relación con los elementos causantes del desequilibrio financiero.
428
429
El tercer aspecto guarda relación con la problemática del sector

educativo, sobre la cual el acto legislativo, además de lo dispuesto
en el liberal a) del artículo 2º, ya trascrito, dispone en el inciso 2º
del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º lo siguiente: En el caso
de la educación, la base inicial contempla los costos por concepto
de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el
fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en
educación financiados a nivel distrital y municipal con las
participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los
docentes, personal administrativo de los planteles educativos y
directivos docentes departamentales y municipales pagados con
recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre del 2000. Esta
incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002 […]
Sin profundizar por qué se le dio vida al Fondo Educativo de

Compensación que solo existió en el cuatrienio 1994-1998, ya que
fue creado por la respectiva ley del plan, lo que hizo la norma no
fue otra cosa que nacionalizar la obligación manteniendo
descentralizada la educación, financiarla con unos recursos cuyas
variables de distribución no guardan ninguna relación con el
crecimiento de los costos y mantener la competencia de las
entidades territoriales de crear nuevos cargos docentes y
administrativos con recursos propios.
Como ya se había analizado, el Gobierno Nacional, al igual que

con el sector salud, ha sido impotente para evitar que el
crecimiento de los costos del sector educativo se le traduzca en
transferencias no previstas en las normas que lo financian.
Ya con los artículos 177 y 178 de la Ley 115 de 1994 se había

permitido el pago de los educadores municipales con cargo al
429
430
situado fiscal, lo que denominamos la reversión por la puerta de

atrás y únicamente en la atención de los costos, del proceso de
descentralización.
El acto legislativo no solamente elevó a la categoría constitucional

el pago de docentes y administrativos con recursos de la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación, sino que incluyó los financiados con recursos propios. El
país debe estar preparado para financiar en el sector educativo los
excesos que sobre el monto del Sistema General de
Participaciones se generen producto del crecimiento salarial y
prestacional y de la creación en las entidades territoriales de
cargos docentes y administrativos inicialmente para ser
financiados con sus propios recursos.
En conclusión, los efectos del Sistema General de Participaciones

en el resultado fiscal de la Nación se determinan, en teoría, sobre
el monto definido en la Constitución. No obstante, esta visión
desconoce la problemática de los sectores de educación y salud,
cuyas dificultades permanentemente exigen recursos adicionales
del Gobierno Central.
5.1.5.3. Del Sistema General de Participaciones en el

sector educativo
La nacionalización de la educación establecida en 1975, cuyos
efectos aún al momento de ser expedida la Constitución en 1991
no habían concluido, fue reversada por la Asamblea Constituyente.
De la misma forma se profundizó la descentralización en salud.
430
431
La expedición de la Ley 60 de 1993 fue la culminación de este

esfuerzo constitucional y en ella se establecieron los porcentajes
para financiar la educación y la salud. No tuvo la ley en cuenta, o
lo hizo en forma fraccionada, que se revertía un proceso de
nacionalización y que los gastos que se cubrían con el situado
fiscal eran más del 90% del costo de las nóminas de personal del
sector educativo público y más del 50% de las nóminas de la salud
pública.
La forma de distribución del situado fiscal parte de la más

sofisticada fórmula que se pudo haber inventado para distribuir los
recursos con los cuales se atiende una nómina de personal, sin
consultar el costo de esta.
Puede decirse que, al momento de la expedición de la Ley 60 de

1993, la distribución de los recursos del situado fiscal cubría el
costo de la nómina de educación, en ese momento nacionalizada,
y aumentaba en forma importante los recursos de la salud pública.
No obstante, los costos de los ascensos en el escalafón y los

incrementos salariales de esa población crecieron sin considerar el
comportamiento del situado fiscal producto de normas establecidas
en la propia Ley 60 de 1993. Esta ley cambió la naturaleza de los
docentes a categoría especial, no importando su nivel nacional o
territorial, y le otorgó al Gobierno Nacional la potestad de fijarles
los salarios y prestaciones sociales.
La fijación del régimen de prestaciones sociales por parte del

Gobierno la estableció la Constitución de 1991 en los literales e) y
f) del numeral 19 del artículo 150:
431
432
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
“Artículo 150: (...) “19. Dictar las normas generales, y señalar en

ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos: […]
(...) “e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados

públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública;
“f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los

trabajadores oficiales;
“Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son

indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no
podrán arrogárselas.”
La Ley 115 de 1993, aún vigente, le otorga al ejecutivo la

competencia salarial sobre los docentes de cualquier orden. Dice
así la parte pertinente:
Artículo 175. […]
PARÁGRAFO: El régimen salarial de los educadores de los

servicios educativos estatales de los órdenes departamental,
distrital o municipal se regirá por el Decreto ley 2277 de 1979, la
ley 4 de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen.
Esta norma fue ratificada por los artículos 46 y 47 del Decreto Ley
1278 de 2002, Estatuto de Profesionalización Docente, expedido
432
433
con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 111 de

la Ley 715 de 2001.
ARTÍCULO 46. SALARIOS Y PRESTACIONES. El Gobierno

Nacional, en desarrollo de la Ley 4a. de 1992, establecerá la
escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para
los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que
acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente
decreto; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los
directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el
tamaño de la institución educativa que dirijan.
ARTÍCULO 67. PERSONAL ADMINISTRATIVO. El personal

administrativo de los establecimientos educativos estatales se
regirá por las normas que regulan la vinculación y administración
del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por
la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan
y reglamenten.
El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de

los establecimientos educativos estatales, con cargo a los
recursos del Sistema General de Participaciones, será el
dispuesto por las normas nacionales.
También permite la Ley 115 de 1994 la afiliación de los docentes al

Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, que es un fondo
sin personería jurídica del Ministerio de Educación. La ley no le
433
434
traslada la responsabilidad de las obligaciones de los docentes del

orden territorial al órgano nacional, pero su frontera se reduce y
con ello el riesgo a cargo de la Nación. Dice así la parte pertinente
de cada una de ellas:
LEY 115 DE 1994
Artículo 176. AFILIACIÓN AL FONDO DE PRESTACIONES

SOCIALES DEL MAGISTERIO.
Los docentes que laboran en los establecimientos públicos

oficiales en los niveles de preescolar, de educación básica en los
ciclos de primaria y secundaria y de educación media, podrán ser
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio.
Es curioso que, precisamente en el momento en que se

reglamentó la más ambiciosa experiencia de descentralización en
Colombia, se le atribuyeron al órgano central las principales
facultades que determinan una relación laboral directa como son
las relacionadas con los salarios y las prestaciones sociales.
La Ley 715 de 2001 también consagra en el sector educativo y en

cabeza de la Nación obligaciones que regularmente son
atribuciones del patrono. En efecto, el artículo 18 dispone:
434
435
ARTÍCULO 18. (…) “PARÁGRAFO 1º. Las sumas

correspondientes a los aportes patronales y del afiliado, de
seguridad social y parafiscales de las entidades territoriales por
concepto del personal docente de las instituciones educativas
estatales, se descontarán directamente de los recursos de la
participación para educación del Sistema General de
Participaciones. La Nación contará con un plazo no mayor de dos
años para perfeccionar el proceso de descuentos, con la
información de las entidades territoriales.
PARÁGRAFO 2º. Los recursos que correspondan al Fondo de

Prestaciones Sociales del Magisterio, incluidos los del Fonpet,
serán descontados directamente por parte del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, y girados al Fondo.
El patrono de los docentes no pasaría a ser el ente territorial,

continuaría siendo el Estado nentral. La descentralización se
circunscribió a transferir la propiedad de los recursos, pero no
transfirió las obligaciones.
La confusión de competencias no se detuvo en los aspectos

salariales. La creación de las instituciones de educación formal y
no formal y la creación de cargos quedaron en cabeza de las
instituciones locales de conformidad con lo dispuesto en el literal l)
del artículo 151 de la Ley 115 de 1994 y en los literales c) del
artículo 158 y d) del artículo 161 de la misma ley que dicen:
435
436
Artículo 151.- FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS

DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. .. l.
Aprobar la creación y funcionamiento de las instituciones de
educación formal y no formal, a que se refiere la presente ley. (...)
Artículo 158. JUNTAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE

EDUCACIÓN. En cada uno de los departamentos y distritos se
conformará una Junta de Educación con las siguientes funciones:
[…] c) Proponer las plantas de personal docente y administrativo
estatal, para las instituciones educativas, con base en las
solicitudes presentadas por los municipios y con ajuste a los
recursos presupuestales y a la ley 60 de 1993. (...)
Artículo 161. JUNTA MUNICIPAL DE EDUCACIÓN –JUME-. En

cada uno de los municipios se conformará una Junta de Educación
con las siguientes funciones:...d) Proponer al departamento la
planta de personal docente y administrativa de la educación, de
acuerdo con sus planes, necesidades y recursos.
Por su parte la Ley 715 de 2001 reafirma la competencia siguiendo

los procedimientos que establezca el Gobierno.
Artículo 5. (…)
5.18. En caso de ser necesaria la creación, fusión, supresión o

conversión de los empleos que demande la organización de las
436
437
plantas de personal de la educación estatal, los gobernadores y

alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno
Nacional para tal fin.
La mencionada Ley 115 de 1994 no deja ninguna duda sobre el

particular esquema de descentralización, ya que el título IX
consagra algunas disposiciones que establecen como una
obligación a cargo del Estado central el costo de la educación
pública. Dicen así las partes pertinentes del título IX de la Ley 115
de 1994:
Artículo 175. PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DE LA

EDUCACIÓN ESTATAL. Con los recursos del situado fiscal y
demás que se determinen por ley, se cubrirá el gasto del servicio
educativo estatal, garantizando el pago de salarios y prestaciones
sociales del personal docente, directivo docente y administrativo
de la educación estatal en sus niveles preescolar, básica (primaria
y secundaria) y media. Estos recursos aumentarán anualmente de
manera que permitan atender adecuadamente este servicio
educativo.
Finalmente, en esta maraña de competencias deben evaluarse los

artículos 177 y 178 de la Ley 115 de 1994, que establecen aportes
para fines educativos diferentes al Situado Fiscal, con destino a
algunos departamentos y distritos y permiten el pago de los
educadores municipales con cargo al Situado Fiscal, lo que a la
postre daría pie para que se revirtiera, por la puerta de atrás y
437
438
únicamente en la atención de los costos, el proceso de

nacionalización. Dice así la parte pertinente de los artículos:
ARTÍCULO 177. APORTES DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES. Los departamentos y distritos que durante los
cinco años anteriores a Junio de 1993 hayan invertido en promedio
en educación una cuantía superior al quince por ciento 15% de su
presupuesto ordinario, recibirán prioridad y apoyo financiero en
educación. Los recursos se asignarán y administrarán de acuerdo
con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. (...)
ARTÍCULO 178. A partir de 1994, los municipios podrán, entre

otros gastos, pagar educadores que en el momento de entrar en
vigencia la presente ley, estén financiados con recursos de su
presupuesto ordinario, con cargo al incremento de los recursos
recibidos por concepto de transferencias de la Nación.
La consecuencia de esta mezcla de responsabilidades no se hizo

esperar, ya que, al ser el Gobierno Central el que fija los salarios,
es este el llamado a negociarlos, de modo que el sindicato
educativo salió fortalecido al incluir dentro de sus peticiones a los
docentes que antes no eran cobijados por estas decisiones.
Los departamentos y municipios iniciaron el pago de los docentes

de carácter territorial con recursos del Situado Fiscal buscando
liberar de dichas obligaciones a las finanzas locales. De esta forma
la fórmula inicialmente diseñada sobre parámetros ajenos a la
dinámica salarial quedó inservible casi al momento de su
438
439
aplicación por las dificultades fiscales de las entidades territoriales

y por las presiones de la fuerza sindical.
La creación del Fondo Educativo de Compensación en el

cuatrienio 1994-1998 y de los créditos, seguramente impagables, a
las entidades territoriales en 1998, para financiar los faltantes de la
educación, son la clara muestra del fracaso del diseño. Se
descentraliza el ingreso y la posibilidad de crear el gasto a través
del incremento de las plantas de personal, pero se centraliza la
obligación de pagarlo, sin consecuencias para las autoridades
locales.
Con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 esta

problemática se resolvió incluyendo en el Sistema General de
Participaciones todas las obligaciones de educación. En efecto, el
inciso 2º del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º dispuso lo
siguiente: En el caso de la educación, la base inicial contempla los
costos por concepto de docentes y administrativos pagados con
situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y
otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal
con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y
directivos docentes departamentales y municipales pagados con
recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre del 2000. Esta
incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.
La Ley 715 de 2001 entre otros fines precisó que los recursos del
Sistema General de Participaciones para Educación deben
financiar el pago del personal docente y administrativo con todos
sus efectos en prestaciones sociales y contribuciones parafiscales.
439
440
Esta disposición tiene el mismo alcance de lo dispuesto en el

artículo 175 de la Ley 115 de 1994, aún vigente. Veamos el
artículo 15 de la Ley 715 de 2001:
Artículo 15 DESTINACIÓN. […]
15.1. Pago del personal docente y administrativo de las

instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a
la nómina y sus prestaciones sociales.
El artículo 16 de la Ley 715 de 2001 estableció una curiosa forma

de calcular los recursos para atender el costo de la nómina
docente y administrativa. Una forma elemental sería definir la
planta de personal y para cada uno de los cargos calcular el costo
de los salarios, las prestaciones sociales, las contribuciones
inherentes a la nómina y los ascensos en el escalafón.
No obstante, por alguna razón que carece de sentido lógico, este

proceso básico que se realiza en cualquier proceso de formulación
presupuestal lo convierte la Ley 715 de 2001 en una compleja
fórmula de cálculo (ya había hecho lo propio la Ley 60 de 1993).
Veamos el artículo:
ARTÍCULO 16. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN. La participación

para educación del Sistema General de Participaciones será
distribuida por municipios y distritos atendiendo los criterios que se
señalan a continuación. En el caso de municipios no certificados
los recursos serán administrados por el respectivo Departamento.
440
441
16.1. Población atendida
16.1.1. Anualmente se determinará la asignación por alumno, de

acuerdo con las diferentes tipologías educativas que definirá la
Nación, atendiendo, los niveles educativos (preescolar, básica y
media en sus diferentes modalidades) y las zonas urbana y rural,
para todo el territorio nacional.
Se entiende por tipología un conjunto de variables que

caracterizan la prestación del servicio educativo en los niveles de
preescolar, básica y media, de acuerdo con metodologías
diferenciadas por zona rural y urbana. Dentro de una misma
tipología la asignación será la misma para todos los estudiantes
del país.
Las tipologías que se apliquen a los departamentos creados por la

Constitución de 1991, deberán reconocer sus especiales
condiciones para la prestación del servicio público de educación,
incluida la dispersión poblacional.
La asignación por alumno en condiciones de equidad y eficiencia

según niveles educativos (preescolar, básica y media en sus
diferentes modalidades) y zona (urbana y rural) del sector
educativo financiado con recursos públicos, está conformado,
como mínimo por: los costos del personal docente y administrativo
requerido en las instituciones educativas incluidos los
prestacionales, los recursos destinados a calidad de la educación
que corresponden principalmente a dotaciones escolares,
mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota de
administración departamental, interventoría y sistemas de
información.
441
442
La Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación

por alumno y anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes
tipologías, sujetándose a la disponibilidad de los recursos del
Sistema General de Participaciones.
16.1.2. La asignación por alumno se multiplicará por la población

atendida con recursos del Sistema General de Participaciones en
cada municipio y distrito. El resultado de dicha operación se
denominará participación por población atendida, y constituye la
primera base para el giro de recursos del Sistema General de
Participaciones.
La población atendida será la población efectivamente matriculada

en el año anterior, financiada con recursos del Sistema General de
Participaciones.
Cuando la Nación constate que debido a deficiencias de la

información, una entidad territorial recibió más recursos de los que
le correspondería de conformidad con la fórmula establecida en el
presente artículo, su participación deberá reducirse hasta el monto
que efectivamente le corresponda. Cuando esta circunstancia se
presente, los recursos girados en exceso se deducirán de la
asignación del año siguiente.
Después de determinar la participación por población atendida, el

Conpes anualmente, previo análisis técnico, distribuirá el saldo de
los recursos disponibles atendiendo alguno o algunos de los
siguientes criterios.
16.2. Población por atender en condiciones de eficiencia. A cada

distrito o municipio se le podrá distribuir una suma residual que se
calculará así: se toma un porcentaje del número de niños en edad
de estudiar que no están siendo atendidos por instituciones
442
443
oficiales y no estatales, y se multiplica por la asignación de niño

por atender que se determine, dándoles prioridad a las entidades
territoriales con menor cobertura o donde sea menor la oferta
oficial, en condiciones de eficiencia. El Conpes determinará cada
año el porcentaje de la población por atender que se propone
ingrese al sistema educativo financiado con los recursos
disponibles del Sistema General de Participaciones durante la
siguiente vigencia fiscal.
La asignación para cada niño por atender se calculará como un

porcentaje de la asignación por niño atendido y será fijado
anualmente por la Nación.
Cuando la matrícula en educación en una entidad territorial sea del

100% de la población objetivo, ésta no tendrá derecho a recibir
recursos adicionales por concepto de población por atender en
condiciones de eficiencia. Igualmente, cuando la suma de los niños
matriculados, más el resultado de la multiplicación del factor de
población por atender que determine el Conpes por la población
atendida, sea superior a la población objetivo (población en edad
escolar), sólo se podrá transferir recursos para financiar hasta la
población objetivo.
16.3. Equidad A cada distrito o municipio se podrá distribuir una

suma residual que se distribuirá de acuerdo con el indicador de
pobreza certificado por el DANE.
Todavía no se ha encontrado la justificación para dejar de pagar el

salario, las prestaciones sociales y las contribuciones inherentes a
la nómina porque el número de niños atendidos es diferente al
estimado en las fórmulas definidas por la ley. Por el contrario la
443
444
jurisprudencia de la Corte Constitucional considera que los costos

de la nómina deben atenderse con el Sistema General de
Participaciones, los derechos provenientes de los ascensos en el
escalafón están por encima de las disponibilidades presupuestales
y en consecuencia deben reconocerse desde el momento en que
se cause el derecho y atenderse como máximo en la vigencia
siguiente. Dice así la Sentencia C-423 de 2005:
“6.4 (...)
“Los artículos 15 y 16 de la Ley 715 de 2001, ambos precitados en

el apartado 4 de esta sentencia, establecen la obligación de
asignar los recursos para cumplir con las obligaciones laborales a
cargo del Sistema, lo cual incluye los aumentos provenientes de
los ascensos docentes. En efecto, el artículo 15 establece que la
participación en educación se destinará entre otras cosas, al “pago
del personal docente […] de las instituciones educativas públicas,
las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones
sociales”. El artículo 16 por su parte, indica que el cálculo de la
asignación por alumno - que debe incluirse necesariamente en la
partida correspondiente dentro del Sistema General de
Participaciones - ha de comprender “como mínimo”, “los costos del
personal docente”. Así, la norma incluye dentro de la participación
para educación la remuneración de los docentes, cualquiera sea el
nivel en el escalafón en que éstos se encuentren en determinado
momento, lo cual obliga a prever el costo de los ascensos que se
efectúen durante la correspondiente vigencia fiscal anual. Así lo ha
dicho la Corte al establecer que los “ascensos no pueden estar
sujetos a la existencia o no de recursos, por cuanto las
444
445
autoridades tienen el deber de prever la existencia de esos

dineros, para esos efectos.” (...)
“6.5.5 (...)
“(i) Las autoridades, tras la solicitud del interesado, han de

proceder a reconocer el ascenso en el escalafón, pero (ii) las
consecuencias fiscales del mismo se postergan. (iii) Dicha
postergación no es indefinida. Las autoridades han de procurar
que sea lo más breve posible. Para el efecto, la Corte fija una (sic)
máximo de tiempo de una vigencia fiscal. (iv) Una vez exista
disponibilidad presupuestal, los efectos fiscales del reconocimiento
del ascenso comienzan a partir del acto de reconocimiento del
derecho, no desde la existencia de la disponibilidad. En el caso
presente, el reconocimiento se hace en una vigencia pasada, para
la cual se han debido prever los recursos para financiar el
correspondiente ascenso en el escalafón. (v) El administrador
tiene como título para hacer el mencionado reconocimiento la ley
aplicable, unida a esta sentencia. Además, su comportamiento no
vulnera el principio de legalidad del gasto público puesto que sólo
cuando exista la disponibilidad presupuestal, las consecuencias
fiscales del reconocimiento surtirán efectos de manera retroactiva
al día en que se expidió el acto de reconocimiento del derecho
dentro de la carrera docente.”
“6.6. (...)
“El artículo 21 se referiría entonces a asuntos de orden fiscal

relacionados específicamente con el aumento de los costos a
445
446
cargo del Sistema General de Participaciones; así lo indica su

título: “Límite al crecimiento de los costos”. No obstante, la primera
acepción no es acorde a la Constitución. Como se constató en los
párrafos anteriores, es inconstitucional que el reconocimiento de
un derecho (en este caso, los derechos de carrera de los
docentes) dependa de la disponibilidad presupuestal.” (...)
La jurisprudencia de la Corte Constitucional no puede ser más

precisa: los salarios y prestaciones deben atenderse, no es
importante si la fórmula no los previó o los recursos son
insuficientes para ello.
La Sentencia C-423 de 2005 le da mayor fuerza a la apreciación

según la cual el procedimiento para determinar el costo de los
gastos de personal docente y administrativo no puede ser otro que
definir la planta de personal y con base en ella calcular uno a uno
sus efectos salariales, prestacionales y las contribuciones
inherentes a la nómina, para que de esta forma se distribuyan los
recursos.
La frontera que quiso establecer la ley para evitar desbordamiento

de costos quedó sin aplicación práctica con la sentencia
mencionada. También es predecible la tendencia de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la responsabilidad
de la Nación de atender el costo de la educación que desborde las
disponibilidades del Sistema General de Participaciones y los
recursos de las entidades territoriales, basta leer el inciso 5º del
artículo 356 de la Constitución que dice: Teniendo en cuenta los
principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la
ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la
446
447
financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por

la ley como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios.
Esta peligrosa manera de descentralizar eleva el riesgo fiscal al

infinito y es una invitación a la irresponsabilidad fiscal de las
5.1.5.4. Del Sistema General de Participaciones en el

sector salud
El financiamiento de la salud pública se ha caracterizado por la
existencia de múltiples fuentes, cada una de ellas con una
importancia relativa. Es así como el Situado Fiscal, al momento de
ser expedida la ley, representaba alrededor del 50% de los costos
totales. Esta situación marca una importante diferencia con el
sector educativo. También lo hace el proceso de descentralización
iniciado desde antes de ser expedida la Constitución de 1991.
No obstante, las inconsistencias evaluadas en el diseño educativo

se repiten con mayor fuerza en el sector salud ya que las leyes 60
de 1993 y 100 de 1993 parten de premisas diametralmente
opuestas. Mientras la Ley 60 de 1993 nacionalizó las obligaciones
prestacionales del sector, reguló aspectos salariales y de plantas
de personal mostrando una clara orientación al financiamiento de
la oferta de prestadores de salud existente, la Ley 100 de 1993
creó el régimen subsidiado y se orientó al financiamiento de la
demanda.
Es así como el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 que creó el Fondo

Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la
Nación, sin personería jurídica, con el objeto de garantizar el
447
448
pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para

pensiones y pensiones de jubilación; al respecto estableció en el
numeral 3º:
La responsabilidad financiera para el pago del pasivo prestacional

de los servidores de las entidades o dependencias identificadas en
el numeral 2º, reconocida en los términos de la presente ley, se
establecerá mediante un reglamento expedido por el Gobierno
Nacional que defina la forma en que deberán concurrir la Nación y
las entidades territoriales, para cuyo efecto se tendrá en cuenta la
proporción en que han concurrido los diversos niveles
administrativos a la financiación de las entidades y dependencias
del sector salud de que trata el presente artículo, la condición
financiera de los distintos niveles territoriales y la naturaleza
jurídica de las entidades.
Aunque el artículo 61 de la Ley 715 de 2001 suprimió el Fondo del

Pasivo Prestacional para el Sector Salud, en realidad le trasladó la
responsabilidad de efectuar los giros, de acuerdo con los
convenios de concurrencia, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Como el Gobierno Nacional a través del Situado Fiscal era el

principal aportante de la gran mayoría de las entidades territoriales
públicas y de algunas privadas, asumió la mayor parte del pasivo.
En materia salarial el artículo 6º de la Ley 60 de 1993 estableció

normas relacionadas con los reajustes salariales y las normas de
personal. Dice así la parte pertinente:
448
449
Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas

de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa, en concordancia con el parágrafo 1 del artículo 19
de la Ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal
previsto en el artículo 26 de dicha ley. En virtud de las
autorizaciones de la Ley 4 de 1992 el Conpes social establecerá
los reajustes salariales máximos que podrán decretar o convenir
las entidades territoriales. Igualmente establecerá los parámetros
de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para
la expansión de las plantas de personal y los sistemas de control
de gestión por parte de las entidades territoriales, sin perjuicio de
la autonomía que al respecto consagra la Constitución Política.
Este artículo también fue derogado por la Ley 715 de 2001, pero
sus efectos se mantienen en virtud de lo dispuesto por la Ley 4 de
1992.
La Ley 100 de 1993 considera que debe ser el usuario quién

defina la institución prestadora de servicios, para lo cual se afilia al
sistema a través de una Administradora del Régimen Subsidiado
(ARS). Para lograr estos fines establece en el artículo 213 a la
población pobre y vulnerable, la misma que se atiende con los
recursos del Situado Fiscal a través de la red hospitalaria pública,
como población objetivo, y le otorga al sistema unas fuentes de
financiamiento que incluyen el Situado Fiscal, hoy Sistema General
de Participaciones, en el literal c) del artículo 214.
Dado que se utilizaban los mismos recursos para fines opuestos

en su concepción, aunque con la misma población objetivo, se
449
450
requería de un firme proceso de sustitución del financiamiento de

la oferta por financiación de la demanda, así como una liquidación
inmediata de los entes públicos prestadores de servicios que no
pudieran enfrentar la competencia, era de esperarse un fuerte y
reglado período de transición, que fue omitido por la ley, como
puede observarse a continuación:
La Ley 100 de 1993 estableció como transición lo siguiente:
Artículo 162. […] Para los afiliados según las normas del régimen
subsidiado, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
diseñará un programa para que sus beneficiarios alcancen el plan
obligatorio del sistema contributivo, en forma progresiva antes del
año 2001. En su punto de partida, el plan incluirá servicios de
salud del primer nivel por un valor equivalente al 50% de la unidad
de pago por capitación del sistema contributivo. Los servicios del
segundo y tercer nivel se incorporarán progresivamente al plan de
acuerdo con su aporte a los años de vida saludables.
Parágrafo 1º. En el período de transición, la población del régimen

subsidiado obtendrá los servicios hospitalarios de mayor
complejidad en los hospitales públicos del subsector oficial de
salud y en los hospitales privados con los cuales el Estado tenga
contrato de prestación de servicios. […]
Artículo 238. […] Durante los primeros tres años de vigencia de la

Ley, las instituciones de prestación de servicios de salud que
reciben recursos públicos a cualquier título, continuarán recibiendo
como mínimo una suma igual en términos reales a la obtenida
durante el año fiscal inmediatamente anterior a la fecha de la
presente Ley. Una vez, concluido este término se acogerá el
450
451
programa de conversión concertado entre el Ministerio de Salud y

las entidades territoriales de que trata el artículo 239 de la
presente Ley.
En la práctica la situación no resultó tan simple y fue necesaria la

expedición de la Ley 344 de 1997 para concretar el monto de los
recursos objeto de la sustitución.
Inexplicablemente, en este esquema de profunda

descentralización y reingeniería del sector, en la Ley 100 de 1993
se incluyó un artículo que volvió nacionales los problemas
salariales del sector salud, en abierta contravía de la
descentralización y la libre escogencia.
En efecto, el artículo 193 de la Ley 100 de 1993 establece un

sistema de incentivos a los trabajadores y profesionales de la
salud, ordena un régimen salarial especial y un programa gradual
de nivelación de salarios entre las diferentes entidades. En
adelante la Nación tendría que resolver los problemas salariales de
los funcionarios del orden territorial del sector salud. Dice así el
artículo:
Artículo 193. Incentivos a los Trabajadores y Profesionales de la

Salud.
Con el fin de estimular el eficiente desempeño de los trabajadores

y profesionales de la salud y su localización en las regiones con
mayores necesidades, el gobierno podrá establecer un régimen de
estímulos salariales y no salariales, los cuales en ningún caso
constituirán salario. También podrá establecer estímulos de
451
452
educación continua, crédito para instalación, equipos, vivienda y

transporte. Igualmente, las Entidades Promotoras de Salud
auspiciarán las prácticas de grupo y otras formas de asociación
solidaria de profesionales de la salud. El Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud determinará las zonas en las cuales se
aplicará lo dispuesto en el presente artículo.
Para los empleados públicos de la salud del orden territorial el

Gobierno Nacional establecerá un régimen salarial especial y un
programa gradual de nivelación de salarios entre las diferentes
entidades.
El régimen salarial especial comprenderá la estructura y

denominación de las categorías de empleo, los criterios de
valoración de los empleos y los rangos salariales mínimos y
máximos correspondientes a las diferentes categorías para los
niveles administrativos, o grupos de empleados que considere el
Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional establecerá un proceso gradual para nivelar

los límites mínimos de cada rango salarial entre las diferentes
entidades territoriales. Esta nivelación se realizará con arreglo al
régimen gradual aquí previsto y por una sola vez, sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 6 de la ley 60 de 1993. Esta nivelación
debe producirse en las vigencias fiscales de 1995 a 1998 de
acuerdo con la disponibilidad de recursos del Situado Fiscal y de
las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y
municipios con quienes deberá concertarse el Plan específico de
nivelación. Para la vigencia de 1994, puede adelantarse la
nivelación con arreglo a las disponibilidades presupuestales y al
reglamento.
452
453
No pudo ser más inconsecuente el artículo 193 de la Ley 100 de

1993 con el diseño basado en la eficiencia de las entidades
hospitalarias públicas y en su capacidad de competir en un libre
mercado.
Las consecuencias no se hicieron esperar y a pesar de las

previsiones establecidas en la ley sobre la prohibición de decretar
las alzas salariales sin la existencia de recursos para atenderlas,
estas fueron expedidas y el sector aqueja permanentemente un
déficit producido, entre otras razones, por los efectos de dichas
decisiones y exige al Gobierno Nacional su atención, pues
considera que este tomó parte activa en ellas.
Posteriormente se expidió la Ley 715 de 2001, que, aunque

eliminó el divorcio existente en materia financiera entre las leyes
60 y 100 de 1993, mantuvo el diseño sobre los subsidios a la
demanda. La distribución de los recursos se realizó sobre la base
de la existencia de subsidios a la demanda, de manera progresiva
hasta lograr y sostener la cobertura total, la prestación del servicio
de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la
demanda y las acciones de salud pública, definidas como
prioritarias para el país por el Ministerio de la Protección Social.
La insuficiencia en la cobertura de los servicios del régimen de

subsidios a la demanda se convirtió en una realidad jurídica y llevó
también al artículo 51 de la Ley 715 de 2001 y al 44 de la Ley 812
de 2003 a regular la utilización de la red hospitalaria pública en
porcentajes que van del 40% al 50% por parte de las
administradoras de régimen subsidiado.
453
454
Las diferentes previsiones legales sobre la distribución de los

recursos no han significado el financiamiento de la red hospitalaria
pública, entre otras razones porque al igual que en el sector
educativo existe una nómina de personal a financiar que tiene
unos derechos salariales y prestacionales que deben ser atendidos
independientemente de que se presten los servicios, pues la
jurisprudencia en materia laboral considera que los derechos
fundamentales no pueden estar condicionados a su
financiamiento; los servicios deben ser prestados por las entidades
hospitalarias independientemente de su costo y de la existencia de
recursos para la prestación del servicio de salud a la población
pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda; posiblemente
existan entidades hospitalarias públicas cuya población objetivo es
inferior al punto de equilibrio financiero; los costos de personal son
creados en forma autónoma por las entidades territoriales y en
ocasiones por las propias entidades sociales del Estado cuya
autonomía supera la de la entidad territorial; no existe una
estructura de costos laborales uniforme y definida para entidades
de capacidades semejantes; y sobre todo porque el sector no es
administrado como tal sino que tanto los recursos como las
decisiones de gasto carecen de un hilo conductor que garantice su
adecuada utilización.
Las dificultades que tienen la mayoría de las entidades que

conforman la red hospitalaria pública para enfrentar el mercado
ponen en entredicho el modelo ya que la sustitución de los
recursos del financiamiento de la oferta hospitalaria por el de la
demanda implica el cierre de entidades hospitalarias públicas o de
alta dependencia de recursos públicos que no generen los
recursos suficientes para su operación, con lo cual el problema se
454
455
convierte en una situación de orden público nacional, en la que

poco cuenta la descentralización.
Cerrar hospitales en Colombia no es un problema local, es un

asunto de carácter político. El Gobierno, ante la impotencia de
controlar la situación, ha obrado pragmáticamente pero en
contravía del diseño y por ello con la ayuda del Congreso
periódicamente destina recursos diferentes a los establecidos
inicialmente en la ley, como la reasignación de los excedentes de
las subcuentas de solidaridad y Ecat del Fondo de Solidaridad y
Garantía en Salud, las apropiaciones del presupuesto nacional y
los recursos del crédito.
La descentralización en salud también adolece, como la de la

educación, de fallas estructurales en el diseño, en el que la mezcla
de competencias en la práctica traslada al nivel central el pago de
las obligaciones locales, mientras las entidades territoriales
guardan con celo la propiedad de los recursos y usan la parte de la
descentralización que les garantiza la autonomía en la creación y
manejo de los gastos.
Es también difícil entender por qué se diseñan sofisticadas formas

de financiar una nómina de personal a través de la distribución de
los recursos y no del cálculo elemental de multiplicar cargos por
las remuneraciones y prestaciones sociales a que tienen derecho.
Tampoco se entiende por qué no se suprime el gasto en su origen
bien sea disminuyendo los cargos, suprimiendo entidades
hospitalarias o estableciendo normatividad uniforme en tamaño,
remuneraciones y prestaciones sociales, en lugar de
desfinanciarlos a través de la distribución de los recursos. Como
455
456
se ha visto la jurisprudencia no duda en reconocer los derechos

laborales.
En lugar de diseñar un modelo que ignora la realidad hospitalaria

en Colombia, es preciso evaluar las capacidades de las
instituciones prestadoras de servicios de carácter público con
miras a lograr una cobertura de la población pobre, suprimiendo en
el origen el gasto que de antemano se sabe no presta el servicio
con eficiencia y redistribuyendo los recursos donde se considere
necesario. Para ello, no hay duda, debe formarse un acervo de
todos los recursos y establecer mecanismos de distribución que
garanticen el pago de los costos fijos previamente determinados y
uniformemente definidos. Todo ello partiendo de la base de un
diagnóstico sobre las capacidades de la infraestructura actual y el
monto de los recursos disponibles. La viabilidad política para
realizar cambios en la coyuntura actual es posiblemente ninguna,
pero algún día deberá intentarse un mecanismo que elimine la
permanente crisis hospitalaria generada por un diseño que en la
teoría se ve conveniente pero que en la práctica acelera
precisamente lo que se quiere eliminar y es la problemática
hospitalaria pública.
5.1.5.5. Monto del Sistema General de

Participaciones
La expedición de la Ley 715 de 2001 abrió un debate sobre si el
valor que se incorpora al presupuesto es el definido en la
Constitución Política con independencia del momento del giro o se
incorpora al presupuesto únicamente lo que se gira en la vigencia.
En primera instancia la Corte Constitucional consideró que se

debe incorporar al presupuesto el valor definido en las normas
456
457
constitucionales y no se puede dejar a disposición de las

autoridades fiscales la definición del monto. Por esta razón eliminó
del ordenamiento jurídico la expresión “hasta por el monto que se
girará en la respectiva vigencia”.
Posteriormente, estableció que no existe ninguna violación a la

normatividad cuando se incorporan los valores que efectivamente
se girarán durante la vigencia, lo cual implica que se atiende el
último mes del año anterior en la vigencia respectiva, y en esta se
incorporan únicamente las once doceavas que se giran de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001. Estas
contradicciones se pueden observar en las sentencias de la Corte
Constitucionales cuyas partes pertinentes se transcriben a
continuación:
“4.4 (...)
“La Corte advierte que en este tercer caso, la norma es diferente a

las analizadas en líneas anteriores. Los enunciados estudiados en
los puntos 4.2 y 4.3. describen exclusivamente el procedimiento
de acuerdo al cual se girarán los recursos correspondientes al
Sistema General de Participaciones y no se refieren, de manera
alguna, al monto de dichas transferencias.” “No obstante, a
diferencia de aquellas normas, las expresiones que ordenan que
el aforo en la Ley Anual del Presupuesto sea realizado “hasta por
el monto que se girará en la respectiva vigencia” inciden en la
cantidad de recursos que podrían ser transferidos.”
457
458
“A pesar de la poca claridad que ofrece la norma analizada, se

puede concluir que ésta se refiere a un estimativo o cálculo, que
se hace de la “participación para [educación, salud o propósitos
generales] del Sistema General de Participaciones, en la Ley
Anual de Presupuesto (…)”. Por su parte, dicha estimación tiene
como punto de referencia el nivel de los giros que se realizan en
la vigencia y no el monto establecido en la Constitución. Por lo
tanto, la norma limita la estimación presupuestal, de la cual
depende el nivel de los recursos apropiados y transferidos, a un
límite máximo, fijado éste con base en el monto de los giros en la
respectiva vigencia y no en los parámetros establecidos en la
propia Constitución.”
“Lo que se “girará en la respectiva vigencia fiscal” depende de

diferentes factores, no ajenos a la discrecionalidad de las
autoridades fiscales. No obstante, la base y los criterios para el
cálculo del nivel de los recursos destinados por la Ley Anual de
Presupuesto al Sistema General de Participaciones, no son
discrecionales de las autoridades presupuestales, pues éstos
corresponden a reglas enunciadas directamente por el
constituyente en los artículos 356 y 357 de la Carta.”
“4.2 (...)
“Un asunto distinto es el momento en el cual se giran dichos

dineros. Según la Ley 715 de 2001, el monto calculado en el
Documento CONPES Social 90 para el año 2005 ha de ser girado,
458
459
dividido en doce doceavas, dentro de los 10 primero (sic) días

posteriores al mes vencido. Ello implica que los recursos
correspondientes al mes de diciembre, serán girados dentro de los
primeros 10 días del mes posterior, es decir, enero de 2006. Así,
el momento en cual se giran los recursos para el Sistema General
de Participaciones del año 2005 respetan (sic) los parámetros
establecidos por la Ley 715 de 2001, y a su vez, no son contrarios
a los límites establecidos en la Constitución, analizados por la
jurisprudencia de la Corte. Por ello, la Ley General del
Presupuesto para la vigencia de 2005, al incluir la apropiación de
los recursos que serán girados durante dicho periodo, no es
contraria al artículo 357 de la Constitución. Subraya la Corte que
el articulado acusado apropia lo correspondiente a doce meses,
no a once. Lo que sucede es que uno de esos meses es lo que se
giró en los primeros 10 días de enero de 2005 para cubrir el mes
de diciembre de 2004. Las once doceavas para los meses de
enero a noviembre también fueron estimadas en dicho
presupuesto con los incrementos ordenados en la Constitución,
las cuales se giran dentro de los diez días siguientes al mes
vencido.”
5.1.5.6. Las universidades públicas
Antes de la expedición de la Constitución de 1991 en Colombia

existían universidades públicas del orden nacional, departamental,
distrital y municipal. Las universidades nacionales se consideraban
como establecimientos públicos pertenecientes a la rama ejecutiva
del poder público y por lo tanto sujetos a las restricciones fiscales
que establecía el Gobierno Nacional para la creación de los
459
460
gastos. Dentro de dichas restricciones existía un relativo equilibrio

financiero.
No sucedía lo mismo con las universidades del orden territorial,

que permanentemente se veían afectadas por crecientes faltantes
de financiamiento producto de su desbordado y descontrolado
crecimiento de los gastos y sus escasos esfuerzos en la
consecución de los recursos. A pesar de ser entidades del orden
territorial sus autoridades se desentendían del financiamiento y
recargaban el costo en la Nación.
La Corte Constitucional borró la línea divisoria entre ellas en la

Sentencia C-220 de 1997 al considerar a las universidades como
entes autónomos que no pertenecen a ninguna rama del poder
público. Dijo sobre el particular la Corte:
3.3.3 (…)
Por el contrario, las universidades estatales como entes

autónomos se caracterizan por el hecho de no pertenecer a
ninguna rama del poder ni de la administración nacional, tal y
como lo precisó la sentencia C-121 de 2003 que declaró
infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de Ley
No. 78 de 2001 - Senado de la República, 161 de 2001 -
Cámara de Representantes, “Por la cual se transforma la
naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada”.
(…)
460
461
5.2. El principio de autonomía universitaria.
5.2.1. La autonomía universitaria es un principio consagrado en el

artículo 69 de la C.P., que consiste en la posibilidad de que las
universidades se auto-dirijan y se auto-regulen, en el marco
general del respeto por la ley, y sin la interferencia del Estado.
5.2.2. La jurisprudencia de la Corte ha llenado de contenido y ha

fijado los límites al principio de autonomía universitaria. En este
orden de ideas, se ha definido esta garantía a partir del
reconocimiento de la libertad de las universidades para
autogobernarse y autodeterminarse respetando los límites fijados
por la C.P. y la ley. En estos términos se pronunció la sentencia
C-220 de 1997, reiterada posteriormente por la jurisprudencia
constitucional:
“(…) dicho principio se traduce en el reconocimiento que el

Constituyente hizo de la libertad jurídica que tienen las
instituciones de educación superior reconocidas como
universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en
el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento
superior y la ley les señalen. La regla general aplicable con
fundamento en la C.P. es la de reconocer y respetar la
libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad
de acción no puede extenderse al punto de propiciar una
universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace
parte y, en el caso de las públicas, emancipada por
461
462
completo del Estado que las provee de recursos y

patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad
contemporánea es aquélla que esté presente siempre y en
todo lugar, que supere el revaluado modelo que la
identificaba con aquellos campus que materializaban
"...guetos cerrados...campos de concentración del saber..."
Los límites a esa libertad de acción le corresponde
establecerlos al legislador a través de la ley, obviamente
cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el
principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las
instituciones reconocidas como tales”
En otras palabras, la autonomía universitaria, se hace efectiva

cuando se garantizan espacios en los que no haya cabida para
las interferencias del poder público en temas académicos y de
orientación ideológica, así como en el manejo administrativo o
financiero de los entes educativos, los cuales despliegan su
libertad de acción con las mínimas restricciones previstas en la
ley239. Así, en virtud del principio de autonomía universitaria, a
través del cual también se garantiza la libertad de cátedra y de
investigación240, resulta necesario que los centros de educación
superior tomen sus decisiones académicas, financieras y
administrativas, sin intervenciones externas.
239
T-492 de 1992, T-02 de 1994, C-547 de 1994, C-220 de 1997. Ver también la
sentencia C-560 de 2000 que revisa la línea jurisprudencial en materia de autonomía
universitaria
240
C- 368 de 1999
462
463
5.2.3. La Corte ha señalado que la capacidad de acción de las

universidades se concreta en las facultades de: (i) darse y
modificar sus estatutos, (ii) establecer los mecanismos que
faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y
administradores, (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus
programas académicos, formativos, docentes, científicos y
culturales, (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus
alumnos, (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus
presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos241.
5.2.4. No obstante lo anterior, es importante reiterar que la

autonomía universitaria no constituye un principio irrestricto y que
la libertad de acción de los entes autónomos puede legítima y
razonablemente limitarse por el legislador para hacer efectiva la
función de control y vigilancia del Estado del servicio público de
educación, en los términos del artículo 3º de la Ley 30 de 1992242.
Estos límites, siempre que no afecten los elementos esenciales
de la autonomía universitaria, están relacionados con la facultad
legislativa para expedir disposiciones con base en las cuales las
universidades pueden darse sus propias directivas y regirse por
sus propios estatutos, para expedir las leyes que garanticen la
adecuada prestación del servicio de educación y el respeto por el
ejercicio legítimo de los derechos fundamentales. (…)
241
C-121 de 2003, C-1435 de 2000, T-007 de 2008
242
ARTÍCULO 3o. El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia
y con la presente Ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del
servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la
Educación Superior.
463
464
5.3.2
El artículo 57 de la misma establece que las universidades

estatales y oficiales se caracterizan por tener personería
jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera,
patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su
presupuesto de acuerdo con las funciones que le
corresponden. Además se entienden organizadas como entes
universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados
al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las
políticas y la planeación del sector educativo. El carácter
especial del régimen de las universidades estatales u
oficiales, comprende la organización y elección de directivas,
del personal docente y administrativo, el sistema de las
universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el
régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad
social en salud, de acuerdo con la presente ley. (…)
5.3.4. Aunque se establezca la participación de representantes

del Estado en sus órganos de gobierno, la normatividad y la
jurisprudencia243 han reconocido que lo anterior no significa que
dichas instituciones hagan parte de la administración central o
descentralizada, o se conviertan por ello en órganos
dependientes y bajo el control de tutela del Estado, “pues las
universidades estatales por su carácter de entes autónomos no
conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar
243
C-220 de 1997, C-053 de 1998 y C-121 de 2003
464
465
parte de la administración nacional”244. De esta manera se

pretende preservar a las universidades públicas y oficiales, de las
injerencias e interferencias arbitrarias e indebidas del poder
político245. (…)
5.3.4 (…)
Precisamente, la sentencia C-589 de 1997 admitió la participación

del Estado en la composición del Consejo Superior Universitario
de la Universidad Nacional de Colombia establecida por el
Decreto 1210 de 1993, ya que la misma constituye “una forma de
colaboración armónica y coordinación de actuaciones, necesaria
para el adecuado cumplimiento de las funciones que tales
instituciones de educación están llamadas a cumplir”246. En
efecto, si bien las autoridades no pueden imponer decisiones y
determinar el destino de las universidades públicas u oficiales,
tampoco les es posible apartarse de las mismas, ya que, como se
mencionó anteriormente, el Estado les provee de recursos y debe
velar por la adecuada prestación del servicio público de
educación, tal y como se desprende del último inciso del artículo
67 de la C.P., el cual dispone que “la Nación y las entidades
territoriales participarán en la dirección, financiación y
administración de los servicios educativos estatales, e los
términos que señalen la Constitución y la ley”.
244
C-121 de 2003
245
C-220 de 1997: “"Es claro entonces, que respecto de las universidades, tanto de las
públicas como de las privadas, la norma constitucional no establece ninguna diferencia,
la regla general aplicable con fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de
reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de
acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la
sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo
del Estado que las provee de recursos y patrimonio."
246
C-589 de 1997
465
466
5.2. (…)
Conforme lo ha señalado la Ley 30 de 1992 y la jurisprudencia

constitucional, la autonomía está determinada por el campo de
acción de las universidades, el cual se manifiesta en la libertad
para: (1) darse sus propios estatutos; (2) fijar las pautas para el
nombramiento y designación de sus profesores, autoridades
académicas y administrativas; (3) seleccionar sus alumnos; (4)
señalar sus programas académicos y los planes de estudio que
regirán su actividad académica, de acuerdo con los parámetros
mínimos señalados en la ley, y (5) aprobar y manejar su
presupuesto247.
En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las

funciones inherentes a las universidades y esenciales a su
capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y
manejar sus propios recursos. Las universidades tienen la facultad
de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las
cuales son definidas de manera autónoma por dichos entes sin
intervención alguna por parte de la autoridad pública o del sector
privado. La Ley 30 de 1992 reconoció tal facultad cuando señaló
que las universidades estatales u oficiales deben organizarse
como entes universitarios autónomos, con régimen especial y
vinculados al Ministerio de Educación Nacional pero sólo en
cuanto se refiere a las políticas y la planeación del sector
educativo; y dentro de sus características indicó las de tener
247 Sentencias T-492 de 1992, T-515 del 15 de noviembre de 1995 y C-810 del 18 de
septiembre de 2003.
466
467
personería jurídica, autonomía académica, administrativa y

financiera, patrimonio independiente y atribución para elaborar y
manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les
corresponden248.
Sobre la autonomía presupuestal de las universidades la Corte

manifestó que “el contenido esencial de la autonomía presupuestal
de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de
ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las
prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los
cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta
Corporación ya había señalado que la ejecución del presupuesto
por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en
forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de
Presupuesto249” (subrayado fuera de texto).
248 Artículo 57 de la Ley 30 de 1992.

249 Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997.En esa oportunidad la Corte estudió la
constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto) según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total
o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena
consideró que “el Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales
globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en
las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo
establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales
entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades
autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir
que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del
poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la
administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y
desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la
búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas,
por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las
normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse
a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas,
pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en
las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión
467
468
No obstante, la autonomía presupuestal de estos entes

educativos, como se señaló en apartes anteriores, no se extiende
a recursos de origen impositivo autorizados mediante la ley a los
“entes territoriales” para efectos de contribuir al desarrollo de su
gestión educativa. (…)
En ese orden, al tratarse de una tasa del orden territorial, los

recursos se contabilizan en el ente territorial como un ingreso
ordinario de origen tributario, en su condición de sujeto activo del
tributo250, sin perjuicio de la aplicación que de acuerdo con la ley
deba darse al recaudo. Por esa misma razón no pueden afirmarse
que en estricto sentido dichos recaudos ingresan directamente al
patrimonio del ente educativo o que sean recursos endógenos de
éste.
De manera pues que en los términos del artículo 338 Superior la

determinación y destinación de los recursos que se obtengan con
ocasión del recaudo de un tributo se encuentra supeditada a la
destinación y forma de aplicación señalado en la ley –en sentido
material-. De allí que el Congreso, los concejos y las asambleas
estén facultados constitucionalmente para establecer los
elementos esenciales del tributo de carácter territorial, entre ellos,
su aplicación, beneficiario y, sobre todo, tratándose de tasas y
contribuciones la forma de reparto.
De allí que el establecer los porcentajes del recaudo que deben

ser destinados a infraestructura y dotación, por un lado y, a
capacitación, investigación y docencia, por otro, no se traduce en
vulneración a la garantía de la autonomía universitaria sino en el
propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas
entidades”. (Subrayas fuera del texto original).
250 Sentencia C-987 de 1999
468
469
ejercicio constitucional de la facultad impositiva. Se reitera,

entonces, que el sujeto activo del tributo es el Departamento de la
Guajira, no la Universidad de la Guajira, de manera que lo
obtenido por tales ingresos corresponden a recursos endógenos
de la entidad territorial que en cumplimiento de la ley ésta debe
destinar a la promoción educativa del nivel universitario del
departamento, atendiendo en todo caso, los límites señalados en
la ley y, a través de la Junta especial Pro Universidad de la
Guajira.
Sobre la autonomía presupuestal la Corte manifestó que “el

contenido esencial de la autonomía presupuestal de las
entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de
prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con
los cometidos constitucionales y legales de la respectiva
entidad. Esta Corporación ya había señalado que la ejecución
del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a
los que se reconoce autonomía presupuestal supone la
posibilidad de disponer, en forma independiente, de los
recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”251.
251
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997. En el mismo
sentido, C-926 de 2005. En esta última decisión la Corte reitera la doctrina establecida
en la C-192 de 1997 y señala: “En esa oportunidad la Corte estudió la
constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto) según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar
total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena
consideró que “el Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales
469
470
No obstante lo anterior, también es cierto que el ejercicio de

la autonomía financiera debe darse dentro de los límites
constitucionales y legales. En este sentido, no escapa a la
Corte que el legislador tiene la facultad constitucional de
proferir normas que puedan limitar el ejercicio de la
autonomía universitaria, en particular, de la autonomía
financiera. (…)
5.4.2. Se pregunta la Corte si de las anteriores normas

constitucionales se desprende un mandato que obligue al
Estado a mantener actualizados los recursos financieros con
los cuales alimenta a las universidades públicas para el logro
de sus objetivos constitucionales. Y aunque aprecia que la
Carta no lo indica expresamente, en principio la respuesta es
positiva acudiendo al carácter progresivo que la ley, la
doctrina y los tratados internacionales que forman parte del
bloque de constitucionalidad le han reconocido al derecho
globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en

las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo
establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales
entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades
autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir
que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del
poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la
administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y
desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la
búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas,
por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las
normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe
limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales
autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser
afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto
de esas entidades”. (Subrayas fuera del texto original).”
470
471
de acceso a la educación superior. En efecto, al acceso a la

educación superior, entendido como un derecho social y
cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal
carácter progresivo.
5.6.2 (…)
La adopción de medidas legales que recorten de manera

sustancial los recursos públicos invertidos en la
prestación del derecho a la educación superior y que
modifiquen lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de
1992 según la cual los aportes del presupuesto nacional
a las universidades deben aumentarse anualmente para
mantener su valor en pesos constantes, constituye, en
principio, una medida regresiva. (…)
5.6.3 (…)
Adicionalmente, tales argumentos desconocen que el régimen de

transición establecido en la ley 100 para las universidades
nacionales parte de dos realidades incontrastables. Los
regímenes pensionales especiales que dieron lugar al pasivo
que hoy se discute, fueron implementados mientras las
universidades eran establecimientos públicos con autonomía
administrativa, pero gobernados y controlados por el
gobierno nacional. No fueron fruto del ejercicio de la
autonomía que la Carta de 1991 les asigna a estas entidades.
471
472
En segundo lugar, ni el régimen pensional anterior – diseñado o

autorizado por el legislador - tenía como presupuesto que las
rentas captadas a través de las cotizaciones pudieran cubrir la
deuda pensional, ni las universidades públicas tienen las
herramientas para producir ingresos destinados a sufragar estas
deudas. Por esta razón se creó el “Fondo de Pensiones Públicas
del Nivel Nacional”, a través del artículo 130 tantas veces citado.
A este respecto resulta un poco extraña la afirmación del
Ministerio de Hacienda según la cual es injusto “trasladar” la
deuda pensional histórica a los contribuyentes y sin embargo no
considera injusto trasladarla a los estudiantes de las
universidades públicas. Parecería como si el gobierno entendiera
que las universidades son empresas con la capacidad de producir
suficientes ganancias para solventar una deuda que, se repite,
tiene origen en un régimen que no fue diseñado en virtud de la
autonomía que la Carta les reconoce a estas entidades, sino en
desarrollo del régimen legal anterior a la Carta de 1991, cuando
estos centros académicos eran gobernados y controlados por el
gobierno nacional.
Finalmente, la comparación entre las universidades

territoriales y las universidades nacionales no parece
razonable. De una parte aquellas no dependen de la nación.
En consecuencia, ni el eventual desgreño o despilfarro al que
se refieren las entidades gubernamentales citadas, ni la
deuda pensional correspondiente, son responsabilidad
primaria de la nación. En este caso el fondo de cofinanciación,
de que trata el artículo 131 de la ley 100 de 1993, es razonable en
la medida en que establece obligaciones concurrentes para todas
472
473
las entidades comprometidas en el financiamiento de la

universidad y garantiza así un respaldo financiero para el pago
del pasivo pensional. Para las universidades nacionales, como ya
se indicó, la solución fue la establecida en el artículo 130 tantas
veces citado porque la entidad responsable era, exclusivamente,
la nación. Justamente por esta razón es la nación quien ha
asumido, año a año, el pago del pasivo pensional de estos
centros docentes.
Una vez aclarados los asuntos anteriores, se pregunta la Corte si

los argumentos aportados por el gobierno para justificar la
eventual reducción sustantiva de los recursos destinados a la
educación demuestran que, en todo caso, no existe retroceso en
la satisfacción del derecho (a través por ejemplo de un “indicador
de progreso”252 o de la existencia de medidas complementarias) o
que, luego de una juiciosa evaluación de las alternativas
existentes, la decisión era verdaderamente imperativa para
financiar la deuda pensional. Para esto, por ejemplo, era
necesario demostrar por qué no era viable la solución consagrada
en el artículo 130 de la ley 100 de 1993. En todo caso, como ya
se mencionó, ante una medida regresiva, la carga de probar que
la misma no vulnera la Constitución, se traslada a la autoridad
que la adopta.
252
Sobre los indicadores de progreso ver Sentencia T-025 de 2004 y sus desarrollos
posteriores así como las “Normas para la confección de los informes periódicos
previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador”, aprobadas por la Asamblea
General de la Organización de Estados Americanos, el 7 de junio de 2005 (Resolución
AG/RES. 2074 (XXXV-O/05). En particular, el art. 5.2 exige la utilización de
“indicadores de progreso” para medir el avance de la protección de los derechos
sociales reconocidos en el Protocolo de San Salvador.
473
474
En primer lugar, ni el texto de la disposición estudiada, ni las

razones en las cuales se apoyó el gobierno para presentar el
correspondiente proyecto de ley, ni los debates parlamentarios
surtidos durante el trámite del mismo, ni las intervenciones de las
distintas entidades gubernamentales en el presente proceso
permiten a la Corte tener datos precisos sobre la real afectación
de los presupuestos misionales de las universidades estatales.
Las cifras, como ya quedó demostrado, oscilan entre cientos de
miles de millones de pesos y varios billones de pesos. Tampoco
existen estudios que permitan sostener que la norma no tendrá un
impacto en el derecho a la educación a pesar de que, como lo ha
sostenido la Corte, en principio se presume que una disminución
sensible de los recursos destinados a la educación puede
aparejar, al menos tendencialmente, una afectación de este
derecho. Tampoco existen en la norma demandada o en otras
que la complementen o adicionen, medidas adicionales o
complementarias para contener el efecto regresivo de la norma
demandada sobre el derecho a la educación superior.
Por el contrario, distintos documentos elaborados por profesores

de las universidades afectadas tienden a señalar que la aplicación
de la norma podría fácilmente conducir a la afectación de la
calidad y la cobertura de la enseñanza superior253. En este
sentido, algunos de tales estudios indican que para financiar la
deuda pensional, podría ser necesario que las universidades
cerraran los departamentos o institutos de investigación menos
rentables, vendieran sus activos e incluso aumentaran sus
253
http://www.unal.edu.co/secretaria/PNDART38.html.
474
475
derechos académicos. Ante cuestionamientos previsibles, como el

que se acaba de mencionar, era tarea del gobierno o del
legislador, demostrar, con indicadores de progreso adecuados,
que la medida no tendría un impacto regresivo en materia de
educación superior. O adoptar medidas legislativas
complementarias para evitar el impacto negativo de la norma en la
satisfacción del derecho que se estudia. Para ello, lo primero,
era diseñar una norma clara, cuyo impacto pudiera ser
seriamente evaluado. Ninguna de las cosas anteriores
sucedió. La norma es confusa. No existen estudios sobre su
impacto para soportar su razonabilidad, ni indicadores de
progreso en esta materia, ni medidas legislativas adicionales
complementarias o compensatorias, para evitar los efectos
regresivos. En suma, nada de lo anterior permite desvirtuar la
presunción de regresividad de la medida adoptada.
6.2. Ausencia de vulneración de la autonomía universitaria.
La Corte considera que la objeción presidencial según la cual el

artículo 1º del proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara,
vulneraría la garantía de la autonomía universitaria es infundada, por
las razones que pasan a explicarse.
475
476
En numerosas oportunidades254, la Corte se ha pronunciado

acerca del reconocimiento que la actual Constitución hace a las
instituciones de educación superior de una autonomía
universitaria, como atributo esencial y garantía institucional para
la prestación del servicio público de educación.
La referida autonomía universitaria presenta como contenido

esencial "la capacidad de autoregulación filosófica y de
autodeterminación administrativa de la persona jurídica que
presta el servicio público de educación superior". En tal sentido,
dicha autonomía presenta dos aspectos, principales: el primero,
relacionado con la concepción ideológica de la universidad; el
segundo, atinente a la posibilidad de otorgarse sus directivas
y de definir la organización interna propia de índole
administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su
254 Ver entre otras las sentencias C- 299 de 1994: C- 589 de 1997; T-310 de 1999; T-
500 de 1999; T-974 de 1999; C- 08 de 2001; T-525 de 2001 y T-587 de 2001 y T- 1228
de 2004. En tal sentido, la Corte ha mantenido unas líneas jurisprudenciales en el
sentido de que la autonomía constitucional es capacidad de autoregulación filosófica y
de autodeterminación administrativa y por ello al amparo del texto constitucional cada
institución universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse
conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear,
organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores
formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos
correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el
cumplimiento de su misión social y de su función institucional. De igual manera, la
Corte ha sido enfática en afirmar que la autonomía universitaria no es absoluta por
cuanto, no otorga a las universidades el carácter de órgano superior del Estado, ni les
concede un ámbito ilimitado de competencias pues cualquier entidad pública o privada
por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta al
ordenamiento jurídico que lo rige, es decir, tanto al conjunto de valores, principios,
derechos y deberes constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley.
476
477
singularidad. Al respecto, la Corte en sentencia C-121 de 2003

sistematizó sus líneas jurisprudenciales en materia de autonomía
de las universidades públicas, en los siguientes términos:
“Considerando que la autonomía universitaria supone tanto

la capacidad de autorregulación filosófica -enmarcada en la
libertad de pensamiento y en el pluralismo ideológico-,
como la capacidad de autodeterminación administrativa -
concerniente a la organización y funcionamiento de las
universidades, la Corte ha expresado que el derecho de
acción de las universidades se concreta en la posibilidad
de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los
mecanismos que faciliten la elección, designación y
períodos de sus directivos y administradores (iii) desarrollar
sus planes de estudio y sus programas académicos,
formativos, docentes, científicos y culturales; (iii)
seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv)
asumir la elaboración y aprobación de sus
presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y
recursos .
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha sido

constante en afirmar que la autonomía universitaria no es
absoluta pues las disposiciones y actuaciones de las
universidades deben ajustarse a la Constitución Política y a las
477
478
leyes. En consecuencia, la autonomía universitaria no puede

ser comprendida en términos de soberanía universitaria, y
por ende, no toda regulación legal que afecte el presupuesto,
la administración, el gobierno o la disposición de los bienes
de las universidades públicas puede ser entendida, per se,
como una vulneración de la autonomía universitaria. De allí
que la autonomía universitaria deba ser entendida en términos
racionales, de manera amplia, no pudiendo estimar que la misma
se vulnera por la imposición de una limitación temporal sobre el
disfrute de un bien inmueble, situación que ya venía
presentándose desde el pasado.
En tal sentido, la Corte en sentencia C- 220 de 1997 consideró

que la garantía de la autonomía de las universidades públicas no
implica que “no deban, como entidades públicas que manejan
recursos públicos y cumplen una trascendental función en la
sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del
Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de
articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el
contrario ellos son indispensables para el cumplimento de
sus objetivos y misión.”, es decir, las actividades de tales
centros docentes debe estar articulada con las actividades del
Estado colombiano. De tal suerte que el funcionamiento, la lógica
y la dinámica de las universidades públicas no son ajenas al
Estado. No se trata, ni se les puede considerar, como unos
segmentos o estancos separados de la estructura y fines del
Estado colombiano. Lo anterior no significa, con todo, que pueda
estimarse que las universidades públicas, por su calidad de tales,
478
479
cuentan con menos autonomía que los centros universitarios

privados. (…)
5.7(…)
En virtud de las normas anteriores, resulta claro que una vez las
rentas provenientes del presupuesto nacional son asignadas
a las universidades, las mismas ingresan a su patrimonio y
se convierten en rentas propias de las cuales puede disponer
el órgano rector del centro universitario según sus propios
intereses, dentro de las limitaciones que hubiere impuesto la
ley. En este sentido, no sólo los derechos patrimoniales que
ostentan las universidades frente a sus rentas, sino el
principio de confianza y de seguridad jurídica, establecen
que las únicas restricciones sobre el derecho a disponer de
las rentas trasferidas son las que pueden provenir de las
normas legales y constitucionales vigentes al momento de la
transferencia de tales rentas.
Como ya se mencionó, la norma demandada ordena devolver las

rentas trasferidas a las universidades, durante los últimos 14
años, con destino al pago del pasivo pensional. La expresión
“sumas trasferidas” tiene diversas interpretaciones pero
cualquiera de ellas se refiere a aportes del presupuesto nacional
a la universidad que ingresan al presupuesto de los centros
educativos. En consecuencia, se pregunta la Corte si la norma
demandada vulnera los derechos patrimoniales de la universidad
479
480
así como el principio de seguridad jurídica y la confianza legítima

que tenían las universidades sobre los derechos que les asistían
respecto de tales rentas. En otras palabras, se pregunta la Corte
si puede discrecionalmente el legislador ordenar a las
universidades estatales “devolver” rentas asignadas o trasferidas
del presupuesto nacional cuando, a posteriori, lo encuentre más
adecuado.
Como ya se mencionó, una vez se han trasferido los recursos

del presupuesto nacional a las universidades, estos ingresan
a su patrimonio. Las limitaciones que pueda tener el ejercicio
de los derechos patrimoniales sobre dichas rentas sólo
pueden surgir de actos jurídicos previos – o siquiera
concomitantes – a la respectiva asignación. En este sentido,
al igual que las restantes personas jurídicas autónomas, las
universidades tienen el derecho constitucional a que se
proteja la confianza que depositan en el ordenamiento
jurídico al momento en el cual se han trasferido tales rentas.
Todo esto, adicionalmente, por virtud de la aplicación del principio
constitucional de la seguridad jurídica. La idea de la asignación
revocable de rentas, a discreción del poder legislativo, ex post,
vulnera todos los derechos y principios constitucionales
mencionados.
480
481
9- De conformidad con lo anterior, la Corte ha destacado que la

autonomía universitaria no es absoluta pues encuentra su límite
tanto en el orden constitucional, como en el legal. Tal
conclusión resulta obvia pues el propio artículo 69 de la
Constitución establece que las universidades podrán darse sus
directivas y regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la
ley. En efecto, como lo ha sostenido esta Corte “cualquier
entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer al
Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones
determinados por la Constitución y la ley”255.
Similar criterio acogió la sentencia C-918 de 2002 que, reiterando la

posición sostenida por esta Corte en la sentencia T-184 de 1996,
señaló que la autonomía no puede entenderse como
autodeterminación absoluta, ya que las universidades hacen parte
del conglomerado social bajo el cual se edifica y sustenta el Estado
Social de Derecho (CP art. 1°). Esta situación implica que están
sometidas a su ordenamiento jurídico. Por consiguiente, el ejercicio
de dicha autonomía debe llevarse a cabo de conformidad con los
mandatos que consagran los valores, derechos y garantías
constitucionales y con sus desarrollos legales. Por tanto, la
autonomía universitaria es un derecho limitado porque es garantía
para un adecuado funcionamiento institucional compatible con
derechos y garantías de otras instituciones que persiguen fines
sociales.
255 Sentencia C-310 de 1996. En el mismo sentido, ver, entre otras, la sentencia C-829 de
2002
481
482
5. (…)
Autonomía que no es de carácter absoluto, como igualmente lo

ha precisado la Corte, pues compete al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de
velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (art.
67 C.N.); y a la ley establecer las condiciones requeridas para la
creación y gestión de los centros educativos (artículo 68 C.N.), y
dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus
estatutos (art. 69 C.N.) Además, el artículo 69 Superior defiere a
la ley el establecimiento de un "régimen especial" para las
universidades del Estado, “lo que significa que estas instituciones
se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o
distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior,
públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y
cuando con ellas no se vulnere su autonomía”256.
Además, esta Corporación ha expresado que la libertad de acción

garantizada a los entes autónomos, y en particular a las
universidades, no los califica como órganos soberanos de
naturaleza supraestatal -ajenos al mismo Estado y a la
sociedad a la que pertenecen-, ni les otorga una competencia
funcional ilimitada que desborde los postulados jurídicos,
482
483
sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que

propendan por mantener el orden público, preservar el interés
general y garantizar el bien común, pues como lo ha venido
sosteniendo esta Corporación y ahora se reitera, “cualquier
entidad pública [o privada] por el simple hecho de pertenecer
a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y
restricciones determinados por la Constitución y la ley”257.
(…)
Ahora bien, la condición de ente universitario autónomo del nuevo

organismo público creado con el proyecto de ley bajo análisis, no
puede significar que pueda ser ubicado dentro de la
administración central o descentralizada, pues como lo ha
precisado la jurisprudencia de esta Corporación las
universidades estatales por su carácter de entes autónomos
no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden
formar parte de la administración nacional.
En efecto, en Sentencia C-220 de 1997 la Corte señaló que

“las universidades oficiales, al igual que el Banco de la
República y la CNTV, “son órganos autónomos del Estado,
que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las
ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser
categorizadas como uno de ellos, mucho menos como
establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a
257 Sentencia C-310/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
483
484
la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de

manera expresa preservarlas el Constituyente”. (…)
No sobra advertir, que esta especial naturaleza de las

universidades estatales está reconocida por el artículo 57 de la
Ley 30 de 1992 al disponer que ellas deben organizarse como
entes universitarios autónomos, no implica que pueda
desconocerse el deber supremo que le asiste a todos los entes
públicos de colaborar armónicamente para lograr los fines propios
del Estado Social de Derecho258. Por lo tanto, su organización
tiene un régimen particular y especial, y por ello, tales organismos
están vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo
referente a las políticas y la planeación del sector educativo y
tendrán las siguientes características: personería jurídica,
autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio
independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de
acuerdo con las funciones que le corresponden. Vinculación de
las universidades estatales a dicho ministerio que no significa
que este ejerza sobre ellas un control de tutela que, según se
explicó, resulta a todas luces incompatible con su condición
de entes autónomos, sino que dichos establecimientos deben
estar sujetos a su orientación y coordinación en lo que se
refiere a las políticas y la planeación del sector educativo,
dado que de todas formas estos establecimientos oficiales de
educación superior son órganos del Estado que están en el
deber de articular su actividad con las demás instituciones
públicas. Así lo reconoció la Corte en la citada Sentencia C-220
de 1997 al expresar que “la vinculación al Ministerio de Educación,
258 Ver entre otras, Sentencias C-220 de 1997, C- 1435 de 2000 y T- 310 de 1999
484
485
esto es al poder ejecutivo, es únicamente para efectos de

coordinar y planear el desarrollo de políticas en el sector
educativo”.
Del tenor literal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 puede

colegirse que el presupuesto de las universidades públicas,
como rasgo de su autonomía constitucional, es
independiente del presupuesto nacional o del de las
entidades territoriales, pero que recibe aportes bien de aquél
o de éstos.259 En cuanto a los aportes que los presupuestos
de las universidades reciben de la Nación, ellos se destinan a
funcionamiento o a inversión pues la redacción de la norma
es clara al respecto cuando dice: “Los presupuestos de las
universidades nacionales, departamentales y municipales
estarán constituidos por los aportes del presupuesto nacional
para funcionamiento e inversión”. El inciso segundo del
artículo 86 trascrito, contiene una fórmula que busca lograr
que dichos aportes del prepuesto nacional, y también los que
provienen de los presupuestos de las entidades territoriales,
mantengan valor constante, por lo cual ordena tomar cada
año, como base para determinar el monto de los aportes
respectivos, los presupuestos correspondientes al año
anterior, y traerlos a valor actual. (…)
259 El presupuesto de la universidades públicas es independiente del presupuesto

nacional, pero el presupuesto global de las universidades oficiales, que proviene del
Estado, debe estar incluido dentro del Presupuesto General de la Nación. Cf. Sentencia
C-220 de 1997, M.P Fabio Morón Díaz.
485
486
Examen del inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000
7. El inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000, como

se deduce de su tenor literal, persigue que las partidas de gastos
que se aprueban mediante el inciso anterior, en ningún caso
hagan parte de la base de cálculo para determinar, en
cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, el valor de los
aportes a las universidades públicas que la Nación efectúa año
tras año. Esta última disposición, cuyo alcance arriba se estudió,
persigue mantener en pesos constantes los aportes del
Presupuesto General de la Nación o los de las entidades
territoriales, destinados al funcionamiento ordinario de las
universidades públicas o a la inversión en las mismas. Es decir,
se pretende que dichos aportes no se vean reducidos por los
efectos de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, y de
esta manera sirvan para cubrir las mismas necesidades año
tras año, presumiéndose que existen unos gastos ordinarios
de administración o de inversión constantes.
Como antes se dijo, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992

dispone el incremento anual en pesos constantes el valor de
las partidas de gasto correspondientes a los aportes del
Presupuesto General de la Nación a las universidades
públicas. La base cálculo para determinar este aumento a
valor constante, es el valor de las partidas aprobadas en el
año anterior. La no inclusión de determinado rubro de gastos
dentro de dicha base de cálculo, no sólo afecta valor de las
486
487
partidas del año siguiente, sino también el de las

correspondientes a los años subsiguientes, por el efecto
acumulativo que tiene dicha exclusión.
QUINTA. (…)
“Sin embargo, también ha dicho esta Corporación que esa

caracterización no implica que las universidades públicas, en cuanto
órganos autónomos, sean ajenas e independientes del Estado, o
que éste, a través del legislador, esté impedido para regular
aspectos relacionados con las mismas, siempre que con ello no
vulnere la autonomía que les es propia :
“La regla general aplicable [a las universidades] con

fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de reconocer y
respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante,
esa libertad de acción no puede extenderse al punto de
propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de
la que hace parte y, en el caso de las públicas emancipada
por completo del Estado que las provee de recursos y
patrimonio.” (Corte Constitucional, Sentencia C-220 de
1997, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
(…)
487
488
Es decir, que en principio, la intervención del legislador en

materia de salarios y prestaciones sociales en las universidades
oficiales, encuentra fundamento en el literal e) del numeral 19
del artículo 150 de la C.P., que le atribuye al Congreso la
responsabilidad de fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos. (…)
Es decir, que el legislador impuso, en el régimen especial que

expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un
límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y
prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas
materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las
asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el
efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y
que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la
norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el
ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden
cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión
las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y
equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la
consolidación de una política macroeconómica que contribuya
a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el
manejo de las finanzas públicas.
El reconocimiento de las universidades públicas como órganos

autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder
público, no las exime del cumplimiento de normas legales que sin
afectar el núcleo esencial del principio de autonomía expida para
ellas el legislador, y en el caso que se analiza, no sirve de
488
489
argumento para excluirlas de un mandato de la ley anual de

presupuesto, que en un aspecto específico, el salarial y prestacional,
las articula a la estructura del Estado, con el objetivo de
consolidar en esa materia una política macroeconómica
coherente y equilibrada, sin menoscabar su capacidad de
autodeterminación para el cumplimiento de sus objetivos
esenciales.
De otra parte, como antes se mencionó, la norma impugnada

hace parte de las disposiciones generales de la ley de
presupuesto, las cuales definió el legislador como
complementarias de la ley orgánica de presupuesto, y a ellas en
la medida en que sus mandatos no vulneren el núcleo esencial
de la autonomía que les es propia, están sometidas la
universidades del Estado, las cuales, como se dijo, están
sujetas en materia presupuestal a las normas del régimen
especial que las rige, contenido actualmente en la ley 30 de
1992, “...y a aquéllas del Estatuto Orgánico de Presupuesto que
no vulneren el núcleo esencial de la autonomía consagrada para
las universidades del Estado.”260
(...) “Quinta” (...) “b. Las universidades públicas en tanto órganos

autónomos del Estado no hacen parte de la rama ejecutiva.”
260 Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
489
490
“Ese tipo de autonomía, entendida como capacidad de

autodeterminación ajena a la injerencia del poder ejecutivo, se
hace viable en la estructura del Estado en los términos del artículo
113 de la C.P. , el cual establece, que además de los órganos que
integran las ramas del poder público, existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado, entre ellos el Banco de la República (art. 371 C.P.); la
denominada Comisión Nacional de Televisión (art. 77 C.P.), y las
universidades del Estado (art. 69 C.P.), organismos todos a los
que el Constituyente dotó de autonomía, no obstante su carácter
de organismos de derecho público, sujetos a un régimen legal
propio, lo que quiere decir que exigen por parte del legislador un
tratamiento especial, que les permita efectivamente ejercer esa
prerrogativa, sin que ello implique “...exonerarlas de todo punto de
contacto con el Estado”,o no admitir el control fiscal que sobre
ellas debe ejercer la Contraloría General de la República, en
cuanto se nutren de recursos públicos.” (…)
(...) “Sobre el particular es pertinente y aplicable el

pronunciamiento de esta Corporación, producido al analizar, en
términos negativos, la autonomía del ente encargado de dirigir la
televisión, otorgada también directamente por el constituyente, art.
77 C.P., como ocurre con las universidades, en el cual de manera
expresa se señalan los elementos constitutivos esenciales de esa
autonomía, uno de los cuales es, precisamente, que para ejercerla
los entes a los cuales se les atribuye no pueden ser
"...homologados a una simple entidad descentralizada del orden
nacional:”
490
491
"En términos negativos, la autonomía, como rasgo funcional del

ente televisivo [en el caso que se analiza de las universidades
oficiales]...(ii) no le concede un ámbito ilimitado de competencias,
ya que toda entidad pública, como perteneciente a un Estado de
derecho, está sujeta a límites y restricciones, y ejerce sus
funciones dentro del campo prefigurado por la Constitución y la ley;
(iii decir, sin intromisiones e influencias del poder político". ) no la
homologa a una simple entidad descentralizada del orden
nacional, toda vez que su autonomía respecto de éstas tiene un
'plus' que la sustrae al control de tutela ordinario y cuyo alcance es
el necesario para cumplir de manera independiente su función
constitucional y legal, vale (Corte Constitucional, sentencia C-497
de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).”
(...) “En cuanto a la universidades, el artículo 69 de la C.P. en su

primer inciso les garantiza a todas, públicas y privadas, autonomía,
esto es capacidad para darse sus propias directivas y regirse por
sus propios estatutos; en el inciso segundo prevé que las
universidades públicas, en cuanto órganos autónomos que no
hacen parte de ninguna de las ramas del poder público, requieren
de un régimen especial que les permita cumplir sus objetivos y
misión sin interferencias del poder político, por lo que le ordena al
legislador establecer para ellas dicho régimen especial.”
(...) “Existiendo un régimen especial, que el legislador estableció

en cumplimiento de normas constitucionales, no hay razón válida
para que a las universidades del Estado se les apliquen las
491
492
disposiciones del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, norma

impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se les
asimile a los establecimientos públicos, mucho menos cuando ello
implicaría vulnerar su condición esencial de entes autónomos del
Estado; por eso, por existir ese régimen legal especial para las
universidades del Estado, al igual que ocurrió con la CNTV, la
norma acusada no incluyó dentro de las excepciones a su
mandato a las universidades públicas, pues ellas al igual que el
ente rector de la televisión, también dotado de autonomía por el
Constituyente, deben acogerse en materia presupuestal a lo
dispuesto en la ley especial que las rige. “
“Las universidades oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 113 de la C.P., y al igual que el Banco de la República y la
CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza
y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y
que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos,
mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría
someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual
quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente.”
“El legislador, al omitir incluirlas expresamente dentro de las

excepciones al mandato del artículo 4 del decreto 111 de 1996, no
quiso, como lo interpreta equivocadamente el gobierno nacional,
incluirlas tácitamente dentro del grupo que para efectos
presupuestales se asimila a los establecimientos públicos,
simplemente tuvo en cuenta que las universidades estatales, en
tanto entes autónomos del Estado, están sometidas, inclusive en lo
492
493
presupuestal, a un régimen especial, tal como lo ordena el inciso

segundo del artículo 69 de la Constitución, actualmente
consignado en la ley 30 de 1992.” (…)
“Resuelve: Primero. Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta

sentencia, el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, cuyo texto
corresponde al artículo 63 de la ley 179 de 1994, norma
compilada, en el entendido de que sus disposiciones no son
aplicables a las universidades del Estado, cuyo régimen
presupuestal es el ordenado por las normas de la ley 30 de 1992, y
aquéllas del Estatuto Orgánico de Presupuesto que no vulneren el
núcleo esencial de la autonomía que les reconoció el artículo 69 de
la C.P.” (…)
b.2 (…)
Así las cosas, a primera vista podría pensarse que las

universidades estatales u oficiales en materia contractual
quedaron cobijadas por las normas del mencionado
estatuto general de contratación de la administración
pública; sin embargo, ello no es así, pues dichas
instituciones se rigen por normas especiales dictadas por
el legislador, de las cuales, justamente, hacen parte las
demandadas. No ocurre lo mismo con las instituciones
estatales u oficiales de educación superior que no tengan
493
494
el carácter de universidad, pues como se expresó en el

párrafo anterior, por tratarse de establecimientos públicos,
su régimen contractual es el contenido en el estatuto
precitado. (…)
A más de lo anterior, el constituyente autoriza a la ley para

crear un "régimen especial" para las universidades del
Estado, lo que significa que estas instituciones se
regularán por normas especiales que pueden ser iguales o
distintas a las aplicables a otras entidades de educación
superior, públicas y privadas, o a las demás entidades
estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su
autonomía. En consecuencia, bien podía la ley, sin infringir
la Constitución, establecer un régimen contractual
diferente para tales entes universitarios, como lo hizo en
las normas acusadas, al determinar en el inciso tercero del
artículo 57, que el carácter especial del régimen de las
universidades estatales u oficiales comprende el régimen
contractual; y consagrar en el artículo 93 que los contratos
que celebren dichas instituciones se regirán por las
normas del derecho privado, y sus efectos estarán sujetos
a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de
los contratos, exceptuando los de empréstito, que deben
someterse a las reglas del "decreto 222 de 1983, o a las
normas que lo modifiquen o deroguen". Y como este
ordenamiento fue derogado por la ley 80 de 1993, ha de
entenderse que la normatividad a la cual se remite el
precepto demandado, es la citada ley.
494
495
Al tener el legislador la facultad de establecer el precitado

régimen especial en materia contractual, resulta apenas
obvio que se hubiera consagrado en el artículo 94
demandado, algunos requisitos adicionales para la
celebración de contratos con las universidades estatales u
oficiales, los cuales son necesarios para la validez de los
mismos, como son: aprobación y registro presupuestal,
sujeción de los pagos a las respectivas apropiaciones,
publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto de
timbre nacional en los casos que exija la ley, sin lesionar
mandato alguno del Estatuto Superior.
En este orden de ideas, la Corte considera que no le asiste

razón al demandante, pues los mandatos acusados no
infringen el inciso final del artículo 150 de la Carta, y por el
contrario son pleno desarrollo del artículo 69 ibídem, que
garantiza la autonomía universitaria y autoriza al legislador
para expedir un régimen especial aplicable a las
universidades estatales, lo que permite que en materia
contractual se rijan por disposiciones distintas de las que
se consagran en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública -Ley 80 de 1993-, el cual es
aplicable a los entes públicos que en párrafos anteriores
se mencionaron.
Por contera, vale la pena anotar que la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 25 de
495
496
mayo de 1994, con ponencia del Magistrado Roberto

Suárez Franco, se pronunció sobre el mismo tema que
aquí se debate, al absolver una consulta formulada por la
Ministra de Educación Nacional, referente al régimen de
contratación aplicable a las universidades estatales y a los
establecimientos públicos de educación superior,
concluyendo que "la contratación, por parte de las
universidades estatales u oficiales, se rige por las normas
contenidas en el capítulo VI de la ley 30 de 1992 (régimen
especial). Las demás instituciones estatales u oficiales de
educación superior, que se organicen como
establecimientos públicos para los mismos efectos, deben
someterse a las normas de la ley 80 de 1993". (…)
b.5 (…)
- Por otra parte, resulta extraña la acusación que formula el

actor contra el inciso 2o. del artículo 57, en cuanto autoriza
a las universidades estatales u oficiales, como entes
autónomos, para elaborar y manejar su propio
presupuesto, de acuerdo con las funciones que les
correspondan, pues estas son funciones inherentes y
esenciales a la administración y al manejo de toda
institución pública, máxime si se trata de aquéllas que
gozan de autonomía administrativa y financiera, y cuyo
patrimonio es independiente. En consecuencia, mal puede
pretenderse que esa tarea esté consagrada en la Ley
Orgánica del Presupuesto
496
497
Esta sentencia les otorga a las universidades públicas la

autonomía presupuestal, únicamente en lo relacionado con la
aprobación del presupuesto por sus propias autoridades y la
administración de sus recursos.
También las exonera del cumplimiento de las restricciones

establecidas por las autoridades fiscales para la creación y
aprobación del gasto, salvo cuando se trate de solicitar a la
Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la viabilidad presupuestal para la creación, o
reorganización de programas académicos que impliquen mayores
erogaciones con cargo al Tesoro Nacional, establecida en el
artículo 10 de la Ley 344 de 1996.
Las universidades públicas, como lo dispone la misma sentencia

de la Corte Constitucional, están sometidas al cumplimiento del
Estatuto Orgánico del Presupuesto en la parte que no vulnere su
autonomía.
Es evidente que no vulnera su autonomía el cumplimiento de los

principios presupuestales, la aprobación por parte de su máxima
autoridad del presupuesto anual y sus modificaciones, la
adquisición de compromisos y obligaciones con el lleno de todos
los requisitos establecidos en la ley, la expedición del certificado
de disponibilidad previo y del registro presupuestal que perfecciona
el compromiso y la autorización por parte de su máxima autoridad
presupuestal para adquirir obligaciones que superen la vigencia
fiscal.
Igualmente estarán sometidos a las prohibiciones establecidas en

el Estatuto Orgánico del Presupuesto, especialmente las
497
498
relacionadas con la imposibilidad de contraer obligaciones sobre

apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin
las autorizaciones de sus propias autoridades para comprometer
vigencias futuras o adquirir compromisos con cargo a recursos del
crédito autorizados.
Aunque hay que tener en cuenta que al momento de la expedición

de la Ley 30 de 1992 la Corte Constitucional no se había
pronunciado sobre la autonomía presupuestal de las universidades
públicas, esta quedó enmarcada en una singular mezcla de
competencias y en la nacionalización de obligaciones.
Algunos artículos de la Ley 30 de 1992 confirman las afirmaciones:
Artículo 59. A partir de la vigencia de la presente ley, la creación

de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demás
instituciones de Educación Superior estatales u oficiales debe
hacerse previo convenio entre la Nación y la entidad territorial
respectiva, en donde se establezca el monto de los aportes
permanentes de una y otra. Este convenio formará parte del
estudio de factibilidad requerido.
Artículo 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de

las universidades estatales u oficiales se regirá por la ley 4 de
1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la
adicionan y complementan.
Artículo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales,

departamentales y municipales estarán constituidos por aportes
498
499
del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los

aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias
de cada institución.
Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente

aportes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos
constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y
gastos, vigentes a partir de 1993.
Artículo 88. Con el objeto de hacer una evaluación y

posteriormente sanear los pasivos correspondientes a las
cesantías de las universidades estatales u oficiales, éstas, en un
término no mayor a seis meses deberán presentar a través del
Instituto colombiano para el fomento de la Educación superior
(ICFES) la información satisfactoria correspondiente.
El Gobierno Nacional en un término no mayor a dos años y con la

asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU)
adoptará las medidas necesarias para garantizar los aportes
correspondientes del presupuesto nacional, de los entes
territoriales y de los esfuerzos de las mismas universidades.
El artículo 131 de la Ley 100 de 1993 se ocupó de las pensiones

de las universidades públicas trasladando el pasivo pensional a la
Nación en proporción a los aportes efectuados. Dicen así los
apartes pertinentes del artículo mencionado:
499
500
Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades

oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de
naturaleza territorial.
Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del

nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un
fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la
cual esta ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor
de dicho pasivo que no esté constituido en reservas en las Cajas
de Previsión, o Fondos autorizados. (…)
Dicho Fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto

de cada institución. Será financiado por la Nación, los
departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en la
misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la
respectiva universidad o institución de educación superior,
teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) últimos
presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la
vigencia de la presente ley.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha consagrado la

obligación de la Nación de otorgar los aportes tendientes a
mantener los niveles de cobertura en la educación superior
alcanzados y a la actualización de los salarios de los servidores
públicos de las universidades. ¿Qué sucederá cuando los recursos
aportados sean insuficientes para mantener la cobertura? También
cabe preguntarse si los recursos disponibles en las universidades
son insuficientes para atender los ajustes salariales en los
términos establecidos por la Corte Constitucional. ¿Significa ello
que le corresponde al Gobierno Central disponer de los recursos
500
501
para ello? Vale la pena analizar la parte pertinente de la Sentencia

C-931 de 2004:
“Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de

2003, en el entendido según el cual el rubro allí mencionado debe
incluir las partidas necesarias para mantener, cuanto menos, los
niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio público de
educación superior, en los términos de la parte motiva de la
presente Sentencia. En consecuencia, el Gobierno Nacional y el
Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aun no
lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o traslados
presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal
de 2004. Además, esto es sin perjuicio de mantener la
actualización de los salarios de los servidores públicos de las
universidades, teniendo en cuanta como mínimo lo previsto en
esta sentencia, en especial la consideración jurídica 3.2.11.8.4.”
5.1.5.6.1. Las razones para recortar las

transferencias a las universidades no pueden ser
desproporcionadas y no pueden sacrificar el derecho
a la educación superior
En este punto hay que recordar que entre las medidas adoptadas
por el Gobierno para reducir el déficit estaba la propuesta que se
hizo al electorado primario a través de un referendo sobre la
congelación de pensiones, salarios y otros gastos.
En desarrollo de estas medidas, aunque posteriormente no fueron

aprobadas, el Gobierno no incluyó en el presupuesto los recursos
para incrementar salarios, pensiones y aportes a las universidades
públicas. La Corte Constitucional recalcó la imposibilidad de
501
502
congelar las pensiones, pues así está expresamente establecido

en la Constitución y consideró que debe existir una
proporcionalidad y no lesionar el derecho a la educación superior
cualquier decisión que se adopte sobre las transferencias a las
universidades públicas. Dice así la Sentencia C-931 de 2004
sobre las universidades públicas
“Ahora bien, la Corte encuentra que las anteriores explicaciones y

justificaciones dadas por el ejecutivo al presentar el proyecto de
ley anual de presupuesto sobre la finalidad perseguida con la
congelación de las transferencias de recursos del presupuesto
general de la Nación a las universidades públicas son precarias.
Tales explicaciones no cumplen con el deber de exponer una
carga argumentativa mínima, que con base en razones
constitucionales y no solamente económicas indique por qué la
limitación del carácter progresivo del derecho a la educación
superior, y de la prohibición de retrocesos en su reconocimiento,
era estrictamente necesaria para reducir el déficit fiscal, de
manera tal que no podía ser evitada o substituida por otra medida.
Tampoco las explicaciones señalan por qué la fórmula que se
acogió no es desproporcionada, es decir por qué no implica un
sacrificio excesivo del carácter progresivo y no reversible del
derecho social a la educación superior, frente al beneficio
constitucional que se obtiene al reducir el gasto público y con él el
déficit fiscal.”
502
503
5.1.5.6.2. La distribución de los recursos por

factores de gestión
La evaluación de los costos fijos frente a la calidad de los servicios
que con ellos se presta ha llevado a los Gobiernos a confundir las
políticas de calidad con las de distribución de los recursos. No de
otra forma se explican las fórmulas del Sistema General de
Participaciones y el diseño del régimen subsidiado de salud. Es un
objetivo razonable pero por el camino equivocado, pues mientras
el costo fijo esté creado por la ley y genere unos derechos
laborales y prestacionales, estos prevalecerán sobre la
distribución.
Es otra faceta del sistema fiscal basado en unos ingresos y gastos

creados previamente por la ley y un presupuesto que no crea
condiciones sustantivas sino que se limita a estimarlas.
La equivocación nace al pensar que la distribución de los recursos

conlleva el ajuste de los gastos y costos fijos. En la realidad se
presenta la situación contraria. El costo fijo se causa y su pago se
obtiene por la vía judicial indistintamente de la existencia de los
recursos. Los ascensos en el escalafón y las cesantías parciales
son dos ejemplos contundentes de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el particular.
Del debate de la atención de los costos fijos frente a la calidad del

servicio prestado no han sido ajenas las universidades públicas, al
punto que se estableció en la ley del Plan de Desarrollo 2003-
2006 la distribución de hasta el 12% de los aportes de la Nación
con fundamento en indicadores de gestión. Nuevamente se puede
observar que el objetivo es razonable pues se trata de fomentar la
eficiencia en las universidades a través de la asignación de los
recursos. Sin embargo, la Corte Constitucional consideró el
503
504
mecanismo como violatorio de la autonomía universitaria al obligar

a concertar a las universidades sobre asuntos inherentes a su
autodeterminación. Dice así la Sentencia C-926 de 2005.
“3. […]
“Ahora bien, imponer a las universidades públicas -tal como lo

pretende la norma acusada- el deber de concertar y acordar con el
Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución de
un porcentaje del total de las transferencias, que no podrá exceder
del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal
estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las
universidades estatales “en razón de que por sus singulares
objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya citada. Así
mismo, como acertadamente lo afirma el Procurador General de la
Nación, esos procesos de concertación y acuerdo con el Gobierno
implican que cada universidad negocie asuntos inherentes a su
autodeterminación, autogobierno y autorregulación. En
consecuencia, esa intervención gubernamental plasmada en el
artículo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones
superiores vulnera flagrantemente la autonomía universitaria.”
“En efecto, que la redistribución de un porcentaje del total de las

transferencias se base en resultados de gestión, ya sea
administrativa, financiera o académica, es facultar al Gobierno
para entrar a premiar o a castigar a las universidades públicas con
recortes o incrementos en su presupuesto, lo que implica variarles
504
505
sus recursos ya asignados, desconocer su libertad para el manejo

de los mismos y por contera violar su autonomía universitaria.”
“Sujetar la distribución del porcentaje a indicadores de gestión,

que no se encuentran precisados por el legislador, es una forma a
través de la cual el Gobierno, utilizando mayor o menor
distribución de ese 12%, puede interferir en decisiones que
corresponden al ámbito interno de las universidades estatales.
Quien califica finalmente los indicadores de gestión es el
Gobierno, luego de un proceso de concertación, el cual se traduce
en una intervención indebida en las universidades, ya que
prevalecerán, en todo caso, los criterios impuestos por el
Gobierno.”
“Si lo pretendido es garantizar la calidad de los estudios y de las

investigaciones, a través de los resultados de gestión, considera la
Corte que la medida adoptada por la norma no es adecuada para
lograr tal fin, en cuanto se constituye en una injerencia indebida
del Gobierno que atenta contra la autonomía universitaria
garantizada en la Carta Política.”
5.1.5.7. De las pensiones y la seguridad social en

salud en las universidades públicas. La autonomía
no contempla la seguridad social en salud. Los
hospitales universitarios
5.1.5.7.1. Del sistema pensional de las universidades
Sobre este particular la Corte Constitucional se ha pronunciado de
la siguiente manera en la Sentencia C-368 de 2012:
505
506
“La administración de los recursos de concurrencia en el

pasivo pensional de las universidades públicas
“4. El artículo 1º de la Ley 1371/09 impone un mandato particular

al Estado, consistente en concurrir en el pago del pasivo pensional
de las universidades estatales del orden nacional que con
anterioridad al 23 de diciembre de 1993 tenían a su cargo el
reconocimiento y pago de pensiones directamente o a través de
un caja con o sin personería jurídica. En términos de la misma
disposición, la concurrencia se hará mediante aportes del
presupuesto nacional, que toman la forma de apropiaciones
independientes a los destinados al pago de pensiones que
establece el artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
La Sala encuentra, a partir de esta definición, que la normatividad

objeto de análisis hace parte de sucesivas regulaciones
legislativas dirigidas a prever mecanismos para la concurrencia del
Estado en el pago del pasivo pensional de las universidades
públicas. Como se explicó a profundidad en la sentencia C-507/08,
a propósito del análisis de constitucionalidad de una norma de la
Ley 1151/07 que regulaba idéntico asunto sobre concurrencia, la
evolución normativa sobre este tópico ha estado signada por la
proposición de diferentes estrategias tendientes a que el Estado
asuma la deuda pensional con las universidades públicas,
generada del arreglo institucional existente con anterioridad a la
adopción de la Ley 100/93. Esto habida cuenta que antes de la
entrada en vigencia del sistema general de seguridad social, las
universidades regentaban sus propias cajas y fondos de previsión,
las cuales reconocían los derechos pensionales de sus
trabajadores, mediante un modelo financiero de concurrencia de
aportes y recursos del presupuesto nacional, dentro del cual se
506
507
generó un abultado pasivo pensional, derivado de la suma de

aportes estatales dejados de pagar en su momento, pasivo que
compromete la asunción de las prestaciones económicas de los
pensionados de las universidades públicas. Así, resultaba
imperativo fijar, a través de disposiciones legales, las fórmulas y
mecanismos de concurrencia de los recursos nacionales en la
financiación de dicho pasivo pensional.
Las conclusiones de la evolución normativa sobre esta materia

fueron planteadas por la sentencia C-507/08, antes citada, las
cuales habida consideración de su importancia para este análisis,
son transcritas a continuación in extenso.
“En un primer momento, antes de la expedición de la

Constitución de 1991, y de las leyes 30 de 1992 y 100
de 1993, las universidades públicas nacionales, bajo la
dirección y control del gobierno nacional y aplicando el
régimen legal vigente, administraron su propio régimen
de pensiones. Si bien cada universidad tenía su propia
caja de previsión y recibía los aportes de sus afiliados, la
deuda en esta materia era asumida por la nación a
través de recursos del presupuesto general.
La expedición de la Constitución de 1991 y la entrada en

vigor de la Ley 30 de 1992, transformaron la naturaleza
de las universidades. En particular, tales normas dotaron
a los centros de educación superior de una serie de
garantías destinadas a que pudieran satisfacer
adecuadamente sus objetivos misionales.
Probablemente la garantía más importante en este
507
508
sentido fue el reconocimiento de la autonomía

universitaria. En desarrollo de esta importante
garantía institucional, la Ley 30 de 1992 consagró
una serie de disposiciones financieras, destinadas,
de una parte, a asegurar la satisfacción progresiva
del derecho a la educación pública superior y, de
otra, a evitar que por vía de la asignación de
recursos, los órganos políticos pudieran afectar la
autonomía de las universidades. Estas disposiciones
pueden ser recogidas en lo que podría llamarse el
régimen financiero de las universidades públicas.
En primer lugar, la Constitución y la Ley 30 de 1992,

establecen como regla general el principio según el cual
corresponde al Estado satisfacer el derecho de acceso a
la educación pública superior, especialmente, para las
personas con menor capacidad de pago. Ello significa
que es responsabilidad del Estado financiar la prestación
del servicio y ampliarlo en la medida de los recursos
disponibles para ello. En este sentido, como lo ha
señalado la Corte, los derechos académicos
originados en las matrículas y en otros rubros, sólo
pueden ser cobrados a quienes puedan pagarlos y
constituyen, por esta misma razón, rentas
marginales de las cuales no puede depender la
prestación del servicio.
Dada la alta dependencia de la universidad de los

recursos públicos externos, con la finalidad de garantizar
que no existan restricciones indirectas a la autonomía
por vía de la asignación de recursos y de promover – o
508
509
al menos mantener – el alcance del derecho de acceso a

la educación superior, la ley 30 estableció las siguientes
reglas especiales:
En primer lugar el artículo 84 de la Ley 30 de 1992,

señaló que el gasto público en educación hace parte del
gasto público social, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 350 y 366 de la Constitución. En segundo
término, ordenó indexar, a partir de 1993, el monto de
los recursos que deben ser destinados a las
universidades. Finalmente, la misma Ley, estableció
la obligación de destinar recursos presupuestales
adicionales para la promoción de la investigación
científica y tecnológica.
Sin embargo, la ley 30 de 1992, no se pronunció sobre el

pasivo pensional de las universidades nacionales. Como
ya se ha mencionado, dicha deuda era financiada por la
Nación que anualmente, al establecer la destinación
presupuestal, asignaba los recursos necesarios para
asumirla. Esta materia fue regulada posteriormente por
la Ley 100 de 1993.
Con el propósito de ordenar el tema pensional y

garantizar el derecho al pago cierto y oportuno de las
pensiones, la Ley 100 adoptó una serie de disposiciones
aplicables a la deuda pensional de las universidades
públicas de orden nacional. En primer lugar, indicó que
las cajas o fondos de previsión prexistentes que
administraran el régimen de Prima Media podrían seguir
administrando las pensiones de las personas afiliadas
509
510
antes de la entrada en vigencia de la ley. Señaló sin

embargo, que en el caso en el cual dichas cajas o
fondos fueran declaradas insolventes por el Gobierno, la
deuda sería asumida por el “Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional”, creado a través del artículo
130 de la misma Ley. Con ello quedaban a salvo tanto
los recursos de las pensiones como los recursos
destinados a las actividades misionales de cada
universidad.
Como ya se mencionó, las cajas de pensiones de las

universidades públicas de orden nacional, no contaban
con activos suficientes para pagar la deuda pensional.
En este sentido, se traba de cajas o fondos insolventes.
Sin embargo, el gobierno optó por abstenerse de
declarar la insolvencia de las cajas y, en su lugar,
suministrar los correspondientes recursos anuales a
través de las asignaciones presupuestales
correspondientes.
En este contexto, se expidió el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.

Según esta disposición, la deuda pensional de las universidades
nacionales cuando las respectivas cajas de previsión resulten
insolventes, no será ya asumida por el Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional. A partir de la vigencia de esta
norma, dicha deuda debe ser financiada, de forma
concurrente, con recursos del presupuesto nacional
especialmente destinado para tales efectos y recursos de las
510
511
respectivas universidades. Adicionalmente, la disposición

establece que al porcentaje que corresponda a la nación,
deberá restarse el monto que esta ha trasferido a las
universidades desde el año de 1994 para el pago de la deuda
pensional.” (…)
1.3. Delimita los montos de concurrencia de la Nación y de

las universidades públicas en el pago del pasivo
pensional, al igual que las fuentes de recursos
adicionales del fondo. (Art. 3º). Sobre el particular,
determina que (i) la concurrencia a cargo de la
Nación será igual a la diferencia entre el valor del
pasivo pensional menos el aporte a cargo de la
respectiva universidad; (ii) la concurrencia en el
pago del pasivo pensional a cargo de cada
universidad, equivaldrá a la suma que esta haya
destinado del presupuesto asignado por la Nación
en el año 1993 para el pago de pensiones y que
fueron incluidos en la base para determinar la
transferencia para funcionamiento prevista en el
artículo 86 de Ley 30 de 1992; y (iii) los recursos
adicionales están constituidos por las cuotas partes
pensionales cobradas, los aportes que por ley
deban devolver los empleadores o administradoras
de pensiones a nombre de los pensionados de las
universidades estatales del orden nacional; las
cotizaciones provenientes de la respectiva
universidad de quienes al 1º de abril de 1994 (fecha
de entrada en vigencia del sistema general de
511
512
seguridad social) tenían la condición de afiliados a

sus cajas de previsión hasta el cierre o liquidación
de la respectiva caja; y las reservas que fueron
acumuladas en el ejercicio de la administración del
régimen de las cajas con o sin personería jurídica.
(…)
2. Con base en las estipulaciones antes expuestas, la Sala

concluye que la norma acusada se inserta en la creación
legal de un fondo para el pago del Pasivo Pensional de las
universidades estatales del orden nacional, dirigido a
subrogar a las cajas y fondos de previsión de dichas
instituciones educativas, centralizándose con ello el
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas que
estaban a su cargo, emolumentos que ahora son
responsabilidad del Fondo. Esto a partir de un modelo de
concurrencia de recursos a partir de tres fuentes
definidas (i) recursos del presupuesto nacional; (ii)
recursos de las universidades que les fueron girados
con cargo al presupuesto asignado y con el fin de
pagar pensiones a través de sus cajas y fondos
previsionales; y (iii) los demás recursos que fueron
acumulados en virtud de cotizaciones, reservas y otros
ingresos propios de la administración de las pensiones
por dichas cajas y fondos. (…)
8.2. De la misma forma, la Corte determinó que uno de los

aspectos que reforzaba la competencia del legislador para regular
512
513
la materia demandada era el componente mixto del Fondo de

Solidaridad Pensional, el cual estaba compuesto tanto por aportes
de los afiliados al sistema, como por recursos de origen
público, en especial de las entidades territoriales. Así, al
tratarse de ingresos de naturaleza parafiscal, su
administración era un asunto que estaba sometida a las
condiciones que previera el legislador. (…)
15.3. En ese orden de ideas, se hace evidente el propósito de la

expresión acusada. Si el objetivo de la legislación objeto de
análisis es fijar reglas para la concurrencia de recursos del
presupuesto nacional en el pago del pasivo pensional de las
universidades públicas, resulta acertado que el contrato
comercial escogido sea la fiducia mercantil, pues ella es la
institución jurídica que permite que se conforme un
patrimonio autónomo, afectado exclusivamente para dicho
pago de las obligaciones prestacionales que estaban a cargo
de las cajas y fondos de previsión de las mencionadas
universidades. Esto se prueba, como se explicó
anteriormente, en el hecho que la Ley 1371 de 2009 contenga
varias previsiones que obligan a que los recursos del
patrimonio autónomo se usen exclusivamente para los
propósitos legales del Fondo. Además, no puede perderse de
vista que el legislador, en los términos del artículo 48 C.P., tiene
un margen amplio de configuración legislativa sobre la materia, el
cual no es desconocido por la prescripción demandada. (…)
513
514
15.4. Ahora bien, las razones explicadas son suficientes para

comprobar la adecuación de la medida legislativa, puesto que
se indicó que la fiducia mercantil, que por mandato legal es
un contrato cuya celebración corresponde a los
establecimientos de crédito e entidades fiduciarias, es un
negocio jurídico precisamente dirigido a la administración de
recursos destinados a un fin específico. Así, también está
acreditado el segundo paso del citado juicio débil. (…)
17.3. Por último, debe insistirse en que la naturaleza de los

recursos que conforman el patrimonio autónomo del Fondo
son de naturaleza estatal y tienen destinación específica. Esto
es razón suficiente, como se ha insistentemente explicado en esta
decisión, para que el legislador les haya conferido una fórmula
particular de administración fiduciaria, que responde a las
finalidades de la concurrencia estatal en el pago del pasivo
pensional.
5.2 Evolución del régimen financiero y pensional de las

universidades públicas. Legislación vigente al momento de la
expedición del artículo 38 demandado
Las universidades públicas de orden nacional son entidades

educativas creadas por la ley. En sus orígenes, estas
universidades eran dependencias del Ministerio de Educación
Nacional, sometidas a la dirección política y administrativa del
514
515
gobierno261. En un segundo momento, la ley otorgó a las

universidades el carácter de establecimientos públicos. Ello
significaba que la dirección de estas entidades seguía a cargo del
gobierno, que su régimen interno seguía siendo el definido por la
ley y por los decretos gubernamentales y que su presupuesto
seguía siendo fundamentalmente financiado por recursos del
presupuesto nacional. Sin embargo, en tanto establecimientos
públicos, las universidades fueron dotadas de personería jurídica,
patrimonio propio y capacidad para contratar. En suma, se trataba
de entidades relativamente autónomas desde una perspectiva
administrativa, pero sometidas al control y vigilancia del gobierno
y a las directrices políticas trazadas por este y financiadas con
recursos del presupuesto nacional.
En este contexto institucional y ante la inexistencia de un régimen

general de pensiones como el que existe en la actualidad, las
universidades públicas nacionales, al amparo de las leyes
vigentes y bajo la estrecha dirección y vigilancia del gobierno
nacional, fueron autorizadas para administrar el régimen
pensional de sus funcionarios y empleados262. A este respecto ya
la Corte había indicado lo siguiente:
261
Así por ejemplo, Cfr. La Ley 66 de 1867 que crea a la Universidad Nacional de los
Estados Unidos de Colombia, que es el precedente de la actual Universidad Nacional de
Colombia.
262
La Ley 6ª de 1945 creó la Caja de Previsión Social de los empleados y obreros
nacionales, y señaló que la Nación garantizaría todas sus obligaciones. Esta Ley
también estableció que las instituciones de previsión social existentes podrían fundirse
con la Caja Nacional o continuar como entidades independientes. Las universidades
mantuvieron las cajas de previsión que ya habían sido creadas. En este sentido, es
relevante señalar que el régimen legal desde sus orígenes y hasta la entrada en vigor de
la Ley 100 de 1993, admitía la coexistencia de distintas instituciones oficiales de
previsión institucionalmente integradas a entidades del orden nacional, cuyas deudas
eran asumidas por la nación. Por esta razón distintas entidades – entre ellas las
universidades nacionales - tuvieron a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y
otros beneficios como las cesantías.
515
516
“(C)on anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la

administración de los recursos destinados a pagar las pensiones
de invalidez, jubilación y vejez, por regla general, corría a cargo
del Seguro Social para el caso de los trabajadores privados y de
las distintas cajas de previsión social o fondos del sector público,
oficial o semioficial, para el caso de los servidores públicos. Esas
entidades eran las responsables del reconocimiento y pago de las
prestaciones directamente a los trabajadores que reunían los
requisitos de ley o los señalados en las convenciones colectivas
correspondientes (Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 4ª de 1976, 33
de 1985 y 71 de 1988, entre otras). Así, por ejemplo, las
universidades oficiales de nivel territorial contaban con las
correspondientes cajas o fondos con los que pagaban las
pensiones de jubilación e invalidez a sus empleados, los
cuales tenían presupuesto propio y autonomía
administrativa.”263.
Respecto a este último punto, resulta claro que en todos los

casos la administración del régimen pensional de los trabajadores
y profesores de la universidad se realizaba a través de cajas de
previsión que, con o sin personería jurídica, habían sido creadas
como dependencias de las respectivas universidades y contaban
con presupuesto propio y autonomía administrativa264. En esta
263
Cfr. Sentencia C- 032 de 2008, que declaró exequible un aparte del artículo 131 de la
ley 100 de 1993.
264
Tanto la ley como el Consejo de Estado, separaron para efectos de la regulación que
se estudia, las cajas o fondos de compensación, de las entidades a las cuales estos
fondos o cajas pertenecían o estaban adscritas. Esta distinción es razonable, en la
medida en que las entidades nacionales tenían objetivos misionales especiales y
distintos a los de satisfacer la seguridad social de sus empleados y trabajadores. Por ello
se adjudicaba a las cajas o fondos esta misión específica, la cual era satisfecha a través
de la separación de los presupuestos y la gestión de las dos entidades. En efecto, la Ley
516
517
materia las universidades públicas no se diferenciaban de las

restantes entidades del orden nacional en la administración de las
pensiones de sus trabajadores y funcionarios. En el caso en el
cual las rentas propias de las cajas o fondos pensionales no
fueran suficientes para sufragar el correspondiente pasivo, la
Nación trasfería los correspondientes recursos financieros.
El pasivo pensional al que se refiere el artículo 38 demandado es,

fundamentalmente, el que adquirieron las cajas o fondos de
previsión social de las universidades públicas, en virtud de la
aplicación del régimen pensional vigente antes de la entrada en
vigor del régimen general de pensiones consagrado en la ley 100
de 1993 y que, por mandato de esta Ley, sólo ha seguido
aplicándose a sus antiguos afiliados.
Las personas vinculadas a las cajas o fondos de previsión de las

universidades eran empleados públicos y trabajadores oficiales
cuyas acreencias laborales eran garantizadas por la Nación. En
este sentido, la deuda pensional que correspondía a tales cajas, -
así como todas las deudas de la misma naturaleza originadas en
las cientos de cajas o fondos especiales de pensiones existentes
en las distintas entidades públicas hasta la entrada en vigor de la
33 de 1985 señaló que debía entenderse “por cajas de previsión las entidades del orden
nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de
Bogotá que, por ley, reglamento o estatutos, tengan, entre otras, la función de pagar
pensiones a empleados oficiales de cualquiera de dichos órdenes”. Como lo señala la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, esta normatividad condujo a
establecer que incluso por disposición de los propios estatutos, era posible crear cajas
que no necesariamente debían constituirse como entidades descentralizadas con
personería jurídica. Sin embargo, para todos los efectos, eran entidades distintas a las
entidades que las creaban. Cfr. Consejo de Estado, Radicación número: 11001-03-06-
000-2006-00012-00(1713) de 2006, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero
Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce, marzo 3 de 2006.
517
518
Ley 100 de 1993-, era fundamentalmente asumida por la Nación y

pagada a través de asignaciones del presupuesto nacional265. Lo
mismo sucedía con los restantes establecimientos públicos
autorizados por la ley para administrar su propio régimen de
pensiones, bajo la dirección y vigilancia del Gobierno Nacional.
La Constitución de 1991 significó una transformación radical en el

régimen de las universidades públicas. En efecto, como la Corte
ya ha tenido oportunidad de señalarlo, la Carta no sólo consagró
el derecho constitucional de acceso a la educación pública
superior, sino que estableció una serie de garantías
institucionales destinadas a que el proceso educativo y la
investigación académica no estuvieran al servicio de los órganos
políticos266 y pudieran satisfacer las exigencias mínimas de
calidad, accesibilidad, adaptabilidad e igualdad en la satisfacción
del derecho. La más importante de tales garantías es la
autonomía universitaria. En efecto, es sólo a partir de la Carta de
1991 y de la ley 30 de 1992 que reglamenta la materia, que las
universidades adquieren efectivamente autonomía plena en el
manejo de sus asuntos propios y dejan de ser establecimientos
públicos para adquirir el carácter de entes autónomos del
Estado267.
265
El Decreto 3135 de 1968 y la Ley 33 de 1985 regularon el régimen de pensiones para
los empleados públicos de entidades nacionales Estas normas permitían la existencia de
cajas o fondos de previsión en las entidades públicas, destinadas exclusivamente a
administrar el régimen de pensiones de sus empleados o trabajadores.
266
En este sentido la Ley 30 de 1992 indicó: “Artículo 30. Es propio de las instituciones
de Educación Superior la búsqueda de la verdad, el ejercicio libre y responsable de la
crítica, de la cátedra y del aprendizaje de acuerdo con la presente Ley.”. La Corte se ha
manifestado reiteradamente sobre la importancia de mantener intacta la garantía
institucional de la autonomía universitaria para asegurar la producción libre del saber, la
investigación y la crítica. Cfr. Entre otras la sentencias C-220 de 1997.
267
Al respecto Cfr. Sentencia C – 220 de 1997. En esta oportunidad señaló la Corte:
“La autonomía universitaria que consagra la Constitución Política, autonomía como
518
519
En desarrollo de esta importante garantía institucional, la Ley 30

de 1992, señaló en su artículo 28, que la autonomía universitaria
“reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus
estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas,
crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y
organizar sus labores formativas, académicas, docentes,
científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes,
seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus
recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional.”. (subraya fuera del texto original).
Respecto al derecho de arbitrar y administrar sus recursos, el

artículo 29 de la misma Ley indicó que la autonomía de las
instituciones universitarias apareja el derecho de “(a)rbitrar y
aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de
su función institucional.”.
Así mismo, con la finalidad de asegurar que por la vía del

financiamiento público no se afectara de manera indirecta el
ejercicio de la autonomía universitaria y para garantizar la
sinónimo de legítima capacidad de autodeterminación, no corresponde a la autonomía

restringida que la ley le reconoce a los establecimientos públicos, por lo que pretender
asimilarlos, así sea únicamente para efectos presupuestales, implica para las
universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se
traduce, en un contínuo control de sus actividades por parte del poder central,
inadmisible en el caso de las universidades, y en el propósito, como obligación legal por
parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la
política general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia.”. En el
mismo sentido Cfr, la más reciente sentencia C-926 de 2005.
519
520
progesividad del derecho a la educación pública superior, el

legislador estableció una serie de disposiciones de orden
financiero que se mencionan a continuación y que resultan de la
mayor relevancia para resolver los problemas que la presente
demanda plantea a la Corte.
En primer lugar, el artículo 84 de la Ley 30 de 1992, señaló que el

gasto público en la educación hace parte del gasto público social,
de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la
Constitución268. Adicionalmente, como entra a explicarse, la
misma Ley, (1) protegió los bienes y rentas de las universidades;
(2) ordenó el financiamiento público de estas entidades; y (3)
estableció la obligación de aumentar progresivamente el monto
de los recursos presupuestales destinados a la prestación del
servicio de educación y a la promoción de la investigación
científica y tecnológica.
En efecto, de una parte, el artículo 85 de la Ley 30, indicó que los

ingresos y el patrimonio propio de las instituciones estatales u
oficiales de Educación Superior, estaría constituido por a) las
partidas que le sean asignadas dentro del presupuesto nacional,
departamental, distrital o municipal; b) los bienes muebles e
inmuebles que actualmente posean y los que adquieran
posteriormente, así como sus frutos y rendimientos; c) las rentas
que reciban por concepto de matrículas, inscripciones y demás
derechos269; d) los bienes que como personas jurídicas adquieran
a cualquier título.
268
La Corte Constitucional declaró exequible este artículo a través de la Sentencia C-547
de 1994.
269
Según el artículo 122 de la ley 30 de 1992, los derechos pecuniarios que por razones
académicas pueden exigir las instituciones de Educación Superior, son los siguientes: a)
520
521
El artículo 86 de la Ley 30 señaló que los presupuestos de las

universidades públicas estarían constituidos por aportes del
presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, por los
aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas
propias de cada institución. En cumplimiento de este artículo, la
Nación asignaba anualmente a las universidades estatales,
dentro del rubro de funcionamiento, la partida destinada al pago
del pasivo pensional.
Adicionalmente, el citado artículo 86 estableció la obligación de

aumentar anualmente los aportes financieros de la Nación y las
entidades territoriales. Al respecto indicó: “las universidades
estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los
presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que
signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando
como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir
de 1993.” Finalmente, el artículo 87 ordenó un incremento
creciente de los aportes del presupuesto nacional a las
universidades públicas.
Derechos de Inscripción; b) Derechos de Matrícula; c) Derechos por realización de

exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios; d) Derechos por la realización de
cursos especiales y de educación permanente; e) Derechos de Grado; f) Derechos de
expedición de certificados y constancias. // Parágrafo 1° Las instituciones de Educación
Superior legalmente probadas fijarán el valor de todos los derechos pecuniarios de que
Trata este artículo y aquellos destinados a mantener un servicio médico asistencial para
los estudiantes, los cuales deberán informarse al Instituto Colombiano para el Fomento
de la Educación Superior (Icfes) para efectos de la inspección y vigilancia, de
conformidad con la presente ley. //Parágrafo 2° Las instituciones de Educación Superior
estatales u oficiales podrán además de los derechos contemplados en este artículo, exigir
otros derechos denominados derechos complementarios, los cuales no pueden exceder
del 20% del valor de la matrícula.” El literal e) anterior y la expresión en negrilla fueron
objeto de declaración de constitucionalidad condicionada a través de la sentencia C-654
de 2007.
521
522
La Ley 30 de 1992 no se refirió al pasivo pensional de las

universidades. La única referencia a deudas laborales contraídas
previamente por las entidades universitarias se hizo en el artículo
88, orientado a solventar el pasivo correspondiente a las
cesantías de las universidades oficiales270. Este tema, como entra
a explicarse, fue regulado pocos meses después, en el régimen
general de pensiones, proferido a través de la Ley 100 de 1993.
Poco tiempo después de proferida la ley 30 de 1992, se expidió la

Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”. Esta ley
estableció, entre otras cosas, un régimen de transición destinado
a solventar la deuda pensional de las entidades públicas que,
hasta entonces, habían administrado su propio régimen pensional
y acumulaban pasivos importantes. Unas de tales entidades son
las universidades nacionales y territoriales.
Para asegurar la satisfacción cierta y oportuna del derecho a la

seguridad social la Ley 100 de 1993 creó un sistema general de
pensiones que sería administrado exclusivamente por las
entidades que la propia ley autorizaba. El artículo 129 de la ley
prohibió la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de
previsión o de seguridad social en pensiones del sector público,
270
Al respecto señala la mencionada norma: “Artículo 88. Con el objeto de hacer una
evaluación y posteriormente sanear los pasivos correspondientes a las cesantías de las
universidades estatales u oficiales, éstas en un término no mayor a seis meses deberán
presentar a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes) la información satisfactoria correspondiente. // El Gobierno Nacional en un
término no mayor a dos años y con la asesoría del Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU), adoptará las medidas necesarias para garantizar los aportes
correspondientes del Presupuesto Nacional de los entes territoriales y de los esfuerzos de
las mismas universidades. // Parágrafo. Facúltase a las universidades estatales u oficiales
para adoptar el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de l990. Este se podrá acoger
como obligatorio para quienes se vinculen laboralmente a la universidad a partir de la
vigencia de la presente ley. // Con respecto a quienes ya estuvieran vinculados, el
traslado al nuevo régimen quedará al criterio exclusivo del docente o funcionario.”.
522
523
de cualquier orden nacional o territorial271. Adicionalmente, de

manera expresa, ordenó a todos los servidores públicos ingresar
al régimen general de pensiones272.
No obstante, la Ley autorizó a las cajas, fondos o entidades de

seguridad social pre-existentes, del sector público o privado, con
o sin personería jurídica, para continuar administrando el régimen
de prima media con prestación definida, respecto de quienes se
hubieren afiliado a ellas con anterioridad a la vigencia de la ley,
siempre que estas personas decidieran mantener dicha afiliación
y mientras tales entidades subsistieran273.
Por virtud de las disposiciones mencionadas, las personas que se

hubieren afiliado a las cajas de previsión de las universidades
públicas nacionales, con anterioridad a la vigencia de la ley 100
de 1993, tenían derecho, bien a retirarse de dichas cajas y
afiliarse al Instituto de Seguros Sociales o a un fondo privado de
pensiones, ora a permanecer afiliados a las cajas o fondos de las
universidades. Estas cajas administrarían el régimen de Prima
Media con prestación definida y aplicarían las reglas pertinentes
consagradas en la ley 100 de 1993.
Sin embargo, para asegurar el cumplimiento efectivo del derecho

a la seguridad social en pensiones, el capítulo III de la Ley 100 de
271
La Corte Constitucional declaró exequible, por los cargos estudiados en la demanda,
el artículo 129 mencionado. Cfr. Sentencia C-126 de 1995.
272
Art. 15 Ley 100 de 1993.
273
Artículo 52 de la Ley 100 de 1993. En el mismo sentido, el artículo 128 de la Ley
comentada señaló que si bien los servidores públicos afiliados al Sistema General de
Pensiones podían escoger el régimen al que desearan afiliarse, aquellos que se acogieren
al régimen de prestación definida, podrían continuar afiliados a la caja, fondo o entidad
de previsión a la cual se hallaren vinculados. Estas entidades administrarían los recursos
y pagarían las pensiones conforme a las disposiciones del régimen de prima media,
previstas en la Ley.
523
524
1993 (titulado Entidades del sector Público), consagró algunas

reglas que resulta relevante mencionar.
De una parte, como ya se indicó, la Ley prohibió la creación de

nuevas cajas o fondos de pensiones. Adicionalmente, para
garantizar el pago de las pensiones de las personas afiliadas a
las cajas o fondos preexistentes de las entidades de orden
nacional – como las universidades nacionales – que decidieran
permanecer afiliadas a tales cajas, la ley creó el llamado “Fondo
de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”. Según el artículo 130
de la ley, este fondo sería una cuenta de la Nación adscrita al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se
administrarían mediante encargo fiduciario. Este fondo tenía dos
funciones esenciales: (1) sustituir a la Caja Nacional de Previsión
Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o
de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y (2)
sustituir a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del
sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y
para los mismos efectos.
De lo que se trataba, como quedó claro en la discusión legislativa

que antecedió a la expedición de la Ley 100 de 1993, era de que
la Nación asumiera directamente “los faltantes” de las cajas o
fondos de previsión que habían pertenecido a las entidades de
orden nacional, cuando éstas resultaran insolventes. A este
respecto, en los antecedentes de la ley 100 de 1993 comentada
se lee lo siguiente:
“La nación asumirá directamente el faltante del ISS y de las cajas

y fondos (sic) funciones pensionales (sic) sean sustituidos por el
524
525
fondo de pensiones públicas del nivel nacional, en cuanto se

agoten las reservas existentes”274
El mismo artículo 130 de la Ley 100 de 193, señaló que el

Gobierno Nacional establecería los mecanismos requeridos para
el pago de las pensiones reconocidas o causadas con
anterioridad a la presente Ley.
Las normas que acaban de ser comentadas, resultan plenamente

aplicables a las entidades o fondos de pensiones de las
universidades nacionales. En efecto, como puede fácilmente
constatarse, la Ley 100 reglamenta de manera general el régimen
de las cajas o fondos de entidades del orden nacional y no hace
ninguna mención específica o excepcional a las universidades
estatales.
En este sentido, resulta relevante señalar que la ley se limitó

a establecer regulaciones diferenciadas sólo respecto de
algunas entidades muy especiales que, por su naturaleza u
origen, fueron objeto de un trato específico. En particular, la
ley reguló de manera diferenciada el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República (art. 130 ley 100 de 1993)
y el Fondo para pagar el pasivo pensional de las
universidades e instituciones de educación superior de
naturaleza territorial (art. 131 de la ley 100 1993). En este
sentido, se reitera, las cajas o fondos de las universidades de
274
Gaceta del Congreso 87 de 1992, página14.
525
526
orden nacional, fueron objeto de la reglamentación general

antes descrita.
La regulación diferenciada de las universidades de orden

territorial respecto de las universidades nacionales, se debía
especialmente al origen y las fuentes de financiación de cada una
de estas entidades. De una parte, las universidades nacionales
son creadas por ley, los regímenes especiales que dieron origen
a la deuda pensional fueron diseñados y administrados mientras
dichas entidades eran establecimientos públicos gobernados por
agentes del gobierno central. Sus funcionarios y trabajadores
eran funcionarios y trabajadores de la Nación. Finalmente, su
presupuesto era financiado con recursos del presupuesto
nacional. En este sentido, las universidades nacionales, al menos
en cuanto se refiere a su deuda pensional, eran similares a
cualquier otra entidad de orden nacional que hubiere administrado
un régimen de pensiones, al amparo y bajo la dirección del
gobierno. Sin embargo, las universidades de orden territorial
son creadas por decisiones autónomas de la respectiva
entidad territorial, quienes, al menos hasta antes de la Carta
de 1991, tenían la capacidad para orientar, dirigir y vigilar su
gestión y eran las responsables de su financiación. Respecto
de estas últimas entidades, la Nación tenía apenas una
responsabilidad subsidiaria como garante último de las
obligaciones.
Por las razones mencionadas pero adicionalmente por la evidente

imposibilidad de las universidades territoriales de financiar su
pasivo pensional y la falta de disciplina de las entidades
526
527
territoriales a la hora de financiar dicha deuda, el artículo 131 de

la Ley 100 de 1993, ordenó la creación de un fondo especial
destinado a financiar, con recursos de la nación y de las restantes
entidades territoriales concernidas, el pasivo pensional de las
universidades oficiales y de las instituciones oficiales de
educación superior de naturaleza territorial275.
El Fondo creado para financiar el pasivo pensional de las

universidades oficiales y de las instituciones oficiales de
educación superior de naturaleza territorial, creado por el artículo
131 de la ley 100 de 1993, debía ser constituido en cada una de
las universidades e instituciones de educación, con los activos de
las respectivas cajas o fondos y los recursos provenientes de la
nación, los departamentos, los distritos y los municipios. Cada
entidad territorial debía aportar al fondo en la misma proporción
en que hubieren contribuido al presupuesto de la respectiva
universidad o institución de educación superior, teniendo en
cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales,
anteriores al año de iniciación de la vigencia de la Ley.
De esta manera las universidades, que no tienen la naturaleza de

cajas o fondos de pensiones y que no contaban con las reservas
necesarias para asumir su deuda pensional, podían pagar las
275
Este artículo fue reglamentado, entre otros, por el decreto 2337 de 1996. En dicha
reglamentación se estableció que las universidades territoriales debían contribuir al
saneamiento del pasivo pensional. Esta reglamentación fue demandada y declarada
ajustada a la ley por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda – Subsección - A, CP: ALBERTO ARANGO MANTILLA, sentencia
de dieciséis (16) de mayo de dos mil dos (2002), radicación número: 11001-03-25-000-
1998-2364-00(2364) y 11001-03-25-000-1998-0352-00(2873).
527
528
pensiones de sus extrabajadores o maestros afiliados al régimen

pensional anterior a la vigencia de la ley 100 de 1993. Estas cajas
podrían seguir administrando las pensiones de las personas
titulares del derecho hasta la fecha límite establecida por el
artículo 131 de la ley 100. Sin embargo, el resto de sus afiliados
debían trasladarse a una de las entidades autorizadas por el
sistema general de seguridad social para tales efectos.
Como ya se mencionó, el régimen de transición diseñado para el

pago de la deuda pensional de las universidades nacionales fue
distinto. Dado que la financiación de dichas universidades y de su
pasivo pensional había correspondido a la nación, no parecía
posible establecer un fondo al cual concurrieran fuentes distintas
al presupuesto nacional. Adicionalmente, a diferencia de lo que
ocurrió con las universidades territoriales, la ley autorizó a las
cajas y fondos de las universidades estatales a seguir
administrando las pensiones de todos sus afiliados, al menos,
hasta que no fueran declaradas insolventes.
En suma, respecto de la deuda pensional de las universidades

nacionales la Ley estableció cuatro reglas básicas: (1) señaló que
las entidades, cajas o fondos de pensiones de las universidades
públicas del orden nacional, con o sin personería jurídica276,
276
Como ya se ha señalado, en este punto lo que se exigía no era la liquidación de la
entidad sino su insolvencia. Adicionalmente, si se trataba de cajas de previsión social sin
personería jurídica, lo que se exigía era que los activos correspondientes a la cuenta
especial destinada a la administración y pago de las pensiones, fueran insuficientes para
el pago de la deuda pensional correspondiente. Por ello, el Consejo de Estado indicó:
“Tal y como se advirtió, es evidente que dentro del régimen pensional del sector público
anterior a la vigencia de la ley 100 de 1993, existieron múltiples entidades de previsión
encargadas de administrarlo -la principal, a nivel nacional, la Caja Nacional de Previsión
Social-. Si bien es cierto muchas de ellas eran establecimientos públicos, con personería
jurídica propia, otras constituían dependencias de las respectivas entidades, como es el
caso de algunas universidades. // En cuanto a las cajas facultadas por ley para continuar
administrando el régimen solidario de prima media con prestación definida respecto de
528
529
podían seguir administrando las pensiones de quienes se

hubieren afiliado a ellas con anterioridad a la entrada en vigor de
la ley 100; (2) concedió a las personas afiliadas a estas cajas el
derecho a cambiar su afiliación a una de las entidades
sus afiliados (…), encuentra la Sala que el legislador no hizo distinción. Del contenido
gramatical, teleológico y sistemático de los artículos 52 y 128 transcritos ( de la ley 100
de 1993), no se advierte que estuvieran excluidas de la atribución plasmada en esas
normas las cajas carentes de personería jurídica, que constituían simples dependencias
de la respectiva entidad empleadora, como parece entenderlo la Superintendencia
Bancaria y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en algunos conceptos que
conoció la Sala, sobre la base que “las cajas sin personería jurídica carecen de capacidad
para asumir derechos y obligaciones, y por tanto las obligaciones pensionales
reconocidas recaen en cabeza de la entidad empleadora” , pues la exigencia aludida es
un condicionamiento que la ley no contempló. (…) // Esta disposición, de un lado,
ratifica la conclusión de la Sala en el sentido de que cuando el legislador en la ley 100 se
refirió a Cajas, lo hizo de manera genérica, esto es, cobijando tanto a las que tenían
personería jurídica como a las que carecían de ella y, de otra, contempla una facultad
permanente del Gobierno Nacional para declarar la insolvencia de las cajas del sector
público del orden nacional y su consecuente sustitución por parte del Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional del pago de las pensiones de vejez y de
jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes. // (…) En lo que toca con
Universidades con cajas carentes de personería jurídica, considera la Sala, debe hablarse
antes de la insolvencia entendida en términos ordinarios comerciales, de estado
deficitario de las respectivas cuentas que debieron manejarse en forma independiente y
separada, como más adelante se verá. // (…)Por tanto, conforme a las anteriores
disposiciones, en armonía con lo señalado en el artículo 132 de la ley 100 es claro que a
partir de la vigencia de la misma, las cajas del sector público, en todos sus órdenes,
debieron administrar en forma independiente y en cuentas separadas, las pensiones de
vejez, de invalidez y de sobrevivientes y para ello, según lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 54 de la ley 100, todas las reservas debieron manejarse mediante encargo
fiduciario o títulos de la Nación, con arreglo a las normas sobre inversión, rentabilidad y
control determinadas por el Gobierno Nacional. Ahora bien, puede suceder que por
distintas razones-excesivo pasivo pensional, insuficiencia de las reservas constituidas,
falta de aportes o cotizaciones-las cuentas de las cajas sin personería jurídica de
universidades nacionales presenten un estado deficitario, caso en el cual el Gobierno
Nacional, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 130 de la ley 100 puede entrar a
declarar su insolvencia-art. 130 de la ley 100 de 1993 -y a determinar que el Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional las sustituya. //. Dentro del contexto
constitucional y presupuestal que se viene analizando, esta disposición legal representa
la autorización legal para la realización de gasto público con el objeto de atender pasivos
de cajas o fondos que sean insolventes, de manera que cuando el Gobierno así lo
determine, en este evento no estaría ejerciendo, por sí y ante sí, una atribución autónoma
sin respaldo legal, sino ejecutando la autorización legal de sustitución, la cual resultaría
procedente en el caso de las cajas de las universidades que correspondan a los supuestos
de hecho del precepto y siempre que el Gobierno así lo determine. (…)”. ONSEJO DE
ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: FLAVIO
AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE, tres (3) de marzo de dos mil seis (2006), Radicación
número: 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713)
529
530
autorizadas por la Ley 100 de 1993 para seguir administrando el

régimen de pensiones; (3) estableció que, en el caso de que las
cajas o fondos de las universidades resultaran insolventes, para
el pago de las pensiones de las personas que siguieran afiliadas
a ellas, serían sustituidas por el “Fondo de Pensiones Públicas
del Nivel Nacional”. (4) señaló que el gobierno nacional
establecería los mecanismos requeridos para el pago de las
pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la Ley 100
de 1993.
Al referirse al contenido de esta reglamentación, la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló:
“Las universidades del orden nacional, a través de sus cajas,

están facultadas para administrar el régimen de prima media con
prestación definida con respecto a los servidores públicos que a
la fecha de entrar en vigencia la ley 100 estaban afiliados a ellas.
Las cajas sin personería jurídica que se manejan como cuentas
separadas e independientes que presenten déficit por diferentes
razones, pueden ser declaradas insolventes - art. 130 ibídem - y
sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional
en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de
jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, si el
Gobierno así lo determina.”277 (Subraya original)
277
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero
ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE, tres (3) de marzo de dos mil seis
(2006), Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713).
530
531
Como se explica adelante, ninguna de las cajas o fondos de

previsión social de las 5 universidades públicas de orden nacional
tenía la solvencia para pagar la deuda pensional correspondiente.
En efecto, el pasivo pensional de estas cajas de previsión era – y
sigue siendo - muy superior a sus activos, básicamente
constituidos por los aportes de sus afiliados y las reservas que
hubieren podido constituir. En consecuencia, estas cajas o fondos
de previsión se encuentran en incapacidad de cumplir sus
compromisos pensionales y pagar sus deudas tal y como lo
previó el artículo 130 de la ley 100 de 1993. Sin embargo, en
lugar de declarar la insolvencia de las respectivas cajas, el
gobierno optó por seguir financiando la deuda pensional de cada
una de estas entidades a través de la asignación anual de
recursos del presupuesto nacional. En consecuencia, ninguna de
tales entidades fue sustituida en su deuda pensional por el Fondo
creado por el artículo 130 de la Ley 100 de 1993.
5.3 (…)
En primer lugar, la Constitución y la Ley 30 de 1992, establecen

como regla general el principio según el cual corresponde al
Estado satisfacer el derecho de acceso a la educación pública
superior, especialmente, para las personas con menor capacidad
de pago. Ello significa que es responsabilidad del Estado
financiar la prestación del servicio y ampliarlo en la medida
de los recursos disponibles para ello. En este sentido, como lo
ha señalado la Corte, los derechos académicos originados en las
matrículas y en otros rubros, sólo pueden ser cobrados a quienes
puedan pagarlos y constituyen, por esta misma razón, rentas
531
532
marginales de las cuales no puede depender la prestación

del servicio278.
Dada la alta dependencia de la universidad de los recursos

públicos externos, con la finalidad de garantizar que no existan
restricciones indirectas a la autonomía por vía de la asignación de
recursos y de promover – o al menos mantener – el alcance del
derecho de acceso a la educación superior, la ley 30 estableció
las siguientes reglas especiales:
En primer lugar el artículo 84 de la Ley 30 de 1992, señaló que el

gasto público en educación hace parte del gasto público social, de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la
Constitución279. En segundo término, ordenó indexar, a partir de
1993, el monto de los recursos que deben ser destinados a las
universidades. Finalmente, la misma Ley, estableció la obligación
de destinar recursos presupuestales adicionales para la
promoción de la investigación científica y tecnológica280.
Sin embargo, la ley 30 de 1992, no se pronunció sobre el pasivo

pensional de las universidades nacionales. Como ya se ha
mencionado, dicha deuda era financiada por la Nación que
anualmente, al establecer la destinación presupuestal, asignaba
278
Sobre este tema se puede consultar la Sentencia C-654 de 2007.
279
La Corte Constitucional declaró exequible este artículo en la Sentencia C-547 de
1994.
280
Artículo 126 de la Ley 30 de 1992.
532
533
los recursos necesarios para asumirla. Esta materia fue regulada

posteriormente por la Ley 100 de 1993.
Con el propósito de ordenar el tema pensional y garantizar el

derecho al pago cierto y oportuno de las pensiones, la Ley 100
adoptó una serie de disposiciones aplicables a la deuda pensional
de las universidades públicas de orden nacional. En primer lugar,
indicó que las cajas o fondos de previsión preexistentes que
administraran el régimen de Prima Media podrían seguir
administrando las pensiones de las personas afiliadas antes de la
entrada en vigencia de la ley. Señaló sin embargo, que en el caso
en el cual dichas cajas o fondos fueran declaradas insolventes
por el Gobierno, la deuda sería asumida por el “Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional”, creado a través del
artículo 130 de la misma Ley. Con ello quedaban a salvo tanto los
recursos de las pensiones como los recursos destinados a las
actividades misionales de cada universidad.
Como ya se mencionó, las cajas de pensiones de las

universidades públicas de orden nacional, no contaban con
activos suficientes para pagar la deuda pensional. En este
sentido, se traba de cajas o fondos insolventes. Sin embargo,
el gobierno optó por abstenerse de declarar la insolvencia de
las cajas y, en su lugar, suministrar los correspondientes
recursos anuales a través de las asignaciones
presupuestales correspondientes. (…)
533
534
5.5.8 Síntesis: la norma demandada es ambigua. La

definición de tales ambigüedades corresponderá al gobierno
a través del ejercicio de la potestad reglamentaria. En
consecuencia, será el gobierno quien termine definiendo cual
es el monto de los recursos de las universidades que debe
ser destinado al pago de la deuda pensional de que trata el
artículo 38. Las decisiones que debe adoptar el gobierno
pueden significar una diferencia de billones de pesos de los
recursos propios de las universidades que deben ser
destinados, no a las prioridades establecidas por sus
órganos de gobierno, sino al pago de la deuda pensional. En
la práctica esto equivale a una deslegalización de una
materia que tiene reserva de ley. (…)
Como ya fue mencionado, la intervención en la autonomía

financiera de la universidad tiene que tener soporte claro,
suficiente y preciso en una ley. En ese sentido, el monto de los
recursos que las universidades deben dejar de destinar al
cumplimiento de sus objetivos misionales para destinar al pago de
la deuda pensional, no puede ser una cuestión sometida a la libre
valoración del gobierno nacional. Como ya se ha mencionado,
esta es una cuestión que no sólo afecta la autonomía
financiera de los centros universitarios, sino que, por su
impacto, podría llegar a comprometer, incluso, la propia
viabilidad financiera de las universidades. Mal puede
entonces admitirse que una tal decisión puede adoptarse al
margen de una deliberación legislativa que hubiere tenido en
cuenta el impacto de su decisión y las restantes alternativas
existentes. Eso es, justamente, lo que ordena el principio de
534
535
reserva de ley. Principio que se encuentra vulnerado en el

presente caso, tanto en el segundo inciso del artículo 38
como en su parágrafo.
5.6 (…)
En este sentido, debe la Corte señalar que, en estos términos, la

concurrencia de la Nación y las universidades estatales en el
saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades,
prevista en el primer inciso del artículo 38 de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, no viola per se la Constitución. Lo
anterior, por cuanto esta concurrencia no necesariamente
vulnera la autonomía o el derecho a la educación superior y
sin embargo si tiene una finalidad constitucionalmente
legítima, cual es, la de asegurar los recursos suficientes y el
pago oportuno de las pensiones de los trabajadores de esas
universidades, como lo establecen los artículos 48 y 53 de la
normatividad superior. En efecto, si las universidades
concurren con los aportes de sus afiliados que son
administrados directamente por las cajas especiales de cada
una de las universidades, o con los aportes que son
asignados anualmente por la Nación, específicamente para el
pago del pasivo pensional, no puede afirmarse que existe
afectación de la autonomía financiera o menoscabo del
derecho a la educación. (…)
Podría sostenerse que los aportes de la universidad no

tendrían necesariamente que provenir de recursos
previamente destinados a la satisfacción del derecho a la
535
536
educación, pues podrían provenir de recursos adicionales

originados en la venta de servicios – consultorías y otros
servicios similares -. Sin embargo, esta opción no sólo es
incierta sino que incluso es inconveniente. Las actividades
con fines de lucro, destinadas exclusivamente a producir
ganancias al margen del proceso educativo y de las
prioridades de investigación científica y producción de
conocimiento que la propia universidad considere
prioritarias, no parecen ser las más propias de las
universidades públicas. La preocupación fundamental de
estas entidades, por mandato constitucional, debe centrarse
en la prestación de un mejor servicio y no en la producción
de ganancias. Esto no excluye la posibilidad de vender
servicios. Lo que sin embargo si indica es que la venta de
servicios no puede ser su preocupación central. Y lo sería,
sin duda, si de ella tuviera que depender la financiación de la
deuda pensional que el artículo 38 le asigna. (…)
5.8 (…)
Ahora bien si para la satisfacción del derecho a la seguridad

social de los ex servidores de las universidades, éstas
concurren con los aportes de sus afiliados que son
administrados directamente por las cajas especiales de cada
una de las universidades – o por las cajas territoriales en el
caso del parágrafo de la norma demandada -, o con los
aportes que son asignados históricamente por la nación – o
por otras entidades territoriales - específicamente para el
pago del pasivo pensional, no puede afirmarse que existe
536
537
afectación de la autonomía financiera o menoscabo del

derecho de acceso a una educación pública superior de
calidad. (…)
En consecuencia, en cumplimiento de lo dispuesto en los

artículos 48 y 53 de la Carta que ordenan asegurar el pago
oportuno, cierto e indexado de las mesadas pensionales, y
mientras no se adopte una decisión distinta que satisfaga los
requisitos constitucionales mencionados en esta decisión, la
nación deberá financiar la deuda pensional de las
universidades nacionales, salvo en cuanto corresponda al
porcentaje de los recursos con los cuales las universidades
deben concurrir y que corresponden, exclusivamente, a los
aportes de los afiliados de las respectivas cajas de previsión
y las reservas que hubieren constituido para tales efectos,
así como al porcentaje de los recursos que en virtud de la ley
30 de 1992 les han sido trasferidos para el pago de las
pensiones de las personas que laboraron en esos centros
docentes. Los recursos faltantes para sufragar la deuda
pensional deben ser anualmente garantizados por la nación
mientras no se adopte una medida distinta que supere los
problemas constitucionales de la medida estudiada en el presente
proceso.
En idéntico sentido, para el caso del parágrafo declarado

inexequible y con la exclusiva finalidad de garantizar el pago
oportuno de las mesadas pensionales de las personas que
trabajaron en las universidades territoriales cuyo pasivo
537
538
pensional se encuentra a cargo de las cajas de previsión

territoriales - o quienes la hubieran sustituido-, la nación
debe continuar aportando los recursos necesarios para que,
de manera concurrente con las entidades territoriales
responsables y las universidades correspondientes – en los
términos ya descritos -, se asegure la satisfacción de los
derechos protegidos por los artículos 48 y 53 de la Carta. En
este punto, no sobra señalar que nada de lo que ha sido
dicho en esta sentencia puede ser interpretado en el sentido
de disminuir la protección del derecho a la seguridad social
de las personas que habiendo estado vinculadas a las
universidades, tienen derechos pensionales que la
Constitución ordena tajantemente proteger (art. 48 y 53).
Ahora bien, si en aplicación del artículo 130 de la ley 100 de

1993, el gobierno declara insolventes a las cajas de previsión
de las universidades nacionales, y decide sustituirlas
integralmente por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional, de manera tal que tales cajas dejen de existir y la
entidad quede completamente relevada de todo pasivo por
concepto del pago de pensiones, no resultaría violatorio de la
Constitución reducir, del monto de los recursos del
presupuesto asignado a las universidades, lo que hasta hoy
ha correspondido, exclusivamente, al pago de la deuda
pensional. Lo anterior, porque si tales recursos se destinaban al
pago del pasivo pensional y las universidades no tienen ya que
asumir esta deuda, resulta constitucionalmente razonable que los
recursos que eran destinados para tales efectos se destinen a
financiar un porcentaje del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
538
539
Nacional que es la entidad que deberá asumir el mencionado

pasivo. Sin embargo, no sobra reiterar que esta solución sólo
es constitucionalmente aceptable si no se afectan, desde
ningún punto de vista, los recursos de funcionamiento e
inversión que no estaban destinados al pago del pasivo
pensional y las restantes rentas de las universidades, es
decir, si se respeta la prohibición de regresividad, en los
estrictos términos que ya han sido aclarados en esta
decisión.
“16. Precisamente para hacer efectivos los derechos a la libre

escogencia de la entidad administradora de pensiones y al
reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores
públicos de las universidades oficiales y de las instituciones
oficiales de educación superior de naturaleza territorial, el artículo
131 de la Ley 100 de 1993 ordenó la constitución de un “fondo
para el pago del pasivo pensional”, que se maneja como una
subcuenta autónoma del presupuesto, con manejo administrativo
y financiero independiente de cada una de esas instituciones y se
nutre con recursos de los respectivos centros de educación
superior y con recursos de la nación, los departamentos, los
distritos y los municipios que contribuyen con el pago
correspondiente. Estos últimos ingresos consisten en aportes que
constan en bonos de valor constante de las entidades territoriales
que únicamente serán redimidos al momento en que sea exigible
el pago de la mesada pensional. De acuerdo con la expresión
539
540
acusada, a dicho fondo ingresarán los valores reales y nominales

que correspondan a los cálculos actuariales a que hace referencia
la ley del pasivo pensional contraído a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
La concurrencia de la Nación fue reiterada en el artículo 38 de la

Ley 1151 de 2007, así:
“Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades

Estatales del Orden Nacional. La Nación y las universidades
estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del
pasivo pensional de dichas entidades en los términos
establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las
sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con
las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas
universidades a partir de la fecha de corte prevista en el
artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta
como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación
de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se
establezca.
Parágrafo: La concurrencia prevista en el artículo 131 de la

ley 100 de 1993 respecto de las universidades territoriales se
aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo
pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión
territoriales o quienes la hubieran sustituido”.
17. (…)
540
541
Cabe recordar que la entrada en vigencia del Sistema General de

Pensiones para los servidores públicos no es igual para aquellos
vinculados a entidades públicas del orden nacional y a los
vinculados a las de orden territorial. En efecto, el artículo 2º del
Decreto 691 de 1994 dispuso que “el Sistema General de
Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, comenzará a regir
para los servidores públicos del orden nacional incorporados
mediante el artículo 1o. de este Decreto, el 1o. de abril de 1994” y
“para los servidores públicos departamentales, municipales y
distritales, y de sus entidades descentralizadas, entrará a regir a
más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo
determine el respectivo Gobernador o Alcalde. La entrada en
vigencia podrá hacerse de manera gradual para determinados
servidores públicos teniendo en cuenta entre otros factores, la
capacidad económica del organismo o entidad territorial y las
proyecciones actuariales”. De todas maneras, tal y como lo
dispuso el artículo 3º de esa misma normativa, los servidores
públicos del orden territorial, continuarán vinculados a la caja,
fondo o entidad a la cual se encontraban afiliados, hasta la fecha
de entrada en vigencia del sistema señalada por el respectivo
gobernador o alcalde. No obstante su vinculación, de conformidad
con lo establecido en el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, los
aportes al Fondo de Solidaridad de Pensiones deberá efectuarse
a partir del 1º de abril de 1994.
Todo lo anterior muestra que la concurrencia de la nación, los

departamentos, municipios y distritos en el pago del pasivo
pensional que tenían los centros educativos oficiales de nivel
superior, está dirigida a financiar las siguientes obligaciones
541
542
adquiridas, presentes o futuras respecto de: i) los servidores

públicos o sus beneficiarios que a 23 de diciembre de 1993
cumplieron los requisitos para obtener la pensión, de acuerdo con
la normativa anterior (numeral 1º del artículo 4º del Decreto 2337
de 1996); ii) los servidores públicos o sus beneficiarios que
cumplieron sus requisitos para obtener la pensión entre el 23 de
diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha en que
entró a regir la Ley 100 de 1993, hasta el 31 de diciembre de
1996, si se retiraron del empleo o aún si continúan vinculados con
la institución educativa (numeral 2º y parágrafo); iii) los servidores
públicos que no tienen la edad para pensionarse, pero que a 31
de diciembre de 1996 ya cumplieron con el tiempo exigido por la
ley para obtener ese derecho (numeral 3º); iv) los servidores
públicos que se afiliaron al sistema de seguridad social en
pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, en cuanto al
reconocimiento de los bonos pensionales o cuotas parte que le
corresponda a la universidad, de acuerdo con la ley (numerales 4º
y 5º); v) los servidores públicos que tienen derecho al
reconocimiento de la pensión compartida y de las pensiones
extralegales, de acuerdo con los porcentajes establecidos en las
normas aplicables (numeral 5º) y, vi) los servidores públicos que
se encuentran afiliados a las cajas de previsión social que aún
subsisten de las universidades e instituciones de educación
superior oficiales, a quienes el reconocimiento y pago de la
pensión le debe efectuar directamente el empleador (numeral 7º).
(…)
18. Lo anterior le permite a la Sala inferir dos conclusiones:
542
543
La primera, en desarrollo del principio de solidaridad, el artículo

131 de la Ley 100 de 1993, dispuso que la Nación y las entidades
territoriales participan en la financiación del pasivo pensional de
las universidades e instituciones oficiales de educación superior.
A pesar de que la obligación de reconocimiento y pago pensional
corresponde, en principio, a las entidades educativas superiores
empleadoras, quienes tienen personería jurídica propia,
patrimonio y autonomía financiera, el legislador consideró
necesario y oportuno exigir que la Nación, los municipios, los
distritos y los departamentos concurran solidariamente a dichos
pagos. Luego, la concurrencia en el pago del pasivo pensional
desarrolla el principio de solidaridad en la seguridad social en
pensiones.
La segunda, que la constitución del fondo para pagar el pasivo

pensional de los centros de educación superior con las deudas
contraídas a la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, no
deja sin protección a los aspirantes a pensionados beneficiarios
del régimen de transición, ni significa que el Estado está
desatendiendo el deber de solidaridad para con ellos, puesto que,
contrario a lo expuesto por el demandante, el concepto que se
reprocha incluye todas las obligaciones de las cajas de previsión
de las universidades o instituciones de educación oficial para con
sus afiliados. En efecto, como se vio en precedencia, la
financiación solidaria de la Nación y las entidades territoriales
para el pago de las pensiones futuras incluye la de los
trabajadores que cumplieron los requisitos para pensionarse
543
544
antes del 31 de diciembre de 1996 (beneficiarios del régimen de

transición), la contribución para quienes continúan afiliados a
dichas cajas de previsión y para quienes ya no lo están pero
requieren el reconocimiento de los bonos pensionales o las
cuotas parte a cargo del empleador.
5.1.5.7.2. Del servicio médico asistencial

Al respecto se cita la Sentencia C-654-07:
4. Servicio médico asistencial en las instituciones de

educación superior.
Frente a este otro enfoque, considera el actor que la fijación

pecuniaria para mantener un servicio médico asistencial en las
universidades, previsto en el parágrafo 1° del artículo 122 de la
Ley 30 de 1992, no está autorizado constitucionalmente, pues a
su modo de ver debe estimarse incluido en el suministro integral
de la educación y su establecimiento desdibuja la función
asignada por la Carta a los centros de educación superior.
Ante ello, ha de observarse la jurisprudencia constitucional, en

cuanto so pretexto de hacer efectiva la autonomía que la Carta
reconoce a las universidades, el legislador no puede delegar en
ellas la facultad normativa para crear y organizar su propio
“régimen de seguridad social en salud”, toda vez que es un asunto
del resorte exclusivo del legislador, al tenor de lo dispuesto en los
artículos 48, 49 y 150-23 de la Constitución Política.
Así lo señaló esta Corte en sentencia C-1435 de 2000 (octubre

25), M. P. Cristina Pardo Schlesinger, al declarar parcialmente
544
545
inexequible el proyecto de ley N° 118/99 cámara y 236/2000

senado, “por la cual se modifica el inciso 3° del artículo 57 de la ley
30 de 1992”, por considerar que la inclusión de la expresión “su
propia seguridad social en salud” rebasaba el marco de
competencia señalado al legislador en los artículos recién citados.
(…)
El parágrafo bajo análisis no faculta a las universidades para crear

y organizar su propio régimen de seguridad social en salud;
simplemente las autoriza a cobrar unos emolumentos, con el fin de
financiar “un servicio médico asistencial” para sus estudiantes, el
cual es diferente pero no excluyente de la atención que brinda el
Sistema de Seguridad Social en Salud regulado en la Ley 100 de
1993 y disposiciones complementarias, tanto en el régimen
contributivo como subsidiado.
Entiende la Corte, entonces, que con dicho servicio no se

pretende crear un régimen especial de seguridad en las
universidades, paralelo y a semejanza del que está regulado en la
Ley 100 de 1993, sino brindar una alternativa de atención médica
a los estudiantes universitarios que requieran de ella para así
hacer efectivo su derecho a la educación en forma integral,
servicio que además es provechoso, en cuanto permita cubrir las
situaciones de emergencia que se presenten dentro de la
institución.
Esa asistencia médica en las universidades constituye entonces

un servicio preventivo y de primeros auxilios que no duplica la
545
546
seguridad social ni la medicina prepagada y que debe prestarse a

toda la comunidad educativa, en igualdad de condiciones.
Si bien inicialmente pudiera pensarse que dicho servicio no forma

parte propiamente de la educación, lo cierto es que la institución
debe brindar las condiciones que permitan atender las
emergencias que se presenten en sus instalaciones, cuyos costos
sólo pueden trasladarse a los estudiantes que tengan la capacidad
económica para asumirlos.
Siendo ese el propósito de la aludida disposición, la Corte no

encuentra cómo el cobro de los derechos correspondientes pueda
vulnerar el ordenamiento superior, pues tal como se explicó
anteriormente la Constitución faculta a los establecimientos
educativos para cobrar ciertos estipendios, en montos razonables
y debidamente sustentados, que sólo deben ser erogados por los
estudiantes que puedan costearlos, excluyendo del pago pero
nunca del servicio a los alumnos de escasos recursos.
En consecuencia, el segmento impugnado del parágrafo 1° del

artículo 122 de la Ley 30 de 1992, que consagra el cobro del
servicio médico asistencial, también será declarado exequible, en
el entendido de que a quienes carezcan de capacidad económica
para sufragarlo, no se les podrá exigir su pago y podrán en todo
caso acceder al servicio.
11. Acerca de la vulneración de la autonomía universitaria
546
547
Según el Gobierno el inciso 2 del artículo 3° del proyecto de ley

objetado desconoce el principio de autonomía universitaria
contenido en la Constitución, pues al definir qué se entiende por
hospital universitario para los efectos allí indicados, señala cuáles
son las actividades que pueden desarrollar tales instituciones. En
ese orden de ideas, las universidades ven recortadas sus
atribuciones para organizar sus propios hospitales dentro de su
órbita de autonomía.
Así mismo, se considera que el parágrafo 2º del artículo 4º del

proyecto desconoce también el aludido principio de autonomía
universitaria, por cuanto dispone que en los contratos
asistenciales celebrados entre las universidades y los hospitales
universitarios debe incluirse el valor del uso de las instalaciones,
con lo cual interviene en la voluntad contractual de ambas
instituciones.
Tampoco advierte esta Corporación que las preceptivas del

proyecto de ley en revisión desconozcan la autonomía
universitaria consagrada en el artículo 69 de la Carta, por las
siguientes razones:
En primer lugar, con la definición consignada en el inciso 2 del

artículo 3 del proyecto de ley, el Legislador no pretende limitar la
libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior
para autogobernarse y autodeterminarse -que es lo que en
esencia corresponde al concepto de autonomía universitaria 281-,
sino fijar unos parámetros legales que permitan identificar esta
categoría especial de instituciones prestadoras de salud -los
281 Sentencia C-220/97.
547
548
hospitales universitarios-, que resultan razonables en la medida en

que por efecto de la declaración de monumentos nacionales del
Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil tales
instituciones seguirán funcionado como centros especiales para la
educación universitaria que impartan, en las ciencias de la salud,
las universidades oficiales y privadas.
En segundo lugar, la norma objetada desarrolla el mandato

constitucional según el cual “el Estado fortalecerá la investigación
científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las
condiciones especiales para su desarrollo” (artículo 69 C.P.), pues
las universidades que van a resultar beneficiadas del
funcionamiento de los Hospital San Juan de Dios y el Materno
Infantil podrán celebrar convenios de naturaleza docente
asistencial, para efectos de las prácticas que deben realizar sus
estudiantes en el área de la salud, al tiempo que tendrán la
oportunidad de desarrollar investigación en este campo. Como se
ve la norma objetada no impone a las universidades la obligación
de celebrar tales convenios y por ello respeta su autonomía al
respecto.
En tercer lugar, lo que el proyecto de ley pretende al declarar a los

hospitales San Juan de Dios y Materno Infantil como hospitales
universitarios es permitir que las universidades cuenten con
nuevos centros para la formación de sus estudiantes y así, antes
que recortar las atribuciones y derechos que tiene toda entidad de
educación superior para tomar las decisiones académicas y
administrativas que estime necesarias, en desarrollo de la
autonomía universitaria que le reconoce la Constitución, intenta
integrar dos instituciones pertenecientes al sistema de salud al
conjunto de recursos con los que puede contar una universidad
548
549
para desarrollar sus fines educativos, todo ello según las políticas
y decisiones que ellas mismas adopten.
Por otra parte, el parágrafo segundo del artículo cuarto tampoco

desconoce la autonomía universitaria, pues solamente se limita a
prescribir que en los convenios asistenciales que se celebren con
los hospitales universitarios se debe incluir el valor de la utilización
de las instalaciones para las prácticas de los estudiantes, con lo
cual se busca imprimirle seriedad y equidad a esta clase de
contratación, más aún si se trata de los inmuebles que son
declarados monumentos nacionales respecto de los cuales se
hace necesario asegurar el adecuado mantenimiento de su planta
física.
En consecuencia, la Carta considera que esta objeción es

infundada.
8. Confrontando las anteriores indicaciones consignadas en la

Sentencia C-1435 de 2000, con el contenido dispositivo del
proyecto de Ley en su nueva versión, la Corte encuentra que el
mismo, aunque es mínimo, cumple con los requerimentos
formulados al legislador de conformidad con la Constitución. En
efecto, mediante el artículo segundo del nuevo proyecto, el
Congreso adiciona el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 con un
parágrafo que contiene las reglas básicas del sistema de
seguridad social en salud que podrán organizar las universidades
estatales u oficiales. En dicho parágrafo se contemplan normas
549
550
sobre organización, dirección y funcionamiento del nuevo sistema,

así como a sobre su administración y financiamiento, aspecto este
último respecto del cual remite a lo previsto en la Ley 100 de 1993.
De igual modo, señala quiénes podrán figurar como afiliados y se
garantiza el principio de libre afiliación. Respecto a la regulación
sobre beneficiarios y plan de beneficios, el nuevo parágrafo remite
igualmente a lo dispuesto al respecto por la Ley 1000 de 1993,
remisión que también se hace en lo referente a los aporte de
solidaridad. En cuanto a las instituciones prestadoras del servicio
de salud, la nueva reglamentación legal indica que los servicios de
salud podrán ser prestados directamente por las universidades
que decidan organizar su régimen propio, o que podrán ser
contratarlos con otras instituciones pretadoras de tales servicios.
Así las cosas, las Corte observa que se ha cumplido con un

mínimo de reglamentación legal, conforme a lo indicado en la
Sentencia C-1435 de 2000, por lo cual se declarará cumplida la
exigencia constitucional a que se refiere el último inciso del
artículo 167 de la Constitución Política.
En relación con el presente pronunciamiento, la Corporación aclara

que los efectos del fallo se restringen al examen de
constitucionalidad vinculado al análisis de las objeciones
presidenciales aquí estudiadas.”
3. El principio de autonomía universitaria y los límites

constitucionales a su ejercicio. (…)
550
551
“Ciertamente, la libertad de acción garantizada a los entes

autónomos, y en particular a las universidades, no los califica
como órganos soberanos de naturaleza supraestatal -ajenos al
mismo Estado y a la sociedad a la que pertenecen-, ni les otorga
una competencia funcional ilimitada que desborde los postulados
jurídicos, sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que
propendan por mantener el orden público, preservar el interés
general y garantizar el bien común. Como lo ha venido
sosteniendo esta Corporación y ahora se reitera, “cualquier
entidad pública [o privada] por el simple hecho de pertenecer a un
Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones
determinados por la Constitución y la ley”282. (…)
Entratándose de las universidades públicas, a quienes la Ley 30 de

1992 les ordena “organizarse como entes universitarios autónomos”, es
cierto que la Corte, aplicando el mandato contenido en el artículo
113 Superior, las ha definido como órganos del Estado, libres e
independientes, que por razón de su naturaleza jurídica y de las
funciones que le han sido encomendadas, no pueden integrarse o
agregarse a ninguna de las ramas del poder público. (…)
Sobre este punto -el de los límites al principio de autonomía-, resulta

del mayor interés citar algunos pronunciamientos en los que la Corte
ha sostenido:
282 Sentencia C-310/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
551
552
“Es claro entonces, que respecto de las universidades,

tanto de las públicas como de las privadas, la norma
constitucional no establece ninguna diferencia, la regla
general aplicable con fundamento en el artículo 69 de la
C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción
de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no
puede extenderse al punto de propiciar una universidad
ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en
el caso de las públicas, emancipada por completo del
Estado que las provee de recursos y patrimonio.”
(Sentencia C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz)
4. Competencia exclusiva del legislador para regular el servicio

público de la seguridad social. Inconstitucionalidad parcial del
proyecto de ley objetado por desbordar el ámbito de la
autonomía universitaria. (…)
Sobre este supuesto, podría sostenerse incluso que la

competencia asignada al Congreso en el campo de lo social,
comporta en realidad un deber jurídico de origen constitucional,
ineludible e intransferible, que persigue hacer realidad, en forma
armónica y coherente, la aplicación material de los principios que
gobiernan la regulación del sistema de seguridad social en salud;
armonía y coherencia que no estaría del todo garantizada, si se
delega en las universidades públicas la facultad para crear sus
propios regímenes de seguridad social en salud, sin que al menos
el legislador haya definido previamente los términos y condiciones
que deben regir su operatividad y ejecución.
552
553
Así las cosas, para la Corte el proyecto de ley objetado desbordó

el ámbito de acción de la autonomía universitaria, toda vez que
bajo su amparo procedió a deslegalizar la competencia funcional
asignada por los artículos 48, 49 y 150-23 de la Constitución
Política a la ley, los cuales la habilitan, como se ha explicado, para
regular lo relacionado con el servicio público de seguridad social
en salud. Sobre este último aspecto, es de importancia precisar
que la circunstancia de que el citado proyecto haya delegado en
las universidades el diseño de sus regímenes de seguridad social
en salud “de acuerdo con la presente ley”, esto es, de conformidad
con lo preceptuado en la Ley 30 de 1992, no modifica la razón en
que se sustenta la inconstitucionalidad parcial de la medida
legislativa ya que en ninguno de los apartes del citado
ordenamiento se hace referencia expresa a la materia de salud y,
en menor medida, se consagran los aspectos generales, objetivos,
condiciones, términos y criterios a partir de los cuales se pueden
edificar estos regímenes especiales de salud. (…)
Nótese, además, que la irregularidad atribuida al proyecto de ley

radica, exclusivamente, en el hecho de haber delegado en las
universidades públicas la competencia legislativa para regular sus
propios regímenes de seguridad social en salud. (…)
De conformidad con lo expuesto, la Corte no encuentra válidas las

objeciones formuladas por el Gobierno Nacional en contra del
proyecto de ley 118/99 Cámara y 236/00 Senado, en lo que se
refiere a la directa violación de los principios de igualdad, solidaridad
553
554
y eficiencia, pero en cambio sí acoge parcialmente la objeción

referida al alcance de la autonomía universitaria, en cuanto
encuentra esta Corporación que el Congreso, al delegar en los
centros públicos de enseñanza superior la facultad para diseñar
sus propios regímenes de seguridad social en salud,
deslegalizó la competencia constitucional reconocida para esos
efectos y, por contera, actuó en abierta contradicción con lo
ordenado en los artículos 48, 49 y 150-23 del Estatuto
Fundamental.(…)
Sobre esto último, a partir del deber constitucional de solidaridad

que vincula a todos los colombianos sin excepción (C.P. arts. 1°,
48 y 95-2), el Congreso tendrá que incluir en el régimen especial de
salud que diseñe para las universidades estatales, la obligación -
impuesta a todas las entidades públicas y privadas que prestan
servicios de salud- de aportar al fondo de Solidaridad y Garantía
en los términos establecidos por el artículo 204 de la Ley 100 de
1993, con el propósito de que también estos centros educativos
contribuyan a la financiación de los beneficiarios del sistema
subsidiado de seguridad social.”
Puede decirse que las dificultades del financiamiento de la

universidad pública no recaen en la normatividad vigente sino en la
forma como se ejerce la autonomía bajo la premisa de crear los
gastos sin ningún control y de requerir del Gobierno Central los
recursos faltantes, sin que implique responsabilidad alguna.
554
555
Este principio en el que unos gastan y otros responden por el pago

hace carrera en el país y es avalado, sorprendentemente, por la
jurisprudencia y por los propios medios académicos.
El estricto cumplimiento de la ley se convierte de una sola vía, es

decir, cuando se considera que los recursos apropiados son
inferiores a los parámetros establecidos. Si ello sucede, se lleva al
Gobierno a los estrados judiciales como en efecto lo hizo la
Universidad Nacional a través de una acción de cumplimiento, que
fue motivo de amplio análisis en el capítulo anterior.
Este rigor desaparece cuando los requerimientos son superiores a

los parámetros establecidos, momento en el cual existe una
interpretación amplia de la ley con la que se obliga al Gobierno
Nacional a incluir recursos, con la complacencia de las
universidades públicas y del Congreso de la República, para
atender gastos sobre los cuales, en virtud de la autonomía, no le
fue posible ni siquiera opinar, mucho menos controlar.
En forma permanente la opinión observa cómo las universidades

públicas presentan faltantes de financiamiento y cómo las
autoridades universitarias se enfrentan a las autoridades fiscales
sobre la consecución de los recursos para atenderlos. Si se
desconoce la realidad de la situación, es fácil concluir cuál es el
comportamiento de la opinión, la de defender un sistema de
autonomía basado en la irracionalidad y que terminará
seguramente dificultando el manejo de las universidades públicas
y del Gobierno Central.
5.1.5.7.3. De los derechos académicos

Así se ha pronunciado la Corte Constitucional al respecto:
555
556
3.(…)
Tratándose de entes de educación superior, la Corte entiende que

la fijación de derechos académicos además corresponde al ámbito
de autonomía que les reconoce la Carta Política (art. 69 Const.),
que los faculta, entre otros aspectos importantes, para expedir
libremente sus propios estatutos y adoptar su régimen interno,
determinando al efecto las obligaciones surgidas entre educadores
y educandos. Autonomía que, como lo ha precisado la
jurisprudencia, es relativa no sólo porque debe respetar los
derechos protegidos en la Carta Política, en especial los de
quienes aspiran a ingresar al respectivo claustro universitario283,
“sino porque el legislador regula su actuación y está facultado
constitucionalmente para establecer las condiciones para la
creación y gestión de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para
dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus
directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen
especial”. 284
Valga observar que, dentro de la autonomía instituida y como tales

recursos permiten que las universidades puedan financiar el
283 T-974 de 1999 (diciembre 9), M. P. Álvaro Tafur Galvis.

284 C-926 de 2005 (septiembre 6), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
556
557
servicio educativo y así alcanzar sus objetivos propuestos, el

Estado no puede inmiscuirse en su manejo.285
En suma, no es cierto que esté prohibido constitucionalmente a

las universidades el cobro de derechos académicos, ni que éstos
deban ser gratuitos, pues la Carta permite que aún en el sector
público se pueda exigir pago, pero solamente a quienes tienen
capacidad económica; con mayor razón, la retribución está
justificada en el sector privado, donde se la considera como
debida contraprestación por el servicio educativo desplegado por
particulares. (…)
Para la Corte los cargos así formulados en la demanda no tienen

prosperidad, toda vez que, de acuerdo con las consideraciones
expuestas, las universidades sí están autorizadas
constitucionalmente para establecer estipendios como
contraprestación del servicio educativo, bajo control y vigilancia
del Estado, de modo que el legislador en ejercicio de su facultad
de configuración podía posibilitar que esas instituciones fijen
retribución.
5.1.5.8. De la cofinanciación
En cuanto a los gastos que crea el Congreso para atender funciones
propias de las entidades territoriales, la Corte Constitucional los
encontró ajustados a la Constitución cuando se enmarcan dentro de
lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, es decir, en
557
558
desarrollo del principio de concurrencia y de la cofinanciación. Dicen

así las sentencias de la Corte Constitucional.
“La incorporación de las partidas presupuestales por el Gobierno

Nacional
Ahora bien, en relación con la manera como el Gobierno Nacional

tendría que incorporar las respectivas partidas presupuestales,
cabe advertir que, de conformidad con el texto del artículo
objetado, la autorización se le concede al Gobierno Nacional “para
concurrir a la finalidad” de las obras previstas y, según los
términos de la insistencia formulada por el Congreso de la
República, de allí surge que se pretende acceder a los recursos
nacionales en virtud del sistema de cofinanciación.
En reiterada jurisprudencia ha sostenido la Corte Constitucional

que aquellos enunciados en los cuales se autoriza al Gobierno
Nacional para incorporar gastos que son del resorte exclusivo de
las entidades territoriales contradicen la ley orgánica de
distribución de competencias entre las entidades territoriales y la
Nación y que, en consecuencia, no es factible incorporar en el
presupuesto nacional gastos que deben ser asumidos por los
entes territoriales286.
286
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-581 de 1997. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
558
559
Ciertamente la Ley 715 de 2001 indica en su artículo 102 que en

el Presupuesto General de la Nación no se pueden incluir
“apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para
ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las
participaciones reglamentadas en ella”.
Empero, a renglón seguido, en el mismo texto se lee que lo

anterior se dispone, “sin perjuicio de las apropiaciones
presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, del principio
de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para
programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva
de las entidades territoriales”.
En concordancia con las últimas previsiones transcritas, la

Corporación ha estimado que no se configura vicio de
inconstitucionalidad cuando el gasto autorizado, siendo exclusivo
de las entidades territoriales, se encuentra cobijado por alguna de
las excepciones establecidas en el artículo 102 de la Ley 715 de
2001.”287.
287
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-399 de 2003. M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.
559
560
“Así mismo, esta Corporación ha señalado que las autorizaciones

otorgadas por el Legislador al Gobierno Nacional, para la
realización de gastos dirigidos a ejecutar obras en las entidades
territoriales, son compatibles con las normas orgánicas, y no
violan el artículo 151 Superior, cuando las normas objetadas se
refieren a un desembolso a través del sistema de
cofinanciación288.
En este sentido, la Corte ha declarado infundadas algunas

objeciones presidenciales contra contenidos normativos que
autorizan un gasto en principio exclusivo de las entidades
territoriales, pero que en realidad están comprendidos dentro de
2001, que antes correspondía al artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
El artículo 102 de la Ley Orgánica 715 de 2001 dispone que “(e)n

el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse
apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para
ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las
participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las
apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, del principio
de concurrencia, y de las partidas de confinanciación para
programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva
de las entidades territoriales” (resalta la Corte) (…)
288 Ver sentencias C-581 de 1997, C-196 de 2001, C-197 de 2001, C-483 de 2002 y C-
1047 de 2004, entre otras.
560
561
En conclusión la Corte ha sostenido sobre este tema:
“En resumen, en su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha

decidido que las autorizaciones otorgadas por el legislador al
Gobierno Nacional, para la realización de gastos dirigidos a
ejecutar obras en las entidades territoriales, son compatibles con
las normas orgánicas – y por ende no violan el artículo 151
superior – cuando las normas objetadas se refieren a un
desembolso a través del sistema de cofinanciación. En dicho caso,
la inclusión de la partida para la cual se autorizó al gobierno, está
comprendida dentro de las excepciones previstas en las normas
orgánicas.”289 (…)
“En este sentido, la Corte ha señalado que el mecanismo de la

cofinanciación consiste precisamente en que la Nación, con el
aporte de unos recursos, concurre con las entidades territoriales
para alcanzar un determinado fin. Así en la sentencia C-399 de 2003
precitada, se consideró que a través de la cofinanciación “la Nación
puede concurrir con los departamentos, distritos y municipios en la
realización de obras que en principio no le competen.”290
Igualmente, esta Corporación ha señalado que el sistema de
cofinanciación desarrolla, entre otros, el principio de concurrencia, el
cual a su vez, “implica un proceso de participación entre la Nación y
289 Sentencia C-1047 de 2004, MP Manuel José Cepeda Espinosa.

290 Sentencia C-399 de 2003, MP Clara Inés Vargas Hernández, precitada.
561
562
las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el

‘diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar
el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues
sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios
también de rango constitucional, como por ejemplo el de
descentralización y autonomía territorial.”291”292
[…]
“De otra parte, esta Corporación ha declarado infundadas algunas

objeciones presidenciales contra contenidos normativos que
autorizan un gasto en principio exclusivo de la entidades
territoriales, pero que están en realidad comprendidos dentro de
2001 (anteriormente artículo 21 de la Ley 60 de 1993). (…)
En resumen, en su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha

decidido que las autorizaciones otorgadas por el legislador al
Gobierno Nacional, para la realización de gastos dirigidos a ejecutar
obras en las entidades territoriales, son compatibles con las normas
orgánicas - y por ende no violan el artículo 151 superior – cuando las
normas objetadas se refieren a un desembolso a través del sistema
de cofinanciación. En dicho caso, la inclusión de la partida para la
cual se autorizó al gobierno, está comprendida dentro de las
291 Sentencia C-201-98 M.P Fabio Morón Díaz.

292 Sentencia C-1051 de 2001MP Jaime Araujo Rentería. En dicha sentencia, la Corte
declaró inexequible la expresión “favorable” contenida en el artículo 12 de la Ley 53 de
1989, el cual decía: “Artículo 12. Para la creación de los organismos de tránsito de nivel
municipal se requerirá concepto previo favorable de las oficinas departamentales de
planeación.”
562
563
excepciones previstas en las normas orgánicas293. En este orden

de ideas, corresponde a la Corte determinar si el Proyecto de Ley
objetado en la presente ocasión se ajusta a estos criterios. (…)
“Esta Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse frente a otras

objeciones presidenciales similares en varias ocasiones294 y ha
determinado que, a pesar de la posibilidad con la que cuenta el
Congreso para decretar gastos, cuando éstos sean aprobados no
pueden financiar, con cargo al Presupuesto General de la Nación,
obras y programas que sean del resorte de los entes territoriales de
acuerdo con la Ley 60 de 1993. Así, el legislador debe llevar a cabo
su función dentro de los límites que imponen las normas orgánicas,
pues éstas no pueden ser vulneradas o desconocidas por el
legislador a través de leyes ordinarias295. Admitir esa doble
financiación la haría inconstitucional, pues genera una indebida
duplicidad de esfuerzos económicos “que atentaría contra la
estabilidad económica y violaría los principios de descentralización
administrativa y autonomía territorial que consagra el
Ordenamiento Superior”296.
293 El artículo 102 de la Ley Orgánica 715 de 2001 dispone que “[e]n el Presupuesto
General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que
trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las
participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales
para la ejecución a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del
principio de concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programas en
desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.” Subraya
fuera de texto.
294 Ver, entre otras, sentencias C-859/01, C-197/01, C-581/97, C-017/97, C-685/96.
295 Ver sentencia C-017/97
296 Sentencia C-859/01
563
564
Con todo -como lo ha dicho esta Corte en las sentencias C-017/97

y C-859/01- ello no implica que el Congreso no pueda disponer la
participación de la Nación en el desarrollo de funciones de los
entes territoriales, pues cabe esta posibilidad siempre y cuando se
presente alguna de las excepciones enumeradas en artículo 21 de
la Ley 60 de 1993: (i) ejecución de funciones a cargo de la nación
con participación de las entidades territoriales y (ii) partidas de
cofinanciación para programas municipales. Según la Corte “estas
hipótesis están en consonancia con los principios de concurrencia,
coordinación y subsidiariedad a que se refiere el segundo inciso del
artículo 288 de la Ley Fundamental”.297 (…)
“Con todo, es necesario establecer, si el hecho de que los gastos

previstos por el proyecto de ley objetado se hubieran ordenado
como apropiaciones cofinanciadas, encaja dentro de la excepción
del parágrafo del art. 21, a la prohibición de que no puede haber
doble asignación presupuestal con recursos de la Nación para
llevar a cabo la ejecución de obras que son de responsabilidad de
las entidades territoriales. (…)
La cofinanciación, según la idea que aparece expuesta en la

aludida sentencia, es una forma de compartir un gasto entre dos o
297 Ídem.
564
565
más organismos y financiar una actividad u obra pública, en áreas

que son de competencia concurrente de dichos organismos.
Ahora, según la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, sólo se

pueden apropiar recursos de cofinanciación para proyectos
específicos, debidamente registrados en el Banco Nacional de
programas y proyectos y evaluados y aprobados por los
organismos cofinanciadores o por los mecanismos regionales
previstos en el sistema de cofinanciación” (D. 111/96, arts. 68 y
69).
5.1.5.9. De la administración de justicia

Como ya se evaluó en el aparte anterior la administración de
justicia, especialmente la Fiscalía General de la Nación goza de
cierta autonomía en el manejo del presupuesto y en la creación de
los cargos. Es así como en el numeral 2º del artículo 257 de la
Constitución se le establece al Consejo Superior de la Judicatura
la competencia para crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en
la administración de justicia. Esta facultad le impide al Gobierno
iniciar un programa de ajuste si no se cuenta con la anuencia de
dicho consejo.
Basta analizar algunas cifras para entender la inflexibilidad del

entorno en uno de los principales componentes de los gastos de
funcionamiento del Gobierno Central. Al momento de ser expedida
la Constitución, la Dirección de Instrucción Criminal contaba con
un poco menos de diez mil cargos y les correspondía a los jueces
penales municipales las labores de instrucción y juzgamiento
penal. Una vez creada la Fiscalía General de la Nación, les fueron
trasladadas las funciones de instrucción penal, con lo cual dichos
565
566
jueces solamente dedicaron sus esfuerzos al juzgamiento. Este

cambio en el diseño constitucional significó la creación de la
Fiscalía General de la Nación con más de 20.000 cargos, casi los
mismos de toda la rama judicial en su conjunto, y el mantenimiento
de la misma cantidad de jueces penales municipales.
La complejidad y congestión de la función judicial no va en la

misma dirección de las restricciones fiscales, es así como existe
una fuerte presión a la creación de nuevos cargos judiciales como
es el caso de los jueces administrativos que fueron creados con
posterioridad a la expedición de la Constitución.
Es difícil para un analista fiscal establecer cuál debe ser el tamaño

de la justicia y diagnosticar la eficiencia de los códigos, por ello el
país requiere de expertos judiciales que adecuen la normatividad y
así modernizando las normas se eviten la dilación de las
decisiones y la permanente congestión.
5.1.5.10. Del sistema pensional

Las pensiones en Colombia contribuyen en forma importante al
monto del déficit del Gobierno Central y a las dificultades que
enfrentan algunas empresas del Estado como Telecom y
Ecopetrol. El número de pensionados crece aproximadamente en
10 puntos cada año con una fuerte tendencia al incremento. Las
mesadas pensionales en virtud de lo dispuesto en el artículo 48 de
la Constitución y del acto legislativo 01 de 2005 deben mantener
su poder adquisitivo constante. En el caso de Telecom el gobierno
procedió a su liquidación y creó una empresa libre del pasivo
pensional. Si en la liquidación de la empresa anterior no se
566
567
recuperan activos suficientes para su pago, la diferencia deberá

ser atendida por la Nación.
La situación pensional llevó al Gobierno a impulsar y lograr la

aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual incluyó algunas
medidas conducentes a disminuir tanto el pasivo pensional como
el flujo anual de recursos. Para ello estableció como tope máximo
pensional 25 salarios mínimos a partir del 31 de julio de 2010 y
restringió el derecho a 13 mesadas con excepción de las
pensiones iguales o inferiores a 3 salarios mínimos que se causen
antes del 31 de julio de 2011. También dispuso que sin perjuicio de
los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la
Fuerza Pública y al Presidente de la República los regímenes
especiales expirarán el 31 de julio de 2010. Además de las
anteriores excepciones se mantuvo el régimen especial de los
docentes y de los funcionarios del INPEC.
La mayor dificultad, sin embargo, parte de la concepción del

mismo sistema pensional. A pesar de los esfuerzos de las leyes
100 de 1993 y 797 de 2003, en Colombia subsiste la premisa de
que la pensión es una obligación del Estado y no el resultado de
los ahorros efectuados durante la vida laboral.
No es necesario ser un experto matemático para establecer que

con una cotización del 15,5%, de la cual se destinan 3 puntos para
el financiamiento de los gastos de administración y las pensiones
de invalidez y de sobrevivientes, sobre un ingreso base de
cotización durante 1.400 semanas, aproximadamente 27 años, no
se logra una pensión del 85% de dicho ingreso para ser pagada
durante 30 años o más. El pasivo fiscal contingente es enorme y la
567
568
presión sobre el déficit continuará en ascenso, mientras no se

resuelvan de fondo las dificultades.
La creación de los fondos privados de pensiones, aunque muestra

una importante tendencia en la dirección correcta, no elimina el
riesgo fiscal, ya que, antes de obtener la pensión, existe la
posibilidad para el afiliado de trasladarse al Instituto de Seguros
Sociales, y obtener los beneficios que este ofrece
independientemente del monto del ahorro logrado en el Fondo
Privado. La Nación en todo caso cubre los faltantes que esta
entidad presente.
Dicen así los artículos pertinentes de la Ley 100 de 1993 y la Ley

797 de 2003:
Ley 100 de 1993:
Artículo 107. Todo afiliado al régimen y que no haya adquirido la

calidad de pensionado, podrá transferir voluntariamente el valor de
su cuenta individual. (...)
Artículo 113. Traslado de Régimen.
Cuando los afiliados al Sistema en desarrollo de la presente ley se

trasladen de un régimen a otro se aplicarán las siguientes reglas:
(...) b) Si el traslado se produce del Régimen de Ahorro Individual

con Solidaridad al Régimen de Prestación Definida, se transferirá a
este último el saldo de la cuenta individual, incluidos los
rendimientos, que se acreditarán en términos de semanas
cotizadas, de acuerdo con el salario base de cotización.
568
569
Artículo 137. La Nación asumirá el pago de pensiones reconocidas

por el Instituto de Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión
y otras cajas o fondos del sector público sustituidos por el Fondo
de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, incluido este último, en
cuanto se agotasen las reservas constituidas para el efecto y sólo
por el monto de dicho faltante.
Artículo 138. Garantía Estatal en el Régimen de Prima Media con

Prestación Definida.
El Estado responderá por las obligaciones del Instituto de Seguros

Sociales para con sus afiliados al Régimen de Prima Media con
Prestación Definida, cuando los ingresos y las reservas de dicha
entidad se agotasen, siempre que se hubiesen cobrado las
cotizaciones en los términos de ésta ley.
Ley 797 de 2003:
Artículo 13. Características del Sistema General de Pensiones.

(…)
e) Los afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger

el régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la
selección inicial, estos sólo podrán trasladarse de régimen por una
sola vez cada cinco (5) años, contados a partir de la selección
inicial. Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el
afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez
(10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la
pensión de vejez (…)
569
570
5.1.5.10.1. Las pensiones no pueden congelarse

En este punto hay que recordar que, entre las medidas adoptadas
por el Gobierno para reducir el déficit, fue la propuesta que se hizo
al electorado primario a través de un referendo sobre la
congelación de pensiones, salarios y otros gastos.
En desarrollo de estas medidas, aunque posteriormente no fueron

aprobadas, el Gobierno no incluyó en el presupuesto los recursos
para incrementar salarios, pensiones y aportes a las universidades
públicas. La Corte Constitucional recalcó la imposibilidad de
congelar las pensiones pues así está expresamente establecido
en la Constitución y consideró que debe existir una
proporcionalidad y no lesionar el derecho a la educación superior
cualquier decisión que se adopte sobre las transferencias a las
universidades públicas. Dice así la Sentencia C-931 de 2004
sobre las pensiones:
“Así las cosas, la Corte reitera ahora que, en virtud de lo

dispuesto expresamente por el inciso 3° del artículo 53 de la
Constitución Política, según el cual “(e)l estado garantiza el
derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales”, en armonía con el último inciso del artículo 48 ibidem,
que prescribe que “(l)a ley definirá los medios para que los
recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante”, no es posible al legislador decretar la congelación de
pensiones que, según su interpretación histórica, se deduce del
artículo 2° de la Ley 848 de 2003, congelación que cobija a
aquellos pensionados que reciben mesadas superiores a los dos
SLMM.” (…)
570
571
5.1.5.11. De las cesantías parciales

La cesantía es una prestación social creada por la ley para
garantizar recursos a los trabajadores al momento de enfrentar
períodos de desempleo. Posteriormente se permitió que fuera
posible el retiro parcial para atender pagos universitarios, arreglos
en vivienda, entre otros, que aunque desvirtuaban el principio
original le permitían al empleado cumplir con sus compromisos.
Los efectos del retiro parcial de las cesantías sobre las finanzas
públicas dependen de si el sistema de pago es retroactivo, ya que
cuando lo es cada pago parcial se descuenta por el valor nominal
en el siguiente pago o en la liquidación definitiva, con lo cual la
obligación del Estado no se libera y por el contrario significa que
en el transcurso de la vida laboral se pagan las obligaciones de
cesantías hasta 3 veces dependiendo de la frecuencia con que se
retiren las cesantías parciales.
Alrededor de 140.000 maestros, 4.000 funcionarios de la rama

judicial y la fuerza pública están incluidos en el régimen de
cesantías con retroactividad y el costo de atender las cesantías
parciales en cada año puede llegar a 2 puntos del PIB. Como
quiera que al hacer el pago parcial no se libera la obligación, las
dificultades fiscales saltan a la vista.
Dadas las dificultades fiscales, el Gobierno incluía en el

presupuesto un estimativo anual para que, de acuerdo con las
prioridades que fijara el ordenador del gasto, se atendieran los
requerimientos de los empleados. No obstante, a través de la
acción de tutela los jueces fallaron a favor de aquellos exigiéndole
al Gobierno la inclusión en el presupuesto de los recursos
571
572
necesarios para atender los requerimientos y efectuar el pago de

las cesantías parciales sin considerar el costo de hacerlo.
Como una medida de ordenamiento el Congreso aprobó la Ley

344 de 1996, en la que estableció parámetros sobre la forma de
incluir en el presupuesto las cesantías parciales, incluyendo como
restricción lo establecido en la Constitución, es decir, no
sobrepasar el monto de las apropiaciones presupuestales a fin de
proteger al ejecutivo de las decisiones judiciales. Dice así la Ley
344 de 1996:
Artículo 14. Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los

servidores públicos, sólo podrán reconocerse, liquidarse y pagarse
cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto,
sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se
incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para
reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los
reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago
deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse.
La Corte Constitucional estableció que podrían reconocerse y

liquidarse las cesantías parciales aun sin la existencia de la
apropiación presupuestal, la cual debía obtenerse al momento de
efectuar el pago. Desde ese momento la restricción presupuestal
como principio máximo del ordenamiento fiscal se redujo al simple
pago.
A partir de dicha sentencia y la que regula lo relacionado con los

Ascensos en el Escalafón de los docentes, es posible la creación
572
573
de una obligación sin la existencia de la apropiación presupuestal

que la respalde.
“4. Sujeción a apropiación presupuestal para cesantías parciales.”
“Salvo las expresiones "reconocerse, liquidarse y", la primera parte

del artículo 14 acusado, se ajusta a la Constitución, pues no hace
sino desarrollar los mandatos que se acaban de citar sobre la
necesidad de partida presupuestal disponible para todo gasto
público.
“En efecto, aun habiendo reconocido una cesantía parcial o un

anticipo de cesantía, y siendo claro que el trabajador tiene derecho
a su pago, éste no puede producirse de manera inmediata si en el
presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la
apropiación presupuestal que permita a la administración disponer
de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia
legal encuentra sustento en la Carta Política.
“No ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las

cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so
pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella,
pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya
existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el
correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las
normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede
pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal
concepto le es posible retirar.
573
574
“Por ese motivo, esta Corporación, en Sala de tutela, por

Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997, inaplicó las aludidas
expresiones a casos concretos, dada su ostensible oposición a los
artículos 53 y 345 de la Constitución Política.
“Dijo así la Sala Quinta de Revisión:
“"Dicha norma, en cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de

cesantías, es inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente
el artículo 53 de la Carta, a cuyo tenor "la ley, los contratos, los
acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores"
(subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador es un
verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y
reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total
o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la ley,
independientemente de la existencia de partidas presupuestales.
Pero, además, existe una evidente contradicción entre la norma
legal transcrita, en lo que concierne a la liquidación y
reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la
prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con
cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto.
“Con arreglo al artículo 4º de la Constitución Política, esta Corte

inaplicará las palabras "reconocerse, liquidarse y...", incluidas en el
artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo
previsto en los artículos 53 y 345 de la misma Carta.
“Las enunciadas razones son suficientes para declarar

inexequibles los indicados términos.
“El mismo artículo 14 de la Ley 344 de 1996 establece que en los

presupuestos públicos anuales podrán incluirse las apropiaciones
574
575
legales para el pago de cesantías parciales o anticipos de

cesantías, y para reducir el rezago existente respecto del monto de
solicitudes, lo cual se acomoda a las prescripciones
constitucionales, pues no solamente permite la adecuación de las
conductas administrativas en materia de preparación del
presupuesto a las perentorias reglas del artículo 53 de la
Constitución, y sirve a los fines de satisfacer los derechos de los
trabajadores, sino que desarrolla a cabalidad los principios de
igualdad, eficacia, economía y celeridad, que rigen la función
administrativa, según el artículo 209 de la Carta Política.
“Eso sí, debe advertirse -y en tal sentido se condiciona la

exequibilidad- que la norma no fija un tope anual, o un máximo del
diez por ciento del rezago, como meta para atender solicitudes
represadas, sino un mínimo, una base necesaria, imperativa, por
debajo de la cual los resultados de la gestión administrativa no
pueden descender, pero el objetivo acorde con la Constitución
consiste en la agilización global de las solicitudes y
reconocimientos pendientes de pago, en cuanto la mora causa
grave daño a los trabajadores y compromete disciplinariamente a
los servidores públicos responsables de ella, contra los cuales el
Ministerio Público debe iniciar investigaciones disciplinarias, de
oficio o a solicitud de los peticionarios, sin perjuicio del pago
indexado de las sumas debidas. Este es obligatorio, según la
jurisprudencia de la Corte, para evitar que se traslade al trabajador
-por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda- el efecto
negativo de la ineficiencia y la indolencia administrativas:
"Para la Corte es claro que los dineros de las cesantías pertenecen

a los trabajadores y que cuando ellos, de conformidad con las
normas vigentes y cumpliendo los requisitos legales, hacen uso de
575
576
su derecho a reclamarlas parcialmente, una vez que los valores

respectivos les han sido liquidados, tienen derecho también a que
las sumas correspondientes les sean desembolsadas. Como se
dijo en Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996, si el
momento del pago de las cesantías parciales se hace depender de
que el trabajador hubiere optado por uno u otro régimen laboral,
cancelando con rapidez unas y demorando otras, además de que
se viola el derecho a la igualdad por la diferencia injustificada de
trato, se castiga con el retardo a ciertos trabajadores por la pérdida
del poder adquisitivo de la moneda, al paso que los demás no la
padecen.”
“Ya expresó la Corte al respecto que "la necesidad de recibir los

dineros de sus cesantías, que pertenecen a los trabajadores y no
al Estado, no es menor en el caso de quienes prefirieron el nuevo
régimen que en el de quienes permanecieron en el antiguo". Lo
cual pone de presente el perjuicio ocasionado al trabajador a quien
el pago se ha demorado.
“En efecto, una vez liquidada la suma que en ese momento puede
retirar el empleado, lo normal sería que se le entregara, toda vez
que él cuenta con ella para atender a las necesidades que según
la ley justifican el retiro de la cesantía parcial. El retardo de la
administración le causa daño económico, bien sea por la pérdida
de la oportunidad de utilización efectiva de los fondos, ya por la
necesidad de contratar créditos mientras el desembolso se
produce.
“Bien es cierto que desde el punto de vista de la entidad pública

obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la
Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público
576
577
sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos

que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y
el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un
deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el
costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si
éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto
pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero
no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los
mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.
“Así, si el trabajador, mientras se produce el pago efectivo, ha

contratado un empréstito y debe pagar unos intereses, sería del
todo injusto y profundizaría la desigualdad respecto del empleado
a quien sí se cancela con rapidez la cesantía parcial, pretender
que aquél no tenga derecho a la actualización monetaria de las
cantidades que la administración le adeuda.
“La Corte Constitucional, en Sentencia T-418 del 9 de septiembre

de 1996, dejó en claro que los obligados al pago de salarios,
prestaciones y pensiones deben asumir, además del cubrimiento
íntegro de las sumas correspondientes, la actualización de los
valores que hayan venido reteniendo a los trabajadores, desde el
momento en que adquirieron el derecho al pago hasta el instante
en que éste se produzca efectivamente.
“Tal actualización, según lo destacó la Sala Plena en Sentencia C-

448 de 1996, desarrolla claros principios constitucionales, en
especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la
remuneración laboral debe ser móvil, a fin de proteger el poder
adquisitivo de los trabajadores, lo que se logra normalmente
mediante la indexación de las sumas adeudadas, para que éstas
577
578
no se deterioren en términos reales con el paso del tiempo, sin

detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad
incumplida en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su
ineficiencia y demora puedan generar al afectado. (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-400 del 28 de agosto de
1997).
“Entendida de otra manera, la referencia legal al diez por ciento

(10%) del retraso sería inconstitucional, pues significaría
aceptación, proveniente del legislador, de la ineficiencia de las
autoridades públicas, la cual, de ese modo, se extendería
indefinidamente, permitiéndoles que cada año dejaran sin solución
presupuestal el noventa por ciento de las solicitudes acumuladas
de cesantías parciales, en clara oposición a los artículos 53 y 209
de la Carta Política...”.
Nótese cómo la Corte Constitucional confunde el pago de las

cesantías parciales, que es un derecho opcional del trabajador,
con el verdadero derecho, que es el pago de las cesantías
definitivas sobre las cuales no existe ninguna controversia, ya que
la norma no hace referencia a ellas.
Dado que no extinguen la obligación en forma definitiva, las

cesantías parciales se convirtieron a partir de la ya transcrita
jurisprudencia en otro de los riesgos fiscales de la Nación.
5.1.5.12. De las entidades descentralizadas

El resultado fiscal de las entidades descentralizadas y otras que
hacen parte del plan financiero depende de la naturaleza de cada
una de ellas y del comportamiento del mercado en el cual se
578
579
desenvuelven. Así, por ejemplo, Ecopetrol dependerá del

comportamiento del precio internacional del petróleo, de las
reservas disponibles y de la capacidad de producción y
comercialización, y Telecom del comportamiento del mercado de
las telecomunicaciones. Ya se mencionó que el Gobierno ordenó
la liquidación de la empresa y creó otra libre del pasivo pensional
cuya contingencia pasó a la Nación. El Fondo Nacional del Café
dependerá siempre del precio internacional del café y de la
capacidad de producción del país.
En cuanto a la seguridad social, su análisis involucra algunos

aspectos adicionales como la fuerte tendencia al déficit del
régimen contributivo en salud y los efectos de la inversión de las
reservas técnicas en títulos emitidos por el Gobierno Nacional.
Según las propias cifras del Gobierno Nacional, existen

aproximadamente 8 millones de personas que no están protegidas
por ningún sistema de seguridad social en salud, y 18,5 millones
de ellas reciben una cobertura parcial en el régimen subsidiado de
salud, con lo cual es muy alto el riesgo de aumentar el déficit fiscal.
En efecto, de los 42 millones de habitantes hay afiliados al régimen
contributivo alrededor de 15,5 millones y al régimen subsidiado
aproximadamente 18,5 millones de personas. Posiblemente la
comparación de los ingresos creados por la ley para el sector
salud con los costos de atender la totalidad de la población arroje
una situación deficitaria que no ha sido ni siquiera considerada en
las cuentas fiscales.
La inversión de las reservas técnicas pensionales en títulos del

Gobierno es el mecanismo que hace efectivo en la práctica la
suma de los excedentes y faltantes de diferentes sectores públicos
579
580
por cuanto los recursos no puedan ser trasladados al Presupuesto

Nacional por restricciones constitucionales y legales.
La seguridad social goza de especial protección en el artículo 48

de la Constitución que establece que no se podrán destinar los
recursos para fines diferentes a ella. Esta restricción constitucional
no se viola con la inversión de las reservas técnicas en títulos del
Gobierno siempre que las tasas de interés que se establezcan no
signifiquen un aumento del pasivo pensional.
El monto del pasivo pensional es inversamente proporcional a la

tasa de interés real, con la cual se inviertan las reservas técnicas,
es decir, cuanto mayor sea la tasa real, menor será el pasivo
pensional, de tal forma que si esta se subestima para efectos
fiscales, se incrementa el monto del pasivo trasladando hacia el
futuro el efecto de las decisiones actuales del gasto.
En esta dirección la Corte Constitucional precisó que la inversión

no implica una destinación salvo que se haga en sectores que no
generen rentabilidad porque se desatiende lo dispuesto en el
artículo 48 de la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993 que
exigen una rentabilidad mínima de los recursos. Dice así la
“12. (…)
“Ahora bien, podría existir un modelo en el que, aparentemente, se

autorizara a la entidad de seguridad social para invertir - que no
destinar - sus recursos en determinados sectores, pero, sin
embargo, que se trate de sectores que evidentemente no son
rentables o no están obligados a buscar una rentabilidad mínima -
580
581
en los términos antes mencionados -. En estas circunstancias,

podría afirmarse que tal modelo desatiende la directriz
constitucional de que trata el artículo 48 C.P. pues, a pesar de que
no se diga expresamente, en un caso como el descrito el
legislador estaría autorizando a la entidad de seguridad social a
destinar - y no sólo a invertir - sus recursos en objetivos diversos a
los de su naturaleza.”
“Considera la Corte que este no es el caso de la norma

demandada. En efecto, en primer lugar, con independencia de la
opción que adopte el ISS - inversión en el sector financiero o en
títulos de la Nación - debe orientar su elección buscando
satisfacer la rentabilidad mínima de que trata el artículo 101 de la
Ley 100 de 1993. Si ello no resulta posible, deberá depositar tales
recursos en una cuenta de la Tesorería que tienda a garantizar, al
menos, que los mencionados recursos no pierdan su poder
adquisitivo. En cualquier caso, si ello ocurriera la Nación debe
compensar a la entidad para cumplir el mandato del artículo 48
C.P. En conclusión, tal y como está diseñado el sistema, el
artículo demandado se limita a autorizar la inversión de recursos
en títulos de deuda pública o en el sector financiero, pero no la
destinación o utilización de tales recursos para fines distintos de
los de la seguridad social. El hecho de que la compra de títulos de
deuda pública - o el manejo financiero de los recursos - apareje un
beneficio para la Nación - o para el sector financiero -, no significa
que los recursos se estén asignando al cumplimiento de
propósitos ajenos a los de la seguridad social, pues los mismos
recursos y sus correspondientes rendimientos deberán ser,
oportuna e integralmente, transferidos a la entidad de seguridad
581
582
social que los administra, la cual al efectuar la inversión se ha

limitado a sustituir un activo por otro.” (…)
5.1.6. DE LA AUTONOMÍA EN MATERIA PRESUPUESTAL Y

FISCAL
La Constitución consagra la existencia de órganos autónomos e
independientes, les otorga a algunos expresamente la autonomía
administrativa y presupuestal y permite el establecimiento de un
régimen de autonomía para otros. Todos ellos cumplen funciones
públicas y hacen parte del Estado. Su inclusión en el plan
financiero se debe hacer para cumplir con el postulado básico de
este de evaluar el impacto de la política fiscal en la política
económica, aunque, como se verá, sobre algunos de ellos las
autoridades económicas poca o ninguna influencia tienen en sus
decisiones.
De acuerdo con la Constitución Política los órganos autónomos e

independientes son el Banco de la República (artículo 371), la
Comisión Nacional de Televisión (artículo 77) y las universidades
públicas (artículo 69). A los que la Constitución Política les otorga
la autonomía administrativa y presupuestal son la Fiscalía General
de la Nación (artículo 249) y la Contraloría General de la República
(artículo 267). Finalmente la Constitución Política permite la
creación de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía (art. 150, num. 7º).
El concepto de autonomía no pareciera tener distinciones al

momento de su aplicación: se es, o no, autónomo. Lo anterior se
puede concluir de la lectura de los artículos constitucionales, de los
cuales no se desprende ningún tipo de clasificación.
582
583
Debe decirse que con excepción del Banco de la República, cuya

autonomía obedece a un ordenamiento de la política económica,
cuya pertinencia escapa de estos estudios, las demás entidades
no justifican el especial tratamiento por parte de la carta magna.
Por el contrario la autonomía, especialmente en materia fiscal,
coadyuva a la desinstitucionalización del país y dificulta la acción
de las autoridades fiscales.
Curiosamente la Corte Constitucional dependiendo de la institución

ha calificado la autonomía, estableciendo diferencias que van
desde la independencia total de las normas presupuestales, como
en el Banco de la República; su aplicación parcial, como en el caso
analizado de las universidades públicas que les rigen las normas
del Estatuto Orgánico del Presupuesto que no riñan con su
autonomía; la aplicación de las normas orgánicas del presupuesto
e incorporación a este únicamente de los aportes de la Nación,
como en el caso de las corporaciones autónomas regionales; y el
ejercicio de la capacidad de contratar, de comprometer el
presupuesto y de ordenar el gasto, como en el caso de la
Comisión Nacional de Televisión, de la Fiscalía General de la
Nación y de la Contraloría General de la República.
“4.2.8.4. En el contexto de la relaciones entre los órganos del poder

ejecutivo, legislativo y judicial, de una parte, y los órganos
autónomos, de otra, la Corte ha considerado constitucional (i) que la
ley establezca la participación del Gobierno en la Junta Directiva de
la Comisión Nacional de Televisión bajo la condición de no otorgarle
583
584
el derecho a votar298, (ii) obligar a la Comisión Nacional de

Televisión a ejecutar algunas de sus funciones de manera
coordinada con el Ministerio de Comunicación299 y (iii) exigir a la
Contraloría General de la Republica la presentación del
proyecto de presupuesto a la Dirección General del
Presupuesto, no obstante que el numeral 9 del artículo 268
señala que tal funcionario presentará al Congreso los proyectos
de ley relativos al funcionamiento de la Contraloría300. También
ha concluido que no vulnera la Constitución (iv) la norma en la que
se dispone que la Procuraduría General de la Nación o la Personería
Distrital de Bogotá podrán solicitar a la administración la suspensión
de procedimientos administrativos, actos o contratos a fin de evitar la
vulneración del ordenamiento jurídico o la afectación del patrimonio
público301 o (v) la asignación, al Banco de la República, de la función
de coadyuvar preliminarmente al esclarecimiento de hechos ilícitos
que afecten a la entidad o perturben el cumplimiento de sus
298
299
300
Sentencia C-592 de 1995. Advirtió en esa oportunidad: “Por último, del deber genérico
de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, en concordancia con las
normas constitucionales en materia de presupuesto (Título XII, Capítulo 3 de la Carta
Política), se deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir a la presentación
unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del término constitucional respectivo,
para su estudio y aprobación global por parte del Congreso de la República.” Concluyó la
Corte que esa obligación (….) por sí sola no conduce al recorte o afectación de la
autonomía e independencia de este órgano de control.”
301
Sentencia C-977 de 2002. En ese marco la Corte señaló que “La Procuraduría General es
uno de tales órganos que gozan de autonomía constitucional y sus funciones preventivas
son una materialización de este principio de colaboración armónica que busca evitar que
otra rama u órgano incurra en una vulneración del ordenamiento jurídico o genere un
detrimento patrimonial.”
584
585
funciones así como remitir a la fiscalía las investigaciones

preliminares que realice302.”
5.1.6.1. De la autonomía del Banco de la República

En el caso del Banco de la República, la Sentencia C-719 de 2004
precisa los alcances de su autonomía:
Precisamente en la sentencia C-481 de 1999 la Corte, a propósito

de la autonomía constitucionalmente atribuida a la Junta del
Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, reiteró que ella no es absoluta sino relativa en los
términos de la Constitución y de la ley y al respecto puntualizó
igualmente, que esa actividad autónoma del Banco está sujeta a
límites formales y materiales. Los primeros se evidencian en la
exigencia de que el Banco ejerza sus funciones dentro de los
marcos señalados por el legislador pues sus actividades no
escapan al principio de legalidad. Desde el punto de vista material
la autonomía del Banco de la República se halla limitada por la
obligación constitucional que tiene esa institución de coordinar
sus funciones con las de otras autoridades para de que el Estado
Colombiano pueda cumplir los fines previstos por la Carta.
302
Sentencia C-1506 de 2000. En ella precisó que “la disposición que se examina consagra
una forma especial de colaboración entre organismos públicos, y constituye un desarrollo
del artículo 113 de la Carta (…)”
585
586
3.3. La interrelación Gobierno Nacional - Banco de la

República
Como ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte, el Banco de la

República no forma parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público;
por lo tanto, no son predicables de su organización y
funcionamiento las reglas generales aplicables a la organización y
relaciones internas dentro de la Administración. No es el Banco
una entidad descentralizada y por ello no son pertinentes los
principios y reglas de la dirección y el control administrativos. No
puede el Gobierno dar instrucciones al Banco para la gestión de
sus asuntos propios, conforme a la Constitución y a la ley, aunque
el Banco habrá de actuar como ya se ha expresado en
coordinación con la política económica general303.
Al Gobierno Nacional, dentro del marco que fije la ley corresponde

expedir los estatutos del Banco, en los cuales por mandato directo
de la Constitución (artículo 372) entre otros aspectos se han de
determinar los siguientes “la forma de su organización, su régimen
legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración, el período del gerente, las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas las de estabilización
cambiaria y monetaria y el destino de los excedentes de sus
utilidades”.
303 Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
586
587
De otra parte al Presidente de la República corresponde ejercer la

inspección y vigilancia y control del Banco en los términos que
determine la ley (C.P., Art. 372, en concordancia con el 150-8).
Igualmente debe recordarse que el ministro de Hacienda y Crédito
Público es miembro y Presidente de la Junta directiva del Banco y
que al Presidente de la República compete nombrar los cinco
miembros restantes de la junta directiva, para periodos de cuatro
años prorrogables debiéndose reemplazar dos de ellos cada
cuatro años.
Finalmente, en el ámbito de las relaciones internacionales, como

tuvo ocasión de destacarlo la Corte (en la sentencia C-485 de
1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), al declarar la
inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 31 de 1992:
“En ningún campo puede la ley ordinaria reducir o

suprimir la facultad constitucional del Presidente de
representar internacionalmente al Estado. No es esta
una facultad sobre la que pueda disponer el Legislador,
así ella se busque radicar en cabeza de entidades u
órganos que en el marco de la Constitución y de la ley
gocen de cierto grado de autonomía. No solamente se
trata de una función que la Constitución atribuye con
exclusividad al Presidente (CP art 189-2), sino que otra
configuración diferente quebrantaría la característica de
República unitaria que es nota esencial del Estado
Colombiano (CP art. 1).
587
588
No pudiéndose adscribir - por medio de una ley

ordinaria - al Banco de la República la función de
representante del Estado ante los organismos
financieros internacionales, sin violar los artículos 189-
2, 121 y 136-1, no podría ella tampoco ser materia de
la competencia de su Junta Directiva para los efectos
de fijar criterios orientadores sobre su concreto
ejercicio”. –negrilla original-
3.4. El balance en el ejercicio de las competencias del

legislador y del Gobierno y la autonomía constitucional
del Banco de la República
Descritos los mecanismos previstos en la Constitución para la

configuración, a partir de las definiciones constitucionales, del
régimen institucional y jurídico del Banco de la República, así
como las intervenciones tanto del legislador como del Gobierno en
el funcionamiento del mismo, cabe reiterar que los instrumentos
de que son titulares el Congreso y el Gobierno deben ser
ejercitados sin desmedro de la autonomía “administrativa,
patrimonial y técnica” que para el cumplimiento de las finalidades y
objetivos se reconocen en la propia Constitución.
Correlativamente, ha de afirmarse, también, que la autonomía
debe encauzarse dentro del marco señalado en la ley y en
588
589
armonía con las funciones gubernamentales propias, en especial

“con la política económica general”.
(...) “3.2.4.b)” (...) “La autonomía del Banco de la República que se

deduce de la interpretación unitaria de los arts. 371 y 372 de la
Constitución debe ser entendida en el sentido de que el Banco de
la República es una entidad sui generis, organizada bajo un
régimen legal propio, que está contenido en la ley dictada por el
Congreso, y en los estatutos a los cuales debe ceñirse el Banco
para el ejercicio de sus funciones. En dichos estatutos se
determinan, entre otros aspectos, la forma de su organización, su
régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo
de administración, el período del gerente, las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas la de estabilización
cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus
utilidades.”
“Conforme a lo expresado, la autonomía del Banco, configurada

jurídicamente mediante la Constitución, la ley y sus Estatutos,
tiene el siguiente alcance:”
(...) “Una autonomía patrimonial, que concierne a la libertad e

independencia para administrar y afectar su propio patrimonio,
mediante la ejecución de los actos jurídicos y materiales relativos
al cumplimiento de sus funciones” (...)
589
590
(...) “Por lo demás, la autonomía que se reconoce por la

Constitución a los órganos autónomos, no es absoluta sino
relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los términos
de la Constitución y de la ley. En tal virtud, el reconocimiento de la
autonomía de un ente no significa ausencia de controles, pues
precisamente el precio que se paga por ésta consiste en la
existencia de controles, aun cuando estos tengan cierta
especificidad. Es así, como el inciso final del art. 372 prevé que "el
Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y
control del Banco en los términos que señala la ley."
“c) Si bien el Banco presenta las características reseñadas, dado

el carácter unitario del Estado, no es admisible considerarlo como
algo aislado y totalmente separado de éste, pese a la autonomía
que se le reconoce por la Constitución, pues las funciones que
cumple son usuales o connaturales a las que corresponden
normalmente al Estado, es decir, son funciones públicas.” (...)
5.1.6.2. De la autonomía de la Comisión Nacional de

Televisión. De la Autoridad Nacional de Televisión
Sobre la Comisión Nacional de Televisión, las sentencias de la
Corte Constitucional han sido de alguna forma contradictorias por
cuanto inicialmente precisaron que no se le aplicaban las normas
del Estatuto Orgánico del Presupuesto sino las establecidas en la
ley especial que la rige, pero posteriormente indicaron que la
Comisión Nacional de Televisión puede ejecutar los recursos que
estén aprobados en el Presupuesto General de la Nación, se
590
591
somete a la aplicación del Estatuto Orgánico del Presupuesto y

circunscribe la autonomía a la posibilidad de ejecutar el
presupuesto y de ordenar el gasto.
(...) “6. La primera limitación a la anotada atribución, se

desprende de la arquitectura constitucional del organismo
encargado de dirigir la televisión. Los artículos 76 y 77 de la
Constitución se han ocupado de prediseñar la existencia de
una “entidad autónoma”. En términos negativos, la autonomía,
como rasgo funcional del ente televisivo, (i) no le otorga el
carácter de órgano superior del Estado, en cuanto no formula
discrecionalmente la política del Estado en este sector, sino
que ejecuta la que sobre el particular determine la ley (C.P., art.
77) -; (ii) no le concede un ámbito ilimitado de competencias, ya
que toda entidad pública, como perteneciente a un Estado de
derecho, está sujeta a limites y restricciones, y ejerce sus
funciones dentro del campo prefigurado por la Constitución y la
ley; (iii) no la homologa a una simple entidad descentralizada
del orden nacional, toda vez que su autonomía respecto de
éstas tiene un “plus” que la sustrae al control de tutela ordinario
y cuyo alcance es el necesario para cumplir de manera
independiente su función constitucional y legal, vale decir, sin
intromisiones e influencias del poder político.”
591
592
“Los esquemas organizativos que en desarrollo del artículo 77

de la C.P., defina la ley, se libran a su libre determinación, pero
siempre que no vulneren la autonomía de la institución rectora
de la televisión, que ha querido conferirle el Constituyente. Que
no se trata de la consabida y simple autonomía administrativa
de las entidades descentralizadas, lo demuestra el estudio de
los antecedentes de las referidas normas constitucionales.” (...)
“(...) Quinta (...) b) (...) Existiendo un régimen especial, que el

legislador estableció en cumplimiento de normas constitucionales,
no hay razón válida para que a las universidades del Estado se les
apliquen las disposiciones del artículo 4 del Decreto 111 de 1996,
norma impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se
les asimile a los establecimientos públicos, mucho menos cuando
ello implicaría vulnerar su condición esencial de entes autónomos
del Estado; por eso, por existir ese régimen legal especial para las
universidades del Estado, al igual que ocurrió con la CNTV, la
norma acusada no incluyó dentro de las excepciones a su
mandato a las universidades públicas, pues ellas al igual que el
ente rector de la televisión, también dotado de autonomía por el
Constituyente, deben acogerse en materia presupuestal a lo
dispuesto en la ley especial que las rige.”
592
593
“3. (...)
“La autonomía patrimonial implica la posibilidad que tiene la

Comisión Nacional de Televisión para disponer sin interferencias
de sus propios recursos, lo que se refleja en la obtención de
utilidades y en la específica destinación de las mismas para el
logro de los fines constitucionales y legales. Sobre la autonomía
patrimonial se pueden consultar las sentencias C-050/94, C-
310/96 y C-445/97.” (...)
“Por su parte, la autonomía presupuestal hace relación a la

capacidad de contratación, de disposición de los recursos propios
previamente asignados en la Ley de Presupuesto y a la
ordenación del gasto. Sobre este concepto se puede consultar la
Sentencia C-101/96. Dijo así la Corte en la Sentencia C-192/97:”
(…) “el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las

entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y
ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que
ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos
constitucionales y legales de la respectiva entidad.” (...)
“Sin embargo, es indudable que el problema jurídico que subyace

al planteamiento de la demanda es la tensión que surge entre los
principios de autonomía presupuestal y patrimonial de
determinados órganos del Estado y el de unidad del presupuesto.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido la
primacía del principio de unidad del presupuesto, en el entendido
593
594
de que la ordenación y ejecución autónoma del presupuesto debe

realizarse dentro de los límites que imponen intereses superiores
como el equilibrio macroeconómico financiero, el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica
en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución
del presupuesto.”
La Ley 1507 de 2012, modificada por la Ley 1607 de 2012, creó la

Autoridad Nacional de Televisión como una entidad de naturaleza
especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica.
Presupuestalmente está incorporada al Presupuesto General de la
Nación como un establecimiento público.
5.1.6.3. Autonomía de las corporaciones autónomas

regionales
Para las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corte
Constitucional considera que el Estatuto Orgánico del Presupuesto
se aplica únicamente a los aportes de la Nación y en ningún caso
a los recursos propios que ellas administran. No precisó la
sentencia qué normatividad se les debe aplicar a los recursos
propios, lo que ha llevado a estas entidades a expedir normas en
materia presupuestal careciendo de competencias para ello.
594
595
(...) “Segunda” (...) Atendiendo, pues, a las distintas clases de

recursos que tienen las Corporaciones, la Corte debe hacer la
siguiente distinción, en aras de que no se vulnere el núcleo
esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta
clase de entidades: en relación con los recursos provenientes de la
Nación, resulta procedente la aplicación de las normas del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, de conformidad con el artículo 4o. del
decreto 111 de 1996, pero esta aplicación no se extiende al
manejo de los recursos propios de las Corporaciones, entre los
cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la
Constitución.”
“La Corte señala que el alcance de esta decisión se extiende

exclusivamente a la interpretación constitucional sobre el régimen
presupuestal de las Corporaciones Autónomas Regionales; en
razón a que el estudio del artículo 4º del decreto 111 de 1996, se
realizó confrontando las normas de la Constitución que regulan las
Corporaciones Autónomas Regionales, y no con toda la Carta, los
efectos de la cosa juzgada son relativos” (...)
“Resuelve: ...Declárase EXEQUIBLE el artículo 4o. del decreto 111

de 1996, en los términos de esta sentencia, bajo el entendido de
que se aplica exclusivamente para las Corporaciones Autónomas
Regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes de
la Nación . Por consiguiente, no se extiende al manejo de los
demás recursos de las Corporaciones, entre los cuales se
encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.”
595
596
5.1.6.4. Autonomía de la Contraloría General de la

República, de la Auditoría General de la República y
de la Fiscalía General de la Nación
En los pronunciamientos de la Corte Constitucional relacionados
con los alcances de la autonomía administrativa y presupuestal de
la Fiscalía General de la Nación y de la Contraloría General de la
República, ya no se hace referencia a la posibilidad de administrar
en forma independiente el presupuesto, ni tampoco se menciona
que se deben regular exclusivamente por las leyes especiales que
las rigen, se limita a hacer, lo que debió haberse hecho con todos
los órganos autónomos en materia fiscal, valer las competencias y
responsabilidades del Gobierno en materia presupuestal. En
efecto, dicha autonomía no significa la exclusión de sus ingresos y
gastos del Presupuesto General de la Nación.
5.1.6.4.1. Autonomía de la Fiscalía General de la

Nación
Para la Fiscalía General de la Nación la autonomía significa que el
Consejo Superior de la Judicatura no puede hacerle cambios al
proyecto de presupuesto que le presente el Fiscal General de la
Nación, el cual debe ser tramitado sin modificaciones ante el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por su parte este
ministerio debe garantizar el destino de las donaciones que la
Fiscalía reciba.
En las sentencias C-344-95 y C-037-96 se hicieron las siguientes

precisiones:
596
597
“Finalmente, la última parte del artículo demandado, que confía al

Fiscal General el manejo de las donaciones que el Gobierno
Nacional reciba de entidades nacionales e internacionales, con
destino al programa de protección, es exequible dentro del criterio
trazado por el artículo 249 de la Constitución, a cuyo tenor la
Fiscalía goza de autonomía administrativa y presupuestal.
“Debe entenderse, por otra parte, que dado el específico destino

de tales donaciones, no sería razonable que ellas estuvieran
manejadas por otro órgano del Estado, ajeno a la función prevista
en el artículo 250, numeral 4, de la Carta Política, según el cual la
Fiscalía General de la Nación deberá "velar por la protección de
las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso”.
“Claro está, como en el supuesto de la norma las aludidas

donaciones habrán de ser recibidas por el Gobierno, a nombre del
Estado colombiano, el manejo encomendado a la Fiscalía no
puede implicar una excepción a la regla prevista en el artículo 347
de la Carta, a cuyo tenor "el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva". Ello implica que,
llegada la donación, debe incorporarse al Presupuesto Nacional,
aunque asignada a la Fiscalía para el cumplimiento de sus
funciones y manejada por ésta en virtud de su autonomía
patrimonial y presupuestal.
“En efecto, la Corte Constitucional considera que la autonomía

presupuestal del mencionado organismo no representa que sus
rentas y gastos estén por fuera del Presupuesto Nacional.”
597
598
“Artículo 28 (...) De conformidad con el último inciso del artículo

249 constitucional, la Fiscalía General de la Nación, no obstante
formar parte de la rama judicial, cuenta con autonomía
administrativa y presupuestal para el debido cumplimiento de su
labor investigativa y acusatoria. Con lo anterior quiso el
Constituyente que esta entidad gozara, por así decirlo, de un
status especial respecto de las demás entidades de la rama, lo que
implica que ella no tiene por qué depender de las decisiones que le
corresponde adoptar al Consejo Superior de la Judicatura en
ejercicio de las atribuciones consignadas en los artículos 256 y 257
superiores. Lo expuesto no obsta para que de conformidad con el
artículo 267 de la Carta Política, la Contraloría General de la
República pueda ejercer el correspondiente control fiscal, pues sin
lugar a dudas se trata de vigilar a una entidad del Estado que
administra fondos y bienes de la Nación. (…)
“Este artículo guarda estrecha relación con el anterior, en el

sentido de que establece el procedimiento o las reglas para
adoptar el plan sectorial de desarrollo, las cuales -como se
advirtió- no vulneran precepto superior alguno. Cabría, eso sí,
aclarar que en virtud de la autonomía administrativa y presupuestal
que la Carta Política le confiere a la Fiscalía General de la Nación
(Art. 249), la labor de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, como bien lo dispone la norma bajo examen, se
circunscribe tan sólo a incorporar el proyecto de presupuesto que
le presente el ente acusador, para así presentarlo como parte
integrante de la rama judicial. Significa lo anterior, que por ningún
motivo la citada entidad podrá agregar, modificar o suprimir
598
599
aspecto alguno del proyecto que le presente la Fiscalía, pues su

responsabilidad se limita, como se dijo, a la mera incorporación.”
5.1.6.4.2. Autonomía de la Contraloría General de la

República
Para la Contraloría General de la República, la Corte
Constitucional no solamente reafirma la obligación de incorporar
sus recursos al Presupuesto General de la Nación, le prohíbe la
presentación de proyectos de ley de carácter presupuestal al
Congreso, sino que le permite al Ejecutivo, como responsable de
la política fiscal, modificar el proyecto presentado por el Contralor
General de la República para su estudio. Al respecto, la Sentencia
C-1148 de 2001:
4.2 A este último aspecto, la autonomía presupuestal de la

Contraloría, es al que se referirá el presente examen de
constitucionalidad, pues es el punto en que el demandante centra
su acusación, al señalar que “la financiación del control fiscal es
un gasto ordinario de funcionamiento que única y totalmente debe
financiarse con recursos presupuestarios comunes, como las
demás funciones públicas –defensa nacional, justicia, educación”,
y no a través de la fórmula establecida en el precepto demandado,
es decir, en función de los presupuestos de los entes fiscalizados.
4.3 Respecto de la función de la Contraloría, la Constitución de

1991 dio un viraje de la mayor trascendencia a esta función, como
se ve al comparar lo que estaba establecido en esta materia en la
599
600
Carta de 1886. Basta remitirse al contenido de las normas

correspondientes.
En efecto, el artículo 59 de la Constitución de 1886 dice : “La

vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la
Contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la
ley.” A continuación establece que no ejercerá funciones
administrativas que no sean las inherentes a su propia
organización, señala el período del Contralor y los requisitos para
ser elegido. En el artículo 60 se establecen las atribuciones.
En la Constitución de 1991, la función de la Contraloría tiene un

Capítulo especial dentro del Título X, correspondiente a los
organismos de control del Estado. Consagra en el artículo 267 que
: “El control fiscal es una función pública que ejercerá la
Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la Nación.” Señala, también, cómo se ejercerá
el control y qué incluye su ejercicio. El inciso 4 del mismo artículo
establece que “La Contraloría es una entidad de carácter técnico
con autonomía administrativa y presupuestal”, y, lo mismo que
en la Constitución de 1886, advierte que “no tendrá funciones
administrativas distintas de las inherentes a su propia
organización.”
Para lo que interesa a esta demanda, hay que destacar que la

herramienta de la que la Carta de 1991 dotó a la Contraloría, al
600
601
disponer que es un ente con autonomía presupuestal, garantía de

la que no se ocupó la anterior Constitución, es consecuencia
necesaria de la concepción de Estado que emana de la actual
Constitución, cuyos principios generales señalan que es un Estado
social de derecho, democrático, participativo y pluralista (art. 1);
que la soberanía reside en el pueblo, del que emana el poder
público (art. 3); que, en el mismo Título y Capítulo en los que se
establece la estructura del Estado, a través de las tres Ramas del
Poder público, se instauran los órganos de control de estos
poderes : el Ministerio Público y la Contraloría General de la
República (art. 117).
Para la Corte, la función fiscalizadora ejercida por la Contraloría

General de la República propende por un objetivo, el control de
gestión, para verificar el manejo adecuado de los recursos
públicos sean ellos administrados por organismos públicos o
privados, en efecto, la especialización fiscalizadora que demarca
la 4.4 La función pública fiscalizadora de la Contraloría, a la luz de
la Constitución de 1991 y su papel dentro del Estado social de
derecho, ha sido ampliamente desarrollada por la jurisprudencia
de esta Corte. La sentencia C-499 de 1998, trae un completo
recuento de las providencias correspondientes, así :
“Esta Corporación ha señalado que el control fiscal es

el mecanismo por medio del cual se asegura "el cabal
cumplimiento de los objetivos constitucionalmente
601
602
previstos para las finanzas del Estado."304 En este

sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gestión
fiscal hace referencia a la administración y manejo de
los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de
recaudo o adquisición, conservación, enajenación,
gasto, inversión y disposición.305 A su turno, según la
Corte, la vigilancia de esta gestión "se endereza a
establecer si las diferentes operaciones, transacciones
y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que
se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo
con las normas prescritas por las autoridades
competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contador
General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables
a las entidades que administran recursos públicos y,
finalmente, los objetivos, planes, programas y
proyectos que constituyen, en un período determinado,
las metas y propósitos inmediatos de la
administración."306 (sentencia C-499 de 1998, M.P.,
doctor Eduardo Cifuentes Muñoz)
Resulta también oportuno mencionar un aspecto analizado por la

Corte, en el sentido de que ninguna entidad pública o privada que
304 SC-132/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). En este mismo sentido, véanse,
las SC-534/93 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-167/95 (MP. Fabio Morón Díaz) y SC-
374/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
305 SC-529/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse, también, las SC-586/95 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo) y SC-570/97 (MP.
Carlos Gaviria Díaz).
306 SC-529/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
602
603
maneje fondos o bienes de la Nación puede abrogarse el derecho

a no ser fiscalizada. En la Sentencia C-167 de 1995 se dijo:
“Con la promulgación de la Carta Política de 1991, la

función pública del control fiscal adquiere una nueva
dimensión en la medida de que la actividad debe
orientarse dentro de la filosofía del nuevo Estado Social
de Derecho en general, y especialmente dirigida a la
aplicación de los principios de eficacia económica,
equidad y valoración de los costos ambientales.
En efecto, la Carta Política en el artículo 267 determina

como función pública a cargo de la Contraloría General
de la República el control fiscal de la gestión de la
Administración y de los particulares que manejen
fondos o bienes de la Nación. Es así como, en el
Estado social de derecho, se han concebido dentro de
un largo proceso histórico sistemas articulados de
controles y contrapesos que procuran prevenir y
sancionar las fallas o extralimitaciones en el ejercicio
del poder público. Es bajo este orden de ideas que el
constituyente colombiano institucionalizó varios
sistemas de controles entre los cuales se destaca el
control fiscal, que comprende la "gestión fiscal de la
administración" que no sólo se limita a la Rama
Ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo
a todos los órganos del Estado y a los particulares que
manejen fondos o bienes de la Nación.
603
604
“(...)
Constitución Política es una función pública que abarca

incluso a todos los particulares que manejan fondos o
bienes de la Nación. Fue precisamente el constituyente
quien quiso que ninguna rama del poder público,
entidad, institución, etc., incluyendo a la misma
Contraloría General de la República, quedara sin
control fiscal de gestión. Entonces ningún ente, por
soberano o privado que sea, puede abrograrse el
derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver
directa o indirectamente con los ingresos públicos o
bienes de la comunidad; en consecuencia, la
Constitución vigente crea los organismos de control
independientes (art. 263) para todos los que manejen
fondos públicos y recursos del Estado, incluyendo a los
particulares.
En este orden de ideas, para la Corte es diáfano que el

artículo 267 de la Carta Magna, delimita el rango de
acción de la función fiscalizadora o controladora al
otorgarle a la Contraloría las prerrogativas de vigilar la
gestión fiscal de la administración, entendiendo este
vocablo en su más amplia acepción, es decir referido
tanto a las tres ramas del poder público como a
cualquier entidad de derecho público, y, a los
particulares que manejan fondos o bienes de la Nación,
604
605
que garanticen al Estado la conservación y adecuado

rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación; así
pues donde quiera que haya bienes o ingresos
públicos, deberá estar presente en la fiscalización el
ente superior de control.” (sentencia C-167 de 1995,
M.P., doctor Fabio Morón Díaz) (se subraya)
4.5 En cuanto al mandato constitucional de dotar al ente de control

fiscal de autonomía presupuestal, se requería, entonces, que el
legislador ideara la forma de hacerla realidad, sin quebrantar otros
principios constitucionales, como la universalidad del presupuesto,
la iniciativa del Gobierno en esta materia, la coherencia
presupuestal, etc., que se reflejan en que el presupuesto de la
Contraloría hace parte del Presupuesto General de la Nación, sin
que esto signifique desconocimiento de su autonomía
presupuestal. Porque una cosa es que el presupuesto de la
Contraloría esté incluido en el Presupuesto General de la Nación,
y otra, que el legislador, como lo hizo en la norma demandada,
garantice la existencia de los recursos, al consagrar que éstos se
calculen en función de los presupuestos de los entes fiscalizados.
Sobre este punto : cómo se armonizan los concepto de iniciativa

del Gobierno en materia presupuestal y la autonomía presupuestal
de la Contraloría en esta materia, resulta pertinente referirse a la
sentencia C-592 de 1995, donde se estudió si, con base en la
mencionada autonomía, el Contralor tenía facultad de presentar
directamente al Congreso el respectivo proyecto de presupuesto y
605
606
no a través del Gobierno, y si éste y el Congreso podían

introducirle modificaciones.
En la mencionada providencia, la Corte señaló que como en el

Gobierno radica la facultad de formulación del Presupuesto de
Rentas y Apropiaciones, según el artículo 346 de la Carta y, en
armonía con el principio de universalidad del presupuesto, resulta
claro que en el respectivo proyecto estén contenidos la totalidad
de los gastos del Estado, para la correspondiente vigencia fiscal.
Además, dijo, según el artículo 347 de la Constitución, no es
posible la presentación directa del proyecto de gastos y
apropiaciones por parte del Contralor. En este caso, el Contralor
debe presentar su anteproyecto al Ministerio de Hacienda para ser
incorporado al proyecto de presupuesto nacional, y, por conducto
del Gobierno, ser presentado para su discusión al Congreso de la
República. En la misma sentencia se analizó si el Gobierno tendría
la facultad de modificar este anteproyecto. La Corte señaló que
está dentro de sus facultades constitucionales hacerlo, pues, “En
esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en
cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política económica y
de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de
la iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace
parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad
de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales,
bien en forma separada o conjunta con el presupuesto general de
la Nación.” (sentencia C-592 de 1995, M.P., doctor Eduardo
Cifuentes Muñoz)
606
607
4.6 De acuerdo con lo expuesto, considera la Corte que el

legislador, en la forma como estableció en el artículo acusado,
está garantizando no sólo la existencia de recursos suficientes
para el ejercicio del control, sino que al mismo tiempo garantiza
que el Contralor, en el proceso de obtención de tales recursos, en
el proyecto y fijación de su presupuesto, tenga la menor injerencia
y gestión ante el Congreso y ante el Ejecutivo, pues, siempre
habrá certeza de la existencia de recursos. Esto le permite a la
Contraloría conservar intacta su independencia fiscalizadora,
frente a las ramas del poder que intervienen en el proceso de
elaboración y expedición del presupuesto, y su plena autonomía
como fiscalizador de las ramas del poder público, en el ejercicio de
sus funciones. No se puede desconocer, pues no es una
posibilidad, sino que es una realidad, el hecho de que,
dependiendo de determinadas situaciones políticas o
administrativas, que en un momento determinado puede atravesar
el país, los responsables de alguna de las ramas que intervienen
en la elaboración y expedición del presupuesto, estuvieran
interesadas en que el ente de control no ejerciera su función a
plenitud, y una forma de hacerlo, consiste en desmejorar el monto
de sus recursos. O, por las mismas razones, mejorándolos. En
otras palabras, convirtiendo el control fiscal en objeto y manejo de
poder, a través del presupuesto. Por ello, el medio desarrollado
por el legislador en el precepto demandado resulta legítimo y la
finalidad es constitucional.
(…)
607
608
4.9 Debe, en todo caso, precisarse y es apenas obvio, que el

cálculo de la tarifa de control fiscal, cuando se trate de la
fiscalización de entes particulares que manejan, en forma total o
parcial, fondos o bienes de la Nación, debe calcularse en relación
con el monto de tales fondos o bienes de la Nación y no con los
que correspondan al ente particular como tal, pues éstos son
privados, y la Contraloría no ejerce fiscalización sobre ellos.
No sobra advertir que la autonomía presupuestal de la Contraloría

no es absoluta, pues, en un Estado de Derecho, ningún organismo
puede ostentar un poder absoluto, y que el ejercicio de la función
pública que ejerce la Contraloría, al estar al servicio de los
intereses generales, debe desplegarse con fundamento en los
principios “de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad”, que consagra el artículo 209 de la
Carta.
5. La tarifa de control fiscal y su naturaleza.
5.1 El legislador, de acuerdo con las competencias que le son

propias, en materia impositiva, según los artículos 150, numeral
12, y 338, puede establecer contribuciones fiscales (o
parafiscales, excepcionalmente).
La objeción que al respecto plantea el actor, en cuanto a la

violación de estos artículos constitucionales por parte de la norma
acusada, radica en que el legislador no puede acudir a esta clase
608
609
de tributos porque el ejercicio de la función pública que desarrolla

la Contraloría no es un servicio público sino el ejercicio del poder
del Estado. Es decir, el control que ejerce la Contraloría no se
hace en interés de la legalidad, de terceros, o de los mismos
vigilados, como ocurre con las Superintendencias, sino en interés
del propio Estado.
5.2 Al respecto, hay que decir, que no le asiste razón al actor,

porque la “tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los
conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen” (inciso 2º del artículo 338 de la Constitución), tal
como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un
tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts.
150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada
individualmente a cada una de las entidades de la administración y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la
Nación (art. 267, inciso 1º de la Carta).
5.3 Tampoco prospera el cargo de que como la Contraloría

desarrolla una función pública, como ejercicio del poder del
Estado, y que, en consecuencia, sus recursos sólo pueden
provenir de recursos presupuestarios comunes, y que al no ser
así, se violan los artículos 119 y 267 de la Carta, pues, en ninguna
parte de la Constitución así se consagra, y el tributo especial que
creó el legislador en el artículo acusado, deriva de su facultad
impositiva, como ya se dijo, contemplada en los artículos 150,
609
610
numeral 12, y 338 de la Constitución. Además, el legislador

desarrolló adecuadamente el mandato constitucional de garantizar
al ente fiscalizador la existencia de recursos suficientes para su
ejercicio. Y, al mismo tiempo, cumplió la Constitución en cuanto a
que sólo el Congreso, las asambleas y los concejos, en tiempo de
paz, tienen competencia para imponer tributos, como el objeto de
esta demanda, y en virtud de esta atribución, el legislador expidió
el artículo 4 de la Ley 106 de 1993.
En otras palabras, el tributo especial creado por la disposición

acusada no riñe con la función pública fiscalizadora que desarrolla
6. Iniciativa del Gobierno en materia presupuestal y

sometimiento de la Contraloría General de la República y de
los entes por ella fiscalizados a este principio constitucional.
6.1 Respecto de la presunta violación de la competencia del

Gobierno en lo referente a la iniciativa presupuestaria, consagrada
en el artículo 346 de la Constitución, la violación, en concepto del
actor, se da en la medida en que se obliga al Ejecutivo y al
Congreso incorporar en el presupuesto los recursos de la cuota de
fiscalización de las entidades fiscalizadas, sin posibilidades de
discusión por tales órganos, pues, al ser obligatoria su
incorporación, ésta resulta inmodificable. Y, según explica el
demandante, se viola lo establecido en la Constitución, sobre la
forma como debe ser fijado el sistema y el método para definir el
610
611
monto de la tarifa, pues “al haberse fijado un método y un sistema

para la determinación de la tarifa aplicable a los sujetos
contribuyentes (...) se estableció una obligación imperativa a cargo
del ejecutivo y del Congreso.”
"3. La Corte no comparte la conclusión del demandante según la

cual la autonomía presupuestal de la Contraloría, y la facultad del
Contralor para presentar proyectos de ley sobre el funcionamiento
de la entidad, suponen la potestad exclusiva de éste para
presentar directamente al Congreso el respectivo proyecto de
presupuesto. Las razones para rechazar la anotada conclusión son
múltiples:
“3.1 Corresponde al Gobierno el manejo de la política fiscal de la

Nación, cuya expresión cuantitativa es el proyecto de presupuesto
general de la Nación. En el Gobierno reposa la facultad de
formulación del Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones
(C.P. art. 346).
“3.2. El principio de universalidad del presupuesto impone que en

el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la
totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva
vigencia fiscal (C.P. art. 347), por lo que no es admisible la
presentación, por separado, en diferentes proyectos de
presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos
órganos del Estado.
611
612
“3.3. La programación, aprobación, modificación y ejecución de los

presupuestos nacionales y seccionales, entre ellos el presupuesto
de la Contraloría, se regula por la Constitución y por la Ley
Orgánica del Presupuesto. Esta última incluye a la Contraloría
General de la República como una de las secciones del
presupuesto de la Nación (L. 38 de 1989, art. 23, modificado por la
Ley 179 de 1994, art. 16). Además, consagra los principios de
unidad presupuestal, de universalidad, de unidad de caja, de
coordinación con los planes de desarrollo, destinados a darle
coherencia y eficiencia al manejo y distribución de los recursos
públicos, a los cuales debe sujetarse la presentación del
presupuesto de la Contraloría. (...)
“La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones

supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto
respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el
Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal
radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política
económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad
gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de
admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del
Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de
presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el
presupuesto general de la Nación. Es consustancial a la facultad
de formulación del presupuesto, la potestad del Gobierno para
disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones
destinadas a cada sección del presupuesto. No de otra forma se
explica por qué al propio Congreso le está prohibido aumentar
ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno,
salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P.
612
613
art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso

no expida el presupuesto en el término dispuesto en la
Constitución, rige el presupuesto presentado en tiempo por el
Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta que refuerza la tesis que
reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la formulación y
aprobación del presupuesto general. En consecuencia, la norma
acusada no vulnera el principio de autonomía presupuestal de la
Contraloría General de la República, como tampoco precepto
constitucional alguno.”
En relación con la ejecución del presupuesto, la autonomía

significa que la Contraloría puede manejar sus recursos dentro de
los límites establecidos en la Constitución y la ley sin injerencia, ni
la intervención de otras autoridades u órganos. Este alcance de la
autonomía es especialmente importante frente a las exigencias de
conceptos previos que debe otorgar el Departamento Nacional de
Planeación para iniciar el proceso de ejecución presupuestal de
los recursos de inversión según la facultad consagrada en el
artículo 36 del Decreto Reglamentario 568 de 1996. Si este tipo de
autorizaciones no están consagradas en la ley, no podrán ser
exigidas a los órganos autónomos. Dice así la Sentencia C-655 de
2003 de la Corte Constitucional sobre el particular.
“8.3. De la misma manera, la Corte ha considerado que el ejercicio

y ejecución del control fiscal externo exige, como requisito sine qua
non, que las Contralorías tengan carácter técnico y gocen de
autonomía administrativa, presupuestal y jurídica como lo manda
la Constitución. Sentencia C-499 de 1998, citando a su vez las
613
614
Sentencias C-132/93, C-374/95, C-534/93, C-167/95, C-586/95, C-

100/96 y C-272/96. Para esta Corporación, "la autonomía que
ostentan los organismos que llevan a cabo funciones de control
fiscal externo debe ser entendida en el marco del Estado unitario
(C.P., artículo 1°), lo cual significa que ésta se ejerce con arreglo a
los principios establecidos por la Constitución Política y la ley.
Sentencia C-499 de 1998, citando la Sentencia C-272/96. Dicha
autonomía, según su propio criterio, está llamada a proyectarse
fundamentalmente en el "establecimiento de una estructura y
organización de naturaleza administrativa especializada, a la cual
se le ha asignado un haz de competencias específicas en relación
con la materia reseñada, que pueden ejercerse dentro de un cierto
margen de libertad e independencia, a través de órganos propios,
y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de
recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede
manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la
injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos.
Sentencia C-272/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell.”
5.1.6.4.3. De la Auditoría General de la República

La Sentencia C-599 de 2011 dice:
5.2 En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha

explicado que si bien la normativa superior no se refiere de
forma explícita a la forma en que deberá desarrollarse el
ejercicio del control fiscal de la Auditoría General de la
República sobre la Contraloría General de la República, esta
debe desarrollarse con la misma intensidad y con base en los
614
615
mismos principios y criterios que informan el control fiscal

ejercido por la Contraloría General de la República, de
conformidad con el artículo 274 Superior y los principios de
legalidad y moralidad, por lo cual, entre otras, debe
garantizarse la autonomía de dicha entidad. En punto a este
tema ha sostenido la Corte:
“Aunque la norma constitucional no especifica en qué términos

debe desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República por parte del auditor, la
vigencia del principio de legalidad y de los principios de
moralidad y probidad en el manejo de los recursos y
bienes públicos impone concluir que la anotada vigilancia
debe producirse con la misma intensidad y de conformidad
con los mismos principios que regulan el control fiscal que
la Contraloría General de la República realiza frente a las
restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es así,
la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la Constitución
Política debe contar con todas aquellas garantías de
autonomía que el Estatuto Superior depara a los órganos que
llevan a cabo la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia para
la realización de sus funciones.”307
En suma, el control fiscal que desarrolla la Auditoría General de la

República respecto de la gestión fiscal de la Contraloría General de
la República, debe llevarse a cabo con la misma intensidad y de
307 Sentencia C-499 de 1998, ver también la sentencia C-1176 de 2004.
615
616
conformidad con los principios que rigen el control fiscal ejercido

por la Contraloría frente a las restantes entidades y organismos del
Estado.
5.3 De otra parte, ha explicado la Corte que la función de control

fiscal que le compete a la Auditoría General de la República, es la
de determinar las responsabilidades fiscales en que puedan
incurrir los funcionarios que simultáneamente se encuentran
encargados de ejercer el control fiscal en todas las entidades del
Estado y respecto de los funcionarios públicos y particulares que
manejen recursos públicos, y que esta función incluye el control
financiero de gestión y de resultados por parte de las contralorías.
Acerca de este tema ha dicho la Corte:
“La función de control fiscal asignada a la Auditoría

comprende principalmente la de determinar
responsabilidades fiscales en que pueden incurrir los
funcionarios que a su vez ejercen el control fiscal en las
entidades vigiladas.
No obstante, que asi como se prevé que la vigilancia del control

fiscal del Estado, por parte de las contralorías, incluye el
ejercicio de un control financiero de gestión y de resultados,
fundado en la eficiencia, la economía y la equidad (art. 267,
inciso 3), también la vigilancia que sobre éstas ejerce la Auditoría
debe tener el mismo alcance e intensidad.
616
617
A juicio de la Corte, la función de la Auditoría no puede quedar

reducida al examen de la simple ejecución presupuestal, sino
que debe comprender adicionalmente la valoración de la
gestión y los resultados de la actividad fiscal que desarrollan
las contralorías.”308 (Negrillas fuera de texto)
En suma, la jurisprudencia constitucional de esta Corporación, en

amplios pronunciamientos309, ha recabado en que la Auditoría
General de la República debe desarrollar la vigilancia y control
sobre los organismos de control fiscal, en los aspectos de control
financiero, de gestión, de resultados y de legalidad, contando con
ello con las garantías que le permitan imparcialidad, idoneidad y
adecuación en el ejercicio de sus funciones.
5.4 Respecto de la autonomía que debe caracterizar a la

Auditoria General de la República, la Corte ha expuesto que
esta se refiere a los aspectos administrativos, presupuestales y
jurídicos. Acerca de la autonomía administrativa, ha expresado
que esta se refiere al “ejercicio de todas aquellas potestades
y funciones inherentes a su propia organización y a las que
les corresponde cumplir de conformidad con los artículos
267 y 268 del Estatuto Superior, sin injerencias o
intervenciones por parte de otras autoridades públicas” 310.
La autonomía presupuestal, por su parte, consiste en la
308 Sentencia C-1339 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

309 Al respecto consultar las Sentencias C-499 de 1998, C-1339 de 2000, C-803 de
2003, C-1176 de 2004 y C-315 de 2007.
310 Sentencia C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
617
618
“posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma

independiente, a través de la contratación y de la ordenación
del gasto o, dicho de otro modo, el núcleo esencial de la
autonomía presupuestal reside en las facultades de manejo,
administración y disposición de los recursos previamente
apropiados en la ley anual del presupuesto, de contratación y
de ordenación del gasto, todo esto de conformidad con las
disposiciones constitucionales pertinentes y la Ley Orgánica
del Presupuesto.” 311
Finalmente, la autonomía jurídica tiene dos aspectos: (i) por un

lado, “implica que el servidor público que ostenta la dirección del
órgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios
pertenecientes a las entidades objeto del control”, (ii) de otro lado,
“significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la
vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar sometidos a la
aprobación, al control o a la revisión por parte de los entes sobre
los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha
estimado que la autonomía jurídica de los organismos de control
resulta vulnerada cuando una disposición legal (1) somete al
supremo director de un órgano de control a algún tipo de dirección
funcional o jerárquica en asuntos que, conforme a la Constitución
Política, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias del
organismo de control a funcionarios que no dependan
jerárquicamente de quien ostenta la dirección de ese órgano; y, (3)
311 Ibidem.
618
619
atribuye funciones que, según la Carta Política, son exclusivas del

director del órgano de control, a un funcionario distinto a éste”.312
Por tanto, el carácter técnico del control fiscal impone la necesidad

que los organismos que lo ejercen, en este caso la Auditoría
General de la República, gocen de autonomía administrativa,
presupuestal y jurídica, al igual que de “una estructura y
organización administrativa propias, que lo habiliten para ejercer
sus competencias, con la misma intensidad y de acuerdo con los
principios que regulan el control fiscal que aquellas ejercen”.313
Sin embargo, la amplia autonomía que caracteriza a los

organismos de control fiscal, no implica la ausencia de
sometimiento a los preceptos constitucionales que regulan los
aspectos estructurales y funcionales de la administración pública,
ni el marco constitucional que delimita el ejercicio del control fiscal.
En este sentido, esta Corte ha expresado que “el reconocimiento
de este grado de autonomía a favor de la AGR, en tanto
organismo de control fiscal, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que tales prerrogativas carecen de un alcance tal
que involucren la ausencia de sometimiento a los cánones
constitucionales que regulan la función pública ejercida por
los organismos del Estado.” 314
312 Ibidem.
313 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1339/00, sentencia C-315 de 2007, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
314 Sentencia C-315 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
619
620
En la misma oportunidad concluyó la Corte que “[c]on base en lo

expuesto, se tiene que el ejercicio del control fiscal por parte de la
AGR debe estar revestido de un grado de autonomía tal que
permita la independencia funcional de la entidad. Por ende, la
ausencia de subordinación entre la AGR y las instituciones que
controla, la posibilidad de adoptar decisiones presupuestales
dentro del margen jurídico que regula la materia y la existencia de
una organización institucional libre de presiones e injerencias
indebidas, son todos ellos presupuestos para el ejercicio de las
funciones que la Constitución y la ley asignan a la AGR. Empero,
como es predicable de todo organismo inserto en la dinámica
propia del Estado Democrático de Derecho, este margen de
autonomía no tiene carácter absoluto, pues debe armonizarse con
las condiciones y requisitos que la Carta Política impone para el
ejercicio de la función pública, esto es, en los términos del artículo
209 C.P., el servicio a los intereses generales y la eficacia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad
y publicidad.”315
En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha concluido, a

modo de ejemplo, que es compatible la autonomía de la Auditoría,
con el respeto del criterio de mérito y del principio de carrera
administrativa para la provisión de sus empleos. 316
5.5 Sobre el carácter adscrito de la Auditoría al Despacho del

Contralor General de la Nación, esta Corte, al estudiar el artículo
81 de la Ley 106 de 1993, norma que consagraba que la Auditoría
315 Ibidem.
316 Ver al respecto la sentencia C-315 de 2007, entre otras.
620
621
era una dependencia de carácter técnico adscrita al Despacho del

Contralor General, condicionó la exequibilidad del citado artículo,
en el entendido de que la expresión “dependencia” se refiere a un
órgano de fiscalización autónomo de origen constitucional317.
En este sentido, la competencia de la Auditoría para vigilar la

gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las
contralorías de orden territorial, exige independencia y autonomía,
de manera que no puede existir una relación jerárquica entre
ellas, ni puede entenderse que la Contraloría goza de una mayor
jerarquía en comparación con la Contraloría, ya que esto estaría
en contravía de los principios y criterios que informan el control
fiscal en la Constitución de 1991. A este respecto ha dicho esta
Corte:
“Es claro entonces, que por disposición constitucional, la

vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la
República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal
circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de
aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y
control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la
Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal
de la Contraloría General, según así lo precisa la propia
Constitución.”318 (…)
317 Ver Sentencia C-499 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

318 Sentencia C-1176 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
621
622
7.4 Así, en criterio de esta Sala la norma acusada (i) viola la

imparcialidad y autonomía e independencia del control fiscal; (ii) los
principios de eficiencia, equidad, economía, transparencia y
moralidad, que deben caracterizar igualmente el control fiscal; (iii)
desconoce el concepto de vigilancia de la gestión fiscal de las
entidades públicas, una de cuyas características principales es
que debe ser externo, razón por la cual la vigilancia y control de la
gestión fiscal del máximo organismo fiscalizador no le corresponde a
él mismo, sino a un auditor externo, esto es, a otro organismo
independiente encargado en virtud del artículo 274 de dicho control
fiscal, el cual se encuentra institucionalizado en la Auditoría General
de la República; y (iv) desconoce el expreso mandato constitucional,
en cuanto a que la competencia para realizar el control fiscal sobre
la Contraloría General de la República, y de contera sobre el Fondo
de Bienestar Social de dicho organismo, por ser un ente adscrito a
dicho organismo de control y por tanto encontrarse en una
vinculación de dependencia y subordinación jurídica,
patrimonial y respecto de su estructura interna directiva y
administrativa, corresponde a la Auditoría General de la República.
5.1.6.5. De la Comisión Nacional del Servicio Civil

La Sentencia C-747 de 2011 dice al respecto:
3.3. Realizado el cotejo de los fundamentos expuestos en los

anteriores acápites con los segmentos normativos de la Ley 1420
de 2010 demandados, analiza esta corporación que la naturaleza
de la Comisión Nacional del Servicio Civil y las funciones
dispuestas por el artículo 130 de la carta política, en punto a la
622
623
clasificación o encuadramiento en el presupuesto de rentas y

recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011, como
“establecimiento público”, (Sección 3801), constituyen
elementos separados e independientes de la estructura
dispuesta en tal instrumento de finanzas públicas, lo cual
obedece al diseño de la Ley Orgánica del Presupuesto, en
función de los principios orientadores del sistema
presupuestal, con el único propósito de distribuir
técnicamente los ingresos y gastos de todo el aparato estatal.
En esta medida, la previsión específica en la sección referida,

no conlleva mengua, reducción o limitación que pueda llegar
a alterar la autonomía jurídica, administrativa y financiera que
la Constitución y la ley han definido y otorgado a la Comisión,
órgano que al no encajar formalmente en la estructura jurídica
y tradicional de determinadas entidades que enumera y
organiza el presupuesto anual, no arroja que la clasificación
dada y acusada represente un quebrantamiento de la
organización política y administrativa del Estado, ni de la
separación de poderes que contempla el artículo 113
superior.
Así, para la Corte no es válida la lectura que en concreto

hacen la actora y el Ministerio Público, dado que la simple
confrontación del instrumento técnico del presupuesto con la
normatividad constitucional y legal que rige a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, no lleva ipso facto a la
623
624
inexequibilidad alegada, pues se evidencia que, (i) lo

programado para este órgano estatal es parte integral del
Presupuesto General de la Nación desglosado en el
presupuesto nacional de rentas del presupuesto de ingresos
y gastos para 2011 y, (ii) tal mención (sección 3801),
“establecimiento público”, de orden puramente estructural,
no causa perturbación a la autonomía e independencia que
ostenta la Comisión ni, menos, a la carta política.
Se precisa recordar entonces que las normas dirigidas a

dinamizar los ingresos y gastos de la Nación en la
correspondiente vigencia fiscal, según lo ha expresado
jurisprudencialmente esta corporación “tienen un contenido
puramente instrumental pues su finalidad no es otra que
permitir una adecuada ejecución del presupuesto”, esto es,
cumplen el cometido de facilitar la operatividad de los
órganos y entidades agrupados en él, conforme a la
estructura política y administrativa del Estado, sin que tal
instrumentación, de carácter puramente técnico en cuanto a
la clasificación del aparato estatal, con arreglo a la ley
orgánica de presupuesto y al Estatuto Orgánico del
Presupuesto, arroje el desconocimiento de la naturaleza y las
funciones de los órganos y entidades públicas, en este caso,
la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Adicionalmente, la circunstancia de que la Comisión no sea

mencionada como órgano autónomo en el artículo 3° del Decreto
111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley
624
625
179 de 1994 y a Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto

Orgánico del Presupuesto”319, sino encuadrada, en la cobertura
que allí se indica (establecimiento público), no provoca per se
inconstitucionalidad alguna; bien sabido es que por el contenido
“puramente instrumental”, el presupuesto anual, en este caso la
Ley 1420 de 2010, componente del Presupuesto General de la
Nación, por los fines estrictos de ejecución, mal puede establecer,
expresa ni tácitamente, un obstáculo o una limitante a la
naturaleza jurídica ni a las funciones asignadas a los entes
públicos allí agrupados.
En conclusión, no es real que la clasificación dada a la Comisión

Nacional del Servicio Civil en el presupuesto de rentas y recursos
de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre de 2011, (i) ignore la calidad de ente
autónomo e independiente emanada de la Constitución y la ley,
(ii) cercene o limite las facultades plenas de comprometer y
319 “Articulo3º. Cobertura del estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel
corresponde al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de
los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional. //El
presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público,
la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva
del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta //Un segundo
nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la
distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del
Estado, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio
de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.//A las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas,
se les aplicarán las normas que expresamente las mencione (L. 38/89, art. 2º; L. 179/94,
art. 1º).”
625
626
ordenar el gasto de los recursos que le fueron apropiados, ni (iii)

desencadene una intromisión de la Rama Ejecutiva, con
menoscabo de su naturaleza jurídica y de las facultades
asignadas. De tal forma, de lo analizado y expuesto tampoco se
colige fractura del principio de separación de los poderes públicos,
ni variación del espíritu constitucional de 1991.”
5.1.6.6. De la Registraduría Nacional del Estado Civil

y del Consejo Nacional Electoral
La Sentencia C-230A de 2008 dice al respecto:
Como ha apuntado la Corte, la autonomía es una cualidad que

distingue a quien es capaz de decidir por sí mismo y se predica de
la persona individualmente considerada y también de las
entidades u organismos públicos. Una de las principales
características inherentes a la autonomía es la facultad de
autogobierno, de la cual hace parte la autodeterminación
administrativa, jurídica y presupuestal que les procure a las
entidades autónomas “la consecución de los altos objetivos que
les ha trazado el constituyente”320.
No obstante, si bien la Registraduría Nacional del Estado Civil y el

Consejo Nacional Electoral son autónomos, esa autonomía no
implica la total inexistencia de relaciones entre las dos entidades
que, al fin de cuentas, son miembros de una misma organización y
deben actuar coordinadamente. En este orden de ideas y dado
que la Constitución no configuró un sistema de separación
320 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 2001. M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.
626
627
presupuestal, nada se opone a que haya un presupuesto de toda

la organización electoral y a que la iniciativa presupuestal propicie
un diálogo alrededor del respectivo proyecto.
Como se desprende de la Ley orgánica del presupuesto y en

particular del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 que ha sido
demandado en forma parcial, el presupuesto de la organización
electoral tiene dos secciones o componentes, uno de ellos es el
relativo al Consejo Nacional Electoral y el otro es el referente a la
Registraduría Nacional del Estado Civil y, aún cuando hagan parte
de un solo presupuesto, lo importante es que se respete tanto la
iniciativa, como la estimación que hagan los órganos respecto de
los recursos que cada uno de ellos requiera.
Así pues, a la Registraduría le corresponde presentar un proyecto

de presupuesto y, en razón de la autonomía predicable de cada
una de las entidades, la aprobación que imparta el Consejo
Nacional Electoral a ese proyecto no recae sobre el presupuesto
de gastos correspondiente a la Registraduría, sino sobre la
sección del proyecto que tiene que ver con el Consejo Nacional
Electoral.
La coordinación de las entidades se cumple de la manea indicada

y sin menoscabo de la autonomía de ninguno de los dos órganos
o de la unidad del presupuesto. En cualquier caso, el Congreso de
la República es el llamado a aprobar el presupuesto y, una vez
que el legislador lo apruebe, el principio de legalidad del gasto
público obliga a ejecutar las partidas tal y como se hayan
aprobado, de tal modo que la Registraduría Nacional del Estado
Civil no podrá destinar las partidas asignadas al Consejo Nacional
Electoral a fines distintos de los aprobados por el legislador.
627
628
En las condiciones que se dejan expuestas la competencia

atribuida al Consejo Nacional Electoral por el numeral 4º del
artículo 12 del Código Electoral se ajusta a la Constitución y, en
consecuencia, el mencionado numeral será declarado exequible
en el entendido de que la aprobación se refiere a la sección del
anteproyecto de presupuesto de la organización electoral
correspondiente al Consejo Nacional Electoral.
Por su parte, el artículo 11, literal b) del Decreto 111 de 1996

establece que el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones
debe contener las apropiaciones para la Registraduría Nacional
del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral” y, como
se desprende de la demanda, el motivo por el cual se solicita
declarar la inconstitucionalidad es la inclusión del Consejo
Nacional Electoral en el presupuesto de gastos de la
Registraduría. De conformidad con las consideraciones
precedentes la anotada inclusión no desconoce la Constitución y,
por lo tanto, la expresión “que incluye”, perteneciente al artículo
11, literal b) del Decreto 111 de 1996 también será declarada
exequible.
5.1.6.7. Algunos aspectos propios de la autonomía

de las entidades públicas
La razón por la cual se presenta en este capítulo los alcances de
la autonomía de algunas entidades públicas es para evidenciar las
dificultades por las que atraviesan las autoridades fiscales en la
toma de decisiones que involucran algunos entes que no acatan
sus recomendaciones.
No obstante, la autonomía no significa soberanía y está sometida

a algunas consideraciones que vale la pena analizar y que
628
629
posiblemente en el momento en que exista una situación extrema

en materia fiscal o económica sea necesario ponerlas en práctica.
5.1.6.8. La autonomía territorial en materia

presupuestal y fiscal
La autonomía presupuestal en el orden territorial se encuentra
limitada por la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto, que
tiene un carácter unificador. Es lo que la Corte Constitucional
analiza como la prevalencia del principio de unidad presupuestal,
es decir, el establecimiento de unos fines y objetivos comunes a
todos los presupuestos sobre la autonomía presupuestal que
consiste en la posibilidad programar, aprobar, modificar y ejecutar
sus presupuestos.
Por su parte en Colombia existe autonomía fiscal pero no existe

soberanía fiscal, ello quiere decir que las entidades territoriales no
tienen la facultad para crear tributos, solo puede establecer y
recaudar tributos en los términos que establezca la ley.
Dicen así las partes pertinentes de las sentencias de la Corte

Constitucional:
“El ámbito de autonomía no se agota con la fórmula del

autogobierno: se concreta adicionalmente en el poder de dirección
629
630
administrativa y fiscal321, tal como lo desarrolla el artículo 287 de la

Constitución. En tal dirección, la Corte ha expresado:
“El carácter de entidad territorial implica pues, el derecho a

gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias
que les correspondan, administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por
último, participar en las rentas nacionales. (…) autonomía fiscal,
que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas
nacionales y administrar sus recursos”322 (…)
La autonomía de las entidades territoriales debe enmarcarse en

los límites constitucionales aplicables a la misma. Así, ha de
señalarse que la autonomía territorial en cuanto a impuestos se
refiere, se predica especialmente de la administración, manejo y
utilización de los recursos tributarios que se obtengan, mientras
que no puede admitirse que dicha autonomía comprenda, por
ejemplo la facultad de crear autónomamente tributos323.
El marco constitucional referido a la autonomía de las entidades

territoriales en materia de tributos, instituye que corresponde al
Congreso establecer contribuciones fiscales324, al paso que el
artículo 287 numeral 3º la Carta determina que las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses
dentro de los límites que imponga la Carta Política y la Ley en
relación con la administración de los recursos y el establecimiento
321 Cfr. Sentencia C-535 de 1996.

323 C-467 de 1993, C-004 de 1993, C-346 de 1997
324 Constitución Política, artículo 150 numeral 12.
630
631
de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Complementando lo anterior, el artículo 313 numeral 4º habla
sobre la función de los Concejos de “votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos sociales”, y con el
artículo 338 de la Carta que establece que "En tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones
fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos". (…)
Al respecto, la jurisprudencia ha dicho que:
Tratándose de asuntos tributarios las relaciones entre la

autonomía de las entidades territoriales y el principio
unitario suelen ser presentadas ante la Corte de manera
conflictiva o excluyente y ello le ha dado a la Corporación
oportunidad para poner de manifiesto que, aún cuando las
entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos o de
competencias “que no devienen propiamente del traslado
que se les haga desde otros órganos estatales” y necesitan
recursos para la gestión de sus intereses, no son titulares
de una autonomía absoluta en materia fiscal325.
Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte,

“dentro del reconocimiento de autonomía que la
Constitución les otorga a los municipios en diferentes
325 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 1997. M. P. Antonio Barrera

Carbonell.
631
632
campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una

soberanía tributaria para efectos de creación de
impuestos”326, lo cual “tiene su explicación en que las
competencias asignadas a dichas entidades, en materia
tributaria, deben armonizar con los condicionantes que
imponen las normas superiores de la Constitución, los
cuales se derivan de la organización política del Estado
como república unitaria”327.328
Y ha desarrollado lo anterior al manifestar que329:
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez

creada la contribución mediante ley previa, los municipios
adquieren el derecho a su administración, manejo y
utilización en las obras y programas que consideren
necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía
para el manejo autónomo de los recursos propios”330.
[…]
La Corte ha puntualizado que en las condiciones anotadas

no es aceptable que cada municipio pueda “ejercer su
competencia dentro de los límites que él quiera trazarse”,
pues “sostener semejante tesis implicaría la consagración
del desorden y el caos” en lo que tiene que ver con los
326 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
327 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. P. Antonio Barrera
Carbonell.
328C-517 de 2007. (subrayas fuera del texto original).
329Ibídem.
330Ibídem.
632
633
tributos municipales, ya que “los municipios podrían

establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el
inexistente de la imaginación”331.
Debe decirse entonces que la autonomía de las entidades

territoriales en materia tributaria se circunscribe a las pautas,
orientaciones y regulaciones o limitaciones generales señaladas
válidamente por el Legislador. Así lo definió la sentencia C-467 de
1993,
Así las cosas, para efectos de establecer un impuesto municipal

se requiere de una ley previa que autorice su creación, la que
como es obvio debe adecuarse a la preceptiva constitucional. Una
vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho a
administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que
consideren necesarias y convenientes para el municipio y la
comunidad en general de acuerdo con una política preconcebida,
sin que pueda el Congreso injerir en su administración, ni
recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales,
ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta última hipótesis
salvo el caso de guerra exterior.
Decretado el impuesto en favor de los municipios, se convierte en

renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las
mismas prerrogativas de que goza la propiedad de los particulares
y cuya distribución y utilización, como se anotó, únicamente le
331 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 1996. M. P. Jorge Arango Mejía.
633
634
compete al municipio, lo que en verdad constituye una garantía

para el manejo autónomo de los recursos propios.”
“Sin embargo, la autonomía presupuestal de las entidades

territoriales se encuentra limitada no sólo por las disposiciones
constitucionales que rigen la materia sino también por las normas
de la ley orgánica: “en Colombia, el modelo que impera es el de la
autonomía presupuestal ampliada, según el cual las entidades
territoriales están limitadas por las disposiciones y los principios
establecidos en la Constitución y la ley, y específicamente por lo
señalado en la respectiva ley orgánica, pues en la Carta Política de
1991 se consagró un verdadero sistema presupuestal contenido en
el Capítulo 3o. del Título XII de la misma, artículos 345 a 353,
normas éstas que constituyen el núcleo rector de dicho sistema.
(....) la Constitución de 1991 convirtió a la ley orgánica de
presupuesto, de conformidad con el artículo 352 Superior, en el
instrumento matriz del referido sistema colombiano, al disponer
que se someterán a dicha ley los presupuestos de los diferentes
órdenes: el nacional, los territoriales y los de las entidades
descentralizadas de cualquier nivel. De manera que a través de
esa ley orgánica se regulan las diversas fases del proceso:
programación, aprobación, modificación y ejecución, la cual a su
vez constituye el elemento jurídico que organiza e integra el
332
sistema legal que depende de ella.”
332
Sent. C-508/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero
634
635
Las entidades territoriales cuentan con atribuciones

constitucionales para administrar sus presupuestos y, por ende,
para establecer gastos y comprometer sus ingresos (arts. 287 y
298 C.P.), salvo que sea la misma Constitución la que haya
señalado el destino del recurso, como en el caso del situado fiscal
(C.P. art. 356) y las participaciones en los ingresos corrientes de la
Nación (C.P. art. 357). “En otros términos, el principio
constitucional de la autonomía regional y local delimita el campo
de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos o materias
respecto de los cuales la Constitución no habilita al legislador para
dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de los
recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e
independencia para adoptar las decisiones administrativas
correspondientes, a través de sus órganos competentes, juzgando
su oportunidad o conveniencia y según lo demanden las
necesidades públicas o sociales.”
“Este principio de razonabilidad, en materia presupuestal, no

puede ignorar el monto máximo ya fijado, así exista autonomía
municipal en la ejecución del presupuesto; autonomía que no es
absoluta, sino limitada por los parámetros del Estado unitario y por
la naturaleza presupuestal. Así lo ha entendido esta Corte en la
Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992, cuando se refirió al
mencionado criterio de unidad y sus manifestaciones:
635
636
"Estas características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen

de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes
anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro
común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposición
expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder
homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás
presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados
por servicios como los que adopten las entidades autónomas
territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de
enorme poder centralizador y racionalizador.
De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos

en la Ley Orgánica del Presupuesto apuntan igualmente a hacer
del presupuesto una herramienta que se autocontiene, que tiene
límites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que
puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos
y territoriales. Entre ellos se pueden mencionar: a) el principio de la
unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado deben
estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la
universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en
el presupuesto (consagrado sólo parcialmente en el art. 11 de la L.
38/89); c) el principio de la unidad de caja: todos los ingresos
públicos ingresan, sin previa destinación, a un fondo común donde
se asignan a financiar el gasto del estado (Art. 359 C.P.); d) el
principio de la planificación: el presupuesto debe ser armónico con
los planes de desarrollo (art. 9º L. 38/89, arts. 342, 352 C.P.).
Todos estos principios están encaminados a darle coherencia
636
637
interna al proceso de presupuestación y congruencia con el otro

gran proceso económico de distribución de recursos y cargas que
es el de planeación. Por eso se afirma aquí que la mera imposición
de estos principios logra producir un efecto unificador de todo el
manejo presupuestal.
La unidad presupuestal tiene en el art. 353 de la Carta Política una

consagración que no puede desconocer el intérprete y a la cual se
suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una
técnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas
nacionales orgánicas del presupuesto para someter a los
presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisión a
las bases teóricas y operativas de la materia presupuestal
nacional. (…)
Al respecto es conveniente recordar que la Corte Constitucional,

en la sentencia citada, manifestó que los modelos alternativos de
autonomía presupuestal no implican una potestad descoordinada
del presupuesto general de la Nación. Entonces, como se observa,
si llegare a existir una sobredimensión del monto aprobado, podría
llegar a afectar la coherencia del presupuesto general, además de
hacer irrisorio el propio presupuesto municipal. (…)
"Por ello se puede entender que en Colombia se imponga el

principio de la unidad presupuestal frente al de la autonomía
inspiran son de trascendental importancia para el rodaje
637
638
económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos

Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia
innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un
mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo
presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo
unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la
existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los
presupuestos que se ponen en vigor anualmente.
"El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto,

ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea
nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Esta libertad
relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda
pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los
procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación,
ejecución y control del mismo respondan a patrones comunes".
5.1.6.9. Las juntas administradoras locales solo

pueden distribuir el presupuesto
La facultad otorgada en el artículo 324 de la Constitución a las
Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital de Bogotá de
distribuir el presupuesto no significa que tengan una autonomía
equivalente a la del Concejo Distrital, tampoco que en el ejercicio
de dichas facultades se puedan apartar de las normas orgánicas
del presupuesto. Dice así la Sentencia C-837 de 2001 de la Corte
Constitucional:
638
639
“La potestad que la Carta le otorga a las juntas administradoras

locales para distribuir y apropiar partidas globales debe
entenderse y aplicarse en consonancia con lo normado en el
artículo 352 Superior. Es decir, considerando que todas las
competencias en materia presupuestal se rigen principalmente por
lo reglado en la Constitución y en la Ley Orgánica del
Presupuesto, las juntas administradoras locales deben comenzar
por reconocer el nivel que les corresponde dentro de la escala
funcional de las competencias presupuestarias, para luego sí,
habida consideración de sus atribuciones estrictamente locales,
distribuir y apropiar las partidas pertinentes, observando al efecto
que la autonomía presupuestal propia del Consejo Distrital de
Bogotá no le es predicable a ellas. Consecuentemente
acometerán las funciones propias de su fuero, dentro de las
cuales obran las atinentes al reconocimiento de los honorarios y
seguros a favor de los ediles. Por lo mismo, los parámetros
establecidos en el artículo 59 de la ley 617 son de forzoso
cumplimiento para las mencionadas juntas por cuanto no vulneran
el principio de autonomía territorial. Por lo demás, es de recordar
que dentro de las reglas sobre presupuesto público el principio de
autonomía presupuestal en el orden territorial abarca los trámites
concernientes a la programación, aprobación, modificación y
ejecución de sus respectivos presupuestos. Universo dentro del
cual las juntas administradoras locales sólo tienen capacidad para
distribuir y apropiar las partidas globales que en el presupuesto
anual del Distrito se asignen a las localidades. “
639
640
5.1.6.10. Reglas de autonomía

En este orden de ideas prevalece la unidad de la República, las
competencias generales en materia territorial las definen las
entidades nacionales, en lo económico prevalece lo unitario y la
definición de competencias se realiza en función del interés
económico y territorial subyacente (los impuestos nacionales le
corresponden al orden nacional y los acueductos al orden local).
Dice así la Sentencia C-579 de 2001 de la Corte Constitucional:
(…) “De gran importancia para este tema es la sentencia C-478 de

1992, en la cual se estableció que, en caso de existir problemas al
momento de articular los intereses nacionales y los intereses
autónomos, se deben aplicar algunas reglas de solución de
conflictos, a saber:”
“-Primera regla: no es posible desmembrar la unidad de la

República, como solución al problema de la delimitación de
ámbitos de competencias: prevalecerá el interés general cuando la
materia en la que se expresa la contradicción haya sido tratada
siempre en el nivel nacional o, cuando siendo materia compartida
entre instancias locales y poder central, corresponda a aquellas en
las cuales el carácter unitario de la república se expresa
abiertamente, dejando a los poderes locales competencias
residuales condicionadas a lo decidido en el ámbito nacional.”
“-Segunda regla: las directrices generales en materia de las

competencias territoriales serán trazadas por las autoridades
640
641
nacionales, porque éstas actúan desde una perspectiva general:

ninguna administración local puede exhibir una motivación común
a todas, ni desprenderse de sus condicionamientos locales. Al
mismo tiempo, lo unitario no puede comprimir hasta la extinción el
derecho de lo autónomo a manejar sus propios asuntos.”
“-Tercera regla: “Los principios expuesto (sic) (jerarquía,

prohibición de vaciamiento de competencias), tienen una especial
trascendencia en materias económicas, una de cuyas expresiones
se mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla
de solución pone de presente que en materias económicas se
intensifica el alcance y peso de lo unitario. A contrario sensu las
debilidades del elemento autónomo se exacerban cuando se trata
de lo económico.”
“En el ámbito económico el principio de la unidad es esencial para

evitar la desintegración y la disfuncionalidad del sistema. La
administración de recursos escasos requiere de un manejo
coherente y de una visión que sobrepase el corto plazo. En
materia económica, como se vió, existe una tendencia
cohesionante muy fuerte, más exactamente, una necesidad de
unicidad muy marcada. De ahí que el principio de jerarquía será
también el que tenga aplicación preferencial”.
“-Cuarta regla: delimitación de competencias en función del interés

económico y territorial subyacente. “A cada esfera de acción
económica corresponderá una competencia. De este modo será
641
642
nacional la competencia para imponer tributos a todos los

habitantes del territorio, o la competencia para suscribir contratos
de empréstito para aliviar un déficit fiscal nacional. Será
departamental la competencia para contratar las obras de
acueducto que sirve a tres de sus municipios. La competencia que
se asigne, siguiendo esta metodología, deberá ser exclusiva en lo
posible”.
5.1.6.11. Características de la autonomía en los

órganos de control fiscal externo
La autonomía de los entes que ejercen el control fiscal externo
tiene tres características: la primera de ellas es la jurídica, que
consiste en que el funcionario de control no puede ser designado
ni removido por los entes vigilados y en consecuencia sus actos
no están sometidos a su aprobación o refrendación. La segunda
de ellas es la administrativa, que consiste en realizar todas las
actividades inherentes a su organización, y la tercera es la
presupuestal, que consiste en ejecutar el presupuesto a través de
la capacidad de contratación y de ordenar el gasto. Dice así la
Sentencia C-499 de 1998 de la Corte Constitucional.
“5. Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y las

disposiciones del artículo 267 de la Carta Política, la autonomía
genérica antes señalada se traduce en tres características
específicas y concurrentes: (1) autonomía administrativa; (2)
autonomía presupuestal; y, (3) autonomía jurídica. “
642
643
“En punto a la autonomía administrativa de los organismos que

ejercen el control fiscal externo, la Corporación ha señalado
que ésta consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades
y funciones inherentes a su propia organización y a las que les
corresponde cumplir de conformidad con los artículos 267 y
268 del Estatuto Superior, sin injerencias o intervenciones por
parte de otras autoridades públicas.”
“Respecto a la autonomía presupuestal de las entidades u

órganos que llevan a cabo un control externo de la gestión
fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que
consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma
independiente, a través de la contratación y de la ordenación
del gasto333 o, dicho de otro modo, el núcleo esencial de la
autonomía presupuestal reside en las facultades de manejo,
administración y disposición de los recursos previamente
apropiados en la ley anual del presupuesto, de contratación y
de ordenación del gasto, todo esto de conformidad con las
disposiciones constitucionales pertinentes y la Ley Orgánica del
Presupuesto.”
“Por último, la autonomía jurídica de los órganos de control

fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que
el servidor público que ostenta la dirección del órgano no
puede ser nombrado ni removido por funcionarios
pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado,
significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la
643
644
vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar sometidos a la

aprobación, al control o a la revisión por parte de los entes
sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la
Corte ha estimado que la autonomía jurídica de los organismos
de control resulta vulnerada cuando una disposición legal (1)
somete al supremo director de un órgano de control a algún
tipo de dirección funcional o jerárquica en asuntos que,
conforme a la Constitución Política, son de su competencia; (2)
adscribe funciones propias del organismo de control a
funcionarios que no dependan jerárquicamente de quien
ostenta la dirección de ese órgano; y, (3) atribuye funciones
que, según la Carta Política, son exclusivas del director del
órgano de control, a un funcionario distinto a éste.”
5.1.6.12. Modelos de autonomía presupuestal y

fiscal en las entidades territoriales
Para la Corte Constitucional, existen dos modelos de autonomía
en el manejo presupuestal de las entidades territoriales: uno
acentuado y otro restringido. Según el primero, las entidades
territoriales ejecutan el presupuesto de manera autónoma de
conformidad con la constitución y la ley. En este modelo es posible
para las entidades territoriales expedir sus normas orgánicas
siguiendo de manera similar o análoga las normas nacionales. Por
su parte, el modelo restringido considera que debe existir total
conformidad entre las normas nacionales y las locales, y lo
prevalente es la normatividad nacional. Estos dos modelos deben
en realidad entenderse como complementarios, ya que las
entidades locales, además de ejecutar en forma autónoma sus
presupuestos, expiden sus normas orgánicas manteniendo la
644
645
fuerza vinculante de la normatividad nacional. Dice así la

1.1. “CONTENIDO DE LOS PRINCIPIOS DE

DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES
1.1.1. La descentralización y la autonomía de las entidades

territoriales como herramientas para el desarrollo y la
promoción de la democracia y el progreso local
1.1.1.1. Conforme al artículo 1º de nuestra Constitución, Colombia

es “(…) un Estado social de derecho organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales”.
1.1.1.2. La adopción de este modelo fue producto de un profundo

rechazo de los constituyentes de 1991 al modelo centralista
que rigió al amparo de la Constitución de 1886334. A lo
largo de los debates que se llevaron a cabo en las
comisiones 1ª y 2ª de la Asamblea Nacional Constituyente,
se hizo palpable tal rechazo y la preocupación de los
constituyentes por la grave situación y abandono en que se
334Este proceso ya había comenzado con el acto legislativo 01 de 1986, por medio del
cual se introdujo la elección popular de alcaldes, con lo que los alcaldes dejaron de ser
agentes de los gobernadores y los municipios se convirtieron en gestores principales de
los servicios públicos.
645
646
hallaban las regiones335. Así se materializó el artículo 1º de

la Constitución.
De los debates de la Asamblea, se deduce además que la

adopción de la descentralización y la autonomía perseguía
al menos los siguientes propósitos:
En primer lugar, promover el desarrollo local y regional, así

como importantes cometidos del Estado social de derecho
como la justicia social, la equidad en la distribución de los
recursos y la erradicación de la pobreza336. De ahí que se
entregaran importantes funciones en materia de justicia
social a las entidades territoriales, como se verá más
adelante.
En segundo lugar, empoderar a las comunidades para la

gestión de sus propios asuntos como medida de promoción
335Al respecto, resultante ilustrativo lo señalado por algunos constituyentes como Juan
Fernández Renowitzky, quien afirmaba: “La violencia no es, como generalmente se cree,
el único factor de desestabilización del Estado colombiano. También, y en no menor
medida, lo es el centralismo monolítico que predomina desde 1886, tanto en lo político
como lo administrativo. Y lo más grave, desde la Constitución de esa fecha es la falsa
descentralización expresada en la fórmula tan famosa como burlada que habrá
centralización política y descentralización administrativa (…) El centralismo
colombiano es tan absorbente que no perdona a ninguna entidad territorial. Sus víctimas
predilectas son, desde luego, las regiones periféricas. A las cuales tradicionalmente
succiona sus recursos más jugosos (…) Colombia está madura para adoptar
constitucionalmente el principio de la autonomía regional. No sólo porque se trata de un
país de regiones sino porque estas se encuentran estranguladas en su desarrollo por la
violencia institucionalizada en el férreo centralismo que rige desde 1886”. Gaceta
Constitucional, 20 de marzo de 1991, p. 61-63.
336Ver las intervenciones de los constituyentes Horacio Serpa, Guillermo Perry y
Eduardo Verano. Gaceta Constitucional, 20 de marzo de 1991, p. 24.
646
647
de la democracia. Por ello el nuevo texto constitucional

previó la elección popular de alcaldes y gobernadores, así
como varios mecanismos de participación directa a nivel
local, tales como la consulta popular y el cabildo
abierto337.
1.1.1.3. El modelo de Estado descentralizado y con autonomía de

las entidades territoriales es desarrollado a lo largo de
varias disposiciones constitucionales. El artículo 286
dispone que son entidades territoriales los departamentos,
distritos, municipios y territorios indígenas, y que la ley
también podrá darle tal naturaleza a regiones y provincias.
El artículo 311 indica que el municipio es entidad
fundamental de la división político-administrativa del
Estado, y le encarga de primera mano “(…) prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras
que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir
las demás funciones que le asignen la Constitución y las
leyes”. El artículo 287 establece que “(…) las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”;
en virtud de dicha autonomía, el precepto señala que
tienen los siguientes derechos: gobernarse por autoridades
337En la sentencia C-636 de 1996, la Corte explicó la filosofía del nuevo modelo de
ordenamiento territorial así: “las autoridades locales son las que mejor conocen la
necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre
todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas
locales”.
647
648
propias, ejercer las competencias que les correspondan,

administrar sus recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y
participar en las rentas nacionales. A su turno, el artículo
288 dispone que debe expedirse una ley orgánica que
regule el ordenamiento territorial –la naturaleza de esta ley
da cuenta de la importancia de la materia-, y prevé los
siguientes principios para regular las relaciones entre los
distintos niveles de gobierno: coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
1.1.1.4. A partir de estos preceptos y otros, la jurisprudencia

constitucional ha diferenciado los conceptos de
descentralización y autonomía. La descentralización ha
sido caracterizada como una técnica de administración en
virtud de la cual se produce un traspaso de funciones y
atribuciones del poder central a entidades periféricas, para
que las ejerzan con un amplio grado de libertad. Su
finalidad es la eficiencia de la administración y su objeto
son las funciones de naturaleza administrativa en cabeza
de los entes territoriales338.
Por otro lado, la autonomía ha sido identificada como un

auténtico poder de dirección política que se radica en
cabeza de las comunidades locales, por su puesto con
338 Ver sentencias C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-517 de 1992 M.P.
Ciro Angarita Barón, C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón, C-534 de 1996 M.P.
M.P. Fabio Morón Díaz, entre otras.
648
649
sujeción a la Constitución y la ley. Esto supone que las

entidades territoriales son las primeras llamadas a
establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas.
Además, aunque la Constitución permite que varios
aspectos de la organización territorial sean regulados por el
Legislador, éste en todo caso no puede vaciar el núcleo de
la autonomía y debe sujetarse a otras exigencias
constitucionales339, como más adelante se analizará.
1.1.2. El núcleo esencial de la autonomía de las entidades

territoriales
La jurisprudencia ha señalado que el núcleo esencial de la

autonomía de las entidades territoriales está compuesto
por las siguientes prerrogativas:
1.1.2.1. Derecho de las entidades territoriales a gobernarse por

autoridades propias
Con el reconocimiento de esta facultad, el Constituyente de

1991 buscó la ruptura de las tutelas jerárquicas y permitir a
los territorios gobernarse por funcionarios elegidos por sus
propios habitantes.
339Ver sentencias C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón y C-534 de 1996 M.P.
Fabio Morón Díaz, entre otras.
649
650
Las autoridades propias previstas por la Constitución para

los departamentos son las asambleas (artículo 299) y el
gobernador (artículo 303), mientras en el municipio son el
concejo (artículo 312) y el alcalde (314), entre otras.
Las asambleas y los concejos, como corporaciones

político-administrativas de elección popular, deben ejercer
control político sobre la administración departamental o
municipal, y cumplir funciones específicas tales como:
reglamentar la prestación de los servicios a cargo de cada
nivel territorial; adoptar los planes y programas de
desarrollo económico y social, y de obras públicas;
decretar, de conformidad con la ley, los tributos y
contribuciones necesarias para el cumplimiento de las
funciones del departamento o municipio; expedir el
presupuesto anual de rentas y gastos; determinar la
estructura de la administración departamental o municipal;
y reglamentar otros asuntos propios de los servicios a
cargo del respectivo nivel de gobierno (artículos 300 y 313).
De otro lado, los gobernadores y alcaldes, como jefes de la

administración departamental y municipal,
respectivamente, tienen funciones relacionadas con hacer
cumplir la normativa, incluidas las decisiones de las
asambleas y concejos, mantener el orden público, dirigir
administrativamente el respectivo nivel de gobierno, y
elaborar los proyectos de plan de desarrollo y presupuesto,
entre otras (artículos 305 y 318).
650
651
1.1.2.2. Derecho de las entidades territoriales a gestionar sus

propios intereses y ejercer las competencias que les
correspondan
1.1.2.2.1. El artículo 298 superior reconoce la autonomía de los

departamentos “(…) para la administración de los asuntos
seccionales y la planificación y promoción del desarrollo
económico y social dentro de su territorio en los términos
establecidos por la Constitución”. A su turno, el artículo 311
señala que el municipio, como entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado, “(…) le
corresponde prestar los servicios públicos que determine la
ley, construir las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural
de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le
asignen la Constitución y las leyes”, es decir, es encargado
de las responsabilidades más relevantes en material de
servicios y promoción del desarrollo. Además, es
importante mencionar que fue un propósito deliberado de
los constituyentes descentralizar la prestación de los
servicios de salud y educación, fundamentales para la
promoción de la igualdad de oportunidades y la
erradicación de la pobreza340.
340 En los debates del artículo 356 de la Constitución se mencionó expresamente este
propósito y la importancia de dotas a las entidades de recursos suficientes para atender
sus nuevas funciones. Por ejemplo, en la exposición de motivos de la ponencia
651
652
1.1.2.2.2. La Corte Constitucional ha entendido que en virtud del

derecho de las entidades territoriales a gestionar sus
intereses, éstas tienen, por ejemplo, la potestad de expedir
regulaciones sobre los asuntos particulares de su
competencia, dentro de los parámetros que señale la
ley341. En este orden de ideas, la intervención del poder
central en los asuntos locales debe estar plenamente
justificada342.
1.1.2.3. Derecho de las entidades territoriales a establecer los

tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y
a participar en las rentas nacionales
1.1.2.3.1. Para hacer efectiva la descentralización y la autonomía, la

nueva Carta Política previó una amplia gama de recursos
dirigidos a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales,
pues sólo de esta forma podrían cumplir los amplios
cometidos que les encargó el Constituyente. Dicho de otro
modo, para los constituyentes de 1991 era claro que la
presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y
Helena Herrán de Montoya ante la Comisión Quinta se menciona explícitamente, al
debatir sobre el situado fiscal: “Se ha calculado que con esta fórmula el municipio estará
en capacidad de recibir de la Nación, sin mayores traumatismos, la responsabilidad de
atender los servicios de salud y educación hoy existentes en sus niveles básicos, para
pagarlos directamente. El municipio asumirá el servicio de educación primaria y
secundaria, integrado en establecimientos únicos (…) para impedir la deserción escolar y
dificultades pedagógicas y administrativas que se atribuyen a la actual división (…)”.
Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.
341Ver sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
342Ver sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
652
653
autonomía y la descentralización no pueden lograrse si las

entidades territoriales no cuentan con suficientes recursos
para cumplir las funciones –mayores- que les fueron
atribuidas y que impactan directamente la distribución del
ingreso y la erradicación de la pobreza. Esta preocupación
quedó expresamente plasmada en el artículo 356 superior,
según el cual “(…) no se podrá descentralizar
competencias sin la previa asignación de los recursos
fiscales suficientes para atenderlas”.
Prueba de esta reflexión de los constituyentes se encuentra

también en la ponencia “Hacienda Pública y Presupuesto”
presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega,
Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya,
ante la Comisión Quinta. En dicho documento, los
constituyentes manifestaron:
“Así como toda la propuesta se encamina a distribuir

recursos y fortalecer financieramente a las
entidades territoriales, estas medidas deben
armonizarse con severos mecanismos de control
fiscal, llegando inclusive al control de resultados que
apoyan numerosos proyectos, de manera que se
garantice el transparente manejo de las finanzas
públicas y se impongan drásticas sanciones contra
quien haga indebido uso de los recursos del Estado.
653
654
El compromiso del Estado con un programa

creciente de devolución de recursos a las
entidades territoriales, el aseguramiento de
ingresos netos adicionales significativos para el
municipio, la garantía al financiamiento de los
servicios públicos esenciales y una política
general de redistribución de los ingresos
estatales, fundada en el criterio de necesidades
básicas insatisfechas, son los cimientos de un
plan de desarrollo con hondo contenido social y, por
tanto, elementos indispensables de una estrategia
capaz de afianzar nuestro sistema democrático y de
alcanzar la paz entre los colombianos”343 (énfasis
fuera del texto).
Luego, en ponencia para primer debate en plenaria de la

Asamblea, los constituyentes Álvaro Cala Hederich, Helena
Herrán de Montoya, Mariano Ospina Hernández, Jesús
Pérez González-Rubio, Carlos Rodado Noriega y Germán
Rojas Niño resaltaron:
“La gran mayoría de los proyectos aboga por el

fortalecimiento financiero de las entidades
territoriales. Todos conocen el desequilibrio
existente entre los recursos y las competencias
secciónales y locales. La brecha es de tal magnitud
343 Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.
654
655
que la mejor de las reformas posibles apenas podría

aspirar a la aplicación de precarios paliativos. (…)
De otro lado, la Nación se ha quedado con los

impuestos más dinámicos y los municipios, en
cambio, con las responsabilidades más dinámicas,
lo cual imprime un carácter aún más crítico a la
cuestión del ordenamiento territorial y de las
respectivas finanzas. Es urgente romper el círculo
vicioso mediante la creación de nuevas condiciones
para el progreso, y la promoción del desarrollo
equilibrado de todas las regiones del país. En este
punto nos parece pertinente precisar que la solución
no se encuentra por la vía de la denominada
soberanía fiscal de municipios y departamentos.
Ese camino podría anarquizar la estructura y la
política fiscal del país y generar incontenibles
cascadas tributarias.
(…)
Por todo lo anterior se ha encontrado preferible

preservar el principio de ‘autonomía fiscal’ de las
entidades territoriales, fortaleciéndolo con la
elevación a canon constitucional de la titularidad de
los recursos tributarios municipales y
departamentales hoy existentes y de las
655
656
participaciones o cesiones en ingresos nacionales

ordenadas a favor de las entidades territoriales.”344
1.1.2.3.2. En concordancia, varias disposiciones constitucionales

previeron distintas fuentes de recursos para las entidades
territoriales: el artículo 317 reserva a los municipios uno de
los tributos más importantes en la estructura fiscal del país,
el impuesto predial, en tanto señala que “(…) solo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble”. El
artículo 356 en su texto original preveía la figura del situado
fiscal, entendido como un porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que era cedido a los departamentos
y distritos para financiar los servicios de educación y salud,
mientras el artículo 357 en la versión original establecía el
derecho de los municipios a participar en los ingresos
corrientes de la Nación. Estas dos fuentes de
transferencias fueron luego reemplazadas por un sistema
unificado –el Sistema General de Participaciones (SGP)-
en virtud del acto legislativo 01 de 2001, el cual estableció
que los recursos debían ser destinados por las entidades
territoriales a la “(…) financiación de los servicios a su
cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios
de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y
servicios públicos domiciliarios de agua potable y
saneamiento básico”. A su turno, el artículo 360 consagra
el derecho de las entidades territoriales a participar en las
regalías, y el artículo 362 señala que pueden recibir
344 Cfr. Gaceta Constitucional No. 85, pp. 16- 17.
656
657
recursos tributarios y no tributarios derivados de la

explotación de monopolios rentísticos.
El artículo 295 también prevé la posibilidad de que las

entidades territoriales puedan acudir a recursos de
endeudamiento, puesto que les permite emitir títulos y
bonos de deuda pública con sujeción a las condiciones del
mercado financiero, y contratar crédito externo de
conformidad con la ley que regule la materia.
Otros preceptos constitucionales disponen protecciones

especiales de los recursos de las entidades territoriales
frente a injerencias del poder central: el artículo 294
dispone que “(…) la ley no podrá conceder exenciones ni
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales”; y el inciso
segundo del artículo 362 indica que “(…) los bienes y
rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la
explotación de monopolios de las entidades territoriales,
son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas
garantías que la propiedad y renta de los particulares” y
“los impuestos departamentales y municipales gozan de
protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá
trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de
guerra exterior.”
657
658
1.1.2.3.3. La jurisprudencia constitucional ha clasificado estos

competencia del Legislador para intervenir en la fijación de
corresponden a las entidades territoriales, las segundas
son cesiones de rentas que les hace la Nación o el
Estado345.

ingresos contractuales, las multas, los recursos de deuda y
Las fuentes exógenas son usualmente identificadas con los

recursos del SGP, las compensaciones, las rentas cedidas
y las regalías346.
1.1.2.3.4. Los constituyentes de 1991 buscaron que las fuentes

exógenas de financiación de las entidades territoriales,
principalmente los transferencias previstas en los artículos
345 Ver por ejemplo las sentencias C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-
702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-937 de
2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-240
de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-1055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada,
entre otras.
346 Ver las sentencias C-937 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-541 de 2011
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
658
659
356 y 357 y las regalías, fueran destinadas a cumplir los

objetivos del artículo 366 superior, es decir, a atender las
necesidades básicas insatisfechas y a garantizar la
prestación de servicios esenciales como la salud, la
educación, el saneamiento básico y el agua potable –
prioritarios y principales en el Estado social de derecho-,
objetivos cobijados por la amplia gama de funciones
atribuidas por la nueva Constitución a las entidades
territoriales.
Por esta razón, en materia de transferencias, el artículo

356 en su texto original señalaba que los recursos del
situado fiscal debían destinarse principalmente a salud y
educación, mientras el artículo 357 indicaba que la
participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación se dedicaría a “áreas prioritarias de inversión
social” definidas por la ley.
Estos preceptos constitucionales, en su versión original,

también perseguían que los recursos de las transferencias
fueran distribuidos teniendo en cuenta principalmente los
niveles de pobreza de las entidades territoriales. En este
orden de ideas, el artículo 357 establecía que el 60% de la
participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación se distribuiría atendiendo al nivel de
necesidades básicas insatisfechas de la población de cada
municipio.
659
660
Finalmente, vale la pena resaltar que conscientes de que

los recursos de transferencias previstos originalmente no
eran suficientes para atender las funciones de las
entidades territoriales en materia de servicios públicos y
sociales básicos, los constituyentes previeron en el artículo
356 –texto original- que “[e]l situado fiscal aumentar[ía]
anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que permit[iera] atender
adecuadamente los servicios para los cuales está
destinado”, y en el artículo 357 que la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación “se
incrementar[ía], año por año, del catorce por ciento (14%)
de 1993 hasta alcanzar el veintidós por ciento (22%) como
mínimo en el 2001”.
El acto legislativo 01 de 2001, como ya se mencionó,

unificó las transferencias bajo un único sistema, con el fin
de hacer más equitativa y eficiente la distribución de los
recursos. El nuevo sistema mantuvo la filosofía de los
constituyentes de 1991 en el sentido de que los recursos
de las transferencias se destinaran prioritariamente a
garantizar servicios esenciales como la salud y la
educación. El acto legislativo 04 de 2007 profundizó este
propósito al señalar que los recursos del SGP también se
destinarían a los servicios de saneamiento básico y agua
potable, con énfasis en ampliación de la cobertura y la
población más pobre.
660
661
Por otra parte, el Constituyente de 1991 había establecido

inicialmente que las regalías –la configuración original será
examinada con mayor detalle más adelante- serían
repartidas entre las entidades territoriales con el fin
principal de promocionar la minería, preservar el ambiente
y financiar proyectos regionales de inversión definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales (artículo 361 en su
versión original); dicho de otra forma, en el diseño original
de la nueva Carta se contemplaron las regalías como
recursos dirigidos a financiar servicios públicos y sociales
básicos y a promover el desarrollo regional.
1.1.2.4. Derecho de las entidades territoriales a administrar sus

recursos
1.1.2.4.1. Esta prerrogativa de las entidades territoriales tiene al

menos tres objetivos fundamentales: (i) permitirles cumplir
sus funciones de acuerdo con la Constitución y la ley, (ii)
planear y promover el desarrollo local, y (iii) contribuir a la
democratización de las decisiones económicas. Sobre este
último punto se manifestó lo siguiente durante los debates
de la Asamblea Nacional Constituyente:
“[l]as gentes quieren ser protagonistas mayores

en las decisiones relativas al uso de los dineros
públicos. Perciben, claramente, que la
661
662
democratización política tiene que ir acompañada

de una democratización de las decisiones
económicas. Consideran, dentro de una nueva
concepción, que sus municipios y departamentos
son socios en la gran tarea de desarrollo del país”
(énfasis fuera del original).
1.1.2.4.2. Por otra parte, la autonomía de las entidades territoriales

para administrar los recursos varía según el origen de
éstos. Respecto de las fuentes endógenas, esta
Corporación ha señalado –como se desarrollará más
adelante- que el Legislador puede intervenir en la definición
de su destino, siempre y cuando se sujete al principio de
proporcionalidad en estricto sentido y “(…) respete las
prioridades constitucionales relativas a cada una de las
distintas fuentes exógenas de financiación”347. Por el
contrario, tratándose de recursos exógenos, la
jurisprudencia constitucional ha resaltado que la
intervención del Legislador si bien es cierto puede ser más
amplia348, debe sujetarse a las pautas que señale la Carta
- por ejemplo, en el caso de las regalías, a los destinos y
porcentajes de distribución establecidos en el texto
superior349- y perseguir un fin valioso, como la defensa del
patrimonio nacional cuando está seriamente amenazado, o
347Cfr. sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.

348 Ver sentencias C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-427 de 2002
M.P. Clara Inés Vargas, C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-1055 de
2012 M.P. Alexei Julio Estrada, entre otras.
349 Ver sentencia C-1055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada.
662
663
la protección de la estabilidad macroeconómica del país

ante circunstancias extraordinarias.350
1.1.3. Limitaciones constitucionalmente admisibles de los

principios de autonomía y descentralización
Esta Corporación ha explicado que la autonomía y

descentralización de las entidades territoriales, como
principios constitucionales, pueden ser ponderados con
otros principios de la misma naturaleza –como el principio
de unidad-, siempre cuando el producto de ese ejercicio no
afecte el núcleo esencial de la autonomía y acoja a las
exigencias de la proporcionalidad351. Además, en vista de
la importancia de aquellos principios, este Tribunal ha
señalado que debe adelantarse un juicio más estricto a la
hora de evaluar la proporcionalidad de eventuales
limitaciones.
1.1.3.1. El desarrollo del núcleo esencial de la autonomía se llevó a

cabo en la sección anterior. La jurisprudencia constitucional
ha señalado que ese núcleo es el reducto mínimo que debe
ser respetado por el Legislador a la hora de tomar
decisiones en materias territoriales. Además, representa un
pilar de nuestro ordenamiento constitucional, al punto que
350Ver sentencia C-720 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

351 Ver sentencias C-1096 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-837 de 2001
M.P. Jaime Araujo Rentería.
663
664
su variación puede llegar a constituir una sustitución de la

Carta352.
1.1.3.2. Por otro lado, en relación con la sujeción de las decisiones

del Congreso al principio de proporcionalidad y el nivel de
escrutinio aplicable, la mayor parte de los debates
jurisprudenciales han girado en torno a las intervenciones
legislativas en materia de fuentes endógenas y exógenas
de financiación de los entes territoriales. Por ser este uno
de los problemas sobre los que se deberá pronunciar la
Sala en esta ocasión, a continuación se describe
brevemente la posición de la Corte en la materia:
Como se explicó en apartes previos, desde sus comienzos,

la jurisprudencia constitucional ha indicado que la libertad
de regulación del Legislador es más amplia respecto de los
ingresos exógenos, en virtud de la configuración
constitucional del derecho de las entidades territoriales a
administrar sus recursos. Por ello se ha explicado que el
nivel de escrutinio con que deben evaluarse las
intervenciones del Congreso en el ámbito de esos recursos
debe ser menos estricto que respecto de los ingresos
endógenos. Esta consideración se ha concretado en que (i)
las medidas relacionadas con fuentes endógenas deben
evaluarse a la luz de un juicio de proporcionalidad estricto,
352 Ver sentencia C-010 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
664
665
mientras (ii) aquellas referidas a recursos exógenos deben

examinarse con un nivel de rigor leve.
En este sentido se destaca la sentencia C-837 de 2001353,

en la que al examinar una demanda contra la ley 617 bajo
el cargo de afectación de los principios de autonomía y
descentralización de las entidades territoriales debido al
establecimiento de medidas como límites a sus niveles de
gasto de funcionamiento -entre otros cargos-, la Corte hizo
las siguientes precisiones sobre la forma cómo se debe
conducir el examen de constitucionalidad de medidas
relacionadas con recursos exógenos y endógenos de los
departamentos, municipios y distritos.
En primer término, respecto de los recursos endógenos, en

vista de que son de titularidad de las entidades territoriales,
se señaló que la intervención del Legislador debe ser
excepcional, razón por la cual debe aplicarse un nivel de
escrutinio estricto, a la luz del cual la medida debe
justificarse en un fin imperioso como la estabilidad
macroeconómica de la Nación y defensa del patrimonio
nacional cuando está seriamente amenazado354.
En segundo término, en relación con los recursos

exógenos, teniendo en cuenta que se originan en el
353 M.P. Jaime Araujo Rentería.

354 Ver también la sentencia C-533 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
665
666
derecho de los entes territoriales a participar en las rentas

nacionales, esta Corporación indicó que la capacidad de
intervención del Legislador es mayor que en el caso
anterior; no obstante, aseguró que también debe evaluarse
su proporcionalidad de la siguiente manera:
“Las primeras proceden de la transferencia o

cesión de las rentas nacionales a las entidades
territoriales, así como de los derechos de éstas a
participar en las regalías y compensaciones. Este
tipo de fuentes admite una amplia intervención del
Legislador, puesto que se trata de fuentes
nacionales de financiación. ‘En particular, la Corte
ha señalado que nada obsta para que la ley
intervenga en la definición de las áreas a las cuales
deben destinarse los recursos nacionales
transferidos o cedidos a las entidades territoriales,
siempre que la destinación sea proporcionada y
respete las prioridades constitucionales relativas a
cada una de las distintas fuentes exógenas de
financiación (...). Sin embargo, tal destinación
debe perseguir un fin constitucionalmente
importante y resultar útil, necesaria y
estrictamente proporcionada, en términos de la
autonomía de las entidades territoriales, para la
consecución del fin perseguido’ (C-702/99).”
666
667
En materia específicamente de regalías como fuente

exógena, la Corte ha sostenido que en vista de que el
Legislador goza de una amplia libertad de configuración
para definir asuntos como la forma de liquidarlas y
distribuirlas, o el proceso de comercialización en los casos
en que las mismas son pagadas en especie355, el juicio de
proporcionalidad que debe aplicarse es leve. Por ejemplo,
en la sentencia C-1548 de 2000356, se explicó lo siguiente:
“6- El anterior examen es suficiente para concluir

que el Legislador goza de una muy amplia libertad
para fijar el monto de las regalías derivadas de la
explotación de recursos no renovables. Sin
embargo, y contrariamente a lo sugerido por uno
de los intervinientes, esto no significa que estemos
en un ámbito puramente político que escape al
control constitucional, pues la Carta no excluye que
las normas sobre regalías puedan vulnerar los
mandatos constitucionales. Además, y como esta
Corte lo ha destacado357, la Carta establece un
contenido esencial del régimen de regalías que
355 Ver sentencias C-221 de 1997 MP Alejandro Martínez Caballero, C-580 de 1999
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C- 978 de 2002
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-
1055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada, entre otras.
356 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esa ocasión la Corte examinó una demanda
contra el artículo 16 de la ley 141 de 1994, que establecía los porcentajes mínimos de
regalías para la sal y el carbón y los cuales, a juicio del demandante, eran irrazonables.
Esta Corporación declaró exequible el precepto, pues concluyó que la medida estaba
fundamentada en una política razonable dirigida a estimular la explotación de esos
recursos en beneficio del país.
357 Ver, entre otras, la sentencia C-221 de 1997.
667
668
debe ser respetado por el Legislador, el cual

incluye, entre otras cosas, el deber del Congreso
de imponer el pago de regalía por la explotación de
todo recurso no renovable (CP art. 360). Además,
en la medida en que las regalías recaen sobre este
tipo de recursos, es claro que estos dineros
pretenden “compensar el agotamiento del capital
natural que produce la explotación de recursos
naturales que no se renuevan”358. Por ende, es
posible que el legislador al regular las regalías y
fijar su monto vulnere la Carta, por ejemplo, porque
no imponga su cobro sobre la explotación de
ciertos recursos no renovables, con lo cual
desconoce la obligatoriedad y universalidad de las
regalías, o porque establezca montos tan irrisorios
que no compensen el agotamiento de estos
recursos, que por no ser renovables, representan
un capital natural de la sociedad colombiana que
inevitablemente tiende a agotarse.
7- El actor tiene entonces razón en que es posible

controlar constitucionalmente la manera como la
ley fija los porcentajes que deben ser pagados al
Estado por la explotación de estos recursos. Sin
embargo, como la libertad del Congreso en esta
materia es muy amplia, entonces es obvio que el
control ejercido por el juez constitucional debe ser
358 Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 19
668
669
muy respetuoso de los criterios que haya tenido el

Congreso para fijar esos montos, por cuanto, se
repite, la propia Carta ha deferido a la ley la fijación
de estos porcentajes. Por consiguiente, en estos
casos, sólo podrá declararse la inconstitucionalidad
de aquellas regulaciones que sean
manifiestamente irrazonables y
desproporcionadas, o vulneren prohibiciones
constitucionales específicas”359 (negrilla fuera del
texto).
1.1.4. Para resumir, el Legislador puede ocuparse de regular

asuntos territoriales y puede llegar a limitar los principios de
autonomía y descentralización de las entidades territoriales
en virtud de un ejercicio de ponderación con otros
principios de la misma naturaleza, siempre y cuando, como
mínimo, (i) respete el núcleo esencial de la autonomía y (ii)
se sujete a las exigencias del principio de
constitucionalidad, el cual debe además aplicarse de forma
más estricta en ciertos eventos: nivel de escrutinio estricto
en el caso de recursos endógenos y nivel de escrutinio leve
en la hipótesis de ingresos exógenos”.
359 Cfr. sentencia C-1548 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también la
sentencia C-800 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
669
670
4.- Los principios de Estado unitario y de autonomía de las

entidades territoriales
4.1.- La Constitución de 1991 reconoció expresamente que el

Estado colombiano se organiza en forma de república unitaria,
pero es al mismo tiempo garante de la autonomía de las entidades
territoriales360. Adoptó entonces un modelo que consagra los
principios de Estado unitario y de autonomía territorial, asunto
complejo sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación se ha
referido en numerosas oportunidades361.
Del principio de Estado unitario la Corte ha explicado que

comprende la forma de organización bajo un solo “centro de
impulsión política”. Es decir, donde “la soberanía se ejerce directa
y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado
sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los
atributos y funciones del poder político emanan de un titular único,
que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado.
Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste
obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo
régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes”362.
360
“Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”.
361
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-478 de 1992, C517 de 1992, C216 de 1994,
C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001, C-1258 de 2001, C-832 de 2002, C-894
de 2003, C-931 de 2006, C-173 de 2009 y C-149 de 2010, entre muchas otras.
362
Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 1994, reiterada en numerosas ocasiones.
670
671
Por su parte, el principio de autonomía de las entidades

territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y
manejo de los asuntos propios. Para ello, el artículo 287 de la
Carta señaló los componentes básicos de la autonomía como
garantía institucional de las entidades territoriales, a saber: (i)
capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad
de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad
de administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a
participar en las rentas nacionales.
4.2.- El artículo 287 Superior también advierte que la autonomía

de las entidades territoriales se ejerce “dentro de los límites de la
Constitución y la ley”, con lo cual apunta a preservar el interés
nacional y el principio de Estado Unitario. Sin embargo, como lo
ha explicado la jurisprudencia constitucional, el Legislador no
puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para
despojar por completo la autonomía que la propia Carta pregona
para el manejo de los asuntos de interés local.
Es así como la Corte ha insistido en la necesidad de armonizar

estos principios a fin de superar las inevitables tensiones que en
ciertos momentos pueden presentarse entre unidad y autonomía.
Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones
constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno
tiene carácter absoluto, pero que tampoco pueden desvanecerse
por completo: “por un lado, el principio de autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley,
671
672
con lo cual se reconoce la posición de superioridad del

Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe
respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo
constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”363. (…)
4.3(…)
Adicionalmente, esta Corporación ha sostenido que para que la

autonomía territorial pueda llevarse a cabo, “se requiere que al
menos una porción razonable de los recursos de las
entidades territoriales, puedan ser administrados libremente”,
porque de lo contrario “sería imposible hablar de autonomía y
estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta
garantía institucional”364.
“8- Ahora bien, en materia presupuestal, ha dicho la Corporación

que la autonomía de las entidades territoriales comporta dos
alternativas: el modelo acentuado, en el que dicha autonomía
resulta predominante y las faculta para manejar sus propios
asuntos, con una libertad limitada de conformidad con la
Constitución y la ley. En este esquema, de acuerdo con el Estatuto
Superior corresponde a los departamentos (artículo 300) y a los
municipios (artículo 313), a través de sus cuerpos colegiados de
elección popular, poner en marcha un proceso presupuestal
363
364
672
673
similar o paralelo al que expide el Congreso para el nivel nacional

(Sentencia C-478 de 1992). Ello implica la capacidad de expedir
por parte de los citados entes territoriales, normas orgánicas de
presupuesto departamental y municipal (artículo 300-5 C.P. y 313-
5 C.P. respectivamente). Por el contrario, en un modelo de
autonomía presupuestal restringida, señaló la Corte en la
sentencia C-478 de 1992: “
"...lo decisivo es la regulación del presupuesto de la Nación. Los

presupuestos departamentales y municipales se regirán por
principios similares o análogos. (...) Dentro de este esquema lo
determinante no es la forma de hacer aplicables los principios
nacionales en los niveles territoriales inferiores, sino el hecho de
ser relevante únicamente lo nacional. Ninguna consideración se
presta a los presupuestos locales, ni se dispone de un concepto
integrado de presupuesto. El principio de unidad de presupuesto
se predica de la conformidad entre el presupuesto general de la
Nación y el de las entidades descentralizadas funcionalmente o
entre aquél y los presupuestos de las otras ramas del poder." (...)
5.1.6.13. No existe autonomía crediticia

En la distribución de competencias entre los órganos que gozan
de autonomía y los que no la tienen existe una que es común a
todos ellos y es la sujeción a las normas que regulan el crédito
público. De modo que todos los órganos del Estado, cualquiera
que sea el orden al que pertenezcan, deben cumplir con los
requisitos establecidos en la respectiva ley antes de endeudarse.
673
674
Dice así la Sentencia C-1497 de 2000 de la Corte Constitucional

sobre este particular:
“Los entes constitucionalmente autónomos y su autonomía

crediticia.
“7. De manera similar a lo que ocurre con la autonomía de las

entidades territoriales en materia presupuestal y crediticia, los
entes constitucionalmente autónomos están sometidos, para el
ejercicio de esta prerrogativa, a los dictados legales que
garantizan el manejo unitario de la economía.
“Así, en lo que concierne a las universidades públicas, el mismo

artículo 69 superior señala que su autonomía implica que ellas se
den sus directivas y tengan sus estatutos, de acuerdo con la ley.
Este ejercicio de la autonomía universitaria, reglado por la ley, en
lo que concierne a la autonomía financiera y presupuestal ha sido
comentado por la jurisprudencia de la Corte así:”
“Las universidades del Estado, son instituciones que para

mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a
las interferencias del poder político, en consecuencia no
pueden entenderse como parte integrante de la
administración, o como organismos supeditados al poder
ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del
mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el
concebido para los establecimientos públicos, concepto
que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere
decir que no deban, como entidades públicas que
674
675
manejan recursos públicos y cumplen una

trascendental función en la sociedad, someter su
gestión al control de la sociedad y del Estado, o que
rechacen la implementación de mecanismos de
articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por
el contrario ellos son indispensables para el cumplimiento
de sus objetivos y misión.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)”
“8. Por lo que tiene que ver con otros entes que gozan de
autonomía presupuestal y financiera, como es el caso de la
Contraloría General de la República, la Corte también ha
precisado que esta autonomía no es absoluta ni implica una
independencia respecto de los objetivos generales y del manejo
macroeconómico. A este respecto en la Sentencia C-315 de
1997 indicó:”
“...la autonomía presupuestal de que goza la

Contraloría no puede entenderse en términos
absolutos ni omnímodos, pues no sólo como
sección que hace parte del presupuesto general
de la Nación - artículo 1 de la Ley 179 de 1994 -
ella está supeditada al manejo de la política fiscal
que corresponde al Gobierno en lo concerniente
a la fijación de las directrices formuladas por
este, como responsable de la política económica
y de desarrollo del país, de la cual desde luego
675
676
no se puede hacer uso desmesurado y arbitrario,

sino que por el contrario, debe actuar
razonablemente y ceñirse a los principios que
caracterizan el sistema presupuestal consagrado
en la Ley Orgánica del Presupuesto.” (…)
“9. En referencia al Banco de la República, también la Corte

observa que es uno de los órganos autónomos e independientes,
organizado como persona jurídica de derecho público, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un
régimen legal propio, encargado de ejercer las funciones de
banca central. Pero la autonomía que se le reconoce por la
Constitución como a todos los órganos autónomos, igualmente
no es absoluta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse
dentro de los términos de la Constitución y de la ley. Otro tanto
cabría decir de la Comisión Nacional de Televisión, o de las
corporaciones autónomas regionales, organismos autónomos
todos ellos, pero sujetos a las regulaciones del legislador. “
5.1.6.14. Las empresas industriales y comerciales

del Estado no gozan de autonomía constitucional
Las facultades consagradas en la Constitución Política para crear
o autorizar la creación de las empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta no contemplan la
autonomía, luego esta no tiene rango constitucional. Las
empresas están sometidas al control de tutela por parte del ente al
cual están vinculadas. Dice así la Sentencia C-270 de 1998 de la
Corte Constitucional.
676
677
“9. Las empresas industriales o comerciales del Estado, sin duda,

no participan de este concepto de autonomía, por varias razones:
“En primer lugar, por cuanto el artículo 150 superior en su

numeral 7°, establece que es competencia del legislador,
“Determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica;
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales
y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.
(Subrayas fuera del texto). Si, como tan claramente lo expresa la
norma transcrita, es materia de ley la creación de las referidas
empresas, resulta obvio que no gozan de una autonomía referida
a su existencia jurídica, que tenga rango constitucional.”
“En segundo lugar, en lo que tiene que ver con un régimen de

autonomía que comporte la posibilidad de actuación independiente
respecto de cualquier otro órgano, también es claro que las
empresas comerciales e industriales del Estado, a pesar de gozar
de personería jurídica, autonomía administrativa y capital
independiente, como entidades descentralizadas que son, están
sujetas al control de tutela por parte de aquel órgano al cual se
vinculan. Luego tampoco desde este punto de vista gozan de una
autonomía definida constitucionalmente, que las ubique como
677
678
organismos ajenos a la posibilidad de supresión, delegada al

presidente de la República mediante la Ley 344 de 1996.”
5.1.6.15. De la autonomía de las asociaciones entre

entidades públicas y asociaciones de carácter mixto
A las asociaciones entre entidades públicas se les aplican las
normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto nacional o local en
virtud de lo dispuesto en el artículo 4º compilado en el Decreto 111
de 1996 que establece: Para efectos presupuestales, todas las
personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio
esté constituido por fondos públicos y no sean empresas
industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía
mixta o asimiladas a éstas por la ley de la república, se les
aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos
del orden nacional
Así lo precisó el Consejo de Estado en concepto del 9 de

noviembre de 2006 del magistrado ponente Flavio Agusto
Rodríguez Arce que en sus partes pertinentes dice: (…)
“4. Las personas jurídicas constituidas con fundamento en

el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, se rigen por lo
dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en
particular, por el régimen presupuestal previsto para los
establecimientos públicos.
Por ende, tanto los recursos propios, 6como los que reciben
a título de donación o cooperación no reembolsable,
deberán reflejarse en el Presupuesto General de la Nación
678
679
en los términos previstos en los artículos 33 y 34 de dicho

estatuto”.
También precisa el Consejo de Estado que a las

asociaciones de carácter mixto se les aplicarán las normas
del estatuto orgánico en lo referente a los recursos públicos
y a las donaciones que reciban. (…)
“Las personas jurídicas de carácter mixto en su calidad de

entidades descentralizadas indirectas, cuando pertenezcan
a la Rama Ejecutiva del poder público en el nivel nacional,
se encuentran dentro del ámbito de aplicación del artículo 4°
del estatuto orgánico del presupuesto, respecto de los
recursos de origen público y de aquellos que ingresen a su
patrimonio a título de donación.
En consecuencia, los recursos de carácter privado de este

tipo de asociaciones se rigen por las normas estatutarias
respectivas”.
5.2. Sistema Presupuestal de Regalías
ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011
Artículo 1°. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:
(…)
679
680
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la

distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el
uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables precisando
las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este
conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y
regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.
Artículo 2°. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:

(…)
Parágrafo 10. Los recursos del Sistema General de Regalías no

harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema
General de Participaciones. El Sistema General de Regalías
tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las
normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso segundo del
artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República
expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de
Regalías
La constitución no establece que el sistema presupuestal de

regalías se expida como una ley orgánica de presupuesto, sin
embargo, la ley 1530 de 2012 en su artículo 60 hace expresa
relación a los artículos 151 y 352 de la Constitución que tratan
sobre la ley orgánica en materia presupuestal.
Este documento no pretende realizar un análisis individual del

sistema presupuestal de las regalías, aunque son manifiestas las
680
681
similitudes con el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para

documentar lo anterior se procede a resaltar similitudes y
diferencias.
a) Similitudes
La composición del sistema presupuestal, los principios de

planificación regional, programación integral e inembargabilidad, la
composición del presupuesto, la base caja en el recaudo, los
fundamentos de los gastos en las normas que organizan las
entidades que lo conforman y los créditos judicialmente
reconocidos, las secciones presupuestales, la competencia en la
ordenación del gasto, las vigencias futuras, el estudio del
presupuesto por las comisiones terceras y cuartas, la devolución
del presupuesto por parte del Congreso cuando no se ajuste a los
preceptos constitucionales, la aprobación del primer debate en
sesiones conjuntas y votación separada, las sesiones plenarias
simultáneas, la aprobación del presupuesto por parte del gobierno
incluyendo las aprobaciones del primer debate si el Congreso no
aprueba el presupuesto, el Ministro de Hacienda como órgano de
comunicación del Gobierno con el Congreso y la única autoridad
que puede aprobar la inclusión de proyectos de inversión, la
aprobación previa de los proyectos en el Banco de Proyectos, las
reglas sobre aplazamientos y reducciones, la definición del
compromiso y la exigencia de la vigencia futura para los bienes
que superen los dos años, elevando a ley lo que estaba dispuesto
por los decretos reglamentarios, la aprobación de las vigencias
futuras, la inversión de los excedentes a través de la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional, el seguimiento de
681
682
las reglas de la Ley 819 de 2003 para la aprobación de vigencias

futuras, la propiedad de los rendimientos financieros (precisada en
el Decreto Reglamentario 1949 de 2012 modificado por el Decreto
905 de 2013), el plan de caja (aunque bianual), el giro de los
recursos a través del Ministerio de Hacienda, el sistema de cuenta
única y el registro de las cuentas en la Dirección de Crédito
Público y del Tesoro.
b) Diferencias importantes
La vigencia de dos años del presupuesto, el presupuesto de

ingresos conformado por una disponibilidad inicial, la afectación de
la disponibilidad inicial del presupuesto siguiente con la provisión
de un bien o servicio o el cumplimiento de los requisitos de pago
que excedan los dos años (procedimiento definido para las
empresas industriales y comerciales del Estado), sin perjuicio de
la responsabilidad del ordenador del gasto, los montos y períodos
de las vigencias futuras en el orden nacional y territorial, la
incorporación por decreto del gobernador o alcalde de los recursos
de regalías, la definición de ejecución presupuestal con el giro de
los recursos a las entidades beneficiarias de asignaciones directas
y a las entidades públicas designadas como ejecutoras, la
posibilidad de realizar operaciones de crédito público con los
recursos de regalías, las modificaciones al presupuesto por parte
del alcalde o gobernador (establecida en el decreto
reglamentario), los cierres presupuestales en cada bianualidad
(compromisos y cuentas por pagar que afectarán el presupuesto
siguiente)
682
683
5.3. Sistema presupuestal de los fondos de desarrollo local de las

localidades de los distritos especiales
El sistema presupuestal de los fondos de desarrollo local está
consagrado en el artículo 69 de la Ley 1617 de 2013 y está
conformado por un plan financiero plurianual, por un plan
operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de las
localidades. Dicha ley también regula en materia presupuestal: los
principios presupuestales, la composición del presupuesto, el
banco de proyectos, la presentación del proyecto de presupuesto,
los excedentes financieros, las transferencias de la administración
central y los recursos de cooperación internacional no
reembolsable.
683
684
CAPÍTULO 6 -DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES
Los principios presupuestales se deben entender como los

derroteros básicos a partir de los cuales se desenvuelve la
actividad presupuestal. Son de obligatorio cumplimiento mientras
no se esté frente a una excepción consagrada en la Constitución,
en la ley o en la jurisprudencia de la Corte Constitucional o de lo
Contencioso Administrativo.
En efecto, la Constitución Política, la jurisprudencia y la misma ley

se han encargado de establecer algunas excepciones a los
principios del presupuesto, como el establecimiento de rentas de
destinación específica que niegan el principio de unidad de caja,
los alcances de la inembargabilidad que inicialmente se consagra
pero que, como se verá más adelante, finalmente se permite, los
alcances contradictorios de los principios de universalidad y de
equilibrio presupuestal.
Estas excepciones han llevado a que algunos expertos se

pregunten sobre la utilidad de mantenerlos en el Estatuto Orgánico
del Presupuesto.
No obstante, la existencia de cada uno de los principios le

permitirá al programador, al ejecutor y al evaluador dirimir las
dudas basándose en los derroteros que estos le proporcionan.
Cuando la norma no establece con claridad el uso o destino del
recurso, la remisión al principio se torna fundamental. En cada uno
de ellos se podrá ver la utilidad de esta afirmación.
De acuerdo con la ley orgánica, los principios son: la planificación,

la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la
especialización, la inembargabilidad, la coherencia
684
685
macroeconómica y la homeostasis presupuestal. A estos principios

podría agregarse el de la unidad de presupuesto, el de legalidad y
el de equilibrio presupuestal. A continuación se analiza cada uno
de ellos.
6.1. Principio de planificación

Hace referencia a la responsabilidad que tienen las autoridades
presupuestales de hacer concordar el presupuesto con el Plan
Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Inversiones, el Plan
Financiero y con el Plan Operativo Anual de Inversiones y en virtud
de la Ley 819 con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
La inflexibilidad del gasto que fue analizada precisamente sobre

los alcances del plan financiero pone en duda la verdadera utilidad
del principio. Se torna en un ejercicio formal en el que la
administración se ve obligada a incorporar al plan los gastos ya
decretados y a dejar por fuera de este muchos de los que
considera indispensables.
Tampoco parece tener mucho sentido la existencia del Plan

Operativo Anual de Inversiones cuya función es la de señalar los
proyectos de inversión, la cual fue sustituida, con creces, por el
Plan de Inversiones, por la atribución que la Constitución le otorgó
al Gobierno de ajustar directamente en el presupuesto las partidas
o recursos aprobados en la ley del plan y por la competencia que
mantiene el Congreso, previa iniciativa del Gobierno, de modificar
la ley del Plan de Desarrollo.
La facultad del Gobierno para modificar el Plan de Desarrollo debe

ser usada de tal forma que no se desfigure el sentido fundamental
del plan. De la misma forma el Congreso puede modificar el plan
685
686
siempre que sea a iniciativa del Gobierno y cumpla con los

procedimientos establecidos en la Ley Orgánica de Planeación y
se mantenga el equilibrio financiero. Dicen así las sentencias de la
Corte Constitucional.
“VI. (…)
“Desde luego, la obligatoriedad de la Ley del Plan no puede

entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las
partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los
cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos
con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su
adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan
en los respectivos períodos anuales, por lo cual la Carta autoriza
que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros,
desde luego -considera la Corte- en términos razonables que no
impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental
de los planes adoptados.
“Ahora bien, la obligatoriedad del Plan para el legislador no

significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la
competencia para introducir los cambios que estime pertinentes
mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la
Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica, siempre y
cuando se mantenga el equilibrio financiero, tal como lo estatuye
el artículo 341 de la Constitución.
686
687
“De todas maneras, puesto que el Plan ha de tener orígen en la

iniciativa del Ejecutivo, según lo preceptúa el artículo 154 Ibidem,
es necesaria la iniciativa del Gobierno para introducir
modificaciones al Plan, al menos tratándose de incrementos en
las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o en el caso de proyectos de inversión no
solicitados en él (artículo 341, inciso final, C.P.). Habrán de
acatarse en tales casos las reglas que imponen la Constitución y
la Ley Orgánica para la expedición de la Ley del Plan, pues con
arreglo al conocido principio de Derecho, tal como han sido
hechas las cosas deben deshacerse o modificarse.”
“5.1 (…)
Al respecto, ésta Corporación en la sentencia C-015 de 1996,

M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, reconoció la especial
jerarquía que tiene la ley del plan de desarrollo frente a las demás
leyes, al señalar que:
“Consecuencia necesaria de la trascendencia que la

Constitución confiere al Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la ley por
medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La
obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten
las políticas en él trazadas sino que vincula de manera
expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la
687
688
expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en

términos generales, en lo relativo a todas las normas que
apruebe.
Como lo señala de modo expreso la Constitución, los

mandatos contenidos en la Ley del Plan constituyen
mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y
suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de
leyes posteriores. En ese orden de ideas la jerarquía
superior de dicha Ley implica la necesaria adaptación de la
normatividad que la precede a sus dictados.
(…)
Ahora bien, la obligatoriedad del Plan para el legislador no

significa su carácter irreformable, pues el Congreso no
pierde la competencia para introducir los cambios que
estime pertinentes mediante una ley que cumpla los
requisitos de la inicial, según la Carta Política y la
correspondiente Ley Orgánica, siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero, tal como lo estatuye el
artículo 341 de la Constitución” (negrillas fuera de texto).”
La correspondencia del presupuesto con el principio de

planificación tiene origen en el artículo 346 de la Constitución
Política que dice: El Gobierno formulará anualmente el
presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
688
689
Por su parte la Corte Constitucional en Sentencia C-478 de 1992

sentó su posición sobre este principio así:
“9.1 El principio de la planificación.
“El artículo 9º de la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto

nacional, establece el principio de la planificación que se traduce
en la necesidad de armonizar el presupuesto con el sistema de
planeación. El hecho de haber variado la composición de los
planes, no desvirtúa en su esencia el mandato que la ley imparte
a quienes deben elaborar los respectivos presupuestos de tener
presente el plan nacional y los respectivos planes territoriales. La
Corte encuentra la exigencia del art. 9o de la Ley de ajustar la
materia presupuestal a la preceptiva de planeación, coherente
con el sistema económico y de conveniencia insoslayable.
“Lo anterior se desprende de la lectura de los artículos 342, 344 y

352 de la Carta Política. El primero de ellos otorga a ley orgánica
de planeación la función de correlacionar y someter los
presupuestos a los planes de desarrollo; el art. 344 señala a los
organismos departamentales de planeación como participantes en
el proceso de elaboración de los presupuestos Municipales.
Finalmente, el art. 352, establece la preeminencia de la Ley
Orgánica del Presupuesto sobre el sistema presupuestal en su
conjunto, y postula la coordinación de los diversos presupuestos,
Nacional y Descentralizados, con el plan nacional de desarrollo.
Para la Corte es evidente que la finalidad última del principio de
planificación que se examina se acoge en la nueva Constitución.
La modificación de los elementos integrantes del plan, no debe
ser óbice para que el presupuesto en sus distintas
689
690
manifestaciones se ajuste a él y persiga su plena congruencia.

[…]”
Aunque nadie puede poner en duda el rigor que la Constitución y

la jurisprudencia le otorgan a la existencia del Plan de Desarrollo
como fundamento del presupuesto, no puede decirse lo mismo de
los efectos prácticos de su inexistencia, ya que en dos
oportunidades y por motivos diferentes el no disponer del Plan de
Desarrollo no ha llevado a la declaratoria de inexequibilidad del
presupuesto porque sin ninguna duda ha prevalecido el normal
funcionamiento del Estado.
“6.6. No obstante, con respecto a las acusaciones formuladas por

el actor en este proceso para que se declare la inexequibilidad de
las Leyes 628 de 2000 y 547 de 1999, mediante las cuales se
decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para las vigencias fiscales de 2001 y de 2000, no
pueden prosperar porque si bien es verdad que el Plan Nacional
de Desarrollo aprobado por el Congreso de la República mediante
la Ley 508 de 1998 fue declarado inexequible mediante sentencia
C-557 de 2000, y el Plan Nacional de Inversiones Públicas
expedido mediante Decreto 955 del mismo año, también se
declaró inexequible por sentencia C-1403 de 2000, tales
sentencias de inexequibilidad no pueden tener el efecto jurídico de
impedir al Congreso de la República la expedición del presupuesto
690
691
anual de rentas y gastos y la ley de apropiaciones, pues de esa

manera resultaría cercenada una función cara a la organización
democrática del Estado que se expresa en el principio jurídico-
constitucional de la legalidad del gasto, expresamente establecido
por el artículo 345 de la Carta, y, porque aunque ese Plan tiene
carácter normativo para servir de guía al accionar del Estado, su
inexistencia por decisión judicial no puede enervar el
funcionamiento normal de las ramas del poder público.”
“Tercera. b) (...)
“En este sentido, no es posible ni racional, ni se ajusta a la

voluntad del Constituyente, que se exija en las condiciones del
tránsito constitucional y normativo que se produce por la entrada
en vigencia de la nueva Constitución, como requisito
constitucional para la validez de la ley anual de presupuesto o de
la ley de modificación del mismo, que éstas correspondan a un
plan que aun no puede expedirse y que, en última instancia, no se
ha expedido por razones propias del tránsito institucional; el cual,
en algunos asuntos como el que se examina, reclama un proceso
adecuado a los recursos y a las condiciones de integración y
funcionamiento de las nuevas instituciones.”
6.1.1 Del plan de desarrollo. Aprobación del plan de desarrollo

en el orden territorial
La Sentencia C-670 de 2014:
691
692
22. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional

observa que el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 no viola el
principio de unidad de materia, en la medida en que tiene un
vínculo o conexión directa con uno de los elementos que
integran la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014. La norma acusada tiene una relación de conexidad
directa con una estrategia u orientación general de la política
económica. Como se mostrará, el Plan Nacional de Desarrollo
plantea la necesidad de darle a la política económica una
orientación preventiva, encaminada a evitar grandes
aumentos en el crédito y el gasto público, incluso a reducir el
nivel de endeudamiento, y a racionalizar la adquisición de
créditos por la vía de hacer eficiente la administración de
riesgos derivados de actos de endeudamiento público.
25. La Corte toma también en consideración el hecho de que

sea justo en el Capítulo VII de las Bases, el cual se refiere
específicamente a la Consistencia del PND, que se plantea la
necesidad de adoptar una estrategia preventiva en la política
económica “para evitar grandes aumentos en el crédito”. Esto
significa que el control sobre el endeudamiento público es
además funcional a la consistencia al Plan, que es un
principio imperativo en toda ley de esta naturaleza. La Ley 152
de 1994 Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo establece
en su artículo 3 literal d) el principio de “Consistencia”. En
virtud suya, los planes de gasto deben ser consistentes con las
proyecciones de ingresos y de financiación, y todos deben a su
692
693
turno estar de acuerdo con las restricciones del programa

financiero del sector público y la programación financiera para
toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad. Debe
haber entonces consistencia entre los planes y programas
económicos del Estado. Pero además debe haber instituciones
que procuren la integridad en el seguimiento de estos planes, con
el fin de hacer factible el Plan Nacional. La inclusión de
instrumentos de control sobre el endeudamiento público no puede
considerarse, por lo mismo, extraña a una Ley del Plan Nacional
de Desarrollo, toda vez que es un mecanismo necesario para
mantener los niveles de crédito conforme a los planes de gasto, de
ingresos y de financiación. Admitir niveles o condiciones de
endeudamiento público sin control por parte de autoridades de
planeación, significa aceptar que pueden desbordarse en la
práctica los planes de financiación o ingresos, o incluso la
capacidad de pago de la correspondiente entidad, con lo cual no
sólo se pierde consistencia en la planificación estatal, sino además
que incluso se puede llegar a comprometer la factibilidad de los
planes de inversión pública.
“5.2.5. En suma, (i) el Plan Nacional de Desarrollo, al lado de una

parte general o dogmática y un plan de inversiones, contiene unos
elementos instrumentales o medidas para la ejecución del mismo;
(ii) el carácter comprensivo de la noción de “desarrollo” permite
que el Plan Nacional lo integren contenidos temáticos diversos,
constitucionalmente admisibles; (iii) la unidad de materia, en
693
694
consecuencia, no se predica de la parte dogmática del Plan sino

de las disposiciones de carácter instrumental; (iv) las
disposiciones instrumentales del Plan -mecanismos para la
ejecución de sus diversos aspectos -, deben guardar unidad de
materia con la parte dogmática o general del mismo; (v) la unidad
de materia consiste en una conexidad directa y eficaz -no
supuesta ni conjetural- entre la medida instrumental y los
componentes generales del Plan, que preserve su coherencia; (vi)
la parte general del Plan consiste en los fines, objetivos,
propósitos, metas, estrategias y orientaciones, incorporados en el
capítulo correspondiente de la Ley del Plan y en los documentos
anexos y complementarios que contienen los tópicos descritos;
(vii) la conexidad de las disposiciones instrumentales con las
disposiciones generales o dogmáticas del Plan, ha de ser directa y
eficaz, esto es, real, no mediata ni conjetural, de modo que se
preserve la coherencia del mismo; (viii) específicamente, debe
existir una conexidad finalística o teleológica entre las normas
instrumentales del Plan y la parte general del mismo, de modo que
aquellas tengan aptitud para contribuir eficazmente a la realización
de éste.”
3. El alcance del principio de unidad de materia en la Ley del

Plan Nacional de desarrollo según la jurisprudencia de la
Corte Constitucional
694
695
De conformidad con el artículo 158 constitucional “[t]odo proyecto de

ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, este
precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia
dentro del procedimiento legislativo. Sobre el alcance y contenido de
este principio esta Corporación se ha pronunciado en múltiples
ocasiones, baste citar aquí reproducir la sentencia C-188 de 2006,
en la cual se dijo:
“[...] Considerando que el Congreso de la República es

el escenario democrático por excelencia, exigir la
coherencia normativa interna en los textos legales
persigue afianzar el perfil democrático respecto del
proceso de producción legislativa y de su producto,
garantizando la deliberación pública sobre temas
previamente conocidos y evitando que se presenten
incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su
objetivo es entonces impedir la expedición de normas
que no guarden relación con la materia desarrollada en
la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los
ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o
extraños a los que inspiraron su promulgación; con lo
cual, el principio de unidad de materia opera como un
límite expreso al ejercicio del poder de configuración
normativa de que es titular el Congreso de la República,
y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las
leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el
entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas
al juicio de inconstitucionalidad, ya sea a través de
695
696
demanda ciudadana o por vía del control previo o

automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la
aludida regla constitucional.”
Se trata entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la

inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden
relación con la materia central por ella tratada, la cual además de
preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos,
apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar
la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el
procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta
Corporación en reiterada jurisprudencia. Precisamente por los
contenidos axiológicos que garantiza, la trasgresión de la unidad de
materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia365 en
el proceso de formación de las leyes, es decir, como un vicio de
forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es
subsanable por el mero paso del tiempo.
Ahora bien, la unidad de materia tiene unas connotaciones

especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, las cuales se
explican no sólo por las particulares características de esta ley,
sino también por su proceso de elaboración, en el cual participan
no sólo el Ejecutivo –recuérdese que la Ley del Plan tiene
iniciativa reservada al Gobierno- y el Legislativo, sino también
365 Así, en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporación: «De otro lado,
también es pertinente aclarar que la violación del principio de unidad de materia es un
vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional
consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada,
con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual
hace parte» (negrillas fuera del texto).
696
697
diversas instancias administrativas nacionales y territoriales, la

Rama Judicial366 y la comunidad367.
En efecto, como producto final de un proceso participativo de

planeación, la Ley del Plan es el resultado de la concertación de la
propuesta gubernamental –la cual a su vez antes de ser
presentada al Congreso ha debido pasar por el foro de discusión
del Consejo Nacional de Planeación- con las modificaciones
propuestas por los congresistas durante su trámite368, de manera
tal que no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo
económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que
por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre
cuales deben ser las políticas y estrategias que han de
adelantarse durante este período, aunque en todo caso el
Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.
Por lo tanto, tal como ha sostenido esta Corporación, la Ley del

Plan “es una propuesta política referente a ciertas metas que, en
un proceso participativo y de concertación, se ha estimado
necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de
366 El poder judicial debe intervenir también en la etapa de preparación del proyecto, de
conformidad con lo indicado por el artículo 341 de la Constitución Política, que al
respecto prescribe que “El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con
participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y
del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al
concepto del Consejo Nacional de Planeación...”.
367 Mediante la intervención de los representantes de las entidades territoriales y de los
sectores económicos, sociales, culturales, ecológicos y comunitarios que hacen parte del
Consejo Nacional de Planeación.
368 Las cuales en todo caso tiene un alcance limitado pues no pueden referirse a la Parte
general del Plan d Desarrollo sino exclusivamente al plan de inversiones.
697
698
estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el

cumplimiento de esos objetivos”369.
La anterior definición recoge el doble contenido de esta ley,

previsto por el artículo 339 constitucional, por un lado el Plan
Nacional de Desarrollo estará conformado por una “parte general”
y también contiene un “plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional.” En la parte general, al tenor del
precepto constitucional, “se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno”. Mientras que “el plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y
la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución”.
En esa medida la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo no

es exclusivamente presupuestal, pues “las únicas estrategias que
contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no
son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos
públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos
fiscales con destino a la financiación de programas”370, sino que
puede incluir otro tipo de instrumentos para alcanzar las
propósitos y objetivos señalados en la parte general, entre los

370 Ibidem.
698
699
cuales cabe contemplar “normas jurídicas de cuyo cumplimiento

se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino
también sociales o ambientales que se ha estimado deseable
alcanzar”371.
A esta conclusión se ha arribado de la interpretación sistemática

de los artículos 150372 y 341373 constitucionales, disposiciones
que señalan que el Plan de desarrollo contendrá las medidas
necesarias para su cumplimiento y los mandatos relacionados con
su ejecución374.
Ahora bien, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de

Desarrollo; la cual no sólo contiene los propósitos y objetivos
estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales
371 Ibidem.
372 El tenor literal del numeral tercero del artículo 150 de la Carta es el siguiente:
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(…)
3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se
autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos”.
373 Esta disposición recita: “El plan nacional de inversiones se expedirá mediante una
ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos
constituirán mecanismo idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad
de la expedición de leyes posteriores (…)”.
374 En la sentencia C-305 de 2004 se consigna al respecto: “Así pues, las estrategias
para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del
Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino
que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca
la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas
estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades
económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales
como exenciones u otro tipo de beneficios.”
699
700
de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas

por el gobierno, sino también los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional, la
especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución, al igual que las normas jurídicas necesarias para la
ejecución del Plan; es evidente que el principio de unidad de
materia opera de una manera diferente a como lo haría en
cualquier otra ley.
En efecto, la prohibición de incluir temas que no guarden relación

con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar
desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad
de contenidos que éste tipo de leyes trata, de manera tal que
ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo
de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional
ha entendido que la unidad de materia cobra un significado
preciso en la Ley del Plan, en virtud del así denominado “principio
de coherencia”, contenido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994,
Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.
Según este precepto “los programas y proyectos del plan de

desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste”, mandato que ha sido interpretado
en el sentido que “los instrumentos ideados por el legislador deben
tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de
medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general
del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e
inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que,
700
701
por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de

materia.”375
Entonces, el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de

Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformación de
este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática se
exige respecto de las disposiciones de carácter instrumental
contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener
“aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales”376 señalados en la parte
general del Plan, pues de no ser así han de ser consideradas
extrañas a la materia de una ley cuatrienal de planeación. Nótese
entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los
diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en
la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter
presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para
la ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un
referente en la parte general del mismo.
Tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación la

conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte
general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo
tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación
indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los
programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con
aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, han

376 Ibídem.
701
702
de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en

consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia377.
377 Al respecto se sostuvo en la sentencia C-305 de 2004: “… en lo referente al

principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima
que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de
Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias
(políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de
diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a
garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para
examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley
del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas
que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y
con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución // La conexidad de
una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan
los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los
recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo
conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de
la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución
de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento
o la presencia de otra condición o circunstancia // Recapitulando, si bien respecto del
proyecto de ley del plan existen límites a la facultad congresional de introducir
adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar el Plan de
Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere
aval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva que contenga
estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y
políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se
refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté
en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una
estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e
inmediatamente conducente para la realización de la política económica, social y
ambiental que deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la
ley del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo
tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un
vínculo razonable con el tema central del debate”. Los anteriores criterios han sido
refrendados en otros pronunciamientos, tales como las sentencias C-573 y C-795 de
2004 y posteriormente en la sentencia C-376 de 2008, donde se destacó que esa
conexidad directa con los objetivos del Plan de Desarrollo puede predicarse frente a
distintos tipos de contenidos que pudieren resultar útiles para la consecución de aquellas
finalidades, lo que incluye “instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones,
normas o medidas directa e inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas,
programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental”, aserto
que es consecuencia de lo prescrito en el numeral 3° del artículo 150 constitucional,
conforme al cual la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo contendrá también las
medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de dicho plan. Este planteamiento fue
reiterado también en la sentencia C-377 de 2008 por la cual se declaró exequible el
artículo 146 de la Le 1151 de 2007 sobre el manual de tarifas mínimas para los
prestadores de servicios de salud.
702
703
Igualmente la jurisprudencia constitucional ha precisado que debe

entenderse por conexidad eventual o mediata en los siguientes
términos: “La conexidad de una norma instrumental particular con
las generales que señalan objetivos, determinan los principales
programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los
recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de
aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de
estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética.
Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la
norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular,
sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia
de otra condición o circunstancia.”378
En suma, aquellas disposiciones de carácter instrumental que no

sean inequívocamente efectivas para la realización de los
programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o
que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes
para la materialización de las metas y objetivos trazados en el
plan, vulneran el principio de unidad de materia.
De conformidad con las consideraciones previamente vertidas, a

continuación se hará referencia a los principales criterios sentados
por esta Corporación cuando se trata del examen de
constitucionalidad de disposiciones contenidas en la ley del Plan
378 Ibídem.
703
704
Nacional de Desarrollo cuando se formulan cargos relacionados

con la supuesta trasgresión del principio de unidad de materia.
Sobre el particular, en primer término, como previamente se
advirtió, se ha indicado que “la unidad de materia no se exige
respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas
enunciados en la parte general, sino solamente de las
disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que
señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre
han de encontrar un referente en la parte general del mismo” 379.
Lo anterior, en virtud del denominado “principio de coherencia”,
recogido en el artículo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Orgánica del
Plan Nacional de Desarrollo380, al cual ya se hizo referencia.
En segundo lugar, la Corte ha afirmado que “la ley del plan no

puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales
específicos”381, esto es, para la función de planeación382. Por tal
razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y
priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto
público durante un cuatrienio deben ser declaradas
inconstitucionales por violación al principio de la unidad de
materia383. Por ello, ha dicho esta Corporación, la ley que
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede se usada para
“llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes
379 Sentencia C-539-08.

380 Sentencias C-305-04, C-376-08 y C-539-08.
381 Sentencias C-573-04 y C-795-04.
382 Sentencias C-305-04 y C-376-08.
383 Sentencias C-795-04 y C-376-08.
704
705
anteriores”384 o para “ejercer la potestad legislativa general

reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con
los objetivos y metas de la función de planificación”385.
En otras palabras, el legislador debe respetar el contenido

constitucional propio386 que le fue asignado a la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo por el artículo 339 de la Carta ya
mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son
normas de orientación de la política económica, social y ambiental
o son normas de contenido instrumental, es decir, las que señalan
las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales
orientaciones. Si la norma acusada no puede ser encuadrada en
ninguna de estas dos categorías debe ser retirada del
ordenamiento jurídico.
En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional también ha

señalado que, cuando se trata de la ley que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo, el control del respeto al principio de la
unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que ocurre en
el caso de las leyes ordinarias387. Lo anterior se debe a que la ley
en cuestión incluye gran variedad de contenidos, es multitemática,
pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos
de desarrollo, por ello, un criterio flexible haría que “ninguna
previsión legislativa [fuera] extraña a un cuerpo normativo de esta
384 Sentencias C-573-04, C-795-04 y C-377-08.

386 Sentencias C-573-04 y C-795-04.
387 Sentencias C-573-04, C-795-04, C-377-08 y C-539-08
705
706
naturaleza”388, lo cual vaciaría el principio de la unidad de materia

en esta ley. Por ejemplo, “bastaría que esa ley enunciara
genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la
eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar
todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el
argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia
judicial”.389
La Corte, con el fin de asegurar aplicación a la rigidez de dicho

control en sede de constitucionalidad, ha sostenido que “los
instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de
conexidad teleológica directa [no eventual o mediata] con los
planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal
manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con
las metas propuestas debe entenderse que, por falta de
coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia (…)
Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de
políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de
una ley cuatrienal de planeación”390.
En precisión de este aserto se ha señalado que “la conexidad de

una norma instrumental particular con las generales que señalan
objetivos, determinan los principales programas o proyectos de
inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución
es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse

389 Sentencias C-573-04 y C-795-04.
390 Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08.
706
707
inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta

efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la
conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma
general programática o financiera no se deriva directamente de la
ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra
condición o circunstancia”.391
En definitiva, queda claro que esta Corporación ha señalado

insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de
normas, pues los mecanismos para la ejecución de plan deben (i)
estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte
general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido
constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e
inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas
de la parte general.
Existen otras razones adicionales que justifican un control más

riguroso del principio de unidad de materia cuando se trata de la
ley del plan de desarrollo relacionadas con la salvaguarda del
principio democrático. En efecto, durante el proceso de confección
del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de
Desarrollo las posibilidades de participación del órgano legislativo
se encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el
391 Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08.
707
708
principio de unidad de materia adquiera especial connotación en

este supuesto, tal como se explica a continuación.
En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto

en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa
legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de
planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos
que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento
constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma
–en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y
social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del
cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le
corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso
de la República el proyecto en el cual se compendian tales
programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se
busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el
proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de
orientación económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los
parámetros constitucionales correspondientes; lo cual supone que,
en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe
coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la
Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha
sido establecida la participación activa de las autoridades de
planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de
la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido
por el Consejo Nacional de Planeación.
708
709
En segundo término, es preciso tener en cuenta que el Congreso

cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad
concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente
en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones
públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen
para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el
artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un término de
tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas,
contado a partir del momento de presentación del correspondiente
proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición
constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no
se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno
cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya
sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza
de ley.
En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del

ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la
aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación
en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido,
pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el
Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de
inversiones públicas –a condición de mantener el equilibrio
financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso añadir
que “cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
709
710
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él,

requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.
En suma, de acuerdo al iter legislativo trazado en la Constitución

Nacional, las posibilidades de participación por parte del Congreso
de la República en el diseño y modificación del proyecto de la Ley
del Plan se encuentran sensiblemente limitadas pues tanto la
iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos términos y los
delimitados espacios de modificación; hacen de ésta un tipo
especial de ley en la cual el desarrollo del principio democrático
atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La
anterior constatación no supone en forma alguna un obstáculo a la
realización de los fines vertidos en el texto constitucional, pues, al
contrario, tal como lo enseña la señalada importancia de la
existencia de una ley de planificación, el eficaz cumplimiento de
tales propósitos depende de una coordinada y enfocada acción de
la organización estatal en la economía, empresa para la cual dicha
ley constituye una condición ineludible.
Así las cosas, desde la perspectiva propuesta, el control

constitucional efectuado sobre la máxima de conservación de la
unidad de materia en el caso de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo involucra adicionalmente el principio democrático en la
medida en que una inadecuada revisión de la máxima consignada
en el artículo 158 puede concluir en una notable merma de la
facultad de configuración democrática confiada al Congreso de la
República. Hechas las anteriores precisiones a continuación se
abordará el examen de los preceptos acusados.
710
711
4.3 En relación con la aplicación del principio de unidad de materia

específicamente a las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, esta
Corporación ha resaltado (i) en primer lugar, el carácter especial
que ostenta la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) en segundo
lugar, que el principio de unidad de materia debe aplicarse
atendiendo dicha especificidad; y (iii) en tercer lugar, que al ser la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo multitemática, esto conlleva a
que para estas leyes el principio de unidad de materia se aplique a
la luz del principio de coherencia.
En relación con la aplicación del principio de unidad de materia a

la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, dijo la Corte en uno de sus
primeros pronunciamientos:
“Al margen de su importancia en el contexto político y

parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la
aplicación del principio de identidad en los términos
expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de materia
un carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad,
ya que ello puede ‘restringir gravemente la función
democrática y legislativa de formación de las leyes propia del
Congreso de la República’. Bajo ese entendido, la jurisprudencia
viene afirmando que solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de
conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia
dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
711
712
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si

integran el cuerpo de la ley.” 392 (Resalta la Corte)
En otra oportunidad393, expresó la Corte:
“(…) los principios de unidad de materia y de identidad

flexible adquieren un significado preciso en la
expedición de la Ley del Plan, significación especial
derivada del juego de otro principio llamado “de
coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de
1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. Según
este principio “los programas y proyectos del plan de
desarrollo deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en éste”. En tal
virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben
tener una relación de conexidad teleológica directa (es
decir, de medio a fin) con los planes o metas
contenidos en la parte general del plan. De tal manera
que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por
falta de coherencia, no cumplen con el principio de
unidad de materia.
“Precisando lo anterior puede decirse que algunas de

las normas contenidas en el Plan de Desarrollo
definen, por su contenido, la orientación misma de la
política económica, social y ambiental que deberá
392
Sentencia C-025 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
393
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
712
713
presidir la función pública durante un período

presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las
que describen los principales programas de inversión.
Otras, de contenido instrumental, deben señalar las
estrategias presupuestales o normativas para realizar
tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales, resultan ajenas a la
materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición
no recoge ningún instrumento de realización de
políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la
materia de una ley cuatrienal de planeación.
“(…) Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de

manera amplia la noción de materia (…). No obstante,
en lo referente al principio de unidad de materia en la
Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la
conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, (…)
si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley
heterogénea, en la medida en que se ocupa de
diversas materias (políticas macroeconómicas,
sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de
diversidad de medidas instrumentales (presupuestales
o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y
eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio
para examinar la unidad de materia de las
disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del
Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o
mediata, con las normas que establecen los programas
713
714
y proyectos contemplados en la parte general del Plan

y con aquellas otras que especifican los recursos para
su ejecución.
“La conexidad de una norma instrumental particular con

las generales que señalan objetivos, determinan los
principales programas o proyectos de inversión o
especifican el monto de los recursos para su ejecución
es eventual si del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas
últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o
hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando
la efectivización de la norma general programática o
financiera no se deriva directamente de la ejecución de
la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la
presencia de otra condición o circunstancia.” (Resalta
la Sala)
En otra ocasión394, en relación con la aplicación del principio que

ahora nos ocupa a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, sostuvo
la Corte:
394
Sentencia C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. La sentencia contó con
salvamentos de voto parciales y separados de los magistrados Marco Gerardo Monroy
Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes. También contó con aclaraciones
de voto separadas de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas
Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo Rentería.
714
715
“5- Estas disposiciones muestran que la ley del plan

tiene características especiales y un contenido
constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es
multitemática, pues permite la incorporación de
diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por
ende, si el criterio flexible de unidad de materia se
aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir
contenidos muy disímiles, lo cual afecta la
coherencia, racionalidad y transparencia de la
actividad legislativa que la Constitución persigue al
consagrar el principio de unidad de materia (CP art.
158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este
principio pretende no sólo que los debates legislativos
sean ordenados y transparentes, en la medida en que
evita que los congresistas sean sorprendidos con la
introducción de temas que carecen de relación con el
asunto globalmente debatido, sino que además
asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una
mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por
la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida
exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a
su título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de
materia juega entonces un papel importante en la
racionalización y transparencia del debate legislativo,
así como en la coherencia interna de su producto: las
leyes395.
395
Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las
sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y C-501 de 2001, Fundamento d.
715
716
“6- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido

que el principio de unidad de materia es más
riguroso en la ley del plan y que por ende el control
constitucional de un cargo por violación de este
principio en esta ley es más estricto que el
contemplado para las demás leyes, por cuanto la
ley del plan no puede ser utilizada sino para sus
propósitos constitucionales específicos, y no para
llenar los vacíos e inconsistencias que presenten
leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha
señalado que para no violar la regla de unidad de
materia, las disposiciones instrumentales deben
guardar una relación o conexión directa con los
objetivos y programas del Plan Nacional de
Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que
esa ley enunciara genéricamente un objetivo
general, como puede ser incrementar la eficiencia
del sistema judicial, para que dicha ley pudiera
alterar todo el estatuto penal y todas las
regulaciones procesales, con el argumento de que
el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.”
(Resalta la Sala)
Del anterior recuento jurisprudencial, se puede colegir que esta

Corporación ha precisado que la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, de conformidad con el artículo 339 superior, contendrá
una “parte general” donde se señalarán los propósitos y objetivos
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
716
717

adoptadas por el Gobierno; y también un “plan de inversiones
públicas”, que contendrá los presupuestos plurianuales de los
ejecución.
En este sentido, ha afirmado en diferentes ocasiones que el Plan

Nacional de Desarrollo debe incluir las disposiciones
instrumentales necesarias para implementar el propio Plan de
Desarrollo. Así, la Corte ha expuesto, con fundamento en el
numeral 3º del artículo 150 de la Carta, que el Plan Nacional de
Desarrollo ha de determinar las medidas necesarias para impulsar
el cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones públicas, y que
por ello, “es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan
normas instrumentales, esto es disposiciones destinadas a
permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo”396.
De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las

estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción
estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son
únicamente de carácter presupuestal, sino que también pueden
consistir en normas jurídicas, cuyo alcance permita realizar los
propósitos allí establecidos, “pues es propio de la referida ley
adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los
objetivos y metas señalados en la parte general y que se
adelanten las inversiones programadas, normas que son de índole
396
Sentencia C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterado en
Sentencia C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
717
718
instrumental en cuanto están destinadas a permitir la puesta en

marcha del propio plan de desarrollo.”397
En punto a este tema, la Corte ha recalcado que si bien la Ley del

Plan es de naturaleza presupuestal, ello no implica que esa ley
solamente pueda contener normas de este carácter, sino que
puede contener normas de otro carácter, entre ellas, por ejemplo,
normas de carácter tributario.398 Así esta Corporación ha
precisado, que dado el carácter multitemático de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, en ella se pueden incluir normas
instrumentales.399 A este respecto, esta Corporación ha concluido
que “las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del
plan deben guardar una relación directa e inmediata con los
objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían
desconociendo el principio de unidad de materia y el
contenido constitucional propio de esa ley.”400 (Resalta la Sala)
4.2.2. La base del análisis del cumplimiento de la regla deberá

partir del estudio de la materia de la ley, que en el caso específico
del PND “son las metas y prioridades de la política económica,
social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso, y las
397
Ibidem.
398
Esta posición fue refrendada en la sentencia C-377 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. La sentencia contó con salvamentos de voto de los magistrados Humberto
Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería y Jaime Córdoba Triviño.
399
Ver Sentencia C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
400
718
719
estrategias presupuestales y normativas ideadas para

alcanzarlas”401. Desde esta perspectiva, el análisis del
cumplimiento de la regla de unidad de materia, en este caso
específico, implica verificar que la norma analizada esté
encaminada a llevar a efecto cualquier meta o programa del
Plan Nacional de Desarrollo.
4.2.3. En el caso de dispositivos pertenecientes a la Ley del Plan,

se exige no cualquier tipo de conexidad, sino una relación de
conexidad “teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los
planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal
manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con
las metas propuestas debe entenderse que, por falta de
coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia”402.
Esto es así porque el estudio del cumplimiento de este requisito se
aborda desde el marco del principio de coherencia, contemplado
en la norma orgánica que rige la elaboración de la Ley del Plan -
recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994- y según el cual
“los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener
una relación efectiva con las estrategias y objetivos

402 Sentencia C-305 de 2004 (negrillas fuera del texto original). Al respecto dijo la
misma sentencia: “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas
contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la
política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un
período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los
principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las
estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no
pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la
materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de
realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley
cuatrienal de planeación”.
719
720
establecidos en éste”. Es adecuado decir entonces, que “la

jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de
materia cobra un significado preciso en la Ley del Plan, en virtud
del así denominado ‘principio de coherencia’ ”403.
4.3.2. El ejercicio de la función de planeación que inspira la

elaboración de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo404 se

404 La Ley 152 de 1994, en su artículo 3°, expone los principios que inspiran la función
de planeación:
“a) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus
funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a
cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así
como a las disposiciones y principios contenidos en la presente Ley Orgánica;
b) Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán
en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de
los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad;
c) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y las
entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia
entre las actividades que realicen a su interior y en relación con loas demás instancias
territoriales, `para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de
desarrollo;
d) Consistencia. Modificado por el art 9, ley 1473 de 2011. Con el fin de asegurar la
estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de
desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación,
de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la
programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha
estabilidad;
e) Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las
entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribución
territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público
social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación;
f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y
proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades
territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquéllos y
tengan cabal culminación;
g) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las
autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de
participación ciudadana previstos en la presente Ley;
720
721
encuentra plasmada en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313

numeral 2° de la Carta405, y las cuestiones directamente
relacionadas con ella se concretan por el Constituyente en el
Título XII, Capítulo 2, que comprende los artículos 339 a 344 de la
Carta y el desarrollo orgánico en la Ley 152 de 1994. Frente al
régimen aplicable la Ley del Plan, esta Corporación indicó:
“De las normas constitucionales comentadas se concluye que

el proceso de planificación económica involucra distintos
niveles de decisión de la Administración Pública y al
Congreso Nacional, y que está regido por principios que
h) Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en

armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus
estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y
beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras
generaciones una adecuada oferta ambiental;
i) Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la
distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de
desarrollo de las regiones;
j) Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que
comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la
formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación;
k) Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los
planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y
técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que
genere sea positiva;
l) Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser
factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible para
alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los
recursos financieros a los que es posible acceder;
m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste;
n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles
nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter
estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la
elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y
complementariedad en su colaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán
en mantener actualizados bancos de programas y de proyectos.”
405 Cfr. Sentencia C-557 de 2000.
721
722
emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los

de prevalencia del interés por el gasto público social
(orientador de todo el proceso de planeación y claramente
consagrado por el artículo 366 de la Constitución406), el de
participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los
órganos que conforman el Sistema nacional de planeación, y
el de concertación entre las autoridades nacionales y
territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación
en todos los niveles de la Administración. Es, además, un
proceso reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente
de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de
una parte, las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental del Estado en el largo
plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de
un presupuesto concebido como una proyección de
ingresos y formulación de un plan de gastos en un
período plurianual”407. (…)
4.3.3. La Ley del Plan tiene una iniciativa reservada al Gobierno

Nacional408, “por cuanto éste dispone de todos los elementos de
juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas
respectivos”409. El Gobierno deberá elaborar entonces el Plan con
406 De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las
entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
408 Constitución Política, Art. 200: “Corresponde al Gobierno, en relación con el
Congreso: […] 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas,
conforme a lo dispuesto en el artículo 150”.
722
723
participación activa de las autoridades de planeación de las

entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura,
deberá someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeación
y deberá presentarlo al Congreso, dentro de los seis meses
siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial410.
Una vez culminada esta fase previa de elaboración del Plan de

Desarrollo, se ingresa en el la fase legislativa411, en la que
aplican los siguientes requisitos412:
“(i) [C]on fundamento en el informe que elaboren las

comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada
Cámara discutirá y evaluará el Plan en sesión plenaria; (ii)
el Congreso podrá modificar el proyecto de ley. En primer
lugar, los desacuerdos con el contenido de la parte general,
si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno
ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su
competencia y, en segundo lugar, la modificación del Plan
de Inversiones Públicas procede siempre y cuando se
410 Esto de acuerdo a lo preceptuado en el Art. 341 de la Constitución Política. Debe

tenerse en cuenta que este “trámite previo, fijado directamente por la Constitución,
aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de las cámaras legislativas, es
requisito indispensable, de obligatoria observancia, para la validez de la ley mediante
la cual se adopte el Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en
esa etapa repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe
sobre la base del proyecto irregularmente preparado” (Sentencia C-015 de 1996). Al
respecto ver igualmente Ley 152 de 1994, Arts. 13-19.
411 Constitución Política, Art. 150: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 3. Aprobar el plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las
medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
412 Cfr. Ley 152 de 1994, Arts. 20-24.
723
724
mantenga el equilibrio financiero y cualquier

incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier
inclusión de proyectos de inversión no contemplados
en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional; y
(iii) si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de
Inversiones Públicas en un término de tres meses después
de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia
mediante decreto con fuerza de ley.
Se consagran entonces ciertas restricciones para la

aprobación del Plan de Desarrollo por parte del
Congreso de la República, las cuales aluden tanto a la
fijación de un término preciso para discutir y aprobar el
proyecto de ley, como a la exigencia de obtener el visto
bueno del Gobierno Nacional para incrementar las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el
proyecto gubernamental o incluir proyectos de
inversión no contemplados en él.
“3.2. Significado de los principios de identidad legislativa y

unidad de materia en la aprobación de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo (…)
724
725
Partiendo del contenido de la Ley del Plan Nacional de

Desarrollo, esta Corte igualmente ha señalado que como la
temática de dicha la ley son las metas y prioridades de la
política económica, social y ambiental en el período
presidencial en curso, y las estrategias presupuestales y
normativas ideadas para alcanzarlas, la regla de la unidad de
materia “implica que cualquier meta o programa y cualquier
estrategia capaz de llevarlos a efecto tendrían una relación de
conexidad con el asunto que se regula en la Ley del Plan, por
lo cual el Congreso podría incluir todo tipo de metas y
estrategias”. 413
Al respecto se ha precisado que de acuerdo con los artículos 342

de la Carta y 22 de la Ley 152 de 1994, el Congreso puede
modificar únicamente el Plan de Inversiones, en tanto que según
el artículo 23 de dicha ley, el Gobierno puede hacerlo con
cualquiera de las dos partes del Plan Nacional de Desarrollo;
además existe otra limitación, relacionada con la exigencia
constitucional de que los cambios introducidos al Plan de
Inversiones deban mantener el equilibrio financiero y de que
cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él,
requerirá visto bueno del Gobierno Nacional. Las demás
modificaciones al plan de inversiones, contrario sensu, no
requieren aval.
413
C-305 de 2004.
725
726
También ha expresado esta corporación, que el alcance de

los principios de unidad de materia e identidad flexible en la
expedición de la Ley del Plan, está influenciado por el
principio “de coherencia” (art. 3° Ley 152 de 1994), según el
cual “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben
tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste”. En palabras de esta Corte:
“… en lo referente al principio de unidad de materia en la

Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la
conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si
bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley
heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas
materias (políticas macroeconómicas, sociales,
culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad
de medidas instrumentales (presupuestales o
normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente
realización del Plan de Desarrollo, el criterio para
examinar la unidad de materia de las disposiciones
instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el
relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata,
con las normas que establecen los programas y
proyectos contemplados en la parte general del Plan y
con aquellas otras que especifican los recursos para su
ejecución.
La conexidad de una norma instrumental particular con

las generales que señalan objetivos, determinan los
726
727
principales programas o proyectos de inversión o

especifican el monto de los recursos para su ejecución
es eventual si del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas
últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o
hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando
la efectivización de la norma general programática o
financiera no se deriva directamente de la ejecución de la
norma instrumental particular, sino que adicionalmente
requiere del cumplimiento o la presencia de otra
condición o circunstancia.
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del

plan existen límites a la facultad congresional de
introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos,
(sólo puede modificar el Plan de Inversiones, debe
mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos
se requiere aval gubernamental), también es cierto que
cualquier disposición nueva que contenga estrategias
presupuestales o normativas coherentes con las metas,
prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto
gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al
mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite,
siempre y cuando esté en una relación de conexidad
directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una
estrategia concreta y particular recogida en un artículo
nuevo es directa e inmediatamente conducente para la
realización de la política económica, social y ambiental
que deberá presidir la función pública durante el
727
728
cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada

desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo
tiene una relación de conexidad teleológica con ésta
última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el
tema central del debate.” 414 (…)
3.4.2
En suma, las modificaciones introducidas por las cámaras al texto

del proyecto de ley del plan no requerían el aval del Gobierno
Nacional (ni del Ministerio de Minas y Energía, que reclama la
demandante), pues esas enmiendas no afectan el equilibrio
financiero, ni implican incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o la
inclusión de proyectos de inversión, por tratarse simplemente
de medidas de índole instrumental que permiten realizar las
metas propuestas en la parte general de dicho plan. Además,
no existe norma constitucional que exija que tales
modificaciones requieran el consentimiento escrito del
Ministro de Minas y Energía, en lo atinente al cambio de
política en la prestación del servicio, como equivocadamente
sostiene la demandante.
De otra parte, se observa que la eliminación del denominado

“margen de seguridad” previsto en el artículo 23 de la Ley 689
de 2001415, y la asignación de los recursos respectivos a la
414
C-305 de 2004.
415
“Artículo 23. Margen de seguridad. Por razones de seguridad dentro del precio de
venta del GLP la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) incluirá un rubro
728
729
implementación del nuevo esquema adoptado en el artículo

62 acusado, no tiene ningún efecto en el equilibrio financiero
del plan nacional de desarrollo, toda vez que no sufragan los
presupuestos plurianuales allí contenidos, sino que son
recursos parafiscales que provienen de los usuarios del
servicio, quienes dentro del precio de venta pagan una suma
con destino exclusivo al mantenimiento y reposición de los
cilindros y tanques estacionarios, utilizados en la
comercialización del gas licuado de petróleo. (…)
3.4.3 (…)
Tratándose de la Ley del Plan de Desarrollo esa conexidad

debe ser directa e inmediata, pues aun cuando es una ley
heterogénea, en la medida en que se ocupa de múltiples
asuntos, el criterio para examinar la unidad de materia de las
disposiciones instrumentales allí contenidas es su vínculo
con las normas que establecen los programas y proyectos
contemplados en la parte general y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución.416
denominado ‘Margen de Seguridad’, con destino exclusivo al mantenimiento y

reposición de los cilindros y tanques estacionarios utilizados en la comercialización del
GLP. El recaudo y administración de dicho rubro será reglamentado por la Comisión
de Regulación de Energía y Gas dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición
de la presente ley y será reajustado anualmente de acuerdo con el IPC. En cualquier
caso, la CREG deberá otorgar participación a los distribuidores de GLP en la
reglamentación que se expida. En dicha reglamentación se buscará en forma
concertada un mecanismo que permita que los distribuidores tengan participación en el
recaudo y administración de los recursos, estableciendo todos los controles necesarios.
La reposición y mantenimiento de los cilindros serán realizados de acuerdo con la
regulación que al efecto expida la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG),
dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, para
garantizar el buen estado de los cilindros en el tiempo y la seguridad para el usuario.”
416
C-305 de 2004 (marzo 30), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
729
730
3.1(…)
De manera general la Corte ha sostenido que “[t]ratándose de

una ley de iniciativa gubernamental, el Congreso puede
introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que
se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no
alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa
gubernamental417, [pero que cuando] las modificaciones
propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la
iniciativa gubernamental, se requiere el aval del gobierno.418”419
417
Ver por ejemplo, las sentencias C-475 de 1994, MP: Jorge Arango Mejía. Se
demanda el art. 128 de la Ley 100/93 que consagra el arbitrio rentístico de la nación
sobre los juegos de azar a favor del sector salud, proyecto de iniciativa gubernamental,
que fue objeto de modificaciones por el Congreso. Para la Corte, las modificaciones
introducidas por el Congreso no cambian el sentido de la propuesta gubernamental - son
principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y adiciones
para complementar su sentido. La norma es declarada exequible. La Corte afirma que las
Cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de iniciativa
gubernamental. C-270 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo – La Corte
declara fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de iniciativa parlamentaria
dirigido a interpretar el alcance de normas sobre régimen salarial y prestacional de los
empleados de la Contraloría General de la República, porque desbordó la norma
interpretada, incluyendo temas de exclusiva iniciativa gubernamental. “La ley
interpretativa bajo estudio se refiere al régimen salarial y prestacional de los servidores
públicos, lo cual está regulado por el artículo 150-19 lit. e) C.P., y requiere iniciativa
gubernamental – esto no se dió. Además las normas demandadas rebasan el marco de la
interpretación y regulan el régimen prestacional de servidores públicos, sin haber
cumplido con el trámite de leyes marco requeridas por la Carta para esta materia.”
418
Ver por ejemplo, las sentencias C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que
establecía recursos complementarios al Sistema General de Participaciones del Sector
Salud, por desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los
monopolios rentísticos. El artículo es cuestionado por varios vicios de trámite, pero la
Corte se limita a examinar uno de ellos, el de la iniciativa. Según el demandante la
norma debía ser de iniciativa gubernamental –regulación de monopolios rentísticos-,
pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las Plenarias
730
731
Así, ha dicho la Corte, “[d]e conformidad con la sentencia C-094

de 1996,420 la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo e Inversiones sólo puede ser dictada o reformada
por el Congreso a iniciativa del gobierno, las modificaciones que
introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval del
gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de
de las Cámaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la
distribución de competencias y participaciones (normas orgánicas de ordenamiento
territorial), de iniciativa gubernamental, no incluía ninguna norma similar al artículo 106
cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones (que
sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la
ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria
existía una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para
segundo debate ante la Cámara de Representantes. No existió evidencia de coadyuvancia
ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso podía introducir
modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa
privativa deben ser convalidados o coadyuvados por Gobierno. C-266 de 1995, MP:
Hernando Herrera Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que
reestructura el SENA y que fue cuestionada porque supuestamente desconocía la
iniciativa gubernamental en materia de reestructuración de entidades descentralizadas. El
proyecto inicial es de iniciativa ciudadana y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba
una norma y el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por una
comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, representantes
de los trabajadores, representantes de los gremios y congresistas y se convierte en un
proyecto de más de 50 artículos. Para la Corte a pesar de que el proyecto no era desde un
principio de iniciativa gubernamental, ello no es contrario al artículo 154 de la
Constitución, pues esta norma establece que “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar
cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional, sea y
esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la
coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el alcance del
artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas
materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno, tanto para su expedición como
para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la mencionada iniciativa
gubernamental deba aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo
proyecto de ley”.
419
Sentencia C-473 de 2004, que reitera la doctrina sentada en la Sentencia C-094 de
1996
420
Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. Dijo
la Corte entonces: “El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas sólo
puede ser dictado o reformado por el Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. El
Congreso puede introducir modificaciones a los proyectos que presente el Gobierno;
pero para el caso específico del Plan de Inversiones Públicas, por mandato
constitucional se requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto
bueno del gobierno, (...)”.
731
732
inversiones, deben mantener el equilibrio financiero.”421

Específicamente en relación con el Plan de Inversiones, la
Corte ha puntualizado que las modificaciones al mismo deben
mantener el equilibrio financiero (C.P art. 341, Ley orgánica art.
22) y que, además, cualquier incremento en las autorizaciones
de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
cualquier inclusión de proyectos de inversión no contemplados
en él, requerirá el visto bueno y escrito del Gobierno
Nacional422. No obstante, ha dicho la Corte, “… interpretando
contrario sensu estas normas, debe admitirse que las demás
modificaciones al plan de inversiones no requieren dicho visto
bueno gubernamental.”423
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional también se ha referido a

las normas que, de manera general, y específicamente en relación con
el Plan Nacional de Desarrollo, regulan los principios de consecutividad
y de identidad flexible y conforme a las cuales es posible que en
segundo debate se introduzcan modificaciones a los proyectos en
curso, incluso mediante la adición de disposiciones nuevas.
421
422
C.P art. 341, inciso final: // “El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones
Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento
en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del
Gobierno Nacional.” // Ley 152 de 1994. “Artículo 22. Modificaciones por parte del
Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá
introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos
programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno
Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
423
C-305 de 2004
732
733
Así ha mostrado la Corte cómo, a tenor de lo dispuesto en el

artículo 160 de la Constitución424 y en el artículo 178 de la Ley 5ª
de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso,425es posible
que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada
cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el
proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. Esta posibilidad,
ha dicho la Corte, no implica que cuando en las plenarias se
adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se
desconozca el principio de consecutividad, por cuanto las mismas
no habrían surtido los cuatro debates reglamentarios -o los tres,
en los casos en los que el primer debate se adelante en
comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de consecutividad
rige para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus
artículos. (…)
Ha destacado la Corte que, tratándose de la aprobación de la Ley

del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una disposición
especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, que
alude a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el
segundo debate en las sesiones plenarias, y conforme a la cual en
ese caso “… no será necesario que el proyecto retorne a las
comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra
Cámara.” Para la Corte “… esta norma especial corrobora que la
424
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
425
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le
sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva
Comisión Permanente.
733
734
inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las

plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del
artículo así incluido, a condición de que el tema o materia general
sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y por
la otra plenaria, y corresponda al general de la ley.”426
3.2 Los principios de consecutividad e identidad flexible en la

aprobación de la Ley del Plan.
En ocasiones anteriores la Corte se ha detenido a estudiar el

alcance de los principios de consecutividad y de identidad flexible en
el proceso de aprobación de la Ley del Plan. Al respecto ha
encontrado que en dicho trámite, como en el de cualquiera otra ley,
en aplicación de dichos principios debe entenderse que tiene plena
vigencia la facultad de las comisiones y de las plenarias de introducir
modificaciones a los proyectos en curso, según lo disponen el
artículo 160 de la Constitución427 y el 178 de la Ley 5ª de 1992,
Orgánica del Reglamento del Congreso428.429 Esta facultad,
426
427 C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias.”
428 Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un
proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el
debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente.
734
735
además, puede consistir en introducir “disposiciones nuevas”, según

lo autoriza expresamente el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992,
Orgánica del Reglamento del Congreso.430 No obstante, dado que
el principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo
en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates
parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la
forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el
tema general del proyecto en curso, que implica que (i) dichos
cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate,
(ii) y que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del
proyecto.431
Ahora bien, refiriéndose de manera concreta a la vigencia de los

principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de
la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, la Corte ha vertido
los siguientes conceptos:
429 No obstante, de la normatividad especial que antes se reseñó, se desprende que

tratándose de la Ley del Plan esta facultad se restringe a la introducción de
modificaciones al proyecto de inversiones.
430 Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo
previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las
Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de
superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras
en el término que les fijen sus Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera
distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas."
431 Sobre este tema de manera general la Corte se ha pronunciado, entre otras, en las
sentencias C-025 de 1993, C-008 de 1995, C-282 de 1997, C-702 de 1999, C-501 de
2001, C-809 de 2001, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-940 de 2003, C- 1147 de 2003
y C- 305 de 2004. Concretamente, sobre la necesidad de que los cambios se refieran a
temas tratados y aprobados en primer debate y que éstos guarden estrecha relación con el
contenido del proyecto, la Corte sentó jurisprudencia en la Sentencia C- 1147 de 2003,
M.P Rodrigo Escobar Gil.
735
736
“Tratándose de la aprobación de la Ley del Plan de

Desarrollo Económico y Social, existe una disposición
especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de
1994, arriba trascrito, cuyo segundo inciso se refiere
expresamente a la inclusión de modificaciones al
proyecto durante el segundo debate en las sesiones
plenarias, estableciendo que ese caso “no será
necesario que el proyecto retorne a las comisiones
pero se requerirá siempre la aprobación de la otra
Cámara.” La norma agrega que "(e)n caso de que esta
última no las apruebe, o le introduzca modificaciones,
se nombrará una comisión accidental integrada por
miembros de ambas Cámaras que dirimirá el
desacuerdo y someterán nuevamente el texto a
aprobación en la plenaria correspondiente.”
“La Corte encuentra que esta norma especial

corrobora que la inclusión de artículos nuevos por
parte de una sola de las plenarias del Congreso no
origina la inconstitucionalidad del artículo así
incluido, a condición de que el tema o materia
general sobre el cual él versa, haya sido tratado
por las comisiones y por la otra plenaria, y
corresponda al general de la ley. ” 432 (…)
432 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
736
737
4.4 Así pues, la facultad de introducir disposiciones nuevas al

proyecto de Ley del Plan de Desarrollo durante el segundo debate
parlamentario se ajusta a la Constitución siempre y cuando se
encuentren en una relación de “conexidad directa, no eventual o
mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos
contemplados en la parte general del Plan”. De esta manera, los
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se incluyeron por la
plenaria del Senado de la República durante el proceso de
aprobación de dicha Ley, debían contener instrumentos
presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas
directa e inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas,
programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto
gubernamental. Si su alcance no fuera éste, no podrían haber sido
incluidos en el segundo debate, so pena de desconocer lo dispuesto
por el artículo 158 superior, referente al principio de unidad de
materia que de manera general preside la aprobación de las leyes.
(…)
4.6.3 (…)
A lo anterior se agrega que de conformidad con lo prescrito por el

numeral 7° del artículo 150 superior, corresponde al Congreso de
la República determinar la estructura de la administración nacional
y “crear, suprimir o fusionar” ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; por su parte, el numeral 16 del
artículo 189 de la Constitución autoriza al Presidente de la
República para “modificar la estructura de los Ministerios,
737
738
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos

administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas
generales que defina la ley”. Como puede verse, es al Congreso al
que corresponde crear entidades del orden nacional, y aunque el
numeral 15 del artículo 189 permite al Presidente de la República
“modificar la Estructura de los Ministerios”, debe hacerlo de
conformidad con las reglas generales que defina la ley. Por lo
cual, la Corte entiende que para proceder a crear la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, era necesario que el legislador
interviniera, como lo hizo en el artículo 156 de la Ley 1151 de
2007, ahora bajo examen.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que al crear la Unidad

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, el legislador respetó los
principios de unidad de materia y de coherencia que presiden la
expedición de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social.
(…)
4.6.4 (…)
Por todo lo anterior, la Corte estima que sí existe una relación de

conexidad teleológica directa e inmediata y de coherencia interna
entre la decisión legislativa de otorgar al Presidente de la
República facultades extraordinarias para expedir normas con
738
739
fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema

específico de carrera” de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo,
en especial el programa de reorganización del marco institucional
de la administración del Régimen de Prima Media. (…)
5. Examen del cargo de inconstitucionalidad relativo a la

naturaleza de las decisiones legislativas que puede contener
el Plan de Desarrollo Económico.
5.1 Otro cargo de inconstitucionalidad esgrimido en las demandas

acumuladas en este proceso plantea el cuestionamiento relativo a
si la modificación de la estructura de la Administración Pública en
el orden nacional, mediante la liquidación de tres entidades
existentes y la creación de una Empresa Industrial y Comercial del
Estado y de una Unidad Administrativa Especial, puede llevarse a
cabo mediante disposiciones contenidas en la Ley del Plan de
Desarrollo Económico, o si se requiere de una ley distinta,
expedida en desarrollo de las facultades legislativas a que se
refiere de manera concreta el numeral 7° del artículo 150 superior.
Así mismo, este cargo cobija el referente a la imposibilidad de
conceder facultades extraordinarias al ejecutivo en la Ley del Plan
de Desarrollo, pues supuestamente esta delegación legislativa
exige proferir una ley ad hoc para ese propósito, expedida con
fundamento en el numeral 10º del canon 150 constitucional.
739
740
Para responder a este cuestionamiento la Corte debe remitirse,

una vez más, a la jurisprudencia que ha sentado en torno al
alcance constitucional de las facultades del legislador a la hora de
expedir la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social.
5.2 Sobre este asunto, la Corte ha considerado que a pesar de

que la Ley del Plan es de naturaleza presupuestal, ello no implica
que los mecanismos contemplados en ella para realizar las metas
definidas en su parte general sean solamente aquellos de esa
misma naturaleza, es decir instrumentos que consistan en
asignación de recursos. En efecto, junto a estos, el legislador
también puede idear otras estrategias para el cumplimento de las
metas y programas generales, que pueden consistir en
“mandatos”, “medidas” o en decisiones legislativas de contenido
meramente “normativo”. Sobre este asunto esta Corporación ha
vertido los siguientes criterios, que ahora recuerda:
13. Ahora bien, no obstante que la ley del plan es de

naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la
formulación de un presupuesto concebido como
una proyección de ingresos y formulación de un
plan de gastos en un período plurianual”433, las
únicas estrategias que contempla para conseguir
las metas de desarrollo buscadas no son las de este
tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos
públicos proyectados y a la subsiguiente asignación
433 Sentencia C-557 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa
740
741
de recursos fiscales con destino a la financiación de

programas, sino que dichas estrategias también
pueden consistir en normas jurídicas de cuyo
cumplimiento se derive la consecución de las metas
no sólo económicas, sino también sociales o
ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.
A esta conclusión se llega a partir de lo dispuesto por el
numeral 3° del artículo 150 superior, según el cual
corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de
los recursos y apropiaciones que se autoricen para
su ejecución, y las medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento de los mismos”. (Resalta la
Corte)
A este mismo carácter normativo que pueden tener las

estrategias adoptadas en el Plan de Desarrollo se
refiere el artículo 341 de la Carta, cuando indica que “el
Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una
ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos
“mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la
expedición de leyes posteriores”. (Resalta la Corte)
Así pues, las estrategias para realizar las metas y

prioridades de la acción estatal definidas en la parte
general del Plan de Desarrollo no son solamente las
741
742
de carácter eminentemente presupuestal, sino que

ellas también pueden consistir en normas jurídicas
cuyo alcance regulador favorezca la consecución de
los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo,
dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas
tributarias de fomento a ciertas actividades económicas
que se juzgue necesario incentivar por razones de
interés general, tales como exenciones u otro tipo de
beneficios.
Explicando esta posibilidad de inclusión normativa

dentro del Plan, de se ha pronunciado antes la
Corporación así:
“...la Constitución establece que la ley del plan

debe contener no sólo los objetivos generales
y las inversiones públicas que piensan
adelantarse sino también "las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos" (CP art. 150 ord 4º). En ese
mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley
Orgánica del Plan señala que la parte general
del plan de desarrollo debe incluir no sólo los
objetivos y metas nacionales y sectoriales de
largo y mediano plazo sino también "los
procedimientos y mecanismos generales para
lograrlos" (art. 5º lit. c), y añade que el plan de
inversiones debe incluir "la especificación de
742
743
los mecanismos idóneos para su ejecución"

(art. 6º lit d).
“Por consiguiente, es propio de la ley del

plan comprender normas destinadas a
permitir que se cumplan los objetivos y
metas señalados en la parte general y que
efectivamente se adelanten las inversiones
programadas en la programación de las
inversiones. Esto deriva de una cualidad
especial de la ley del plan pues, según la
Carta, "sus mandatos constituirán mecanismos
idóneos para su ejecución" (CP art. 341) por lo
cual es perfectamente natural que en estas
leyes se incluyan normas instrumentales,
esto es, disposiciones destinadas a permitir
la puesta en marcha del propio plan de
desarrollo.”434 (Negrillas fuera del
original)”435
5.3. Con fundamento en las consideraciones expuestas, en

oportunidades pasadas la Corte ha declarado la exequibilidad de
artículos de anteriores leyes del Plan, que se limitaban a
consagrar “mandatos” sin carácter presupuestal. Así por ejemplo,
en la Sentencia en cita la Corte estimó que un grupo de artículos
de la Ley 812 de 2003, por la cual se expidió el Plan Nacional de
434 Sentencia C- 191 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.

743
744
Desarrollo 2003-2006, conformaban un bloque relativo a la

prestación de servicios públicos domiciliarios; entre ellos, uno se
refería a la eventual liquidación de las Empresas Municipales de
Cali y a la autorización para crear una empresa comercial e
industrial de Estado que prestaría el servicio público de
telecomunicaciones. Otro modificaba las condiciones del contrato
de condiciones uniformes en servicios públicos, a fin de facilitar la
participación de capital privado en empresas con ese objeto social.
Estas normas fueron declaras exequibles, con fundamentos en los
siguientes argumentos:
“- Los artículos 130 a 132 constituyen un bloque de

normas que fueron introducidos por la plenaria del
Senado durante el segundo debate parlamentario
surtido en esa cámara legislativa. Los cuatro artículos
tocan con el tema de servicios públicos domiciliarios: el
130 se refiere a la eventual liquidación de las
Empresas Municipales de Cali, caso para el cual se
autoriza la creación de una nueva empresa industrial y
comercial del Estado para la prestación de los servicios
públicos domiciliarios de telecomunicaciones,
acueducto y alcantarillado y energía eléctrica en esa
ciudad. El 131 modifica el artículo 151 de la Ley 142 de
1994, relativo al contrato de condiciones uniformes
bajo el cual se prestan los servicios públicos
domiciliarios, modificación que pretende facilitar la
adquisición de acciones o partes de interés social en
las empresas oficiales, mixtas o privadas por parte del
usuario o suscriptor, o su participación en fondos de
744
745
capitalización social que se constituyan para la

prestación de los servicios públicos de los cuales son
beneficiarios. Finalmente, el 132 faculta a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
para constituir un fondo empresarial destinado a
apoyar a las empresas que lo constituyan, durante el
proceso de liquidación ordenado por la misma
Superintendencia.
“Como puede apreciarse, se trata de un paquete

normativo cuyo propósito fundamental es asegurar la
continuidad en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios a cargo de empresas que se encuentran
en proceso o en riesgo de liquidación. Al respecto debe
observarse que, desde el proyecto inicial presentado
por el Gobierno al Congreso, el Plan de Desarrollo
Económico incluía, dentro del programa de
“Crecimiento económico sostenible y generación de
empleo”, un subprograma denominado “Servicios
públicos domiciliarios”, en el cual dentro de las metas
se incluían las de (i) fomentar la participación de los
usuarios en el capital de las empresas a través de
fondos de capitalización social; (ii) consolidar los
marcos regulatorios; y (iii) establecer medidas para
aminorar la crisis en ciertos casos. Así, no parece
extraña al asunto que se venía tratando en las
comisiones y que llegó a las plenarias la inclusión de
los actuales artículos 130 a 132, que claramente
pretenden objetivos coherentes con los de los aludidos
745
746
programas. En tal virtud, estas normas no desconocen

el principio de unidad de materia, pues claramente se
refieren a un tema que había sido tratado por las
comisiones conjuntas que surtieron el primer
debate.”436
Repárese en que la Corte no estimó que el carácter no

presupuestal de las medidas adoptadas por el legislador en los
artículos que estudiaba incidieran en su inconstitucionalidad. No
obstante, exigió que en todo caso que esas medidas permitieran
alcanzar objetivos coherentes con los formulados en la Parte
General de la Ley del Plan.
Sin embargo, en la misma Sentencia la Corte consideró que

algunas disposiciones no presupuestales incluidas en la Ley del
Plan resultaban inconstitucionales por falta de unidad de materia,
agregando que la oportunidad de expedir esta Ley no podía
aprovecharse para llenar en general vacíos de la legislación.
Véase:
“No sucede lo mismo con el artículo 133 que contiene

normas que regulan el proceso de liquidación de las
empresas de servicios públicos domiciliarios y que se
encaminan a garantizar la continuidad en la prestación
del servicio durante la toma de posición para
liquidación. Al respecto la Corte observa que el artículo
436 Ibídem.
746
747
61 de la Ley 142 de 1994 consagra el procedimiento

para la liquidación de empresas de servicios públicos
domiciliarios, en orden a garantizar la continuidad en la
prestación del servicio. Ahora bien, si el legislador
consideraba que debía modificarse este último
procedimiento, no era la Ley del Plan el medio idóneo
para hacerlo, pues ésta no pude convertirse en un
mecanismo para solucionar los vacíos existentes en la
legislación. En tal virtud, la norma será retirada del
ordenamiento.”437
Así pues, las disposiciones contenidas en la Ley del Plan que

tengan un carácter simplemente normativo, no presupuestal, no
son por esa sola razón inconstitucionales; empero, en virtud de los
principios de coherencia y de unidad de materia, deben estar en
una relación de conexidad teleológica directa e inmediata con la
Parte General y programática de la Ley del Plan. Por lo tanto,
dicha Ley no puede contener cualquier norma jurídica, ni su
expedición es el momento de ejercer la potestad legislativa
general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna
relación con los objetivos y metas de la función de planificación.”
La regla de unidad de materia y el contenido constitucional

propio de la ley del plan.
437 Ibídem.
747
748
4- De manera reiterada, la Corte ha precisado que la regla de

unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el
principio democrático438. Sin embargo, esta Corporación ha
también señalado que en el caso de la ley del plan, eso no
sucede, debido a las particularidades y al contenido constitucional
propio de dicha ley439. En efecto, conforme a lo dispuesto en el
artículo 339 de la Carta, en concordancia con la Ley orgánica del
plan general de desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley que contiene
el Plan Nacional de Desarrollo tiene unas características y un
contenido específicos. Dicha ley presenta una parte general, que
señala los objetivos y propósitos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica,
social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; y un plan
de inversiones publicas, que debe contener los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión publica nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución. Además, esa ley tiene
prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes
sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (CP art. 341).
Finalmente, si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de
Inversiones Públicas en un término de tres meses después de
438 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento No 43, C-
407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 8, C-478 de
1998, Fundamento 5, C-551 de 2001 y C-1025 de 2001.
439 Ver en particular la sentencia C-305 de 2004, Fundamentos 14 y ss.
748
749
presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante

decreto con fuerza de ley (CP art. 341).
5- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene

características especiales y un contenido constitucional propio. En
cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la
incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por
ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a
dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo
cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la
actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el
principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha
señalado esta Corte, este principio pretende no sólo que los
debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la
medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con
la introducción de temas que carecen de relación con el asunto
globalmente debatido, sino que además asegura que el cuerpo de
leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que
facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará
referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su
título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega
entonces un papel importante en la racionalización y
transparencia del debate legislativo, así como en la coherencia
interna de su producto: las leyes440.
440 Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las
749
750
6- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el

principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del
plan y que por ende el control constitucional de un cargo por
violación de este principio en esta ley es más estricto que el
contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan
no puede ser utilizada sino para sus propósitos
constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e
inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta
Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de
materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una
relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan
Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa
ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser
incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley
pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones
procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar
la eficiencia judicial. (…)
10.(…)
Y es que si se admitiera un vínculo tan débil entre una

modificación institucional y los programas y propósitos de la
ley del plan, entonces dicha ley estaría autorizada para
reformar prácticamente toda la estructura del Estado, pues
casi todas las instituciones públicas tienen algún vínculo
mediato e hipotético con algún programa o propósito de la
ley del plan. Dicha conclusión es inadmisible pues no sólo
750
751
contradice la regla de unidad de materia sino que también

desconoce la especificidad constitucional de la ley del plan.
La regla de unidad de materia y el contenido constitucional

propio de la ley del plan.
6- De manera reiterada, la Corte ha precisado que la regla de unidad

de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio
democrático441. Sin embargo, esta Corporación ha también señalado
que en el caso de la ley del plan, eso no sucede, debido a las
particularidades y al contenido constitucional propio de dicha ley442.
En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 339 de la Carta, en
concordancia con la Ley orgánica del plan general de desarrollo (Ley
152 de 1994), la ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo tiene
unas características y un contenido específicos. Dicha ley presenta
una parte general, que señala los objetivos y propósitos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano
plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; y
un plan de inversiones publicas, que debe contener los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
publica nacional y la especificación de los recursos financieros
441 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento No 43, C-
407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 8, C-478 de
1998, Fundamento 5, C-551 de 2001 y C-1025 de 2001.
442 Ver en particular la sentencia C-305 de 2004, Fundamentos 14 y ss.
751
752
requeridos para su ejecución. Además, esa ley tiene prelación sobre

las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos
para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la
expedición de leyes posteriores (CP art. 341). Finalmente, si el
Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un
término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá
ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley (CP art. 341).
7- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene

características especiales y un contenido constitucional propio. En
cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la
incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por
ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley,
entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la
coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que
la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia
(CP art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este principio
pretende no sólo que los debates legislativos sean ordenados y
transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean
sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación
con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el
cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que
facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará
referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su
título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega
entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del
752
753
debate legislativo, así como en la coherencia interna de su producto:

las leyes443.
8- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de

unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por
ende el control constitucional de un cargo por violación de este
principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las
demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino
para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar
los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por
ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de
unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar
una relación o conexión directa con los objetivos y programas del
Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que
esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede
ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha
ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones
procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar
la eficiencia judicial.
2. Principios constitucionales sobre los planes de desarrollo,

el Consejo Nacional de Planeación y la Ley Orgánica del Plan
de Desarrollo
443 Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las
753
754
La planificación económica y social, como instrumento para el

direccionamiento de la política administrativa a la satisfacción de
las necesidades básicas de la población y al logro de la efectividad
de los derechos, es concebida como uno de los fundamentos del
Estado social de derecho postulado en la Constitución Política de
1991.
De acuerdo con lo expresado en la Asamblea Nacional

Constituyente, “La planeación es el origen y al mismo tiempo la
base para la toma de decisiones. Es igualmente, la herramienta
principal para el logro de los fines que se trazan en cualquier
organización. Por lo tanto, ésta es esencial en el manejo de esa
gran organización llamada Estado, por lo que se requiere que su
aplicación sea eficaz y eficiente, y la eficiencia de un proceso de
planeación está directamente ligada a la consecución de sus
objetivos, en un tiempo razonable y a un costo racional y posible”
444.
Si bien el antecedente más inmediato de la planeación económica

y social en el país se encuentra en la reforma constitucional de
1968, que se enmarca por los postulados de un modelo de Estado
interventor, en la Carta Política actual se ha hecho compatible con
un modelo económico basado en la libertad de empresa y la
igualdad económica, con énfasis especial en la autonomía de las
regiones para la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del
444 Informe ponencia presentado por el Constituyente Eduardo Espinosa Faciolince. En:
Gaceta Constitucional No. 44 del 12 de abril de 1991, pág. 2.
754
755
gasto social, en los principios de participación ciudadana y de

concertación entre las entidades nacionales y territoriales para la
formulación del Plan de Desarrollo y en la preservación y el
equilibrio ambiental y ecológico, que refuerzan el principio
democrático y se articulan con los fines esenciales del Estado de
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
La Constitución de 1991 consagra directamente los postulados del

nuevo modelo de planeación445, referidos al contenido del Plan
Nacional de Desarrollo, la naturaleza jurídica de la ley por la cual
se aprueba dicho Plan, la autoridad encargada de organizar los
sistemas de evaluación de gestión y resultados de la
administración pública, la naturaleza de las actuaciones del
Consejo Nacional de Planeación, la conformación del Sistema
Nacional de Planeación y los aspectos que deberá desarrollar la
445 En relación con el modelo de planeación adoptado en la Constitución, en el informe

ponencia presentado en la Asamblea Nacional constituyente expresó que: “El modelo de
planeación que proponemos se basa, además, en una alta concepción moral de la
misión del Estado cual es de servir al bien común de la sociedad y al desarrollo integral
de la persona humana, para que pueda “llegar a ser” en libertad, conforme a su propia
vocación. Esto, a su vez, implica un sistema de planeación de tipo integral, estratégico,
permanente, concertado entre el Estado y el sector privado, respetuoso de los derechos
adquiridos con justo título y que busque un sano equilibrio entre la libertad y el orden”.
Gaceta Constitucional No. 55 del 19 de abril de 1991, pág. 2.
Sobre el mismo tema, en el Informe Ponencia para Primer Debate del Proyecto de Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo se afirmó lo siguiente: “La Carta Política de 1991, al
regular el régimen económico y de la hacienda pública del Estado colombiano,
estableció un nuevo modelo para la planeación, recogiendo las tendencias modernas
que en este tema conducen a instrumentalizar la planeación estratégica, conforme a la
cual es necesario contar con la presencia de todos los factores que pueden afectar el
crecimiento económico o que pueden contribuir al avance de la economía en el mediano
y largo plazo. Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida y centralista
en la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un concepto de planeación
participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente democrático”. Gaceta del
Congreso No. 480 del 27 de diciembre de 1993, pág. 1.
755
756
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Contiene además

competencias de las entidades territoriales y de sus autoridades
en la planificación y promoción del desarrollo económico y social
dentro de su territorio446.
2.1. En primer lugar, la Carta Política es explícita en la

determinación del contenido del Plan Nacional de Desarrollo.
Establece que éste estará conformado por una parte general y por
un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. Que en la parte general se señalarán los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
adoptadas por el gobierno447. Y que el plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los
ejecución448.
446 Sobre el particular ver los artículos 339 a 344 de la Constitución Política.
447 La Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con la necesidad de fijar
propósitos y objetivos de largo plazo, como elementos connaturales de la función de
planeación que asiste al Estado. Cfr. Sentencia C-557-00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
448 Según lo expuesto por esta Corporación acerca de la vinculación que existe entre la
planeación y los presupuestos plurianuales, debe considerarse que “es imposible planear
un desarrollo armónico e integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la
labor de planear el desarrollo sugiere la previsión de metas a largo plazo para
establecer los propósitos de mediano y corto plazo, como medidas coordinadas para
llegar al fin. Sin la plurianualidad, el proceso presupuestal no estaría en armonía con el
proceso de planeación, lo cual contraviene el espíritu de la Carta”. Sentencia C-557-00
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
756
757
La disposición constitucional en referencia prescribe igualmente

que habrá planes de desarrollo de las entidades territoriales, los
cuales estarán conformados por una parte estratégica y por un
plan de inversiones de mediano y corto plazo. Estos planes se
elaborarán y adoptarán por las entidades territoriales, de manera
concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño
adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la
Constitución y la ley.
En cuanto a la concertación y armonización establecida para la

planeación nacional y la territorial, la jurisprudencia constitucional
se ha referido a la existencia de una supremacía de la primera, lo
cual se explica en la unidad de acción y de propósitos que debe
caracterizar el cumplimiento de las funciones públicas. Al respecto
señaló que “se evidencia que el diseño y la organización de la
gestión administrativa local no es totalmente libre, toda vez que se
imponen los lineamientos político administrativos propios de una
República unitaria (C.P. art. 1º) con autonomía de las entidades
territoriales dentro de los límites de la Constitución y la Ley (C.P.
art. 287), por lo cual se deja en manos de las autoridades
nacionales la definición de la política económica general (C.P. art.
303 y 315)”449.
449 Corte Constitucional. Sentencia C-448-97 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En

el mismo sentido, en la sentencia C-015-96 se expresó que “los presupuestos anuales,
tanto a nivel nacional como en las entidades territoriales, deben ser preparados y
aprobados de manera sistemática, con arreglo a las metas y prioridades del conjunto
general de la economía”.
757
758
2.2. Así mismo, la Carta Política se refiere a la naturaleza jurídica

de la ley por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo,
que es una ley ordinaria, de trámite especial y diferente de la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo450. Las especificidades
constitucionales en relación con la elaboración y trámite de la Ley
del Plan de Desarrollo se refieren a lo siguiente:
a) La iniciativa para la elaboración del Plan corresponde al

Gobierno Nacional, “por cuanto éste dispone de todos los
elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los
planes y programas respectivos”451. En esta fase del Plan,
el Gobierno deberá atender los siguientes requisitos
específicos: (i) elaborar el Plan con participación activa de
las autoridades de planeación de las entidades territoriales
y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someter el
proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional
de Planeación; (iii) una vez oída la opinión del Consejo,
450 Sobre el carácter ordinario de la Ley del Plan de Desarrollo, pueden consultarse las
sentencia C-557-00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1065-01 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra. De otro lado, en cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo y de la Ley del Plan, la Corte expresó lo siguiente: “diferente de la ley del
Plan es la ley orgánica del Plan general de desarrollo, a que hacen referencia los
artículos 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola dentro de su género, y aclarando
que su propósito es la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de
los presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los consejos
nacional y territoriales de planeación que integran el sistema nacional de planeación y
la participación ciudadana en la elaboración de los planes. Con ella se ha querido
establecer el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los
planes de desarrollo, incluidos los territoriales. La ley orgánica ... unifica el
procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza con el proceso presupuestal.
Pero es parcial, pues el proceso de planificación en todos los estratos territoriales
conforma un sistema institucionalizado a través de los consejos de planeación,
encabezados por el Consejo Nacional de Planeación”. Sentencia C-478-92 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
451 Corte Constitucional. Sentencia C-557-00.
758
759
efectuar las enmiendas que considere pertinentes, y (iv)

presentar el proyecto a consideración del Congreso, dentro
de los seis meses siguientes a la iniciación del respectivo
período presidencial.
Como se aprecia, la etapa de elaboración del Plan Nacional

de Desarrollo o, si se quiere, de preparación del proyecto
de Ley del Plan, está conformada por varias exigencias que
deben ser atendidas por el Gobierno Nacional antes de
presentarlo a consideración del Congreso de la República.
En este aspecto la Corte Constitucional ha considerado que
los requisitos previstos en la fase previa tiene carácter
vinculante y son de obligatorio cumplimiento para el
Ejecutivo. Sobre el particular expresó que “ese trámite
previo, fijado directamente por la Constitución, aunque no
hace parte del que se surte en el seno mismo de las
cámaras legislativas, es requisito indispensable, de
obligatoria observancia, para la validez de la ley mediante la
cual se adopte el Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual
los vicios que surjan en esa etapa repercuten
necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se
apruebe sobre la base del proyecto irregularmente
preparado”452.
b) Por su parte, en la fase de aprobación del proyecto de

Ley del Plan por parte del Congreso de la República se
452 Corte Constitucional. Sentencia C-015-96.
759
760
tendrán en cuenta las siguientes condiciones: (i) con

fundamento en el informe que elaboren las comisiones
conjuntas de asuntos económicos, cada Cámara discutirá y
evaluará el Plan en sesión plenaria; (ii) el Congreso podrá
modificar el proyecto de ley. En primer lugar, los
desacuerdos con el contenido de la parte general, si los
hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute
las políticas propuestas en lo que sea de su competencia y,
en segundo lugar, la modificación del Plan de Inversiones
Públicas procede siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero y cualquier incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de
inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno
del Gobierno Nacional; y (iii) si el Congreso no aprueba el
Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres
meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo
en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
Se consagran entonces ciertas restricciones para la

aprobación del Plan de Desarrollo por parte del Congreso
de la República, las cuales aluden tanto a la fijación de un
término preciso para discutir y aprobar el proyecto de ley,
como a la exigencia de obtener el visto bueno del Gobierno
Nacional para incrementar las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
incluir proyectos de inversión no contemplados en él.
760
761
Igualmente, y dada la importancia que la Constitución

otorga a la adopción del Plan de Desarrollo, como
herramienta para el cumplimiento de la función
gubernamental y la conducción político-económica del
Estado, se fija un término perentorio para la aprobación del
proyecto de ley por parte del Congreso de la República o,
en caso de no cumplirse, se faculta al Ejecutivo para
ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
c) De otro lado, la Carta Política señala que la ley por la

cual se aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas
tendrá prelación sobre las demás leyes. En consecuencia,
sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la
expedición de leyes posteriores; con todo, en las leyes
anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las
partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan. Ahora
bien, “esta prelación legislativa no se deriva, como han
pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza
de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza
que no tiene pues se trata de una ley ordinaria”453.
2.3. La Constitución consagra igualmente que la entidad nacional

de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la
organización de los sistemas de evaluación de gestión y
resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado
453 Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
761
762
con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones

que ella determine. Por su parte, los organismos departamentales
de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre
los planes y programas de desarrollo e inversión de los
departamentos y municipios, y participarán en la preparación de
los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la
ley. En todo caso el organismo nacional de planeación, de manera
selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad
territorial.
2.4. Así mismo, fija los principios que rigen la organización,

integración y actuación del Consejo Nacional de Planeación frente
al proceso de planeación. Ellos son los siguientes: (i) Naturaleza y
propósito. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro
para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) Integración.
El Consejo Nacional de Planeación estará integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; (iii)
Designación de los miembros y calidades. Los miembros del
Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la
República de listas que le presenten las entidades y sectores
antes referidos, quienes deberán estar o haber estado vinculados
a dichas actividades; (iv) Período y renovación de los miembros.
Los miembros del Consejo tendrán un período de ocho años y
serán renovados parcialmente cada cuatro años en la forma que
establezca la ley, y (v) Sistema Nacional de Planeación. El
Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación
constituyen el Sistema Nacional de Planeación.
762
763
2.5. Finalmente, la Carta Política señala el contenido de la Ley

Orgánica del Plan de Desarrollo. A ella corresponde: (i)
reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y
establecer los mecanismos apropiados para su armonización y
para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii)
determinar la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar los
procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la
participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las
modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo. Esta
ley orgánica adquiere importancia en la medida en que sus
postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación,
ejecución y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo454.
En síntesis, “La Constitución de 1991, en su Título XII, Capítulo 2,

establece un sistema de planeación, que se diferencia del anterior
principalmente por los siguientes aspectos: a) Propicia un sistema
454 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-015-96 y C-191-96. En relación con el

sometimiento a la Ley Orgánica como elemento esencial para determinar la
constitucionalidad de la Ley del Plan, en la primera de las sentencias señaladas se dijo:
“Ello significa que, cuando la Rama Legislativa del Poder Público ejerce las funciones
que le son propias, no solamente se halla obligada a cumplir lo que preceptúa la misma
Constitución sino que, tratándose de aquellas materias que la Carta expresamente
señala, está sometida a las disposiciones consagradas en la ley orgánica, que en tal
sentido tiene un rango superior al de las leyes que se expidan sobre la respectiva
materia. Cuando la Constitución supedita la expedición o el contenido de una norma
legal a lo que disponga en el asunto la ley orgánica correspondiente y lo allí
preceptuado se vulnera, no se tiene solamente una trasgresión de la ley sino una
verdadera violación de la Carta Política, con todas las consecuencias que ella
apareja”.
763
764
abierto. En los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervendrán

representantes de la ciudadanía y de los sectores en que ésta se
divide (Artículo 340 Constitución Política); b) La participación de
las entidades territoriales es mayor, en la medida en que hacen
parte del Consejo Nacional de Planeación, órgano consultivo del
Gobierno para la elaboración del Plan (Artículo 340 Constitución
Política), y podrán participar activamente en la elaboración del
mismo, según lo dispone el artículo 341 del nuevo Estatuto
Superior; c) Persigue que la Planeación, como instrumento de
intervención económica, tenga aplicación real. El Plan Nacional de
Desarrollo y el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones,
constituyen dos instrumentos de la política económica de Estado
que tendrán que armonizar para que se ajusten a los dictados
constitucionales. Lo anterior nos lleva a decir que el nuevo modelo
de planeación busca plasmar en realidad los parámetros
constitucionales de participación y descentralización”455.
Así pues, a partir de los principios Superiores y reglas

jurisprudenciales mencionados, la Corte asumirá el examen de
constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley 152 de 1994
–Ley Orgánica del Plan de Desarrollo-. (…)
3.6. Sistema de evaluación posterior de los planes de

desarrollo
455 Gaceta del Congreso No. 480 de 27 de diciembre de 1993, pág. 2.
764
765
3.6.1. El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad del

numeral 2 del artículo 49 de la Ley 152/94, el cual establece que
“El Departamento Nacional de Planeación, organizará y pondrá en
funcionamiento un sistema de evaluación posterior del Plan
Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades
territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo
Departamento”.
Afirma que se trata de una disposición que somete toda la materia

relativa al Plan de Desarrollo al Departamento Nacional de
Planeación, con prescindencia de los órganos participativos –el
Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales-,
desconociendo el Sistema Nacional de Planeación que ellos
configuran y haciendo inocua la norma constitucional (art. 340
C.P.), a cuyo tenor el Consejo Nacional de Planeación servirá de
foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.
Estima que el foro natural para esa evaluación es el Sistema

Nacional de Planeación y que no es constitucional que la Ley
Orgánica deje estas facultades exclusivamente en cabeza y bajo
la voluntad del Departamento Nacional de Planeación, y menos
que tal organismo coordine, dirija y oriente la evaluación del Plan
que él mismo ha preparado y que aplica.
Agrega que el criterio constitucional a ese respecto es el de

estimular y hacer posible de manera permanente la participación
colectiva en las decisiones que afectan a la comunidad (art. 2
765
766
C.P.), sin depender ella de la convocatoria, el llamado o la

organización de las instancias centrales del Ejecutivo. El precepto
vulnera además la autonomía de las entidades territoriales (arts. 1
y 287 C.P.), ya que concentra la evaluación de sus planes en un
órgano del orden nacional y sin su participación.
3.6.2. En relación con esta acusación, el Procurador General de la

Nación estima que el legislador se limita a desarrollar el contenido
del artículo 343 de la Constitución Política, según el cual “La
entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su
cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de
gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las
condiciones que ella determine”. La Corte comparte esta
apreciación, en atención a los siguientes argumentos:
En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente estuvo

presente la necesidad de incorporar en el texto constitucional una
norma sobre mecanismos de control de resultados de los planes
de desarrollo, en sus diferentes niveles. En ese sentido, en la
exposición de motivos de la ponencia para primer debate se dijo:
Este es el momento para recordar lo que dijimos con

motivo del debate sobre la nueva estructura y
acciones del Banco de la República en el sentido de
que la coordinación de las políticas fiscal, monetaria,
crediticia y cambiaria y en general todas las
766
767
posibilidades económicas y financieras del Estado

deberá buscarse precisamente en el proceso de
formulación del Plan Nacional de Desarrollo y una vez
lograda esa armonización todos los organismos del
Estado involucrados deberán contribuir al
cumplimiento de esa plan integral manteniendo los
controles y acciones propias de su respectiva esfera
de acción, como se espera del propio Banco de la
República. (…)
Finalmente, la Comisión Quinta consideró prudente

incorporar en este articulado lo correspondiente a un
mecanismo de control de resultados para los planes
en sus diversos niveles territoriales, pues es claro que
este tipo de control es bien diferente de los controles
fiscales que pueden y deben ejercer organismos como
la Contraloría General de la República y las
respectivas contralorías de los entes territoriales que
continúen operando o entren en funcionamiento a
partir de la reforma constitucional.456
El artículo 343 de la carta Política es el resultado del debate dado

en la Asamblea Nacional Constituyente a partir de las precedentes
consideraciones.
456 Gaceta Constitucional No. 85, pág. 11.
767
768
De otro lado, los objetivos de dichos sistemas de evaluación de la

gestión pública están referidos al incremento de la eficiencia
administrativa y al mejoramiento continuo de la gestión pública, a
través del logro de las metas y resultados previstos en los planes
de desarrollo, como estrategia para dar cumplimiento a los fines
esenciales del Estado. El análisis y medición de resultados
permiten, a su vez, retroalimentar los procesos de fijación de la
política pública. De allí que resulte imprescindible para tales
propósitos la coordinación interinstitucional entre las diferentes
entidades y organismos estatales involucrados en el proceso de
planeación.
La norma impugnada, además de desarrollar el mandato del

artículo 343 de la Carta, guarda relación con lo dispuesto en el
artículo 344 Superior, según el cual la evaluación de gestión y
resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión
de los departamentos y municipios se hará por los organismos
departamentales de planeación, en atención al sistema de
evaluación organizado, puesto en funcionamiento, coordinado,
dirigido y orientado por el Departamento Nacional de Planeación.
Así las cosas, los sistemas de evaluación previstos en el artículo

343 de la Carta Política y en la norma impugnada, aluden a los
mismos instrumentos, dado que la evaluación posterior del Plan
Nacional de Desarrollo se lleva a cabo a través de la evaluación
de gestión y resultados de las entidades y organismos que
ejecutan los programas, proyectos y recursos contemplados en el
Plan, en armonía con los propósitos y objetivos nacionales de
768
769
largo plazo y las estrategias y orientaciones generales de la

política económica, social y ambiental incorporadas en la parte
general del Plan. De esta manera se privilegia el principio de
autonomía territorial y de evaluación por parte de los mismos
entes que adelantan las acciones, en este caso las entidades
territoriales.
Con base en lo expuesto, concluye la Corte que la norma

demandada no vulnera el Sistema Nacional de Planeación
incorporado en el artículo 340 de la Carta Política, pues existe una
disposición constitucional expresa (art. 343) que asigna a la
entidad nacional de planeación el diseño y organización de los
sistemas de evaluación de gestión y resultados de la
administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como
con proyectos de inversión. En consecuencia se declarará la
exequibilidad del numeral 2º del artículo 49 de la Ley 152 de
1994.”
2.(…)
En el modelo contenido en nuestra Carta Fundamental, la

iniciativa legislativa para la formulación de la ley que contiene el
Plan de desarrollo a seguir en cada cuatrienio presidencial
corresponde al Gobierno, por cuanto éste dispone de todos los
elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los
769
770
planes y programas respectivos, correspondiéndole al

Congreso aprobarlos y, nuevamente al Ejecutivo, llevarlos a la
práctica. Este sistema de competencias concurrentes, permite a la
Administración de turno encontrar una correspondencia entre la
formulación de las metas económicas y sociales y los principales
proyectos a ejecutar y la orientación política del programa de
gobierno propuesto a los electores; y, de otro lado, da cabida a la
concertación con los demás sectores políticos representados en el
Congreso Nacional, quienes encuentran espacio para la deliberación
y posterior intervención en la configuración definitiva del Plan de
desarrollo cuatrienal. Además, al participar en la deliberación y
aprobación de la respectiva ley, el Congreso ejerce una función
delimitadora del marco de acción del Ejecutivo y de control, no sólo
político sino también económico y presupuestal, respecto del Plan,
garantizando la transparencia de la gestión gubernamental. De ahí la
importancia de la intervención responsable del Legislativo en la
adopción definitiva del Plan de desarrollo cada cuatro años. (…)
En general, la función de planeación está descrita y regulada

constitucionalmente en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313
numeral 2° de la Carta. Estas normas, en su orden, disponen: i)
que el Congreso expedirá una ley orgánica por medio de la cual “se
establecerán las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del Plan general de desarrollo”; ii) Que tal ley orgánica “reglamentará
todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los
mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a
ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de
770
771
los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a

los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión
de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes,
conforme a lo establecido en la Constitución”; iii) que adicionalmente
a esta Ley Orgánica del Plan de desarrollo, habrá otra ley ordinaria
que contendrá “un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una
parte general y un Plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal”; iv) que a nivel departamental corresponde a las
asambleas, por medio de ordenanzas, “expedir las disposiciones
relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social”; y
v) que a nivel municipal corresponde a los concejos “adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y
social y de obras públicas”.
Otras normas de rango superior complementan las anteriores,

indicando que los planes de desarrollo de las entidades territoriales
se elaborarán en concertación con el Gobierno Nacional (art. 339 in.
2°), y que habrá un Sistema Nacional de Planeación conformado por
un órgano consultivo denominado Consejo Nacional de Planeación
(integrado por representantes de las entidades territoriales y de los
sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales,
que tendrá el carácter de foro para la discusión de la Ley del Plan de
Desarrollo) y por los consejos de planeación a nivel territorial, que
serán determinados por el legislador. (art. 340). Por su parte, los
artículos 343 y 344 de la Carta, mencionan que deberán existir
métodos de evaluación de la gestión administrativa para verificar su
adecuación a la planificación efectuada.
771
772
Finalmente, el artículo 341 superior, regula el procedimiento a seguir

para la expedición de la ley del Plan de desarrollo, el cual será
posteriormente estudiado en esta Sentencia. (…)
2.2. Otros principios de rango legal que rigen el proceso de

planeación
3. La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo que, como se dijo,

establece las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
Plan general de desarrollo, se refiere a estos principios de rango
constitucional que presiden el proceso de planificación económica,
indicando, además, otros adicionales. En lo que tiene que ver con
los asuntos sometidos ahora a juicio de constitucionalidad, la Corte
encuentra oportuno destacar algunos de ellos.
En lo que respecta al contenido mismo de los planes y programas

de planificación, los literales d) y e) del artículo 3° de la Ley 152 de
1994, consagran, respectivamente, el principio de consistencia -
conforme al cual los planes de gasto deberán ser
consistentes con las proyecciones de ingresos y de
financiación -, y el principio de prioridad del gasto público
social, de rango constitucional como se dijo, y definido por la
Ley Orgánica del Plan como aquel que asegura la
consolidación progresiva del bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población,
imponiendo como criterio especial en la distribución
772
773
territorial del gasto público, el número de personas con

necesidades básicas insatisfechas, la población y la
eficiencia fiscal y administrativa.
A los principios enunciados se añade, entre otros, el de

coherencia, que dispone la relación efectiva que los programas
y proyectos del Plan de desarrollo deben tener con las
estrategias y objetivos establecidos en éste.(…)
6. Sobre la razón de ser de la prelación legislativa del Plan nacional

de desarrollo y sobre el alcance de la misma, que no se limita a
condicionar la expedición de las leyes anuales de presupuesto, sino
que tiene un alcance más general, la Corte ha dicho:
"La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la

importancia de los planes de desarrollo al establecer la
prelación que tendrán las leyes de planes sobre las
demás leyes (C.P. art. 341). Estas leyes superiores
tendrán además una cualidad muy especial:
‘constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin la necesidad de expedición
de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en razón
de la naturaleza de los planes que no se presentan
generalmente como mandatos sino más bien como
descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad
de darle a la ley del Plan una posibilidad de ser
ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no
773
774
esté compuesto de normas en el sentido estricto de la

palabra."457
Y en ocasión posterior expresó:
“Consecuencia necesaria de la trascendencia que la

Constitución confiere al Plan Nacional de Desarrollo y
de Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la
ley por medio de la cual se adopta sobre las demás
leyes. La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo
a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino
que vincula de manera expresa al legislador, no
únicamente en lo relativo a la expedición de las
leyes anuales de presupuesto sino, en términos
generales, en lo relativo a todas las normas que
apruebe.
“Como lo señala de modo expreso la Constitución, los

mandatos contenidos en la Ley del Plan constituyen
mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y
suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición
de leyes posteriores. En ese orden de ideas la
jerarquía superior de dicha Ley implica la necesaria
457 Sentencia C-478 de 1992, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
774
775
adaptación de la normatividad que la precede a sus

dictados.” 458
7. Sobre el alcance concreto de la prelación legislativa que se

predica de la ley cuatrienal del Plan de desarrollo, la Corte también
se ha pronunciado, en especial frente a las facultades del Congreso
para proferir nuevas leyes complementarias:
“Desde luego, la obligatoriedad de la Ley del Plan no

puede entenderse en términos absolutos, en cuya
virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e
incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en
su momento pueden resultar inexactos con el
transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su
adaptación por el legislador a las reales circunstancias
que surjan en los respectivos períodos anuales, por lo
cual la Carta autoriza que en los presupuestos se
aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego -
considera la Corte- en términos razonables que no
impliquen la desfiguración o eliminación del
sentido fundamental de los planes adoptados.
“Ahora bien, la obligatoriedad del Plan para el

legislador no significa su carácter irreformable, pues el
Congreso no pierde la competencia para introducir
los cambios que estime pertinentes mediante una
458 Sentencia C-015 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
775
776
ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la

Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica,
siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero tal como lo estatuye el artículo 341 de la
Constitución. ”459
4.(…)
En el estado actual de cosas, subsanar el vicio de trámite de que

adolece la Ley 508 de 1999 acudiendo al mecanismo consistente en
volver a someter los artículos divergentes a la aprobación de las
plenarias de ambas Cámaras, implicaría el desconocimiento del
término perentorio impuesto por el constituyente y el legislador
para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, que para el
caso examinado expiraba el 5 de mayo de 1999, por lo cual tal
posibilidad no se ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el
vicio que se ha detectado, a la fecha es insubsanable
2 La materia (…)
“La Corte hace énfasis en que la restricción opera sólo para el

Plan de Inversiones Públicas y no para la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo, pues la modificación de éste es una
459 Ibídem
776
777
facultad propia del Congreso, y el artículo 22 bajo examen no está

excluyendo dicha potestad legislativa. Así el cargo del actor
carece de fundamento.”
Conviene, pues, recordar cómo la Carta Política señala el trámite

que ha de seguir el Plan General de Desarrollo y de Inversiones
Públicas. En efecto el Gobierno presenta el Plan Nacional de
Desarrollo y de Inversiones Públicas, y de conformidad con el
artículo 150-3 superior, la aprobación del mismo corresponde al
Congreso. En lo referente al Plan de Inversiones Públicas, si
transcurren tres meses sin la aprobación del Congreso, después
de haber sido presentado por el Gobierno, éste lo pone en
vigencia mediante un decreto con fuerza de ley. Ahora bien, de
acuerdo con los incisos segundo y tercero del artículo 154 de la
Carta Política, el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones
Públicas sólo puede ser dictado o reformado por el Congreso,
pero a iniciativa del Gobierno. Así las cosas, el Congreso puede
introducir modificaciones a los proyectos que presente el
Gobierno; pero para el caso específico del Plan de Inversiones
Públicas, por mandato constitucional se requiere que se mantenga
el equilibrio financiero y que tenga el visto bueno del Gobierno, tal
como lo desarrolló la norma impugnada, la cual únicamente
agregó que fuera en forma escrita. La ley no está creando pues
una restricción, sino reiterando el propio texto superior, al disponer
que se conserve el equilibrio financiero, el cual no es procedente
en relación con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
que, por la esencia misma de su estructura se ocupa de temas
generales como el de señalar principios y pautas distintos de los
que se ocupa el Plan de Inversiones Públicas.(…)
777
778
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "En cualquier

momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá
introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre
y cuando se mantenga el equilibrio financiero" contenida en el
artículo 22 de la Ley 152 de 1994, "por la cual se establece la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo".
3. El principio de unidad de materia.
Una de las acusaciones a las disposiciones impugnadas, es

que las mismas hacen parte de la ley 188 de 1995, la cual
contiene el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-
1998, de que tratan los artículos 339 y 341 de la Carta, siendo
el tema de la "reorganización" de una entidad suprimida, en
concepto de los actores, completamente ajeno a dicha materia.
Sobre el contenido y las características de la ley del plan

nacional de desarrollo de que tratan los citados artículos, ha
dicho esta Corporación:
"La actuación macroeconómica del Estado...necesita

de pautas generales, que tomen en consideración las
necesidades y posibilidades de las regiones,
778
779
departamentos y municipios así como de las exigencias

sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el
Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión
suprema de la función de planeación....
"Según el artículo 339 de la C.P. el plan se divide en

dos partes, la parte general y el plan de inversiones de
las entidades públicas del orden nacional. La parte
general señalará los propósitos y objetivos nacionales
en el largo plazo.
"El mediano plazo está representado por las metas,

que precisan hasta dónde se propone llegar el
gobierno, y las prioridades, esto es, la explicitación de
aquellas áreas de atención preferente (exportaciones,
vivienda, sector agrario, industria sustitutiva, etc.)
"Finalmente la parte general contendrá las

estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental. Estrategia es el arte
de dirigir, en este caso de encausar la economía
hacia esa prioridades y metas de mediano plazo,
teniendo como horizonte los objetivos del largo
plazo, que el planificador considera propósitos
nacionales. Tratándose de la dirección de la
economía, de sus orientaciones generales, de aquello
que es global y que hace relación al todo y no a los
779
780
segmentos como pueden ser las unidades territoriales

o los componentes funcionales, el plan de desarrollo al
que hace referencia el artículo 339 de la Constitución
es un documento y un acto que en lo económico es
paradigma de todo lo que hay de unitario y de
macroeconómico en el sistema social colombiano, es
un mecanismo aglutinador, o, más exactamente
agregador.
"La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la

importancia de los planes de desarrollo al establecer la
prelación que tendrán las leyes de planes sobre las
demás leyes (C.P. art. 341). Estas leyes superiores
tendrán además una cualidad muy especial:
"constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin la necesidad de expedición
de leyes posteriores". Lo anterior se explica en razón
de la naturaleza de los planes que no se presentan
generalmente como mandatos sino más bien como
descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad
de darle a la ley del plan una posibilidad de ser
ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no
esté compuesto de normas en el sentido estricto de la
palabra." (Corte Constitucional, Sentencia C-478,
agosto 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
(Negrillas fuera de texto).
780
781
La pregunta que surge entonces es, si puede entenderse, tal

como lo manifiestan el concepto del Procurador y del Ministerio
de Hacienda, que la "reorganización" de una entidad pública
que se encontraba en proceso de liquidación, constituye o no
una estrategia para la ejecución del plan de desarrollo, esto es,
si efectivamente existe una relación medio-fin que articule
la medida impugnada a los objetivos y propósitos que se
consignan en el plan.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la

Carta, "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia..."; luego si la ley del plan de desarrollo, tal como lo ha
manifestado esta Corporación, debe contener esencialmente
las pautas generales que se seguirán para el manejo de la
economía nacional en el mediano y largo plazo, las metas y
objetivos que el ejecutivo se propone alcanzar en dicha materia
durante el período correspondiente, y la definición de
prioridades, siendo sus contenidos descripciones y
recomendaciones antes que mandatos, la "reorganización" de
una entidad pública, e incluso la creación de una de ellas,
razonable y objetivamente, puede, según el caso guardar
relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática con la materia que domina en la ley cuyas
disposiciones se acusan. Lo que sucede en este caso es que
hay un cambio en la decisión política que es desarrollo de los
principios de la Carta, para establecer criterios de justicia y
eficacia así como de racionalización normativa y es preciso
aprovechar la existencia de una entidad ya constituída para
atender algunos de los cometidos del plan.
781
782
En efecto, el plan de desarrollo, que se consigna en la

correspondiente ley, define las acciones a seguir para
alcanzar, en un período de tiempo determinado, y con los
recursos disponibles, incluidos los que conforman o
pueden conformar la estructura orgánica de la
administración pública, las metas y propósitos que se
consideran prioritarios y esenciales para el desarrollo y
fortalecimiento de la economía, de la infraestructura, y de
los servicios públicos, con miras a propiciar un mayor
bienestar general de la población; para ello se distribuyen,
de conformidad con las disposiciones del ordenamiento
superior, entre los diferentes niveles y entidades de la
administración pública, las tareas, responsabilidades y
recursos correspondientes; en este sentido no es dificil
encontrar conexidad entre las metas que se establecieron
para el período 1995-1998 en materia de construcción,
reparación y mantenimiento de Caminos Vecinales o de la
red terciaria, con la función propia pero general de las
entidades territoriales, cuya financiación está a cargo del
Fondo de Cofinanciación, también creado por la ley para la
Infraestructura Víal y Urbana, y la "reorganización" de un
ente de carácter nacional, que hasta 1992 atendía esas
funciones y que se encontraba en proceso de supresión de
la estructura orgánica del Estado y de liquidación
concreta; por el contrario, surge una evidente relación
entre los propósitos de descentralización y las
características de la entidad que se pretende reorganizar,
782
783
mientras los departamentos y municipios puedan asumir

aquellas funciones.
a.(…)
Es claro entonces para esta Corporación, que atendiendo

el mandato de la Constitución, el legislador expidió la
correspondiente Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la
cual, además de regular el ejercicio legislativo sobre la
materia, condiciona con su normatividad la actuación
administrativa, en el caso que nos ocupa, de alcaldes y
gobernadores y de las corporaciones de elección popular
de las entidades territoriales. (…)
Siendo ello así, la elección implica para el alcalde el

compromiso ineludible de desarrollar su propuesta, la cual
debe sistematizar formulando el correspondiente plan de
desarrollo, para luego asumir sus responsabilidades como
orientador y director del mismo, pues lo que en principio
constituyó su programa de Gobierno se convierte
entonces en un mandato imperativo que ha de estar
contenido en un instrumento de carácter técnico cuya
implementación le corresponde; de ahí que no sea
admisible que comparta esas atribuciones con otras
783
784
entidades u organismos, que muy seguramente tendrían

otras prioridades y manejarían otra racionalidad.
El incumplimiento del programa que inscribe el candidato

elegido, el cual como alcalde debe sistematizar a través de la
formulación del respectivo plan de desarrollo, implica que los
ciudadanos que lo eligieron, quienes al hacerlo le impusieron
como mandato su cumplimiento, están en capacidad y
disponen de los mecanismos para revocar su mandato,
según lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley 131
de 1994, por la cual se reglamentó el artículo 259 de la
Carta que consagró el voto programático. Una razón más
que justifica, primero que corresponda al alcalde el diseño y
elaboración del respectivo plan, y segundo que cualquier
modificación que se pretenda introducir al mismo deba contar
con su aprobación. (…)
Esta distinción se justifica en la medida en que son las

autoridades las encargadas de diseñar e instrumentalizar,
a través de programas y proyectos, las propuestas que
fueron aceptadas por quienes las eligieron; mientras que a
las instancias les corresponde conocer y analizar el
proyecto que se somete a su consideración, en cuya
elaboración no han participado, debiendo pronunciarse
sobre él, y pudiendo incluso sugerir la introducción de
modificaciones, siempre que éstas no alteren la
racionalidad y consistencia del plan, lo cual únicamente
puede determinar quien lo elaboró y es responsable del
784
785
diseño del proyecto, esto es, en el caso que se analiza, el

alcalde.
Ahora bien, sin duda los actores en esta demanda

encaminaron toda su impugnación en contra de la
constitucionalidad de la norma acusada en relación con las
funciones propias del Alcalde y de los Concejos Municipales.
Pero vale la pena precisar que toda la fundamentación
jurídica sobre la constitucionalidad de la norma acusada
que se ha formulado en los anteriores párrafos, vale
también en relación con las competencias de los
Gobernadores y las atribuciones de las Asambleas
Departamentales, en cuanto éstas pretendan introducir
alguna modificación a los planes de desarrollo
presentados por el Gobernador, quien, como lo señala la
norma sub exámine, debe dar la aceptación previa y por
escrito a tal modificación.
6.2. Principio de anualidad

Este principio se basa en que el año fiscal comienza el 1º de enero
y termina el 31 de diciembre, fecha en la cual fenecen los saldos
disponibles y la posibilidad de afectar las apropiaciones
presupuestales.
Este principio parte de lo dispuesto en el artículo 346 de la

Constitución Política que dice: El Gobierno formulará anualmente
el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
785
786
6.2.1. El principio de anualidad y las reservas presupuestales

y las cuentas por pagar
La constitución de las reservas presupuestales y las cuentas por
pagar, conocidos como el rezago presupuestal, no constituyen una
excepción al principio, tan sólo son un mecanismo creado por la
ley para honrar los compromisos y obligaciones a cargo del Estado
al cierre de la vigencia fiscal.
Por tal motivo no puede considerarse como si el rezago

presupuestal hiciera parte del presupuesto y por ende estar sujeto
al mismo tratamiento jurídico de una apropiación presupuestal, ya
que precisamente esta dejó de existir para convertirse en reserva
presupuestal o en cuenta por pagar. En consecuencia, si el
compromiso u obligación objeto del rezago presupuestal
desaparece, lo hace también con él la reserva o la cuenta por
pagar.
No existen posibilidades de hacer cambios en el rezago

presupuestal amparándose en las facultades que la ley le otorga al
legislativo o al ejecutor sobre las apropiaciones presupuestales.
Por su parte el rezago presupuestal fenece el 31 de diciembre de
la vigencia fiscal en que se constituye o, lo que es lo mismo, en la
siguiente vigencia fiscal en la que se comprometió la respectiva
apropiación presupuestal. La Corte Constitucional en la Sentencia
C-502 1993 dijo:
B.- El principio de la anualidad del Presupuesto
El principio de la anualidad del Presupuesto está

expresamente consagrado en los artículos 346 y
786
787
347 de la Constitución. El inciso primero del

artículo 346 dice que "El Gobierno formulará
anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones..." Y el mismo inciso del artículo
347 dispone que "El Proyecto de Ley de
Apropiaciones deberá contener la totalidad de
los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva".
El principio mencionado está previsto, además,

en el artículo 10 de la Ley 38 de 1989, Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación,
así:
"Artículo 10.- Anualidad. El año fiscal

comienza el 1o. de enero y termina el 31 de
diciembre. Después del 31 de diciembre no
podrán asumirse compromisos con cargo a
las apropiaciones del año fiscal que se
cierra en esa fecha y los saldos de
apropiación no afectados por compromisos
caducarán sin excepción".
Por lo anterior, el artículo 72 de la misma ley

sienta el principio de que "Las apropiaciones
incluídas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el
787
788
Congreso da a los organismos y entidades y

expiran el 31 de diciembre de cada año".
Pero, como no todos los gastos previstos en el

Presupuesto pueden ejecutarse durante la
vigencia fiscal, existen las reservas de
apropiación y las reservas de caja, que permiten
"atender el pago de las obligaciones contraídas
por el Gobierno antes del 31 de diciembre, con
cargo a las apropiaciones del Presupuesto
general correspondiente al año fiscal que
termina...", como lo prevé el mismo artículo 72
citado. Al respecto son pertinentes unas breves
explicaciones.
C.- Reservas de apropiación y reservas de caja.
Las reservas de apropiación corresponden a

compromisos y obligaciones contraídos antes
del 31 de diciembre con cargo a apropiaciones
de la vigencia, por los organismos y entidades
que forman parte del Presupuesto General de la
Nación, y cuyo pago está pendiente a esa fecha.
Las reservas de caja corresponden

exclusivamente a las obligaciones de los
distintos organismos y entidades que forman
788
789
parte del Presupuesto General de la Nación,

exigibles a 31 de diciembre, y suponen dos
requisitos: que la causa del gasto se haya
realizado, es decir, que el servicio se haya
prestado, que el bien o la obra se haya recibido,
etc.; y que la obligación respectiva esté incluida
en el Acuerdo Mensual de Gastos. En síntesis: la
reserva de caja corresponde a una cuenta por
pagar.
Las semejanzas entre la reserva de apropiación y

la reserva de caja son estas: a) Ambas
corresponden a gastos que deben ejecutarse con
cargo a un presupuesto cuya vigencia expiró el
31 de diciembre anterior; b) Las dos tienen
vigencia de un (1) año, que se cuenta a partir de
la fecha indicada en el literal a).
Las diferencias son estas:
a) Las reservas de apropiación corresponden a

un compromiso, por ejemplo un contrato
celebrado pero no ejecutado, o a una obligación,
en tanto que las reservas caja obedecen siempre
a una obligación; b) Las primeras no cuentan
con un Acuerdo Mensual de Gastos que las
respalde, en tanto que las segundas si lo tienen;
789
790
c) Las reservas de apropiación generalmente no

representan un pasivo en el balance, por no ser
exigible; las reservas de caja, por el contrario
siempre representan un pasivo corriente exigible
en el balance; d) Las reservas de caja se pagan
con base en el Acuerdo Mensual de Gastos del
año anterior, en el cual fueron incluídas, y las de
apropiación requieren un nuevo acuerdo
mensual de gastos; e) Las reservas de
apropiación que corresponden al Presupuesto
Nacional las aprueba el Ministro de Hacienda y
las refrenda el Contralor General de la República;
las de caja se constituyen directamente por los
empleados de manejo de las tesorerías y
requieren solamente la aprobación del ordenador
de gastos respectivo.
Si se trata del Presupuesto de 1993, por ejemplo,

todas las reservas, de apropiación y de caja se
constituirán en 1994, y en el mismo año se
realizarán los gastos correspondientes.
Esto es de elemental lógica, pues si se trata de

gastos con cargo a un presupuesto cuya
vigencia expiró, forzosamente tienen que
hacerse en el año siguiente.
790
791
D.- Conclusión.
Las anteriores explicaciones son suficientes

para entender porqué no es contrario a la
Constitución el artículo 102 de la Ley 21 de 1992.
En nada viola el principio de la anualidad el que

se diga que las reservas de Caja
correspondientes al Presupuesto del año de
1993, tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre
de 1994.
Prácticamente es imposible, o casi imposible,

que todos los gastos previstos en el
Presupuesto se ejecuten antes del 31 de
diciembre. Esta realidad justifica el que existan
las dos clases de reservas.
En síntesis: para decirlo del modo más sencillo,

las reservas de apropiación y las reservas de
Caja, permiten que los gastos previstos en el
Presupuesto para el año respectivo, se ejecuten,
así ello ocurra después del 31 de diciembre. No
se está, se repite, vulnerando el principio de la
anualidad, pues de todos modos los gastos a los
cuales corresponden las reservas, se hacen con
791
792
cargo al mismo presupuesto en el cual estaban

incluídos.
“9.2 El principio de la anualidad.
“Según el artículo 10 de la Ley 38 de 1989, los procesos

presupuestales se cortarán anualmente y sólo excepcionalmente
se trasladan al año siguiente débitos contra el tesoro o reservas
no utilizadas.
“Esta Corporación no encuentra que esta norma vulnere lo

dispuesto por el artículo 339 de la Carta Política en lo relativo a los
presupuestos plurianuales vinculados con el plan de inversiones.
El establecimiento de un ejercicio fiscal anual, por razones
estructurales, operativas y tributarias, entre otras, no riñe con la
consagración de un horizonte plurianual del componente de
inversión cuando ello sea necesario. La Constitución, por estas
razones, conserva el principio de anualidad en los artículos 346,
inciso primero, 348 y 350.”
Por su parte la Sentencia C-192 de 1997 hizo también precisiones

sobre el principio de anualidad así:
“6 (...) “La Corte considera que ese argumento no es de recibo,

pues un examen atento del proceso presupuestal muestra que la
distinción entre reducción y aplazamiento no es tan rígida como lo
792
793
sugiere el análisis puramente literal. En efecto, conforme a la

Constitución y a ley orgánica, en Colombia rige el principio de
anualidad (CP art. 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada
o comprometida en el año fiscal respectivo, pues si ello no ocurre,
la partida o los saldos de apropiación no afectados por
compromisos inevitablemente expiran o caducan, de suerte que no
podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos
fiscales posteriores.” (…)
6.2.2 Del pago del servicio de la deuda pública y la anualidad

Como ya se dijo, la anualidad hace referencia a la autorización
otorgada por el cuerpo colegiado al ejecutivo para adquirir los
compromisos durante la vigencia fiscal. Inclusive, como se verá
más adelante, se debate si el principio de anualidad implica la
recepción de los bienes y servicios antes del 31 de diciembre de la
respectiva vigencia fiscal.
A pesar de ello ha existido en las disposiciones anuales del

presupuesto una norma que regula un evento que no solamente
va en contravía del objetivo buscado por el Gobierno de recibir el
bien o el servicio antes del cierre fiscal, sino de existir el
compromiso durante la vigencia. Dicha norma regula la posibilidad
de pagar con cargo a la vigencia en curso el servicio de la deuda
del mes de enero del año siguiente.
Es una faceta especial del principio de anualidad que fue

declarada constitucional por la Corte Constitucional con el
argumento de evitar el pago de intereses moratorios. Dice así la
793
794
“NORMA ACUSADA
"Artículo 35. Cuando exista apropiación presupuestal en el servicio

de la deuda pública podrán efectuarse anticipos en el pago de los
contratos de empréstito. Igualmente podrá atenderse con cargo a
la vigencia en curso las del servicio de la deuda pública externa
correspondiente a la primera semana del mes de enero del año
2001.
“4.3. La Corte considera que realmente, sobre el aspecto del

favorecimiento de intereses privados sobre el interés general, no
existe el cargo de violación de la Constitución. Lo que existe es un
cargo general de que (sic) inconveniencia de la norma al sentir del
actor. Asunto que escapa del control de constitucionalidad de la
Corte. Y sobre el reproche de que el precepto compromete
recursos fiscales de un año posterior al de la vigencia fiscal del
año 2000, la explicación suministrada por la interviniente resulta
apropiada, más, bajo la perspectiva de que los dineros con que se
paga en la primera semana de enero del año 2001 son de la
vigencia fiscal del año 2000. Es decir, que adquiere gran
importancia, para el interés general, el prever que no se
produzcan intereses moratorios durante este breve período, la
primera semana del año 2001, existiendo apropiación
presupuestal, razón por la cual la norma acusada se ajusta a la
Constitución.”
794
795
6.2.3. De los gastos de una vigencia que pueden pagarse en

otra sin operación presupuestal. Otras posibilidades sin
operación presupuestal
En las disposiciones generales del presupuesto se encuentra año
tras año la siguiente disposición. En este caso se transcribe el
artículo 42 de la Ley 1687 de 2013 que fija el presupuesto del año
2014:
ARTÍCULO 42º. Las obligaciones por concepto de servicios

médico-asistenciales, servicios públicos domiciliarios, gastos de
operación aduanera, comunicaciones, transporte y contribuciones
inherentes a la nómina, causados en el último trimestre de 2013,
se pueden pagar con cargo a las apropiaciones de la vigencia
fiscal de 2014.
Las vacaciones, la prima de vacaciones, la indemnización a las

mismas, la bonificación por recreación, las cesantías, las
pensiones, gastos de inhumación, los impuestos y la tarifa de
control fiscal, se pueden pagar con cargo al presupuesto vigente
cualquiera que sea el año de su causación.
Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la

Nación podrán pagar, con cargo al presupuesto vigente, las
obligaciones recibidas de las entidades liquidadas que fueron
causadas por las mismas, correspondientes a servicios públicos
domiciliarios y contribuciones inherentes a la nómina, cualquiera
que sea el año de su causación, afectando el rubro que les dio
origen.
El mismo procedimiento podrá surtirse para el pago de las

obligaciones de reintegro de recursos que se califiquen como
795
796
gastos no elegibles en el marco de convenios internacionales,

afectando el presupuesto de funcionamiento.
La norma transcrita en realidad crea para este tipo de gastos unas

excepciones a la aplicación del principio de anualidad, de la
constitución de las reservas presupuestales y del trámite de las
denominadas vigencias expiradas, es decir, de obligaciones de
años anteriores que se atienden con cargo a las apropiaciones
vigentes. Esta disposición excede lo dispuesto en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, que no contempla ninguna excepción
sobre el particular.
1.1.2. La expresión “sin que para ello se requiera operación

presupuestal alguna”, se condiciona en el entendido que dicha
expresión no exime de la obligación de realizar registros
contables.
El inciso primero del artículo 14 dispone igualmente que el Fondo

Nacional de Calamidades trasferirá a entidades públicas
nacionales o territoriales y privadas para su administración, unos
recursos económicos, “sin que para ello se requiera operación
presupuestal alguna”. Al respecto, la Corte considera que,
acogiendo el precedente sentado en su sentencia C- 193 de 2010,
la anterior expresión debe ser condicionada en el entendido de que
796
797
no se está eximiendo de la obligación de realizar registros

contables. (…)
Así las cosas, la Corte declarará exequible la expresión “sin que

para ello se requiera operación presupuestal alguna”, del inciso
primero del artículo 14, en el entendido que dicha expresión no
exime de la obligación de realizar registros contables.
4.4.2.2(…)
Así, concluye la Corte que en atención a que el Decreto 4580

de 2010, declarado constitucional por esta Corporación
mediante Sentencia C- 156 de 2011, estableció el estado de
emergencia económico, social y ecológico en todo el
territorio nacional, como consecuencia de la agudización del
fenómeno de la Niña 2010- 2011, que generó una situación de
grave calamidad que debe ser conjurada mediante la
implementación de medidas de emergencia, el artículo 4º al
facultar que el giro de recursos que realice el Fondo Nacional
de Calamidades a las diversas instituciones públicas del
orden nacional, territorial y municipal, no deban ser
incorporados al presupuesto de las instituciones
destinatarias, para su posterior utilización, se encontrará
ajustado a la Constitución Política, por tratarse de la
recepción de recursos destinados exclusivamente a la
797
798
atención de la emergencia invernal, pero se condicionará su

exequibilidad bajo el entendido que la expresión “sin que
para ello se requiera operación presupuestal alguna” no
exime de la obligación de realizar registros contables.
6.3. Del principio de universalidad

El principio de universalidad se basa en el artículo 345 de la
Constitución Política que establece: En tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Como puede observarse, este principio incluye los ingresos y los

gastos pero fundamentándose en una sentencia de la Corte
Constitucional que estableció que su aplicación era
exclusivamente para los gastos el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (así lo dispuso en el artículo 15).
Ha dicho la Corte Constitucional sobre el principio de universalidad

lo siguiente en la Sentencia C-442 de 2001:
“13. (...)
“La operación descrita en la norma acusada, no tiene pues el

efecto de incrementar el rubro total de gastos aprobado por el
Congreso, ni de cambiar la destinación de ninguna partida (los
recursos de (sic) Fondo, se repite, están previamente destinados
por la ley al fin en que se invierten). Por estas razones, no se
desconoce el principio de legalidad, como tampoco el de
universalidad, según el cual, el proyecto de ley de apropiaciones
798
799
deberá contener "la totalidad de los gastos que el Estado pretenda

realizar durante la vigencia fiscal respectiva" (C.P art. 347) La
Corte destaca con particular énfasis que las anteriores
consideraciones ponen de manifiesto que la figura prevista por el
legislador orgánico al crear el Fondo de Compensación
Interministerial, corresponde a un mecanismo de ejecución
presupuestal y no a un mecanismo de modificación del
presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva modificación
alguna, no se requiere la autorización ulterior de la operación.”
TERCERA (…)
“Universalidad, que consiste en que todas las rentas y todos los

gastos, sin excepción, deben figurar en el presupuesto, luego la
restricción que se impone no hace más que ratificar la incompetencia
de los organismos a los que se dirige, para aumentar los gastos que
a iniciativa del gobierno debe definir el legislador para una
determinada vigencia fiscal, lo que implicaría desconocer los
mencionados principios, al permitir que instancias diferentes al poder
legislativo autoricen gastos de funcionamiento no programados por
el ejecutivo ni consignados en la respectiva ley.
“9.3 El principio de la universalidad de ingresos.
799
800
“El principio de la universalidad de ingresos busca incluir en el

presupuesto todos los ingresos y rentas del Estado en un
determinado nivel. Este concepto aparece en el artículo 11 de la
ley.
“La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se

aviene con el actual artículo 347 de la Carta Política. El
mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de los
ingresos o rentas...”.
No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también

ha dicho que el principio de universalidad consiste en que la
totalidad de los ingresos y los gastos figuren en el presupuesto.
Dice así la Sentencia C-508 de 1996.
“11. (...)
“Así mismo, en esa oportunidad precisó la Corporación, que la Ley

Orgánica del Presupuesto se constituye así como una herramienta
que se autocontiene, ya "que tiene límites, que puede ser usada
repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual
manera en varios niveles administrativos y territoriales". Dijo
entonces la Corte:
"Entre ellos se pueden mencionar: a) el principio de la unidad

presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado deben estar
agrupados en un mismo documento; b) el principio de la
universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en
el presupuesto (...); c) el principio de la unidad de caja: todos los
800
801
ingresos públicos ingresan, sin previa destinación, a un fondo

común donde se le asignan a financiar el gasto del Estado (art.
359 C.P.). Todos estos principios están encaminados a darle
coherencia interna al proceso de presupuestación y congruencia
con el otro gran proceso económico de distribución de recursos y
cargas que es el de planeación. Sentencia C-478 de 1992, criterio
recogido también en la providencia C-514 de 1995, M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa"
Estas diferentes posiciones de la Corte Constitucional le exigen al

programador incluir la totalidad de los ingresos al momento de
elaborar el presupuesto. No obstante, es procedente el recaudo de
los ingresos aunque no estén incorporados al presupuesto. Si
estos recaudos generan excedentes, es posible su incorporación al
presupuesto.
6.3.1 El principio de universalidad y el recaudo de las

contribuciones parafiscales
Frente a la restricción impuesta por el artículo 345 de la
Constitución sobre la imposibilidad de efectuar el recaudo de
contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto, la
Corte se ha ocupado del asunto en diferentes oportunidades.
En primera instancia, en la Sentencia C-546 de 1994 reafirma el

alcance únicamente para el gasto del principio de universalidad,
advierte que el término contribución que usa la Constitución en
dicho artículo únicamente hace referencia a las contribuciones
fiscales y no a las parafiscales e indica que las contribuciones
fiscales sí están sometidas a la restricción de recaudo establecida
801
802
en el artículo 345. Dice así la parte pertinente de la Sentencia C-

546 de 1994.
“4. La inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto

no es requisito necesario para su recaudo.
“Según uno de los intervinientes, no sólo la ley puede ordenar la

incorporación de un recurso parafiscal en el presupuesto sino que
debe hacerlo, por cuanto el artículo 345 superior consagra que "no
se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas". Por consiguiente, como el artículo 345
señala que las rentas parafiscales son contribuciones, debe
concluirse que para poder ser recaudadas, ellas deben estar
incluidas en el presupuesto. Debe entonces la Corte determinar el
sentido del artículo 345 frente a las contribuciones parafiscales.
“Comienza la Corte por precisar que este artículo consagra lo que

la doctrina ha denominado el principio de la universalidad de los
ingresos y de la fuerza restrictiva de la ley anual de presupuesto,
ya que establece que las autoridades sólo pueden recaudar las
contribuciones que aparezcan en el presupuesto.” “Sin embargo,
este principio debe ser concordado con el artículo 347 superior que
autoriza al gobierno, en caso de que presente un proyecto de
presupuesto deficitario, a tramitar por separado la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de los gastos contemplados. Esto significa entonces que la
Constitución ya no consagra un principio estricto de universalidad
en materia de ingresos, puesto que autoriza el recaudo de algunos
ingresos por fuera del presupuesto, por medio de este proyecto por
separado, por lo cual la universalidad estricta se predica
802
803
únicamente del gasto460. Con todo, el interrogante que subsiste

es el siguiente: para poder recaudar contribuciones parafiscales,
¿es necesario incluirlas en la ley anual de presupuesto o,
eventualmente, en el proyecto separado previsto por el artículo
347?”
“Para responder a este interrogante, la Corte recuerda que, como

ya lo había establecido en anterior decisión461, aun cuando la
Constitución 1991 es más clara que la Constitución derogada en
materia de Hacienda Pública, lo cierto es que la nomenclatura
empleada por la Carta fundamental en este tema no es siempre
precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática
de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa,
impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos
específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la palabra
tributo es usada como un género que se refiere a la totalidad de
los ingresos corrientes del Estado (CP art. 15 inciso 4), mientras
que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los
ingresos tributarios de los no tributarios (CP arts 358). Igualmente,
la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los
recursos parafiscales (CP art.150 ord 12), mientras que en otras
ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones
parafiscales (CP art. 154 inciso 2).
“Por lo anterior, es un error asumir mecánicamente que como el

inciso primero del artículo 338 da a entender que los recursos
parafiscales son una especie del género "contribuciones",
460 Ver Corte Constitucional. Sentencia C-478/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.

461 Cf Sentencia C-040/94 M.P Ciro Angarita Barón.
803
804
entonces esta última palabra tiene el mismo significado en el resto

de la Constitución, y en particular en el artículo 345. Por el
contrario, para la Corte es claro que la palabra "contribución" en
esta disposición se refiere exclusivamente a las contribuciones
fiscales y no incluye, por ende, los ingresos parafiscales, por las
siguientes razones históricas, sistemáticas y finalistas.”
“De un lado, este inciso es una reproducción del artículo 206 de la

Constitución derogada, durante cuya vigencia la palabra
contribución fue entendida como equivalente de contribución fiscal.
Por consiguiente, debe entenderse que el Constituyente de 1991
quiso mantener ese significado normativo, pues no varió la
redacción del texto.
“De otro lado, el concepto de parafiscalidad fue introducido, en

gran parte, para tener la posibilidad de manejar recursos por fuera
del presupuesto. No es entonces lógico, desde el punto de vista
sistemático, que la Constitución autorice la creación de
contribuciones parafiscales, que pueden ser manejadas por fuera
de la ley anual de presupuesto, para luego ordenar que éstas sean
incluidas en ella.
“Esto es aún más claro si se tiene en cuenta que muchas

contribuciones parafiscales no son manejadas por instituciones
estatales sino por entidades no estatales. No tendría ningún
sentido que la Carta ordenara la inclusión de tales contribuciones -
que van a ser administradas por entidades no estatales- en el
presupuesto estatal.
“Finalmente, el mandato del artículo 345 adquiere sentido a la luz

del principio de unidad de caja en materia presupuestal, según el
804
805
cual todos "los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea
su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán
destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto"462.
En efecto, como todos esos ingresos forman un fondo común del
cual se financian los gastos, es natural que la Constitución exija
que en el mismo documento se consagren los ingresos previstos y
los gastos proyectados, puesto que de esa manera no sólo se
racionalizan las finanzas estatales sino que se permite un mejor
control político y democrático de las mismas. En cambio, las
contribuciones parafiscales no engrosan esa caja común porque
tienen una destinación específica; no existe entonces la necesidad
de que ellas estén incorporadas a la ley anual de presupuesto.
“Lo anterior permite concluir que la palabra contribución del

artículo 345 de la Constitución se refiere a las contribuciones
fiscales. La Corte reitera entonces su jurisprudencia en el sentido
de que no es necesario incluir en el presupuesto las contribuciones
parafiscales para que ellas puedan ser recaudadas. Esta
Corporación ya había señalado que "en nuestro ordenamiento
jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento
para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una
forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto,
aunque en ocasiones se registre en él".” (…)
6.3.2. La bifurcación del principio de legalidad financiera y el

recaudo de las contribuciones fiscales y los impuestos
La jurisprudencia de la Corte Constitucional define como la bifurcación
del principio de legalidad financiera el hecho de ser el presupuesto de
462 Corte Constitucional. Sentencia C-478/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
805
806
ingresos un estimativo y el presupuesto de gastos además de ser un

estimativo es también una autorización.
Con fundamento en ello concluye que la autorización para el recaudo

de las contribuciones o impuestos está consagrada en la ley que los
crea y no en el presupuesto, y por lo tanto es posible proceder a su
recaudo para su posterior incorporación a este.
Las sentencias de la Corte Constitucional C-354 de 1998 y C-364 de

1993 se contradicen con la Sentencia C-546 de 1994, pues mientras
las dos primeras establecen que las contribuciones y los impuestos
pueden ser recaudados y posteriormente incorporados al presupuesto,
la segunda sin controvertir la posición adoptada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-364 de 1993 establece que la
excepción únicamente aplica para las contribuciones parafiscales.
Dicen así las sentencias.
“19. De otra (sic) lado, la Corporación estima que tampoco le asiste

razón a la parte actora cuando considera que la inclusión en el
presupuesto de los impuestos y de las contribuciones condiciona la
percepción o el recaudo. Es cierto que en épocas pretéritas el
presupuesto anual constituía el título que autorizaba el recaudo; sin
embargo, en la medida en que el Estado amplió el espectro de sus
tareas, las percepción de los ingresos dejó de tener ese carácter
esporádico y precario, tornándose permanente y los parlamentos, a
tono con esas circunstancias, aprobaron leyes con vocación de
permanencia, y son esas leyes las que en la actualidad constituyen el
806
807
título para el recaudo de cada uno de los impuestos y de cada una de

las contribuciones.
“Así pues, los impuestos y contribuciones se encuentran autorizados en

leyes distintas a la ley anual de presupuesto en la que ya no se precisa
confirmarlos periódicamente; ello explica por qué la Constitución se
refiere a la aprobación del presupuesto en un capítulo distinto a aquel
en el que se consigna el principio de legalidad tributaria, plasmado hoy
en el artículo 338 superior, y explica, además, por qué a diferencia del
presupuesto de gastos, el de ingresos no contiene una autorización
sino apenas una estimación o cálculo anual, fenómeno
doctrinariamente conocido como “bifurcación del principio de legalidad
financiera” y del cual ya ha dado cuenta esta Corte, al apuntar que el
presupuesto de ingresos es un estimativo, mientras que “el
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no sólo un
estimativo sino también una autorización.” (…)
“14. Normas de orden presupuestal (arts 345 y 359 CP.)
“La disposición acusada, afirma el demandante, viola los artículos

345 y 359 de la CP, al autorizar el uso de las sumas recaudadas
sin antes figurar en el presupuesto y destinar de manera específica
su producto a la financiación de la entidad financiera
nacionalizada.
“La Corte no comparte la tesis del actor. La ley ordinaria puede

ordenar la creación de un tributo cuyo recaudo posteriormente se
incorporará en el presupuesto. Este último paso persigue evitar
807
808
que la inversión de los fondos se decida por fuera de dicha ley

pero no le resta espacio a las leyes ordinarias para crear tributos.
Al disponerse el establecimiento de un nuevo tributo todavía no se
ha incorporado en la ley de presupuesto, lo que necesariamente
debe hacerse más tarde.” (...)
A pesar de las contradicciones, el contexto normativo y la misma

jurisprudencia constitucional sobre los excedentes financieros de
las empresas y la existencia constitucional y legal de los recursos
provenientes del balance del tesoro, cuyo origen obedece al
mismo principio, permite concluir que es posible recaudar las
contribuciones y los impuestos aunque no estén incorporados al
presupuesto. No sucede lo mismo con el gasto, pues en este caso
no existe duda de que no podrá realizarse mientras no esté
incorporado al presupuesto.
La incorporación al presupuesto se podrá hacer por la vía del

reaforo global de rentas, es decir, durante la misma vigencia fiscal
a través del análisis del comportamiento de todos los ingresos que
tengan la misma naturaleza o en las vigencias siguientes a través
del excedente financiero o de los recursos del balance del tesoro.
Debe advertirse que, con fundamento en lo establecido en el

artículo 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la incorporación
al presupuesto deberá sujetarse a la existencia real del recurso.
En el caso del reaforo global de rentas, que los recursos de
reciente creación no sean absorbidos por el déficit en el recaudo
esperado de los demás recursos de la misma naturaleza, y en el
caso del excedente financiero, no solamente que exista sino que
808
809
haya la liquidez requerida para atender el pago de los gastos

presupuestados.
6.4. De la unidad de caja y de las rentas con destinación específica

6.4.1. La unidad de caja
La unidad de caja consiste en la obligación que tiene el Estado de
hacer un acervo común con el recaudo de todas las rentas y
recursos de capital para el pago oportuno de sus obligaciones.
Este principio tiene un gran arraigo democrático, ya que ningún

ciudadano tiene prelación sobre los recursos del Estado. Si los
ingresos y los gastos deben ser creados por la ley, es decir,
producto de la voluntad soberana basada en la representación que
el pueblo les otorga a los miembros de los cuerpos colegiados, su
recaudo debe obedecer a tal mandato, de tal forma que las
obligaciones del Estado se atiendan sin prelación alguna.
Esta teoría encuentra en las destinaciones específicas creadas por

la ley y por el ejecutivo a través de los créditos con destinación
específica sus principales excepciones. En efecto, se hace unidad
de caja con todos aquellos recursos que no tengan una afectación
determinada. En otras palabras la destinación específica niega la
unidad de caja.
Estas excepciones, que encuentran respaldo en las sentencias de

la Corte Constitucional, preservan la voluntad del constituyente o
de la ley al crear un recurso con un fin determinado, ya que el
ingreso con el cual se hace la unidad de caja puede nunca
recaudarse y con ello desviarse el destino del que lo suplió
transitoriamente.
809
810
Si un municipio elabora el presupuesto sobre la base de una

sobreestimación de ingresos propios y durante su ejecución hace
unidad de caja con los ingresos producto del Sistema General de
Participaciones y al cierre de la vigencia no obtiene el recaudo de
los ingresos propios para restituirlos, convierte una simple decisión
de caja en una desviación de recursos.
Un municipio entonces no puede hacer unidad de caja con los

recursos provenientes del Sistema General de Participaciones.
De la misma forma debe decirse que la unidad de caja con

recursos de la Nación sólo puede ser realizada por la Tesorería
Nacional y no por las pagadurías de las entidades públicas o
privadas que administren fondos públicos que los reciben de esta,
ya que los recursos del presupuesto se transfieren con el único fin
de atender las obligaciones que estos respaldan.
Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 630

de 1996 que dice:
Artículo 10. Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público-Dirección del Tesoro Nacional-, entregue a los órganos y
entidades financiadas con recursos de la Nación, no tendrán por
objeto proveer de fondos las cuentas bancarias oficiales, sino
atender los compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente
a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales legalmente autorizadas.
Aun cuando lo común en las entidades territoriales es que las

tesorerías atiendan directamente el pago de sus obligaciones, se
810
811
les aplica el mismo principio cuando se vean precisadas a situarlos

para el pago.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-478 de 1992, dijo sobre

el particular:
“9.4 El principio de la unidad de caja.
“El artículo 12 de la Ley 38 de 1989 consagra el principio de la

unidad de caja, indispensable para un manejo unitario de los
fondos públicos. Según dicha norma, los dineros que entran al
tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una
caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se
determinan en el presupuesto.
“Para el experto doctor Hugo Palacios Mejía, el principio de la

unidad de caja se opone a tres normas constitucionales: el
artículo 336 inciso cuarto que permite las rentas de destinación
específica en la forma de las utilidades obtenidas en los
monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la salud;
también iría contra lo dispuesto por el artículo 356 incisos primero
y segundo, que establece el situado fiscal; y por último, el
principio de unidad de caja vulneraría el artículo 361 que crea el
Fondo Nacional de Regalías, otra renta de destinación específica.
“Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación

específica, es decir, son excepciones al principio bajo examen.
Este último está positivamente consagrado bajo otra formulación
de carácter general en el artículo 359 de la Carta Fundamental, en
el que se prohíben las rentas de destinación específica de manera
811
812
general para lo nacional, con las excepciones que ese mismo

artículo y la Constitución consagran.” (…)
Existe un alcance especial del principio de unidad de caja en los

casos de financiamiento mixto de una apropiación presupuestal.
Existe financiamiento mixto cuando las apropiaciones se atienden
como fondos provenientes de aportes del presupuesto nacional y
de los denominados recursos propios o de fondos especiales que
administra la entidad.
Según las normas reglamentarias y las disposiciones anuales del

presupuesto, es posible atender con recursos propios o con fondos
especiales las obligaciones que las entidades adquieran con
recursos del presupuesto nacional, previa autorización de la
Dirección General de Crédito Público y del Tesoro y mientras esta
sitúa los recursos.
Este novedoso alcance del principio de unidad de caja no tiene

más explicación que la existencia del déficit fiscal que le impide a
la tesorería situar la totalidad de los recursos incorporados y
comprometidos, como se desprende de las normas orgánicas del
presupuesto.
11. Por su parte, el artículo 358 de la Constitución

Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto consagran la
clasificación de las rentas presupuestales, en
812
813
ingresos corrientes, los cuales comprenden los

tributarios (impuestos directos e indirectos) y los
no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos,
constituidos por contribuciones parafiscales,
fondos especiales, recursos de capital e ingresos
de los establecimientos públicos del orden
nacional.
Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto

Orgánico del Presupuesto los fondos especiales no
son contribuciones parafiscales ni ingresos
corrientes en cuanto corresponden a una categoría
propia en la clasificación de las rentas estatales.
12. Así mismo, los fondos especiales constituyen una

de las excepciones al principio de unidad de caja, 463
principio definido de la siguiente manera en el artículo
16 del Decreto 111 de 1996: “Con el recaudo de todas
las rentas y recursos de capital se atenderá el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación”. Entonces, si los
fondos especiales constituyen una excepción al
principio de unidad de caja, su determinación y
recaudo se efectuará de acuerdo con las
decisiones que para cada caso adopte el legislador.
463
De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones
parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional no están comprendidos dentro del principio de unidad de caja.
813
814
13. La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111

de 1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos
especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el
tipo de ingresos que las constituyen: 1) los ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio
público específico, y 2) los ingresos pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
El artículo demandado no crea, menciona ni afecta

algún impuesto en particular sino que se limita a
señalar genéricamente qué es lo que constituye un
fondo especial, sin especificar la naturaleza de tales
ingresos. En este orden de ideas, el artículo 30 del
Decreto 111 de 1996 no consagra ni afecta renta
tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, excluye la
posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta
Política en cuanto una norma legal no incurre en la
prohibición de rentas nacionales de destinación
específica si no contiene ella una renta determinada,
de carácter tributario.464”465
464
En la sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón se dijo: “En anteriores
ocasiones esta Corporación había señalado que una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación
específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de
carácter tributario o impuestos nacionales”.
465
814
815
6.4.2. De las rentas con destinación específica

Las rentas con destinación específica son los ingresos creados por
la ley cuyo fin es establecido directamente desde el acto de su
creación, de tal forma que tienen la doble condición de ser una ley
preexistente para el ingreso y para el gasto, el cual es financiado
independientemente de sus reales requerimientos al momento de
su ejecución.
Estas condiciones significan una gran inflexibilidad para la

administración del presupuesto, ya que la autoridad fiscal debe
respetar la destinación aun cuando existan otras prioridades en el
Estado. Las destinaciones específicas tienen un alto sesgo
antidemocrático al propiciar que unos sectores prevalezcan sobre
otros, disponiendo de importantes rentas que están exceptuadas
del principio de unidad de caja y por ende se encuentran
exonerados de compartir en forma equitativa de las restricciones
fiscales.
La Constitución Política creó algunas rentas con destinación

específica, las más importantes son las contribuciones
parafiscales, las regalías, el Sistema General de Participaciones, la
tributación especial de las notarías, los monopolios de suerte y
azar y los monopolios de licores.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha permitido algunas

rentas de destinación específica como las creadas para solucionar
las situaciones que generan los estados de excepción y creado
otras como la destinación a la inversión social de los recursos
provenientes de los “ahorros” obtenidos por el Estado al efectuar
incrementos salariales inferiores al índice de precios al
consumidor.
815
816
La Constitución prohibió la creación de rentas de destinación

específica en el orden nacional, con algunas excepciones como las
destinadas a la inversión social, premisa bajo la cual se inició un
proceso de definición de todo gasto como de inversión social.
La ley, avalada por la Corte Constitucional, también ha creado

otras rentas de destinación específica como los fondos especiales,
cuya única diferencia con un impuesto con destinación específica
es la creación del fondo sin personería jurídica.
La Corte Constitucional, al considerar inconstitucional la

destinación otorgada por la Ley 181 de 1995 de los recursos que
se obtuvieran por la aplicación de algunos ítems del IVA con
destino a Coldeportes, en la Sentencia C-317 de 1998 recalcó la
naturaleza excepcional de la destinación específica y la
imposibilidad de asignarla para fines genéricos de una entidad
pública bajo el pretexto de pertenecer al sector social. Este
pronunciamiento fue considerado por los expertos como un avance
en la búsqueda de la flexibilidad en el manejo presupuestal.
No obstante, la Corte Constitucional, sin mencionar la Sentencia

C-317 de 1998 y los argumentos en ella esgrimidos, declaró
ajustada a la Carta la destinación al deporte y a la cultura de los
recursos provenientes del incremento del IVA a la telefonía móvil
fundamentándose en que el Acto Legislativo 02 de 2000 incluyó al
deporte como gasto social y que la cultura es una atribución
constitucional desarrollada como gasto social específicamente en
la ley.
Así las cosas la creación de destinaciones específicas continúa

siendo un asunto polémico en el cual se contraponen los intereses
sectoriales con los generales y las contradicciones de la
816
817
jurisprudencia no contribuyen a resolverlo. El Alto Tribunal decidirá

en cada caso si la norma específica que se somete a su
consideración cumple o no con la excepcionalidad de las rentas de
destinación específica que regula la Constitución Política.
Dicen así los pronunciamientos de la Corte Constitucional:
a. El arancel de la Ley 1653 de 2013 no viola la prohibición de

crear rentas nacionales con destinación específica.
41. Visto, como está, que el arancel regulado por la Ley 1653
de 2013 no es un impuesto, sino una contribución parafiscal,
debe concluirse que no desconoce la prohibición
constitucional de crear rentas nacionales con destinación
específica. En efecto, dicha prohibición, como ha sostenido la
Corte reiteradamente, afecta sólo a los impuestos nacionales,
y con las excepciones previstas en el artículo 359 Superior. 466
No es aplicable a las contribuciones parafiscales.467 Estas
están previstas expresamente en la Constitución como
especies tributarias legítimas. Los artículos 150 numeral 12,
179 numeral 3, y 338 de la Carta hablan puntualmente de
“contribuciones parafiscales”. Por su misma naturaleza, este
466
Sentencia C-375 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo. Unánime). En esa
oportunidad la Corte declaró exequible una norma, demandada por supuestamente violar
la prohibición de crear rentas con destinación específica, entre otras razones porque si
contemplaba un impuesto nacional, en todo caso su destinación específica estaba dentro
de una de las excepciones previstas en el artículo 359 Superior (inversión social).
467
Sentencias C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), antes citada; y sentencia C-
490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero), también referida.
817
818
tipo de contribuciones tiene una destinación específica.468 No

sería razonable interpretar la Constitución, que prevé
expresamente la posibilidad de crearlas, en el sentido de que
prohíba las contribuciones parafiscales con destinación específica,
sabiendo –como queda dicho- que es de la esencia misma de
estas últimas tener una destinación de ese tipo. Por ende, este
cargo no prospera.
27. En definitiva el tributo de bomberos es una contribución

parafiscal. El cargo por desconocimiento de la prohibición de crear
rentas nacionales con destinación específica (CP art. 359), no está
entonces llamado a prosperar. Esa prohibición, como ha sostenido
la Corte reiteradamente, afecta sólo a los impuestos nacionales, y
con las excepciones previstas en el artículo 359 Superior.469 No es
aplicable a las contribuciones parafiscales.470 Estas están
previstas expresamente en la Constitución como especies
tributarias legítimas. Los artículos 150 numeral 12, 179 numeral 3,
y 338 de la Carta hablan puntualmente de “contribuciones
parafiscales”. Por su misma naturaleza, estas contribuciones
468
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón). Dijo la Corte que las
“contribuciones parafiscales, [p]or su naturaleza, son de destinación específica”.
469
Sentencia C-375 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo. Unánime). En esa
oportunidad la Corte declaró exequible una norma, demandada por supuestamente violar
la prohibición de crear rentas con destinación específica, entre otras razones porque si
contemplaba un impuesto nacional, en todo caso su destinación específica estaba dentro
de una de las excepciones previstas en el artículo 359 Superior (inversión social).
470
Sentencias C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), antes citada; y sentencia C-490
de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero), también referida.
818
819
tienen una destinación específica.471 No sería razonable

interpretar la Constitución, que prevé expresamente la posibilidad
de crear contribuciones parafiscales, en el sentido de que prohíba
las contribuciones parafiscales con destinación específica,
sabiendo –como queda dicho- que es de la esencia misma de
estas últimas tener una destinación de ese tipo. Por lo cual, la
Corte considera que este cargo no está llamado a prosperar.
Finalmente, en relación con esta norma, restaría por determinar si

la directriz en ella consignada podría considerarse contraria a la
regla contenida en el artículo 359 superior, según la cual no habrá
rentas nacionales de destinación específica.
En torno a este concepto, la Corte ha trazado desde sus inicios

una clara línea jurisprudencial, conforme a la cual el término
rentas nacionales, a partir del cual se define esta prohibición
constitucional, se refiere exclusivamente a los ingresos
tributarios de la Nación472, que en cuanto principal fuente de
recursos para la atención de todas las responsabilidades
financieras atribuidas a ella, no deben ser afectados con
reservas o asignaciones previas para programas o
actividades predefinidas antes del estudio y aprobación del
471
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón). Dijo la Corte que las
“contribuciones parafiscales –[p]or su naturaleza, son de destinación específica”.
472 Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-040 de 1993 (M. P. Ciro Angarita
Barón), C-1515 de 2000 (M. P. Marta Victoria Sáchica Méndez) y C-009 de 2002 (M. P.
Jaime Córdoba Triviño).
819
820
presupuesto de cada vigencia, puesto que ello le resta

flexibilidad a ese importante ejercicio político y democrático,
que es además una importante herramienta de política fiscal.
En el caso de los recursos derivados de la venta de

participaciones accionarias de las entidades públicas, no se
trata de ingresos tributarios ordinarios, sino de recursos que
se reciben por una sola vez, a partir de la decisión de una
entidad estatal de realizar un determinado activo, usualmente con
el ánimo de destinar el producido de esa venta a una finalidad
pública concreta473. Así, la situación difiere diametralmente de
aquella que se plantea frente a la posible destinación específica
de los ingresos tributarios de carácter ordinario, que es la que
justifica la prohibición contenida en el artículo 359 constitucional.
Estas breves consideraciones son suficientes para concluir

con certeza, que en cuanto los recursos derivados de la
enajenación de acciones y bonos convertibles en acciones,
regulada por la Ley 226 de 1995, no constituyen un ingreso
tributario de carácter ordinario, ni tampoco son
necesariamente de carácter nacional, la destinación de un
porcentaje mínimo de ellos a una determinada finalidad no se
encuadra en la prohibición contenida en el artículo 359 del
texto superior.
473 Sobre la posibilidad de enajenar participaciones accionarias estatales con el

propósito de destinar el producto de la venta a una determinada finalidad pública puede
mencionarse a manera de ejemplo la situación planteada en el Decreto Legislativo 4820
de 2010, declarado inexequible por otras razones mediante la sentencia C-242 de 2011
(M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
820
821
6.3.5 Mediante sentencia C-546 de 1994474, la Corte reiteró

como características básicas de las contribuciones
parafiscales, el que no constituyen rentas nacionales, ni
ingresan en el Presupuesto General de la Nación. En punto a
este tema sostuvo:
“En anteriores ocasiones esta Corporación había

señalado que una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que la prohibición de las
rentas nacionales de destinación específica del
artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos
nacionales de carácter tributario o impuestos
nacionales y, por consiguiente, no incluye las
contribuciones parafiscales475. La Corte reitera esa
conclusión, porque la asimilación de las
contribuciones parafiscales a rentas nacionales de
destinación específica introduce una contradicción
entre el artículo 359 de la Constitución y los artículos
150 ordinal 12, 179 ordinal 3 y 338 de la Carta. En
efecto, el primero prohibiría las contribuciones
parafiscales, (de cuya esencia es su destinación
específica) mientras que los otros autorizarían su
creación. Debe entonces concluirse que las
474
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
475
Cfr. Sentencia C-040 de 1994, M.P Ciro Angarita Barón.
821
822
contribuciones parafiscales no son rentas

nacionales de destinación específica.
2.2.2.4
En relación con la constitucionalidad de la tasa por utilización de

aguas prevista en los dos primeros incisos del artículo 43, la Corte
concluyó lo siguiente:
En primer lugar, la Corte sostuvo que el Legislador no

desconoció el artículo 338 superior, pues esta disposición prevén
todos los elementos de la obligación tributaria requeridos para la
creación de una tasa, estos son, el hecho generador, la base
gravable, el sistema y método para la fijación de la tarifa, el sujeto
activo y el sujeto pasivo.
En segundo lugar, aseguró que el Legislador tampoco vulneró el

artículo 359 de la Constitución según el cual las rentas nacionales
no pueden tener destinación específica. La Corte reiteró su
jurisprudencia en el sentido de que esta prohibición no se
predica de las tasas y contribuciones especiales, pues de su
propia naturaleza se desprende la destinación específica.
822
823
3.3. Constitucionalidad de establecimiento de rentas de

destinación específica de inversión social.
3.3.1. En relación con los artículos 10 y 11 de la ley 1324 de 2009,

los recursos que allí se mencionan son dirigidos al Ministerio de
Educación Nacional para inversión social en educación superior,
destinados exclusivamente a actividades de fomento de la
educación en universidades públicas.
Así las cosas, mal puede afirmarse que dichos recursos vulneran
la prohibición constitucional del artículo 359, cuando esta misma
norma establece como una excepción a la prohibición de
destinación específica de rentas nacionales, aquellas
destinadas a inversión social. Y tal situación es propia del
presente caso, ya que los recursos previstos en la norma
demandada son destinados a una finalidad de inversión social en
educación, específicamente el fomento de la misma en
universidades públicas.
En ambos eventos, en el que señala la actora respecto a la

parafiscalidad de los recursos cuando eran dirigidos al ICFES
y en el que dichos recursos son dirigidos a la inversión
social en educación superior por parte del Ministerio de
Educación Nacional, se está obrando de conformidad con el
artículo 359 constitucional.
823
824
3.3.2. La Constitución, la ley orgánica de presupuesto y la

jurisprudencia de la Corte Constitucional, han dejado
establecido que la inversión en educación forma parte del
concepto de inversión social y de gasto público social.
- La Constitución Política476 ha señalado que los recursos del

sistema general de participaciones de los departamentos distritos
y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su
cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de
educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios
públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico,
garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con
énfasis en la población pobre.
Ahora bien, la prioridad en materia de inversión social y de gasto

público social en educación se ve especificada en la
Constitución477al señalar que el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Por ende, es objetivo esencial del Estado la
solución de necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable. En estos casos, el
gasto público social – como el de educación- tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación.
476
Art. 356 Inciso 4.
477
Art 366.
824
825
-. En la Ley Orgánica del Presupuesto478, por su parte, define

como gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de
las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en
inversión. Respecto al presupuesto de inversión social no se
puede disminuir porcentualmente en relación con el del año
anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones.
- Con base en las disposiciones normativas señaladas, la Corte

Constitucional, ha desarrollado el derecho a la educación como
prioritario dentro del Estado, al respecto ha afirmado:
“Si la educación es un objetivo y un derecho

fundamental, que debe ir de la mano con otros derechos
fundamentales: la igualdad y la dignidad, es obvio que
ello implica la prevalencia de tal servicio dentro de la
estructura del estado social de derecho. Esa prioridad,
en cuanto tiene que ver con el juez constitucional en
la resolución de las tutelas, significa no solo la
viabilidad de esta acción cuando el educador
reclama el pago oportuno de sus salarios, sino la
exigencia que puede formular el educador y el
educando para la no distracción de los fondos
478
Art. 41. Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179
de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
825
826
presupuestados. Los recursos destinados para tal fin

deben ser empleados. Si, además, la educación es un
derecho-deber, tal calificativo se predica tanto a los
estudiantes como a los docentes y al personal
administrativo que colabora en la labor educativa, para
que dentro de lo fáctico haya un grado alto de eficacia y
eficiencia en la utilización de todos los instrumentos para
el acceso al conocimiento. La eficacia del derecho
depende del apoyo logístico y económico, por lo
tanto lo presupuestado es condicionante para la
viabilidad del derecho. Por eso el Juez, de tutela, para
la efectividad del derecho a la educación tiene que
verificar si resulta violado por el no cumplimiento de la
afectación de los recursos ordenados por la Constitución
Política, viendo si éstos han sido o no empleados o si se
distrae su destinación en perjuicio de la educación.”479
Así entonces, esta Corporación ha señalado que el concepto de

gasto público social480 trae consigo el servicio público de
educación:
“[…] el servicio público de educación ha sido definido

por el mismo constituyente en el artículo 366, como
479
Sentencia T- 516 de 1996.
480
Respecto de la definición de Gasto Público Social, la Corte ha dicho que “Definido el
gasto público social, según lo ordena la Constitución, como aquel destinado a solucionar
necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, etc., es apenas lógico que las partidas correspondientes figuren en los capítulos
respectivos. No hay que olvidar que según el artículo 16 de la ley 179, "El Presupuesto
de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda
pública y de los gastos de inversión" Sentencia C- 541 de 1995
826
827
gasto público social. Una disposición de una ley

ordinaria, como es la acusada parcialmente, en cuyo
artículo 84 se reitera que el gasto público en la
educación hace parte del gasto público social, no
puede ser violatoria de la Carta, porque ella se limita a
reproducir el contenido del artículo 366 del Estatuto
Supremo, en el que el gasto de la educación se ha
definido como social”481.
Ese gasto público social justifica que la Constitución hubiera

señalado a la educación como objetivo fundamental del estado
social de derecho. En efecto, la educación es una de las áreas
prioritarias de inversión social que ratifica la finalidad social propia
del Estado representada en los servicios públicos, el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.482
Así las cosas, la Constitución determinó que no hay rentas de
destinación específica exceptuando las destinadas para
inversión social, situación en la que se encuentran los
recursos de educación.
“7.3. Examen del cargo de inconstitucionalidad relativo al

desconocimiento del artículo 359 de la Constitución Política, que
prohíbe las rentas de destinación específica.
481
Sentencia C- 547 de 1994, T-1330 de 1999, C-931 de 2004, entre otras.
482
Sentencia C- 151 de 1995
827
828
“En una acusación independiente de todas aquella otras que de

alguna manera toman pie en el desconocimiento del principio de
igualdad, y de sus manifestaciones en los principios tributarios de
equidad y progresividad, el actor señala que la norma demandada
viola el artículo 359 de la Carta Política, que prohíbe las rentas de
destinación específica, pues en este caso la destinación del
recaudo que se obtiene del señalamiento de una mayor tarifa no
corresponde a ninguna de las excepciones que tal disposición
contempla.
“Dicha destinación, se recuerda, es la siguiente:”
“El incremento del 4% a que se refiere este parágrafo

será destinado a inversión social y se distribuirá así:”
“ Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoción

y desarrollo del deporte, y la recreación, escenarios
deportivos incluidos los accesos en las zonas de
influencia de los mismos, así como para la atención de
los juegos deportivos nacionales y los juegos
paralímpicos nacionales, los compromisos del ciclo
olímpico y paralímpico que adquiera la Nación y la
preparación y participación de los deportistas en todos
los juegos mencionados y los del Calendario Unico
Nacional.”
“ El 25% restante será girado a los departamentos y al

Distrito Capital para apoyar los programas de fomento y
828
829
desarrollo deportivo, atendiendo los criterios del

Sistema General de Participación establecido en la Ley
715 de 2000 y también, el fomento, promoción y
desarrollo de la cultura y la actividad artística
colombiana.”
“En relación con la anterior acusación, la Corte considera:”
“El texto del artículo 359 de la Constitución Política, es el

siguiente:”
“Artículo 359: No habrá rentas nacionales de

destinación específica.
Se exceptúan:
1. Las participaciones previstas en la Constitución en

favor de los departamentos, distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversión social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación

asigna a entidades de previsión social y a las antiguas
intendencias y comisarías.”
“Ciertamente, esta norma superior no menciona expresamente el

fomento, promoción y desarrollo del deporte, la recreación, la cultura
y la actividad artística colombiana, como excepciones a la prohibición
general de rentas de destinación específica. No obstante, el artículo
829
830
52 de la Carta, en la nueva redacción introducida por el Acto

Legislativo 02 de 2000, es del siguiente tenor:”
“Artículo 52. El ejercicio del deporte, sus

manifestaciones recreativas, competitivas y
autóctonas tienen como función la formación integral
de las personas, preservar y desarrollar una mejor
salud en el ser humano.”
“El deporte y la recreación, forman parte de la

educación y constituyen gasto público social.”
“Se reconoce el derecho de todas las personas a la

recreación, a la práctica del deporte y al
aprovechamiento del tiempo libre”.
“El Estado fomentará estas actividades e

inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones
deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad
deberán ser democráticas”
“Así pues, la disposición superior anterior no deja duda en cuanto al

carácter de gasto social reconocido por el constituyente a la inversión
pública en deporte y recreación.
“En cuanto a la inversión pública en el fomento de las actividades

culturales y artísticas, deben recordarse los términos de los artículos
830
831
70 y 71 de la Constitución Política, conforme a los cuales el Estado

tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos
los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la
educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y
profesional en todas las etapas del proceso de creación de la
identidad nacional, y los planes de desarrollo económico y social
deben incluir el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura.
Disposiciones superiores específicamente desarrolladas por la Ley
397 de 1997, que en su artículo primero, numeral octavo, señala:
“El desarrollo económico y social deberá articularse

estrechamente con el desarrollo cultural, científico y
tecnológico. El Plan Nacional de Desarrollo tendrá en
cuenta el Plan Nacional de Cultura que formule el
Gobierno. Los recursos públicos invertidos en
actividades culturales tendrán, para todos los
efectos legales, el carácter de gasto público
social.”
“Por todo lo anterior, la Corte estima que tampoco resulta procedente

este cargo adicional de inconstitucionalidad.”
2.2.2.1.2 Para la Corte es evidente de otra parte que el artículo

359 no hace parte del marco normativo exigible al legislador
831
832
excepcional para el ejercicio de la potestad impositiva durante el

Estado de Conmoción Interior.
En efecto, el ejercicio de la facultad impositiva en este caso sólo

se justifica en la medida en que tenga relación directa y específica
con la situación que hubiere determinado la declaratoria del
estado de excepción y que se encuentre encaminada a conjurar
las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos. Esta circunstancia hace que en el presente caso no
resulte aplicable la prohibición de establecer rentas con
destinación específica a que alude el artículo 359 superior483.
En forma diferente a lo que sucede en tiempos de paz, durante la

conmoción interior la destinación de los recursos debe estar
específica y exclusivamente dirigida a conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos, so pena de
que el establecimiento del tributo sea inconstitucional.
Este punto ya fue definido por la jurisprudencia en los siguientes

términos:
“En los tiempos de "no paz", como los del estado de

conmoción interior, de acuerdo con la Carta Política de 1991,
483 ARTICULO 359. No habrá rentas nacionales de destinación específica.

Se exceptúan:
1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los
departamentos, distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversión social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social
y a las antiguas intendencias y comisarías.
832
833
se pueden decretar contribuciones. Si bien es clara la

prohibición de rentas específicas recogida de la ley por el
Constituyente de 1991, por razones que consultaban un
mayor grado de flexibilidad de las finanzas públicas, con lo
que se denominó "la unidad de caja", este precepto debe
entenderse como regulador de la tributación ordinaria, sólo a
cargo de las corporaciones públicas, pero no, de la
tributación autorizada por la Constitución Política, a cargo del
ejecutivo, en ejercicio de las facultades excepcionales de
conmoción interior, como se ha visto, por cuanto, los decretos
legislativos que en esta oportunidad se expidan, deben por
mandato de la propia Carta, referirse específicamente a los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de
Excepción.”484
No cabe en consecuencia predicar la aplicación de dicha

prohibición en relación con los tributos que se creen durante el
Estado de Conmoción Interior.
7. Destinación específica del gravamen adicional a los

cigarrillos para el fomento del deporte y la actividad deportiva
484 Sentencia C-083 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz.
833
834
Según el Procurador General de la Nación, el gravamen adicional

a los cigarrillos, a que alude el artículo 4 de la ley 30 de 1971,
objeto de demanda parcial, es un impuesto con destinación
específica que debe ser declarado inconstitucional por infringir el
artículo 359 de la Constitución, tal como lo hizo la Corte en un
caso similar, concretamente, en la sentencia C-317/98 en la que
declaró inexequible la norma que destinaba una parte del IVA para
el fomento de la actividad deportiva.
No comparte la Corte el punto de vista del Procurador pues, como

tantas veces se ha reiterado, “las rentas nacionales cedidas a
los entes territoriales pueden ser objeto de una específica
destinación por parte del legislador siempre y cuando el fin al
cual se destinen revista un interés que razonablemente puede
predicarse de las entidades territoriales beneficiadas (....) la
propia Constitución autoriza al poder central para fijar su
destinación, siempre que tal destinación se adecue a las
prioridades definidas en la Carta, las que se refieren,
fundamentalmente a la satisfacción de las necesidades
485
básicas de los pobladores de cada jurisdicción.”
La prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución, “no

se aplica a las rentas nacionales cedidas a las entidades
territoriales, pues dichos recursos no ingresan al
presupuesto nacional sino a los presupuestos de dichas
entidades y se destinan a la satisfacción de necesidades
485
ver entre otras, C-036/96 , C-219/97, C-720/99
834
835
propias de las mismas que, al mismo tiempo, responden a un

486
interés nacional.”
Y en otra oportunidad se expresó: “las rentas que la nación cede

anticipadamente a las entidades territoriales no constituyen rentas
nacionales y, por tanto, no viola la Constitución la norma legal que
487
les fija una destinación específica.”
“La excepcionalidad de las rentas de destinación específica.
“7. Según los demandantes la disposición legal examinada crea

en favor del Coldeportes, con cargo a los recursos provenientes
del impuesto al valor agregado (I.V.A), una renta nacional de
destinación específica, lo que vulnera la prohibición contenida en
el artículo 359 de la Constitución Política. En el lado opuesto, los
defensores de la exequibilidad, aducen que los gastos que se
cubren con dicho gravamen, tienen el carácter de “inversión
social” y, por tanto, la medida legal se respalda en la excepción
consagrada en el numeral segundo del citado artículo de la
Carta.” (...)
“8. La Corte Constitucional de manera reiterada ha considerado

que sólo por vía excepcional, siempre que se den los
presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la
486
C-897 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
487
Idem.
835
836
Constitución, puede el Congreso establecer una renta nacional de

destinación específica. La prohibición constitucional, como se ha
expuesto de manera repetida, busca reivindicar las funciones que
el presupuesto está llamado a cumplir como el más decisivo
instrumento de política fiscal en manos de la democracia y al cual
se confía la eficiente y justa asignación de los recursos y el
desarrollo económico. El proceso presupuestal, en principio, esto
es, salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución,
no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignación de
rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad
al manejo de las finanzas públicas y, por consiguiente,
menoscaban la función política de orientar el gasto y los recursos
existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento
histórico se estiman prioritarias.
“De otro lado, la proliferación de rentas de destinación específica -

fenómeno al que se puede llegar con una interpretación
expansiva de las excepciones -, al “feudalizar” y “lastrar” el
proceso presupuestal, tienden no sólo a restarle significado
político, sino que además debilita enormemente el presupuesto
como instrumento de cumplimiento del plan de desarrollo. La
delicada tarea de gestionar globalmente las metas del plan y
hacerlas compatibles con las políticas y posibilidades reales de
gasto dentro de cada vigencia fiscal, se torna en extremo difícil
cuando una porción sustancial de los ingresos queda
inexorablemente atada a los destinos fijados por las leyes
creadoras de rentas con destinación específica que limitan por
definición el ingreso de los caudales públicos a una caja común
para luego, de manera racional, asegurar la ejecución ordenada y
836
837
justa de las prioridades trazadas en la ley de presupuesto y en el

plan de desarrollo.” (…)
“En este caso, la Corte encuentra que con clara violación de la

Constitución Política (C.P. art. 359) se ha dado por la ley una
destinación específica a una renta nacional. La financiación de un
establecimiento público mediante la afectación de una renta
nacional con ese propósito, no encuadra en ninguna de las
hipótesis excepcionales que enumera el artículo 359 de la C.P.
Aunque no cabe descartar que una entidad de esta naturaleza
pueda como ejecutora de programas de inversión social, resultar
beneficiaria de una renta nacional, ello no podría en ningún
evento admitirse al margen de una detenida sopesación de la
finalidad concreta del gasto en términos de necesidades básicas
insatisfechas, población objetivo, eficiencia fiscal y administrativa,
mecanismos de información y control, entre otros factores que
intervienen constitucionalmente en el concepto de inversión
social.
“La “destinación específica” de la renta nacional, sin pretender

que el legislador la describa en todos sus detalles, no puede
simplemente coincidir con el objetivo genérico de una entidad
pública o con la simple previsión de que dicho destino será el que
corresponda al respectivo proceso de planificación. En el Estado
social de derecho, las entidades que conforman el aparato
público, en un gran número cumplen funciones directamente
relacionadas con el bienestar de la comunidad y el cumplimiento
efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales. En
realidad, el cometido de lo público no es diferente de la
efectividad de los derechos y garantías individuales y sociales.
Ahora, por mandato constitucional, la planificación de la actividad
837
838
estatal abarca el universo de la acción pública que, se repite, en

buena parte repercute en la satisfacción de necesidades sociales,
como quiera que esta es su razón de ser. Desde este punto de
vista, una parte sustancial de entidades del Estado podría
teóricamente estar amparado por rentas de destinación
específica, mediante la simple constatación de que por su objeto
pertenecen al “sector social” y que sus acciones serán las
resultantes del proceso de planificación en el que se imbrica lo
público y lo comunitario. De aceptarse este planteamiento, sin
duda, las rentas de destinación específica, se convertirían en la
regla general cuando en la Carta ellas sólo excepcionalmente
pueden consagrarse por el legislador.
“A juicio de la Corte la determinación de lo que constituye

“inversión social”, susceptible de ser financiada con cargo a una
renta nacional de destinación específica, no resulta de un ejercicio
semántico. Como se ha advertido por esta corporación, no
siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que
tiene que ver con la inversión y lo que concierne al
funcionamiento. En la práctica la aplicación de estas distinciones
está sujeta a una innegable ambigüedad. Por esta razón es
indispensable que si el uso de dichos conceptos se traduce en
consecuencias importantes en el campo de la hacienda pública,
se establezcan condiciones y presupuestos objetivos sin los
cuales éstas no puedan producirse. En este orden de ideas, si el
principio que prevalece debe ser el de unidad de caja, la
justificación de una renta de destinación específica no puede
fundarse en el simple objeto del ente, su relación con la
efectividad de derechos económicos, sociales o culturales y la
aplicación en su ámbito del proceso de planificación. Como ya se
838
839
expresó, si lo anterior fuera por sí mismo suficiente, las rentas de

destinación específica pasarían a convertirse en la regla general
causando un grave desajuste a los procesos presupuestario y de
planificación. Es menester, adicionalmente, probar que las
necesidades sociales o el objetivo social que se pretenderían
atender con cargo a una renta de destinación específica, no
obstante tener carácter prioritario, no pueden razonable y
adecuadamente satisfacerse a través del proceso normal de
presentación, aprobación y ejecución del presupuesto y de
planificación de la acción pública. En verdad, la excepción a la
prohibición general sólo está llamada a tener curso favorable
cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada
inversión social, arriesga objetivamente con malograrse si la
misma ha de sujetarse al proceso hacendístico general.”
Las regalías y las compensaciones. El impuesto de

transporte en el caso de gasoductos y oleoductos (…)
Como se trata de un impuesto creado a favor de la Nación pero

cedido por ésta en virtud de ley, no se está en presencia de
una participación de los municipios en ingresos corrientes de la
Nación, por lo cual, en cuanto a su distribución, no son
aplicables las reglas contempladas por el artículo 357 de la
Carta.
839
840
Por la misma razón, no puede hablarse de posible violación del

artículo 359 de la Constitución, que prohibe las rentas
nacionales de destinación específica, pues lo recaudado por
concepto del tributo no llega a formar parte de las rentas
nacionales en cuanto la ley lo ha cedido anticipadamente a las
Conclusiones
Todo lo anterior indica, en primer lugar, que el legislador

gozaba de facultades para estipular que los recursos
provenientes del impuesto fueran distribuidos entre los
municipios no productores de gas y petróleo cuando hubieren
sido afectados por el transporte de recursos materia de
explotación a lo largo de oleoductos y gasoductos existentes en
el territorio nacional.
Para la Corte ha quedado establecido satisfactoriamente que

no se trataba de una distribución de regalías por cuanto el
supuesto de la norma cuestionada es precisamente el de que
los municipios favorecidos no tienen derecho a la participación
en ellas por no ser productores de los minerales de que se
trata.
Además, habiéndose cedido el impuesto a los fiscos

municipales, es claro también que los ingresos respectivos no
tienen la calidad de ingresos corrientes de la Nación y, por
tanto, no deben ser repartidos entre todos los municipios
840
841
colombianos según los criterios del artículo 357 de la

Constitución. Esta norma, en consecuencia, no ha sido violada.
Como ya se dijo, tampoco hay lugar a sostener que fue

consagrada una renta de destinación específica.
- En lo que atañe a la violación del artículo 136-4 de la

Constitución, advierte la Corte que el actor parte de un
supuesto errado, pues los aportes a que alude el literal d) del
artículo 43 demandado, si bien parten del presupuesto
nacional, son dineros que pertenecen a las instituciones
de educación superior y, en consecuencia, se pueden
considerar como contribuciones de esos establecimientos
al ICFES, para su funcionamiento y para el cumplimiento
de las actividades de fomento de la educación superior.
La autorización que se concede al Ministerio de Hacienda para

apropiar dichas partidas, es sólo un mecanismo de manejo
destinado a agilizar el pago de los mismos, pues en lugar de
que sean las instituciones de educación superior las que giren
directamente el valor correspondiente a los aportes del 2% al
icfes, se ordena descontarlo de las sumas que reciban del
presupuesto nacional las entidades mencionadas, lo cual no
infringe la Constitución.
- Para desechar el cargo por presunta violación al artículo

359 del Estatuto Superior, basta recordar que la
841
842
Constitución prohibe las rentas nacionales con

destinación específica y, como lo ha sostenido la Corte, se
consideran como tales aquéllas que "se refieren
exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o
impuestos. Esto es así, por cuanto no sólo el concepto
rentas evoca el de impuestos, sino que también sería difícil
entender cómo podrían ser aplicables las disposiciones
contenidas en los artículos 150-7, 210, 336 y 362 de la
Carta, en cuanto se refiere a la descentralización por
servicios. Es bien sabido que el legislador otorga a
algunas entidades con patrimonio autónomo ciertas
funciones, en virtud de las cuales recaudan de manera
sistemática y continuada, una serie de recursos que son
destinados a su cumplimiento. Si tales recursos fueran
entendidos como rentas nacionales, no podrían tener
destinación especial, además que pasarían a formar parte
del presupuesto nacional quedando así desvertebrado el
principio constitucional de la descentralización por
servicios" (C-040/93 M. P. Ciro Angarita Barón). Esta
doctrina aparece reiterada en la sent. C-465/93, en la que
se insiste en que la prohibición de establecer rentas
nacionales de destinación específica se refiere
exclusivamente a impuestos, mas no a tasas o
contribuciones parafiscales.
Pero aún, si en gracia de discusión se aceptara que los aportes

a que alude la norma demandada, son rentas de destinación
específica, habría que señalar que tales partidas estarían
exceptuadas de la prohibición consagrada en el artículo 359 de
842
843
la Carta, pues se trata de rentas destinadas a inversión social,

las que conforme al numeral 2o. de esta misma norma
constitucional, son legítimas.
La Corte Constitucional precisó, en un primer pronunciamiento, que

la prohibición de establecer rentas de destinación específica
consagrada en el artículo 359 es exclusiva para las autoridades
nacionales en relación con los ingresos de carácter tributario.
Posteriormente, hizo extensiva la prohibición para los recursos

provenientes de la venta de activos al fallar sobre una demanda del
artículo 10 de la Ley 88 de 1993, en la cual, además de confundir el
concepto de libre asignación —cuyo significado es precisamente la
ausencia de afectación— con una renta con destinación específica.
En el mismo fallo consideró inconstitucional la posibilidad de atender
las capitalizaciones o cancelaciones de obligaciones que deba
efectuar la Nación a entidades de derecho público mediante la
liquidación de activos de la Nación.
De este modo la prohibición de crear rentas con destinación específica

en el orden nacional tiene un alcance general y no solamente
tributario, que por lo demás pareciera ser la intención del
Constituyente. El artículo mencionado dice:
Artículo 10.- Los órganos del orden nacional deberán

enajenar los activos que no sean necesarios para el
desempeño de sus funciones. Los recursos así originados
serán de libre asignación en el Presupuesto General de la
Nación.
843
844
“3” (...) “En anteriores ocasiones esta Corporación había señalado que
una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que
la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del
artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de
carácter tributario o impuestos nacionales y, por consiguiente, no
incluye las contribuciones parafiscales. La Corte reitera esa
conclusión, porque la asimilación de las contribuciones parafiscales a
rentas nacionales de destinación específica introduce una
contradicción entre el artículo 359 de la Constitución y los artículos
150 ordinal 12, 179 ordinal 3 y 338 de la Carta. En efecto, el primero
prohibiría las contribuciones parafiscales, (de cuya esencia es su
destinación específica) mientras que los otros autorizarían su
creación. Debe entonces concluirse que las contribuciones
parafiscales no son rentas nacionales de destinación específica.” (…)
“Segunda” (...) “a)2 (...) “No sucede igual con la segunda parte de
la actual norma. Pues, de un lado, no se incluyó en la que ya juzgó
la Corte; y, del otro, contradice ostensiblemente un mandato
constitucional, como se verá.”
844
845
“Dispone el artículo 359 de la Constitución:”
"Artículo 359.- No habrá rentas nacionales de destinación

específica.”
"Se exceptúan:”
"1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor

de los departamentos, distritos y municipios.”
"2. Las destinadas para inversión social.”
"3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna

a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias
y comisarias".
“Existe, como se ve, la prohibición general de las rentas de

destinación específica, con las excepciones descritas. Pero en la
norma acusada se establece que los recursos "serán de libre
asignación en el Presupuesto General de la Nación". Lo cual
supone dar respuesta a dos preguntas:”
“1a. ¿Qué debe entenderse por "libre asignación"?.
845
846
“2a. ¿A quién correspondería hacerla, en caso de ser posible, y en

qué momento?.”
“En relación con la primera de estas cuestiones, hay que comenzar

por decir que asignar, según su primera acepción, es "señalar lo
que corresponde a una persona o cosa". Su significado es
semejante al de destinar, también en su primera acepción:
"ordenar, señalar o determinar una cosa para algún fin o efecto".
“Es claro, pues, que la "libre asignación" que autoriza la norma,

equivale a "libre destinación". Y para que tenga algún sentido la
norma, es necesario interpretarla así: la libertad para darles a los
referidos recursos una destinación específica, al arbitrio de quien
hace la asignación. Pues sería ilógico pensar que tal libertad para
asignar sólo pudiera conducir a que los recursos hicieran parte de
los fondos comunes, es decir, siguieran el principio de la unidad de
caja, al cual, de todas maneras, están sujetos.
“Por este primer aspecto, la norma que se examina es contraria a

la Constitución, pues establece la posibilidad de dar a unos
recursos una destinación específica, de conformidad con la
interpretación hecha.
“En cuanto al segundo interrogante, es menester decir que, ya

corresponda al Congreso hacer la "libre asignación" o corresponda
al Ejecutivo, ésta será de todos modos contraria a la Constitución.
Esto, sencillamente, porque los recursos de que se trata no están
comprendidos dentro de las excepciones del artículo 359.
846
847
“Además, debe agregarse que el artículo 113 de la Constitución,

consagra la autonomía e independencia de los órganos que
integran la ramas del poder público.
“Por lo expuesto, la Corte declarará inexequible la frase del artículo

10 que dice: "Los recursos así originados serán de libre asignación
en el Presupuesto General de la Nación". Y, como se dijo,
declarará exequible la primera parte de esta misma norma...”.
“b) "Artículo 14.” (…)
"Las capitalizaciones o cancelaciones de obligaciones que

deba efectuar la Nación a entidades de derecho público,
podrán realizarse mediante la liquidación de activos de la
Nación.” (…)
“No sucede lo mismo con el inciso segundo. Este implica la

autorización al Gobierno Nacional para que, a su arbitrio,
determine la enajenación, o liquidación de unos activos, para
destinar su producto a "las capitalizaciones o cancelación de
obligaciones que deba efectuar la Nación a entidades de
derecho público". Es, sencillamente, la destinación anticipada
de unos recursos presupuestales a un fin específico.
Destinación que contraría la Constitución, en sí misma, y como
consecuencia de la violación de la ley Orgánica del
Presupuesto.
“Empezando por lo último, hay que recordar que uno de los

principios del sistema presupuestal, es el de la Unidad de Caja,
expresado así en la ley 38 de 1989:
847
848
"Artículo 12.- Unidad de Caja. Con el recaudo de todas

las rentas y recursos de capital se atenderá la situación
de fondos a los organismos y entidades para el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación.”
"..."
“Es claro que al permitir al gobierno enajenar unos activos para

que el producto de la enajenación tenga una destinación
específica, se sustraen tales recursos a ese fondo común, y se
viola, por lo mismo el principio de la unidad de caja.
“Principio que está plasmado expresamente en el artículo 359

de la Constitución, que prohíbe las rentas nacionales de
destinación específica, con las excepciones que la misma
norma contempla.”
6.4.2.1. De los ingresos con destinación específica

que no hacen base para otras destinaciones
En el caso de los impuestos del orden nacional afectados
parcialmente con una destinación específica se aplica lo dispuesto
en el artículo 28 del Estatuto Orgánico que evita que se destine un
mismo recurso para diferentes fines.
Artículo 28. Las rentas de destinación específica autorizadas en los

numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución, se harán
efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la
848
849
Nación, después de descontar el Situado Fiscal y la participación

de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación
ordenados por los artículo 356 y 357 de la Constitución.
6.4.2.2 Las destinaciones específicas creadas por la

ley en las entidades territoriales
Las entidades territoriales gozan de autonomía en la destinación
de sus rentas de tal forma que la ley únicamente puede crearlas de
manera excepcional para proteger la estabilidad económica de la
Nación y conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto
nacional, como se desprende la Sentencia C-219 de 1997 de la
Corte Constitucional:
“30 (...) En síntesis, considera la Corte que, en principio, la ley no

puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los
recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes
endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está
autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad
de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para
proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente,
para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto
nacional.”
Como se indicó en el capítulo I sobre el contenido de las normas

orgánicas del presupuesto de las entidades territoriales, la
Sentencia C-579 de 2001 precisó que las asambleas y concejos
849
850
son los competentes para crear las rentas de destinación

específica en el orden local.
6.4.2.3. Las contribuciones parafiscales, los fondos

especiales, los ingresos de los establecimientos
públicos y los ingresos creados en los estados de
excepción frente al principio de unidad de caja
Por definición las contribuciones parafiscales se establecen en
beneficio del sector económico que tributa y en consecuencia
tienen en su origen una destinación específica que las excluye de
la aplicación del principio de unidad de caja. Dice así la Corte
“5. (…)
“Por otra parte, si de la destinación de los recursos se trata, la

señalada en el artículo demandado no desconoce tampoco el
artículo 359 de la Constitución, que prohíbe las rentas nacionales de
“En primer lugar, el carácter parafiscal de la renta en cuestión

excluye, según lo explicado, su forzoso ingreso al Presupuesto
General, como lo resaltó la Corte en Sentencia C-546 del 1 de
diciembre de 1994 (M.P. : Dr. Alejandro Martínez Caballero), de lo
cual resulta que no se da la hipótesis de una posible vulneración del
mandato constitucional, pues la figura contemplada en la norma que
se examina es bien distinta : como provenientes de una contribución
parafiscal, los dineros recaudados han de tener, de por sí, una
destinación que la misma ley debe indicar, según el artículo 150-12
de la Constitución Política, orientada hacia el mismo sector
económico que tributa, en este caso el de los trabajadores.
850
851
“Pero, aun si se admitiera en gracia de la discusión -no lo admite la

Corte Constitucional- que una contribución parafiscal debiera ser
evaluada a la luz del artículo 359 de la Carta, la que ahora se
controvierte encajaría en las excepciones a la prohibición de la
destinación específica, pues correspondería a lo previsto en el
numeral 3 Ibídem : "Las (rentas) que, con base en leyes anteriores,
la Nación asigna a entidades de previsión social.”
Los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos

públicos también se constituyen en excepciones al principio de
unidad de caja. Dice así la Sentencia C-009 de 2002 de la Corte
Constitucional.
“12. Así mismo, los fondos especiales constituyen una de las

excepciones al principio de unidad de caja. De acuerdo con los
artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones
parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional no están
comprendidos dentro del principio de unidad de caja, principio
definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111
de 1996: "Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital
se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en
el Presupuesto General de la Nación". Entonces, si los fondos
especiales constituyen una excepción al principio de unidad de
caja, su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las
decisiones que para cada caso adopte el legislador.
851
852
En los estados de excepción se pueden crear tributos o modificar

los existentes con el exclusivo fin de remover las causas de la
emergencia. De esta forma se pueden crear rentas de destinación
específica que se encuentran exceptuadas de la aplicación del
principio de unidad de caja. Dice así la Sentencia C-136 de 1999
de la Corte Constitucional.
“3.5 (…)
“Concluye, pues, la Corte Constitucional que la prohibición

consagrada en el artículo 359 de la Carta Política es perentoria y
vinculante para el Congreso en épocas de normalidad, pero que
en los eventos extraordinarios del Estado de Emergencia en sus
distintas modalidades no resulta aplicable como límite a las
atribuciones extraordinarias del Ejecutivo, ya que el artículo 215
de la Constitución contempla de manera explícita, inclusive como
exigencia al Presidente de la República, la destinación específica
de los recursos que sea preciso captar por la vía del
establecimiento temporal de nuevos tributos o a través de la
modificación de los existentes. Y ello por la imperativa e
indispensable relación que debe existir entre el objetivo básico de
remover las causas de la emergencia y el contenido de los
decretos que se dicten.”
6.4.2.4. Para definir una destinación específica

prevalece la esencia y las características de la renta
sobre su nombre
Para la Corte Constitucional, es indiferente el nombre que se le dé
a una renta para determinar si se está violando el artículo 359 de
la Constitución. En consecuencia, debe recurrirse en cada caso
852
853
particular a las características esenciales, las cuales prevalecen

sobre el nombre otorgado por el legislador. Dice así la Sentencia
C-298 de 1998:
“8“ (...) “Por tal razón, la Corte debe estudiar si la imposición de

una contribución a un cierto grupo de personas o actividades con
la obligatoria asignación a un determinado sector económico
constituye efectivamente una contribución parafiscal, pues en caso
de no ser así, se podría estar vulnerando la prohibición del artículo
359 de la Constitución, según el cual no puede haber rentas
nacionales con destinación específica, o se podría estar afectando
la equidad tributaria. Por ello, si bien, como regla general, no se
puede señalar "como inconstitucional la creación de un tributo por
figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a
clasificaciones doctrinarias", ya que "la denominación tributaria
usada por el legislador es indiferente. Sentencia C-430 de 1995.
MP José Gregorio Hernández Galindo. (...) En efecto, si la cuota
se cobra a toda la sociedad para asignarla a un sector
determinado, estaríamos en frente de una renta de destinación
específica prohibida constitucionalmente. En ese mismo orden de
ideas, si la contribución se exige a un sector económico pero su
producto se asigna a otro sector, entonces no sólo estaríamos
también frente a una renta con destinación específica sino que se
estaría afectando la igualdad y la equidad tributarias.”
6.4.2.5. Las asambleas y concejos pueden crear

destinaciones específicas
En relación con lo dispuesto en el literal p) del numeral 8.3 de la
Sentencia C-478 de 1992, según el cual se reafirma la prohibición
853
854
de establecer rentas nacionales de destinación específica

resaltada en los principios que deben seguir las entidades
territoriales, es preciso advertir que en el orden local sí es posible
crear destinaciones específicas por parte de las asambleas
departamentales y concejos municipales. Así lo consagró la Corte
Constitucional.
“En primer lugar, el Parágrafo citado, en su primer inciso,

establece una definición operativa de los "ingresos corrientes de
libre destinación", así: "Para efectos de lo dispuesto en esta ley se
entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos
corrientes excluidas las rentas de destinación específica,
entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo
a un fin determinado". Es la expresión "o acto administrativo" la
que llama la atención de la Corte, puesto que tal noción podría, en
principio, abarcar tanto los actos administrativos dictados por el
Gobierno, como los que dicten las entidades territoriales. Esta
Corporación ha sostenido en repetidas ocasiones que la
prohibición constitucional de las rentas nacionales de destinación
específica (art. 359, C.P.) no es aplicable a las rentas de las
entidades territoriales; por lo mismo, bien pueden las autoridades
del nivel territorial establecerlas, mediante los actos
administrativos correspondientes: ordenanzas departamentales y
acuerdos municipales (arts. 300-5, 313-4 y 313-5). Sin embargo,
no sucede lo mismo respecto del Gobierno Nacional; éste, al estar
sujeto en todas sus actividades a la Ley Nacional, se encuentra
854
855
impedido para efectuar dichas destinaciones específicas mediante

los actos administrativos propios de su función, y mal haría el
intérprete de la norma acusada en admitir tal hipótesis. Por lo
mismo, habrá de declararse la constitucionalidad condicionada de
la expresión "o acto administrativo", en el sentido de que sólo
cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por
las autoridades del nivel territorial, de conformidad con la ley.”
6.5. Unidad de presupuesto

Como se mencionó al analizar la cobertura del Estatuto Orgánico
del Presupuesto, el principio de unidad de presupuesto hace
relación a la existencia de un único presupuesto en el que se
agrupen todos los ingresos y los gastos del Estado.
La Constitución Política parece orientarse en esa dirección, al

menos en cada nivel de descentralización, al hacer mención de un
único presupuesto en los órdenes nacional y territorial y al
otorgarles la competencia presupuestal exclusivamente al
municipales.
Sin embargo, las propias sentencias de la Corte Constitucional

sobre los órganos autónomos, las contribuciones parafiscales y los
recursos públicos que pueden ser administrados directamente por
los particulares les otorgan las facultades presupuestales a
autoridades diferentes a los máximos representantes de la
sociedad en los cuerpos colegiados.
De la misma forma la ley orgánica y las normas que lo desarrollan

hacen lo propio y les atribuyen competencias presupuestales al
CONFIS y a las juntas directivas de las empresas industriales y
855
856
comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta

con régimen de empresas industriales y comerciales del Estado,
de carácter financiero.
La unidad de presupuesto también se ha querido entender como la

existencia de una normatividad única aplicable a todas las
entidades del Estado, como se desprende del artículo 352 de la
Constitución Política, tal vez por el reconocimiento de la existencia
de gran cantidad de presupuestos y de autoridades en la materia,
sin embargo, la jurisprudencia también se ha encargado de dejar
sin vigencia sus propias sentencias, ya que expresamente excluye,
aunque no uniformemente, de la aplicación de las disposiciones de
la Ley Orgánica del Presupuesto a los órganos autónomos del
Estado y a los particulares que administran directamente recursos
del Estado.
La anarquía presupuestal se refleja también en la inexistencia de

una unidad sobre la materia, que dificulta en grado sumo la
vigilancia de los órganos de control y de la justicia especializada.
La Sentencia C-478 de 1992 de la Corte Constitucional dice sobre

el particular:
“6.1” (...) “Por ello se puede entender que en Colombia se imponga

el principio de la unidad presupuestal frente al de la autonomía
inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico
de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y
Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva
Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de
ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace
856
857
de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o

de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y
objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor
anualmente.”
“"El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto,

ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea
nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Esta libertad
relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda
pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los
procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación,
ejecución y control del mismo respondan a patrones comunes.” (...)
6.6. Principio de legalidad

El principio de legalidad resalta la condición adjetiva del
presupuesto y consiste en que solo se podrá incorporar en el
presupuesto un ingreso o un gasto cuando haya sido creado por la
ley, las ordenanzas y los acuerdos, los créditos judicialmente
reconocidos, los planes de desarrollo y las leyes, las ordenanzas y
los acuerdos que crean las entidades públicas en los términos
establecidos en los artículos 346 y 347 de la Constitución Política.
El artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto desarrolla lo

dispuesto en el artículo 346 de la Constitución así:
ARTÍCULO 38. En el presupuesto de Gastos sólo se podrá incluir

apropiaciones que correspondan:
a) Créditos judicialmente reconocidos;
b) A gastos decretados conforme a la ley;
857
858
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de

Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que
tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que
fueron aprobadas por el Congreso Nacional; y
d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa,

la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la
República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos
Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional
que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para
gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.

el tema lo siguiente:
“5. El principio de legalidad del gasto; no hay gastos sin

representación
“5.1. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, el

principio de legalidad del gasto “[…] no es otra cosa que la
concreción en el campo fiscal del principio de legalidad de la
actuación pública en general”.488 Se busca concretamente,
claridad y orden en materia del gasto, a través del control
democrático. La decisión sobre el gasto en un estado social de
derecho es compleja y no depende de un solo momento, una sola
autoridad o una sola decisión. No obstante, el principio de
488
Corte Constitucional, C-018 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara).
858
859
legalidad del gasto exige que todo gasto cuente con un

sustento democrático. El Congreso, foro de representación
democrática plural por excelencia, debe participar en el
manejo del gasto; no puede darse éste sin contar, entre otros
requisitos, con la aprobación de aquel.
“5.2. Como se indicó en el anterior apartado de las

consideraciones de esta sentencia, la ley anual de presupuesto
tiene particularidades importantes en cuanto a su trámite
legislativo en el Congreso de la República. Dentro de éstas, por
ejemplo, se encuentran algunas restricciones al uso de los
mecanismos de democracia directa o de facultades y funciones
parlamentarias. No obstante, el principio de legalidad del tributo
resalta que pese a tales restricciones, el principio democrático es
fundamento jurídico indispensable para legitimar el gasto en una
sociedad abierta y, precisamente, democrática. Así como el
principio de la legalidad del gasto puede ser visto como “la
concreción en el campo fiscal del principio de legalidad de la
actuación pública en general”, también puede ser visto como
la contrapartida del principio de legalidad de los tributos. De
forma análoga a como todas las personas ejercen su
ciudadanía y participan a través del sistema de
representación democrática en la decisión sobre qué
impuestos y en qué montos se han de pagar, participan en la
decisión sobre qué gastos y en qué montos se han de hacer.
En otras palabras, al grito de los revolucionarios
estadounidenses ‘no hay impuestos sin representación’, se
puede sumar su contrapartida: ‘no hay gastos sin
representación’.
859
860
“Debe insistir la Sala en los espacios de democracia participativa.

El que exista un papel protagónico del Ejecutivo a través del
Gobierno en la configuración del presupuesto de rentas y gastos y
algunas restricciones a la participación directa, no implican que
deje de ser la ley anual de presupuesto de una República
establecida como una democracia participativa. La ley anual de
presupuesto es un control democrático al poder Ejecutivo en
materia presupuestal.489 Si bien se dan las restricciones
mencionadas, en especial, por el carácter técnico que tiene
buena parte de las decisiones a tomar, el presupuesto
constituye una herramienta jurídica que concreta buena parte
del poder en el Estado. Tal importancia, implica que el proceso
presupuestario no sea ajeno, entre otros aspectos, a dos
características centrales y estructurales de Estado colombiano, a
saber, (i) ser un estado social de derecho, que implica tomar todas
las medidas adecuadas y necesarias que se requieran para
propender que toda persona goce de un mínimo vital en dignidad,
ajeno a la pobreza y, como se dijo, (ii) ser una democracia
participativa, que reconoce a las personas el goce efectivo de sus
derechos políticos. De hecho, el principio de legalidad del gasto
adquiere particularidades propias en el ámbito territorial, que no
entra la Corte a considerar, por no ser objeto del presente análisis
de constitucionalidad.
“5.3. La jurisprudencia ha señalado, por ejemplo, que el

Congreso de la República no puede autorizar al Gobierno
Nacional para que, por decreto, sin aprobación legislativa,
489
Corte Constitucional, C-985 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SV Jaime
Araujo Rentería; AV Nilson Pinilla Pinilla); en este caso se resolvió que el Congreso
puede ‘autorizar’ gastos en leyes distintas a la ley de presupuesto, en tanto son
‘autorizaciones’ y no órdenes imperativas de gasto.
860
861
cambie la finalidad de una apropiación aprobada por el propio

Congreso. Así, consideró contrario a la Constitución que una
norma facultara al Gobierno para que, a través del Decreto de
Liquidación del Presupuesto, previo concepto del
Departamento Nacional de Planeación, efectuara los traslados
presupuestales necesarios entre los fondos de cofinanciación
[de vías (FCV), de caminos vecinales (FNCV), de
Infraestructura Urbana (FIU), para el Desarrollo Rural
Integrado (DRI), de Inversión Social (FIS) e INURBE, a fin de
atender las demandas que se requieren en los diferentes
proyectos de inversión social regional].490 La Corte estimó
que tal facultad implicaba que esa nueva finalidad del gasto
apropiado desconocería la decisión democrática adoptada
con relación a tales recursos y, por el contrario, se fijaba una
nueva finalidad que nunca fue controlada políticamente; en
otras palabras, serían recursos cuyo destino no fue sometido
al sistema democrático de frenos y contrapesos; serían
gastos sin representación.
“5.4. Buena parte de las decisiones en que la Corte Constitucional

se ha ocupado del principio de legalidad del gasto, versan sobre la
distinción entre la ‘autorización’ de un gasto y la orden imperativa
del mismo.491 En tales casos, usualmente suscitados por una
490
Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero);
en este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar la inconstitucionalidad del artículo 59
de la Ley 224 de 1995, por cuanto permitía al Gobierno, mediante decreto, modificar la
finalidad de las apropiaciones efectuadas por el Congreso de la República en el sentido
mencionado.
491
Así por ejemplo, ver entre otras, las sentencias C-399 de 2003 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) [en este caso se consideró que la autorización legal para celebrar ciertos
contratos en materia de infraestructura en un Departamento, con motivo del centenario
de su fundación, no requería de iniciativa legislativa gubernamental]; C-616 de 2008
861
862
objeción presidencial, se ha insistido en que la determinación del

gasto es un proceso que no ocurre en un solo acto y que
supone la actuación e interacción de las dos ramas del poder
público. Por tanto, una mera autorización por parte del
Congreso, sin que la misma sea incluida y dispuesta por el
Ejecutivo como una partida del presupuesto, no implica una
orden imperativa de gasto en el orden constitucional vigente.
El principio de la legalidad del gasto también se ha empleado
para aplicar la prohibición de establecer en la ley donaciones,
auxilios, subsidios o incentivos, por mera liberalidad,492 o
para establecer límites a las normas que de este tipo se
incluyan en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.493
“A continuación, con base en las consideraciones precedentes,

pasa entonces la Sala a analizar cada uno de los cargos
presentados en contra de cada una de las normas legales
acusadas, a la luz del orden constitucional vigente.”
(MP Humberto Antonio Sierra Porto) [en este caso se consideró que las normas
objetadas no eran inconstitucionales por no incluir órdenes imperativas de gasto]; C-713
de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández) [en este caso se estudió si el Congreso había
violado la Constitución al haber incluido normas que implican gasto en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia.]; y C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba
Triviño) [en este caso se efectuó la revisión oficiosa de constitucionalidad de un
proyecto de ley estatutaria en materia de habeas data].
492
Sobre la cuestión ver por ejemplo la sentencia C-324 de 2009 (MP Juan Carlos
Henao Pérez; AV Humberto Antonio Sierra Porto); en este caso se estudió una norma
legal que autorizaba al Ministerio de Defensa a asignar partidas presupuestales a
entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea proporcionar a miembros de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional, activos y en retiro, medios de recreación; el aparte
normativo acusado fue declarado inexequible.
493
Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño; SPV
Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería); en este caso se estudió la
constitucionalidad de varias normas de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expidió el
Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010.
862
863
Sobre tal mecanismo y su proyección financiera, que incide y

traza las tareas de los organismos y entidades públicas, esta
Corte ha indicado494:
“… para efectos de la elaboración del presupuesto

la Constitución le señala al Gobierno i) que no se
podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii) que el
presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo (art. 346 C.P.); iii) que en la ley de
apropiaciones no se puede incluir partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, a un gasto decretado conforme a ley
anterior, a uno propuesto por el Gobierno para
atender el funcionamiento de las ramas del poder
público, al servicio de la deuda, o a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art.
346 C.P.); iv) que el proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Y que si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para
atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá
proponer, en forma separada, ante las comisiones
494 C-935/04 (septiembre 29), M.P. Álvaro Tafur Galvis.
863
864
encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto,

la creación de nuevas rentas o la modificación de
las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados (art. 347 C.P.); v) que la ley de
apropiaciones debe contener un componente
denominado gasto público social que agrupará las
partidas de esa naturaleza y que excepto en los
casos de guerra exterior o por razones de seguridad
nacional, el gasto público social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación (art. 350 C.P.); vi)
que en la distribución territorial del gasto público
social se tendrá en cuenta el número de personas
con necesidades básicas insatisfechas, la
población, y la eficiencia fiscal y administrativa,
según reglamentación que hará la ley (art. 350C.P.);
vii) que el presupuesto de inversión no se podrá
disminuir porcentualmente con relación al año
anterior respecto del gasto total de la
correspondiente ley de apropiaciones. (art. 350
C.P.); viii) que el Congreso no podrá aumentar
ninguna de las partidas del presupuesto de gastos
propuestas por el Gobierno ni incluir una nueva,
sino con la aceptación escrita del ministro del ramo
(art. 351 C.P.); ix) que el Congreso podrá eliminar o
reducir partidas de gastos propuestas por el
Gobierno, con excepción de las que se necesitan
para el servicio de la deuda pública, las demás
obligaciones contractuales del Estado, la atención
completa de los servicios ordinarios de la
864
865
administración y las inversiones autorizadas en los

planes y programas a que se refiere el artículo 341
superior (art. 351 C.P.).
A más de lo anterior, el Gobierno en la elaboración

del presupuesto debe respetar los principios
establecidos a partir de los mandatos superiores en
la Ley Orgánica de Presupuesto y que rigen el
sistema presupuestal.
… … ….
… respecto de los principios presupuestales

establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, a los
que se ha referido la Corte en múltiples
pronunciamientos495, cabe recordar que el artículo 12
del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico de
Presupuesto-, señala lo siguiente:
‘ARTÍCULO 12. (Ley 38 de 1989, art.8, Ley 179 de

1994, art.4) Los principios del sistema presupuestal son
la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad
de caja, la programación integral, la especialización, la
inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la
homeóstasis.’”
495 “Ver, entre otras las sentencias C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 546/94
M.P. Alejandro Martínez Caballero 423/95 M.P. Fabio Morón Díaz, C-442/01 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, C-793/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.”
865
866
En este mismo orden, ha expresado496 (no está en negrilla en el

original):
“El artículo 151 de la Constitución atribuye al Congreso

de la República la facultad de expedir leyes orgánicas a
las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad
legislativa, y, entre otros casos, para la expedición de
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Así las
cosas, como sucede en materia de planeación, en esta
materia (presupuestal) el órgano legislativo expidió la
Ley Orgánica de Presupuesto497. Esta ley se
encuentra en armonía con lo preceptuado por el artículo
352 de la Carta, que dispone que además de las
disposiciones de orden superior que rigen la materia
presupuestal, lo relacionado con la programación,
aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales y los entes descentralizados se regularan
por las disposiciones en ella contenidas.
El Decreto-ley 111 de 1994 en su artículo 11 establece

que el Presupuesto General de la Nación se compone
de tres partes, a saber, el presupuesto de rentas, el de
gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones
496 C-1065/01 (octubre 10), M. P. Alfredo Beltrán Sierra.

497 “Leyes Orgánicas de Presupuesto 38/89, 179/94 y 225/95, compiladas en el
Decreto 111de 1994.”
866
867
generales. El presupuesto de rentas contiene la

estimación de los ingresos corrientes de la Nación,
compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no
tributarios; las contribuciones parafiscales cuando su
administración corresponda a órganos que hacen parte
del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
Por su parte el presupuesto de gastos o ley de

apropiaciones (art. 347 CP), se compone de los gastos
de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de
los gastos de inversión, cada uno de los cuales se
presentará clasificado en diferentes secciones,
según lo dispone el artículo 36 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto. Adicionalmente, según lo
dispuesto por el artículo 350 superior, la ley de
apropiaciones deberá contener un componente
denominado “gasto público social” que tendrá prioridad
por mandato constitucional, sobre cualquier otra
asignación, excepción hecha en casos de guerra
exterior o por razones de seguridad nacional.
En la ley de apropiaciones no puede ser incluida

ninguna partida que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el
Gobierno para atender debidamente el funcionamiento
de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al Plan Nacional
de Desarrollo (CP. Art. 346). Por su parte, el artículo
867
868
347 de la Carta, dispone que el proyecto de ley de

apropiaciones deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. De ahí que el artículo 345
ibídem, determine que en tiempos de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogaciones con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Las disposiciones generales según la ley orgánica, son

Presupuesto General de la Nación, las cuales
solamente rigen para el período fiscal para el que hayan
sido expedidas, y respecto de las cuales la
jurisprudencia constitucional ha manifestado que ‘estas
disposiciones generales tienen un contenido
puramente instrumental pues su finalidad no es otra
que permitir una adecuada ejecución del
presupuesto (Sentencia C-685 de 1996, Magistrado
ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo que
quiere decir que esas ‘disposiciones generales’
tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del
presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal,
sin que al amparo de las mismas pueda el legislador
expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar
o derogar normas de carácter sustantivo’ ni
desconocer o modificar normas de superior
jerarquía como lo son las del estatuto orgánico de
presupuesto’ según lo precisó la Corte
868
869
Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo

de 1998...’.498
Según el artículo 346 de la Constitución, el Gobierno

anualmente formulará el Presupuesto de Rentas y Ley
de Apropiaciones y lo presentará al Congreso dentro de
los primeros diez días de cada legislatura, a quien
corresponde discutirlo y aprobarlo durante los tres
primeros meses de cada legislatura (CP art. 349), con
estricta sujeción a las reglas de la Ley Orgánica, la cual
a su vez establece en el artículo 47 que: ‘Corresponde
al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de
Presupuesto General de la Nación con base en los
anteproyectos que le presenten los órganos que
conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en
cuenta la disponibilidad de recursos y los principios
presupuestales para la determinación de los gastos
que se pretendan incluir en el proyecto de
Presupuesto’.
Corresponde pues al Congreso autorizar cómo se

deben invertir los dineros del erario público (principio
de legalidad del gasto), que como lo ha sostenido esta
Corporación se constituye en uno de los fundamentos
más importantes de las democracias constitucionales.
En efecto, ha sostenido la Corte lo siguiente:
498 “Sentencia C-562/98 MP Alfredo Beltrán Sierra”.
869
870
‘(s)egún tal principio corresponde al Congreso, como órgano de

representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado,
pues ello se considera un mecanismo necesario de control al
Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de
la forma republicana de gobierno (CP art. 1°). En el
constitucionalismo colombiano la legalidad del gasto opera en
dos momentos diferenciados, pues en general las
erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la
ley (CP. Art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por
la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser
efectivamente realizadas’499.”
4.3 Toda asignación de recursos debe respetar el principio de

legalidad del gasto. Según este principio, está vedado al
Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el
Congreso e incluidos previamente en una ley.
La Constitución establece con toda claridad el principio de

legalidad del gasto (C.P. arts. 345 a 347) al señalar que en tiempo
de paz, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro, que no
se halle incluida en el presupuesto de gastos. En este sentido, no
puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado
por el Congreso. En virtud de las normas constitucionales
mencionadas, la Corte ha señalado lo siguiente:
499 “Sentencia C-685/96 MP Alejandro Martínez Caballero”.
870
871
“Conforme a lo anterior, y como claramente lo señala el

artículo 345 superior, no se podrá hacer erogación con cargo
al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de
gastos, regla que es la materialización del principio de la
legalidad del gasto en materia presupuestal. Esta fuerza
restrictiva del presupuesto, según la cual sólo pueden ser
efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran
trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento
contable sino que tiene importantes finalidades económicas y
políticas, que explican a su vez, su fisonomía jurídica. (…)
En este sentido, la Corte ha señalado que el principio de la

legalidad del gasto es un principio constitucional de “gran
trascendencia”, que se aplica a todas las erogaciones públicas, y
que, según la jurisprudencia constitucional, es un mecanismo “de
racionalización de la actividad estatal” y “uno de los fundamentos
más importantes de las democracias constitucionales.”500
Sobre las competencias del gobierno y el congreso en la

definición del presupuesto de gastos dijo la Corte:
“En numerosas oportunidades esta Corporación se ha referido al

alcance del principio de legalidad del gasto público,
particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del
Gobierno, de manera que existe una sólida línea jurisprudencial al
500
En este sentido Cfr. C-423 de 2005.
871
872
respecto501. Según ella, es necesario distinguir dos momentos

en el proceso presupuestal, a saber, el decreto de un gasto
mediante ley, y su apropiación específica en la ley de
presupuesto.
El principio de legalidad “supone la existencia de competencias

concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo
y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del
gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y
autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de
la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte
el Congreso en este sentido puede implicar una orden
imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la Ley Anual de Presupuesto, so pena de ser declarada
inexequible”502.
El Congreso tiene la facultad de promover motu propio

proyectos de ley que decreten gastos, sin que ello implique
adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas leyes
solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida
si incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley
anual de presupuesto que se somete a consideración del
Congreso. Lo que no puede es consagrar un mandato para la
inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de
501
Cfr, entre otras, las Sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94, C-343/95, C-685/96,
C-581/97, C-197/01, C-1319/01 y C-483/02.
502
Corte Constitucional, Sentencia C-859/01. Entre otras decisiones la Corte declaró
fundada una objeción al proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00 Cámara, por cuanto
ordenaba al Gobierno incluir en el presupuesto de gastos una partida para financiar obras
de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional “Juan de Dios Uribe”. La Corte
concluyó que una orden de esa naturaleza desconocía los artículos 154, 345 y 346 de la
Carta, así como el artículo 39 de la Ley orgánica del presupuesto.
872
873
imperativo cumplimiento503. Por su parte, está vedado al Gobierno

hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e
incluidos previamente en una ley504. En otras palabras, el
Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero
su incorporación en el presupuesto queda sujeta a una
suerte de voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la
facultad de proponer o no su inclusión en la Ley”505 (subraya
fuera del original)
4.2. La responsabilidad patrimonial del Estado y el principio

de legalidad del gasto público.
4.2.1. En torno al tema de la responsabilidad patrimonial del

Estado, cabe precisar que los artículos 345 y 346 de la
Constitución Política, relativos al presupuesto, consagran lo
503
Cfr. C-490/94, C-343/95, C-1339/91.
504
CP., Artículo 345.- “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no
se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.”
CP. Artículo 346.- “El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley
de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta
para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
505
873
874
que la doctrina y la jurisprudencia han llamado el principio de

legalidad del gasto público, en virtud del cual, el recaudo y
aplicación de los dineros estatales deben manejarse de
conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y
contables, de manera que, para que una erogación pueda ser
efectivamente realizada, tiene que haber sido previamente
decretada por ley, ordenanza o acuerdo, e incluida dentro del
respectivo presupuesto .
Ciertamente, conforme lo determinan en su orden las

disposiciones superiores antes citadas, no se podrán hacer
erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren
previstas en el presupuesto de gastos y no hayan sido
aprobadas por el Congreso, las asambleas departamentales y
los concejos municipales, ni incluir partida alguna en la ley de
apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, a un gasto decretado conforme a una la ley
anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el
funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de
la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
Sobre la importancia de este principio en el manejo del gasto
público, ha dicho la jurisprudencia constitucional que:
“El proceso presupuestal que rige para el conjunto de las

entidades públicas se inspira en el principio de legalidad, de
profunda raigambre democrática, en cuya virtud se reserva a
un órgano de representación popular la decisión final sobre el
874
875
universo de los egresos e ingresos estatales. (Sentencia C-

553/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
4.2.2. En relación con el alcance del principio de legalidad,

también la Corte ha venido señalando que el mismo
“constituye uno de los fundamentos más importantes de las
democracias constitucionales” , ya que se erige en un
mecanismo de control político de los órganos de
representación popular sobre el ejecutivo en materia
presupuestal; de manera que, “si bien al ejecutivo [en sus
distintos niveles] corresponde presentar anualmente el
proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la
aprobación por parte del Congreso [y demás organismos de
representación popular] de las rentas y gastos que habrán de
percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las
facultades gubernamentales en materia presupuestal y
asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos
de planificación concertados en el Congreso, que por su
conformación pluralista permite la expresión de las diferentes
corrientes de pensamiento e intereses nacionales.”
4.2.3. En los términos precedentes, no sobra advertir, para lo

que interesa resolver en este asunto, que la responsabilidad
patrimonial del Estado, derivada del reconocimiento de
créditos judiciales en su contra, está entonces sometida al
principio de legalidad del gasto público, por lo que la
ejecución y cumplimiento de tales créditos debe cumplirse
875
876
siempre en el marco del proceso presupuestal diseñado para

el efecto, y en los términos definidos por la ley.
“4. En varias oportunidades anteriores la Corte ha tenido ocasión

de referirse a las competencias legislativas para ordenar gasto
público. Dichas competencias están reguladas en varios artículos
de la Constitución Política, especialmente en los siguientes: i) En
el numeral 11 del artículo 150 según el cual corresponde al
Congreso expedir las leyes mediante las cuales se establecen las
rentas nacionales y se fijan los gastos de la administración. ii) En
el artículo 345 que literalmente dispone que no podrá hacerse
“ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos
distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no
previsto en el respectivo presupuesto”. iii) En el artículo 346 que
indica que “en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida
alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido,
o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo.”
Las anteriores disposiciones consagran el principio de

legalidad del gasto público en la fase de su aprobación, que
876
877
exige que sea el Congreso como órgano de representación

política quien decrete y autorice los gastos del Estado, asunto
que constituye un mecanismo de control político y
presupuestal del órgano legislativo sobre el ejecutivo.506
Dicho principio, ha dicho la jurisprudencia, “opera en dos
momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al
elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el
proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente
decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa
de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica
además que para que los gastos puedan ser efectivamente
realizados, las correspondientes partidas deben haber sido
aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de
presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el
principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la
ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa
a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la
existencia de la partida correspondiente en la ley anual de
presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de
hacer la erogación, es decir, que no se encuentre
agotada.”507
506 Cf. Sentencia C-685 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero

507 Sentencia C-442 de 2001 M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
877
878
(...) “Tercera” (...) “Uno de esos principios es el de legalidad, el cual,

ha dicho la Corte, se constituye en uno de los fundamentos más
importantes de las democracias constitucionales.”
“Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de

representación plural, decretar y autorizar los gastos del
Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de
control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio
democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P art. 1).
En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto
opera en dos momentos diferenciados, pues en general las
erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la
ley (C.P. art. 346) sino que, además deben ser apropiadas por
la Ley de presupuesto (C.P. art. 345) para poder ser
efectivamente realizadas. (Corte Constitucional, Sentencia C-
685 de 1996).” (…)
1. (…)
a) Principio de Legalidad del Gasto Público:
Dice así el artículo 345 de la Constitución:
El tiempo de paz no se podrá percibir contribución o

impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
878
879
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle en el

de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no

haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no
previsto en el respectivo presupuesto.
Se consagra aquí el principio de la legalidad del gasto público.

Tal precepto no es otra cosa que la concreción en el campo
fiscal del principio de legalidad de la actuación pública en
general, que es la piedra de toque del Estado de derecho, el
cual encuentra sus bases constitucionales en los artículos 1°,
3°, 121 y 122 de la Carta Política.
6.6.1. De los créditos judicialmente reconocidos

En este aparte se evalúan los efectos de las sentencias que
resarcen los derechos lesionados por el Estado. Las decisiones de
los jueces tienen implicaciones fiscales y en consecuencia son
responsables de los excesos que lleguen a cometer.
Son los créditos judicialmente reconocidos a que hace referencia

el artículo 346 de la Constitución como una fuente directa de
gasto. Ello quiere decir que el juez no tiene que preguntar sobre la
existencia de apropiación presupuestal antes de emitir su fallo.
El concepto de créditos judicialmente reconocidos cobija las

sentencias judiciales, los laudos arbitrales y las conciliaciones.
879
880
6.6.1.1 Las sentencias y conciliaciones no requieren

de apropiación presupuestal. Procedimientos
presupuestales para el pago de las sentencias y
conciliaciones
Respecto de las conciliaciones, el artículo 23 del decreto
reglamentario del Estatuto Orgánico del Presupuesto dispuso:
Artículo 23. Las conciliaciones requieren de certificado de

disponibilidad previo a su iniciación. Las oficinas de control interno
de los diferentes órganos públicos ejercerán la vigilancia para
garantizar que en estos procesos conciliadores se está ante una
responsabilidad inminente y que se proteja el interés patrimonial
del Estado.
Los órganos que hacen parte del Presupuesto Nacional para

cancelar los créditos judicialmente reconocidos, conciliaciones y
laudos arbitrales proferidos antes del 30 de abril de 1995, deberán
contar con una certificación expedida por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, en la cual conste que éstos no han sido
cancelados ni se encuentra en trámite ninguna solicitud de pago.
(Subrayado fuera del texto original)
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo

del Consejo de Estado al decidir sobre los expedientes 4014-4015-
4068 el 15 de mayo de 1997 declaró la nulidad de las frases “las
conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su
iniciación” del artículo 23 del Decreto 568 de 1996. Dice así la
parte pertinente de la providencia:
880
881

ADMINISTRATIVO EXPEDIENTES 4014-4015-4068 15 DE MAYO
DE 1997
“1” (...) c) (...) “Frente a las normas orgánicas del presupuesto, no

hay riesgo alguno de confusión entre apropiación y disponibilidad
presupuestal. La apropiación sólo puede producirse cuando existe
un crédito judicialmente reconocido, como son las sentencias y las
conciliaciones aprobadas por el juez, aprobación que les da a
éstas el carácter de cosa juzgada, o cualquiera de los otros
créditos a que se refiere el inciso segundo del artículo 346 de la
Constitución, lo que supone necesariamente que tal apropiación es
posterior a la creación del crédito respectivo. La disponibilidad, por
su parte, es la atestación de que existe una partida previamente
aprobada, en cantidad suficiente para atender determinadas
obligaciones estatales.” (…)
Deja el Consejo de Estado vigente la parte restante del artículo 23

del Decreto 568 de 1996 según la cual para conciliar se debe estar
ante una inminente responsabilidad administrativa y ante todo se
debe proteger el patrimonio del Estado. La conciliación no puede
entenderse como una autorización permanente para obligar al
Estado a voluntad de los funcionarios, es necesario que en
realidad se haya violado un derecho y que al resarcirlo se guarde
proporción con el daño causado y no haya detrimento patrimonial
para el Estado. Dice así la parte pertinente de la providencia:
881
882
“3. Los demás tópicos a que se refiere el artículo 23 del decreto

568 de 1996, a saber, la vigilancia que corresponde ejercer a las
oficinas de control interno para garantizar que en los procesos
conciliatorios se esté en presencia de una inminente
responsabilidad administrativa y que se proteja el interés del
Estado, como la certificación que deben obtener los órganos que
hacen parte del presupuesto para poder cancelar los créditos
judicialmente reconocidos, conciliaciones y laudos arbitrales
proferidos antes del 30 de abril de 1995, a más de que respecto de
ellos no se ha sustentado o explicado el concepto de la violación
de norma alguna superior, son aspectos que responden, de una
parte, a la función intrínseca de las oficinas de control interno, y de
otra obedecen al tránsito del pago centralizado que existía en el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público de las referidas
obligaciones, a cada uno de dichos órganos. Por lo demás, son
disposiciones eminentemente administrativas, la primera de ellas
ajena a la exigencia con que se inicia la norma y la última
íntimamente relacionada con la ejecución del presupuesto.” (…)
1.1.1.1. El Código Contencioso Administrativo no establecía

un procedimiento especial a través del cual las
entidades públicas realizaran el cumplimiento de
sentencias o acuerdos conciliatorios. Por lo anterior, el
legislador no tuvo en cuenta los plazos que requiere
una entidad pública para el cumplimiento de los
trámites presupuestales y de principios como el de
882
883
legalidad administrativa y el de planeación

presupuestal.
En este sentido, el Estatuto Orgánico del Presupuesto

establece una serie de procedimientos necesarios para
la realización de una disponibilidad patrimonial por
parte de una entidad pública, cuyo incumplimiento
vulneraría flagrantemente el principio de legalidad,
situación que podría dar lugar incluso a
responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y
penal.
El respeto de los principios del presupuesto exige que

no se pueda obligar a una entidad a cumplir
inmediatamente con una sentencia o acuerdo
conciliatorio, sin atender a los trámites y
procedimientos internos para efectuar el pago, pues se
correría el riesgo de que al hacerlo se tengan que
desconocer las normas del presupuesto y de las
actuaciones administrativas, reglas a las cuales no está
sometido un particular a quien por tanto sí le es
exigible que cumpla inmediatamente con un fallo o
acuerdo.
“6.5.5. Consideraciones
883
884
A juicio del accionante, la norma acusada establece un nuevo

procedimiento en materia presupuestal, al establecer que las
sentencias y las conciliaciones se incorporarán al presupuesto
conforme a la disponibilidad de recursos. A su parecer, tal medida
desconoce el monto de las obligaciones que legalmente se
derivan de su aplicación; y viola el artículo 45 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, el cual establece la forma de pago de
este tipo de obligaciones, norma concomitante con lo dispuesto en
los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso
Administrativo.
La Corte considera que el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 es

inconstitucional por varias razones concurrentes, dado que sujeta
a la disponibilidad de recursos la previsión en el presupuesto del
Estado del pago de sentencias judiciales, conciliaciones, y
obligaciones derivadas de las cesantías parciales. Esta medida
tiene profundas implicaciones constitucionales, no sólo por
desconocer la legislación orgánica del presupuesto a la cual
deben sujetarse las leyes anuales correspondientes por mandato
del artículo 151 Superior, sino también porque a ella subyace una
postura que condiciona a la disponibilidad de recursos la
efectividad del cumplimiento de los fallos judiciales
proferidos en contra de las entidades estatales, incluyendo
los fallos dictados por los jueces constitucionales, así como
también el reconocimiento y la liquidación de las cesantías
parciales, con lo cual se desconoce abiertamente la
jurisprudencia de esta Corporación.
Como asunto preliminar, debe la Corte precisar que el examen de

constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 se
realizará sobre la base de una lectura completa de su contenido,
884
885
ya que fue demandado en su integridad, pese a que el cargo

concreto formulado por el demandante únicamente menciona las
sentencias judiciales y las conciliaciones, sin aludir al tema de las
cesantías parciales. Este silencio del demandante frente a un
aspecto de la norma que demandó en su integridad no impide, sin
embargo, que la Corte se pronuncie también sobre la inclusión de
las cesantías parciales dentro de las obligaciones cuya
incorporación al presupuesto estaría sujeta a la disponibilidad de
recursos; ello por dos razones: (i) porque las normas que la Corte
examina deben interpretarse en su integridad, sin fragmentar su
contenido, y (ii) porque la norma fue demandada en su totalidad, y
no parcialmente.
En efecto, (i) el control de constitucionalidad para el cual es

competente la Corte Constitucional se limita a las normas legales
acusadas, a la luz de los cargos formulados por los ciudadanos
demandantes; sin embargo, al momento de interpretar las normas
legales específicamente acusadas, la Corte debe leerlas en forma
completa para deducir correctamente su sentido textual508, así
hayan sido demandadas en forma parcial, puesto que es una
pauta hermenéutica básica el que no puede el intérprete
fragmentar un texto al momento de fijar su sentido. El artículo 38
de la Ley 1420 de 2010 contiene una proposición normativa
compleja pero integrada, que debe leerse completa. Además, (ii)
el actor en este caso no demanda parcialmente el artículo 38, sino
508
En este sentido, en la sentencia C-699 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
la Corte explicó que “[u]n proceso de control de constitucionalidad implica siempre un
juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las
normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece
previamente el significado de la norma legal, por lo cual, ningún tribunal constitucional
puede entonces eludir la interpretación de las normas legales, lo cual provoca una
constante interrelación de los asuntos legales y constitucionales”.
885
886
que lo acusa en su integridad. Al efectuar la lectura de la norma, la

Corte no puede dejar de notar que junto con las sentencias
judiciales y los acuerdos de conciliación, a los que alude el
demandante, el Legislador incluyó las cesantías parciales entre
aquellas obligaciones del Estado que se incorporarán al
presupuesto según la disponibilidad de recursos. El hecho de que
haya estructurado sus cargos concretos contra la inclusión de las
sentencias judiciales y los acuerdos de conciliación en esta norma,
no impide que la Corte, en ejercicio de sus funciones como
guardiana de la integridad de la Constitución (art. 241, C.P.) y en
aplicación de su potestad de ejercer un control integral de
constitucionalidad sobre las disposiciones traídas a su
conocimiento, también se pronuncie sobre la inclusión de las
cesantías parciales entre los gastos sujetos a priorización
presupuestal según la disponibilidad de recursos.
Precisado el anterior asunto puntual, procede la Corte a

pronunciarse sobre la coherencia entre la norma demandada y la
Constitución.
El motivo central de inconstitucionalidad que advierte la Sala

Plena en el artículo 38, acusado, es que introduce una cláusula
legal que permite sujetar el cumplimiento de las sentencias
judiciales, las conciliaciones celebradas por el Estado o las
cesantías parciales de los trabajadores, a que existan recursos
disponibles para ello. En otras palabras, esta norma incluida en
la ley anual del presupuesto abriría la posibilidad de que se
excuse el incumplimiento de fallos judiciales, acuerdos de
conciliación u obligaciones laborales fundamentales,
argumentando que no se han incorporado al presupuesto
porque no existen recursos disponibles para este fin. Esta
886
887
opción es constitucionalmente inadmisible, teniendo en

cuenta que quienes son titulares de órdenes judiciales,
acuerdos conciliatorios o derechos laborales, tienen un
derecho fundamental, derivado de los artículos 29 y 229 de la
Constitución Política, a que las decisiones que les benefician
o sus derechos causados sean efectivamente cumplidos, ya
que de lo contrario tales títulos jurídicos devendrían en meras
aspiraciones retóricas carentes de realización práctica.
Por una parte, el texto del artículo 38 contraría lo dispuesto en la

Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996 "Por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto") por
dos razones: (a) porque remite como referente normativo orgánico
al artículo 39 de dicha Ley Orgánica, sin que éste sea aplicable, y
(b) porque en la misma medida, contraría lo dispuesto en el
artículo 45 de la Ley Orgánica sobre la forma en que se han de
incorporar a los presupuestos de las entidades públicas las
obligaciones derivadas de condenas judiciales y conciliaciones,
así como de laudos arbitrales.
En efecto, observa la Corte en primer lugar que el artículo 38 de la

Ley 1420 de 2010 finaliza con la frase “de conformidad con el
artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Esta remisión
normativa es equivocada, ya que el artículo 39 del Decreto 111 de
1996509 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
509
Esta norma dispone: “ARTICULO 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes
a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán
incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del
Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan
concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las
cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993. (…)”
887
888
Presupuesto", consagra una disposición referida a un tipo

específico de gastos públicos estatales, que es distinto a las
sentencias judiciales, conciliaciones y cesantías parciales, a
saber: los gastos autorizados por leyes preexistentes a la
presentación del presupuesto, que correspondan a funciones
de órganos a nivel nacional y sean concordantes con el Plan
Nacional de Inversiones, así como ciertos recursos del
sistema general de participaciones. Son estos gastos los que
el Estatuto Orgánico del Presupuesto autoriza a sujetar a la
disponibilidad de recursos en cuanto a su incorporación al
Presupuesto General de la Nación. En esta medida, se
observa que el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010, cuando
remite al artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
para regular la incorporación de las sentencias judiciales,
conciliaciones y cesantías a la ley anual del presupuesto,
contraría lo dispuesto en el artículo 45 de la misma ley, 510 que
dispone que los créditos judicialmente reconocidos, los
laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en
510
Esta disposición establece: “ARTICULO 45. Los créditos judicialmente
reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección
presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones
se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. // Será responsabilidad de cada
órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones
necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada
órgano tomará las medidas conducentes. En caso de negligencia de algún servidor
público en la defensa, de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el
juez que le correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier
ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las
investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso. // Además, los servidores
públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se
causen para el Tesoro Público como consecuencia del incumplimiento, imputables a
ellos, en el pago de estas obligaciones. // Notificado el acto administrativo que ordena el
pago de las obligaciones de que trata este artículo y encontrándose el dinero a
disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si
transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán
en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal o a favor de
él o los beneficiarios (Ley 179/94, artículo 65).”
888
889
cada sección presupuestal, pero no establece que para su

incorporación deben estar sujetas tales obligaciones a la
disponibilidad de recursos ni a las prioridades del gobierno.
El artículo 39 resulta aplicable con respecto a estas
obligaciones, dada su naturaleza, esencialmente distinta a la
de los gastos autorizados en leyes prexistentes.
La Corporación subraya que en esta disposición orgánica, el

cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una
erogación a cargo de las entidades públicas incluidas en el
Presupuesto General de la Nación no está sujeto a la
disponibilidad de recursos. No se condiciona el cumplimiento
de los fallos judiciales a que haya dinero disponible para la
vigencia fiscal correspondiente; se establece el mandato de
apropiar dentro de las secciones presupuestales
correspondientes los montos necesarios para cumplir con las
obligaciones impuestas por las decisiones judiciales
adversas al Estado. Este es el mismo espíritu del Artículo 346
de la Constitución, cuando dispone en su segundo inciso que
se habrán de incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas
correspondientes a créditos judicialmente reconocidos, sin
condicionar tal inclusión a que existan recursos disponibles.
En cualquier caso, la Corte debe resaltar con el mayor énfasis

que el cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en
contra de las entidades públicas, incluyendo las sentencias
dictadas por los jueces constitucionales, no puede estar
sujeto a que existan recursos disponibles, según lo que el
Gobierno calcule y el Congreso apruebe para cada vigencia
fiscal. Someter el cumplimiento de las decisiones judiciales
adversas al Estado a tal condición equivaldría, en la práctica,
889
890
a privarles de toda fuerza vinculante, puesto que siempre

existiría la posibilidad de argumentar falta de recursos
disponibles para justificar el incumplimiento de las órdenes
judiciales correspondientes mediante su no inclusión en los
presupuestos públicos respectivos, haciéndolas nugatorias.
Si bien el cumplimiento de los fallos judiciales proferidos

contra el Estado debe realizarse en el marco de los procesos
presupuestales propios de las entidades públicas,511 no por
ello puede menoscabarse la obligatoriedad de cumplir
siempre con las obligaciones impuestas por las decisiones en
firme de los jueces, que se deriva de numerosos mandatos
constitucionales entre los cuales se incluye la estructuración
de Colombia como un Estado Social de Derecho (artículo 1,
C.P.), la primacía normativa de la Constitución (artículo 4,
C.P.), la prevalencia de los derechos fundamentales (artículo
5, C.P.), el derecho al debido proceso (artículo 29, C.P.), el
deber del Estado de responder por los daños antijurídicos
que le sean imputables (artículo 90, C.P.), el carácter de
función pública de la Administración de Justicia (artículo 228,
C.P.), el derecho de acceso a la administración de justicia
(artículo 229, C.P.) y la fuerza de cosa juzgada constitucional
(artículo 243, C.P.), entre otros. Es la elaboración del
presupuesto general del Estado la que debe sujetarse a las
órdenes dictadas por los jueces en contra de las entidades
públicas, y no al revés.
511
En la sentencia C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte explicó que “la
responsabilidad patrimonial del Estado, derivada del reconocimiento de créditos
judiciales en su contra, está entonces sometida al principio de legalidad del gasto
público, por lo que la ejecución y cumplimiento de tales créditos debe cumplirse siempre
en el marco del proceso presupuestal diseñado para el efecto, y en los términos definidos
por la ley”.
890
891
Teniendo en cuenta que, según se ha reiterado en la

jurisprudencia de esta Corporación, las normas de las leyes
anuales del presupuesto que desconozcan la legislación
orgánica sobre el presupuesto son, a su vez, contrarias al
artículo 151 de la Constitución Política512, la Corte considera
que el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 debe ser declarado
inexequible por este motivo.
Adicionalmente, el artículo 38 bajo estudio es contrario a la Carta

Política por cuanto sujeta a la disponibilidad de recursos la
incorporación, a los presupuestos públicos, del reconocimiento,
liquidación y pago de las cesantías parciales a cargo de las
entidades estatales. La Corte Constitucional ha desarrollado
una línea jurisprudencial específica y detallada en el sentido
de que el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías
parciales no puede someterse a la existencia de
apropiaciones presupuestales para el efecto, puesto que tales
prestaciones corresponden a derechos constitucionales
fundamentales de los trabajadores. Así, en la sentencia C-428
de 1997513 la Corte abordó un problema jurídico idéntico, y
explicó que “el reconocimiento y liquidación de las cesantías
parciales (…) no pueden negarse al trabajador so pretexto de
no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son
actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente
512
En la sentencia C-022 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; aclaración de voto del
magistrado Jaime Araújo Rentería), la Corte explicó que “[d]ada la trascendencia
jurídico - política, social y económica del presupuesto nacional, el Constituyente de
1991 estableció en el artículo 151 de la Carta que las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe someterse
a una Ley Orgánica. De esta suerte, si la Ley de Presupuesto se tramita con
desconocimiento o violación de las normas a las cuales se encuentra sujeta la actividad
legislativa para su expedición, se quebranta así la Constitución Política.”
513
MM.PP. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro
891
892
en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el

correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las
normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos,
puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que
por tal concepto le es posible retirar”. Asumiendo la misma
postura, en la sentencia T-228 de 1997 la Corte inaplicó
disposiciones legales que sujetaban el reconocimiento,
liquidación y pago de cesantías parciales a la existencia de
partidas presupuestales, explicando que la norma inaplicada
en ese caso, “en cuanto hace a la liquidación y
reconocimiento de cesantías, es inconstitucional, puesto que
desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta (…). Y es
claro que, para todo trabajador es un verdadero derecho el
que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus
prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial,
cuando cumple los requisitos contemplados en la ley,
independientemente de la existencia de partidas
presupuestales”; y en reiterados fallos de tutela, como la
sentencia T-419 de 1997,514 ha especificado que “el
reconocimiento de las cesantías parciales no puede estar
supeditado a la disponibilidad presupuestal”.515
Si bien las operaciones de pago de las cesantías parciales

deben efectuarse en todo caso en el marco de los
514
M.P. Hernando Herrera Vergara.
515
Igualmente, en la sentencia T-072 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) la Corte
afirmó: “el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, (…) no pueden
negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella”.
Ver, en este mismo sentido, las sentencias T-418 de 1996 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), SU-400 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
salvamento parcial de voto de los magistrados Jorge Arango Mejía, Vladimiro Naranjo
Mesa y Susana Montes de Echeverri), T-132 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-871
de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; salvamento de voto del magistrado
Mauricio González Cuervo), entre otras.
892
893
presupuestos públicos correspondientes, el reconocimiento,

liquidación y pago de tales prestaciones no pueden estar
sujetos ni condicionados a que existan recursos para
apropiar en las partidas correspondientes, ya que tal
condicionamiento es contrario a los artículos 25, 48 y 53 de la
Constitución Política, entre otros. En últimas, nota la Corte que
esta perspectiva es coherente con lo dispuesto en el artículo 334
de la Constitución, reformado por el artículo 1° del Acto Legislativo
03 de 2011 “por el cual se establece el principio de la
sostenibilidad fiscal”. En el parágrafo de dicho artículo se consagra
“[a]l interpretar el presente artículo, bajo ninguna
circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva”. La voluntad del
Constituyente fue, a este respecto, clara y manifiesta: otorgar
una prevalencia clara a los derechos fundamentales, que
incluyen el derecho al cumplimiento de los fallos judiciales,
acuerdos conciliatorios y derechos laborales mínimos como
las cesantías parciales, por encima de las consideraciones de
disponibilidad de recursos, los cálculos de costo y beneficio
o las razones de sostenibilidad fiscal, ya que la sostenibilidad
fiscal es importante como criterio para avanzar en los
derechos, pero no para obstaculizar su protección.
El artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 es entonces inconstitucional

y así será declarado en la parte resolutiva.”
893
894
4.3.4. Dentro de este contexto, la norma le prohibe al

Congreso, a las asambleas departamentales, a los concejos,
al Contralor General de la República, a los contralores
departamentales, municipales y distritales, al Consejo de
Estado, tribunales contenciosos administrativos y demás
autoridades, aprobar presupuestos en los que no se hayan
incluido las partidas o apropiaciones que se requieran para
atender el pago de las condenas relacionadas por el Ministerio
Público; considerando como causal de mala conducta, el que
los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos
públicos, paguen las apropiaciones para el cumplimiento de
condenas en forma más lenta al del resto de partidas. (…)
5.1.4. Aplicando estos criterios hermenéuticos al caso

concreto, se tiene que el legislador, procurando una mayor
efectividad y eficiencia en el cumplimiento y ejecución de los
créditos judiciales, le fijó en la norma impugnada a los
beneficiarios de condenas judiciales o acuerdos
conciliatorios, un plazo de seis meses para presentar la
respectiva reclamación, previendo como consecuencia de su
inobservancia la cesación de todo tipo de intereses, los
cuales entrarían a causarse nuevamente sólo a partir de la
presentación de la respectiva solicitud. Sobre el particular,
dice la disposición en referencia:
Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la

providencia que imponga o liquide una condena o de la que
apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan
894
895
acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva,

acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará
la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta
cuando se presentare la solicitud en legal forma.
5.1.5. Pues bien, una lectura cuidadosa de la regla materia del

presente debate, interpretada en concordancia con el
conjunto de previsiones normativas a las que se ha hecho
referencia expresa en acápites anteriores, permite concluir
que la razón de su incorporación en el texto normativo del
artículo 177 del C.C.A, no es otra que la de propender por la
defensa del patrimonio público y por la garantía del interés
general, en cuanto busca que los beneficiarios de condenas
contra entidades estatales actúen de buena fe y con diligencia
frente a la reclamación que deben presentarles, procurando
con ello que los funcionarios llamados a cumplir los fallos
adopten en forma pronta y oportuna las medidas que sean
necesarias para su ejecución y cumplimiento, e impidiendo
que la Administración se vea abocada a reconocer y pagar
una mayor cantidad de intereses moratorios; en este caso
específico, derivados de la actitud negligente del acreedor.”
Ley 1437 de 2011:
Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por

parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una
condena que no implique el pago o devolución de una cantidad
895
896
líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución

dentro del término de treinta (30) días contados desde su
comunicación, adoptará las medidas necesarias para su
cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el

pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un
plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de
la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá
presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad
obligada.
Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que

impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación
devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la
respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio

y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o
Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá
celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La
asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no
asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que

imponga o liquide una condena o de la que apruebe una
conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la
entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de
intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.
896
897
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si

dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la
providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo
por causas imputables al interesado, en adelante cesará la
causación de emolumentos de todo tipo.
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones

relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos
judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales,
disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar.
Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría

remitirá los oficios correspondientes.
Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones.

El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las
siguientes reglas:
1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o

apruebe una conciliación cuya contingencia haya sido provisionada
en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo
máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los
recursos para el respectivo pago.
2. El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los

recursos a la entidad obligada en el menor tiempo posible,
respetando el orden de radicación de los requerimientos a que se
refiere el numeral anterior.
3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la

condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la
recepción de los recursos.
897
898
4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que

impongan o liquiden una condena o que aprueben una
conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa
equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez
vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso
segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días
establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que
la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito
judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas
causarán un interés moratoria a la tasa comercial.
La ordenación del gasto y la verificación de requisitos de los

beneficiarios, radica exclusivamente en cada una de las entidades,
sin que implique responsabilidad alguna para las demás entidades
que participan en el proceso de pago de las sentencias o
conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En todo caso,
las acciones de repetición a que haya lugar con ocasión de los
pagos que se realicen con cargo al Fondo de Contingencias,
deberán ser adelantadas por la entidad condenada.
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional reglamentará el procedimiento

necesario con el fin de que se cumplan los términos para el pago
efectivo a los beneficiarios. El incumplimiento a las disposiciones
relacionadas con el reconocimiento de créditos judicialmente
reconocidos y con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos
acarreará las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que
haya lugar.
Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias y conciliaciones

no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán
898
899
inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.

La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.
Así tenemos que el Estado tiene que resarcir los derechos

lesionados a los terceros y cumplir con sus obligaciones sin que
pueda evitarlo amparándose en razones presupuestales, por
expresa disposición de la Constitución Política.
No le queda más remedio al programador presupuestal que incluir

en el presupuesto los recursos necesarios para atender estas
obligaciones. El código contencioso administrativo establece las
perentorias responsabilidades tanto del ministerio público como de
los encargados del manejo presupuestal de atender las órdenes
judiciales.
6.6.1.2 Las sentencias y conciliaciones se pueden

elevar a la categoría de deuda pública
Dado el cúmulo de decisiones judiciales presentadas en los años
finales de la década del noventa, el Gobierno incluyó un artículo en
la Ley 344 de 1996 que le permite atender las decisiones judiciales
mediante un procedimiento expedito, esto es, realizando
sustituciones de deuda pública.
Según los expertos, la deuda pública es la obtención de recursos

con plazo para el pago, mientras que las sentencias son
obligaciones del Estado que se atienden con cargo al presupuesto
de funcionamiento y ocasionalmente al de inversión.
Aunque una sentencia es un pasivo para el Estado, desde el punto

de vista teórico no es considerada como deuda pública. Desde el
punto de vista contable, un pasivo originado por una obligación
899
900
bancaria es idéntico a otro producto de una decisión judicial o de

las cuentas por pagar que hacen parte del denominado rezago
presupuestal. Desde el punto de vista presupuestal la clasificación
tiene implicaciones legales y de responsabilidad fiscal e incluso de
carácter penal. En efecto, el artículo 36 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto establece una importante restricción:
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no

se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda.
El artículo 29 de la Ley 344 de 1996 le estableció la competencia

al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que, en los casos
en que contara con la anuencia del beneficiario, pudiera convertir
las sentencias en deuda pública y hacer la sustitución por títulos
de deuda que permitiera atender la obligación en forma inmediata
sin operación presupuestal alguna. La ausencia de operación
presupuestal se fundamenta en el artículo 119 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
La ausencia de operación presupuestal no elimina los efectos de la

emisión de una deuda sobre el mercado de capitales,
especialmente cuando los títulos amparan obligaciones que tienen
un alto componente de intereses, por lo que su tenedor está casi
siempre dispuesto a venderlos a bajos precios lo cual puede
distorsionar el mercado.
900
901
6.6.1.3. Intereses de mora para el pago de las

sentencias y de las conciliaciones
Hay que recordar que las sentencias y conciliaciones causan
intereses de mora desde el momento de estar ejecutoriadas o del
plazo acordado en la conciliación o el otorgado en las sentencias
para efectuar los pagos. La Corte Constitucional precisó sobre el
particular en la Sentencia C-604 de 2012:
1.2. Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el pago

de intereses moratorios
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias

ocasiones sobre el pago de intereses moratorios señalando
que el Estado debe pagar intereses moratorios y que
pueden existir tasas de intereses distintas como la civil y la
comercial:
1.2.1. La Sentencia C - 188 de 1999 declaró inconstitucional el

inciso segundo del artículo 72 de la ley 446 de 1998, según
el cual: “Las cantidades líquidas reconocidas en el acuerdo
conciliatorio devengarán intereses comerciales durante los
seis (6) meses siguientes al plazo acordado para su pago y
moratorios después de este último”.
En esta sentencia, la Corte Constitucional consideró que si

los particulares pagan intereses moratorios cuando no se
pagan a tiempo los impuestos el Estado también debe
hacerlo frente a sus deudas:
901
902
“Para la Corte es claro que el principio de

igualdad y la equidad imponen que en estos
casos las dos partes reciban igual trato, sin que
se justifique en modo alguno que mientras el
Estado cobra a los contribuyentes intereses
moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los
impuestos, y ello a partir del primer día de retardo
en el pago, las obligaciones en mora a cargo del
Estado deban forzosamente permanecer libres de
la obligación de cancelar dichos réditos durante
seis meses, con notorio perjuicio para los
particulares que han debido recibir oportunamente
los recursos pactados. Durante ese tiempo, el
dinero no recibido por el acreedor pierde poder
adquisitivo y no existe razón válida para que esa
pérdida la deba soportar el particular y no el
Estado, que incumple”516.
1.2.2. La Sentencia C - 364 de 2000 declaró EXEQUIBLE el

inciso primero del artículo 2232 y el artículo 2235 del
Código Civil considerando que la inconveniencia, el
anacronismo y la aparente inequidad del interés legal del
6% anual fijado en el Código Civil, no son razones que
hagan de suyo inconstitucional el monto de tal interés. Así
mismo consideró constitucional la distinción entre los
intereses civiles y los intereses comerciales en razón a que
516 Sentencia de la Corte Constitucional C-188 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
902
903
estos últimos se presentan en una actividad específica

como es el comercio:
“En ese sentido, no se vulnera en materia de

intereses, el principio de igualdad entre estas dos
legislaciones, como lo pretende el actor,
precisamente, porque el Código Civil tiene en ese
aspecto su campo de aplicación para los negocios
jurídicos civiles, mientras que los intereses de que
trata el Código de Comercio se predican de los
negocios mercantiles. En ese orden de ideas, es
claro que desde el punto de vista del test de
igualdad presentado en la primera parte de esta
reflexión, es evidente que nos encontramos frente
a situaciones virtualmente diferentes, que en
consecuencia, pueden gozar de un tratamiento
diverso, más aún si como se ha visto, el
tratamiento diferenciado está provisto de una
justificación objetiva y razonable. En efecto, la
finalidad del legislador en este caso, era la de
contar con dos regímenes legales, cada uno
estructurado acorde con su especialidad, tal y
como lo expresan las normas particulares, que
permitiera asegurar una regulación expedita del las
áreas de su competencia. Por consiguiente, no
resulta contrario a la Carta ni al principio a la
igualdad, que el legislador haya procedido a definir
el ámbito de cada estatuto jurídico, ni que en
materia de intereses haya consagrado unas
903
904
normas específicas en cada caso, acorde con la

especialidad de regímenes jurídicos”517.
En la misma sentencia se señaló la distinción entre los

intereses legales, remuneratorios y moratorios:
“De otro modo, los intereses legales, son aquellos

cuya tasa determina el legislador. No operan
cuando los particulares han fijado
convencionalmente los intereses sino únicamente,
en ausencia de tal expresión de voluntad a fin de
suplirla. En la legislación civil se concibe que el
mutuo puede ser gratuito u oneroso, a instancia de
las partes, pero en ausencia de manifestación
alguna en cuanto a los iii) intereses
remuneratorios, se presume que el mutuo es
gratuito. En el evento en que las partes hayan
estipulado la causación de intereses de plazo, pero
hayan omitido su cuantía, el interés legal fijado, es
el 6% anual. En el Código de comercio, por el
carácter oneroso de la actividad mercantil se
presume el interés lucrativo, por ende se excluye el
carácter gratuito del mutuo, salvo pacto expreso en
contrario, de tal forma que el interés legal equivale
al bancario corriente, salvo estipulación en
contrario. Cuando se trata de, iv) intereses
517 Sentencia de la Corte Constitucional C-364 de 2000, M.P. Alejandro Martínez

Caballero.
904
905
moratorios, en el Código Civil, se dispone que en

ausencia de estipulación contractual sobre
intereses moratorios, se siguen debiendo los
intereses convencionales si fueron pactados a un
interés superior al legal, o en ausencia de tal
supuesto empieza a deberse el interés legal del
6%; sin perjuicio de los eventos legales en que se
autoriza la causación de intereses corrientes (art.
1617). En el caso comercial, la inexistencia de
previsión convencional sobre moratorios autoriza
que se cobre una y media veces el interés bancario
corriente”518.
En la Sentencia C-892 de 2001519, esta Corporación estudió la

constitucionalidad del parágrafo del artículo 6 de la ley 598
de 2000, según el cual “Para evitar la distorsión de precios
por el incumplimiento de los pagos, las entidades del
Estado, reconocerán un interés equivalente al DTF
transcurrido 90 días de la fecha establecida para los
pagos”.
La Corte declaró inconstitucional la norma demandada al

considerar que vulneraba el principio de responsabilidad
contractual consagrado en el artículo 90 de la Carta y, por
esa misma vía, los principios de justicia conmutativa,
518 Sentencia de la Corte Constitucional C-364 de 2000, M.P. Alejandro Martínez

Caballero.
519 M.P.: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
905
906
igualdad, respeto por los derechos adquiridos con justo

título y buena fe:
“En conclusión, encuentra la Corte que la norma

parcialmente acusada, en cuanto establece un
plazo de gracia de 90 días para que la
administración empiece a reconocer intereses de
mora, luego de vencido el plazo para el pago,
viola el principio de responsabilidad contractual
consagrado en el artículo 90 de la Carta y, por
esa misma vía, los principios de justicia
conmutativa, igualdad, respeto por los derechos
adquiridos con justo título y buena fe, contenidos
en los artículos 2°, 13, 58 y 83 del mismo
ordenamiento Superior. Igualmente, la previsión
demandada resulta contraria a los principios que
desarrollan la función administrativa consagrados
en el artículo 209 de la Carta”520.
Así mismo, esta Corporación recordó que no existe ninguna

justificación para que el particular deba asumir de su
peculio el detrimento patrimonial que le ocasiona el Estado
por el incumplimiento de sus obligaciones:
“En virtud de lo dicho, y en estricto derecho,

para la Corte no existe ningún principio de
520 Sentencia de la Corte Constitucional C-892 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
906
907
justicia material que justifique el que el

contratista, por causa de la norma impugnada,
deba asumir de su peculio el detrimento
patrimonial que le ocasiona el Estado por el
incumplimiento de sus obligaciones. Sin duda,
reconocer a la administración un periodo de
gracia en el pago de intereses moratorios,
comporta un desconocimiento del carácter
sinalagmático que ostenta el contrato estatal,
lo cual redunda en perjuicio de los derechos
del particular que colabora con la
Administración en la realización de sus
fines”521 (negrillas y subrayado fuera de texto).
1.2.3. En la Sentencia C – 428 de 2002, la Corte Constitucional

declaró exequible el artículo 60 de la ley 446 el cual
señalaba:
“Pago de sentencias. Adicionase el artículo 177

del Código Contencioso Administrativo con los
siguientes incisos:
Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de

la providencia que imponga o liquide una condena
o de la que apruebe una conciliación, sin que los
beneficiarios hayan acudido ante la entidad
responsable para hacerla efectiva, acompañando
907
908
la documentación exigida para el efecto, cesará la

causación de intereses de todo tipo desde
entonces hasta cuando se presentare la solicitud
en legal forma”522.
En esta ocasión, la Corte Constitucional consideró que la

norma simplemente buscaba establecer una consecuencia
jurídica sobre el particular que de manera omisiva y
negligente no procedía al reclamo oportuno de la
obligación:
“5.3.5. En consecuencia, sobre los intereses

que podría generar la hipotética abolición de la
medida cuestionada en este juicio, no se
configura ninguna obligación patrimonial a
cargo del Estado y, por lo tanto, antes que
constituir un derecho de propiedad en cabeza
del acreedor, lo que comporta es un
enriquecimiento sin causa o un lucro indebido
en perjuicio del patrimonio público, originado
en una conducta omisiva y negligente del titular
del crédito judicial consistente en no proceder
a su reclamo a tiempo. Desde este punto de
vista, no le asiste razón al demandante con
relación al cargo esbozado pues nadie puede
alegar su propia culpa en su propio beneficio.
908
909
5.3.6. Por lo demás, en punto a la presunta

violación de los principios de la buena fe y la
autonomía e independencia judicial, no resultan
válidos los cuestionamientos que se aducen en la
demanda. En relación con lo primero, por cuanto
se ha sostenido hasta la saciedad que el contenido
normativo del inciso acusado persigue un fin
legitimo amparado por la Constitución, como
es la defensa del patrimonio público y del
interés de la comunidad, y que frente al particular
la colaboración exigida además de propender
también por su propio beneficio, lo que exige de
éste es una actitud diligente, honesta y leal a la
cual está obligado, incluso, por el mismo principio
de la buena fe” 523
1.2.4. En la Sentencia C-965 de 2003, la Corte Constitucional

declaró estarse a lo resuelto en las Sentencias C - 188 de
1999 y C - 428 de 2002 en relación con lo dispuesto en los
incisos 5° y 6° del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, según los cuales:
“Las cantidades líquidas reconocidas en tales

sentencias devengarán intereses comerciales
(durante los seis (6) meses siguientes a su
909
910
ejecutoria) y moratorios (después de este

término).
Pago de sentencias. Cumplidos seis (6) meses

desde la ejecutoria de la providencia que imponga
o liquide una condena o de la que apruebe una
conciliación, sin que los beneficiarios hayan
acudido ante la entidad responsable para hacerla
efectiva, acompañando la documentación exigida
para el efecto, cesará la causación de intereses
de todo tipo desde entonces hasta cuando se
presentare la solicitud en legal forma”524.
En esta sentencia, la Corte reiteró que el Estado deberá

pagar intereses moratorios y que cualquier interpretación en
contrario genera una discriminación injustificada e
inequitativa:
“Sobre el punto, en algunos apartes de la

Sentencia C-188 de 1999, sostuvo la Corte que el
patrimonio de los particulares goza de una clara
protección constitucional; razón por la cual, para
efectos de los conflictos patrimoniales que se
puedan suceder, el principio de igualdad y la
equidad imponen que las dos partes reciban un
mismo trato, de manera que si el Estado cobra a
910
911
los particulares intereses bancarios y moratorios

por el incumplimiento oportuno de sus
obligaciones, también aquél debe asumir esas
mismas cargas cuando no paga en tiempo. En
este contexto, concluyó que cualquier
interpretación en contrario genera una
injustificada e inequitativa discriminación que
favorece la ineficacia y falta de celeridad en la
gestión pública, y además un enriquecimiento sin
causa a favor del Estado y en perjuicio del
particular, quien ve deteriorado el poder
adquisitivo de su dinero” 525.
En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte ha

señalado que el Estado deberá pagar intereses
moratorios por el incumplimiento de sus obligaciones y
que pueden existir distintos regímenes de intereses tal
como sucede con los intereses civiles y los intereses
comerciales. (…)
4.4(…)
Por lo anterior, en Colombia el interés moratorio tiene

un contenido indemnizatorio distinto a la simple
corrección monetaria, situación que no puede ser
desconocida por el legislador al momento de
525 Sentencia de la Corte Constitucional C 965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
911
912
determinar las tasas a las cuales lo vincula, por lo cual

los intereses moratorios deberán contemplar un
componente inflacionario o de corrección monetaria y
uno indemnizatorio, el cual podrá variar teniendo en
cuenta la existencia de diversos regímenes en cuanto a
las tasas de interés, tal como sucede en relación con
los intereses civiles y comerciales según se reconoció
en la sentencia C - 364 de 2000. (…)
4.5.2(…)
De esta manera la Ley 1437 de 2011 le otorga un plazo

al Estado para el cumplimiento de las sentencias y
conciliaciones para garantizar que pueda dar aplicación
a las reglas del presupuesto y a los principios de
legalidad y planeación, por lo cual sería completamente
contradictorio que de un lado se establezcan estas
reglas y de otro se apliquen al Estado los máximos
intereses legales cuando se cumplen estos plazos. (…)
4.5.3.2. En segundo lugar, la norma sí consagra un interés

moratorio en contra de la administración pública, pues la DTF
no solamente tiene un componente inflacionario, sino
también un valor adicional que se reconoce en este caso
como el elemento indemnizatorio.
912
913
4.5.3.3. En tercer lugar, esta Corporación ha reconocido la

posibilidad de que existan diferencias entre las tasas de
interés en el ordenamiento jurídico colombiano, tal como
sucede con los intereses civiles y los comerciales. En este
sentido, históricamente las tasas de interés contempladas en
el Código de Comercio han sido muy superiores a la tasa de
interés del 6 por ciento anual establecida en el Código Civil,
llegando incluso a ser más de cuatro veces mayor en el año
2001526.
Por lo anterior se considera que la norma demandada no

vulnera el derecho a la igualdad, pues reconoce el pago de
intereses moratorios por parte del Estado a una tasa especial
justificada en virtud del procedimiento para el pago que
deben cumplir las entidades públicas según la propia ley 1437
de 2011 para no desconocer los principios presupuestales y
los trámites administrativos al interior de las entidades
públicas.”
Plazo para la ejecución de una entidad pública y principio de

igualdad entre particulares y entidades públicas.
526 Promedio anual de las tasas de interés bancario corriente: 2000 (21,04), 2001
(24,58), 2002 (20,57), 2003 (19,75), 2004 (19,56), 2005 (18,6), 2006 (16,08), 2007
(17,02), 2008 (21,57), 2009 (19,17), 2010 (15,15), 2011 (17,83), 2012 (20,22).
913
914
6- La norma acusada señala que si un departamento, una

intendencia, una comisaría, un distrito especial, o un municipio, son
condenados en un proceso ante la jurisdicción civil, entonces la
respectiva entidad territorial dispone de seis meses para el pago, sin
que entre tanto pueda librarse ejecución contra ella, ni contarse el
término establecido en dicho artículo. Esto significa que, a diferencia
de un particular, las entidades territoriales cuentan con un plazo de
gracia para cumplir las sentencias condenatorias en su contra, y
antes de que transcurra ese término, no pueden ser ejecutadas. Sin
embargo, esa diferencia de trato tiene un fundamento objetivo y
razonable, puesto que, como lo ha señalado repetidamente esta
Corte, ese plazo no pretende permitir que las entidades públicas
incumplan sus obligaciones sino que simplemente busca evitar que
los embargos congelen recursos públicos, que son necesarios para
que las autoridades lleven a cabo sus funciones527. Es pues válido
que la ley confiera a las entidades públicas un término razonable
para que puedan arbitrar los recursos necesarios para el
cumplimiento de sus obligaciones, conforme a las regulaciones que
rigen el proceso presupuestal, por lo cual, la diferencia de trato
señalada por la norma acusada en favor de las entidades públicas
no es discriminatoria. En efecto, como lo señaló esta Corte, en la
sentencia C-555 de 1993, MP Eduardo Cifuentes Muñoz,
fundamento 8, “la diferencia de trato que se objeta refleja la
sustancial disparidad de hipótesis y regímenes aplicables
respectivamente a la entidad pública deudora y a la persona
privada deudora. No obstante, la consecuencia jurídica distinta que
se sigue en el caso de la entidad pública deudora y que consiste
en diferir temporalmente la ejecutabilidad de sus obligaciones, no es
527 Ver las citadas sentencias C-546 de 1992, C-555 de 1993 y C-103 de 1994
914
915
desproporcionada y guarda simetría con la anotada disimilitud, lo

que abona su razonabilidad”.
Así las cosas, el cargo del actor sobre el carácter discriminatorio

de la disposición acusada en contra de los particulares carece de
sustento. (…)
7.(…)
Y en todo caso, el argumento del actor parte de un supuesto tácito

equivocado. Así, según su parecer, los apartes del artículo 336 del C
de PC, relativos al plazo de gracia de seis meses para que las
entidades territoriales cumplan con las sentencias, y el artículo 177
del C.C.A sobre el plazo de dieciocho meses para poder ejecutar a
las entidades públicas, tienen un mismo ámbito de aplicación, por lo
cual los jueces laborales deberían aplicar aquel que es más
favorable a quienes demandan a las autoridades públicas. Sin
embargo, ese supuesto no es cierto, porque un análisis sistemático
de esas dos disposiciones muestra que ellas se aplican en diversos
ámbitos normativos. Así, el artículo 336 del estatuto procesal civil,
que se refiere a las condenas producidas por esa jurisdicción,
establece dos hipótesis. En el caso de sentencias contra la Nación,
señala que ésta no puede ser ejecutada, salvo en el caso
contemplado en el artículo 177 del C.C.A, esto es, que la condena al
pago o devolución de una suma de dinero es ejecutable pero
después de dieciocho meses de su ejecutoria. En cambio, y es la
segunda hipótesis de esa disposición, si la condena es contra una
entidad territorial, entonces ésta tiene un plazo de gracia de seis
meses, y después podrá ser ejecutada. Por su parte, el artículo 177
915
916
del C.C.A, que se refiere esencialmente a procesos adelantados por

la jurisdicción contenciosa administrativa, señala una regulación
uniforme para la ejecución de las condenas por sumas de dinero
contra la Nación y las entidades territoriales o descentralizadas,
pues establece que éstas son ejecutables ante la justicia ordinaria
después de dieciocho meses. Como vemos, la ley establece
diversas hipótesis normativas y distintos ámbitos de aplicación de
estas disposiciones, por lo cual, mal podría exigirse que siempre se
aplicara, en todos los campos, la regulación prevista por el artículo
336 del C de PC para las entidades territoriales, con el argumento
de que ésta es más favorable para quienes demandan a entidades
públicas.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que este segundo cargo del
demandante tampoco está llamado a prosperar.
“2. Inconstitucionalidad parcial de la disposición. (…)
“Para la Corte es claro que el principio de igualdad y la equidad

imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin
que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a
los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a
tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el
pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban
forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar
dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los
particulares que han debido recibir oportunamente los recursos
916
917
pactados. Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el

acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para
que esa pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que
incumple. Es evidente la vulneración del artículo 13 de la
Constitución Política, toda vez que, con independencia de si el
deudor es el gobernado o el ente oficial, el hecho es el mismo; la
circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre el
acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones
asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico
diverso de las que están a cargo de las personas privadas.” (…)
“Pero, además, la mora en el pago de las obligaciones a cargo del

fisco delata, en los servidores públicos responsables, un
deplorable descuido que no encaja dentro de los criterios
constitucionales que deben inspirar la actividad administrativa.”
“Para la Corte, carece de fundamento la justificación que pretende

aportar en este caso el Procurador General de la Nación,
consistente en que las personas jurídicas de Derecho Público
deben administrar sus recursos con base en el correspondiente
presupuesto anual de ingresos y gastos, de lo cual pasa a
sustentar la constitucionalidad del término de seis meses. Aunque
en verdad, por mandato del artículo 345 de la Constitución, en
tiempo de paz no puede hacerse erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el Presupuesto de gastos, es de
elemental previsión, acorde con una mínima responsabilidad del
Estado en el manejo de sus recursos, que se contemplen en los
presupuestos anuales partidas destinadas al pago de las
obligaciones a su cargo y de los intereses que se generan por
razón de los retardos en que incurra. La negligencia administrativa
no puede ser fuente de enriquecimiento sin causa para las arcas
917
918
estatales ni de injustificado perjuicio para los particulares con

quienes él mantiene pasivos.
“Se declararán inexequibles las expresiones que, en la norma, dan

lugar a la injustificada e inequitativa discriminación objeto de
examen, y que favorecen la ineficiencia y la falta de celeridad en la
gestión pública.” (…)
“Es entendido que, en las dos normas sobre cuya

constitucionalidad resuelve la Corte, el momento en el cual
principia a aplicarse el interés de mora depende del plazo con que
cuente la entidad pública obligada, para efectuar el pago.
“Así, en el caso de la conciliación, se pagarán intereses

comerciales durante el término que en ella se haya pactado y,
vencido éste, a partir del primer día de retardo, se pagarán
intereses de mora. En cuanto al artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo, a menos que la sentencia que impone
la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro
del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses
moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva
sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho
(18) meses que el precepto contempla para que la
correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.”
6.6.1.4 Compensación de deudas tributarias con las

sentencias y conciliaciones
El artículo 29 de la Ley 344 de 1996 también obliga a las entidades
públicas a compensar las obligaciones tributarias de los
beneficiarios con las contenidas en los fallos a su favor antes de
918
919
proceder al pago. A fin de evitar la realización de gastos sin

presupuesto, la ordenación del gasto deberá contener la totalidad
de lo fallado para que se realice el descuento en los términos
establecidos en la ley. La Corte Constitucional declaró exequible el
artículo. Dicen así el artículo y la sentencia mencionados:
Ley 344 de 1996:
Artículo 29. El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda

pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las
reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la
aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las
condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los
términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o

uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general
de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero,
antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria
nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión
judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del
Tesoro Público Nacional, se compensarán las obligaciones
debidas con las contenidas en los fallos, sin operación
presupuestal alguna”.
919
920
“9. Registro y compensación de conciliaciones y sentencias

judiciales.
“El primer inciso del artículo 29 demandado dispone que el Ministro

de Hacienda puede reconocer las sentencias y conciliaciones
judiciales como deuda pública. Cuando así lo reconozca podrá
sustituirlas y atenderlas, si cuenta con la aceptación del
beneficiario, para lo cual emitirá bonos en las condiciones de
mercado que el Gobierno establezca y en los términos del estatuto
orgánico de presupuesto. Por su parte, el segundo inciso de ese
artículo precisa que, si como consecuencia de una decisión
judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del
presupuesto general de la Nación resultan obligados a cancelar
una suma de dinero, antes de pagarla solicitarán a la autoridad
tributaria nacional la práctica de una inspección al beneficiario de
la decisión judicial, y si resulta obligación por pagar en favor del
tesoro público, se compensan las obligaciones debidas con las
contenidas por los fallos, sin que sea necesaria operación
presupuestal alguna.
“Según el actor, esa norma desconoce la autonomía de la Rama

Judicial y viola el debido proceso, pues otorga a la autoridad
tributaria la posibilidad de impedir el cumplimiento de las
decisiones judiciales. La Corte no comparte esa interpretación,
pues el primer inciso simplemente está estableciendo, como bien
lo señala el interviniente, un nuevo mecanismo para que el Estado
pague sus deudas judiciales, por medio del registro de las mismas
como deuda pública y la emisión de los bonos respectivos. Por
ende, la norma no está posibilitando que el Ministerio reconozca o
no las deudas contenidas en las sentencias o conciliaciones, caso
en el cual sería inexequible, pues permitiría a la autoridad
920
921
administrativa desestimar las deudas judicialmente reconocidas,

sino que simplemente le permite a ese Ministerio utilizar un nuevo
mecanismo de pago, que consiste en registrar la obligación en
favor del particular como una deuda pública, a fin de satisfacerla
mediante un bono. Así entendida la norma, la Corte considera que
el mecanismo en manera alguna desconoce la Carta ya que, como
lo establece la propia disposición acusada, se debe contar siempre
con el consentimiento del beneficiario, con lo cual éste tiene la
posibilidad de decidir si le conviene o no el pago mediante el bono.
“De otro lado, la Corte considera que el segundo inciso tampoco

vulnera la Carta, pues no está permitiendo a los organismos
obligados a cancelar sumas de dinero en virtud de decisiones
judiciales, eludir su cumplimiento. En efecto, la norma simplemente
autoriza un cruce de información sobre las obligaciones que el
particular beneficiario de la decisión judicial puede tener en favor
del Estado a fin de que se efectúe, si es el caso, la
correspondiente compensación. Como es obvio, esa información
sólo puede versar sobre aquellas obligaciones del particular que se
encuentren consolidadas mediante la ejecutoria del respectivo acto
administrativo, y respecto de las cuales existe mérito ejecutivo y se
haya iniciado, antes de la sentencia en contra de la administración,
el trámite judicial de su cobro forzoso. Sin embargo, la
administración no puede dilatar el cumplimiento de sus
obligaciones más allá de un tiempo razonable para el cruce de la
información, pues el principio de celeridad del artículo 209 C.P.
impone una efectiva y rápida decisión.
“Es necesario, para que pueda hacerse efectiva la compensación,

que las deudas reúnan los requisitos previstos por el artículo 1715
del Código Civil, a saber: 1) que sean ambas de dinero o de cosa
921
922
fungible o indeterminadas de igual género y calidad; 2) que ambas

deudas sean líquidas; y 3) que ambas sean actualmente exigibles.”
(…).
La sentencia, hay que decirlo, resuelve dos problemas en una sola

actuación, sanea las deudas del particular con el Estado y de este
con el particular.
La sentencia promueve, tal vez sin la suficiente conciencia en ello,

la violación del principio de unidad de caja, de amplio arraigo
democrático, establecido en el artículo 16 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto, que como ya se dijo consiste en que con el
recaudo de todos los recursos se hará un acervo común con el
cual se atenderán las obligaciones del Estado. Según este
principio nadie tiene prelación alguna sobre los ingresos. De la
misma forma se desconoce sin un pronunciamiento de fondo lo
dispuesto en el artículo 35 del citado Estatuto Orgánico que dice:
El cómputo de las rentas que deban incluirse en el proyecto

de presupuesto general de la Nación, tendrá como base el
recaudo de cada renglón rentístico de acuerdo con la
metodología que establezca el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, sin tomar en consideración los costos de su
recaudo.
Finalmente, es importante precisar que el concepto de crédito

judicialmente reconocido hace relación a las decisiones judiciales o
a las que en virtud de la ley tienen los mismos efectos, de tal forma
922
923
que en las actuaciones no judiciales siempre prevalecerá el

principio establecido en el artículo 71 del Estatuto Orgánico, según
el cual todos los actos administrativos que afecten las
apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de
disponibilidad previos y con el correspondiente registro
presupuestal.
Esta apreciación tiene especial importancia en el alcance que se

les ha querido dar a las liquidaciones de los contratos y a las
transacciones con las cuales se dirimen las controversias que
surjan en su ejecución. Estas actuaciones son decisiones
autónomas de la administración que no pueden afectar el
presupuesto en cuantías superiores a las consignadas en el
registro presupuestal del contrato. Los efectos de estas
actuaciones deben guardar distancia frente a la existencia de un
desequilibrio contractual, el cual siempre deberá basarse en la
imposibilidad de la administración de haber conocido de antemano
la situación que genera costos en exceso del registro presupuestal.
En conclusión los contratos y sus liquidaciones deberán respetar el

principio básico según el cual ninguna autoridad podrá contraer
obligaciones en exceso de las apropiaciones disponibles.
6.6.2 Los imprevisibles absolutos

Uno de los alcances del principio de legalidad es la imposibilidad
de destinar recursos para fines que no fueron propuestos por el
Gobierno al Congreso al momento de aprobar el presupuesto.
Este alcance indica que las modificaciones al anexo del decreto de

liquidación que se realizan por la vía administrativa deben
garantizar que no modifican lo aprobado por el Cuerpo Colegiado
923
924
y que además corresponden a objetos propuestos por el Gobierno

al Congreso al momento de aprobar el presupuesto. Dice así la
“10. (...)
“-En segundo lugar, lo dispuesto por el segundo inciso del artículo

346 superior, que consagra el principio de legalidad del gasto en él
la fase de la aprobación presupuestal, conduce a reforzar la
anterior conclusión, pues los recursos que alimentan el Fondo de
Compensación Interministerial, deben corresponder a gastos
propuestos por el Gobierno para atender el funcionamiento de las
ramas del poder, (como lo sugiere la expresión "gastos de
funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva
vigencia fiscal") y no a objetos no previstos en modo alguno (como
serían los correspondientes a situaciones urgentes e imprevistas
desvinculadas de la noción del funcionamiento de los órganos
estatales), pues en esta última interpretación se vería vulnerado el
principio de legalidad del gasto, ya que la erogación para un
imprevisto absoluto, carecería del aval del Legislativo en el
momento de la aprobación de la ley anual.” (…)
“Por ello, no es dable destinar tales recursos , en la fase de

ejecución, a objetos no previstos como serían las hipótesis
aisladas de “excepcional urgencia”, no vinculadas a la noción de
partidas de gastos de funcionamiento de las entidades publicas.”
6.6.3. El concepto de gasto decretado conforme a ley anterior

La Constitución Política no establece requisitos específicos para
decretar un gasto, de tal forma que pueden definirse al momento
924
925
de su creación el objeto del gasto, el tiempo, el modo, el lugar y el

beneficiario o puede hacerlo en forma general. En todo caso
siempre deberá hacerse en una ley diferente a la presupuestal.
Dice así la Sentencia C-442 de 2001 de la Corte Constitucional
sobre este particular.
“7 (...)
“Sobre lo que ha de entenderse por "gasto decretado conforme a

ley anterior", es preciso señalar que la Constitución no exige
requisitos puntuales para la determinación de las circunstancias
del gasto ni de la cuantía del mismo en el momento de su decreto.
De modo que el Congreso puede hacerlo señalando
explícitamente no sólo el objeto del gasto, sino también el tiempo,
el modo, el lugar y el beneficiario del pago, así como el monto del
mismo. Pero así mismo puede también decretarlo implícitamente,
es decir, sin señalar concretamente las anteriores circunstancias,
como por ejemplo cuando crea una entidad o un servicio a cargo
del Estado. En ese caso, posteriormente, al apropiar el gasto en la
ley de apropiaciones, determina el monto, el período fiscal en el
cual ha de ejecutarse y el órgano al cual se asignan los recursos
para hacer el gasto. No obstante, con base en la redacción del
artículo 346, que indica que "no podrá incluirse partida alguna que
no corresponda… a un gasto decretado conforme a ley anterior",
la jurisprudencia constitucional ha afirmado que el gasto debe
haber sido decretado en leyes anteriores y distintas. Cf. Sentencia
C-562 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra“ (...)
925
926
6.6.4 El principio de legalidad del gasto y las modificaciones

del presupuesto. De los estados de excepción
En virtud del principio de legalidad las modificaciones al
presupuesto son exclusivas del Cuerpo Colegiado, salvo cuando
el ejecutivo actúa durante los estados de excepción y siempre que
exista un nexo causal.
Dice la Corte Constitucional que cuando los créditos adicionales

están financiados con recursos provenientes de un decreto
legislativo, es decir, en uso de las facultades del estado de
excepción, el mismo debe haber sido objeto del control automático
de constitucionalidad. Dicen así Ley 137 de 1994:
ARTÍCULO 38 (…)
l) Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una

sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción,
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al
Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos.
PARÁGRAFO. Los ingresos percibidos por concepto de

regalías por los departamentos productores de recursos
naturales no renovables, así como los puertos marítimos y
fluviales contemplados en los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política, no podrán afectarse en más de un diez
por ciento (10%). Los recursos afectados deberán destinarse
a inversiones en seguridad dentro de la misma entidad
territorial. La limitación señalada en este parágrafo no se
tendrá en cuenta en caso de guerra exterior;
926
927
ll) Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al

Congreso en un plazo de cinco días para que éste pueda
derogar o modificar disposiciones según su competencia;
5. Conclusión
“Las adoptadas mediante el Decreto Legislativo 4627 de 2010

son constitucionales, en la medida que cumplen con los
requisitos formales y materiales exigidos en el orden
constitucional vigente. Ahora bien, como medida de
protección de los recursos, se condicionará la exequibilidad
de la norma, a que se entienda que las partidas transferidas al
Fondo Nacional de Calamidades, sólo podrán ser ejecutadas
en las zonas y municipios afectadas por el desastre y sólo
podrán ser destinadas a la primera fase de ayuda
humanitaria.”
4.4.2.2 (…)
El proceso presupuestal que rige el conjunto de entidades públicas

se encuentra inspirado en el principio de legalidad, en cuyo
desarrollo se reserva a los entes de representación popular la
definición sobre los ingresos y egresos estatales, los cuales se
manejan de acuerdo a reglas y procedimientos predeterminados y
927
928
claramente establecidos, los cuales podrán ser modificados por el

ejecutivo en momentos en los que el estado normal de cosas se
encuentra alterado, como es en los casos de los denominados
constitucionalmente “Estados de Excepción”, dentro de los que se
encuentran el estado de guerra exterior, el estado de conmoción
interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica.
Respecto de las facultades del ejecutivo de modificar el

presupuesto durante los Estados de excepción, la Corte ha
expresado:
“En los artículos 346 y 347 de la Constitución Política se

encuentra consagrado el principio de legalidad del
presupuesto. De acuerdo con ellos, el presupuesto de la
nación, como un estimativo de los ingresos y autorización
de los gastos públicos, debe ser fijado por el Congreso. Sin
desconocer que el ejecutivo tiene una importantísima
intervención en todo este proceso, esa es la instancia
legitimada para expedirlo, modificarlo y adicionarlo.
“El artículo 346 es claro al indicar que las prescripciones

sobre el presupuesto allí contenidas, rigen en tiempos de
paz, esto es, en tiempos de normalidad institucional. De
acuerdo con ello, en tiempos de paz no se puede percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas ni tampoco hacer erogación que no se halle incluida
en el de gastos.
(…)
928
929
“Con todo, del hecho que el artículo 346 exija que en

tiempos de paz no se pueden percibir impuestos no
incluidos en el presupuesto ni ingresos ni erogaciones no
previstas en él, no se sigue que en tiempos de anormalidad
institucional no existan mecanismos excepcionales de
regulación de tales ingresos y gastos pues la misma
necesidad de superar las circunstancias que condujeron al
derecho constitucional de excepción puede exigir también
un manejo excepcional de las finanzas públicas”528.
Como lo ha manifestado la Corte Constitucional en reiterada

jurisprudencia, el Gobierno tiene competencia para modificar el
presupuesto durante los Estados de Excepción, siempre y cuando
la modificación presupuestal tenga conexidad directa en su forma
y contenido con los supuestos fácticos que dieron origen a su
declaración.
“En relación con la facultad del ejecutivo de modificar o

adicionar el presupuesto de rentas y gastos de la nación
durante los estados de excepción, hay que indicar que de la
Carta Política se desprenden condicionamientos que
imposibilitan que el ejercicio de esa facultad se configure en
un poder omnímodo.
El primero de ellos es la necesaria conexidad entre el

objetivo de la modificación presupuestal y las causas que
528
929
930
motivaron la declaratoria del estado de excepción. A juicio

de la Corte, esta relación de conexidad es doble, ya que
comprende, de un lado, la existente entre las causas que
generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la
existente entre las causas de expedición del decreto
legislativo que modifica el presupuesto y las materias que
regula529.
Frente a la Ley Estatutaria, es claro que principios como los

de necesidad y proporcionalidad de las medidas tomadas
por el ejecutivo (Arts. 11 y 13), deben ser cumplidos por los
decretos legislativos que modifican o adicionan el
presupuesto, junto con otros requerimientos específicos
impuestos por la Ley 137 de 1994, como es la
obligatoriedad de “rendir cuenta al Congreso en un plazo de
cinco días para que este pueda derogar o modificar
disposiciones según su competencia” (Art. 38, literal ll.)”530.
Los límites particulares de los decretos legislativos que alteran el

presupuesto general de la Nación
529
Sentencias C-067/93 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-075/93 M.P. Alejandro
530
Sentencia C-148/03
930
931
11. El conjunto de reglas que fija la Constitución Política en

materia de la determinación del presupuesto, está basada en la
vigencia efectiva del principio democrático, a través de la sujeción
de la definición del gasto público a la decisión de los órganos de
representación. Así, en los términos del artículo 345 C.P., en
tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación al tesoro
que no se halle incluida en el de gastos. De manera correlativa, el
precepto constitucional dispone que tampoco podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales
o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el
respectivo presupuesto. A su vez, el artículo 347 C.P. establece
que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Estas condiciones han sido enmarcadas
por la doctrina bajo el principio de legalidad del presupuesto.
No obstante la precisión del mandato constitucional descrito,

la jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera
uniforme y reiterada en distintas decisiones, que en durante
la vigencia de los estados de excepción, el Gobierno está
facultado para, a través de la expedición de decretos
legislativos, modificar el presupuesto general de la Nación.531
Estas modificaciones pueden versar bien sobre la modificación de
la fuente de los ingresos fiscales, como a la destinación de los
créditos contenidos en el mismo.
531
El precedente aplicable a esta materia está contenido en las sentencias C-448/92, C-
069/03, C-206/93, C-137/99, C-329/99, C-947/02 y C-148/03
931
932
12. La Corte ha considerado en dicho precedente que el

hecho que el Constituyente haya circunscrito el principio de
legalidad del presupuesto al “tiempo de paz”, involucra la
posibilidad que durante aquellas circunstancias graves,
inminentes y excepcionales, que permiten al Ejecutivo
declarar los estados de excepción, sea admisible que
modifique el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones,
con el fin de atender las necesidades de gasto público que se
deriven de las medidas adoptadas para conjurar las causas
de la crisis que dieron lugar a dicha declaratoria. Esta
comprobación, se sustenta, del mismo modo, en las competencias
particulares que la Carta Política le confiere al Ejecutivo en el
estado de emergencia social, económica y ecológica. En efecto,
el inciso tercero del artículo 215 C.P. establece que los
decretos legislativos que se deriven de la declaratoria de
dicho estado de excepción podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. De ello
se sigue que, como la modificación del régimen tributario
tiene efectos concretos en la determinación de la forma en
que se realiza el gasto público, lo que debe incidir
necesariamente en la destinación de los diferentes créditos
dentro del presupuesto general de la Nación. (…)
13.1. De este modo, se ha señalado por la jurisprudencia que el

primer límite corresponde a la conexidad de las finalidades del
decreto legislativo que modifica el presupuesto general de la
nación, tanto con las consideraciones que expuso el Gobierno
932
933
para justificar dicha modificación (conexidad interna), como con

las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción (conexidad externa). A este respecto, al sintetizar las
reglas aplicadas por el citado precedente, la Corte ha señalado
que en “relación con la facultad del ejecutivo de modificar o
adicionar el presupuesto de rentas y gastos de la nación
durante los estados de excepción, hay que indicar que de la Carta
Política se desprenden condicionamientos que imposibilitan que
el ejercicio de esa facultad se configure en un poder omnímodo. El
primero de ellos es la necesaria conexidad entre el objetivo de la
modificación presupuestal y las causas que motivaron la
declaratoria del estado de excepción. A juicio de la Corte, esta
relación de conexidad es doble, ya que comprende, de un
lado, la existente entre las causas que generaron la
declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las
causas de expedición del decreto legislativo que modifica el
presupuesto y las materias que regula.”532
13.2. El segundo límite está relacionado con la relación de

especificidad de los objetivos de la modificación del
presupuesto y la materia del estado de emergencia. Como se
indicó anteriormente, el artículo 215 C.P. prevé que las medidas
adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia.
532
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-148/03. A su vez, este fallo reitera
consideraciones análogas, contenidas en las decisiones C-067/93 y C-075/93.
933
934
En ese sentido, los propósitos de gasto público que pretenden

cumplirse con la modificación del presupuesto deben estar
debidamente circunscritos al ejercicio de competencias y
actividades estatales unívocamente dirigidas a atender las
necesidades de la crisis. Por ende, no se mostraría acorde con
el Texto Superior el decreto legislativo que realice alteraciones al
presupuesto general de la Nación que busquen financiar funciones
del Estado que no tengan relación con dichas necesidades.
13.3. El tercer límite tiene que ver con las previsiones

particulares que el Estatuto Orgánico del Presupuesto533 fija
para las modificaciones presupuestales que se deriven de los
estados de excepción. Al respecto, el artículo 83 de ese
Estatuto, establece que los créditos adicionales y traslados al
presupuesto general de la Nación destinados a atender
gastos ocasionados por los estados de excepción, serán
efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale.
Igualmente, establece que la fuente de gasto público será el
decreto que declare el estado de excepción respectivo. Esta
última consideración es importante, puesto que hace
compatibles las modificaciones presupuestales adoptadas al
amparo de los estados de excepción con el principio de
legalidad del presupuesto, de acuerdo con el cual en la ley de
apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda, entre otras fuentes, a un gasto decretado por
una ley anterior (Art. 346 C.P.), que para el presente caso es el
decreto de declaratoria.
533
El Decreto 111/96 compila las Leyes 38/89, 179/94 y 225/95, que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
934
935
De igual manera, el artículo 84 ejusdem prescribe que cuando

se declaren estados de excepción, toda modificación al
presupuesto general de la Nación deberá ser informada al
Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes
a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el
Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de
iniciación del siguiente período de sesiones.
Como se observa, al tenor de la normatividad orgánica, la

competencia para la modificación presupuestal se concentra en la
facultad del Gobierno para establecer créditos adicionales y los
traslados presupuestales. La jurisprudencia se ha ocupado de
diferenciar dichas operaciones, para lo cual ha señalado que “se
presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las
rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios
tanto cuantitativos como de destinación en dos o más
partidas. En este evento se presenta, por una parte, un crédito
por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de
gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las
partidas originales del presupuesto. (…) Por su parte, los
créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se
abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la
expedición y liquidación del Presupuesto, y que se
consideran como gastos complementarios de éste”534. Estas
adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que,
en la misma proporción, se incorporan al presupuesto, tales
534
Abel Cruz Santos, "El Presupuesto Colombiano", Editorial Temis 1963, pág., 197.
935
936
como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos

impuestos.”535
Esta clasificación tiene efectos concretos en la naturaleza del

control constitucional de los decretos legislativos que adelantan
modificaciones al presupuesto general de la Nación. En efecto,
conforme al mismo precedente, “cuando en los estados de
excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida busca
cambiar la destinación de una partidas para disponer de esos
recursos para los fines propios de la respectiva situación
excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del
correspondiente decreto legislativo debe referirse a la
conexidad del traslado con la situación que motivó la
declaratoria del estado de excepción, así como a la necesidad
y la proporcionalidad de la medida, examen que comprende
tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos,
como el análisis de la manera como se afectan las partidas
que se disminuyen.536 Ello es así porque en el mismo decreto
que dispone el traslado se decide sobre la fuente, en este
caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin que
tales materias hayan sido objeto de una previa determinación
por el legislador excepcional. || En el caso de los créditos
adicionales que se producen en ejercicio de las facultades de
los estados de excepción, en principio, la fuente de los
recursos debe estar previamente determinada, y si lo fue a
535
536
La Corte en Sentencia C-206 de 1993 analizó el impacto de los traslados
presupuestales decretados en estado de conmoción interior, particularmente frente a la
reducción de rubros de gasto público social, y encontró que los mismos, en ese caso
concreto eran ajustados a la Constitución.
936
937
través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido

objeto del control automático de constitucionalidad por la
Corte”.537 (…)
Cumplimiento de los requisitos de necesidad y proporcionalidad
20. El tercer ámbito del control de constitucionalidad corresponde

a la Corte determinar la necesidad y proporcionalidad de las
medidas adoptadas, aspectos que deben analizarse desde la
perspectiva tanto de la nueva destinación de los recursos fiscales,
como de la afectación de la renta que se disminuye.
En lo que corresponde a la condición de necesidad, la Sala

considera que el aumento de recursos para la ampliación de la
cobertura de los programas sociales a cargo de Acción Social, al
igual que la capitalización del FNG y el FAG, resultan necesarias y
adecuadas, habida cuenta las consecuencias de los hechos que
dieron motivo a la declaratoria de emergencia social. Ello se
explica en tanto la determinación de las partidas presupuestales y
la fijación de los recursos de los fondos citados, fueron asuntos
diseñados con anterioridad a la afectación social generada por la
proliferación de los sistemas de captación masiva, por lo que no
previeron los requerimientos de gasto público para superar dicha
situación excepcional. Por ende, la ampliación de dichos recursos
y coberturas financieras resultaba imprescindible, en tanto el giro
ordinario de recursos fiscales resultaría insuficiente para hacer
537
937
938
frente a las circunstancias excepcionales e inminentes que

sustentaron la declaratoria de emergencia social.
Las medidas adoptadas, del mismo modo, se muestran

proporcionadas. En efecto, el origen de los recursos materia
del traslado presupuestal es el del presupuesto de
funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Así, de lo que se trata es de la reducción de rentas que (i) no
involucra la afectación de los proyectos de inversión de las
distintas instituciones o programas o de los recursos
destinados al normal funcionamiento del Estado; y (ii) no está
relacionado con límites constitucionales a la modificación del
presupuesto, como sucede con los recursos públicos
destinados al gasto público social, en los términos del
artículo 350 Superior.
Para el caso concreto de la capitalización del FNG y del FAG con

cargo a recursos del FRECH, la Corte advierte que, como lo
señalan los intervinientes, en la actualidad los recursos del
FRECH no están comprometidos, en la medida en que el 30 de
septiembre de 2008 finalizó el último contrato de cobertura de
riesgo del diferencial de tasas aplicables a los créditos de
vivienda. Por ende, no existe una afectación significativa de
las garantías constitucionales de los usuarios de tales de
créditos, en especial aquellas que se derivan del mandato
constitucional de efectividad del derecho a la vivienda, a
través de la conformación de sistemas adecuados de
financiación a largo plazo (Art. 51 C.P.). Sobre este particular,
debe anotarse que aunque las Leyes 795/03 y 1151/07 establecen
938
939
una subcuenta del FRECH, destinada a propiciar condiciones

estables en los créditos destinados a la financiación de vivienda, el
carácter excepcional, específico y temporal de la capitalización del
FNG y del FAG no conlleva, en si mismo considerado, la
imposibilidad que luego de superada la emergencia social, el
FRECH pueda cumplir con esas finalidades fijadas por el
legislador.
SENTENCIA C-148/03
“V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN A. La facultad de modificar

el presupuesto durante los estados de excepción. 1. En los
artículos 346 y 347 de la Constitución Política se encuentra
consagrado el principio de legalidad del presupuesto. De acuerdo
con ellos, el presupuesto de la nación, como un estimativo de los
ingresos y autorización de los gastos públicos, debe ser fijado por
el Congreso. Sin desconocer que el ejecutivo tiene una
importantísima intervención en todo este proceso, esa es la
instancia legitimada para expedirlo, modificarlo y adicionarlo. El
artículo 346 es claro al indicar que las prescripciones sobre el
presupuesto allí contenidas, rigen en tiempos de paz, esto es, en
tiempos de normalidad institucional. De acuerdo con ello, en
tiempos de paz no se puede percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas ni tampoco hacer erogación
que no se halle incluida en el de gastos. Esa exigencia traduce una
cara conquista de las democracias occidentales y es inherente a la
racionalidad de un Estado de derecho pues un poder tan grande
como el impositivo y una atribución tan delicada como la del
manejo de los recursos estatales exige una regulación que
consulte el principio democrático y ello se logra mediante el
concurso de la instancia parlamentaria. Ésta está habilitada no
939
940
sólo para expedir el presupuesto de rentas y gastos sino también

para modificarlo, competencia que es coherente con las
cambiantes circunstancias del mundo económico y cuya
regulación, entre otros temas, defirió el constituyente a la Ley
Orgánica del Presupuesto -Artículo 352 de la Carta-. 2. Con todo,
del hecho que el artículo 346 exija que en tiempos de paz no se
pueden percibir impuestos no incluidos en el presupuesto ni
ingresos ni erogaciones no previstas en él, no se sigue que en
tiempos de anormalidad institucional no existan mecanismos
excepcionales de regulación de tales ingresos y gastos pues la
misma necesidad de superar las circunstancias que condujeron al
derecho constitucional de excepción puede exigir también un
manejo excepcional de las finanzas públicas. De allí que el artículo
38, literal l), de la Ley 137 de 1994 disponga que durante el estado
de conmoción interior el gobierno tiene la facultad de “Imponer
contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal;
o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o
impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer
erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el
de gastos”. Se trata de una situación excepcional que involucra la
alteración de la competencia para la generación de rentas y
regulación de los gastos pues ella se radica en el ejecutivo como
una exigencia impuesta por la necesidad de tomar las medidas
necesarias para la superación de la crisis que condujo a la
declaratoria del estado de anormalidad institucional. En ese
contexto, resulta explicable que al gobierno se le conceda también
la facultad excepcional de “Modificar el presupuesto...” en el
artículo 38 literal ll) de la Ley 137 de 1994, pues la generación,
mediante nuevos tributos, de los recursos necesarios para la
940
941
superación de la crisis conduce a la necesidad de modificar el

presupuesto de ingresos y de gastos. Ésta, además, es una
exigencia impuesta por el principio de universalidad del
presupuesto, de acuerdo con el cual todas las rentas y todos los
gastos, sin excepción, deben figurar en él. 3. Tal esquema
excepcional de las rentas y gastos públicos es complementado por
los artículos 83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación. La primera disposición, de manera
compatible con la anormalidad institucional propia de los estados
de excepción, le permite al gobierno efectuar los créditos
adicionales y traslados presupuestales ocasionados por ellos,
constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el estado
de excepción. Y la segunda exige que toda modificación del
presupuesto sea informada al Congreso de la República en los
ocho días siguientes o la iniciación de período de sesiones y esto
no sólo para efectos del control político inherente al derecho
constitucional de excepción sino también para que “pueda derogar
o modificar disposiciones según su competencia”, según lo señala
el articulo 38, literal ll), de la Ley 137 de 1994. Este es, entonces,
el marco normativo de la facultad que le asiste al gobierno de
modificar el presupuesto de rentas y gastos durante los estados de
excepción, facultad que, tal como expuso la Corte en la Sentencia
C-947-02, comprende tanto la facultad de realizar traslados como
la de efectuar adiciones presupuestales: “Se presenta un traslado,
cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del
mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de
destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta,
por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona
una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye
941
942
una de las partidas originales del presupuesto. ...Por su parte, los

créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se abren
en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y
liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos
complementarios de éste”. Estas adiciones comportan la
identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se
incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la
emisión de bonos o de nuevos impuestos. Cuando en los estados
de excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida
busca cambiar la destinación de una partidas para disponer de
esos recursos para los fines propios de la respectiva situación
excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del
correspondiente decreto legislativo debe referirse a la conexidad
del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado
de excepción, así como a la necesidad y la proporcionalidad de la
medida, examen que comprende tanto el estudio de la nueva
destinación de los recursos, como el análisis de la manera como
se afectan las partidas que se disminuyen. Ello es así porque en el
mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre la fuente,
en este caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin
que tales materias hayan sido objeto de una previa determinación
por el legislador excepcional. En el caso de los créditos adicionales
que se producen en ejercicio de las facultades de los estados de
excepción, en principio, la fuente de los recursos debe estar
previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto
legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control automático
de constitucionalidad por la Corte”. B. Límites de la facultad
excepcional del ejecutivo de modificar o adicionar el presupuesto
de rentas y gastos. 4. Los regímenes excepcionales son
942
943
regímenes de juridicidad, es decir, concebidos desde el derecho y

limitados por él pues una sociedad civilizada, ni aún en sus
momentos de mayor tensión, puede renunciar al derecho como
instrumento de convivencia. De allí que tanto la facultad de
decretar un estado de excepción como las facultades que durante
él se ejercen estén sometidas a un riguroso control constitucional,
formal y material, según se lo expuso en la Sentencia C-802-02
por medio de la cual se declaró, con excepción del artículo 3°, la
exequibilidad del Decreto 1837 de 2002 que declaró el estado de
conmoción en todo el territorio nacional. 5. En relación con la
facultad del ejecutivo de modificar o adicionar el presupuesto de
rentas y gastos de la nación durante los estados de excepción, hay
que indicar que de la Carta Política se desprenden
condicionamientos que imposibilitan que el ejercicio de esa
facultad se configure en un poder omnímodo. El primero de ellos
es la necesaria conexidad entre el objetivo de la modificación
presupuestal y las causas que motivaron la declaratoria del estado
de excepción. A juicio de la Corte, esta relación de conexidad es
doble, ya que comprende, de un lado, la existente entre las causas
que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente
entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica
el presupuesto y las materias que regula. Esta relación de
conexidad contrae, además, la especificidad del contenido de las
medidas que modifiquen el presupuesto de rentas o el de gastos,
ya que, en concordancia con lo prescrito en el inciso 2º del artículo
213 de la Carta Política, dichas variaciones deberán estar
circunscritas, en el caso de la declaratoria de conmoción interior, a
las “facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas
de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”.
943
944
Igualmente, la posibilidad del decreto de esta clase de medidas no

involucra la suspensión de las facultades de diseño presupuestal
que, como regla general, poseen las corporaciones públicas,
según lo señalado en el numeral 3º del artículo 214 Superior, en
concordancia con el inciso 2º del artículo 345. 6. Otros
condicionamientos se hallan en las normas que para el caso de los
estados de excepción constituyen, junto con las disposiciones
contenidas en el Estatuto Superior, bloque de constitucionalidad,
como son la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y, de
manera especial en los decretos legislativos de modificación
presupuestal, los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto . Frente a la Ley Estatutaria, es claro que principios
como los de necesidad y proporcionalidad de las medidas tomadas
por el ejecutivo (Arts. 11 y 13), deben ser cumplidos por los
decretos legislativos que modifican o adicionan múltiples
condicionamientos derivados de la Carta Política, de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción y del Estatuto Orgánico
del Presupuesto.”
“2.2.3 Con ocasión de la revisión constitucional de la Ley

Estatutaria de los Estados de Excepción, al examinar la
constitucionalidad de las normas estatutarias, la Corte interpretó
los límites que deben ser respetados por el Ejecutivo cuando dicte
los decretos legislativos correspondientes.
944
945
Estos límites constitucionales fueron desarrollados

tempranamente por el Congreso de la República cuando expidió la
ley estatutaria sobre la materia. Puesto que durante la vigencia de
la Constitución de 1886 la ley que le confiriera “facultades” al
Presidente durante el Estado de Sitio nunca se expidió , una de
las prioridades en el desarrollo de la Constitución de 1991 fue la
de expedir la ley estatutaria que habría de cumplir la función que
le asignó el artículo 214 numeral 2º de la Carta. Dispuso este
numeral en lo pertinente: “Una ley estatutaria regulará las
facultades del Gobierno durante los estados de excepción y
establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger
los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.”
Los límites jurídicos establecidos en dicha ley son de varios tipos;

para los efectos del presente proceso cabe destacar únicamente
dos. El primer tipo de límites son los específicos, señalados al
regular cada facultad excepcional expresamente abordada en
dicha ley estatutaria. Así, en materia tributaria, el artículo 38 literal
l) de la ley permite la creación de impuestos mediante los poderes
del estado de Conmoción Interior, pero también fija límites al
ejercicio de esta facultad, v.gr la contribución sólo puede ser
decretada para una sola vigencia fiscal, ella no puede afectar en
más del 10% los ingresos percibidos por concepto de regalías por
los departamentos productores de recursos naturales no
renovables, así como los puertos marítimos y fluviales,
contemplados en los artículos 360 y 361 de la Constitución
Política, y los recursos afectados deberán destinarse a inversiones
en seguridad dentro de la misma entidad territorial. El segundo
tipo de límites esta conformado por los principios generales que
945
946
fueron consignados en los artículos 8 a 13 de la ley y que regulan

el ejercicio de todas y cada una de las facultades excepcionales
del Ejecutivo. Estos artículos constituyen un avance trascendental
en el sometimiento de los estados de excepción al estado de
derecho y en la transformación del llamado estado de necesidad
ilimitado en un estado de excepción racionalizado y, por lo tanto,
limitado por el derecho constitucional.”
“8. De manera general, sobre el principio de legalidad del gasto en

la fase de ejecución presupuestal, en la Sentencia C- 192 de
199M.P. Alejandro Martínez Caballero la Corte tuvo la oportunidad
de verter los siguientes conceptos que delimitan su alcance:” (…)
“Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que

no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto,
pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador
ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador
extraordinario durante los estados de excepción. Ver, entre otras,
la sentencia C-357/94 y C-695/96., por lo cual son
inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados
presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala
uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al
Gobierno la facultad de modificar el presupuesto."
946
947
Procedencia de la Modificación del Presupuesto General

de la Nación, en un Estado de Emergencia Económica y
Social.
6- La expedición del Prepuesto General de la Nación, en

términos generales, corresponde claramente a los órganos de
representación popular, como lo consagra la Carta en numeral
11 del artículo 150 de la norma superior, institución que es
igualmente competente para introducirle modificaciones al
mismo, según los lineamientos que establece la Ley Orgánica
del Presupuesto (artículo 352 C.P.).
Ahora bien, el Ejecutivo, a través de un Decreto Legislativo,

puede en situaciones de anormalidad manifiesta debidamente
definidas por las disposiciones constitucionales, modificar
aspectos presupuestales, en la medida en que con esas
normas se busque el cumplimiento de objetivos que pretendan
conjurar las situaciones excepcionales que motivaron su
declaratoria.538 Por consiguiente, la Corte ha señalado en
varias oportunidades, que “durante los estados de excepción el
gobierno está facultado, en principio, para modificar el
presupuesto general de la nación”.539
Esto sucede con el Decreto Legislativo 351 de 1999, por el cual

el Gobierno modificó el Presupuesto General de la Nación, de
538 Al respecto, consultar entre otras las siguientes sentencias de la Corte

Constitucional: C-447 de 1992; C-375 de 1994; C-376 de 1994; C-072 de 1993; C-073
de 1993. C-261 de 1993; C-137 de 1999 y C-138 de 1999.
539 Ver sentencias C-179/94, C-376/94, entre otras.
947
948
la actual vigencia fiscal, con el fin de disponer recursos para

enfrentar y controlar la grave calamidad pública generada con
ocasión del terremoto en la zona cafetera, frente a la cual, tal y
como lo expresó la sentencia C-216 de 1999, “resultaban
insuficientes las facultades ordinarias de que disponía el
Ejecutivo para adoptar las medidas de carácter económico,
social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.”
Modificación del Presupuesto
La Corte ha señalado con anterioridad que durante los estados de

excepción el gobierno está facultado, en principio, para modificar el
presupuesto general de la nación.540
De otro lado, la modificación que en este caso se introduce al

presupuesto de rentas y de apropiaciones guarda conexidad con las
causas de la emergencia. Dado que el Gobierno creó un crédito
obligatorio en favor del tesoro nacional, resulta indispensable incluir
los recursos que por este concepto se generen en el presupuesto de
la Nación.
Por otra parte, en virtud del principio de legalidad del gasto, resulta
indispensable que todo gasto que se prevea realizar esté incluido en
540Ver sentencias C-179/94, C-376/94, entre otras.
948
949
el Presupuesto. De ahí que resultara indispensable que el Gobierno

modificara el componente de gasto del presupuesto para poder
incluir las partidas dirigidas a atender el servicio de la deuda, los
fondos de garantía y el seguro de desempleo.
2.2. Según la jurisprudencia de la Corte, el Gobierno Nacional es

competente para modificar el presupuesto durante los Estados de
Excepción.
Sobre el particular ha dicho la Corporación541:
"el tránsito de condiciones de normalidad (tiempo de paz) a

situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permite
admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el
ejecutivo esta exclusivamente, como es obvio, cuando la
medida este dirigida a contribuir y remover las causas de la
perturbación del orden interno y a recuperar la paz"
2.3. La Corte, en el punto de la conexidad que debe existir entre el

Decreto declaratorio de emergencia económica y social y los
541 Sentencia C-206 de 1993 M.P Antonio Barrera Carbonell.
949
950
decretos que la desarrollan, se ha pronunciado de la siguiente

manera542:
"Las facultades excepcionales, como su nombre lo indica,

tienen la virtud de transferir facultades legislativas al gobierno
cuando medien causas cuyas particulares características
justifican, a juicio del constituyente, el aumento de facultades
al ejecutivo. Son esas causas la guerra exterior, la grave
perturbación del orden público, y la grave perturbación del
orden económico, social y ecológico del país, o la grave
calamidad pública. Si estos hechos justifican las facultades
excepcionales, lógicamente, no pueden, las misma utilizarse
para responder a hechos políticos, económicos, sociales,
militares o de naturaleza distintos a los que haya dado lugar a
la declaratoria del estado excepcional. Esto, adicionalmente,
en razón de la ruptura que ejerce el régimen ordinario de
legalidad; del reparto funcional entre las distintas agencias del
Estado; y, de la libertad misma, cuando sobrevienen esas
prerrogativas excepcionales. La relación indicada entre los
hechos que motivan la declaratoria del estado de excepción y
las medidas que en su desarrollo tome el Gobierno ha
recibido la denominación en la jurisprudencia colombiana de
la conexidad. Conexidad, cuya exigibilidad es además
expresa en la carta política cuando afirma que los Decretos
legislativos “deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia".
542 Sentencia C-373/94. M.P. Fabio Morón Díaz.
950
951
4. Las adiciones al Presupuesto durante el Estado de

Conmoción Interior
La jurisprudencia constitucional ha admitido que, durante los

estados de excepción y con el único fin de restablecer el orden
público perturbado, es posible al Gobierno modificar el
Presupuesto Nacional, tanto en lo concerniente a las rentas o
ingresos como en lo relativo a los gastos públicos.
Sobre el particular ha dicho la Corte:
"Es función del Congreso, según lo enseña el artículo 150,

numeral 11, de la Constitución, la de establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración.
El artículo 345 eiusdem señala que en tiempo de paz no se

podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no figure en el de gastos. Esta misma disposición establece
que tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya
sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.
951
952
El artículo 346 dispone que en la Ley de Apropiaciones no podrá

incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la
ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o
al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan
De conformidad con el artículo 347 constitucional, el proyecto de

ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva y prevé la circunstancia en la cual los ingresos
legalmente autorizados no sean suficientes para atender los
gastos proyectados, facultando en tal evento al Ejecutivo para
que proponga, por separado, ante las mismas comisiones que
estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar
el monto de gastos contemplados.
El artículo 352 de la Carta deja en manos del legislador la

función de regular, en la Ley Orgánica del Presupuesto, lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación y
ejecución del Presupuesto Nacional así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar.
Es de competencia del Congreso, con arreglo a la Ley Orgánica,

la modificación del Presupuesto para una cierta vigencia fiscal.
Desde luego, esa competencia ha sido establecida por la

Constitución Política como regla general aplicable a situaciones
952
953
de normalidad o a "tiempos de paz", según las voces de su

artículo 345, pero sería un despropósito entender que la indicada
normatividad deba ser observada con igual rigor y exactitud
cuando el Estado afronta circunstancias graves del orden público
-tal es el caso de las que dan lugar a la Conmoción Interior- en
especial si se tiene en cuenta que la propia Carta exige como
elemento que condiciona el uso de esa institución la
imposibilidad de conjurar sus causas mediante el uso de
atribuciones ordinarias." (Cfr. Sentencia C-072 del 25 de febrero
de 1993).
"La excepción tiene su justificación en el hecho de que afrontar

la perturbación del orden público para conjurar sus causas,
demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes gastos, en
relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna en
el presupuesto. Esta, justamente, constituye una situación
anormal, que no encuadra, por lo mismo, en las previsiones del
artículo 345 de la Carta. Eso explica también, el hecho
particularmente significativo de que la Constitución Política le
asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y
superar los estados de excepción, entre ellas, las que tienen que
ver con el manejo presupuestal. En ello no hay nada de extraño,
si se tiene en cuenta que el estatuto constitucional, dentro de
una absoluta racionalidad, busca, a través de diferentes
estrategias, fortalecer la capacidad de acción del Gobierno, para
que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las
situaciones de excepción comportan y restablecerle al país su
clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armonía
953
954
social, seriamente amenazados con la perturbación del orden

público.
Si bien la Carta condicionó la legalidad del gasto a los tiempos

de "paz", esto es, que dentro de esa situación el manejo
presupuestal se cumpla mediante la ley, durante el Estado de
Conmoción Interior, en que el Gobierno sustituye al legislador
ordinario, es éste quien adquiere competencia para adicionar
gastos o realizar traslados. Ello es así porque entonces, ¿qué
sentido tendría el condicionamiento impuesto por el artículo 345
para ordenar un gasto, si se entendiera, que también en el
Estado de Conmoción Interior, sólo el legislador puede disponer
en tal sentido.? Lo que sí puede deducirse de la norma, entre
otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el
Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-206 del 2 de junio
de 1993).
La Corte Constitucional estima pertinente ratificar ahora la

señalada doctrina y hacerla aplicable al Decreto 828 de 1993,
pues entiende que éste encaja perfectamente dentro de sus
términos.
1. De las facultades del Gobierno durante el estado de

conmoción interior para modificar el presupuesto
general de la Nación
954
955
La materia que nos ocupa hace relación a la facultad del

Gobierno Nacional para introducir modificaciones al
presupuesto general de la Nación durante la vigencia de un
estado de excepción constitucional.
En realidad no es la primera vez que esta Corporación se

ocupa de este tema. En efecto, en la sentencia C-448 de 1992,
en la que se revisada una norma de excepción sobre esta
misma materia, la Sala Plena sostuvo lo siguiente:
Compete al Congreso, como sucede con varias de las

funciones consideradas, la expedición del Presupuesto
General de la Nación. Esa facultad ha de ejercerse
ordinariamente previa la presentación del proyecto
correspondiente por el Gobierno y con aplicación de los
principios y trámites que establece el Capítulo 3 del Título
XII de la Constitución Política.
En condiciones normales, toda modificación a la ley anual

de presupuesto de rentas es también propia de la
actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno,
según resulta de las disposiciones consagradas en los
artículos 150, numeral 11, y 154, inciso 2o., de la Carta.
En cuanto al presupuesto de gastos, de conformidad con
el artículo 347 constitucional, no es susceptible de ser
incrementado durante el año fiscal por encima del tope
fijado por la ley anual de presupuesto. Sin embargo, nada
955
956
obsta, a la luz de los preceptos constitucionales, para que

en tiempos de perturbación del orden económico y social,
con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de
ésta, sea el Presidente de la República con la firma de
todos sus ministros, quien, revestido de poderes
extraordinarios, modifique o incremente tanto el
presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y
cuando ello se haga con el único objeto de conjurar la
crisis.
Así se deduce no solamente del sentido y los fines de una

institución como la del estado de emergencia económica,
sino de la interpretación sistemática de las normas
constitucionales que hoy estructuran los estados de
excepción en su conjunto (artículos 212 a 215) en
armonía con los artículos 345 y
siguientes, que están concebidos sobre el supuesto de
que la distribución de competencias en materia
presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de paz",
por cuanto los apremios de una situación tan urgente que
ha hecho necesaria la apelación a facultades
extraordinarias como las que invoca el decreto
examinado, a partir de una declaratoria ya hallada
exequible por esta Corte, no son compatibles con la
aplicación de aquellas previsiones si de lo que se trata es
de arbitrar recursos en forma inmediata y de aplicarlos
efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos
perturbatorios y la extensión de sus efectos, como ocurre
en el presente caso. (…)
956
957
En consecuencia, el Gobierno Nacional goza de un margen de

discrecionalidad, que debe ser ejercido en forma razonable y
no arbitraria, para determinar la forma en que se abrirán los
créditos adicionales necesarios para financiar las actividades
estatales destinadas a superar las causas que condujeron a
decretar el estado de conmoción interior. Es lo que hizo en este
caso el Decreto 2094 de 1992.”
6.6.5. Del plan de desarrollo, los gastos decretados conforme

a la ley y de las leyes que crean las entidades
Dada la naturaleza adjetiva del presupuesto, el fundamento legal
se torna en la esencia de la operación, pero dicho fundamento
tiene unos alcances que vale la pena analizar.
El primero de ellos tiene que ver con la posibilidad de incluir las

leyes preexistentes en el presupuesto aun cuando estas no estén
incluidas en el Plan Nacional de Inversiones y el nivel de detalle
con el que se debe aprobar dicho plan y, el segundo, con la
correspondencia de cada gasto con una ley en particular.
Sobre el primer aspecto es importante precisar que el artículo 39

del Estatuto Orgánico del Presupuesto establece:
Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes

a la presentación del proyecto anual del Presupuesto
General de la Nación, serán incorporados a éste, de
acuerdo con la disponibilidad de recursos, y las prioridades
del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del
nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional
957
958
de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales

se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la ley 60 de
1993.
De la lectura del Estatuto se podría concluir que la no inclusión de

los gastos creados por la ley en el plan sería suficiente para no
poder ser incorporados en el presupuesto. En teoría un Estado
ordenado que se basa en un plan de desarrollo debe incluir todos
los gastos que espere realizar en el cuatrienio. En la práctica es
casi imposible que un Gobierno iniciando su gestión pueda
predecir con exactitud las situaciones que podrían presentarse
durante su período. De la misma forma no podría limitarse la
capacidad del poder legislativo cuando las facultades para aprobar
el plan de desarrollo no la limitan.
Teniendo en cuenta las mismas consideraciones es poco práctico

creer que un plan cuatrienal de inversiones incluya absolutamente
todos los proyectos que se realizarán durante el período de
Gobierno.
Estas inquietudes fueron resueltas por la Corte Constitucional

creando una especie de importancia relativa entre las diferentes
leyes que crean gasto y el plan de desarrollo, de tal forma que
mientras la ley preexistente no modifique sustancialmente el plan,
esta puede incorporarse al presupuesto. Igualmente la Corte
precisó que en el plan de desarrollo se incluyen únicamente los
principales proyectos y programas de inversión sin que tenga que
hacerse una enumeración exhaustiva.
958
959
18- Por último, entra la Corte a estudiar el cargo del demandante según
el cual la norma acusada desconoce el sistema de planeación
establecido en la Carta, y en especial el carácter prevalente de la ley
que contiene el Plan de Inversiones (CP art. 341). El razonamiento del
actor es que la autorización de estas inversiones por el numeral
impugnado rompe ese sistema de planeación en la medida en que
permite que una ley ordinaria invada un ley prevalente, de contenido
específico, como es aquella del Plan de Inversiones.
Para responder a ese cargo, la Corte recuerda que es cierto que el

Plan de Inversiones es prevalente y tiene un contenido propio. Sin
embargo, ello no significa que todas las inversiones públicas deban
estar contenidas en ese plan, puesto que la Carta precisa que la misma
contendrá los “los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional” (CP art. 339). Por ello la Corte ha reconocido que
leyes ordinarias pueden contener inversiones, sin que por ello se
desconozca el sistema de planeación. Esta Corporación ha señalado
que “el plan ordena las prioridades en materia de inversión pública y no
pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos y cada uno de los
proyectos que decide acometer la nación.543”. Esta Corte ha entonces
precisado que para que deba estar contenida en el plan, la inversión
debe ser de tal magnitud “que modifique las propias prioridades
definidas en el plan, pues estaríamos en frente no de una inversión
cualquiera sino de una de aquellas que, obligatoriamente, por su
carácter principal, tiene que estar contenida en el plan de
543 Sentencia C-017/97. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver

sentencia C-360/96. Fundamento Jurídico No 7., sentencia C-324 de 1997 y sentencia C-
557 de 2000.
959
960
inversiones”544. Ahora bien, en el presente caso, el actor no señaló de

qué manera estos dineros destinados a la ciénaga de Zaragoza eran
de tal importancia como para poder ser calificados de uno de los
principales programas de inversión pública nacional, como para que
debieran obligatoriamente estar contenidos en la ley del plan de
inversiones. Además, la Corte destaca que se trata en todo caso de
proyectos municipales de inversión, que deberán mostrar su idoneidad
técnica, para que los recursos les sean asignados. En efecto, el
numeral acusado no debe ser interpretado en forma aislada sino dentro
del contexto de la ley de la cual forma parte, la cual exige que los
proyectos sean idóneos técnicamente para que puedan ser aprobados.
“Análisis de la objeción” (...) “En primer término, la Corte comparte

la tesis de las cámaras según la cual sólo los principales proyectos
de inversión pública nacional se incorporan al plan de inversiones.
En realidad, el plan ordena las prioridades en materia de inversión
pública y no pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos y
cada uno de los proyectos que decide acometer la nación. El
artículo 339 de la C.P., específicamente se refiere a los
“principales programas y proyectos de inversión.” (…)
544 Sentencia C-324 de 1997. Fundamento 12.
960
961
(...) “7.” “Por último, resta señalar que las normas contenidas en el
proyecto de ley objetado no vulneran la prioridad que, por expreso
mandato constitucional, debe ostentar la llamada ley del plan,
respecto de las otras leyes (C.P. art. 341).” (…)
“No obstante, a pesar de que los planes de que trata el artículo 2

objetado no encontraran acogida en la parte especial del Plan
Nacional de Desarrollo e Inversión, advierte la Corte que los
proyectos allí contemplados no son exclusivos ni excluyentes y,
por lo tanto, la elaboración de la ley del plan no significa la total
clausura de otros proyectos, siempre, desde luego, que los
“principales” no sufran menoscabo o que se diluya su prioridad.
“En efecto, el artículo 339 de la Carta es claro al indicar que el

Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones debe contener una
parte general y una parte especial o plan de inversiones, en el
cual deben figurar “los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional”.
En consecuencia no puede afirmarse que la parte especial debe
incluir la totalidad de los proyectos de inversión que podrá
acometer el gobierno durante el término de vigencia del
respectivo plan.”
“En consecuencia, la Corte considera que la segunda objeción

presidencial contra el artículo 2 del proyecto de Ley N° 162/94
Senado - 186/95 Cámara es infundada.” (…)
961
962
“11- Según el Gobierno, el artículo 2º consagra unas

inversiones que no fueron previstas en el Plan Nacional de
Desarrollo, por lo cual es inconstitucional, ya que las
apropiaciones presupuestales deben responder a las
necesidades planteadas como prioritarias en el mencionado
plan. Según el Congreso, esta objeción no es de recibo, por
cuanto no todas las inversiones deben estar contenidas en el
plan. En términos generales, la Corte coincide con el criterio del
Congreso, pues el artículo 339 de la Carta específicamente
señala que el plan de inversiones “contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión” (subrayas no originales). Por ello, en anteriores
ocasiones, esta Corporación ya había señalado que el plan de
inversiones incorpora “los principales proyectos de inversión
pública nacional”, por lo cual “el plan ordena las prioridades en
materia de inversión pública y no pretende detallar y hacer una
lista taxativa de todos y cada uno de los proyectos que decide
acometer la nación.545” En ese orden de ideas, no se puede
declarar la inconstitucionalidad de una ley que decreta una
inversión únicamente porque el nuevo proyecto no se
encuentra contenido en el plan de inversiones.
“12- Lo anterior no significa empero que el plan de inversiones

no sea relevante en el estudio de las normas que decretan
inversiones, ya que la Carta señala con claridad que la ley del
plan tiene prevalencia sobre las otras leyes (CP art. 341), por lo
cual es obvio que una ley ordinaria no puede modificar la ley
del plan. Por consiguiente, si bien el Congreso puede decretar
545 Sentencia C-017/97. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver

sentencia C-360/96. Fundamento Jurídico No 7.
962
963
una inversión que no se encuentra en el plan de desarrollo, lo

cierto es que esa nueva inversión debe ser compatible con el
Plan, lo cual tiene una dimensión cualitativa y cuantitativa. De
un lado, la nueva inversión nacional no sólo no puede
contradecir las orientaciones del plan de desarrollo sino que
debe encontrar algún sustento en las opciones políticas
adoptadas en el mismo. De otro lado, la nueva inversión no
puede ser de tal magnitud que modifique las propias
prioridades definidas en el plan, pues estaríamos en frente no
de una inversión cualquiera sino de una de aquellas que,
obligatoriamente, por su carácter principal, tiene que estar
contenida en el plan de inversiones. Estas exigencias son
necesarias pues admitir que cualquier ley pueda decretar una
inversión de enorme magnitud, o un gasto incompatible con las
orientaciones y estrategias del plan, convertiría en irrelevante la
noción misma de planificación, y eliminaría la prevalencia que
la Carta reconoce a la ley del plan.”
Sobre el segundo aspecto, son muchas las dificultades que se

encuentran cuando se quiere hacer coincidir cada objeto del gasto
contemplado en el presupuesto con la existencia de una norma en
particular que lo permita. Estas dificultades se superan con las
normas que crean las entidades por cuanto cumplen con el
requisito de ser gastos decretados conforme a la ley y le otorgan
título suficiente al ejecutivo para incluir apropiaciones en el
presupuesto siempre que correspondan al objeto mismo de la
entidad.
963
964
6.6.6. El principio de legalidad y los servidores públicos

El principio de legalidad se fundamenta en la columna vertebral del
ejercicio de la función pública, según el cual los servidores
públicos solo pueden hacer lo que la ley les permite al tenor de lo
dispuesto en los artículos 6º y 123 de la Constitución Política que
dicen:
ARTÍCULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las

autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación
en el ejercicio de sus funciones.
ARTÍCULO 123. Son servidores públicos los miembros de las

corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y
de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la

comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que

temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio.
6.6.7. El artículo 355 de la Constitución Política y la legalidad

del gasto. Decretos que regulan la contratación del artículo
355 de la Constitución
Decreto 777 de 1992, modificado por los decretos 1403 de

1992 y 2459 de 1993
964
965
6.2. Ahora bien, si se parte de la base de la separación entre la

prestación objeto de examen y el régimen pensional, pudiera
sostenerse que la erogación contradeciría (i) el artículo 136-4
C.P., que prohíbe al Congreso decretar a favor de personas o
entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios,
indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no
estén destinadas a satisfacer créditos o derechos
reconocidos en ley preexistentes, tradicionalmente
denominados auxilios parlamentarios; y (ii) el artículo 355
C.P., que prohíbe a las ramas u órganos del poder público
decretar, e manera general, auxilios o donaciones a favor de
personas naturales o jurídicas de derecho privado.
Sin embargo, esta acusación parte de una imprecisión conceptual

que la jurisprudencia de la Corte ya ha dilucidado. En efecto, las
erogaciones basadas en auxilios o subvenciones basados en
la mera liberalidad del Estado, sin que se prevea
contraprestación alguna y sin una clara finalidad
redistributiva, son contrarias a la Constitución. Pero estas
erogaciones se diferencian de los auxilios o subvenciones
concedidos en razón de un precepto constitucional que las
autoriza, con el fin de garantizar condiciones de acceso a bienes
y servicios básicos de quienes tienen mayores necesidades y
menores ingresos dentro de la sociedad. A este respecto, la
sentencia C-324/09 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), que sintetiza
la doctrina constitucional sobre la materia, señala que “…la
965
966
Constitución autoriza y desarrolla de manera expresa y directa

subvenciones, esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por si
mismos dentro de un Estado social de derecho, de manera que su
objetivo no es otro que acortar las distancias de los sectores
más deprimidos de la población frente a aquellos que tienen
mayor capacidad económica, lo cual de suyo lleva implícita una
contraprestación social; en consecuencia la Carta enlista los
siguientes: (…) Artículo 52, por el cual se consagra la obligación
del Estado de fomentar las actividades deportivas y recreativas”.
La Sentencia C-324 de 2009 de la Corte Constitucional es muy

ilustrativa sobre el particular:
“En esos términos, la prohibición prevista en el artículo 355

constitucional permite esbozar unas primeras conclusiones de
carácter general:
1. La facultad de fomento en la Constitución de 1886, estaba

atribuida al Congreso y, sólo en favor de entidades útiles y
benéficas, esto es, entidades sin ánimo de lucro.
2. No obstante, la prohibición de decretar auxilios o donaciones

se extendió, por virtud del artículo 355 de la Constitución de 1991,
a todas las ramas u órganos del poder público, es decir, no se
circunscribió a proscribir la facultad otorgada al Congreso por la
Constitución de 1886, sino que amplió el radio de la restricción a
los poderes ejecutivo y judicial.
Este aspecto resulta interesante, si se tiene en cuenta, como lo

anota la doctrina, que en la práctica hubiese bastado con la
966
967
restricción contenida en el artículo 136-4 de la Carta de 1991,

según el cual, se prohíbe al Congreso “Decretar a favor de
personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios,
indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén
destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con
arreglo a leyes preexistentes.
3. La restricción de fomento no se circunscribió únicamente a las

“empresas útiles y benéficas” a que hacía alusión el artículo 76-20
de la Constitución de 1886, esto es, a las personas jurídicas que
por definición legal corresponden a “entidades sin ánimo de lucro”
reguladas por el artículo 663 del Código Civil con fines altruistas o
de beneficio comunitario, sino que la amplió, en general, a todas
“las personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
4. A través del inciso segundo del artículo 355 de la Constitución

de 1991, se trasladó la facultad altruista que autorizaba la
Constitución de 1886 a favor de las entidades sin ánimo de lucro
del Congreso al Gobierno Nacional, en todo sus niveles,
sujetándola a la previa celebración de un contrato y, siempre que:
(i) La entidad sin ánimo de lucro sea de reconocida idoneidad. (ii)
Se busque impulsar programas o actividades de interés público.
(iii) Estos programas o actividades se encuentren acordes con el
plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. (iv) La
contratación se realice en los términos previstos en el reglamento
expedido por el Gobierno Nacional con tal propósito.
Al respecto, conviene señalar que el inciso segundo del

mencionado artículo constitucional no distingue entre entidades
sin ánimo de lucro de carácter privado u oficial, de manera que ha
de entenderse que el deber de suscribir un contrato se predica de
967
968
las entidades sin ánimo de lucro, en general, sin atender al origen

de sus recursos.
A más de las anteriores conclusiones parciales, se advierte como,

el inciso primero del artículo 355 superior puede encontrar
contradicciones con la facultad del Estado de crear y aplicar
instrumentos económicos de fomento a favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado o con los deberes
propios de un Estado social de derecho. De la misma manera se
puede anticipar, que el inciso segundo del mismo artículo
restringe de manera absoluta cualquier apoyo de carácter
benéfico o altruista que pueda otorgar el Estado a entidades sin
ánimo de lucro sin que medie la celebración de un contrato. (…)
2.3 Desarrollo jurisprudencial a propósito del artículo 355

superior. (…)
Es así como en la sentencia C-712 de 2002 se acopiaron los

criterios expuestos a efectos de concluir:
“(1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la

respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los
"auxilios parlamentarios", y en buena medida explica su
alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones,
no significa la extinción de la función benéfica del Estado,
la cual puede cumplirse a través de la contratación con
entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida
idoneidad (3) El auxilio o donación, materia de la
prohibición, se caracterizan por la existencia de una
erogación fiscal en favor de un particular sin que ella
tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo.
Igualmente, corresponden a estas categorías, las
968
969
transferencias a particulares, que no estén precedidas de

un control sobre los recursos o que éste no pueda
realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente,
se califican de esta manera, las prácticas que por los
elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de
revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) Por vía
negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las
transferencias presupuestales que se hacen a entidades
descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo
355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios,
estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del
cumplimiento de deberes o principios de origen
constitucional que describen actividades públicas
irrenunciables.” (subrayado fuera de texto) (…)
Finalmente, se destaca dentro de este recorrido jurisprudencial

relativo a los alcances del artículo 355 superior, la sentencia C-
507 de 2008, mediante la cual se estudió la constitucionalidad
del artículo 10 del Plan Nacional de Desarrollo -Ley 1151 de
2007-, por el cual se estableció la creación indeterminada de
apoyos económicos, en relación con los cuales se otorgaba al
Gobierno Nacional la facultad de establecer el sector
beneficiario, el valor del apoyo o incentivo económico, así como
los requisitos y condiciones necesarios en cada caso. Si bien el
artículo fue declarado inexequible en razón a su generalidad y
a la indeterminación de la ley, merece especial atención el que
en tal providencia se señaló como requisitos generales para
autorizar cualquier excepción al artículo 355 superior, los
siguientes: 1. Toda asignación de recursos públicos debe
969
970
respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda política

pública del sector central, cuya ejecución suponga la
asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse
reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el
correspondiente Plan de Inversión. 3. Toda disposición que
autorice una asignación de recursos públicos, sin
contraprestación por parte del beneficiario, tiene que
encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y
suficiente que la autorice. 4. Debe respetar el principio de
igualdad.[19] (…)
2.4.3 Derivarse directamente de un precepto constitucional que lo

autoriza, en orden a garantizar condiciones de acceso a
bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores
necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad.
(…)
Pues bien, la prohibición consagrada en el inciso primero del

artículo 355 de la Carta se activará cuando la donación, auxilio,
subsidio o incentivo, cualquiera que sea su origen, se reconozca
por mera liberalidad como una simple transferencia de recursos y,
no con criterio redistributivo, de manera que se convierta en un
privilegio aislado, empaquetado en medidas paliativas que no
contribuyan al bienestar general y, que en cambio, si puedan ser
usados como instrumentos de manipulación política. Es así como
al endurecerse el control constitucional, la prohibición general de
que trata la disposición en comento se materializará cuando se
registre, al menos, uno de los siguientes eventos:
970
971
(i.) Cuando se omita dar aplicación al principio presupuestal de

legalidad del gasto. El principio de legalidad del gasto
público implica que toda asignación de recursos públicos
debe ser decretada por el Congreso e incluida en una ley,
de manera tal que se encuentra vedado al Gobierno
realizar gastos que no cumplan con este específico
requerimiento.
Este principio en la Constitución de 1991 encuentra su

fundamento en razón a que el gasto público corresponde a
una operación en que se emplea el dinero perteneciente al
Estado por parte de la Administración Pública, razón por la
cual el Constituyente Primario determinó en los artículos
345 y 346 de la Constitución Política de 1991, relativos al
presupuesto, que no se podrá hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se encuentre incluida en el presupuesto de
gastos; y que no podrá hacerse ningún gasto público "[…]
que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales[...]”
(ii.) Cuando la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo

de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las
subvenciones autorizadas directamente por la Constitución
Política, omita determinar de manera concreta y explícita
su finalidad, destinatarios, alcances materiales y
temporales, condiciones y criterios de asignación,
971
972
publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad

económica.
Ello con el fin de asegurar los principios de justicia

distributiva y, esencialmente, igualdad material (Art.13
C.P.) de la asignación. Vale la pena recordar lo que en el
tema concreto y frente al principio de igualdad ha
manifestado la Corte:
“Luego de la reiterada y consistente jurisprudencia

constitucional en la materia no parece necesario
explicar, una vez más, porqué en un Estado de
derecho toda asignación de recursos públicos
debe estar sometida estrictamente al principio de
igualdad. En particular, cuando se trata de la
asignación de bienes o recursos públicos sin
contraprestación, la sociedad tiene derecho a que
existan garantías legales claras, expresas y
exigibles, que aseguren que el proceso distributivo
está guiado de manera estricta por el artículo 13
de la Carta.
En este sentido, tanto la Corte como la doctrina y

la jurisprudencia internacional han encontrado que
las medidas distributivas o de satisfacción de
derechos sociales o incentivos económicos, que
se adopten como resultado de un proceso que no
respete el principio de igualdad o que pueda
terminar generando privilegios
constitucionalmente injustificados son, en
972
973
principio, inconstitucionales. Tales medidas no

sólo vulnerarían el artículo 13 de la Carta sino los
artículos 2.2 y 3 del PIDESC.[30]
La obligación de respetar el principio de igualdad

reduce de manera considerable la
discrecionalidad del Estado a la hora de asignar
recursos públicos. En este sentido, si parte de los
recursos escasos que deben ser destinados para
promover la igualdad real y efectiva y evitar las
violaciones constantes de los derechos de
millones de colombianos que deben vivir por
debajo de la línea de pobreza, se destina a un
sector determinado o a un sólo segmento de la
población, en natural detrimento de otro, las
autoridades competentes deberán demostrar que
la medida respeta el principio de igualdad y no
está destinada a generar privilegios.
En consecuencia, en aplicación de la doctrina

reiterada de esta Corte, cualquier autorización
para asignar recursos escasos debe asegurarse
de que el proceso se soporte en argumentos
objetivos, razonables y proporcionados. (…)’
Según la jurisprudencia trascrita, para que el

proceso de asignación de subsidios sea
973
974
respetuoso de la Constitución, debe estar

consagrado en una ley que establezca claramente
las condiciones objetivas que van a permitir la
selección de los beneficiarios en condiciones de
igualdad. Adicionalmente, debe contener
garantías suficientes – claridad, publicidad, y
recursos – para que tanto su diseño como su
implementación, pueda ser efectivamente
controvertida por las personas que se consideren
afectadas. Esas son, nada menos, las garantías
de vivir en un Estado de derecho. De otra forma,
como lo ha señalado la Corte, la política pública
podría ser fácilmente confundida con la
‘dilapidadora y venal concesión de privilegios’[31]
contraria a cualquier Estado democrático.”[32]
(iii.) La asignación será inconstitucional cuando obedezca a

criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en
una política pública reflejada en el Plan Nacional de
Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo.
Sobre este punto, la Corporación reitera la necesidad de

que las asignaciones de recursos o bienes públicos que
realice el Gobierno Nacional se ajusten o encuentren en
plena armonía con lo fijado, dispuesto y determinado en la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, así como con lo
contenido en la Ley de Inversiones correspondiente, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 Superior.
974
975
Lo anterior, por cuanto en el Plan Nacional de Desarrollo

se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales
de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno. Así mismo, en la Ley de
Inversiones se determinan los presupuestos plurianuales
de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución. Por tanto,
cualquier asignación de recursos o bienes públicos que
haga el Gobierno Nacional, de conformidad con una ley
preexistente, deberá encontrarse en armonía tanto con lo
fijado a largo y mediano plazo en el Plan Nacional de
Desarrollo como consultar el presupuesto plurianual
contenido en la Ley de Inversiones que determina la
inversión pública nacional.
(iv.) Cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que
el beneficio social que se obtiene a partir de su
implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo
beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a
la sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las
diferencias sociales.
Vale reiterar que el subsidio, en tanto instrumento

económico, tiene por finalidad generar una
contraprestación para la sociedad en su conjunto, es decir,
975
976
reportar un beneficio macroeconómico que debe se

claramente identificable. Así, solo en tanto el subsidio
asegure equidad puede ser considerado constitucional y en
tanto esté desprovisto de retorno a la sociedad debe
tenerse por inconstitucional.
De esta manera cuando sea más lo que el Estado gaste a

título de subsidio que el beneficio que retorna a la
sociedad, el instrumento se torna inequitativo y regresivo.
Se está frente a la dilapidación de los recursos públicos en
actividades aisladas que no reportan dividendos en
satisfacción de necesidades básicas insatisfechas o que no
contribuyen a mejorar los ingresos del Estado para su
posterior redistribución.
De igual manera cuando el subsidio solo impacta un grupo

de interés dentro del conglomerado social, el gasto se
torna inequitativo en tanto se advierten necesidades más
apremiantes frente a la administración del presupuesto
público. Es así como, la misma Constitución Política otorga
niveles de prioridad al gasto público, reconociendo
prelación al denominado “gasto social”, según lo prevé el
artículo 350 de la C.P., en concordancia con el artículo 41
del Decreto 111 de 1996, es decir, se privilegia el gasto
dirigido a la solución de necesidades básicas insatisfechas.
(v.) Cuando la asignación de recursos públicos no contribuya a

fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los
bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en
que se entreguen a quienes menos los necesita o menos
los merecen.
976
977
(vi.) Cuando el subsidio tenga vocación de permanencia

convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la
medida que el subsidio o auxilio está llamado a producir
efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura
económica, de manera que una vocación de permanencia
indica que la situación o sector al cual se dirige requiere de
otras y más profundas medidas estructurales.
(vii.) Cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de

poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un
propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue
creado. Es decir, que de manera intrínseca “corresponde a
una asignación de tal garantía, para perseguir intereses
particulares que se contraponen a los principios de
transparencia, economía, eficiencia, celeridad,
imparcialidad y obviamente el de moralidad que debe
acompañar las actuaciones de todo servidor público
comprometido con sus funciones bajo el marco de la
Constitución y la ley[33]”.
La Constitución determina los fines de interés público que

justifican y determinan la actividad tanto legislativa como
administrativa, de modo que si se apartan de los mismos en el
desempeño de sus funciones se incurre en desviación de poder.
De esta manera cuando la Carta asigna determinadas
competencias, lo hace con la la finalidad de que se procure la
satisfacción de unos determinados propósitos orientados siempre
por el interés público. Sin embargo, cuando se hace uso de tales
atribuciones, ya no orientados por el interés público sino por
977
978
intereses particulares, se está en el campo de la desviación de

poder.
La figura de la desviación de poder -détournement de pouvoir-

usada en francia en 1869, señalaba algunos casos de ‘desviación
del poder de policía conferido a la Administración’, en la que
incurriría el agente administrativo que ‘cumpliendo un acto de su
competencia y siguiendo las formas prescritas por la legislación’,
utilizaba ‘su poder discrecional para un caso y por motivos
distintos de aquellos en relación a los cuales tal poder le había
sido conferido[34]’.
Este primer concepto fue ampliado por Laferrière en 1888 “La

desviación de poder constituye pues un abuso del mandato que el
administrador ha recibido. El que lo comete adopta, bajo una falsa
apariencia de legalidad, decisiones que no le atañen y que están,
así, incursas en una especie de incompetencia, sino (sic) ppor las
prescripciones que imponen, sí, al menos, por el fin que
persiguen[35][…]”. Indudablemente, puede afirmarse que en
considerable medida los elementos que incluye esta definición
mantienen toda su vigencia en lo que atañe a la prohibición en
estudio, cuando el auxilio o subvención a pesar de tener
apariencia de legalidad, persigue, un espurio interés particular.
Se ha dicho con mucha razón que ‘el talón de Aquiles de la

desviación de poder ha sido su prueba, ciertamente una ‘probatio
diabólica’, en la medida que supone la necesidad de llegar a la
evidencia del fin espurio que la infracción entraña[36], asunto
siempre lleno de dificultad, lo que convierte el aspecto probatorio
en el problema fundamental de la desviación de poder, como lo
reconoce prácticamente de manera unánime la doctrina[37].
978
979
Sin embargo, para la jurisprudencia colombiana la regla general

en materia probatoria cuando se pretenda la declaración de
nulidad de un acto administrativo acusándolo de incurrir en
desviación de poder, no es otra que atribuir al demandante la
carga de demostrar plenamente que la autoridad administrativa –
en ese caso- profirió el acto, no en beneficio del buen servicio
público, “lo que se presume”, sino con un fin apartado de dicho
propósito.
De acuerdo con esta exigencia es necesario probar, por tanto, que

los móviles que impulsaron al órgano administrativo o legislativo a
establecer un determinado auxilio o subsidio no correspondían en
realidad a buscar un retorno a la sociedad sino un beneficio
político o económico, parcelando con visos de legalidad el
presupuesto público, de manera que por encima de su resultado la
finalidad fue desviada.
La referida carga de la prueba se deriva, como no podía ser de

otra forma, de la presunción de legalidad que robustece a la
actividad pública, presupuesto de partida en virtud del cual se
afirma que “[…]en el ejercicio de la facultad discrecional existe una
presunción legal, según la cual el acto se profiere en aras del
interés general y en orden a una mejor prestación del
servicio.(…)´´(…) Esta presunción que es 'iuris tantum" admite
prueba en contrario, pero la carga de la prueba corresponde
siempre a quien controvierte su legalidad […][38]”.
Sin embargo, existen hechos e indicios que sumados y revisados

desde el ángulo de la sana crítica pueden llevar al juez a la íntima
convicción de una desviación de poder.”
979
980
SUBSIDIOS EN DINERO VS APORTES EN OBRAS DE

INFRAESTRUCTURA
4.1.5
En conclusión, al parecer de la Corte el artículo 143 de la Ley

1151 de 2007 no vulnera el artículo 368 superior, porque esta
última norma, que permite a las entidades territoriales
conceder subsidios representados en partidas
presupuestales destinadas a que personas de menores
ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, no regula
la misma situación de hecho que describe la norma legal
acusada. En ésta no se trata de partidas presupuestales, sino
de aportes no capitalizables de obras de infraestructura,
destinados a superar las barreras del mercado cuando las
mismas impiden asegurar la prestación eficiente y universal
de los servicios públicos domiciliarios.
b) De otro lado, la Corte observa que aun admitiendo que el

artículo 368 superior constituyera una prohibición para
otorgar los subsidios generalizados a la demanda, que
cobijara la clase de aportes a que se refiere la norma acusada,
tal prohibición constitucional no podría interpretarse de
manera absoluta, pues sería menester ponderarla a fin de
hacerla compatible con los otros criterios constitucionales
980
981
que presiden el régimen de los servicios públicos

domiciliarios.
En efecto, cómo se ha visto, se presentan casos en los cuales

el sistema de mercado constituye una barrera para la
prestación del servicio público domiciliario. Ello sucede en
varios eventos: por ejemplo, por razones geográficas
(usuarios muy aislados o ubicados en zonas de difícil
acceso), o por circunstancias socio económicas (la presencia
en determinada zona o municipio de una demanda compuesta
prioritariamente por consumidores de estratos bajos), o
porque se dan los supuestos de lo que se ha llamado un
“monopolio natural”. Circunstancias todas estas que hacen
que, con cargo a las tarifas, aun incluyendo las pagadas por
los usuarios de estratos altos con el componente de subsidio
que ellas conllevan, no sea posible que las empresas lleguen
a tener interés en la gestión del negocio. En estos casos, ante
la exigencia constitucional que le impone al Estado asegurar
la prestación de los servicios públicos domiciliarios en
términos de eficiencia y de universalidad, no es posible
pretender el diseño de un sistema de financiación que acuda
exclusivamente a las tarifas y a los subsidios o
contribuciones de solidaridad de los estratos altos, siendo
necesario el aporte de las entidades públicas para contribuir
al logro de la finalidad social del Estado, ínsita en la correcta
prestación de dichos servicios. (…)
981
982
Así las cosas, la norma acusada, en cuanto regula un forma

de intervención del Estado para corregir imperfecciones del
sistema de mercado, permitiendo que en esas circunstancias
bienes o derechos públicos se destinen gratuitamente a
prestar los servicios públicos domiciliarios, no desconoce la
Constitución, particularmente las normas referentes al
derecho a la igualdad, y la principio de solidaridad, en
especial el artículo 368 superior. (…)
4.2.1(…)
Recuérdese que, según ha sido explicado por esta

Corporación, “el auxilio o donación, materia de la prohibición,
se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en
favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna
contraprestación a su cargo.”546 (Negrillas y subrayas fuera
del original). En el presente caso no hay ningún
favorecimiento económico, representado en un
enriquecimiento de la empresa receptora. Respecto de lo que
recibe en forma no onerosa (el uso de unos bienes o
derechos), debe permitir un uso igualmente gratuito a los
destinatarios del servicio público que presta. Ciertamente,
este uso no puede ser facturado a dichos usuarios.
En su redacción anterior, como se vio, el numeral 9° del artículo

87 de la Ley 142 de 1994 sí permitía cobrar a los estratos 4, 5 y 6,
y a los comerciales e industriales, el valor de uso de los bienes o
546 Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
982
983
derechos aportados gratuitamente por las entidades públicas a las

empresas de servicios públicos domiciliarios. Pero tras la reforma
introducida por el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007, la
posibilidad de que ese valor sea trasladado a la tarifa quedó
excluida en todos los estratos. Por lo cual, hoy en día no es
posible estimar que la norma conceda ningún subsidio a la oferta,
presupuesto sobre el cual se funda el presente cargo de
inconstitucionalidad. En tal virtud, el mismo se despachará como
improcedente. (…)
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “87.9 Las entidades públicas

podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios
públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en
el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y
que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure
este valor”, contenida en el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007.
4.2 Doctrina constitucional sobre la facultad de asignar

recursos o bienes públicos a particulares
La Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de pronunciarse

sobre el contenido del artículo 355 de la Carta. Según la doctrina
constitucional vigente, en principio la Constitución prohíbe
toda donación de recursos públicos. Sin embargo, lo anterior
no significa que el Estado no pueda implementar políticas
983
984
sociales o económicas que tengan como herramienta la

asignación de bienes o recursos sin una contraprestación directa
e inmediata a cargo del beneficiario.
Por el contrario, en un Estado social de derecho, el Estado tiene

ciertas obligaciones sociales que se concretan, entre otras, en la
asignación de bienes o recursos públicos a sectores
especialmente protegidos por la Constitución. No obstante, para
que este tipo de asignaciones resulten ajustadas a la Carta, se
requiere que satisfagan, cuando menos, cuatro requisitos
constitucionales que se mencionan brevemente a continuación y
se explican en los apartes que siguen de esta decisión.
En primer lugar, toda asignación de recursos públicos debe

respetar el principio de legalidad del gasto. En segundo
término, toda política pública del sector central, cuya ejecución
suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe
encontrarse reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el
correspondiente plan de inversión. Adicionalmente, toda
disposición que autorice una asignación de recursos públicos sin
contraprestación por parte del beneficiario, tiene que
encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y
suficiente que la autorice. Por último, debe respetar el principio
de igualdad. En los apartes que siguen de esta decisión la Corte
explicará los alcances de cada uno de los cuatro requisitos
mencionados para, finalmente, definir si los mismos son
satisfechos por la norma que se estudia.
4.3 Toda asignación de recursos debe respetar el principio de

legalidad del gasto. Según este principio, está vedado al
984
985
Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el

Congreso e incluidos previamente en una ley.
La Constitución establece con toda claridad el principio de

legalidad del gasto (C.P. arts. 345 a 347) al señalar que en tiempo
de paz, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro, que no
se halle incluida en el presupuesto de gastos. En este sentido, no
puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado
por el Congreso. En virtud de las normas constitucionales
mencionadas, la Corte ha señalado lo siguiente:
“Conforme a lo anterior, y como claramente lo señala el

artículo 345 superior, no se podrá hacer erogación con cargo
al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de
gastos, regla que es la materialización del principio de la
legalidad del gasto en materia presupuestal. Esta fuerza
restrictiva del presupuesto, según la cual sólo pueden ser
efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran
trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento
contable sino que tiene importantes finalidades económicas y
políticas, que explican a su vez, su fisonomía jurídica. Así, tal y
como esta Corporación ya lo había destacado, el presupuesto
es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y
en esa medida cumple funciones redistributivas, de política
económica, planificación y desarrollo (C.P. arts. 342 y 346).
Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de
gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya
que es una expresión de la separación de poderes y una
natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley,
985
986
por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar

cómo se deben invertir los dineros del erario público. […]”547
En este sentido, la Corte ha señalado que el principio de la

legalidad del gasto es un principio constitucional de “gran
trascendencia”, que se aplica a todas las erogaciones públicas, y
que, según la jurisprudencia constitucional, es un mecanismo “de
racionalización de la actividad estatal” y “uno de los fundamentos
más importantes de las democracias constitucionales.”548
Sobre las competencias del gobierno y el congreso en la

definición del presupuesto de gastos dijo la Corte:
“En numerosas oportunidades esta Corporación se ha referido al

alcance del principio de legalidad del gasto público,
particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del
Gobierno, de manera que existe una sólida línea jurisprudencial al
respecto549. Según ella, es necesario distinguir dos momentos
en el proceso presupuestal, a saber, el decreto de un gasto
mediante ley, y su apropiación específica en la ley de
presupuesto.
El principio de legalidad “supone la existencia de competencias

concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo
547
Sentencia C-685/96.
548
En este sentido Cfr. C-423 de 2005.
549
Cfr, entre otras, las Sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94, C-343/95, C-685/96,
C-581/97, C-197/01, C-1319/01 y C-483/02.
986
987
y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del

gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y
autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de
la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte
el Congreso en este sentido puede implicar una orden
imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la Ley Anual de Presupuesto, so pena de ser declarada
inexequible”550.
El Congreso tiene la facultad de promover motu propio

proyectos de ley que decreten gastos, sin que ello implique
adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas leyes
solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida
si incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley
anual de presupuesto que se somete a consideración del
Congreso. Lo que no puede es consagrar un mandato para la
inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de
imperativo cumplimiento551. Por su parte, está vedado al Gobierno
hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e
incluidos previamente en una ley552. En otras palabras, el
550
Corte Constitucional, Sentencia C-859/01. Entre otras decisiones la Corte declaró
fundada una objeción al proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00 Cámara, por cuanto
ordenaba al Gobierno incluir en el presupuesto de gastos una partida para financiar obras
de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional “Juan de Dios Uribe”. La Corte
concluyó que una orden de esa naturaleza desconocía los artículos 154, 345 y 346 de la
Carta, así como el artículo 39 de la Ley orgánica del presupuesto.
551
Cfr. C-490/94, C-343/95, C-1339/91.
552
CP., Artículo 345.- “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no
se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
presupuesto.”
987
988
Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero

su incorporación en el presupuesto queda sujeta a una
suerte de voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la
facultad de proponer o no su inclusión en la Ley”553 (subraya
fuera del original) (…)
4.5 Toda autorización para entregar recursos o bienes

públicos sin contraprestación debe perseguir una finalidad
constitucional clara, suficiente y expresa y no simples
finalidades vagas o generales
Según el artículo 355 de la Constitución, los recursos que

administra el Estado no pueden ser objeto de donaciones
discrecionales por parte de ninguno de sus agentes. En efecto,
quienes transitoriamente ejercen funciones públicas no son
titulares del derecho de dominio sobre los recursos públicos
y, en consecuencia, no pueden disponer libremente de ellos.
En este mismo sentido, la Corte ha sostenido que, como regla

general, la Carta prohíbe los auxilios o donaciones. Sin embargo,
la Corte también ha indicado que el Estado puede reconocer
CP. Artículo 346.- “El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley
de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta
para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
553
988
989
subsidios si persigue la satisfacción de un objetivo

constitucional claro, expreso y suficiente (como la
satisfacción de los derechos sociales, especialmente cuando
se trata de los sectores más pobres de la población) y
cuando resulte imperioso para realizar una finalidad esencial
del Estado554. En otras palabras, las donaciones o auxilios sólo
serán constitucionalmente legítimas si son el resultado del
cumplimiento del deber constitucional expreso de adoptar
medidas encaminadas a financiar, con bienes o recursos
públicos, la satisfacción de derechos constitucionales de grupos o
sectores constitucionalmente protegidos o de actividades que
deben realizarse por mandato constitucional y que son ejecutadas
por particulares que requieren, para satisfacer los fines estatales,
de un apoyo o ayuda del Estado555.
Como ya lo ha señalado la Corte, lo anterior no significa que el

Estado no pueda incentivar ciertos sectores o actividades
particularmente valiosas con créditos blandos, de largo plazo o a
cambio de la satisfacción específica de beneficios sociales, como
el aumento del empleo o la productividad. Sin embargo, en
estos casos, debe quedar claramente establecida la
obligación correlativa de la persona beneficiada. De otra
forma se trataría de una donación prohibida por la Constitución. A
este respecto en reciente sentencia la Corte reiteró la doctrina en
la materia. Al respecto señaló:
554
Cfr. Sentencia C-205 de 1995; Sentencia C-251 de 1996; Sentencia C-152 de 1999.
555
Sentencia C-506 de 1994, Sentencia C-136 de 1995, Sentencia C- 923 de 2000.
989
990
“8.1. El sentido que el constituyente quiso dar a estas

disposiciones ha sido explicado por la Corte Constitucional. La
Corporación, mediante la sentencia C-372 de 1994, explicó
cronológicamente el origen de la prohibición contenida en el
artículo 355 de la Carta Política. Los auxilios y las donaciones
permitidas hasta la entrada en vigencia de la Constitución de
1991, representaron, a partir de la vigencia del Acto Legislativo
No. 1 de 1968, un instrumento eficaz para el desarrollo
económico de algunas regiones, por cuanto las partes del
presupuesto asignadas a cada uno de los congresistas fueron
invertidas en sus circunscripciones para el impulso de empresas
útiles o benéficas; sin embargo, posteriormente estos recursos
empezaron a ser desviados hacia fines distintos de los previstos
por el constituyente, con lo cual se desvirtuó su naturaleza y se
generó una escandalosa fuente de corrupción y desprestigio para
la actividad de los congresistas.
8.2. Este comportamiento fue política y públicamente reprobado,

dando lugar a que el constituyente de 1991 eliminara los
denominados “auxilios parlamentarios”. En la sentencia que se
comenta aparece citado el proyecto de acto constituyente de
vigencia inmediata, para permitir que la Asamblea Nacional
Constituyente dictara medidas para controlar los abusos
derivados de los denominados “auxilios parlamentarios”. (…)
8.3. La prohibición establecida en el artículo 355 superior puso fin

a una situación anómala generada en los abusos cometidos por
algunos congresistas. Para explicar su alcance, la jurisprudencia
ha precisado:
990
991
“(…) (1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la

respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los ‘auxilios
parlamentarios’, y en buena medida explica su alcance. (2) La
prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la
extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede
cumplirse a través de la contratación con entidades privadas
sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o
donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la
existencia de una erogación fiscal en favor de un particular
sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su
cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las
transferencias a particulares, que no estén precedidas de un
control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse
con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de
esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen,
puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los
auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o
donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a
entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el
artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios,
cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que
describen actividades públicas irrenunciables.”556”557
4.6 En todo caso, la asignación de recursos públicos debe

estar sometida al principio de igualdad y no discriminación.
Cuando se trata de la entrega de recursos sin
556
C-254 de 1996.
557
C-042 de 2006. En el mismo sentido Sentencias C-022 de 2004 y C-1168 de 2001.
991
992
contraprestación económica directa, el proceso de

asignación debe tener fundamento en una ley y debe contar
con garantías suficientes para respetar la igualdad.
Luego de la reiterada y consistente jurisprudencia

constitucional en la materia no parece necesario explicar,
una vez más, porqué en un Estado de derecho toda
asignación de recursos públicos debe estar sometida
estrictamente al principio de igualdad. En particular, cuando
se trata de la asignación de bienes o recursos públicos sin
contraprestación, la sociedad tiene derecho a que existan
garantías legales claras, expresas y exigibles, que aseguren
que el proceso distributivo está guiado de manera estricta
por el artículo 13 de la Carta. (…)
23. La participación de la comunidad en los procesos de

distribución de bienes escasos es un elemento esencial para el
logro de la transparencia de los procedimientos, el control de las
decisiones y la eficiencia en la asignación del gasto social. La
participación crea ciudadanos responsables de su bienestar y
neutraliza las relaciones clientelistas entre el Estado y la
comunidad.
La efectividad de la participación depende, de manera

fundamental, de la información que posean los posibles
beneficiarios. Una incidencia real de la comunidad en los
procesos de gestión pública y el ejercicio adecuado de la acción
992
993
colectiva en las decisiones que afectan a la ciudadanía, sólo es

posible si ésta posee los conocimientos suficientes y necesarios.
Esto con el fin de que las exclusiones finales, en un proceso
de asignación de recursos escasos, no sean producto de la
desinformación, la ignorancia o de la falta de capacidad
técnica.
La participación efectiva depende, también, de los mecanismos

de defensa que estén a disposición de los beneficiarios. Toda vez
que el resultado final de uno de estos procesos de asignación
puede ser el no acceso a los recursos solicitados, el postulante
debe poder conocer todas las causas y motivaciones que
determinan la decisión final. Igualmente, a lo largo del
procedimiento, y luego de la decisión final, el aspirante debe tener
a su disposición una amplia gama de posibilidades para
controvertir tanto el procedimiento como la determinación
adoptada.
(…)
La garantía del principio de igualdad en los procesos de

asignación de subsidios, se logra a través del acceso, en
condiciones de igualdad, de todos los posibles beneficiarios,
a los procedimientos por medio de los cuales las
instituciones responsables distribuyen esos recursos. La
escasez de los recursos para programas sociales, determina que
no exista un derecho público subjetivo a los subsidios del Estado,
y que la protección constitucional recaiga sobre el respeto al
procedimiento específico de distribución que cada derecho
económico, social y cultural implica.
993
994
Esto último depende, en gran medida, de la participación de la

comunidad en los procesos de distribución de bienes escasos,
toda vez que con ésta se logra una mayor transparencia y control
sobre la asignación de recursos públicos. A su vez, la efectividad
de la participación es un correlato de los niveles y de la calidad de
la información que posean las comunidades organizadas. Sin un
nivel adecuado de información, y sin garantías que posibiliten la
controversia de los procedimientos y resultados por parte de los
posibles beneficiarios, la acción colectiva pierde toda su
capacidad para incidir - de manera real y efectiva - en los
procesos de conquista del bienestar de las comunidades que la
ejercen.”558
Según la jurisprudencia trascrita, para que el proceso de

asignación de subsidios sea respetuoso de la Constitución,
debe estar consagrado en una ley que establezca claramente
las condiciones objetivas que van a permitir la selección de
los beneficiarios en condiciones de igualdad. Adicionalmente,
debe contener garantías suficientes – claridad, publicidad, y
recursos – para que tanto su diseño como su implementación,
pueda ser efectivamente controvertida por las personas que se
consideren afectadas. Esas son, nada menos, las garantías de
vivir en un Estado de derecho. De otra forma, como lo ha
señalado la Corte, la política pública podría ser fácilmente
confundida con la “dilapidadora y venal concesión de
privilegios”559 contraria a cualquier Estado democrático.
558
T-499 de 1995. En el mismo sentido C-423 de 1997.
559
C-205 de 1995.
994
995
4.7(…)
Como ya fue explicado, toda norma legal que otorgue al

gobierno la facultad de asignar recursos públicos en
cumplimiento de una determinada política social o
económica debe contener, cuando menos, dos salvaguardas.
La primera, destinada a asegurar que se cumplan con las
condiciones para evitar que se trate de un auxilio o una
donación. La segunda, destinada a garantizar que el proceso
de asignación respetará el principio de igualdad y no
discriminación. (…)
Adicionalmente, el Ministerio señala que la prohibición del artículo

355 tiene como único objetivo impedir la indebida injerencia del
ejecutivo en el Congreso. Al respecto indica que como la
disposición demandada no tiene ni este propósito ni sirve para
tales fines, debe ser declarada exequible. Sin embargo, el artículo
355 no dice lo que el Ministerio señala. Al respecto, como ya se
ha reiterado la Corte en el artículo 355 de la Carta prohíbe las
donaciones o auxilios, es decir, la entrega de recursos
públicos sin contraprestación, salvo que se persiga el
cumplimiento de un objetivo que la propia Carta asigna, de
manera expresa y clara, al Estado, todo lo cual debe ser
debida y suficientemente demostrado por la autoridad
competente.
995
996
4. Examen material de los artículos 2°, 3° y 5° de la Ley 22 de

1966 (…)
Según reiterada jurisprudencia de esta Corporación sobre la

materia, la prohibición de los auxilios parlamentarios solo está
sujeta a las excepciones derivadas de la Constitución Política,
cuyo artículo 355 dispone:
“Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder

público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de
“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y

municipal podrá, con recursos de los respectivos
presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin
ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de
impulsar programas y actividades de interés público acordes
con el Plan Nacional y con los planes seccionales de
Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”.
El alcance de esta prohibición ha sido fijado en los siguientes

pronunciamientos de esta Corporación, que a continuación se
sintetizan:
▪ La prohibición del artículo 355 de la C P, no impide al Estado

ofrecer incentivos económicos y colaborar con los particulares
en la creación de personas jurídicas dedicadas a la
996
997
investigación científica y tecnológica. Lo anterior en razón de

que la finalidad de las personas que reciben su estímulo,
corresponde a un cometido que la misma Constitución
encomienda expresamente al Estado. ( Sentencia C- 506 de
1994, M. P. Dr. Fabio Morón Díaz. Sentencia C-136 de 1995).
▪ A la luz del artículo 355 de la Constitución Política, los

subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se
encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el
subsidio, concedido por la ley se basa en una norma o principio
constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad
esencial del Estado (Sentencia C-205 de 1995. M. P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
▪ La Constitución no prohíbe que el Estado transfiera a los

particulares, sin contraprestación económica, recursos
públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento
en principios y derechos constitucionales expresos. Esa es la
única forma de armonizar la prohibición de los auxilios y
donaciones con los deberes sociales de las autoridades
colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política
del Estado social de derecho y de los fines que le son
inherentes, entre los cuales ocupa un lugar preponderante la
búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y
efectiva. (Sentencia C-251 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
Caballero)
997
998
▪ La Constitución Política, en términos generales, prohíbe que

con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas ( C.P.
Artículo 355). La Carta, sin embargo, por vía excepcional,
autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones,
estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de
actividades que aquella directamente considera dignas y
merecedoras de apoyo. (Sentencia C-152 de 1999, M. P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñóz).
▪ Para que puedan destinarse contribuciones económicas en

favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, sin
que tal destinación constituya vulneración del artículo 355 de la
Carta Política, debe existir un mandato Constitucional expreso
mediante el cual se imponga al Estado el deber de adoptar
medidas encaminadas a financiar con cargo al presupuesto
nacional o con bienes públicos, la asignación de subsidios a
favor de determinadas personas o de actividades que
beneficien a un sector de la población o fomenten propósitos
de interés público o social. (Sentencia C- 923 de 2000, M.P.,
Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
El anterior recorrido jurisprudencial permite concluir que la

prohibición general dirigida a las ramas u órganos del poder
público, de decretar auxilios o donaciones a favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado no acarrea per se la
extinción de la función benéfica a cargo del Estado, la cual
también puede cumplirse mediante subsidios, subvenciones o
998
999
estímulos económicos que se otorguen a entidades privadas sin

ánimo de lucro de reconocida idoneidad, en concordancia con
principios de estirpe constitucional. 560 (…)
Por ello, nada impide que coexistan el contrato de

contraprestación de servicios celebrado entre el Ministerio de
Educación Nacional y el CRAC en desarrollo de lo dispuesto en la
Leyes 115 de 1994 y 361 de 1997, y el auxilio económico
decretado en las normas que se revisan, porque el objetivo de
esta ayuda económica es perfectamente congruente con el
sentido y alcance del canon 355 Constitucional que, según se
analizó, no proscribe la transferencia de recursos públicos a
particulares, siempre y cuando se trate de personas o entidades
de reconocida idoneidad y la medida se fundamente en
compromisos estatales fundados en normas constitucionales
expresas, que en el caso que se examina están consignados en
los artículos 47 y 68 del Estatuto Superior, que según se vio, le
imponen al Estado la obligación especial de ejecutar actividades
de educación, rehabilitación, previsión e integración social para los
disminuidos físicos.
Entonces, es claro que la constitucionalidad del artículo 2° de la

Ley 22 de 1966 implica hacer efectivo el auxilio económico que
esta norma ordena con destino al Centro de Rehabilitación para
Adultos Ciegos -CRAC-. Al efecto, considera la Corte que con el
fin de ceñirse a lo prescrito en el segundo inciso del artículo 355
560 Corte Constitucional, Sentencia C- 254 del 6 de junio de 1.996, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
999
1000
Fundamental, se hace necesario que para el manejo y

administración de los recursos a los que se refiere dicho auxilio se
celebre un convenio adicional entre el Ministerio de Educación
Nacional y el Centro de Rehabilitación para Adultos Ciegos -
CRAC-.
Así mismo, entiende la Corte que la medida contenida en el

artículo 3° de la Ley 22 de 1966, en virtud del cual la partida
decretada en el artículo 2° ejusdem se aumentará cada año de
acuerdo con las necesidades de la entidad, también implica la
actualización de las sumas a las que se refiere el auxilio
económico decretado a favor del CRAC. Pero la constitucionalidad
de esta disposición queda condicionada a que se entienda que el
CRAC debe justificar las necesidades en gastos de
funcionamiento, infraestructura y cobertura de los servicios que
ofrece a sus usuarios, bajo los criterios establecidos en el Estatuto
Orgánico de Presupuesto.
Por lo anterior, corresponde al Gobierno, dentro del ámbito de su

competencia para formular la ley anual de presupuesto (arts. 346 y
347 de la C.P.), incluir las partidas presupuestales para el
cumplimiento del gasto público decretado en los artículos 2° y 3°
de la Ley 22 de 1966, sin perder de vista lo dispuesto en el artículo
366 Superior referente a la priorización del gasto público social.
(…)
1000
1001
5. Es evidente que si el subsidio o incentivo que el Estado otorga

a un particular, se inscribe en la actividad que la Constitución
expresamente ha señalado como digna de estímulo, y, si además,
ello se dispone por medio de ley y el beneficio tiene aptitud para
conseguir el propósito que se desprende de la norma
constitucional, no podría ser objeto de censura por parte de esta
Corte.
V.(…)
Obsérvese adicionalmente que el Congreso ha señalado de modo

específico en el proyecto del que se trata, al titular del derecho
real de usufructo constituido, vulnerando el concepto
constitucional que le prohibe "decretar a favor de personas o
entidades donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones,
pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a
satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley
preexistente" (art. 136, numeral 4, C.P.). Por contera, se
quebrantó el artículo 355 de la Constitución, a cuyo tenor ninguna
de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios
o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
Derecho Privado; para la Corte, el auxilio es aquí ostensible si se
observa que el usufructo, al menos en los términos del proyecto
objetado, es gratuito: no causa erogación alguna a favor del
tesoro público y a cargo de la institución usufructuaria; por el
contrario, se ordena al Gobierno incluir en el Presupuesto del
Ministerio de Defensa la suma de $100.000.000 para la
1001
1002
reparación del inmueble y se destina anualmente la suma de 120

salarios mínimos, del Presupuesto del Ministerio, para atender los
costos de funcionamiento y operación del inmueble dado en
usufructo (arts. 3 y 4 del proyecto).
2.1. La Corte Constitucional, en Sentencia C-372 de 25 de

agosto de 1994, (Magistrado ponente, doctor Vladimiro
Naranjo Mesa), al interpretar la prohibición constitucional
para el otorgamiento de auxilios a personas jurídicas de
derecho privado, expresó que "la asignación de un capital
público a una fundación que cuente también con aportes
privados, se enmarca dentro de los criterios de donación o
auxilio sancionados por el artículo 355 superior", por lo que
"esa liberalidad desconoce el espíritu del constituyente por
tratarse de una facultad sin control fiscal alguno", lo que
podría conducir a que "se destinen los recursos del Estado a
fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del
Estado Social de Derecho, la prevalencia del interés general y
la búsqueda constante y necesaria de un orden social justo".
Por ello, agregó entonces la sentencia aludida que con el

propósito de lograr la colaboración con los particulares para
impulsar programas y actividades de interés público, el
camino señalado por la Carta es el de la celebración de
contratos con personas jurídicas "privadas sin ánimo de lucro
1002
1003
y de reconocida idoneidad", los que requerirán de recursos

económicos "de los respectivos presupuestos" y acorde con
los planes nacional o seccionales de desarrollo.
2.2. Posteriormente, esta Corporación, en Sentencia C-506 de 24

de noviembre de 1994, (Magistrado ponente, doctor Fabio Morón
Díaz), los denominados "auxilios" con dineros públicos a personas
privadas, ciertamente se encuentran "prohibidos por el artículo
355 de la Carta", cuando ellos son "decretados sin
fundamento en programas y actividades de interés público
acorde con los planes nacional y seccional de desarrollo y
por fuera de los contratos que se deben celebrar
exclusivamente con dichos fines", jurisprudencia que en ese
punto se reitera, pero advirtiendo que, "de existir fundamento
constitucional expreso" como ocurre con la "actividad de
fomento de la investigación y de la actividad científica y
tecnológica" a las cuales se refiere el artículo 71 de la Carta,
razón ésta por la cual se manifestó por la Corte que
"mediando así disposición concreta y específica sobre el
objeto de la entidad y el régimen al cual estarán sometidas y
el tipo de aporte, lo procedente es la declaratoria de
constitucionalidad de la disposición que autorice la creación
de las personas jurídicas", por cuanto "se trata de una
concreta modalidad de destinación de los recursos públicos
para la atención de una actividad específica de carácter
público identificada en la Constitución y en la ley, con la
participación de los particulares, en los términos de los
artículos 69 y 71 de la Carta que prevén los fines específicos a
los que pueden dedicarse" .
1003
1004
2.3. Más adelante, en Sentencia C-230 de 25 de mayo de 1995,

(Magistrado ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell), ésta
Corporación dejó establecido que "por no ser de creación legal
las asociaciones y fundaciones de participación mixta, se las
considera bajo la denominación genérica de entidades
descentralizadas indirectas de segundo grado, y están
sometidas al mismo régimen jurídico aplicable a las
corporaciones y fundaciones privadas, esto es, a las
prescripciones del Código Civil y demás normas
complementarias", es decir, con ellas se realizan actividades
que "constituyen modalidades de la descentralización por
servicios", razón por la cual, -agregó la Corte-, "son entes que
poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en
el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los
cometidos propios de éste, hasta el punto de que aquél al
asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación
bienes o recursos públicos".
2.4. En Sentencia C-316 de 19 de julio de 1995 (Magistrado

ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell), la Corte reiteró la
jurisprudencia anteriormente citada y agregó que en cuanto
hace al desarrollo y promoción de la investigación, la ciencia
y la tecnología, resultan legítimos "los incentivos y
estímulos" que se encuentren "dirigidos de manera especial a
las personas y entidades particulares", lo cual encuentra
legitimidad constitucional en lo dispuesto por los artículos 65,
inciso segundo 69 inciso tercero, 70 aparte final del inciso
1004
1005
dos, 71 y 67 de la Carta, por lo que, concluye la Corporación,

"la destinación de recursos públicos con la participación de
los particulares en las actividades relativas al desarrollo y
fomento de la ciencia y la tecnología, constituye una
excepción a la norma del artículo 355 de la Constitución".
3. El artículo 63 de la Ley 397 de 1997, es exequible.-
3.1. Como se sabe, uno de los aspectos novedosos de la

Constitución de 1991, fue el de consagrar entre los derechos
fundamentales el de "acceso a la cultura de todos los
colombianos en igualdad de oportunidades", (artículo 70),
norma ésta en la cual, además, en forma precisa y de manera
indiscutible, expresó el constituyente que "la cultura en sus
diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad"
por eso a continuación la Constitución Política le ordena a las
autoridades del Estado promover "la investigación, la ciencia,
el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la
Nación". Es decir, en adelante y a partir de la Constitución de
1991, la cultura no es asunto secundario, ni puede constituir
un privilegio del que disfruten solamente algunos
colombianos, sino que ella ha de extenderse a todos, bajo el
entendido de que por constituir uno de los fundamentos de la
nacionalidad su promoción, desarrollo y difusión es asunto
que ha de gozar de la especial atención del Estado.
3.2. Por ello, el artículo 71 de la Constitución, ordena, con

absoluta claridad y de manera perentoria, que en los planes
de desarrollo económico y social se incluya "el fomento a las
ciencias y, en general, a la cultura" con la creación de
1005
1006
incentivos para las personas e instituciones que "desarrollen

y fomenten" la ciencia, la tecnología "y las demás
manifestaciones culturales".
3.3. De esta suerte, no puede existir ninguna duda, sobre el

claro mandato constitucional de que el Estado defina y lleve a
cabo una política cultural que eleve el nivel artístico e
intelectual de todos los colombianos, política ésta en la cual
serán pilares esenciales el fomento de actividades
encaminadas a la obtención de tales fines, para lo cual no
puede ser ajeno sino, al contrario, imperativo, la inclusión en
el Plan Nacional de Desarrollo y en los planes seccionales de
desarrollo de las entidades territoriales, de las actividades
que habrán de cumplirse por el Estado para el efecto, ya sea
directamente o en concurso con los particulares.
3.4. Siendo ello así, no encuentra la Corte inexequibilidad en

la creación del "Fondo Mixto Nacional de Promoción de la
Cultura y las Artes" a que se refiere el artículo 63 de la Ley
397 de 1997, ni tampoco en la autorización que en esa misma
norma legal se confiere al Ministro de Cultura para que, como
jefe superior de la administración pública nacional en su
ramo, participe en la creación de "Fondos Mixtos
Departamentales, Distritales, Municipales y de los
Territorios Indígenas" que habrán de dedicarse a la

promoción y fomento de actividades culturales y artísticas en
sus respectivas comprensiones territoriales, pues con ello se
busca la coordinación y el mejor éxito en tales actividades,
las que habrán de cumplirse, desde luego, con sujeción al
Plan Nacional y a los Planes Seccionales de Desarrollo.
1006
1007
Además, como resulta apenas obvio, el cumplimiento de tales

actividades demanda la realización de gastos e inversiones,
para que el fomento y desarrollo de las actividades culturales
no se constituya en simple actividad declamatoria y retórica,
sino que tenga asiento en la realidad y proyección de futuro,
por lo que, es entonces legítimo prever como lo hizo el
legislador que esos fondos funcionen con aportes privados y
públicos, "sin perjuicio del control fiscal que ejercen las
respectivas Contralorías sobre los dineros públicos", aún
cuando se trate de entidades "sin ánimo de lucro, dotadas de
personería jurídica" y regidas por el Derecho Privado, tal cual,
de manera expresa se dispuso por el legislador en el inciso
final del citado artículo 63 de la Ley 397 de 1997.
4. Constitucionalidad condicionada del inciso segundo del

artículo 95 de la Ley 489 de 1998. (…)
6.1. En relación con la norma en mención, se observa por la

Corte que la autorización que en su inciso primero se otorga a
entidades estatales para que con observancia de los
principios señalados en el artículo 209 de la Constitución
pueden celebrar convenios de asociación con personas
jurídicas de derecho privado o participen en la creación de
personas jurídicas de este carácter para desarrollar
actividades propias de "los cometidos y funciones" que la ley
asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta
Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento
1007
1008
que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo,

es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento
a los principios que rigen la actividad administrativa del
Estado.
6.2. De la misma manera, si el legislador autoriza la

asociación de entidades estatales con personas jurídicas
particulares con las finalidades ya mencionadas, estableció,
en defensa de la transparencia del manejo de los dineros
públicos, que los convenios de asociación a que se hace
referencia serán celebrados "de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política", lo
que significa que no podrá, en ningún caso pretextarse la
celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la
disposición constitucional mencionada, impone la
celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de
lucro y de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar
programas y actividades de interés público acordes con el
Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo", tal
cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política.”
3. La Constitución Política, en términos generales, prohibe que

con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o
1008
1009
donaciones en favor de personas naturales o jurídicas (C.P art.

355). La Carta, sin embargo, por vía excepcional, autoriza al
Estado para que pueda conceder subvenciones, estímulos
económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades
que aquélla directamente considera dignas y merecedoras de
apoyo. El artículo 71 de la C.P., ilustra una de estas situaciones
excepcionales: “(...) El Estado creará incentivos para personas e
instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología
y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos
especiales a personas e instituciones que ejerzan estas
actividades”. En este orden de ideas, los incentivos económicos
que eventualmente ordene la ley con fundamento en el artículo 71
de la C.P., constituyen una excepción válida a la prohibición
contenida en el artículo 355 de la Carta.
La Constitución aparte de permitir la concesión de incentivos o

estímulos a las personas dedicadas a la creación o al desarrollo
cultural, no determina la forma concreta que éstos podrían
revestir. Corresponde al Legislador, en el contexto de las políticas
que en este campo considere conveniente dictar, definir el
contorno y alcance concretos de los beneficios que en un
momento dado pueden servir como instrumentos de desarrollo
científico, tecnológico y cultural.
Por lo anterior, en el plano constitucional, no puede decidirse si el

incentivo al que alude el artículo 71 de la Constitución, debe o no
ser de naturaleza económica. Se trata de una materia reservada a
la libre configuración normativa del Legislador. Lo mismo puede
afirmarse acerca de si el estímulo concreto debería darse en
dinero o en especie. No cabe, en consecuencia, objetar el que en
este caso el subsidio se concrete bajo la forma de la asunción
1009
1010
directa por el Estado de la obligación de pago de las cotizaciones

que le permiten a ciertos creadores o gestores culturales gozar de
una pensión de vejez. (…)
7. La adopción legal de una política de subsidios, originada en un

mandato constitucional, tiene por fuerza que concentrarse en un
determinado sector o actividad. En otras palabras, no puede ser
ella universal, puesto que así no sería posible realizar el objetivo
específico señalado por la Constitución. El principio de igualdad,
empero, puede resultar vulnerado tanto dentro del grupo de
potenciales beneficiarios (1), como con respecto a la población
que por la índole misma de la política de fomento queda excluida
de la misma (2).
En lo que atañe a lo primero, los argumentos expuestos permiten

concluir que no se presenta vulneración alguna a la igualdad, lo
cual no quiere decir que posteriormente este tipo de transgresión
no pueda ocurrir, en cuyo caso se verificaría una
inconstitucionalidad en la aplicación de la ley, la que podrá
ventilarse a través de múltiples vía judiciales, entre ellas la acción
de tutela.
En fin, por lo que respecta a lo segundo, no se advierte que la

política de subsidios trascienda los objetivos constitucionales de
promoción de la cultura y que ella pueda considerarse
desproporcionada o irrazonable, cuando, como se ha expuesto,
persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los
creadores y gestores culturales que, por definición, pertenecen al
ámbito de la cultura, donde resulta ajustado a la Constitución
otorgar esta suerte de estímulos. La cuantía reducida de los
incentivos, su número, su propósito, entre otros elementos por
1010
1011
considerar, demuestran que no se da pábulo al favoritismo, sino

que se cumple una finalidad inherente al Estado social de
derecho, en modo alguno ajeno al reconocimiento de la cultura,
fuente y sostén del pluralismo, que realmente le sirve de fecundo
cimiento. La existencia legal de un Fondo de Solidaridad
Pensional, destinado a suplir las necesidades de seguridad social
de la población más pobre del país, de otro lado, le resta sustento
adicional al cargo que formulan los demandantes.
2.2.4. Finalmente analiza la Corte la objeción contra el literal b)

del artículo 2 y el inciso segundo del artículo 3 del proyecto de ley
sub examine, en cuanto ordena llevar a cabo la restauración de la
Iglesia de Tenerife.
La Iglesia Colonial de Tenerife es reconocida como una obra que

forma parte del patrimonio histórico y cultural. Por lo tanto, no se
la puede señalar simplemente como un bien particular de la
Iglesia Católica. En estas condiciones, es posible, que acorde con
la política legislativa en materia de protección y conservación del
patrimonio histórico cultural, en desarrollo de los arts. 7 y 8
constitucionales, se puedan apropiar recursos de la Nación con
dicho propósito.
No es procedente, en consecuencia, admitir que el referido gasto

constituya un auxilio prohibido por el art. 355 de la Constitución.
Con la aludida disposición del proyecto no se atenta contra el

derecho a la igualdad, porque, como se dijo antes, la causa del
1011
1012
gasto que se dispone por el proyecto no radica en que se trate de

un templo de la Iglesia Católica sino en el valor histórico y cultural
del referido templo. Tampoco se atenta contra la libertad de cultos,
sencillamente, porque con la autorización del gasto no se esta
promoviendo por el Estado que se profese una determinada
religión o que se practique un culto específico
b.6 (…)
Ante esta circunstancia, el artículo 90 demandado no

infringe el 355 de la Constitución, pues lo que allí se
prohíbe son las donaciones que hagan los distintos
órganos estatales en favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado, más no los aportes que
obligatoriamente deban realizarse a las entidades públicas
para su funcionamiento y el cumplimiento de los fines y
servicios que están obligados a prestar. Sobre este tema la
Corte ha dicho:
"Es cierto que en principio, en estricto sentido jurídico,

puede haber una diferencia entre las donaciones y los
auxilios, por cuanto en las primeras hay una bilateralidad
(surgen de un contrato), mientras que en los segundos lo
que se presenta es un acto unilateral, sin retribución y
compromiso vinculante por parte del que recibe los
aportes. Pero para esta Corporación, la interpretación de
1012
1013
estos términos dentro del contexto del artículo 355

superior significa que, en los dos eventos, se está frente,
no a un acto de justicia distributiva por parte del Estado -
como concreción del interés general en un sector
determinado- sino de liberalidad, lo cual es contrario a la
función natural del aparato estatal, pues éste no puede
asumir tales conductas con los dineros y bienes que la
sociedad en general le encomienda, pues sus actos deben
ser, se repite, intérpretes de las finalidades esenciales
contenidas en el artículo 2o. de la Carta y, en particular, de
la búsqueda de la prosperidad general, a través de la
implementación de una verdadera justicia distributiva…”
Desde la expedición de la Constitución de 1991, los alcances del

artículo 355 de la Constitución y el debate sobre los auxilios
parlamentarios proscritos por este han ocupado la atención de
propios y extraños al tema presupuestal.
Existe una profusa jurisprudencia sobre lo que es considerado

auxilio, lo que es posible financiar a través de este mecanismo y
las reglas de distribución que deben adoptarse.
También la jurisprudencia ha fijado unos principios básicos que le

sirven al programador del presupuesto y al ordenador del gasto
para determinar si se está frente a una actuación ajustada o no a
la Constitución Política y en especial al artículo 355.
La prohibición contenida en el citado artículo constitucional es

para todas las ramas y órganos del poder público y para todas las
personas naturales y jurídicas de derecho privado.
1013
1014
La Corte Constitucional indica que se está frente a un auxilio en

los siguientes casos:
a) No se aplique el principio de legalidad del gasto.
b) Cuando la ley que crea la subvención o auxilio no determine:
— La finalidad.
— Los destinatarios.
— Los alcances.
— Las condiciones.
— Los criterios de asignación, publicidad e impugnación.
— Los límites a la libertad económica.
c) Cuando obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no

se encuadre en una política pública reflejada en el Plan Nacional
de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo.
d) Cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el

beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o
cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés
sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o
contribuya a ampliar las diferencias sociales.
e) Cuando la asignación de recursos públicos no contribuya a

fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes
y servicios públicos esenciales, en la medida en que se entreguen
a quienes menos los necesitan o menos los merecen.
f) Cuando el subsidio tenga vocación de permanencia

convirtiéndose en una carga al presupuesto público.
1014
1015
g) Cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder,

esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de
aquel para el cual aparentemente fue creado.
6.6.7.1 Competencia para establecer las condiciones

de contratación en desarrollo del artículo 355 de la
Constitución
“6. Cargos por supuesta violación al artículo 355 de la

Carta
Según el Gobierno, el Congreso carece de competencia para

regular los contratos de que trata el artículo 355 Superior, puesto
que esta materia ha sido reservada exclusivamente al Gobierno
Nacional. En este sentido, dice el Gobierno, el artículo 4° del
proyecto de ley, es inconstitucional porque obliga a contratar con
los hospitales universitarios, desconociendo la autonomía de la
cual goza el Ejecutivo para regular la materia.
Las objeciones serán desestimadas por los siguientes motivos:
El artículo 355 de la Constitución establece:
1015
1016
“Ninguna de las ramas u órganos del poder público

podrá decretar auxilios o donaciones en favor de
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental,

distrital y municipal podrá, con recursos de los
respectivos presupuestos, celebrar contratos con
entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad con el fin de impulsar
programas y actividades de interés público acordes
con el Plan Nacional y con los planes seccionales de
Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la
materia.”
El artículo 355 faculta al Gobierno para reglamentar de manera

directa, sin necesidad de ley previa, la Constitución en esta
materia específica. Por eso, establece la posibilidad de que sea
expedido un decreto autónomo constitucional. Se trata aquí de un
caso excepcional, ya que el Constituyente de 1991 decidió, en
general, abolir los reglamentos autónomos constitucionales y dar
más importancia al principio democrático mediante el
fortalecimiento de las competencias legislativas del Congreso. Se
exceptuó la materia de la contratación estatal con entidades
privadas sin ánimo de lucro para la ejecución de actividades y
programas de interés público, tema éste asociado con los
llamados “auxilios parlamentarios”. Se buscó entonces sustraer de
la órbita del Congreso la potestad de reglamentación del
postulado constitucional establecido en el artículo 355,
radicándola en el Gobierno, en los distintos niveles territoriales, de
1016
1017
conformidad con el Plan Nacional y los planes seccionales de

desarrollo. Esta decisión constituyente se basó en la necesidad de
impedir que el giro de recursos económicos por parte del Estado a
particulares dependiera del vaivén de las fuerzas políticas y
pudiera devenir en el fomento del clientelismo y la corrupción,
como en el pasado. Como es bien sabido, este fue uno de los
propósitos políticos del proceso constituyente que concluyó en
1991.
Si bien lo anterior es cierto, también lo es que el artículo 355 de la

Constitución al establecer competencias gubernamentales en
materia de regulación de asuntos relativos a la contratación por
parte de entidades públicas debe ser interpretado de forma que se
respeten las competencias genéricas del legislativo en materias
afines o conexas, como por ejemplo la facultad de expedir leyes
llamadas a regir la prestación de los servicios públicos (art. 150 num.
23 C.P.) o la facultad de expedir el estatuto general de contratación
de la administración pública (art. 150 num. 25 C.P.). Es por ello
necesario que la Corte entra a precisar el alcance de la mencionada
norma constitucional mediante la formulación de criterios que
permitan resolver los posibles conflictos que puedan presentarse en
el ejercicio de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo en la
materia.
Ante todo es de observar que la competencia general en materia de

régimen de contratación administrativa está en cabeza del
Legislador (art. 150 inciso final C.P.). Lo mismo es predicable de la
facultad legislativa relativa a la autorización al Gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales (art. 150 inc. 1 num. 9 C.P.). Lo anterior no obsta para
que cuando lo que está en juego es la relación del Gobierno con una
1017
1018
entidad sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad para efectos

de la realización de programas y actividades de interés público
acordes con la ley del plan y las leyes sectoriales de desarrollo,
deba respetarse la competencia específica que la Constitución ha
otorgado al Gobierno Nacional para reglamentar autónomamente la
contratación en desarrollo del artículo 355 de la Constitución.
No escapa a la Corte que en el ejercicio de las competencias en

materia de contratación atribuidas al Legislador y al Ejecutivo
pueden presentarse “zonas grises” o de conflicto. Para la resolución
de los problemas competenciales que pueden surgir en esta materia,
es necesario tener en cuenta los criterios de especificidad material,
control del cumplimiento contractual y excepcionalidad.
El criterio de especificidad material refiere a que la regulación

de los contratos verse sobre los temas expresamente
enunciados en el artículo 355, es decir, sobre los programas y
actividades desarrollados por las entidades sin ánimo de lucro
y de reconocida idoneidad para fines de interés público y
concordantes con la Ley del Plan y los planes sectoriales de
desarrollo. Cualquier regulación que exceda estos límites
materiales cae bajo la órbita de competencia general del
Legislador.
En relación con el criterio de control de cumplimiento contractual se

tiene que la entidad receptora de los recursos estatales tiene que
cumplir con los términos del contrato celebrado con el gobierno, en
los distintos niveles, para lo cual dichas obligaciones deben estar
claramente definidas previamente. En este sentido, los reglamentos
1018
1019
autónomos constitucionales que dicta el Gobierno Nacional en la

materia han de regular las condiciones de la contratación de forma
que los dineros públicos se destinen y gasten de conformidad con el
contrato y los fines constitucionales. Ello ofrece un segundo criterio
básico para establecer qué está incluido en la esfera de
competencia del Ejecutivo en desarrollo del artículo 355 Superior, y
qué pertenece a la competencia general en materia de contratación
en cabeza del Congreso.
Finalmente el criterio de excepcionalidad lleva implícita la

interpretación restrictiva de la competencia del Gobierno respecto de
los reglamentos autónomos constitucionales, dado el lugar
privilegiado que la competencia legislativa del Congreso tiene en un
régimen político democrático y participativo.
Aplicados los criterios de especificidad material, excepcionalidad y

control del cumplimiento de la contratación basada en el artículo 355
al desarrollo legal del artículo 4º, se tiene que el contenido de la
norma objetada no cae en la esfera de competencias
gubernamentales por vía del reglamento autónomo constitucional,
sino que al contrario es desarrollo legítimo de las competencias
genéricas del Legislador.
En efecto, afirmar, como lo hace el Gobierno, que al Legislador le

está vedado regular la temática de la contratación pública con
entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad en
desarrollo del inciso segundo del artículo 355, significa desconocer
la cláusula general de competencia que la Carta le ha asignado al
Congreso en materia de contratación administrativa, según lo
prescrito en el inciso final del artículo 150 Superior. En relación con
la objeción al artículo 4° del proyecto de ley que se estudia, no
1019
1020
puede aceptarse su procedencia pues la mención de hospitales

universitarios debe entenderse referida no sólo a las instituciones de
origen privado sino a establecimientos de carácter oficial que reúnan
las características indicadas en la ley. En ese orden de ideas el
señalamiento que hace el artículo 4° del proyecto tanto de los
hospitales universitarios como de las entidades con las cuales los
Ministerios de Salud y Educación pueden celebrar los contratos a
que se refiere el artículo 355 de la Carta Política, no está haciendo
otra cosa que referirse a una categoría particular de institución sin
ánimo de lucro de reconocida idoneidad que, dada su naturaleza, se
encuentra dentro del supuesto de hecho de la citada norma
constitucional.
La objeción al artículo 4º tampoco es aceptable respecto de la

mención general de que los hospitales universitarios, con las
características establecidas en el proyecto de ley, gocen de la
especial protección del Estado y estén bajo la responsabilidad de los
Ministerios de Salud y Educación Nacional. Estas disposiciones
carecen de la especificidad necesaria propia de los reglamentos
autónomos constitucionales, además de ser desarrollo claro del
principio de estado social de derecho y del desarrollo del mandato
constitucional de organizar, dirigir y reglamentar la prestación de
servicios de salud (art. 49 inc. 2º C.P.).
Carece igualmente de fundamento la objeción referida a la

autorización legal dada a los mencionados ministerios para que
incluyan en sus respectivos presupuestos anuales los recursos
necesarios para posibilitar la contratación con base en el artículo
355 Superior. Si se observa con atención lo que hace la norma legal
es reafirmar que el Estado tomará las medidas presupuestales
necesarias para dar efectiva aplicación al artículo 355 de la Carta,
1020
1021
sin que se entre a determinar la manera de realizar la contratación o

el control sobre su cumplimiento.
Por otra parte, la norma objetada adopta una decisión de política

social de gran envergadura consistente en la determinación de los
destinatarios de los servicios que el Estado contrate con los
hospitales universitarios; se trata de las personas que no están
vinculadas a ninguno de los sistemas que amparan su derecho a la
salud. El Legislador busca así extender el cubrimiento de la atención
en salud a las personas aún excluidas del cubrimiento de este
servicio público, lo cual encuentra fundamento claro en diversas
normas constitucionales (art. 1, 2, 13 y 49 C.P.), sin que pueda
afirmarse que con ello se interfieran las competencias del Gobierno
en materia del artículo 355 de la Constitución.
Finalmente, la objeción al artículo 4º también cubre a la autorización

otorgada por la ley al Ministerio de Educación para incluir en su
presupuesto anual las partidas indispensables para las
investigaciones que en el área de la salud realicen los hospitales
universitarios. Aunque podría pensarse a primer vista que la
determinación del objeto de la contratación es competencia
gubernamental que se fija de conformidad con las políticas y planes
de desarrollo, lo cierto es que de nuevo se trata aquí de un
desarrollo constitucional por vía de ley que no desconoce los
criterios de especificidad material, control de cumplimiento del
contrato o excepcionalidad. En efecto, de conformidad con el artículo
69 inciso 3 de la Constitución el Estado debe fortalecer la
investigación científica en las universidades oficiales y privadas, para
lo cual debe ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo.
Lo que hace la norma legal en este caso es simplemente concretar
el mencionado mandato constitucional.
1021
1022
Así pues, esta objeción también la encuentra infundada la Corte.
7. Sobre la presunta infracción del numeral 9° del artículo 150 de

la Carta Política (…)
Ahora bien, todas aquellas materias en las que la iniciativa

legislativa se encuentre en cabeza del Gobierno, de manera
exclusiva, deben estar clara y expresamente señaladas en la
Constitución. La Carta Política otorga al Congreso la cláusula
general de competencia de iniciativa legislativa como un
desarrollo del principio democrático. Cuando se restringe la
posibilidad de presentar propuestas legislativas en ciertas
materias a los congresistas elegidos popularmente, aunque no se
anula sí se limita el principio democrático, pues muchas facciones
y corrientes políticas sólo podrán participar en las discusiones de
dichas materias cuando el gobierno presente un proyecto de ley al
respecto y dentro de los parámetros fijados por éste. Por lo tanto,
en aras de defender el carácter democrático y participativo
que inspira la Constitución, sólo es de recibo aceptar que la
iniciativa legislativa en una materia pertenece al Gobierno
cuando de manera clara y expresa así lo ha señalado la
Constitución.
Es de observar, que la Corte ha declarado la inexequibilidad de

proyectos de ley, o de leyes, en los cuales se conceden
autorizaciones al Gobierno para celebrar los contratos cuando
Éstos no fueron presentados por un Ministro. Así, en la sentencia
C-581 de 1997, se dijo:
"... esta Corporación señala que, en relación con la

autorización que el artículo 3° del proyecto concede al
1022
1023
Ejecutivo para celebrar los contratos que sean necesarios

para la ejecución plena de lo que se dispone en el referido
proyecto, si bien dicha autorización está dentro de la órbita
de sus competencias al tenor de lo dispuesto por el
numeral 9° del artículo 150 de la Constitución, carece de
facultades para otorgarla sin la previa solicitud que le
formule en tal sentido el Gobierno Nacional. Es esta la
conclusión que se desprende de la lectura armónica de la
norma citada y el artículo 154 superior, que a su tenor
literal dice que “no obstante, sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que
se refieren los numerales 3,7,9,11 y 22 y los literales a),
b), y e) del numeral 19 del artículo150...”.
“Esta limitación, la de la iniciativa gubernamental para

las leyes que autorizan la celebración de contratos,
encuentra su fundamento en el clásico principio de
separación de funciones, toda vez que la celebración
de contratos es actividad típicamente ejecutiva, es
arbitrio clarísimo para llevar a cabo la actividad propia
de la Administración, de ahí que deba salvaguardarse
cierto ámbito de autonomía al Gobierno en la
realización de las competencias que le son más
propias" (negrillas fuera de texto).
No obstante, tratándose del artículo 355, la Carta autoriza en

forma expresa al Gobierno, en los niveles nacional, departamental,
distrital y municipal para celebrar contratos con entidades privadas
sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de
1023
1024
impulsar programas y actividades de interés público acordes con

el Plan Nacional y con los planes seccionales de Desarrollo.
Este es un caso especial y excepcional en el que la Constitución

Política directamente autoriza al Ejecutivo para llevar a cabo la
contratación en asuntos de interés público que estén en
consonancia con los objetivos y propósitos trazados en los planes
de desarrollo, por lo que no se está bajo la hipótesis del artículo
150-9 de la Constitución. Ahora bien, la Corte advierte que ni el
artículo 154 Superior, en dónde se indica qué materias son de
iniciativa exclusiva del Gobierno, ni en alguna otra norma del
Estatuto, se indica que sólo se puede legislar sobre esta materia si
existe una iniciativa gubernamental en ese sentido.
Luego, debe concluirse que la norma objetada se ajusta a la Carta,

puesto que la facultad otorgada al Gobierno para que a través de los
ministerios de Salud y Educación celebre contratos con los hospitales
universitarios, deriva del artículo 355 Superior y concreta una de sus
aplicaciones y, por tanto, no requiere de la iniciativa gubernamental a la
cual se refieren los artículos 150-9 y 154 de la Constitución.
8. El proyecto de ley no contraviene la prohibición

establecida en los artículos 136 numeral 1° y 355 de la
Carta
Dice el Gobierno que el proyecto de ley que se revisa, desconoce

la prohibición de decretar a favor de personas o entidades de
derecho privado donaciones, gratificaciones, auxilios,
indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén
destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con
arreglo a la ley preexistente (arts.136-4 y 355 de la C.P).
1024
1025
Para la Corte la objeción debe desestimarse, por las siguientes

razones:
Esta Corporación ha expresado en su constante jurisprudencia

que la prohibición constitucional de decretar auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, no
tiene un alcance absoluto, toda vez que no toda transferencia
de recursos o bienes públicos a favor de particulares, sin
contraprestación alguna, puede catalogarse como auxilio o
donación prohibidos, cuando la misma obedece al
cumplimiento de finalidades constitucionales. 561
También se ha precisado que cuando se acude a la figura de la

contratación prevista en el inciso segundo del canon 355
Fundamental, se hace necesario cumplir con los requisitos allí
establecidos: uno subjetivo, atinente al carácter de entidades sin
ánimo de lucro y de reconocida idoneidad que debe tener el
contratista; y uno objetivo, referente a la exigencia de que se trate
de actividades o programas de interés público que estén acordes
con los planes de Desarrollo.
En el caso que examina advierte la Corte que se cumplen a

cabalidad con las anotadas exigencias, puesto que los hospitales
universitarios que tengan origen privado en su condición de
“instituciones de utilidad común que persiguen finalidades de
interés público y social en lo relativo a la formación universitaria y
a la prestación del servicio de salud que benefician a sectores
561 En sentencias 372 de 1994, C-205 de 1995, 251 de 1996, C-159 de 1998, C-922 de
2000, entre otras, ha señalado que la prohibición de los auxilios no implica la negación
de la función benéfica propia del Estado Social de Derecho que responde a la protección
del interés general y a la efectiva realización de los derechos, que comportan una
obligación para el Estado.
1025
1026
importantes de la comunidad”562, vienen desarrollando una

actividad docente-asistencial de reconocida trayectoria en el país
que los hace idóneos para celebrar los contratos regulados en el
artículo 355 Superior.
Ahora bien, es incuestionable que la actividad que desarrollan

dichos hospitales está en perfecta armonía con los propósitos
previstos en los artículos 48, 49, 67, 69 inciso 3º, 70 y 71 de la
Constitución, que se refieren al derecho a la seguridad social, a
los servicios de salud, al fomento de le educación, y a la
promoción de la investigación científica.
En cuanto a la concordancia del proyecto de ley objetado con el

Plan Nacional de desarrollo, no es posible determinar este aspecto
puesto que actualmente no se cuenta con un plan nacional de
desarrollo.
En conclusión, esta objeción presidencial es infundada.”
6.6.7.2 Clases de auxilios, donaciones, subvenciones

y subsidios del Estado y su relación con el artículo
355 de la Constitución Política
La Sentencia C-324 de 2009 clasifica los auxilios, donaciones,
subvenciones y subsidio que puede otorgar el Estado así:
562 Esta definición se encuentra plasmada en la Sentencia C-922 de 2000, en la que la

Corte avaló la constitucionalidad del proyecto de ley que creó la estampilla pro
hospitales universitarios. Allí se dijo: “No obstante, la estampilla mencionada bien
podría estar dirigida a dar apoyo financiero a todos los hospitales universitarios,
porque las actividades que desarrollan estos, buscan hacer realidad el desarrollo de
finalidades sociales del Estado asociadas a la prestación de los servicios públicos y a la
efectividad de derechos fundamentales y prestacionales, como son los de salud y
educación”.
1026
1027
a) Los otorgados con una finalidad altruista y benéfica. La

ejecución de recursos con fines altruistas del Estado debe
respetar el principio de legalidad del gasto, estar reflejada en el
Plan de Desarrollo y su correspondiente plan de inversiones,
respetar el principio de igualdad, realizarse a través de contratos
con entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad,
corresponder al interés público, garantizar una contraprestación,
salvo que se trate de una finalidad específica de origen
constitucional, y en todo caso deben estar sometidas a la
vigilancia del estado.
b) Los otorgados en uso de las facultades de intervención en la

economía a que se refiere el artículo 334 de la Constitución
Política. En estos casos se trata de subsidios directos, indirectos
o cruzados.
c) Los que se otorgan en cumplimiento de un mandato

constitucional. Este punto se desarrolla en detalle más adelante.
Dice así la Sentencia C-324 de 2009 de la Corte

Constitucional:
“2.4 Subvenciones como instrumentos autorizados en

general por la Constitución Política en su artículo 334 o
de manera directa por otros artículos de la Carta Política
frente a la prohibición de donaciones y auxilios de que
trata el artículo 355 constitucional.
Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención,

encuentran desde el punto de vista semántico, idéntico
significado, así: subvenir[20] significa venir en auxilio;
1027
1028
subsidio[21], ayuda o auxilio extraordinario de carácter

económico; auxilio[22], ayuda o amparo; y donación[23], acto de
liberalidad de una persona que transmite gratuitamente una cosa
que le pertenece a favor de otra. Desde esa óptica, podría
suponerse entonces que las subvenciones –subsidios y aportes-
comparten las mismas características que las donaciones o
auxilios a que hace alusión el artículo 355 constitucional, en tanto
se trata de partidas de origen público, que se asignan sin
contrapartida del beneficiario directo y, que pueden ser dirigidas a
personas naturales o jurídicas.
Sin embargo, desde el punto de vista jurídico se advierten

particularidades en relación con estos conceptos, a partir de los
cuales es posible fijar estrictos linderos, las cuales radican bien
en el origen y en la finalidad que persigan. Así, las subvenciones
o los auxilios que otorga el Estado pueden:
(i) Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica:

Cuando este tipo de auxilio se otorga por mera liberalidad del
Estado, se encontrará con que está prohibido por virtud del
artículo 355 constitucional, pues debe asumirse que en
países en vía de desarrollo como Colombia, debe
privilegiarse el gasto social en concordancia con lo dispuesto
en el artículo 350 superior, según el cual el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Al respecto, se pronunció esta Corte recientemente en la

Sentencia C-290 de 2009, en la cual se analizó la
constitucionalidad de establecer un subsidio de carácter
permanente destinado a los veteranos de las guerras de
Corea y del Perú que devenguen pensiones de jubilación
1028
1029
inferiores a cinco salarios mínimos legales mensuales

vigentes, frente al cual se concluyó que esta clase de
subsidios resultaban contrarios a la Constitución, pues tal
prestación sería posible, siempre y cuando, respondiese a
consideraciones distintas a la mera liberalidad, por ejemplo,
al que los veteranos de guerra se encontraran en una
situación de extrema pobreza.
De esta forma, la finalidad altruista del auxilio se encuentra

autorizada únicamente cuando se dirige a alentar actividades
o programas de interés público acordes con el plan de
desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a través de
entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá
suscribirse, previamente, un contrato. De esta manera se
asegura una cierta reciprocidad a favor del Estado.
(ii) Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la

economía y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una
determinada actividad económica; asignación que por
mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar
una contraprestación, es decir, debe implicar un retorno para
la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención carece
de equidad y de toda justificación.
(iii) Derivarse de un precepto constitucional que lo autorice

expresamente, en orden a garantizar los derechos
fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de
1029
1030
quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos,

con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio
social.
Las consideraciones precedentes permiten anticipar que las

situaciones que hasta ahora la jurisprudencia ha reconocido como
“excepciones” a la prohibición contenida en el inciso 1º del
artículo 355 constitucional, en realidad no admiten tal calificativo,
pues se trata de figuras constitucionales autónomas, cuyo
desarrollo per se impone un retorno para la sociedad en su
conjunto o un beneficio social, es decir, una contraprestación
que es expresa o tácitamente exigida por la Carta Política y que
se concreta en mejorar la calidad de vida de los habitantes, en
especial de los de menores ingresos, al punto que de estar
desprovista la subvención de tal característica, se estaría incurso
de manera automática en la prohibición de que trata el artículo
355 de la Constitución Política, pues no se estaría afectando el
presupuesto para atender los fines sociales del Estado. (…)
2.4.1 Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica

dirigida a alentar una actividad de interés público, a través
de entidades sin ánimo de lucro, caso en el cual, el
beneficio se encuentra enfocado en un grupo de interés.
(…)
De esta manera, es inminente concluir que el mecanismo

establecido en el inciso segundo del artículo 355 puede usarse
con el fin de impulsar programas de interés público, como
esquema de apoyo a actividades benéficas, pero rodeado de
controles subjetivos -solamente puede realizarse con entidades
1030
1031
privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad – y,

objetivos -la materia del contrato se limita a actividades o
programas concretos de interés público y acordes con el plan de
desarrollo a nivel nacional o seccional-, práctica que a partir de la
Constitución de 1991 debe ser el único canal para adelantar la
función benéfica del Estado con el concurso de entidades sin
ánimo de lucro, sin importar si estas son de naturaleza privada u
oficial, en tanto el inciso segundo no establece ninguna
discriminación en tal sentido, lo cual entraña un control previo
derivado del proceso de selección y un control posterior a la
entrega de los recursos públicos.
Al señalar como requisito indispensable, para que estas ayudas

procedan, la celebración de un contrato con entidades benéficas,
se impone el tamiz de un proceso de selección y el control fiscal
de los recursos de quienes funjan como colaboradores del
Estado, con el explícito propósito de buscar la eficiencia en la
inversión de las partidas públicas por parte de las entidades que
las reciban, según se establezca en un “reglamento autónomo”.
6.6.7.3. Las partidas regionales gestionadas por los

parlamentarios
La actuación parlamentaria en la aprobación del presupuesto es
inconstitucional cuando no responde al interés general ordenado
por la Constitución. Así lo dispone el artículo 351 de la
Constitución que en la mayoría de los casos exige para ello la
anuencia del ministro del ramo. Los congresistas no violan el
régimen de incompatibilidad cuando gestionan ante el Gobierno
para satisfacer las necesidades de sus regiones. La Corte
Constitucional dispuso en la Sentencia C-507 de 2008:
1031
1032
En consecuencia, a juicio de la Sala Plena existen suficientes

argumentos para concluir que en lo que respecta a la norma
acusada fue incumplido el requisito del aval gubernamental,
consagrado en el artículo 341 C.P., exigible para las
disposiciones del plan nacional de desarrollo que incorporan
proyectos de inversión no previstos en el proyecto
presentado ante las cámaras por el Ejecutivo. Por ende, la
Corte declarará la inexequibilidad del artículo 129 de la Ley
1151/07, circunstancia que hace innecesario pronunciarse sobre
las demás censuras planteadas por el ciudadano Sánchez Ortega
en contra de la misma norma.
No obstante, la Sala considera igualmente oportuno señalar que

la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 129 de la Ley
acusada se funda exclusivamente en la pretermisión de los
requisitos de procedimiento estipulados en la Carta Política y en
la LOPD, relacionados con la exigencia del aval gubernamental,
según las razones expuestas. En ese sentido, lo decidido en
este fallo no es incompatible con la posibilidad que el
Congreso, bajo el cumplimiento de las condiciones
constitucionales y orgánicas aplicables, pueda incorporar en
el plan nacional de desarrollo normas que dispongan el
diseño e implementación de proyectos de inversión a favor
de las entidades territoriales.
1032
1033
“22- Como lo muestran las respuestas suministradas por el

Ministerio de Hacienda, las partidas demandadas fueron
incorporadas al presupuesto por gestiones y solicitudes de los
propios parlamentarios, con el fin de fortalecer el desarrollo
regional. Esta práctica no suscita mayores interrogantes
constitucionales. De un lado, una de las finalidades de la dirección
general de la economía por el Estado es precisamente promover
el desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), por lo cual
resulta razonable que el presupuesto incorpore partidas para
estimular ese desarrollo regional. De otro lado, como bien lo
destacan varios intervinientes, la Carta autoriza que el Congreso
aumente partidas del proyecto presentado por el Gobierno, o
incorpore nuevas apropiaciones, siempre que cuente con la
aceptación del Ministro de Hacienda (CP art. 351). Es pues
posible que los congresistas realicen gestiones para lograr la
aprobación de ese tipo de partidas, siempre y cuando su actividad
no esté orientada por intereses individuales sino a satisfacer las
necesidades de los habitantes del territorio que ellos representan.
Y es que no se puede olvidar que los congresistas, si bien deben
votar consultando el bien común, también son responsables
políticamente frente a sus lectores (sic) (CP art. 133). Por ello la
sentencia C-497 de 1994, MP José Gregorio Hernández Galindo,
declaró la constitucionalidad del ordinal 6º del artículo 283 del
Reglamento del Congreso, según el cual los congresistas no
violan el régimen de incompatibilidades si adelantan "acciones
ante el Gobierno en orden a satisfacer las necesidades de los
habitantes de sus circunscripciones electorales". (...)
“Por consiguiente, la Corte no encuentra ningún vicio de

inconstitucionalidad en el hecho de que esas partidas hayan sido
1033
1034
incorporadas al presupuesto en virtud de peticiones realizadas por

los propios congresistas, ya que no sólo la Carta prevé
expresamente esa posibilidad (CP art. 351) sino que, además, ese
tipo de solicitudes se encuentra ligado a la naturaleza
representativa del órgano legislativo.”
6.6.7.4. Criterios para distribución de los aportes

regionales
Los recursos entre las regiones deben distribuirse con equidad
atendiendo criterios objetivos como la población, la pobreza
relativa o las necesidades básicas insatisfechas en salud,
educación, saneamiento ambiental o agua potable. Dice así la
“23- (...)
Además, si esas asignaciones pretenden estimular el desarrollo

regional armónico (CP art. 334), es obvio que la distribución de
esos dineros debe hacerse con base en criterios de equidad entre
las regiones. Esto no significa obviamente que deba existir un
reparto idéntico de recursos entre las distintas entidades
territoriales sino que la distribución de los dineros para proyectos y
programas entre las regiones consulte criterios objetivos de
reparto, que tengan relevancia constitucional, como pueden ser,
entre otros, la población y la pobreza relativa (CP art. 356) o la
existencia de necesidades insatisfechas en salud, educación,
saneamiento ambiental o agua potable (CP art. 366).”
1034
1035
6.6.7.5. Aportes que son considerados auxilios

según lo dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución
En el tránsito constitucional hubo una gran incertidumbre sobre las
actividades que sin ser auxilios parlamentarios eran desarrolladas
por el sector privado y que en primera instancia se entendió
estaban cubiertas por la prohibición constitucional.
Como ya se manifestó, esta situación llevó inclusive a incluir en

las leyes orgánicas disposiciones que hicieran claridad sobre el
particular. Aunque la Corte Constitucional consideró que estos
temas no pertenecían a la Ley Orgánica del Presupuesto, no
contradecían la Constitución y así lo desarrolló en diferentes
sentencias.
En primera instancia se resaltará lo que se considera auxilio en

criterio de la Corte Constitucional.
6.6.7.5.1. Aportes a una fundación de carácter mixto

Los aportes a una fundación de carácter mixto son
inconstitucionales. Así lo dice expresamente la Corte
“7. (...)
Un primera interpretación de esta disposición parece llevar a la

conclusión de que ella únicamente prohíbe que las autoridades
estatales, por pura liberalidad, entreguen, sin contraprestación
alguna, recursos públicos a los particulares. Y efectivamente, la
mayor parte de los casos en que esta Corte ha debido estudiar si
una norma legal desconoce o no esa prohibición constitucional
1035
1036
han estado relacionados con disposiciones que transferían a

particulares recursos públicos. En esos eventos, esta Corporación
ha examinado si esas cesiones gratuitas configuraban o no
auxilios o donaciones constitucionalmente prohibidos. Así, por no
citar sino algunos ejemplos, la Corte ha concluido que el aporte
del Estado a una fundación de carácter mixto, constituye un auxilio
o donación, y no puede realizarse (sentencia C-372 de 1994. MP.
Vladimiro Naranjo Mesa).”
6.6.7.5.2. Cuando son auxilios los recursos a

particulares
Son auxilios los recursos que se entreguen a los particulares sin
contraprestación alguna y sin control. Dice así la Corte
“7. (...)
“A partir de estos, y otros casos similares, la Corte ha elaborado

una doctrina consistente y reiterada sobre el alcance de la
prohibición de transferir recursos públicos a particulares, sin
contraprestación alguna.” (…)
“9.” (...)
“Por su parte, la sentencia C-254 de 1996, MP Eduardo Cifuentes

Muñoz, al sintetizar los lineamientos básicos sobre el sentido y
alcance de la prohibición constitucional de los auxilios, señaló al
respecto:”
1036
1037
"De lo expuesto puede concluirse: (1) La prohibición de los auxilios

y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua
práctica de los "auxilios parlamentarios", y en buena medida
explica su alcance (…) (3) El auxilio o donación, materia de la
prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación
fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en
ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a
estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén
precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda
realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se
califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que
incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura
de los auxilios.”
6.6.7.5.3. Asignaciones presupuestales a entidades

oficiales. Doble alcance del artículo 355 de la
Constitución
La Corte Constitucional considera que son auxilios las
asignaciones que se hagan en el presupuesto con destino a
entidades oficiales por desvío de poder.
De esta forma el artículo 355 tiene un doble alcance: la prohibición

de entregar en forma gratuita recursos a los particulares sin
razones constitucionales y a las entidades oficiales a fin de limitar
la independencia del Congreso de la República o de favorecer
grupos políticos. Dice así la Sentencia C-1168 de 2001:
“14- La Corte concluye entonces que los auxilios no sólo existen

cuando los recursos públicos son desviados a personas privadas,
sin contraprestación alguna, sino también cuando el Gobierno o el
1037
1038
Congreso incurren en desvío de poder al aprobar determinadas

partidas presupuestales, aunque estén asignadas a entidades
oficiales.”
“Esto significa que la interdicción establecida por el artículo 355 de

la Carta tiene un doble alcance: de un lado, prohíbe la
transferencia gratuita, sin razones constitucionales que la
justifiquen, de recursos públicos a los particulares; de otro lado,
esa disposición busca impedir que los dineros del presupuesto
sean utilizados con fines desviados, como puede ser la limitación
de la independencia del Congreso o el favorecimiento de
determinados grupos políticos, lo cual afecta la transparencia e
imparcialidad del proceso político.” (...)
6.6.7.5.4. Cupos indicativos y partidas a disposición

de parlamentarios
La Corte Constitucional considera que los cupos indicativos y las
partidas a disposición de los parlamentarios son inconstitucionales
por cuanto son contrarias a los principios de planificación y de
legalidad, pues no se reflejarían en las fuentes de gasto
establecidas en la Constitución. También violarían el principio de
especialización ya que la ley no estaría definiendo la orientación
del gasto, sino trasladándola en cabeza de los parlamentarios.
En el diseño presupuestal vigente el ejecutor del gasto es el jefe

del respectivo órgano a nivel nacional y local, quien como ya
vimos goza de autonomía reconocida tanto por la Ley Orgánica
del Presupuesto como por la jurisprudencia constitucional. Esta
restricción refuerza tales facultades.
1038
1039
También es inconstitucional que al Congreso de la República en la

ley del Plan de Desarrollo se le otorguen facultades para que, por
fuera del trámite presupuestal establecido en la Constitución,
realice actividades propias de la programación del presupuesto y
que son privativas del Ejecutivo. El Congreso, dice la Corte
Constitucional, debe ejercer sus facultades en los términos
precisos establecidos en la Constitución Política. El Congreso se
pronuncia cuando estudia la ley de presupuesto y no fuera de
dicho proceso. Por no estar previsto en la Constitución, tampoco
es posible designar parlamentarios para que representen al
Congreso en concertaciones con el Gobierno en el proceso de
aprobación del Plan de Desarrollo o del Presupuesto Nacional.
Dice así la Corte Constitucional en la Sentencia C-1168 de 2001:
“20. Los principios de planeación y legalidad del gasto guardan

relaciones importantes con la prohibición constitucional de los auxilios
y con el presente debate constitucional. En efecto, esos principios
implican que el Congreso no puede apropiar en el presupuesto
partidas de libre disposición por los congresistas, ni cupos indicativos
individuales para que ellos puedan orientar la destinación de los
proyectos de inversión. Esas partidas meramente indicativas serían
contrarias a esos principios de planeación y legalidad, pues no sólo
no reflejarían los planes de desarrollo sino que, además, no
corresponderían a gastos previamente decretados en las leyes, ni a
las excepciones constitucionales al decreto previo de esos gastos, a
saber: como ya se explicó un crédito judicialmente reconocido, o
gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de
1039
1040
Desarrollo. Además, un cupo indicativo desconocería el principio de

legalidad y especialización en la aprobación del presupuesto, ya que
la ley de apropiaciones no estaría definiendo los montos y
orientaciones del gasto sino que estaría trasladando esa decisión a
los congresistas individuales, lo cual es claramente inconstitucional.
(...)
“3.4.1.2. La intervención de los miembros del Congreso en la

discusión y aprobación de la Ley del Plan, así como su activa
participación en los debates y en la aprobación de la Ley Anual de
Presupuesto, inclusive para la determinación de proyectos
específicos de inversión regional, por sí misma, no resulta extraña
a la Constitución.
Lo que resultaría contrario a la Carta sería el favorecimiento

indirecto a miembros del Congreso para destinar a obras
señaladas por ellos partidas determinadas de inversión regional,
bajo la aparente constitucionalidad del destino de los fondos
encomendando la ejecución de tales partidas a autoridades del
Ejecutivo, ya sea a nivel nacional, departamental o municipal. En
tal caso, no podría alegarse en pro de la constitucionalidad del
destino de esas partidas que la acción de los miembros del
Congreso se limita a sugerir obras de interés público, según cupos
preasignados, sin que puedan disponer de dichos recursos, que
fue lo que se conoció en el pasado como “cupos indicativos”,
asunto objeto de discusiones públicas sobre la naturaleza de los
mismos y sobre su exequibilidad.
1040
1041
3.4.1.3. De las normas acusadas no podría predicarse de manera

directa la violación de la prohibición contenida en el artículo 355
de la Carta, como quiera que no se trata de la asignación de
recursos a personas naturales o jurídicas de derecho privado sin
contraprestación alguna, sin razón constitucional que así lo
justifique. Tampoco salta a la vista que con las normas acusadas
se autorice de por sí la desviación de dineros del presupuesto que
afecte el principio de la legalidad del gasto, como quiera que los
apartes normativos objeto de la acusación no se encuentran
contenidos en la ley de presupuesto sino en la ley del Plan de
Desarrollo para los años 2003 a 2006.
3.4.1.4. De lo expuesto, no aparece demostrada la violación del

artículo 355 de la Constitución, así como tampoco el quebranto del
artículo 13 de la Carta, ni tampoco se observa vulneración de los
numerales 4º y 1º del artículo 136 de la Constitución. Y, siendo
ello así, ha de concluirse que las demás normas constitucionales
que se dicen infringidas, en realidad, según las razones aducidas
por el actor, no lo han sido por los textos normativos acusados.
Como es claro, la Corte, en esta oportunidad, no se pronuncia
sobre la integridad de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003,
sino, únicamente, sobre los segmentos normativos que fueron
objeto de la acusación por el actor.
3.4.2. Conforme a lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 2067

de 1991, corresponde a la Corte Constitucional “confrontar las
disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos
1041
1042
de la Constitución”, deber que se acentúa en este proceso como

quiera que el señor Procurador General de la Nación, como Jefe
del Ministerio Público y representante de la sociedad, de manera
expresa solicita la declaración de inconstitucionalidad de los
apartes normativos objeto de la demanda, pero por razones
diferentes a las propuestas por el actor.
3.4.2.1. En ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que las

expresiones acusadas son contrarias a la Constitución Política por
las razones que a continuación se expresan:
3.4.2.1.1. Mediante la Ley 812 de 2003 el Congreso de la

República impartió aprobación al Plan Nacional de Desarrollo para
el período comprendido entre el año 2003 y el año 2006.
Como ya se advirtió, el Plan Nacional de Desarrollo contiene dos

partes perfectamente diferenciadas, a saber: a) una parte general,
que contiene las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental, en la cual se señalan
objetivos a largo plazo que el Congreso adopta como propósitos
nacionales, así como metas a mediano y corto plazo en la que se
indican las prioridades estatales en los distintos sectores de su
actividad; y b) el plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional, así como las inversiones regionales que hayan de
emprenderse o continuarse para buscar el desarrollo armónico de
las entidades territoriales de la República.
1042
1043
Desde luego, el Plan de Desarrollo se adopta por el legislador en

obedecimiento al artículo 339 de la Carta, y bajo el mandato
constitucional establecido en el artículo 334 de la misma en el cual
se prescribe que la Dirección General de la Economía estará a
cargo del Estado.
3.4.2.1.2. También se dijo ya en esta sentencia que el

Presupuesto General de la Nación, como un instrumento de la
intervención del Estado en la economía, ha de corresponder tanto
en el cálculo de las rentas como en la ley de apropiaciones al Plan
Nacional de Desarrollo, porque así lo ordena el artículo 346 de la
Carta Política. Ello explica que en esa misma norma constitucional
se establezca prohibición de incluir en la Ley Anual de
Presupuesto partidas para gastos que no correspondan a créditos
judicialmente reconocidos, o decretados en ley anterior, o
propuestos como necesarios para atender el funcionamiento de
las ramas del poder público o el servicio de la deuda, o destinados
a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
3.4.2.1.3. Se observa por la Corte que el artículo 6º de la Ley 812

de 2003 distribuye por departamentos la suma de $1.000.000.000
del año 2002 para que se adelanten proyectos de inversión
conforme a cuatro criterios señalados en esa norma, el último de
los cuales será el de “la definición de los proyectos específicos”
como “resultado de un proceso de concurrencia” del Ejecutivo en
sus distintos niveles “y del Congreso Nacional”, con la
participación de los delegados de los Alcaldes y previa “realización
de audiencias públicas consultivas”. Estos proyectos específicos,
1043
1044
deberán “concretarse con anterioridad a la presentación de la Ley

General de Presupuesto para la vigencia 2004”.
En armonía con la norma anterior, el artículo 11 de la Ley 812 de

2003, en su parte final, preceptúa que dos miembros de cada una
de las Comisiones Económicas del Congreso de la República,
“concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las
inversiones contenidas en el rubro de ´inversiones regionales por
sectorizar´ de que trata el artículo 6º de la presente ley, que
puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.
3.4.2.1.4. Es extraño por completo a las funciones del Congreso

de la República ordenar por medio de una ley su participación con
los Alcaldes en la definición de proyectos específicos de inversión
regional para que esta aparezca como “el resultado de su
concurrencia con el Ejecutivo Nacional, Departamental y de
Bogotá”. Las funciones del Congreso de la República se ejercen
directamente por él, tanto cuando ejerce la atribución de dictar las
leyes como cuando realiza el control político o cualquiera otra
función pública. El Congreso ejerce su competencia como
legislador únicamente con sujeción a la Constitución o a las leyes
orgánicas que regulan la función legislativa. No puede, en
consecuencia, la Ley del Plan, imponerle una concurrencia
obligada con el Ejecutivo, ni con la participación de los delegados
de los Alcaldes, ni previa la realización de audiencias consultivas,
para que pueda definir proyectos específicos de inversión regional.
1044
1045
Es de anotar que, además de que no existe disposición normativa

que de manera expresa le atribuya la competencia al Congreso
para intervenir en la elaboración del proyecto de ley de
presupuesto –hecho que se generaría si se elabora con la
concertación dispuesta en los apartes normativos demandados -,
de participar en tal etapa, este organismo invadiría una
competencia que la Constitución y la Ley Orgánica del
Presupuesto reservaron para el Gobierno. En efecto, el artículo
346 constitucional señala que corresponde al Gobierno formular
anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para
presentarlo ante el Congreso. Por su parte, la Ley Orgánica del
Presupuesto (Decreto 111 de 1996) –a la cual debe sujetarse el
trámite de la ley de presupuesto por disposición constitucional (art.
352 C.P.)- indica en su artículo 47 que compete al Gobierno
preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la
Nación, y en ningún momento incluye la participación del
Congreso en esta etapa.
El cercenamiento de las atribuciones del Congreso por vía

legislativa, o el incluir en leyes distintas de su reglamento
requisitos adicionales para la expedición de las leyes, es contrario
al principio democrático. Cuando la Constitución así lo dispone, es
ella la Norma Superior y bien puede, dada su jerarquía, limitar de
esa manera las atribuciones del legislador. Así sucede, por
ejemplo, con respecto a las leyes a que se refieren los numerales
3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo
150 de la Carta; o, con las leyes que orden la participación en las
rentas nacionales o su trasferencia a las entidades territoriales; o
con aquellas que versen sobre la autorización de aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales; o
1045
1046
con las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o

tasas nacionales, porque así lo establece expresamente el artículo
154 de la Constitución; o con el proyecto de presupuesto anual de
rentas y ley de apropiaciones, que debe ser formulado por el
Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de cada
legislatura, por expreso mandato del artículo 346 de la Carta.
3.4.2.1.5. De la misma manera resulta contrario a la Carta Política

ordenarle al Congreso de la República la designación de dos
miembros de cada una de las comisiones económicas para que,
por su conducto, ellos cumplan el mandato según el cual
“concertarán” con el Ejecutivo Nacional “la inclusión de las
inversiones contenidas en el rubro de ‘inversiones regionales por
sectorizar’ de que trata el artículo 6º de la presente ley, que
puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.
El Congreso de la República no tiene entre sus funciones el

adelantar concertaciones sobre la ejecución de inversiones de
carácter regional que deban incluirse en el presupuesto de una
determinada vigencia fiscal, que, en este caso comienza con la
inmediatamente siguiente al año en que se aprueba la Ley del
Plan para un cuatrienio, y que se prolonga por los años
subsiguientes, bajo el criterio según el cual la asignación de los
primeros $1.000.000.000 millones de pesos es en pesos a valor
del año 2002, lo que significa que para mantenerlo habrá de
realizarse la operación matemática que corresponda en los años
posteriores.
Además, ha de observarse que esa atribución otorgada por la ley

al Congreso coincide con la aprobación de otros proyectos de ley
1046
1047
de iniciativa gubernamental, entre ellos el del presupuesto anual

de rentas y ley de apropiación para el año 2003 al cual en
apariencia le serviría como título jurídico para decretar esos
gastos la Ley del Plan, sin que se especifique a cuales proyectos
concretos se refiere, pues se trata de partidas para inversiones
regionales por sectorizar asignadas a cada departamento sin que
en ninguna se señale proyecto concreto al que deba ser aplicada.
3.4.2.1.6. Mucho menos puede aceptarse como función del

legislador la de designar dos delegados suyos, de unas
comisiones determinadas del Congreso, para que lleven a cabo
esa concertación no prevista en la Constitución. El Congreso no
puede actuar a través de nuncios o representantes, ni investir a
dos Congresistas del carácter de plenipotenciarios suyos para
convenir con el Gobierno Nacional cómo se invierten partidas para
proyectos específicos de interés regional. Ninguna norma de la
Constitución confiere tal atribución y, en cambio, en ella sí se
indica con absoluta claridad el trámite al cual se sujetan los
proyectos respectivos para ser leyes y, tratándose de la ley del
plan se señala por la Carta que su expedición se debe llevar a
cabo en la forma prevenida en la Ley Orgánica del Plan.
3.4.2. Fluye entonces de lo expuesto que las expresiones

acusadas de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003
quebrantan el artículo 150 de la Constitución Política, así como los
artículos 339, 346 y 349 y 352 de la Carta Política, pues sujeta la
expedición de las futuras leyes de presupuesto durante la vigencia
de esa ley a requisitos no señalados en la Carta Política para el
1047
1048
Congreso de la República, establece una concertación no prevista

en ella para la ejecución de proyectos específicos de inversión
regional, crea la institución novísima de unos delegados del
Congreso para actuar como representantes de este en la aludida
concertación con el Gobierno Nacional, nada de lo cual se
encuentra previsto ni para la expedición del Plan de Desarrollo, ni
para la expedición de la Ley Anual de Presupuesto en las normas
constitucionales mencionadas, así como tampoco en la Ley 152
de 1994, que es la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, ni
tampoco en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional
(Decreto 111 de 1996).”
6.6.7.5.5. De las becas

Las becas son auxilios por cuanto se traducen en la donación de
recursos a favor de un particular y con ellos se puede revivir la
práctica de auxilios parlamentarios. Dice así la Corte Constitucional
en la Sentencia C-1168 de 2001:
“7. (...)
“Por el contrario, la jurisprudencia ha indicado que la financiación

de becas con los recursos provenientes de la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la nación es un auxilio
constitucionalmente prohibido, ya que se traduce en una donación
en favor de un particular y puede dar lugar al resurgimiento de la
práctica abolida de los auxilios (sentencia C-520 de 1994. M.P.
Hernando Herrera Vergara).”
1048
1049
6.6.7.6. Aportes que no son considerados auxilios

según lo dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución
El aporte a un particular no se constituye un auxilio del Estado si
es para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los
artículos 43, 46, 48, 50, 51, 52, 64, 69, 71, 305.6 y 368 de la
Constitución Política. Igualmente es posible asignar subsidios del
Estado en desarrollo de lo dispuesto en las facultades de
intervención económica establecidas los artículos 333 y 334 de la
Constitución.
6.6.7.6.1. Cumplimiento de deberes constitucionales

No se consideran auxilios prohibidos por el artículo 355 de la
Constitución Política los recursos que se asignen para el
cumplimiento de los deberes constitucionales. Así lo precisa la
jurisprudencia constitucional:
“7. (...)
“salvo si esas cesiones gratuitas tienen sustento en principios y

derechos constitucionales, pues en tal caso "no se trata de una
donación prohibida por la Carta sino, por el contrario, del
cumplimiento de deberes constitucionales atribuidos al Estado.
Sentencia C-251 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero. En el
mismo sentido, ver sentencia C-254 de 1996. MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. . Estas transferencias deben entonces contar
con un "fundamento constitucional expreso", como ocurre, por
1049
1050
ejemplo, con la "actividad de fomento de la investigación y de la

actividad científica y tecnológica", tal y como lo precisó la
sentencia C-506 de 1994, MP, Fabio Morón Díaz. Y este criterio
fue reiterado por la sentencia C-671 de 1999, MP Alfredo Beltrán
Sierra, que resumió los precedentes jurisprudenciales sobre el
alcance del artículo 355 de la Carta en relación con la
transferencia de recursos públicos a particulares.” (...)
“9. (...)
“Por su parte, la sentencia C-254 de 1996, MP Eduardo Cifuentes

Muñoz, al sintetizar los lineamientos básicos sobre el sentido y
alcance de la prohibición constitucional de los auxilios, señaló al
respecto:”
"De lo expuesto puede concluirse: (…) (2) La prohibición de los

auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función
benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la
contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y
reconocida idoneidad. (…) (4) Por vía negativa, no se consideran
auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se
hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole
el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios,
cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que
describen actividades públicas irrenunciables" (subrayas no
originales).”
1050
1051
“2.3 Desarrollo jurisprudencial a propósito del artículo 355

superior. (…)
“De allí que la jurisprudencia terminó por admitir que muchas de

las erogaciones a título gratuito por parte del Estado a favor de
particulares, sin contraprestación alguna, surgían de todos
aquéllos supuestos que la misma Constitución autorizaba,
como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del
Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población del país, al
tenerlos como criterios que responden a la concepción del Estado
Social de Derecho. De tal manera explicó los profusos eventos en
que la Carta autorizaba este tipo de subvenciones: La probidad y
posibilidad de los subsidios en materia de servicios públicos
domiciliarios (art. 368 C.P.); el fomento de la investigación y
transferencia de la tecnología (art. 71 C.P.);el fomento a la
construcción de obras de infraestructura física y adecuación de
tierras (art. 65 C.P.); la adquisición de predios para los
trabajadores agrarios (art. 64 C.P.); la ejecución de proyectos de
vivienda social y servicios públicos de salud y educación (Art. 49,
51 y 67)”.[14] (…)
2.4.3 Derivarse directamente de un precepto constitucional que lo

autoriza, en orden a garantizar condiciones de acceso a
bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores
necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad.
Finalmente, la Constitución autoriza y desarrolla de manera

expresa y directa subvenciones, esto es, subsidios o auxilios que
se legitiman por si mismos dentro de un Estado social de
1051
1052
derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las

distancias de los sectores más deprimidos de la población frente
a aquellos que tienen mayor capacidad económica, lo cual de
suyo lleva implícita una contraprestación social; en consecuencia
la Carta enlista los siguientes:
· Artículo 43, por el cual se autoriza subsidio alimentario a la

mujer en embarazo o después del parto si se encontraré
desempleada o desamparada;
· Artículo 46, por el cual se reconoce un subsidio alimentario

a personas de la tercera edad en estado de indigencia;
· Artículo 48, por el cual se autoriza un subsidio dirigido a

ampliar la cobertura en materia de seguridad social;
· Artículo 50, mediante el cual se establece la atención

gratuita a todo niño menor en instituciones que reciban
aportes del Estado;
· Artículo 51, por el cual se autoriza la promoción de planes

de vivienda de interés social, sistemas de financiación y
formas asociativas de ejecución de programas de vivienda;
· Artículo 52, por el cual se consagra la obligación del

Estado de fomentar las actividades deportivas y
recreativas;
· Artículo 64, según el cual corresponde al Estado garantizar

el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores del campo;
· Artículo 69, que autoriza la creación de mecanismos

financieros dirigidos a facilitar el acceso de personas aptas
a la educación superior;
1052
1053
· Artículo 71, por el cual se autoriza el fomento y creación de

incentivos para personas e instituciones que desarrollen y
fomenten la ciencia y la tecnología;
· Artículo 305.6, por el cual se autoriza a los gobernadores a

fomentar las empresas, industrias y actividades
convenientes al desarrollo económico, social y cultural del
departamento;
· Artículo 368, por el cual la Nación, los departamentos,

distritos, municipios y entidades descentralizadas pueden
conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para
que las personas de menores ingresos puedan pagar sus
tarifas y cubrir sus necesidades básicas.”
6.6.7.6.2. Aportes destinados a atender calamidades

y desastres naturales
No son auxilios los aportes a particulares destinados a atender
calamidades y desastres naturales. Dice así la Sentencia C-1168
de 2001 de la Corte Constitucional:
“7. (...)
“Igualmente ha señalado esta Corporación que la prohibición de

los auxilios no impide al Estado apoyar económicamente a las
víctimas de calamidades y desastres naturales, dada su situación
de debilidad manifiesta y en atención a los principios
constitucionales de solidaridad e igualdad (sentencia C-375 de
1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell).”
1053
1054
6.6.7.6.3. Investigación científica y tecnológica

El Estado puede participar y fomentar las actividades científicas y
tecnológicas sin que sus aportes sean considerados auxilios en
los términos del artículo 355 de la Constitución. Dice así la
“7. (...)
“Posteriormente, la sentencia C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón

Díaz. Precisó el alcance de la anterior evolución jurisprudencial y
señaló que la interdicción de los auxilios no impide que el Estado
ofrezca incentivos económicos y colabore con los particulares en
la creación de personas jurídicas dedicadas a la investigación y a
la actividad científica y tecnológica, pues el estímulo a esas
actividades es un cometido constitucional de las autoridades (C.P.
arts. 71 69. En el mismo sentido, ver la sentencia C-316 de 1995.
M.P. Antonio Barrera Carbonell.”
6.6.7.6.4. El Servicio Público de Seguridad Social y

los grupos marginados o discriminados y las
personas con debilidad económica, física o mental
manifiesta
El servicio público de seguridad social puede ser realizado
directamente por el Estado o por particulares en igualdad de
condiciones para los beneficiarios, sin que se constituyan los
aportes en auxilios. Tampoco son auxilios los recursos que se
destinen para el apoyo a grupos marginados o discriminados o
con destino a las personas cuya condición económica, física o
mental esté en debilidad manifiesta. Dice así la Sentencia C-183
de 1997 de la Corte Constitucional:
1054
1055
“5. (…)
“Por otra parte, lo censurado por la norma constitucional, que

prohíbe a las ramas y órganos del poder decretar auxilios o
donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, es la transferencia injustificada de recursos del patrimonio
público al particular, con el fin de favorecer a ciertos individuos o
grupos de manera selectiva, así como la utilización política y
electoral, y algunas veces económica, de las necesidades de
personas y comunidades. En modo alguno se ha querido impedir o
dificultar por medio de esta norma prohibitiva la prestación de
servicios públicos, como el de la seguridad social, que puede tener
lugar a partir de la actividad directa del Estado o por intermedio de
personas jurídicas privadas (arts. 48 y 365 C.P.), en condiciones de
igualdad entre los usuarios o beneficiarios.”
“Recuérdese que tampoco se vulnera el artículo 355 de la

Constitución cuando el Estado, en desarrollo de lo previsto por el
artículo 13 Ibídem, busca realizar la igualdad real y efectiva,
promoviendo las condiciones de equilibrio requeridas por grupos
discriminados o marginados, y protegiendo especialmente a las
personas que, por su condición económica, física o mental, se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta.”
6.6.7.6.5 Subsidios otorgados por el Estado en virtud

de las facultades de intervención establecidas en los
artículos 333 y 334 de la Constitución Política
No son auxilios los subsidios que otorgue el Estado en ejercicio de
sus facultades de intervención económica. Estos subsidios deben
otorgarse bajos los principios de racionalidad, integralidad y
1055
1056
retribución social. Los destinatarios deben precisarse a través de

condiciones de imparcialidad, publicidad y tener un claro control
estatal. Así lo precisa la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
“8.3. La prohibición establecida en el artículo 355 superior puso fin

a una situación anómala generada en los abusos cometidos por
algunos congresistas. Para explicar su alcance, la jurisprudencia
ha precisado:
“(…) (1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la

respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los
‘auxilios parlamentarios’, y en buena medida explica su
alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no
significa la extinción de la función benéfica del Estado, la
cual puede cumplirse a través de la contratación con
entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida
idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la
prohibición, se caracterizan por la existencia de una
erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga
sustento en ninguna contraprestación a su cargo.
Igualmente, corresponden a estas categorías, las
transferencias a particulares, que no estén precedidas de un
control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse
con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican
de esta manera, las prácticas que por los elementos que
incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita
figura de los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran
auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales
1056
1057
que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se

estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el
Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o
incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o
principios de origen constitucional que describen actividades
públicas irrenunciables[26].
Los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001 no se inscriben en la

órbita de los auxilios o donaciones proscritos por el constituyente,
pues corresponden a un instrumento legitimado por lo dispuesto en
los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, en virtud de los
cuales el Estado se encuentra facultado para intervenir en la
economía con el propósito de fomentar actividades que por su
grado de afectación para el sistema macroeconómico, requieren
del control y la regulación permanentes por parte de las
autoridades públicas.
8.4. Con las normas atacadas el Estado creó un estímulo

económico destinado a fomentar la industria del transporte aéreo,
permitiendo que ECOPETROL, después de evaluar la situación a
la luz de las diferentes variantes, decida si concede o no un
determinado descuento en la venta del combustible tipo JET A1,
previo el concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía.
Se observa, entonces, que la concesión del descuento para la

venta de este combustible no corresponde a una imposición del
legislador, pues ECOPETROL es quien decide si lo otorga o no;
además, esta Empresa no es autónoma en la materia, por cuanto
está supeditada al concepto previo y favorable del Ministerio de
Minas y Energía. Para la Corte es evidente que la medida
dispuesta con el parágrafo 1º. del artículo 11 de la ley 681 de 2001,
1057
1058
no corresponde a un auxilio o donación de los mencionados por el

artículo 355 de la Carta Política, toda vez que el descuento que se
podría conceder no constituye una erogación fiscal a favor de un
particular carente de contraprestación, como tampoco representa
una transferencia a un particular, sin que la misma esté precedida
de un control sobre los recursos empleados.
8.5. Las normas demandadas no contradicen lo dispuesto en el

artículo 355 de la Constitución Política; por el contrario, mediante
ellas el legislador implementó un sistema mediante el cual, a pesar
de las contingencias y de las variables económicas
internacionales, se permite al mercado nacional garantizar un
precio competitivo para la venta del combustible tipo Jet A1.
Con los preceptos que se examinan el Estado intervino para

incentivar el desarrollo de una industria de especial interés, por
cuanto de ella dependen factores relacionados con el fomento de
la productividad macroeconómica, en particular con el transporte
de pasajeros y de las mercancías requeridas por el mercado
interno, como también de aquellas producidas para la exportación.
Los mecanismos de esta clase de intervención han sido objeto de
estudio por la Corte, quien ha expresado:
“En el repertorio de las técnicas de intervención indirectas,

sobresalen los estímulos o incentivos al desarrollo
económico, los cuales sirven para articular políticas
económicas participativas y consensuales, de corte no
autoritario. El fomento económico, en los términos del
artículo 334 de la C.P., constituye una forma legítima de
intervención del Estado en la economía y corresponde a una
técnica de dirección y manejo de los agentes y variables
1058
1059
que en ella inciden, que por su eficacia resulta

imprescindible en las actuales condiciones.
El fomento económico apela a la oferta de estímulos

positivos que se formulan a las empresas y personas que
libremente colaboren en el logro de los objetivos concretos
de una determinada política a través de la cual se satisfacen
necesidades de interés público, sin que el Estado se vea en
la necesidad de crear o gestionar directamente el servicio o
la actividad económica de que se trate. No obstante no
existir una contraprestación específica a cargo de las
empresas y personas favorecidas con las medidas de
apoyo, el Estado y la sociedad pueden beneficiarse en el
mediano y en el largo plazo, pues si éstas tienen éxito el
crecimiento de los agentes económicos puede repercutir en
mayores impuestos, creación de un mayor número de
empleos, aumento de las reservas cambiarias del país y, en
fin, un mayor poder de ordenación y control de la
administración sobre el respectivo sector de la economía.
Las medidas y medios que conforman una específica

política de fomento económico, deben estar autorizadas en
la ley. De una parte, las subvenciones y ayudas en las que
normalmente se traduce el fomento económico, pueden
implicar gasto público. De otra parte, el fomento económico,
como forma peculiar de intervención en la economía, se
sujeta al mandato legal y a su precisa incorporación en los
planes de inversión pública. La reserva de ley, en este caso,
1059
1060
obedece también a los efectos que las medidas directas o

indirectas de subvención o ayuda a los agentes
económicos, tienen sobre la libertad de empresa, la libre
competencia y la igualdad. En lo que respecta a las
entidades territoriales, dentro del marco de la ley o de su
propia autonomía, corresponderá a las asambleas o
concejos, según el caso, adoptar las medidas de fomento de
carácter local.
La circunstancia de que una política de incentivos involucre

la aplicación de recursos del erario y que incida de manera
tan nítida en la libertad de empresa y en la libre
competencia, exige que la ley establezca el marco dentro
del cual la administración proceda a su adjudicación sobre
la base de la igualdad, la racionalidad, la transparencia, la
concurrencia y la objetividad. Así la distribución de las
subvenciones se realice a través de una sociedad de
economía mixta, sujeta al derecho privado, aquélla trasluce
una clara función pública y como tal no podrá considerarse
exenta de fiscalización por parte de los órganos de
control”[27].
8.6. De otra parte, la Corte Constitucional considera que el actor

incurre en un error de apreciación jurídica al confundir el incentivo
ideado por el legislador mediante las normas impugnadas, con un
subsidio concedido a los usuarios del servicio público de
transporte aéreo.
Los subsidios, según lo ha precisado esta Corporación, son un

instrumento económico en virtud del cual el Estado procura que
1060
1061
toda la población, en particular la de menores recursos, tenga

acceso a los servicios públicos para satisfacer sus necesidades
básicas, dando aplicación al principio de solidaridad previsto en
los artículos 1º. y 95, numeral 9º. de la Constitución Política, los
cuales son acordes con lo establecido en el artículo 365 superior,
según el cual los servicios públicos son inherentes a la finalidad
social del Estado, quien a su vez tiene el deber de asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional[28].
En atención al deber impuesto por el constituyente, las autoridades

elaboran fórmulas para fijar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios, las cuales están determinadas por el consumo
correspondiente, al cual se suman los costos y los gastos propios
de la operación. Sin embargo, estas tarifas no pueden ser
sufragadas en igualdad de condiciones por todos los usuarios
debido a la distinta capacidad de pago de cada uno de ellos; por
esta razón, la Carta Política en el artículo 368 permite a ciertos
entes públicos conceder subsidios.
8.7. Aplicando métodos fiscales que tienen en cuenta la diferencia

de ingresos entre los usuarios de servicios públicos domiciliarios,
las autoridades distribuyen las cargas económicas procurando que
quienes cuentan con mejores posibilidades paguen tarifas más
altas, para generar una diferencia favorable a los usuarios de
menores recursos, quienes pagarán menos por los servicios
recibidos. De esta manera se entiende que los sectores sociales
de menores ingresos resultan subsidiados por aquellos que
cuentan con recursos económicos más altos, con lo cual se realiza
el principio de solidaridad previsto en la Constitución Política.
1061
1062
Cuando los recursos generados por la diferencia entre las tarifas

que pagan los estratos altos de la población y las asumidas por los
sectores sociales de menores ingresos no es suficiente para cubrir
los costos de la prestación de estos servicios, el constituyente
permite a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios
y las entidades descentralizadas, conceder subsidios en sus
respectivos presupuestos, para que las personas de menores
ingresos puedan pagar las respectivas tarifas (C.Po. art. 368).
La autorización prevista en el artículo 368 superior es una

excepción a la prohibición de otorgar auxilios o donaciones en
favor de personas naturales o jurídicas (C.Po. art. 355). Mediante
esta disposición se faculta a la Nación y a las entidades
territoriales, para que, con recursos de sus presupuestos, asuman
la diferencia entre lo que se les cobra a determinados usuarios por
la prestación de un servicio público y su costo real[29].
8.8. El incentivo económico fijado a favor de los distribuidores

mayoristas de combustible tipo Jet A1, quienes podrán obtener
descuentos sobre el precio máximo según lo disponga
ECOPETROL, previo el concepto favorable del Ministerio de
Minas y Energía, no corresponde a un subsidio, pues para la
elaboración de la fórmula prevista en las normas demandadas no
se tuvo en cuenta el nivel de ingresos de los usuarios del servicio
público de transporte aéreo, ni con ella se pretende que toda la
población tenga acceso a este servicio, como tampoco se prevén
diferencias de tarifas que generen desequilibrios económicos
cuyas consecuencias deban ser asumidas con cargo directo al
presupuesto de la Nación o de las entidades territoriales.
1062
1063
El legislador elaboró una fórmula destinada a promover la

competitividad aeroportuaria con el propósito de que las
aerolíneas se sientan atraídas para servir los aeropuertos
nacionales, teniendo en cuenta que el combustible que utilizan
puede ser adquirido en Colombia a precios moderadamente altos,
pero que les permiten mantener un adecuado margen de utilidad.
2.4.2 Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la

economía (Art. 334 C.P.) y, en consecuencia, orientarse al
estimulo de una determinada actividad económica que
debe tener un retorno o beneficio para la sociedad en su
conjunto, sin el cual la subvención no se justifica de
manera alguna. (…)
En ese orden, se identifican subsidios a la oferta otorgados a los

productores de bienes y servicios. Subsidios a la demanda, con
los que se reduce lo que paga el usuario, es decir, lo que éste
paga por debajo del costo real del bien o servicio. A su turno, los
subsidios pueden ser directos, indirectos o cruzados: (i)
directos cuando el Gobierno paga una parte del costo del bien o
servicio a los beneficiarios o consumidores; se trata de una
transferencia directa de bienes en dinero o en especie a grupos
sociales con mayores necesidades, asumiendo que las personas
que los reciben podrán incrementar sus ingresos o acceder a
ciertos bienes o servicios que de otra forma serían inalcanzables;
1063
1064
(ii) indirectos cuando el Estado subvenciona la producción de

ciertos bienes y servicios bien mediante una transferencia directa
al productor o mediante mecanismos como la eliminación de
impuestos, otorgamiento de créditos en condiciones
preferenciales, o venta de insumos a valor menor que el del
mercado y, finalmente; (iii.) subsidios cruzados cuando los
sectores de mayores ingresos asumen un porcentaje del costo de
los más necesitados, caso en el cual no existe erogación directa
del Estado. (…)
En consecuencia, cuando la ley que dé vida al subsidio otorgado

en desarrollo de la facultad de intervención del Estado en la
economía, no establezca su finalidad, alcances y límites (Art. 150-
21 C.P.) ó cuando el costo del subsidio para el Estado supere el
costo del beneficio para la sociedad en su conjunto o se dirija a
un grupo de interés en que no se privilegie el gasto social se
estará frente a la prohibición de que trata el inciso primero del
artículo 355 de la Constitución Política. (…)
En aplicación de los principios de racionalidad e integralidad, se

tiene que el lindero entre los auxilios o subsidios creados en
desarrollo de la facultad de intervención en la economía que
otorga el artículo 334 superior y los que directamente autoriza la
Constitución Política -antes enlistados-, y, la restricción que
expresamente impone el inciso primero del artículo 355, debe
buscarse no a título de excepción de una disposición frente a
la otra, sino precisamente, en función de que el auxilio o
subsidio, alcance la finalidad para el cual fue creado y
reporte un beneficio social, pues de lo contrario, se estaría
en el campo de la prohibición de que trata el artículo 355
superior. (…)
1064
1065
En ese orden, se precisa: (1). Imponer una carga al legislador de

manera tal que al señalar la subvención o auxilio explique de
manera concreta su finalidad, destinatarios, alcances y
condiciones de asignación y, adicionalmente, se garantice su
publicidad, la igualdad material de los destinatarios y la
imparcialidad en la asignación. y (2). Establecer un fuerte control
de constitucionalidad frente a cada subvención que sea
autorizada por la ley.”
6.6.7.6.6. El subsidio alimentario contemplado en el

artículo 46 de la Constitución
No son auxilios los subsidios alimentarios que el Estado otorgue
en desarrollo del artículo 46 de la Constitución Política, para ello
debe acreditarse la condición de indigencia. Tampoco son auxilios
los estímulos que se les otorguen a los servidores públicos que se
hubieren destacado en el desempeño de sus funciones siempre
que no tengan el carácter de permanente. La Sentencia C-289 de
2009 de la Corte Constitucional así lo precisa:
“3.- Vulneración del artículo 13 de la Constitución

Política (…)
Posteriormente, en la Sentencia C-1036 de 2003, la Corte se

ocupó, de estudiar la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el segmento normativo “…que se encuentre en estado de
indigencia” del artículo 3° de la Ley 683 de 2001. De acuerdo con
el cargo entonces presentado, hacer depender el subsidio previsto
en la norma de la condición de indigencia del beneficiario,
resultaba contrario a la igualdad porque se establecía una
1065
1066
discriminación entre veteranos de primera y segunda categoría. La

Corte, siguiendo la línea interpretativa expuesta, encontró que el
subsidio previsto en la norma demandada se fundamentaba en el
artículo 46 de la Constitución y no desconocía la igualdad. Sin
embargo, no limitó sus consideraciones a afirmar la validez del
hecho de que, como medida de acción afirmativa, el subsidio se
orientase hacia los ancianos indigentes que fuesen veteranos de
esos conflictos, sino que además señaló que, si “… con el pretexto
de amparar el derecho de igualdad de estas personas se
accediera a las pretensiones del demandante se incurriría en
flagrante violación del artículo 355 de la Carta Política, que
proscribe el otorgamiento de auxilios o donaciones a favor de
personas naturales o jurídicas de derecho privado.” Para ese
efecto, la Corte se remitió a las consideraciones presentadas por
el Ejecutivo al Congreso cuando objetó por inconstitucionales los
preceptos del proyecto de ley que luego se convirtió en Ley 683 de
2001, que pretendían crear el aludido auxilio económico sin
referencia alguna a la situación económica de los beneficiarios, y
fue enfático este Tribunal, al señalar que ello contraría el artículo
46 de la Constitución Política que expresamente condiciona a la
situación de indigencia, el otorgamiento del subsidio alimentario
para las personas de la tercera edad.
3.3.2.3. En este orden de ideas, cabe señalar que, de manera

general, desde el punto de vista constitucional, es posible que el
legislador establezca estímulos y reconocimientos para servidores
públicos que se hayan destacado en el desempeño de las
funciones a ellos encomendadas. Y también es posible que, no
obstante que como contraprestación a las labores que realizan los
servidores públicos, existe una retribución conforme al régimen
1066
1067
legal, los aludidos estímulos tengan un contenido económico que

encontraría sustento en el hecho de que, más allá de las
condiciones ordinarias del servicio, quienes se hayan hecho
acreedores a la distinción se han desempeñado en condiciones de
especial esfuerzo o sacrificio, o lo han hecho en niveles de
excelencia que exceden las exigencias ordinarias del deber
3.3.2.4. Lo anterior, sin embargo, no puede dar lugar a

reconocimientos que afecten el principio de proporcionalidad,
como, en general, serían aquellos que comporten una alteración
del régimen laboral o de seguridad social de determinados
servidores públicos, para establecer una prestación especial, a la
que no tienen derecho otros servidores públicos. Así, el
establecimiento de prestaciones de carácter periódico y
permanente para determinados servidores públicos, como un
reconocimiento a sus servicios excepcionales, desconoce el
régimen de retribución y de seguridad social que de acuerdo con
la ley tienen todos los servidores públicos, y que en consonancia
con la naturaleza y el tiempo de servicio, puede dar lugar a una
pensión vitalicia. Dicho reconocimiento puede, también, generar
problemas desde la perspectiva de la igualdad con servidores
públicos que, en otras áreas de la actividad estatal, incluso en
actividades afines, podrían aspirar a un reconocimiento similar.”
6.7. Principio de programación integral

Este principio consiste en la correspondencia que debe existir
entre los gastos de inversión y los de funcionamiento, de tal forma
que no se realicen proyectos de inversión sin la evaluación de los
efectos en el presupuesto de funcionamiento.
1067
1068
Otra forma válida de analizar este principio se basa en que, con

cargo al proyecto de inversión, se atienden todos los gastos que
sean necesarios para su realización, basado en la norma de
contabilidad según la cual el valor del activo está conformado por
todos los gastos que sean necesarios para garantizar su
operación.
Para establecer cuáles son los gastos inherentes a un proyecto de

inversión, se debe consultar el Banco Nacional de Programas y
Proyectos creado por el artículo 9º del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
La Corte Constitucional precisó sobre el particular en la Sentencia

C- 478-92:
“9.6. El principio de la programación integral.
“Este precepto, contenido en el art. 13 de la Ley, tiene gran

importancia como mecanismo preventivo de la irresponsabilidad
administrativa y de la práctica de ordenar inversiones sin
presupuestar simultáneamente el mantenimiento de las obras o
servicios que se ponen en funcionamiento.” (…)
6.8. Principio de especialización

Este principio, que guarda estrecha relación con el de legalidad,
consiste en que los gastos deben incorporarse en el presupuesto
de la entidad competente.
La aplicación de este principio impide al ejecutor llevar a cabo

obras bajo el pretexto de estar incorporadas en su presupuesto,
cuando se puede establecer que no corresponden a la naturaleza
1068
1069
y objeto de la entidad. No es suficiente entonces que exista una ley

que cree el gasto, sino que además se necesita que esté
incorporado en el presupuesto de la entidad facultada para
ejecutarlo.
La Corte Constitucional curiosamente ha considerado este

principio como el desarrollo de lo establecido en el artículo 345 de
la Constitución según el cual no podrá hacerse gasto que no esté
incluido en el presupuesto. Dicen así las sentencias C-478 de 1992
y C-685 de 1996:
“9.7 El principio de la especialización.
“También podría considerarse una formulación técnica el llamado

"principio de la especialización" que exige la coherencia entre la
apropiación y el uso que se le dé, y entre aquélla y el objeto y
funciones del organismo para el cual se hace (art. 14 L. 38 de
1989).” (…)
“10 (...) “Por ello se considera que una obvia consecuencia de la

legalidad del gasto es el llamado principio de "especialización",
que se encuentra expresamente consagrado en el aparte final del
artículo 345 de la Carta, el cual señala que no se podrá "transferir
crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo
1069
1070
presupuesto". En efecto, en la nomenclatura de la Hacienda

Pública, la palabra crédito no tiene el significado técnico del
derecho privado ya que en materia presupuestal, se denomina
crédito a la "autorización conferida al Gobierno por el Congreso
para invertir determinada suma en un servicio dado". Por
consiguiente, esta norma constitucional está prohibiendo que el
Gobierno utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso
para una finalidad distinta de aquella para la cual ésta fue
apropiada. Así, el artículo 18 del decreto 111 de 1996 o Estatuto
Orgánico del Presupuesto especifica los alcances del principio de
especialización y establece que "las apropiaciones deben referirse
en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se
ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas". Y no podía ser de otra forma pues poca eficacia
tendría el principio de legalidad si, una vez aprobado el
presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de
las partidas o la destinación de las mismas.” (…)
6.9. Principio de inembargabilidad

Las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación,
los bienes y derechos de los órganos que la conforman, el
Sistema General de Participaciones y las participaciones de los
departamentos y municipios en las regalías y compensaciones por
la explotación de los recursos naturales no renovables gozan de la
protección de la inembargabilidad.
Este principio parte de la base de la protección del interés general

sobre el interés particular y de la posibilidad que tiene el tercero de
utilizar los demás mecanismos establecidos en la ley para resarcir
1070
1071
sus derechos violados. De la misma forma hace respetar el

principio constitucional según el cual no podrá hacerse un gasto si
no está incluido en el presupuesto, ya que a través del embargo
se destinan recursos del Estado para atender obligaciones que no
se encuentran presupuestadas.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional parte del principio de

proteger el interés general sobre el interés particular, pero permite
el embargo cuando hayan transcurrido 18 meses contados desde
la existencia de una decisión judicial ejecutoriada o el acreedor
disponga de un título ejecutivo, es decir, en el que la obligación
sea clara, expresa y exigible. Las sentencias no hacen mención a
las implicaciones de efectuar pagos anticipados sin existir
apropiación en el presupuesto.
En el caso del Sistema General de Participaciones, es posible el

embargo después de transcurridos los 18 meses a que se ha
hecho referencia pero solo puede afectarse la destinación que dio
origen a la decisión judicial o al título ejecutivo. Si es originaria de
salud, con cargo a la destinación para salud. De la misma forma,
si es originaria de educación, con cargo a la destinación de
educación, y si es de propósito general, se deben respetar las
destinaciones para el financiamiento de la infraestructura de agua
potable y saneamiento básico. Dicen así las sentencias.
Ahora bien, en lo concerniente a la inembargabilidad de los

recursos de la salud y a la destinación específica de los mismos,
1071
1072
es de advertir que, tal como lo ha sostenido la Corte en varias de

sus providencias, “la inembargabilidad busca ante todo proteger
los dineros del Estado -en este caso los de las entidades
descentralizadas del orden departamental- para asegurar en esa
forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les
corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del
interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta”563. Para la
Sala, la prescripción que blinda frente al embargo a los recursos
de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte que ella se
aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a
realizar las metas de protección del derecho fundamental. Con
todo, encuentra la Corporación que la regla que estipula la
inembargabilidad, eventualmente puede chocar con otros
mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de
definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida
cautelar.
En este último sentido, advierte el Tribunal Constitucional que la

aplicación del enunciado deberá estar en consonancia con lo que
ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se
ha pronunciado respecto de la inembargabilidad de los dineros
públicos, entre ellos algunos destinados a la salud, muestra de
esto es la sentencia C-1154 de 2008, en la cual, se estudió si el
mandato contenido en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 el
cual preceptúa que los recursos del Sistema General de
Participaciones son inembargables, concluyendo la Sala que:
563
Cfr. Sentencia C-263 de 1994.
1072
1073
“(…) la prohibición de embargo de recursos del SGP (i)

está amparada por el artículo 63 de la Carta Política,
que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y
recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii)
está dirigida a garantizar la destinación social y la
inversión efectiva en los servicios de educación, salud,
saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la
exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la
Constitución y la reforma introducida en el Acto
Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente
con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno
Nacional para definir una estrategia de monitoreo,
seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos
del SGP, con miras a garantizar las metas de
continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley.
Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de
inembargabilidad de los recursos del SGP persigue
fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la
naturaleza y destino social de esos recursos (…)”.
Sin embargo, en la misma decisión se reconoce que la

inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio
y por ende no debe tener carácter absoluto. Observó la Sala:
“(…) no pueden perderse de vista otros valores,

principios y derechos constitucionales como la dignidad
humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a
la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al
1073
1074
trabajo, entre otros. Es por ello que (la norma

cuestionada) acepta la imposición de medidas
cautelares, para lo cual advierte que las mismas se
harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre
destinación de las entidades territoriales (…)”.
“(…) podrán imponerse medidas cautelares sobre los

ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva
entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes
para asegurar el pago de las citadas obligaciones,
deberá acudirse a los recursos de destinación
específica (…)”.
Decidiéndose finalmente:
“Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del

Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de
las obligaciones laborales reconocidas mediante
sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de
dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria
de la misma, y de que si los recursos correspondientes
a los ingresos corrientes de libre destinación de la
respectiva entidad territorial no son suficientes para el
pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los
recursos de destinación específica”.
1074
1075
5.3.3.1. Refiriéndose al alcance y los límites del principio de

inembargabilidad de los recursos del presupuesto, la Corte
explicó que el mismo tenía su fundamento constitucional en
el artículo 63 superior564. Así mismo, recordó que conforme
a una reiterada línea jurisprudencial565, el principio de
inembargabilidad de los recursos públicos se explicaba por
la necesidad de asegurar “la adecuada provisión,
administración y manejo de los fondos necesarios para la
protección de los derechos fundamentales y en general
para el cumplimiento de los fines del Estado”. Esta
necesidad implicaba entonces “reconocer que el Legislador
tiene la facultad de señalar qué bienes no constituyen
prenda general de garantía del Estado frente a sus
acreedores y por lo tanto son inembargables en las
controversias de orden judicial, pues se trata de una
competencia asignada directamente por el Constituyente
(art. 63 CP)”.
No obstante, destacó la Sentencia que la jurisprudencia

también había dejado en claro que el principio de
inembargabilidad no era absoluto, sino que debía
conciliarse con los demás valores, principios y derechos
564
Constitución Política, Artículo 63: Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el
patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables”. (Resaltado fuera de texto).
565
La Sentencia en comento mencionó las siguientes providencias, pertenecientes a
dicha línea jurisprudencial: C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de
1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997,
T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105
de 2004 y C-192 de 2005.
1075
1076
reconocidos en la Carta Política. En ese sentido, explicó

que “la facultad del Legislador también debe ejercerse
dentro de los límites trazados desde la propia Constitución,
como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio
de efectividad de los derechos, el principio de seguridad
jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y
la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo,
entre otros”. Así, si bien la regla general adoptada por el
legislador era la inembargabilidad de los recursos públicos
del Presupuesto General de la Nación, la jurisprudencia
había fijado algunas excepciones, para cumplir con el deber
estatal de proteger y asegurar la efectividad de los
derechos fundamentales de cada persona individualmente
considerada. La primera de estas excepciones tenía que
ver con la necesidad de satisfacer créditos u
obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el
derecho al trabajo en condiciones dignas y justas566; la
segunda, hacía relación a la importancia del oportuno
pago de sentencias judiciales, para garantizar la
seguridad jurídica y el respeto de los derechos
reconocidos en dichas providencias567; y la tercera
566
La providencia en comento recordó que esta excepción había sido establecida
mediante la Sentencia C-546 de 1992, criterio luego reiterado en las sentencias C-013 de
1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995,
T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793
de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.
567
La providencia en comento recordó que así había sido establecido por esta
Corporación en la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad
condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto
General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien
sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados
mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses
después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o
1076
1077
excepción se daba en el caso en que existieran títulos

emanados del Estado que reconocieran una obligación
clara, expresa y exigible568. (…)
5.3.3.3 (…) No obstante, estimó la Corte que si bien la norma

acusada se ajustaba a la Constitución en tanto autorizaba la
adopción excepcional de medidas cautelares, por lo cual resultaba
exequible, era necesario condicionar su alcance para excluir
interpretaciones incompatibles con la Carta Política en aquellos
eventos en los cuales los ingresos corrientes de libres destinación
de las entidades territoriales, sobre los que se autorizaba el
embargo, no fueran suficientes para hacer efectivas las
obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial.
Así las cosas, estimó que la norma se ajustaba a la Constitución,
siempre y cuando se entendiera que el pago de las
obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debía
efectuarse “en el plazo máximo de dieciocho (18) meses
contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo
cual podrán imponerse medidas cautelares sobre los
ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva
entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para
conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las
entidades u órganos respectivos”. Recordó también la providencia que se viene
reseñando, que esta postura jurisprudencial también fue reiterada en las sentencias C-402
de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras.
568
La providencia en comento recordó que esta excepción había sido establecida
jurisprudencialmente en la Sentencia C-103 de 1994, donde la Corte declaró la
constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil
relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del
Presupuesto General de la Nación. Agregó, que esta posición jurisprudencial había sido
precisada en la Sentencia C-354 de 1997, en donde se había explicado que la excepción
a la inembargabilidad, en caso de existir títulos ejecutivos emanados del Estado, se
explicaba “en atención a criterios de igualdad frente a las obligaciones emanadas de un
fallo judicial”.
1077
1078
asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse

a los recursos de destinación específica. (…)
5.4.3. Concretamente, para el caso del cobro judicial de las

obligaciones contractuales contraídas por las entidades
territoriales para la prestación de los servicios que se financian
con los recursos del SGP, que es el supuesto respecto del cual el
aquí demandante estima que debe proceder una excepción a la
regla general de inembargabilidad de los recursos del SGP, la
Sala observa que la Sentencia C-1154 de 2008 de manera
expresa analizó la doctrina sentada por esta Corporación antes de
la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 4 de 2007, en
donde se había deducido por vía jurisprudencial la excepción a la
regla general de inembargabilidad de los recursos del SGP,
respeto del cobro de obligaciones adquiridas para el cumplimiento
de los propósitos de dicho Sistema; en efecto, el fallo citó de
manera especial la Sentencia C-793 de 2002569, donde se analizó
el artículo 18 de la Ley 715 de 2001, relativo a la inembargabilidad
de los recursos del SGP destinados a la educación, norma que fue
declarada exequible, condicionada a que se entendiera que debía
proceder el embargo en casos excepcionales. Así mismo citó la
Sentencia C-566 de 2003570, donde la Corte examinó el artículo 91
de la Ley 715 de 2001, según el cual los recursos del SGP no
harían unidad de caja con los demás recursos del
presupuesto y serían inembargables, norma que fue
declarada exequible, condicionada a que se entendiera que
cabía el embargo excepcional para garantizar obligaciones
569
MP. Jaime Córdoba Triviño.
570
MP. Álvaro Tafur Gálvis.
1078
1079
derivadas de actividades relacionadas con la destinación de

los recursos del SGP (salud, educación, saneamiento básico
y agua potable). No obstante, excluyó tal condición para el
embargo de recursos de propósito general.
“4.- El principio de inembargabilidad de recursos públicos
“4.1.- El artículo 63 de la Carta representa el fundamento

constitucional del principio de inembargabilidad de recursos
públicos. La norma señala algunos de los bienes que son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, a la vez que faculta
al Legislador para incluir en esa categoría otro tipo de bienes:
“Artículo 63.- Los bienes de uso público, los parques

naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la Ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables”. (Resaltado
fuera de texto).
En diversas oportunidades esta Corporación se ha pronunciado

acerca del principio de inembargabilidad de recursos públicos,
explicando que tiene sustento en la adecuada provisión,
administración y manejo de los fondos necesarios para la
protección de los derechos fundamentales y en general para el
1079
1080
cumplimiento de los fines del Estado. La línea jurisprudencial al

respecto está integrada básicamente por las Sentencias C-546 de
1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de
1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de
1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de
2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005. Desde
la primera providencia que abordó el tema en vigencia de la
Constitución de 1991, la Corte ha advertido sobre el riesgo de
parálisis del Estado ante un abierto e indiscriminado embargo de
recursos públicos:
“Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la

inembargabilidad presupuestal es una garantía que es
necesario preservar y defender, ya que ella permite
proteger los recursos financieros del Estado, destinados por
definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los
requerimientos indispensables para la realización de la
dignidad humana.
En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad

judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de
funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar
con el cien por ciento de su capacidad económica para
lograr sus fines esenciales.
La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de

acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el
1080
1081
funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so

pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un
acreedor particular y quirografario.
Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de

1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés
particular sobre el interés general, con desconocimiento del
artículo primero y del preámbulo de la Carta”571.
La postura descrita, que se ha mantenido inalterada en la

jurisprudencia constitucional572, implica reconocer que el
Legislador tiene la facultad de señalar qué bienes no constituyen
prenda general de garantía del Estado frente a sus acreedores y
por lo tanto son inembargables en las controversias de orden
judicial, pues se trata de una competencia asignada directamente
por el Constituyente (art. 63 CP).
4.2.- Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro

que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por
el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y
derechos reconocidos en la Carta Política. En esa medida, la
facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los
límites trazados desde la propia Constitución, como el
reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad
571
Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1992, MP. Ciro Angarita Barón y
Alejandro Martínez Caballero.
572
En este sentido pueden consultarse la línea jurisprudencial anteriormente referida y
en particular las Sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, T-1195 de 2004 y C-192 de
2005.
1081
1082
de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la

propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la
vigencia de un orden justo, entre otros. Sobre el particular, en la
Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte
señaló:
“Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuales

son "los demás bienes" que son inembargables, es decir,
aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de
los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos
a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se
adelante proceso de ejecución contra el Estado. Pero el
legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma
jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional,
no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene
como límites los preceptos de la Constitución, que
reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe
atender a límites tales como: el principio del reconocimiento
de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los
derechos constitucionales fundamentales de las personas,
el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la
propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la
protección de sus derechos violados o desconocidos por el
Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden
justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el
legislador debe buscar una conciliación o armonización de
intereses contrapuestos: los generales del Estado
tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y
1082
1083
recursos y los particulares y concretos de las personas,

reconocidos y protegidos constitucionalmente”.
En la misma dirección, en la Sentencia C-566 de 2003, MP. Álvaro

Tafur Gálvis, la Corte sostuvo:
“En este sentido tal y como se desprende de las decisiones

a que se ha hecho reiterada referencia en esta sentencia el
citado principio de inembargabilidad, no puede ser
considerado como absoluto, pues el ejercicio de la
competencia asignada al legislador en este campo para
sustraer determinados bienes de la medida cautelar de
embargo necesariamente debe respetar los principios
constitucionales y los derechos reconocidos en la
Constitución, dentro de los que se cuentan los derechos a
la igualdad y al acceso a la justicia a que se refiere el actor
en su demanda”.
4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla

general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados
en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad
de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos
reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas
reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el
postulado de la prevalencia del interés general también
comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los
1083
1084
derechos fundamentales de cada persona individualmente

considerada.
4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de

satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a
efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al
respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la
constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de
1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto
General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos
en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias
a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se
logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al
presupuesto de la nación, este será embargable en los términos
del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. Para
sustentar su conclusión la Corte explicó:
“De las anteriores consideraciones se desprende un

conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y
analizados para tomar una decisión sobre la exequibilidad
de las normas demandadas: el primero de estos valores
tiene que ver con la protección de los recursos económicos
del Estado y del interés general abstracto que de allí se
desprende. El segundo valor en conflicto esta vinculado con
la efectiva protección del derecho fundamental al pago del
salario de los trabajadores vinculados con el Estado.
1084
1085
Como ya fue señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el

imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto
normativo en favor de la norma legal y del interés general
abstracto que ella respalda.
La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo

caso de conflicto entre los valores mencionados, debe
prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad
del pago de su salario. El énfasis en esta afirmación, que no
admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta
Corte admita la importancia del interés general abstracto.
(...)
Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la

inembargabilidad presupuestal es una garantía que es
necesario preservar y defender, ya que ella permite
proteger los recursos financieros del Estado, destinados por
definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los
requerimientos indispensables para la realización de la
dignidad humana.
En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad

judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de
funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar
con el cien por ciento de su capacidad económica para
lograr sus fines esenciales.
La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de

acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el
funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so
pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un
acreedor particular y quirografario.
1085
1086
Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de

1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés
particular sobre el interés general, con desconocimiento del
artículo primero y del preámbulo de la Carta.
(...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según

su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes;
desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte
transgresión de otros derechos o principios
constitucionales.
Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones

controvertidas de la Ley 38 de 1989, ha hecho cabal
desarrollo de la facultad que el artículo 63 Constitucional le
confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la
calidad de inembargables.
Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado

que este postulado excluye temporalmente, el caso en que,
la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo
del Estado surgidas de relaciones laborales exige el
embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto
General de la Nación.
Como claramente se desprende de los considerandos que

anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que
también es de obligatorio acatamiento para el juez
constitucional, los derechos laborales son materia
1086
1087
privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial

protección que debe darles el Estado.
(...)
En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su

especial protección en la Carta y por su carácter de valor
fundante del Estado social de derecho, merece una
especial protección respecto de la inembargabilidad del
presupuesto.
En consecuencia, esta Corporación estima que los actos

administrativos que contengan obligaciones laborales en
favor de los servidores públicos deben poseer la misma
garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan
prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18)
meses después de haber sido ejecutoriados, de
conformidad con el artículo 177 del código contencioso
administrativo (...)
En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos

casos en los cuales la efectividad del pago de las
obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las
obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo
de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la
nación, este será embargable en los términos del artículo
177 del Código Contencioso Administrativo”.
Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en

asuntos de tutela como de control abstracto de
1087
1088
constitucionalidad573, y apunta a la realización efectiva de

derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos
administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca.
4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago

de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el
respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. Así
fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte
declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del
Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General
de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del
Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos
legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento
que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses
después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar
ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer
lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones,
cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las
entidades u órganos respectivos”. El razonamiento que sirvió de
base a la Corte fue el siguiente:
“a) La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de

que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella
sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales,
con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de
573
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de
1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-
402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de
2003 y T-1195 de 2004.
1088
1089
los derechos reconocidos a las personas en dichas

sentencias.
Por contener la norma una remisión tácita a las

disposiciones del Código Contencioso Administrativo,
igualmente entiende la Corte que los funcionarios
competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al
pago de dichas sentencias dentro de los plazos
establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados
desde la comunicación de la sentencia (art. 176), siendo
posible la ejecución diez y ocho meses después de la
ejecutoria de la respectiva sentencia (art. 177)”.
Esta postura también ha sido reiterada de manera uniforme en la

jurisprudencia constitucional574.
4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de

inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina
en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación
clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte
declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del
Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra
entidades de derecho público y la inembargabilidad del
Presupuesto General de la Nación. Esta Corporación indicó lo
siguiente:
574
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002,
C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras.
1089
1090
“Cuando se trata de un acto administrativo definitivo que

preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una
obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja
exclusivamente del mismo acto, será procedente la
ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con
sujeción a las normas procesales correspondientes. Pero,
expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del
título mismo, sin que sea posible completar el acto
administrativo con interpretaciones legales que no surjan
del mismo”.
En la Sentencia C-354 de 1997, la Corte aclaró que esta

circunstancia se explica en atención a criterios de igualdad frente
a las obligaciones emanadas de un fallo judicial575. Dijo entonces:
“Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una

sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma
acusada, no así los demás títulos que constan en actos
administrativos o que se originan en las operaciones
contractuales de la administración. Sin embargo ello no es
así, porque no existe una justificación objetiva y razonable
para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que
constan en una sentencia y no los demás que provienen del
Estado deudor y que configuran una obligación clara,
expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito
que se reconoce en una sentencia como el que crea el
575
Las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003,
reiteran esta postura.
1090
1091
propio Estado a través de los modos o formas de actuación

administrativa que regula la ley.
Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que

debe seguirse para el pago de los créditos que constan en
sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para
el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si
ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder
hacer efectivo un crédito que consta en un título válido
emanado del propio Estado es necesario tramitar un
proceso de conocimiento para que a través de una
sentencia se declare la existencia de un crédito que,
evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del
recargo innecesario de trabajo en la administración de
justicia.
En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del

Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros
títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que indica la norma acusada y que
transcurridos 18 meses después de que ellos sean
exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al
pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de
esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u
órganos respectivos.
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de

títulos que consten en un acto administrativo, éstos
necesariamente deben contener una obligación clara,
expresa y actualmente exigible que emane del mismo título,
1091
1092
según se desprende de la aludida sentencia C-103 y que en

el evento de que se produzca un acto administrativo en
forma manifiestamente fraudulenta, es posible su
revocación por la administración, como se expresó en la
sentencia T-639/96 .
Por las razones expuestas, la Corte Constitucional

declarará exequible la norma acusada bajo las condiciones
antes señaladas”.
4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser

excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia
la regla general de la inembargabilidad de recursos del
Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la
ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la
administración, la posibilidad de embargo exige que se haya
agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso
Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del
Estado.
5.- Inembargabilidad de recursos del Sistema General de

Participaciones en vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 2001
(…)
5.2.- Los recursos del SGP tienen una especial destinación social
derivada de la propia Carta Política, de manera que en virtud de
ella gozan de una protección constitucional reforzada en
comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto
General de la Nación. Es por ello que resulta constitucionalmente
1092
1093
legítimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de

dichos recursos como una medida para asegurar su inversión
efectiva. En este sentido, en la Sentencia C-793 de 2002, MP.
Jaime Córdoba Triviño, la Corte explicó lo siguiente:
“De acuerdo con lo expuesto, la norma acusada (art. 18 de

la Ley 715), al disponer la inembargabilidad de los recursos
que las entidades territoriales reciban del Sistema General
de Participaciones con destino al sector educativo,
constituye un desarrollo legislativo razonable del mandato
contenido en el artículo 63 de la Constitución. Esto es así en
tanto la protección de los recursos del Sistema General de
Participaciones destinados al sector educativo tiene como
finalidad el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo
de las entidades territoriales y, por ello, no pueden estar
sujetos a la eventualidad de medidas cautelares que impidan
la ejecución de los correspondientes planes y programas.
Además de la finalidad de interés general involucrada en

aquella medida del legislador, debe considerarse que el
acreedor de las entidades mencionadas no queda
desprotegido puesto que la inembargabilidad no se
extiende a la totalidad de los bienes de las entidades
territoriales, sino que tal forma de protección dada por la
norma acusada se limita a los dineros del Sistema General
de Participaciones. No puede desconocerse tampoco que
el hecho de prohibir el embargo de determinados recursos
no hace ilusorio el derecho a reclamar el pago, pues las
1093
1094
obligaciones subsisten y el procedimiento de cobro puede

llevarse a cabo aunque no sea procedente la medida
cautelar”. (Resaltado fuera de texto).
Esta regla general de inemabargabilidad de los recursos del SGP

fue reiterada en otras decisiones de esta Corporación, entre las
cuales se destacan las Sentencias C-566 de 2003, MP. Álvarto
Tafur Gálvis, C-192 de 2005, MP. Alfredo Beltrán Sierra y T-1194
de 2005, MP. Jaime Araújo Rentería.
5.3.- Sin embargo, en estas mismas decisiones la Corte dejó claro

que el principio de inembargabilidad de recursos del SGP tampoco
es absoluto, pues debe conciliarse con los demás derechos y
principios reconocidos en la Constitución.
En las providencias referidas, esta Corporación aclaró que las

reglas de excepción al principio de inembargabilidad del
Presupuesto eran aplicables respecto de los recursos del
SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran
como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban
destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua
potable y saneamiento básico). Al respecto, en la Sentencia
C-793 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño, se analizó el
artículo 18 de la Ley 715 de 2001, relativo a la
inembargabilidad de los recursos del SGP destinados a la
1094
1095
educación576. La Corte declaró la constitucionalidad de dicha

norma, pero la condicionó precisando que si bien era válida la
regla general de inembargabilidad, también debía proceder el
embargo en casos excepcionales. Dijo entonces:
“No obstante, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia

de esta Corporación, particularmente en los alcances
del principio de inembargabilidad dados a partir de la
sentencia C-354 de 1997, los cuales fueron reiterados
en la sentencia C-402 del mismo año, la embargabilidad
de las rentas y recursos presupuestales provenientes
de las participaciones es procedente cuando se trata de
sentencias que han condenado a entidades territoriales
y cuando hayan transcurrido más de dieciocho (18)
meses contados a partir de la ejecutoria de la
providencia (artículo 177 del C.C.A.). Lo propio puede
decirse de actos administrativos que reconozcan una
obligación de la respectiva entidad y que presten mérito
ejecutivo, siempre que haya transcurrido el lapso
indicado. En la excepción quedan incluidas las
obligaciones contraídas por la entidad territorial en
materia laboral, tal como se ha señalado, de manera
uniforme, desde la sentencia C-546 de 1992.
576
“Artículo 18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los
municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de
Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las
entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y
recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser
objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición
financiera”. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad).
1095
1096
Ahora bien, considera la Corte que las excepciones al

principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el
artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a
obligaciones que tengan como fuente las actividades
señaladas en el artículo 15 de la Ley 715. El legislador ha
dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en
materia económica, que los recursos del Sistema General
de Participaciones para el sector educación se apliquen
sólo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de
obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o
actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá
efectuarse con cargo a los recursos del sector educación.
De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración
constitucional del derecho a las participaciones establecido
en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356
y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y
media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado.
De acuerdo con las precedentes consideraciones, se

declarará la exequibilidad del aparte demandado del
artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos
a cargo de las entidades territoriales por actividades propias
del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten
en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben
ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y
que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es
posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del
presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase
1096
1097
de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los

recursos de la participación para educación del Sistema
General de Participaciones-”. (Resaltado fuera de texto).
Siguiendo esta línea, en la Sentencia C-566 de 2003, MP. Álvaro

Tafur Gálvis, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada
del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, según el cual los recursos
del SGP no harían unidad de caja con los demás recursos del
presupuesto y serían inembargables577. La Corte insistió en que la
regla general es la inembargabilidad, pero de nuevo aceptó el
embargo excepcional para garantizar obligaciones derivadas de
actividades relacionadas con la destinación de los recursos del
SGP (salud, educación, saneamiento básico y agua potable). No
obstante, excluyó tal condición para el embargo de recursos de
propósito general. Los argumentos para sustentar esta tesis
fueron los siguientes:
“Tomando en cuenta las consideraciones anteriores, la

Corte estima que son totalmente aplicables en el presente
caso los criterios establecidos por la Corporación en sus
precedentes decisiones respecto del condicionamiento de la
577
“Artículo 91. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de
Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su
administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por
sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden
ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que
se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector
para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se
invertirán en mejoramiento de calidad”. (Se subraya el aparte demandado en aquella
oportunidad).
1097
1098
constitucionalidad de las normas que establecen la

inembargabilidad de los recursos públicos.
En este sentido ha de tenerse en cuenta que la

inembargabilidad de dichos recursos solamente se ajusta a
la Constitución en la medida en que ello no impida la
efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas
de las obligaciones laborales, como se señaló por la Corte
desde la sentencia C-546 de 1992.
De la misma manera, que la regla general de la

inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado tiene
como excepción el pago de sentencias y de las demás
obligaciones claras expresas y actualmente exigibles a
cargo de entidades públicas, para lo cual como se señaló
en la sentencia C-354 de 1997 se acudirá al procedimiento
señalado en el Estatuto orgánico de presupuesto y en los
artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
Así mismo que en materia de recursos del sistema general

de participaciones la Sentencia C-793 de 2002 precisó que
las excepciones al principio de inembargabilidad que
pueden predicarse respecto de los recursos de la
participación de educación a que alude el artículo 18 de la
Ley 715 de 2001 solo proceden frente a obligaciones que
tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo
15 de la misma ley como destino de dicha participación. Y
ello por cuanto permitir por la vía del embargo de recursos
el pago de obligaciones provenientes de otros servicios,
sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales
afectaría indebidamente la configuración constitucional del
1098
1099
derecho a las participaciones establecido en el artículo 287

numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357 de la
Constitución.
Cabe hacer énfasis en que dicho criterio -fijado en la

sentencia C-793 de 2002 solamente respecto de los
recursos para educación del sistema general de
participaciones- debe extenderse en el presente caso a los
demás recursos de dicho sistema, con la única salvedad a
que mas adelante se refiere la Corte respecto de los
recursos que pueden destinar libremente los municipios de
las categorías 4, 5 y 6 cuando estos no se destinen a
financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento
básico.
En este sentido, de la misma manera que en el caso de la

participación en educación, ha de entenderse que las
excepciones al principio de inembargabilidad que pueden
predicarse, en aplicación de los criterios jurisprudenciales
atrás citados, respecto de los recursos de las
participaciones en salud y propósito general, solo proceden
frente a obligaciones que tengan como fuente las
actividades que la ley 715 de 2001 fija como destino de
dichas participaciones.
Téngase en cuesta en efecto que el artículo 91 acusado

hace parte de las disposiciones comunes aplicables al
sistema general de participaciones (titulo V de la Ley 715 de
2001), es decir a las participaciones en educación, salud y
propósito general y que es en relación con todas ellas que
1099
1100
los mandatos constitucionales arriba enunciados deben

aplicarse.
Téngase en cuenta así mismo que contrariaría el mandato

constitucional de destinación de las participaciones aludidas
(arts. 356 y 357 C.P.) el que pudiera entenderse que se
puedan afectar en esas circunstancias los recursos de las
participaciones para educación y salud, así como de
propósito general que tienen fijadas por la Constitución y la
ley precisas destinaciones.
Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad de la

expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de
embargo” contenida en el primer inciso del artículo 91 de
Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo
de las entidades territoriales por actividades propias de
cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos
del sistema general de participaciones (educativo, salud y
propósito general), bien sea que consten en sentencias o
en otros títulos legalmente válidos que contengan una
obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane
del mismo título, deben ser pagados mediante el
procedimiento que señale la ley y que transcurrido el
término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar
ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos
del presupuesto destinados al pago de sentencias o
conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si
ellos no fueren suficientes, de los recursos de la
participación respectiva, sin que puedan verse
comprometidos los recursos de las demás participaciones.
1100
1101
(…)
Frente a los recursos que se destinen por los referidos

municipios en los términos del primer inciso del artículo 78
de la Ley 715 de 2001 para otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administración municipal diferentes al
financiamiento de la infraestructura de agua potable y
saneamiento básico, no cabe hacer la misma
consideración, pues en este caso como lo señala el actor
no se da la destinación social constitucional que
fundamenta el régimen excepcional de protección de los
recursos del sistema de participaciones.
En este sentido la Corte declarará la constitucionalidad de

la expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de
embargo” contenida en el primer inciso del artículo 91 de
Ley 715 de 2001, en el entendido igualmente que en el
caso de los recursos de la Participación de Propósito
General que de acuerdo con el primer inciso del artículo 78
de la Ley 715 de 2001 los municipios clasificados en las
categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen para financiar la
infraestructura de agua potable y saneamiento básico y
mientras mantengan esa destinación, los créditos que se
asuman por los municipios respecto de dichos recursos
estarán sometidos a la mismas reglas en materia de
inembargabilidad a que se ha hecho referencia en esta
sentencia, sin que puedan verse comprometidos los demás
recursos de la participación de propósito general cuya
1101
1102
des|tinación está fijada por el Legislador, ni de las

participaciones en educación y salud”.
En suma, en vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 2001 la Corte

dejó en claro que la posibilidad de imponer medidas cautelares
sobre recursos del SGP, sólo procedía para hacer efectivas
obligaciones que tuvieran como fuente actividades relacionadas
con el destino de los recursos del SGP (educación, salud,
saneamiento básico y agua potable). (…)
7.- Constitucionalidad condicionada del artículo 21 del

Decreto 28 de 2008 (…)
En efecto, teniendo en cuenta la regulación vigente a partir

del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la
configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008
se ajusta a la Constitución, pues consagra la
inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que
autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las
entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación
social constitucional del SGP sin desconocer los demás
principios y valores reconocidos en la Carta Política,
particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones
de orden laboral. (…)
7.4.2.- Sin embargo, existe otra interpretación que es

compatible con estos preceptos de la Carta Política en tanto
1102
1103
asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre

el pago de acreencias laborales. Según esta lectura de la
norma, el pago de las obligaciones laborales reconocidas
mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de
dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la
misma, después de lo cual podrán imponerse medidas
cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación
de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son
suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones,
deberá acudirse a los recursos de destinación específica.
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto 28

de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones
laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el
plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la
ejecutoria de la misma, y de que si los recursos
correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación
de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el
pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos
de destinación específica.”
“4. (…)
1103
1104
“El criterio consolidado de la jurisprudencia en lo concerniente a

las excepciones a la inembargabilidad ha girado en torno a los
créditos laborales y a los recursos de libre destinación al Sistema
General de Participaciones, tal como puede verificarse en las
sentencias C-546 de 1992, C-13, C-017, C-337 y C-555 de 1993;
C-103 de 1994; C-354 y C-402 de 1997; C-793 de 2002; y C-566
de 2003.” (…)
“En efecto, desde la sentencia C-546 de 1992, la Corte

Constitucional analizó la embargabilidad del Presupuesto en el
caso de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado, que han
surgido de relaciones laborales y cuyo pago no se ha obtenido por
la vía administrativa o judicial. Este evento constituye una
excepción al principio de inembargabilidad, pues, a través de esta
medida, se hace efectivo el contenido esencial de los derechos de
los acreedores laborales del Estado.”
“A su vez, el último pronunciamiento de la Corte sobre el tema,

corresponde a la sentencia C-566 de 2003, MP, doctor Alvaro
Tafur Galvis, en la que la Corte declaró la exequibilidad
condicionada del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, en relación
con los recursos del Sistema General de Participaciones, que,
según tal disposición, su inembargabilidad era absoluta. La Corte
declaró la exequibilidad de la disposición, bajo los siguientes
entendidos, en la parte resolutiva de la providencia:”
“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, la expresión

“estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida en
el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el
entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales
por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se
1104
1105
destinan los recursos del sistema general de participaciones

(educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en
sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan
una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane
del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento
que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean
exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer
lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de
títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la
participación respectiva, sin que puedan verse afectados con
embargo los recursos de las demás participaciones.”
“Así mismo en el entendido que en el caso de los recursos de la

Participación de Propósito General que, de acuerdo con el primer
inciso del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, los municipios
clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen al financiamiento
de la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y
mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman
por los municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos
a las mismas reglas señaladas en el párrafo anterior, sin que
puedan verse afectados con embargo los demás recursos de la
participación de propósito general cuya destinación está fijada por
el Legislador, ni de las participaciones en educación y salud.”
(sentencia C-566 de 2003, MP, doctor Alvaro Tafur Galvis).”
“En esta sentencia, la Corte señaló lo siguiente:”
1105
1106
“De la misma manera frente a la necesidad de asegurar, entre

otros derechos, el derecho al acceso a la administración de justicia
como medio para lograr la protección de sus derechos violados o
desconocidos por el Estado, la Corte señaló que dicho principio de
inembargabilidad es aplicable solamente en el entendido que
cuando se trate de sentencias judiciales los funcionarios
competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de
las mismas dentro de los plazos establecidos en las leyes, siendo
posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria
de la respectiva sentencia. Así mismo que no existe justificación
objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los
títulos que constan en una sentencia y no los demás que
provienen del Estado deudor y que configuran una obligación
clara, expresa y actualmente exigible. Por lo que los créditos a
cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros
procedimiento que indica la ley y que transcurridos 18 meses
después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar
entidades u órganos respectivos. Sentencia C-354/97 M.P.
Antonio barrera Carbonell.” (…)
“Cabe hacer énfasis en que dicho criterio -fijado en la sentencia C-

793 de 2002 solamente respecto de los recursos para educación
del sistema general de participaciones- debe extenderse en el
presente caso a los demás recursos de dicho sistema, con la
única salvedad a que mas adelante se refiere la Corte respecto de
1106
1107
los recursos que pueden destinar libremente los municipios de las

categorías 4, 5 y 6 cuando estos no se destinen a financiar la
infraestructura en agua potable y saneamiento básico.”
“En este sentido, de la misma manera que en el caso de la

participación en educación, ha de entenderse que las excepciones
al principio de inembargabilidad que pueden predicarse, en
aplicación de los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto
de los recursos de las participaciones en salud y propósito
general, solo proceden frente a obligaciones que tengan como
fuente las actividades que la ley 715 de 2001 fija como destino de
dichas participaciones.” (sentencia C-566 de 2003, MP, doctor
Alvaro Tafur Galvis).”
“6. (...)
“En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del

Estado, bien sean (sic) que consten en sentencias o en otros
procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18
meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar
entidades u órganos respectivos.”
1107
1108
“Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos

que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente
deben contener una obligación clara, expresa y actualmente
exigible que emane del mismo título, según se desprende de la
aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un
acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es
posible su revocación por la administración, como se expresó en
la sentencia T-639/96578.”
“Debe repararse, además, en que el acreedor de las entidades

mencionadas no queda desprotegido. No se extiende la
inembargabilidad a la totalidad de los bienes de aquéllas y, por
otra parte, el hecho de prohibirse el embargo de unos
determinados recursos no hace ilusorio el derecho a reclamar el
pago, pues las obligaciones subsisten y el procedimiento de cobro
puede de todas maneras llevarse a cabo aunque no sea
procedente la medida cautelar.
“Por otra parte, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta

Corporación, la embargabilidad de las rentas y recursos
presupuestales, aplicable a las entidades de que trata este
proceso, es procedente cuando se trata de sentencias que han
condenado a la Nación o a entidades del Estado y han
transcurrido más de dieciocho (18) meses contados a partir de la
ejecutoria de la providencia (artículo 177 del C.C.A.). Lo propio
578 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
1108
1109
puede decirse de actos administrativos que reconozcan una

obligación de la respectiva entidad pública y que presten mérito
ejecutivo, siempre que haya transcurrido el indicado lapso. De allí
resulta que la inembargabilidad es apenas temporal.
“Por otra parte, el principio de inembargabilidad no puede llevarse

hasta el extremo de desconocer las obligaciones contraídas por el
Estado en materia laboral, según ya lo destacó la Corte en sus
fallos C-546 del 1º de octubre de 1992, C-337 del 19 de agosto de
1993 y C-103 del 10 de marzo de 1994, entre otros.
“Allí se expresó -y ahora es menester ratificarlo- que cuando

entran en conflicto la protección de los recursos económicos
estatales y la efectividad del derecho fundamental al pago del
salario y las prestaciones de los trabajadores vinculados al
Estado, debe prevalecer éste último valor, pues de no ser así se
desconocería abiertamente la definición constitucional del Estado
Social de Derecho y se desvirtuarían las consecuencias jurídicas
de ella.
“Cuando el imperativo constitucional de cancelar a los

trabajadores las sumas a que tienen derecho únicamente puede
cumplirse por el embargo de los bienes de la entidad pública
deudora, el principio de la inembargabilidad sufre una excepción
de origen constitucional, pues se repite que los derechos
laborales son materia privilegiada que encuentra sustento en
varias disposiciones, superiores, principalmente en la del artículo
25, a cuyo tenor el trabajo goza en todas sus modalidades de la
especial protección del Estado. Téngase en cuenta que, según el
artículo 53 de la Constitución, la ley no puede menoscabar los
derechos de los trabajadores.
1109
1110
“Por ello, partiendo de la base de que la inembargabilidad en sí

misma no es inconstitucional salvo cuando atente contra los
enunciados derechos laborales, la Corte cree oportuno ratificar,
haciéndolo valer para el caso de los recursos de las entidades
descentralizadas del orden departamental, lo siguiente:
(…) "este principio de la inembargabilidad no es absoluto, ya

que con base en él no puede, por ejemplo, desconocerse un
derecho fundamental."
(…) "la Corte considera que en materia laboral, la

inembargabilidad desconoce el principio de la igualdad
material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio del
derecho." (...)
"Es decir, el principio de la inembargabilidad es un criterio de

seguridad presupuestal, que vela por la existencia de
recursos, que son de interés general, pero nunca puede
atentar, ni ser causa del desconocimiento de cualquier
derecho fundamental, pues no hay título jurídico contra la
validez y eficacia de los derechos fundamentales". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-337 del 19 de
agosto de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).”
“Debe señalarse que lo dicho en relación con créditos laborales

es válido, en el caso que ocupa la atención de la Corte, para
obtener embargo de recursos pertenecientes a las entidades
descentralizadas del orden departamental con destino al pago de
acreedores laborales de ellas, mas no respecto de cobros que en
esa materia se instauren contra la Nación y que pretendan
hacerse valer mediante embargo de las transferencias, pues éstas
1110
1111
tienen la finalidad propia y específica de fortalecer el patrimonio

de las entidades descentralizadas. Si tales embargos fueran
posibles se verían frustrados sus propósitos de beneficio social...”.
“6.2. Esta Corporación, en la sentencia Nº C-546, sentó la doctrina

constitucional en materia del principio de inembargabilidad de los
recursos y rentas incorporados en el presupuesto general de la
Nación. Si bien la inembargabilidad ordenada en los decretos 036 y
037 de 1992 se circunscribe a los bienes y recursos del Fondo de
Pasivo Social y a los bienes muebles e inmuebles de la Empresa
Puertos de Colombia, en liquidación, al igual que a las rentas y
recursos incorporados en el presupuesto a su nombre, la mencionada
doctrina que se ocupa del principio general, conserva plena validez y
conforme a la misma debe resolverse la cuestión constitucional
planteada.
Dice la Corte en la sentencia mencionada:
"(..) En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su

especial protección en la Carta y por su carácter de valor
fundante del Estado social de derecho, merece una
especial protección respecto de la inembargabilidad del
presupuesto.
1111
1112
"En consecuencia, esta Corporación estima que los actos

administrativos que contengan obligaciones laborales en
favor de los servidores públicos deben poseer la misma
garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan
prestar mérito ejecutivo - y embargo - a los dieciocho (18)
meses después de haber sido ejecutoriados, de
conformidad con el artículo 177 del código contencioso
administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto:
'Artículo 177.- Cuando se condene a la Nación, a

una entidad territorial o descentralizada al pago o
devolución de una cantidad líquida de dinero, se
enviará inmediatamente copia de la sentencia a
quien sea competente para ejercer las funciones del
ministerio público frente a la entidad condenada...
Será causal de mala conducta de los funcionarios

encargados de ejecutar los presupuestos públicos,
pagar las apropiaciones para el cumplimiento de
condenas más lentamente que el resto. Tales
condenas, además, serán ejecutables ante la
justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de
su ejecutoria...'
En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos

casos en los cuales la efectividad del pago de las
obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las
obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo
de bienes y rentas incorporados el presupuesto de la
1112
1113
Nación, este será embargable en los términos del artículo

177 del Código Contencioso Administrativo".
6.10. Principio de la coherencia macroeconómica

Este principio consiste en que el presupuesto debe ser compatible
con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República.
Su incorporación en el Estatuto Orgánico del Presupuesto significa

que la coherencia entre la política fiscal y la política económica se
convierte en una exigencia legal para la autoridad fiscal.
Lograr la coherencia macroeconómica en tiempos de déficit fiscal

lleva a las autoridades económicas, ante la imposibilidad de
efectuar reducciones reales de gasto, a recurrir al aplazamiento de
gastos creados por la ley, a la elusión o no cuantificación de los
efectos producidos por las dificultades de sectores de la
administración pública y a efectuar recortes artificiales en el
presupuesto. Sobre la coherencia macroeconómica, en Sentencia
C-1064 de 2001, la Corte Constitucional dijo:
5.1.2.4. La necesidad de ponderar dentro de una interpretación

sistemática y contextualizada de la Constitución. Finalmente, la
Corte constata que si bien no existe una línea de precedentes
consistente sobre la relevancia constitucional de la política
macroeconómica ni sobre el valor constitucional del progreso
económico dentro de un orden justo como parte del interés
general, en la C-1433 de 2000 no se apreció el peso de la
situación real del país ni la mayor o menor importancia de las
finalidades de la política macroeconómica. En las sentencias de
1113
1114
esta Corporación sobre las instituciones rectoras de la

política macroeconómica o sobre las metas de la misma, la
Corte les había reconocido un valor constitucional579.
Además, en las sentencias sobre las leyes anuales de
presupuesto la Corte había resaltado la importancia de
ponderar la racionalización del gasto público en el análisis
constitucional580. Con posterioridad a la sentencia C-1433 de
2000 la Corte ha sido explícita en valorar las metas de la política
macroeconómica en coyunturas críticas como manifestaciones de
un interés general imperioso581.
(...) “Por ello, en virtud del principio de coherencia, el presupuesto

en su integridad, según lo dispone el artículo 346 de la Carta, debe
ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el
579 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero sobre el
valor constitucional del control de la inflación así como sobre la coordinación de la
política monetaria con la política macroeconómica general.
580 Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, al pronunciarse sobre un
artículo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de
1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue
parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo:
“Lo anterior implica que quienes son responsables de su programación, aprobación y
ejecución, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de
dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de
los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y
competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan
dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer
contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un
espacio propicio para su materialización simultánea”.
581 Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, C-579
de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000.
1114
1115
Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la

República, las cuales se establecen de conformidad con el artículo
339 de la Constitución Política, en el Plan Nacional de Desarrollo,
en cuya parte general “se señalarán los propósitos y objetivos
estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones
adoptadas por el Gobierno.” (…)
6.11. Principio de sostenibilidad y estabilidad fiscal

Este principio guarda estrecha relación con la coherencia
macroeconómica ya que el presupuesto no puede generar
desequilibrio macroeconómico. Es un principio que obliga a la
existencia de una autorregulación presupuestal, según la cual su
crecimiento debe guardar concordancia con el crecimiento de la
economía.
No obstante lo anterior, no tiene que existir una relación automática

entre ambos crecimientos sino que se trata de una perspectiva de
largo plazo. Dice así la Corte Constitucional en la Sentencia C-395
de 2004:
“6.3.1.2” (…)
“Ello no significa, empero que, deban siempre necesariamente

coincidir el crecimiento real del Presupuesto de Rentas y el
crecimiento de la economía. Como lo explican varios de los
intervinientes, bien puede suceder que en determinado momento
resulte pertinente que exista una diferencia entre los dos niveles
de crecimiento, en el marco, por ejemplo, de una política de ajuste
1115
1116
destinada a garantizar la sostenibilidad del sistema económico.

Ver por ejemplo Alfonso Miranda Talero. El Derecho de las
Finanzas Públicas. Legis, Segunda edición, Bogotá 1999, Págs.
290-291. Al respecto dicho tratadista señala que “La concepción
clásica del presupuesto: el equilibrio estático, no parece (sic) en el
estatuto vigente. Frente a ese equilibrio existe el dinámico
sustentado por los tratadistas modernos según el cual, el equilibrio
puede ser alterado transitoriamente en función de la economía del
país con objetivos de estabilización económica y como eficaz
herramienta de la política anticíclica”. En esas circunstancias lo
que debe examinarse es la coherencia macroeconómica desde
una perspectiva de largo plazo.”
Para lograr el cumplimiento del principio de homeostasis, la Nación

podrá constituir y capitalizar un fondo de superávit de la Nación
cuando se presenten circunstancias extraordinarias en las cuales
se perciban recursos cuya incorporación al presupuesto generen
desequilibrios macroeconómicos, conforme lo establece el artículo
22 del Estatuto Orgánico.
Los recursos del fondo de superávit de la Nación se invertirán de

tal forma que no afecten la base monetaria y se incorporarán al
presupuesto como ingresos corrientes en un período que no puede
ser inferior a 8 años, a fin de que los efectos extraordinarios sean
absorbidos apropiadamente por la economía.

el particular:
1116
1117
(...) “Igualmente, de acuerdo con el principio de la homeóstasis

presupuestal, lo que se persigue es mantener la congruencia entre
el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad
de los créditos adicionales, y el crecimiento de la economía, para
evitar que genere desequilibrio macroeconómico ; función esta
radicada exclusivamente en cabeza del Ejecutivo, a quien
corresponde, en su calidad de director y gestor de la política
económica y fiscal del país, y con fundamento en las metas y
prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que
condicionan el presupuesto general de la Nación, tomar las
medidas necesarias, a fin de que los órganos que lo conforman -
artículo 1o. de la ley 179 de 1994, inciso 2o. -, entre ellos la
Contraloría General de la República, no adquieran compromisos y
obligaciones sin contar con los respectivos recursos, o que si lo
hacen, sea bajo el sometimiento a las condiciones especiales que
señale el Gobierno para el efecto, en relación con los gastos que
no tengan el carácter de obligatorios.” (…)
(...) “Articulo 15.- Este artículo prevé la constitución y

capitalización de un fondo con recursos del superávit de la
Nación.”
“La objeción de los demandantes se funda en que la Constitución

no ha previsto expresamente la creación de fondos. Esta objeción
debe desecharse, por lo siguiente.”
1117
1118
“Cuando el artículo 352 se refiere a la "ejecución de los

presupuestos", está dejando a la Ley Orgánica todo lo relativo a
tal materia. Por lo mismo, la Ley Orgánica de Presupuesto bien
puede reglamentar lo que debe hacerse cuando un presupuesto
termina con déficit o superávit. No tendría sentido el sostener que
es materia ajena a un presupuesto, su resultado: el déficit, el
superávit, o el equilibrio.”
“De otra parte, no es razonable sostener que todo lo que debe ser
regulado por la ley esté previsto expresamente en la Constitución.
La ley puede dictarse en la medida en que no contraríe la
Constitución, y no puede exigirse que esté prevista en ella en
forma expresa.”
“Por lo expuesto, también será declarado exequible el artículo 15

de la ley 179 de 1994.” (…)
El artículo 7º de la Ley 1473 de 2011 modificó y renombró el

principio de homeóstasis presupuestal como “sostenibilidad y
estabilidad fiscal”, introduciendo el concepto de regla fiscal. Como
la regla fiscal según lo definido por la ley tiene unas metas
específicas (el déficit fiscal estructural no podrá superar el 1% del
PIB a partir de 2022 y en un proceso de disminución de 2,3% en
2014, 1,9% en 2018) la sostenibilidad y la coherencia
macroeconómica se convirtió en una exigencia jurídica.
Artículo 7º. El artículo 8º de la Ley 179 de 1894 quedará así:
1118
1119
"Sostenibilidad y estabilidad Fiscal. El presupuesto tendrá

en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con
la evolución de los ingresos de largo plazo o estructurales
de la economía y debe ser una herramienta de
estabilización del ciclo económico, a través de una regla
fiscal.”
Esta redefinición del principio de homeóstasis también significó

que el artículo 15 de la ley 1473 de 2011 redefiniera el Fondo de
Recursos de Superávit de la Nación el cual pasó a denominarse
Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica con un mayor
alcance al incluir los recursos provenientes de los superávits
totales del Gobierno Central así como sus rendimientos y los
aportes extraordinarios que defina el Gobierno Nacional.
6.12. Del equilibrio presupuestal

Existe equilibrio presupuestal cuando los ingresos son iguales a
los gastos. Según las sentencias C-478 de 1992 y 023 de 1996 de
la Corte Constitucional, el principio de equilibrio presupuestal dejó
de existir en el ordenamiento constitucional en Colombia, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución según el cual
el presupuesto debe incluir la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, de tal forma
que si los ingresos son inferiores a los gastos el Gobierno debe
proponer la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
En teoría el principio de equilibrio presupuestal parte de la base de

la naturaleza adjetiva del presupuesto según la cual no es posible
1119
1120
la creación de ingresos y gastos durante su trámite. Sin embargo,

existe desequilibrio presupuestal cuando los gastos creados por
leyes anteriores son superiores a las posibilidades de
financiamiento con ingresos diferentes a los recursos del crédito.
Dicho de otra forma, la inclusión de recursos del crédito en el
presupuesto, aun cuando se dispone de las autorizaciones
establecidas en la ley, es el reconocimiento de la existencia del
desequilibrio presupuestal.
Así lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución parece no

tener relación con la eliminación del principio de equilibrio
presupuestal porque no puede decirse que establece una
autorización para ejecutar el presupuesto sin la existencia de los
recursos; por el contrario, la norma es expresa en obligar al
ejecutivo a presentar el proyecto de ley para financiarlo.
Por su parte los artículos 55 y 76 del Estatuto Orgánico del

Presupuesto son también precisos en ordenar la suspensión de
las apropiaciones mientras se obtiene su financiamiento o la
reducción de estas cuando este se niega o se obtiene
parcialmente. Dicen así los citados artículos:
Artículo 55. Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere

expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que
se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno
suspenderá mediante decreto, las apropiaciones que no cuenten
con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del
Congreso.
1120
1121
Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional,

previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar
total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de
ocurrir uno de los siguientes eventos:” (...) “o que no fueren
aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los
aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se
refiere el artículo 347 de la Constitución Política.
Lo novedoso de lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución

consiste en permitir la aprobación de gastos mientras se obtiene la
autorización legal de los ingresos, con lo cual se logra una
importante economía en los difíciles trámites presupuestales, pero
no en lo relacionado con el principio de equilibrio presupuestal.
En conclusión, no existe el equilibrio presupuestal cuando se

analiza como la correspondencia de los ingresos, diferentes a los
del crédito, con los gastos, pero sí existe cuando se analiza como
la obligación de garantizar que el presupuesto durante su
ejecución tenga aseguradas sus fuentes de financiamiento. Todo a
pesar de la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se
resume así en la Sentencia C-478 de 1992:
“9.5 El principio del equilibrio presupuestal.
“El principio del equilibrio entre los ingresos corrientes y los

gastos ordinarios que el Estado pretende realizar durante la
vigencia presupuestal respectiva no corresponde a lo preceptuado
en el artículo 347 de la Constitución. En esta última disposición
queda establecida la obligación para el Gobierno Nacional de
1121
1122
incluir en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los

gastos que espera realizar en el periodo fiscal. Esta flexibilidad
que indudablemente representa un avance en la técnica
legislativa presupuestal, desvirtúa sin embargo el antiguo principio
de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal.
“Agrega la disposición citada que "si los ingresos legalmente

autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, antes (sic) las
mismas Comisiones que estudian el proyecto de Ley del
Presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de
las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado
el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo
trámite podrá continuar su curso en el periodo legislativo
siguiente." (…)
“Artículo 4o. de la ley 179 de 1994.- Se demanda este artículo,

que reformó el 8o. de la ley 38 de 1989, por no haber consagrado
entre los principios del sistema presupuestal el del equilibrio
presupuestal, establecido, según los demandantes, por el inciso
final del artículo 341 de la Constitución que se refiere al "equilibrio
financiero" en relación con el Plan de Inversiones Públicas.
“Lo primero que debe decirse es esto: el equilibrio financiero a

que se refiere el artículo 341 de la Constitución, se relaciona,
como lo expresa la misma norma, con el Plan de Inversiones
1122
1123
Públicas. Este principio del equilibrio financiero debe regularse en

la ley orgánica prevista en el artículo 342 de la Constitución.
“En cuanto al principio del equilibrio presupuestal hay que afirmar,

como ya lo ha hecho la Corte Constitucional, que éste no se
consagró en la Constitución de 1991. Así lo demuestra la
inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del
artículo 211 de la anterior Constitución. Basta comparar esta
norma con el artículo 351 de la Constitución vigente, para
comprobar cómo se suprimió el principio del equilibrio financiero,
que se establecía en el inciso segundo de la antigua norma.”
“Artículo 211 de la Constitución anterior:”
"El Congreso no podrá aumentar ninguna de las

partidas del presupuesto de gastos, propuesta por el
gobierno ni incluir un nuevo gasto, sea por reducción o
eliminación de partidas o por aumento en el cálculo de
las rentas y otros recursos, sino con la aceptación
escrita del ministro del ramo.”
"Ni el congreso ni el gobierno podrán proponer el

aumento o inclusión de un nuevo gasto, si se altera con
ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de
rentas.”
"El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de

gastos propuestas por el gobierno, con excepción de
las que se necesiten para el servicio de la deuda
pública, las demás obligaciones contractuales del
Estado, la atención completa de los servicios ordinarios
1123
1124
de la administración y las inversiones autorizadas en

los planes y programas a que se refiere el ordinal 4o.
del artículo 76.”
"Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminare

o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su
cuantía, podrán aplicarse a otros gastos o inversiones
autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del
artículo 210 de la constitución. (Acto legislativo núm. 1
de 1968, art. 70)."
“Artículo 351 de la Constitución:”
"El Congreso no podrá aumentar ninguna de las

partidas del presupuesto de gastos propuestas por el
escrita del ministro del ramo.”
"El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de

gastos propuestas por el gobierno, con excepción de
las que se necesitan para el servicio de la deuda
pública, las demás obligaciones contractuales del
Estado, la atención completa de los servicios ordinarios
de la administración y las inversiones autorizadas en
los planes y programas a que se refiere el artículo 341.”
"Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se

eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del
proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin
1124
1125
exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras

inversiones o gastos autorizados conforme a lo
prescrito en el inciso final del artículo 349 de la
Constitución."
“¿A qué obedeció el cambio en esta materia? Posiblemente a que

el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría alejada de
la realidad. Al respecto anota el doctor Alfonso Palacio Rudas en
su obra "El Congreso en la Constitución de 1991:”
"Entre nosotros el principio del equilibrio presupuestal,

introducido en la Constitución por la reforma de 1945,
condujo a lo que se conoció en la práctica como los
presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan
solo se daba en el papel. Desde esa época se
expidieron los presupuestos a sabiendas de que había,
por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el
Gobierno y el Congreso sabían que se trataba de
gastos necesarios y urgentes, el presupuesto recién
promulgado se aumentaba por medio de créditos
adicionales". (ob. cit, Ed. Tercer Mundo, 1992, pág.
138).”
“Y más adelante agrega:
"El Congreso puede expedirlo (el presupuesto)

desequilibrado pero real, transparente, como quiera
1125
1126
que sigue tramitando la ley de financiación. Y esto es

sano en contraste con lo que ocurría en el pasado.
Obviamente en el caso de que no sean aprobados los
nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades
del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto,
pues las apropiaciones son una autorización y no una
orden imperativa de girarlas". (ob. cit, pág.141).”
“En síntesis: el principio del equilibrio presupuestal que

consagraba el inciso segundo del artículo 211 de la anterior
Constitución, desapareció al expedirse la que nos rige. Por esto
es exequible el artículo 4o. de la ley 179 de 1994, y así lo dirá la
Corte en esta sentencia.” (...)
6.12.1. Presupuestos desequilibrados, los ajustes

presupuestales y su aplicación a las entidades territoriales
Como se indicó, los presupuestos se pueden aprobar
desequilibrados, pero para su ejecución el Estatuto Orgánico exige
que se equilibren los ingresos y los gastos a través de la
suspensión de las apropiaciones presupuestales mientras se
define la suerte del proyecto de financiamiento o de la reducción
de apropiaciones, si el financiamiento no fue aprobado o si lo fue
parcialmente hasta por el monto de los gastos desfinanciados.
Estas operaciones fueron denominadas por la Corte Constitucional
como los ajustes presupuestales. Dice así la Sentencia C-540 de
2001:
“2 (...)
1126
1127
“Adicionalmente, el artículo 347 de la Constitución consagra la

figura de los presupuestos desequilibrados en tanto señala que “El
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de
los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva”, lo cual es extensivo a las entidades territoriales.
Sin embargo, esto no significa que se trate de un postulado
absoluto y discrecional para la Nación ni para las entidades
territoriales, como lo señala el demandante. El propio artículo 347
de la Constitución y los artículos 54, 55 y 76 de la Ley Orgánica
del Presupuesto delimitan esta figura y condicionan la ejecución
de los presupuestos al recaudo efectivo de las apropiaciones
estimadas cuando se programó y elaboró el presupuesto. Esta es
la figura de los ajustes presupuestales.”
6.12.2. Del presupuesto desequilibrado en las entidades

territoriales
La Corte Constitucional reafirmó lo tantas veces manifestado
sobre la fuerza vinculante de las normas constitucionales y de la
Ley Orgánica del Presupuesto para las entidades territoriales. En
esta ocasión, al referirse a los alcances del artículo 347 de la
Constitución y a las condiciones que exige la Ley Orgánica del
Presupuesto para equilibrar en la ejecución a través de la
suspensión y reducción de apropiaciones en los términos
manifestados en el punto anterior. Dice así la Sentencia C-540 de
2001:
“3. (...)
1127
1128
“En segundo lugar, las entidades territoriales están sujetas a la

Constitución y a la ley, y si bien el artículo 347 permite la
programación, elaboración y aprobación del presupuesto en forma
desequilibrada, aunque con proyecto de fortalecimiento de
ingresos para equilibrar el presupuesto, el artículo 352 de la Carta
es preciso en señalar que la Ley Orgánica del Presupuesto regula
lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo y que la Ley Orgánica del Presupuesto en los
artículos 54, 55 y 76 establece una serie de condiciones para la
ejecución de los “presupuestos desequilibrados”.
1128
1129
CAPÍTULO 7 –DE LOS INGRESOS Y GASTOS

PRESUPUESTALES. EL TESORO PÚBLICO. RECURSOS
PÚBLICOS ADMINISTRADOS POR PARTICULARES
7.1. Ingreso presupuestal

Si por ingresos se entienden los bienes y derechos que
incrementan el patrimonio, la definición de los ingresos
presupuestales de inmediato enfrentan una gran dificultad
conceptual dado que una parte importante de ellos en realidad no
lo son; es así como los recursos del crédito no incrementan el
patrimonio del Estado, en realidad hacen parte de sus pasivos.
Sucede lo mismo con los recursos del balance o la venta de

activos que, por tratarse de resultados de ejercicios anteriores,
tampoco son ingresos. A estas dificultades conceptuales se le
adiciona que los bienes recibidos de terceros diferentes al dinero
no se incluyen en el presupuesto de ingresos.
7.1.1. De los ingresos corrientes

El concepto de ingreso corriente guarda relación con el mismo
principio del ingreso operacional de una empresa privada. Es la
fuente principal con la cual se cumple la actividad para la cual fue
creada: las disponibilidades normales del Estado. La Constitución
Política no definió el concepto de ingreso corriente, competencia
que se le atribuye al Congreso a través de la Ley Orgánica del
Presupuesto. Dice sobre el particular la Corte Constitucional en la
“4.8.1. (...)
1129
1130
“De este modo, puede decirse que, de manera general, es propio

de la Ley Orgánica del Presupuesto, regular, dentro de los
parámetros constitucionales, las materias que se han reseñado en
el acápite anterior. Específicamente, esta Corporación ha
puntualizado que la Constitución no establece expresamente
cuáles son los ingresos corrientes y cuáles son las rentas de
capital que hacen parte del Presupuesto General de la Nación y
que tal definición se delegó por el constituyente en el legislador.
Ver Sentencia C-892 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.” (…)
“De este recorrido general, queda una clara conclusión, en el

sentido de que no existe disposición constitucional que señale
expresamente en qué consisten los conceptos en mención. De allí
que quienes intervinieron en este proceso consideraran que tal
facultad se difirió al legislador orgánico.”
7.1.1.1. Características de los ingresos corrientes

Los ingresos corrientes se caracterizan por la regularidad, el fácil
pronóstico, la existencia de una base cierta de cálculo, la
disponibilidad permanente de la fuente de la cual se obtiene, la
normalidad de la fuente, la pertenencia a la Nación y la
disponibilidad de los recursos para atender los gastos ordinarios de
la administración en desarrollo del principio de unidad de caja. No
son ingresos corrientes aquellos que estén afectados por una
Prevalece la disponibilidad permanente de la fuente de ingreso

sobre el momento de su recaudo, confirmándose además que las
operaciones de caja no determinan las presupuestales.
1130
1131
Es importante tener en cuenta también que no puede confundirse

la retrospectividad —es decir, que el recaudo del recurso haya sido
estable en el pasado— con la regularidad —es decir, que se
mantenga ese recaudo en el futuro—.
Estos conceptos fueron precisados por la Corte Constitucional así

por la Sentencia C-66 de 2003:
“4.9. (...)
“De este modo, se tiene que los ingresos corrientes de la Nación

se caracterizan por:”
“a. Su titular es la Nación como persona jurídica. No pertenecen a

la Nación en este sentido, no obstante que se trata de recursos
públicos del orden nacional y que hacen parte del Presupuesto
General de la Nación, las rentas de los establecimientos públicos.”
“b. La regularidad en su percepción. Criterio que, aunque admite

excepciones, permite excluir de los ingresos corrientes, aquellos
ingresos que se perciben de manera ocasional o son inciertos.”
“c. Se trata de recursos disponibles de la Nación para la atención

de sus gastos ordinarios, con sujeción al principio de unidad de
caja. No puede hablarse de recursos corrientes cuando los
mismos, por virtud de la ley y en armonía con la Constitución,
están afectados a un fin determinado.” (...)
“Así, por ejemplo, resulta claro que las contribuciones que deben
pagar a las superintendencias las entidades vigiladas, y que para
1991, en general, estaban clasificadas dentro de los fondos
especiales como ingreso corriente, no tienen tal carácter a efectos
1131
1132
de determinar las efectivas disponibilidades de la Nación para

atender sus gastos ordinarios.”
“18.- Los conceptos de retrospectividad y regularidad no pueden

confundirse, pues el hecho de que un análisis empírico demuestre
que un ingreso ha sido relativamente estable en el tiempo
(retrospectivo), no supone que obedecerá indefectiblemente las
mismas variables para su cálculo futuro (regularidad). Además, el
deber de asegurar la estabilidad macroeconómica del país no se
reduce al control posterior y de emergencia, sino que, por el
contrario, ha de estar diseñado como mecanismo preventivo en el
proceso de planeación presupuestal.”
4.4 En efecto, la jurisprudencia de la Corte respecto de la

distinción entre ingresos corrientes y rentas de capital, ha
señalado que de los artículos 150, numeral 11, y del artículo 345,
de la Carta, se permite deducir que la clasificación de la renta se
elabora atendiendo especialmente el concepto de la regularidad o
no del ingreso.
4.4.1 Señaló en la sentencia C-308 de 1994, lo siguiente:
1132
1133
“De la Constitución resulta también, que la noción de

renta nacional es un concepto fiscal de carácter general
que engloba todos los ingresos del Estado que se
incorporan al presupuesto para atender el gasto público.
Tales rentas nacionales se integran con los recursos de
origen tributario y no tributario y con los recursos de
capital. Ese concepto lo trae la propia la Carta cuando
señala que al Congreso le corresponde la función de
administración" (art. 150-11) o dispone que "en tiempo de
paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas.."(art. 345)
De igual modo, de la propia Carta se deduce que la

clasificación de la renta se elabora atendiendo
especialmente la regularidad del ingreso. Por esa razón,
se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos
de que dispone o puede disponer regularmente el Estado
para atender los gastos que demandan la ejecución de
sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican
como ingresos tributarios y no tributarios.
Son, por el contrario, ingresos de capital, aquéllas rentas

que el Estado obtiene eventualmente cuando es
necesario compensar faltantes para asumir gastos en la
ejecución de programas y proyectos que se consideran
inaplazables.
La clasificación precedente de las rentas o ingresos

públicos está consignada en la nueva Constitución, y a
ella se le atribuyen los mismos alcances que la teoría
1133
1134
hacendística le reconoce contemporáneamente a tales

nociones.” (sentencia C-308 de 1994)
4.4.2 Esta noción de diferenciación entre ingresos corrientes y

recursos de capital originada desde el concepto de la regularidad
del ingreso, fue reiterada y ampliada en la sentencia C-423 de
1995, de la que se citan los siguientes apartes :
“Tercera. El concepto de regularidad en la definición

de un ingreso corriente.
Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el

concepto de regularidad como elemento característico,
no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos
corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de
capital, que al contrario se caracterizan por su
eventualidad; tal distinción cobra significativa importancia
en la estructura fiscal que definió el Constituyente de
1991, pues de los primeros deben participar las
entidades territoriales, a través del situado fiscal y la
participación de los municipios, y con ellos financiar
programas y proyectos de inversión social, los cuales
cubren y atienden necesidades de carácter recurrente,
que exigen una inversión constante y progresiva; entre
ellos ocupan lugar de prevalencia los de educación y
salud.
1134
1135
(...)
- La caracterización de los ingresos corrientes.
Los ingresos corrientes, además de la regularidad,

presentan otras características que sirven para definirlos
y distinguirlos, entre ellas:
- Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten

predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado
de certidumbre.
- Si bien constituyen una base aproximada, es una base

cierta, que sirve de referente, para la elaboración del
presupuesto anual.
- En consecuencia, constituyen disponibilidades

normales del Estado, que como tales se destinan a
atender actividades rutinarias.
Por reunir estas características se consideran ingresos

corrientes no tributarios las tasas, multas y
contribuciones, y las rentas contractuales.” (sentencia C-
423 de 1995)
4.5 Entonces, al respecto, es posible sostener que la clasificación

de la renta (ingresos corrientes y recursos de capital) elaborada
por el legislador orgánico “atendiendo especialmente la
regularidad del ingreso” (sentencia C-308 de 1994), corresponde
al ejercicio de la cláusula general de competencia de que goza el
Congreso y no viola la Carta.
1135
1136
4.6 Es más, prueba de la amplia facultad de que goza el legislador

para hacer esta clasificación, radica en que si, de acuerdo con el
desarrollo de la economía del país en asuntos comerciales y
financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado
del orden nacional y de las sociedades de economía mixta, el
legislador advierte que se reúnen los elementos para estimar que
los excedentes que ellas produzcan se dan con la regularidad y
permanencia correspondientes, puede, perfectamente, decidir que
tales excedentes, o una parte de ellos, no se incluyan dentro de
los recursos de capital y se incluyan como ingresos corrientes.
Obvio que una decisión de esta naturaleza tendría que hacerla el
legislador a través de una ley orgánica.
“Tercera. El concepto de regularidad en la definición de un ingreso

corriente.”
“Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de

regularidad como elemento característico, no esencial, pues admite
excepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de
los ingresos de capital, que al contrario se caracterizan por su
eventualidad; tal distinción cobra significativa importancia en la
estructura fiscal que definió el Constituyente de 1991, pues de los
primeros deben participar las entidades territoriales, a través del
situado fiscal y la participación de los municipios, y con ellos
financiar programas y proyectos de inversión social, los cuales
1136
1137
cubren y atienden necesidades de carácter recurrente, que exigen

una inversión constante y progresiva; entre ellos ocupan lugar de
prevalencia los de educación y salud.” (...)
(...) ”La caracterización de los ingresos corrientes.”
“Los ingresos corrientes, además de la regularidad, presentan

otras características que sirven para definirlos y distinguirlos, entre
ellas:”
“- Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el

volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre.”
“- Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta,

que sirve de referente, para la elaboración del presupuesto anual.”
“- En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del

Estado, que como tales se destinan a atender actividades
rutinarias.” (...)
(...) “Se trata entonces de la explotación de un bien cuya existencia

no es una mera expectativa, que es parte del territorio colombiano
y propiedad de la Nación, artículos 101 y 102 de la C.P., y que
como tal permanece disponible para su utilización regular, según
las modalidades que al efecto determine el legislador. Tales
características permiten concluir, que la explotación del espectro
electromagnético constituye una "disponibilidad normal del
Estado", de la cual se puede hacer un uso regular, no sujeta a
imprevistos, inagotable, cuyos costos de operación y rendimientos
1137
1138
son predecibles técnicamente, con un elevado grado de

certidumbre, lo cual a su vez viabiliza su inclusión en el
presupuesto anual a partir de una base, por lo menos aproximada,
de los rendimientos que éste generará.”
“En síntesis, un bien cuya explotación reúne las condiciones que

configuran un ingreso corriente, que en el caso propuesto se deriva
de la celebración de un contrato, y que por lo tanto corresponde a
lo que el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, denominó "rentas
contractuales", norma vigente en la época en que se causaron y
recaudaron dichos recursos, y además se tramitó, aprobó y expidió
la ley 168 de 1994.”
“Pero si lo dicho no fuera suficiente para aceptar que los recursos

cuestionados si son recursos ordinarios, a las características que
éstos presentan se les puede adicionar la de la regularidad, no
obstante, que como se ha dicho, se trata de un elemento útil para
caracterizarlos y distinguirlos, aunque no esencial para
determinarlos; ello por cuanto la no regularidad que a tales
recursos le atribuye el Ministerio Hacienda, que le sirve para
desvirtuarlos como recursos ordinarios, tampoco es admisible,
pues dicha característica no puede entenderse derivada del
contrato, cuyas condiciones de ejecución, valor, plazos, forma de
pago, etc., son producto de un acuerdo de voluntades sujeto a la
discrecionalidad de las partes; la regularidad se origina, en este
caso, de la disponibilidad permanente que tiene el Estado de un
bien, propiedad de la Nación, inenajenable e imprescriptible, para
explotarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia
de los plazos y demás condiciones que en un determinado negocio
se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica, por qué
los recursos que se originan en los contratos de crédito, depósito, o
1138
1139
compraventa de activos, se clasifican como recursos de capital,

pues su objeto se agota en una única negociación; la venta de un
inmueble propiedad de la Nación, por ejemplo, en cuanto bien
enajenable y prescriptible, le produce al Estado recursos por una
sola vez, es un ingreso esporádico, no susceptible de repetición,
que no admite, obviamente, la condición de regularidad, la cual, se
reitera, se deriva no del contrato sino de las características del
objeto que lo origina.”
7.1.1.2. Ingresos corrientes de las entidades

territoriales
Al respecto, la Sentencia C-1154 de 2008 dice así:
7. (…)
“Es así como el artículo 27 del Estatuto Orgánico del

Presupuesto señala que los ingresos corrientes se clasifican
en tributarios (impuestos directos e indirectos) y no
tributarios (tasas y multas). Dice la norma:
“Artículo 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en

tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se
subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y
los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y
las multas (Ley 38/89, artículo 20. Ley 179/94, artículo
55, inciso 10 y artículos 67 y 71)”582.
582
La Corte ha avalado la constitucionalidad de esta regulación en las Sentencias C-066
de 2003 MP. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett.
1139
1140
En concordancia con lo anterior, el artículo 104 del mismo

estatuto dispone que las entidades territoriales deben ajustar
sus normas sobre programación, elaboración, aprobación y
ejecución del presupuesto a las reglas del Estatuto Orgánico
del Presupuesto, de modo que esa clasificación también tiene
cabida en el nivel territorial:
“Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996,

las entidades territoriales ajustarán las normas sobre
programación, elaboración, aprobación y ejecución de
sus presupuestos a las normas previstas en la Ley
Orgánica del Presupuesto (Ley 225 de 1995, artículo
32)”.
Ahora bien, los ingresos corrientes de libre destinación de las

entidades territoriales están definidos en el parágrafo del
artículo 3º de la Ley 617 de 2000583, según el cual “para
efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos
corrientes de libre destinación los ingresos corrientes
excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo
por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin
determinado”584.
583
Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el
Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
584
La expresión “o acto administrativo”, fue declarada exequible en la Sentencia C-579
de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett, “en el sentido de que sólo cobija aquellos
actos administrativos válidamente expedidos por las corporaciones públicas del nivel
territorial -Asambleas y Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva
de esta providencia”.
1140
1141
7.1.1.3. De las rentas contractuales

En la Ley 38 de 1989, las rentas contractuales estaban clasificadas
como ingresos corrientes, no obstante, esta clasificación confundía
el medio de obtención de la renta que era el contrato con la renta
misma. Tampoco permitía hacer un análisis de las características
del ingreso corriente para su adecuada clasificación. Mientras
existiera el contrato, así fuera una renta ocasional, debía
clasificarse como un ingreso corriente.
Un ejemplo de ello era el contrato que celebraba la Nación para la

explotación de los recursos naturales no renovables cuyo ingreso
en realidad es la regalía y que, como ya se analizó, no hace parte
de los ingresos corrientes de la Nación.
La Ley 179 de 1994 eliminó cualquier referencia a ellas y mantuvo

el principio general según el cual las rentas se clasifican según su
origen y las ocasionales deben ser consideradas como recursos de
capital. Sobre el particular la Corte Constitucional dispuso en la
“7.10. (...)
“A contrario sensu, cuando las rentas contractuales tengan

carácter extraordinario y eventual, no de un ingreso regular, o
cuando de acuerdo con las demás características propias de su
naturaleza, no puedan catalogarse como ingresos corrientes de la
Nación, cabe que en la respectiva ley anual de presupuesto sean
incorporadas como ingresos de capital. (...)
1141
1142
“Para estos efectos, es necesario advertir que la clasificación que

debe hacer el legislador, además de por la naturaleza misma de
los recursos, también está condicionada por las definiciones que
han sido adoptadas por la propia Constitución. Tal es el caso las
rentas contractuales asociadas a la explotación de los recursos
naturales no renovables, que no obstante que en un momento
estuvieron clasificadas como ingresos corrientes de la Nación, hoy
debe enmarcarse dentro del régimen especial que para las
regalías y compensaciones derivadas de la explotación de los
recursos naturales no renovables contemplan los artículos 360 y
361 de la Constitución. (...)
“Por consiguiente, no resulta contraria a la Constitución, la

exclusión de las rentas contractuales como un concepto fijo dentro
de la clasificación de los ingresos presupuestales, y el cargo del
actor por este concepto no está llamado a prosperar, en la medida
en que para ello sería necesario que en cada caso concreto,
respecto de determinada renta contractual se establezca su
indebida clasificación, en función de las características propias de
los ingresos corrientes de la Nación.”
7.1.2. De los recursos de capital

Se consideran recursos de capital aquellos que se obtienen
esporádicamente o su fuente se agota en el momento de su
utilización. La Corte Constitucional ha precisado en la Sentencia C-
423 de 1995:
1142
1143
“Tercera (...) El origen y las condiciones de generación de los

recursos provenientes de la explotación del espectro
electromagnético. (...)
“Esto explica, por qué los recursos que se originan en los contratos
de crédito, depósito, o compraventa de activos, se clasifican como
recursos de capital, pues su objeto se agota en una única
negociación; la venta de un inmueble propiedad de la Nación, por
ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al
Estado recursos por una sola vez, es un ingreso esporádico, no
susceptible de repetición, que no admite, obviamente, la condición
de regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de
las características del objeto que lo origina.” (...)
7.1.2.1. De los recursos del crédito

Los recursos del crédito interno y externo son aquellos que se
obtienen con un plazo superior a un año para su pago. El recurso
del crédito puede incorporarse al presupuesto únicamente con la
autorización que le otorga el Congreso al Ejecutivo, de acuerdo
con las estimaciones que realice la Dirección General de Crédito
Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme se
desprende de lo dispuesto en los artículos 31 del Estatuto
Orgánico y 11 de su Decreto Reglamentario 568 de 1996.
La posibilidad de incorporar los recursos con la autorización del

Congreso significó un importante avance frente a la normatividad
anterior, que exigía su incorporación al presupuesto únicamente
cuando los contratos de empréstitos se encontraban
perfeccionados.
1143
1144
Los peligros de generar un déficit al incorporar recursos inciertos al

presupuesto fueron limitados con lo dispuesto en el inciso 3º del
artículo 71 y en el artículo 72 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto que dicen:
Artículo 71. (...) En consecuencia ninguna autoridad podrá contraer

obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del
saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por
quién éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la
adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados. (...)
Artículo 72. El CONFIS autorizará la celebración de contratos,

compromisos u obligaciones, con cargo a los recursos del crédito
autorizados, mientras se perfeccionan los respectivos empréstitos.
Estas normas flexibilizaron el manejo de los recursos del crédito a

la vez que le permiten al Ministro de Hacienda, quien preside el
CONFIS, evaluar el comportamiento de las autorizaciones
otorgadas.
Las operaciones de endeudamiento inferiores a un año,

contándose el año desde el momento en que se realiza la
transacción, y no del 1º de enero al 31 de diciembre, no se pueden
incorporar al presupuesto. Esta restricción no solamente obedece a
razones legales como ya se mencionó sino a que hacerlo llevaría
al absurdo de presupuestar en la misma vigencia el ingreso
producto de la operación de crédito público, el gasto que éste
financia y su servicio.
1144
1145
Debe tenerse en cuenta que por una disposición de la Ley 185 de

1995, que no responde a los principios sobre la materia, los
créditos de tesorería que puede otorgar la Tesorería General de la
República deben redimirse antes del 31 de diciembre de cada año.
Dice así el artículo pertinente:
Artículo 3. La Dirección del Tesoro Nacional podrá otorgar créditos

de Tesorería hasta por un plazo que no exceda la vigencia fiscal a
las entidades descentralizadas del orden nacional y a las entidades
territoriales y sus descentralizadas, de conformidad con las
condiciones y requisitos que establezca el Ministerio de hacienda y
Crédito Público.
Parágrafo. Las disposiciones previstas en el presente artículo se

aplicarán a la totalidad de las sociedades de economía mixta que
se rijan por las normas previstas para las empresas industriales y
comerciales del Estado.
La incorporación de los recursos del crédito es la clara

manifestación de la existencia de un déficit presupuestal, que
requiere de recursos exógenos para su atención. Estas
operaciones implican la utilización presente de los ingresos
corrientes que se obtendrán en el futuro.
Es por ello que las exigencias de algunos organismos

internacionales de atar los desembolsos del crédito para
determinados fines se constituyen en rentas de destinación
específica creadas por la vía contractual y no legal que pueden
1145
1146
exceder el artículo 359 de la Constitución, cuando se incluyen

gastos no previstos en sus excepciones.
Estas exigencias de los organismos internacionales de destinar los

recursos para determinados fines siempre están acompañadas de
la obligación contractual de separarlos de los demás recaudos del
Estado, mediante la creación de cuentas corrientes especiales e
independientes. Con ello también se apartan del principio de
unidad de caja establecido en el artículo 16 de la Ley Orgánica del
Presupuesto, el cual no contempla ninguna excepción para los
recursos de capital como puede observarse:
Artículo 16. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de

capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones
autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.
Si los recursos del crédito significan la utilización presente de los

ingresos corrientes futuros, ¿quiere ello decir que un proveedor del
Estado se encuentra en mejores o peores condiciones
dependiendo si el origen del recurso es un ingreso corriente
presente o futuro?
Es un interesante cuestionamiento, así como también lo es

establecer cuál es la base legal que permite que las negociaciones
internacionales del crédito modifiquen, en estos aspectos, la
legislación colombiana.
1146
1147
4. Operaciones de títulos de deuda pública interna y

operaciones de financiamiento del Banco de la República a
favor del Estado.
4.1. Operaciones de crédito público interno, en su desdoblamiento

como: títulos de deuda pública interna.
De acuerdo con nuestra legislación presupuestal, los ingresos del

Presupuesto General de la Nación están constituidos por los
ingresos de la Nación y por los recursos propios de los
establecimientos públicos nacionales. Los ingresos de la Nación
comprenden: los ingresos corrientes, las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga
parte del presupuesto, los fondos especiales y los recursos de
capital.
Los recursos de capital son ingresos extraordinarios que percibe la

Nación, dentro de los cuales se hallan, entre otros: los recursos
del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, de
acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la
República, y las utilidades del Banco de la República, previo
descuento de las reservas de estabilización cambiaria y
monetaria.
Los recursos del crédito interno son ingresos obtenidos al amparo

de las autorizaciones dadas a la Nación para contratar créditos
con entidades financieras u organismos nacionales, o para emitir,
suscribir y colocar títulos de deuda pública de conformidad con las
condiciones financieras de carácter general señaladas por el
Banco de la República. Condiciones que deben preservar la
necesaria coordinación para con la política económica general del
1147
1148
Estado, en el particular cometido de armonizar la política

monetaria con la fiscal.
La emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública,

se integran como una especie de correlato de las operaciones de
crédito público, las cuales pueden ser de carácter interno o
externo. Son operaciones de crédito público internas las que, de
conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren
exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser
pagaderas en moneda legal colombiana. Son operaciones de
crédito público externas todas las demás (art. 3, decreto 2681 de
1993). A su vez, se entienden por títulos de deuda pública los
bonos y demás valores de contenido crediticio y con plazo para su
redención, emitidos por las entidades estatales (art. 18 ibídem).
Las operaciones relativas a la emisión y colocación de títulos de

deuda pública, en cuanto aforo, encuentran la correspondiente
contrapartida presupuestal en el servicio de la deuda. Siendo claro
que en el caso de la deuda pública interna las respectivas
apropiaciones presupuestales se expresan en moneda legal
colombiana, a efectos de soportar el pago de los rendimientos que
se causen, y conforme al plazo, la redención de los respectivos
títulos de deuda pública. Por donde, el reverso de tal especie de
operaciones de crédito público lo constituyen los respectivos
títulos de deuda pública, configurándose al respecto una relación
crédito-obligación.
Ahora bien, con arreglo al artículo 373 superior y a la ley 31 de 1992,

la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública
interna no requieren de la aprobación unánime de la Junta Directiva
del Banco de la República; antes bien, tal aprobación sólo se exige
1148
1149
cuando se trate de operaciones de financiamiento a favor del

Estado, es decir, cuando el Banco de la República le otorgue crédito
al Gobierno, a menos que se trate de operaciones de mercado
abierto, evento en el cual el Banco compra o vende títulos para
incrementarle o disminuirle liquidez a la masa monetaria.
En torno a la emisión y colocación de títulos de deuda pública dice el

interviniente del Banco de la República:
Dentro del esquema de un banco central independiente, las

funciones del Banco de la República se ejercen en
coordinación con la política económica general. Esta
coordinación de acuerdo con sentencias de la Corte
Constitucional es de doble vía, es decir, que no sólo
compromete las políticas monetaria, cambiaria y crediticia, sino
también las fiscales a cargo del Gobierno Nacional. En ese
contexto debe entenderse la facultad prevista en la ley 31 de
1992 de la Junta Directiva para señalar las condiciones
financieras a las cuales deben sujetarse las entidades públicas
para emitir bonos. El literal c del artículo 16 busca como
mecanismo de coordinación que la Junta Directiva del Banco
de la República se pronuncie de manera general sobre las
condiciones financieras de las emisiones de títulos de deuda
pública para que estas se realicen “en condiciones de
mercado”. Se busca de esta manera coordinar la política
monetaria con la fiscal ya que una emisión de, por ejemplo
TES, a una tasa de interés que no consulte las imperantes en
el mercado puede llevar al traste la política monetaria.
1149
1150
Por consiguiente: en relación con las operaciones de emisión,

suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna, por
mandato constitucional y legal intervienen de manera coordinada: el
Legislador, el Banco de la República y el Gobierno. Sin que de
manera alguna se requiera la aprobación unánime de la Junta
Directiva del Banco de la República. (…)
4.3. A manera de conclusión.
Con apoyo en la Constitución y la Ley se impone destacar que las

operaciones de crédito público comprenden, entre otras, tanto la
contratación de empréstitos; como la emisión, suscripción y
colocación de títulos de deuda pública. En este sentido, la
aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República
está referida con exclusividad a los empréstitos que el Banco le
otorgue al Gobierno, esto es, cuando el Banco financie al Estado,
con la salvedad de las operaciones de mercado abierto.
Así entonces, por corresponder a una hipótesis distinta, la emisión,

suscripción y colocación de títulos de deuda pública no está sujeta a
la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la
República, bastando al efecto la regulación general de las
condiciones financieras que señale la Junta Directiva del Banco, de
conformidad con el literal c) del artículo 16 de la ley 31 de 1992.
Cierto es que tanto el empréstito del Banco de la República a favor

del Gobierno, como la emisión y colocación de títulos de deuda
pública, apuntan fundamentalmente hacia la consistencia y
mejoramiento de las finanzas públicas, y por tanto, hacia el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Empero, la forma en
que tales actos surgen a la vida jurídico-económica no permite
1150
1151
confundirlos, y cuanto menos, en el marco de la aprobación unánime

de la Junta Directiva. Más aún, no cabe duda de que las dos
hipótesis entrañan sendas deudas a cargo del Estado, pero su
génesis, desarrollo y posterior pago engloban presupuestos y
efectos (jurídico-económicos) que las hacen distintas. De lo cual se
sigue, lógicamente, que a hipótesis diferentes corresponden
tratamientos jurídicos diversos.
7.1.2.2. Del concepto de excedente financiero

Se considera excedente financiero todos los incrementos
patrimoniales que genere una entidad del Estado producto o no de
su operación y que sean diferentes a los aportes de capital.
Este concepto parte de la base de que el Estado es uno solo y que

las entidades públicas se limitan a cumplir funciones propias de
este, y por ello no son dueñas absolutas de los recursos.
No es posible reasignar hacia el ente central el capital, por cuanto

la facultad establecida en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se
refiere exclusivamente a los excedentes financieros y no permite la
liquidación de las entidades. Las decisiones que se adopten al
reasignar los excedentes no pueden ir orientadas a marchitar las
entidades o a provocar su liquidación.
Los incrementos patrimoniales, teniendo en cuenta la ecuación

contable según la cual los activos son iguales al pasivo más el
patrimonio, se encuentran representados en cualquier clase de
activo corriente o no corriente. Ello quiere decir que la decisión de
reasignar un excedente al Gobierno Central obliga a la autoridad a
evaluar la situación financiera de la entidad así como los efectos de
la decisión en su liquidez.
1151
1152
El primer elemento a considerar consiste en la protección de los

pasivos de la entidad, de tal forma que el traslado de los activos al
Estado central no signifique la cesación de pagos a los terceros
producida por un respaldo en activos de difícil conversión al
efectivo. En segundo lugar se debe verificar si los pasivos ya se
encuentran incorporados en el presupuesto de la vigencia en
curso. Hay que recordar que el excedente financiero se calcula con
fundamento en los estados financieros a 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior, con lo cual deben excluirse del análisis,
para evitar destinar para su pago dos recursos diferentes.
Por su parte los activos no corrientes, como ya se había

mencionado, pueden corresponder al edificio donde se encuentran
las oficinas, al oleoducto por donde se transportan los
combustibles y en general a los bienes necesarios para cumplir
con el objeto social de la entidad. En estos casos obligar a vender
el activo para cumplir con la orden de reasignar los recursos puede
llevar al absurdo.
En general, la facultad de reasignar el excedente financiero de las

entidades públicas es una facultad que les otorga herramientas a
las autoridades centrales, pero que estas deben usarlas dentro de
un criterio de sano razonamiento financiero.
La Ley Orgánica del Presupuesto creó el concepto de excedente

financiero, sin definirlo, para los Establecimientos Públicos y para
las empresas industriales y comerciales del Estado no societarias y
dispuso que las utilidades de las empresas societarias le
pertenecen a la Nación de acuerdo con su participación. Sin
embargo, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 4730 de
2005, dividió la definición en dos manteniendo lo aquí analizado
1152
1153
para los Establecimientos Públicos y equiparando el excedente de

las empresas no societarias con el concepto de utilidad.
7.1.2.3. Excedentes de las empresas nacionales o

territoriales son recursos de capital
Los excedentes financieros de las empresas industriales y
comerciales del Estado y de las sociedades sometidas al régimen
de empresa, ya sean nacionales o territoriales, tienen la
característica de ser recursos de capital por cuanto al estar
sometidos a múltiples variables no son susceptibles de
determinación anticipada. No obstante, la Ley Orgánica del
Presupuesto podría definirlos como ingresos corrientes si el
Congreso considera que están dadas las condiciones económicas,
de regularidad y permanencia para ello. Dice así la Corte
“16. (...)
“En la mencionada Sentencia C-892 de 2002 MP. Alfredo Beltrán

Sierra, la Corte declaró que la clasificación elaborada por el
Legislador tuvo como base el criterio de regularidad del ingreso,
ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia
constitucional. En este sentido, la Corte concluyó que esa postura
no contraviene los mandatos superiores, más aún teniendo en
cuenta el amplio margen de configuración para regular la materia.
Sobre el particular dijo lo siguiente:
"Es más, prueba de la amplia facultad de que goza el legislador

para hacer esta clasificación, radica en que si, de acuerdo con el
desarrollo de la economía del país en asuntos comerciales y
1153
1154
financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado

del orden nacional y de las sociedades de economía mixta, el
legislador advierte que se reúnen los elementos para estimar que
los excedentes que ellas produzcan se dan con la regularidad y
permanencia correspondientes, puede, perfectamente, decidir que
tales excedentes, o una parte de ellos, no se incluyan dentro de
los recursos de capital y se incluyan como ingresos corrientes.
Obvio que una decisión de esta naturaleza tendría que hacerla el
legislador a través de una ley orgánica." (...)
“17” (...)
“En efecto, el excedente financiero de las empresas industriales y

comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta,
sin importar si ellas son del nivel nacional o del nivel territorial,
revisten características comunes que permiten considerarlo como
un recurso de capital para efectos presupuestales.”
“La Sala comparte los planteamientos del Ministerio Público y de

algunos intervinientes, cuando sostienen que si bien es cierto que
dichos recursos pueden ser medianamente previsibles, no son
susceptibles de determinación anticipada y precisa, pues están
sujetos a múltiples variables internas y externas que generan un
amplio grado de incertidumbre sobre su recaudo efectivo. Por tal
motivo, bien podía el legislador, dentro del margen de
configuración con que cuenta para regular la materia, determinar
que esos recursos no fueran considerados como ingresos
corrientes, precisamente con el fin de evitar desbalances en el
presupuesto anual de la Nación y de las entidades territoriales,
con graves consecuencias en la estabilidad macroeconómica del
1154
1155
país. Ello, a juicio de la Corte, en nada contraviene los preceptos

constitucionales invocados.”
7.1.2.4. El excedente financiero y la autonomía de

las empresas industriales y comerciales del Estado
A pesar de lo manifestado anteriormente, la Corte Constitucional
considera que podría vulnerarse la autonomía de las empresas
industriales y comerciales del Estado y sus políticas de inversión,
si se opta por una rigurosa clasificación de los excedentes como
ingresos corrientes que las obligue a trasladar un monto fijo y
continuo de recursos. Dice así la Corte Constitucional en la
“19.- Finalmente, la Sala observa que, contrario a lo sugerido por

el actor, la clasificación rigurosa de los excedentes financieros
como ingresos corrientes podría afectar la autonomía de las
empresas industriales y comerciales del Estado y de las
sociedades de economía mixta. Así, en algunos casos el
fortalecimiento institucional o las políticas de expansión a partir de
nuevas inversiones podrían verse disminuidas ante la imperiosa
necesidad de trasladar un monto fijo y continuo de recursos a las
entidades territoriales. En estas condiciones, la clasificación
realizada por el Legislador resulta aún más razonable.”
7.1.2.5. De las utilidades de las entidades públicas

El concepto de utilidad de las entidades públicas de carácter
societario es idéntico al concepto contable producto de la
comparación de los ingresos y gastos de un ejercicio. Se diferencia
1155
1156
del concepto de excedente financiero en que la utilidad es tan sólo

uno de los elementos que componen el patrimonio y que ha sido
tradicionalmente considerado por la contabilidad como el único
susceptible de distribución entre los socios.
Circunscribir a las utilidades la posibilidad de reasignar recursos de

las entidades públicas de carácter societario hacia las autoridades
centrales se debe entender como una protección de los intereses
de los socios del Estado, bien que estos provengan de las
entidades territoriales o del sector privado.
7.1.2.6. Del concepto contable de superávit fiscal de

la Nación, los departamentos y los municipios
Las diferencias existentes entre los recursos del Estado según las
cuales se encuentran órganos autónomos, ingresos corrientes con
destinación específica, fondos especiales que hacen parte del
Estado central o de las entidades descentralizadas, contribuciones
parafiscales que pueden estar o no incorporadas al presupuesto, y
recursos del crédito interno y externo que significan el
reconocimiento del déficit al momento de la elaboración del
presupuesto, dificultan en grado sumo la definición de un estado
financiero que arroje información útil para las autoridades
económicas y presupuestales.
El Balance General de la Nación involucra la totalidad de los

órganos del Estado independientemente de su manejo
presupuestal y por lo tanto carece de utilidad al momento de definir
los excedentes o faltantes fiscales ya que los compensa entre
órganos y clases de recursos no comparables, no compensables,
ni utilizables entre sí.
1156
1157
Por este motivo se desechó la definición tradicional contable

utilizada durante mucho tiempo por la Contraloría General de la
República y el Ministerio de Hacienda, según la cual el superávit
fiscal es la diferencia positiva de comparar los activos corrientes y
los pasivos corrientes del balance del Tesoro.
Esta definición se cambió por otra, ya no contable sino de origen

presupuestal, consistente en la comparación de los ingresos
corrientes sumados con los recursos de capital, diferentes a los del
crédito, que no tengan ninguna destinación establecida en la ley,
con la ejecución presupuestal consistente en la suma de los pagos
con cargo al presupuesto de la vigencia, las reservas
presupuestales y las cuentas por pagar que se constituyen a 31 de
diciembre. A este resultado se le deben adicionar las
disponibilidades iniciales de caja.
El avance parece importante ya que obliga a hacer un cálculo

independiente por cada una de las fuentes: los ingresos con
destinación específica, las contribuciones parafiscales, los fondos
especiales y los recursos del crédito, teniendo especial cuidado
que con estos últimos se está financiando un déficit ya cuantificado
previamente. Sin embargo, un análisis detallado forzosamente nos
lleva a concluir que se trata de la misma definición contable, con
las mismas deficiencias para la toma de decisiones.
En un supuesto ejercicio presupuestal de un Estado central

cualquiera, en el cual solo existan ingresos corrientes, su ejecución
se distribuirá en el balance general, como cualquier empresa, en
activos corrientes y no corrientes y pasivos a corto plazo,
conformado por las cuentas por pagar provenientes de dicha
ejecución.
1157
1158
Si existe alguna diferencia positiva entre los activos corrientes y

pasivos corrientes definitivamente, es porque los ingresos fueron
superiores a los gastos y los recursos son excedentes. Si es
negativa, es porque existe déficit fiscal. Estos resultados no tienen
ninguna relación con la utilidad o pérdida del ejercicio.
En cifras la situación sería:
SITUACION PRESUPUESTAL A 31 DE DICIEMBRE
CONCEPTO APROPIACION EJECUCION
Ingresos $100 $120
Gastos $100 $90
Cuentas x Pagar $10
De la ejecución de gastos, $10 quedaron en cuentas por pagar.

Igualmente se utilizaron $70 en gastos de funcionamiento y $20 en
la compra de un inmueble.
Los estados financieros a 31 de diciembre serían:
- Estado de resultados del 1 de enero al 31 de diciembre
CONCEPTO VALOR
1158
1159
Ingresos $120
Gastos $70
Utilidad del ejercicio $50
Balance general al 31 de diciembre:
ACTIVOS PASIVOS
Concepto Valor Concepto Valor
Corriente Corriente
Bancos $40 Cuentas por pagar $10
No corrientes No corrientes
Edificios $20
UTILIDAD
TOTAL $60 TOTAL PASIVO + $60

ACTIVOS PATRIMONIO
En este sencillo ejemplo, el superávit fiscal es de $30, provenientes

de la diferencia de $40 en activos corrientes y $10 en pasivos
corrientes, cifra que se aleja en forma importante del resultado del
ejercicio, pero que es idéntica a la comparación de la ejecución del
presupuesto: ingresos de $120 y gastos de $90.
Si las empresas públicas no tienen como fin acumular activos

improductivos, es claro que no podría incorporarse al presupuesto
la utilidad por cuanto se estaría obligando al Estado a vender el
activo que acaba de adquirir y que necesita para su operación.
1159
1160
El mismo análisis debe realizarse para cada uno de los ingresos

que tienen destinación específica, ya que no pueden utilizarse los
resultados positivos de unos para cubrir los faltantes de los otros.
Igualmente debe tenerse en cuenta que los recursos del crédito no
pueden arrojar un nuevo déficit, salvo cuando el CONFIS hubiere
autorizado comprometer los recursos y estos no se hubieren
contratado. No existe pues diferencia entre las dos definiciones, el
superávit fiscal es idéntico y proveniente del mayor recaudo de los
ingresos y la menor ejecución del gasto presupuestal, pero no
guarda relación con la utilidad del ejercicio.
El ejemplo sencillo puede complicarse un poco más cuando la

entidad obtiene recursos del crédito y causa ingresos.
Situacion presupuestal a 31 de diciembre:
CONCEPTO APROPIACION EJECUCION
Ingresos Corrientes $70 $90
Recursos del Crédito $30 $30
Total Ingresos $100 $120
Gastos $100 $90
Cuentas por pagar $10
De la ejecución de gastos, $10 quedaron en cuentas por pagar.

Igualmente se utilizaron $70 en gastos de funcionamiento
financiados con ingresos corrientes y $20 en la compra de un
1160
1161
inmueble financiado con recursos del crédito. De la misma forma la

entidad causó ingresos por $10, es decir, consideró como ingresos
recursos aún no recaudados.
Los estados financieros a 31 de diciembre serían:
- Estado de resultados del 1 de enero al 31 de diciembre
CONCEPTO VALOR
Ingresos $100
Gastos $70
- Balance general a 31 de diciembre:
ACTIVOS PASIVOS
Corriente Corriente
Bancos $40 Cuentas por pagar $10
Cuentas por $10

cobrar
No corrientes No corrientes
Edificios $20 Cuentas por pagar $30
UTILIDAD
1161
1162
ACTIVOS PASIVOS
TOTAL $70 TOTAL PASIVO + $70

ACTIVOS PATRIMONIO
En este caso la utilidad del ejercicio, que es de $30, es inferior al

resultado fiscal calculado con la metodología de comparar los
activos corrientes con los pasivos corrientes, cuyo resultado es de
$40. Incorporar al presupuesto los $40 significa desproteger el
pasivo a largo plazo en $10, incorporar al presupuesto recursos
inexistentes o ya comprometidos en las operaciones de crédito y,
peor aún, recursos provenientes de la causación de ingresos que
hacen parte de los ingresos de la siguiente vigencia. Por esta
última razón tampoco podría incorporarse la totalidad de la utilidad
porque parte de esta corresponde a las cuentas por cobrar que se
recaudan en la siguiente vigencia.
En efecto, el artículo 35 del Estatuto Orgánico establece:
El cómputo de las rentas que deban incluirse en el Proyecto de

Presupuesto General de la Nación, tendrá como base el recaudo
de cada renglón rentístico de acuerdo con la metodología que
establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin tomar
en consideración los costos de su recaudo.
1162
1163
La aplicación de este artículo significa que se hace una proyección

de ingresos sobre la base de los recaudos a caja sin importar el
año en que se causaron. Lo cual implica que el recaudo de las
cuentas por cobrar se presupuesta por lo menos en la siguiente
vigencia. Si estos valores también se consideran como parte del
cálculo del superávit fiscal analizado desde el punto de vista
contable, se estarían incorporando los mismos recursos dos veces
al presupuesto.
En el ejercicio anterior, el superávit proviene de tres fuentes: $20

del exceso de recaudo de los ingresos corrientes y que por lo tanto
constituyen recursos hábiles para ser incorporados al presupuesto,
$10 de una menor ejecución de los recursos del crédito y $10 de la
causación de ingresos.
Estos ejemplos ilustran en forma sencilla, aunque no exhaustiva,

las limitaciones que tienen los estados financieros que no permiten
a la autoridad presupuestal tener la certeza de la disponibilidad de
los recursos.
Tampoco han permitido establecer cuáles son los efectos de lo

dispuesto en el artículo 46 del Estatuto Orgánico que dice:
Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara

el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la partida
necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida, será
motivo para que la Comisión respectiva devuelva el proyecto.
1163
1164
La confusión sobre la materia ha llevado a pensar que los efectos

de esta norma se limitan a establecer si existen en caja los
recursos suficientes para atender el llamado rezago presupuestal
compuesto por las reservas presupuestales y las cuentas por
pagar.
La equivocación es mayúscula al razonar de esta forma ya que el

rezago presupuestal se atiende haciendo uso del principio de
unidad de caja con lo cual dichas obligaciones se pagan con los
recursos de la vigencia en curso independientemente del resultado
fiscal.
La norma existe es para garantizar que la utilización del principio

de unidad de caja no se convierta en una autorización permanente
de atender con recursos transitorios, como son los de tesorería,
obligaciones permanentes provenientes de la ejecución
presupuestal.
Cuando el resultado de comparar los ingresos y la ejecución

presupuestal es negativo, es porque existe un faltante estructural
de ingresos en la vigencia motivo de la evaluación, que aunque
sea cubierto con recursos transitorios se mantendrá en el tiempo
hasta que la autoridad fiscal incorpore recursos ciertos y de
carácter permanente en el presupuesto para atenderlo. Queda de
esta forma claro que un aparente equilibrio en caja no significa un
equilibrio presupuestal.
A manera de conclusión, puede decirse que el cálculo del superávit

y déficit fiscal tiene como fin principal garantizar que los gastos
presupuestales estén atendidos con recursos que no sean
transitorios o de caja. ¿Pero qué sucede con la situación financiera
vista en forma integral?
1164
1165
La situación financiera de una entidad la reflejan la totalidad de los

activos y pasivos y no parte de ellos, la comparación de activos y
pasivos corrientes solo muestra uno de los elementos de ella, en
este caso de la liquidez. Las definiciones ya analizadas del
superávit o déficit fiscal tienen esta limitación. No reflejan la
realidad financiera del Estado central. ¿Puede entonces utilizarse
estos recursos?
Dado que en el presupuesto de gastos prevalece el principio de

utilización de los recursos y no el de gasto contable y que las
entidades públicas no adquieren activos inoficiosos, ¿es posible
usar los excedentes de liquidez en adquirir otros activos, así al
hacer la evaluación integral de los estados financieros no se pueda
determinar su existencia?
La respuesta definitivamente tiene que ser negativa por cuanto la

posibilidad de utilización de los recursos partiendo de la liquidez
encuentra otra gran cantidad de limitaciones adicionales a la
mezcla de los recursos, como son las depreciaciones y
amortizaciones de cargos diferidos, los inventarios y anticipos que
tienen muy poca posibilidad de ser convertidos en dinero y algunos
pasivos que se registran en el balance pero que se pagan con
cargo al presupuesto vigente.
Por lo anterior debe concluirse que no existe ninguna justificación

ni técnica ni jurídica para la incorporación al presupuesto de
recursos inexistentes. Los recursos del balance tanto en la Nación,
los departamentos y los municipios y las entidades
descentralizadas, en consecuencia, deben corresponder a
verdaderos incrementos patrimoniales y no a coyunturas de
liquidez.
1165
1166
En todo caso se debe garantizar que no se obligue al órgano a

vender activos indispensables para el cumplimiento de sus
funciones así como evitar que en la Tesorería se encubran
faltantes estructurales con operaciones de caja.
7.1.2.7. De la venta de activos

Se entiende por venta de un activo del Estado el proceso mediante
el cual se traslada su propiedad a un tercero que puede ser del
mismo sector público o del sector privado.
Dado que los activos hacen parte del balance del Tesoro, la venta
en sí misma no genera la posibilidad de su incorporación al
presupuesto, es necesario que al final del año se determine la
existencia del excedente y se realice la evaluación financiera de los
efectos de su utilización sobre las disponibilidades de efectivo.
“4.(…)
“Según antes quedó expuesto, la negociación de empréstitos

y la enajenación de bienes nacionales, a las que en razón a
su importancia se refirió de manera expresa el numeral 9° del
artículo 150, son también especies de contratos, a partir de lo
cual la autorización de carácter general requerida para la
celebración de una de tales operaciones viene dada también
por el Estatuto Contractual, nacido de la previsión contenida
1166
1167
en el inciso final del mismo precepto constitucional585. Sin

embargo, es importante precisar que el ejercicio de esta
facultad en modo alguno queda agotado con la expedición de
esa norma ampliamente comprehensiva, a partir de lo cual
bien podría el Congreso expedir otras que de igual manera
contengan autorizaciones de carácter general, ora en relación
con los empréstitos o la enajenación de bienes nacionales,
que son las especies expresamente contempladas por el
tantas veces referido numeral 9°, ora acerca de la celebración
de otros tipos de contratos.
“De otro lado, debe precisar la Sala que ni la Ley 1118 de 2006 ni
el malogrado Decreto 4820 de 2010, relativos respectivamente a
la capitalización586 de ECOPETROL y a la posible venta de una
parte de las acciones que la Nación posee en su capital587, son
ejemplos adecuados para pretender sostener la necesidad de una
autorización legislativa especial frente a la decisión de enajenar
las acciones que una entidad estatal tenga en una determinada
empresa. No lo son, puesto que en esos casos la autorización
legislativa fue necesaria por otras razones, en el primer caso
porque la capitalización y colocación de acciones que a partir
de esta norma se llevaron a cabo suponía la alteración de la
585 El parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 reguló lo relativo a la

celebración de empréstitos, como especie contractual que hace parte del género de las
operaciones de crédito público.
586 De manera general, así como para los efectos de esta ley se entiende por
capitalización el proceso por el cual se aumenta el capital suscrito de una sociedad
mediante la emisión de nuevas acciones que, según el caso, pueden ser suscritas por
quienes previamente eran accionistas de la sociedad o por nuevos inversionistas.
587 El Decreto 4820 de 2010 fue expedido dentro del marco de la emergencia
económica y social declarada mediante Decreto 4580 del mismo año y fue declarado
inexequible mediante sentencia C-242 de 2011 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), por razones relativas a las condiciones que deben satisfacer las medidas
adoptadas dentro de tal estado de excepción.
1167
1168
naturaleza jurídica de la empresa, y en el segundo porque, tal

como consta en la transcripción que el actor incorporó a su
demanda588, la enajenación que se proyectaba llevar a efecto
traía consigo una disminución en el porcentaje de
participación mínima del Estado en esta empresa, establecido
precisamente mediante la Ley 1118 de 2006.”
7.1.2.7.1. Venta de participaciones entre entidades

públicas
La venta de participaciones entre entidades públicas no significa
una privatización y en consecuencia el Estado no está obligado a
cumplir con el artículo 60 de la Constitución Política sobre el
establecimiento de condiciones especiales para los trabajadores,
sus organizaciones y el sector solidario para acceder a la
propiedad. La Corte Constitucional en la Sentencia C-392 de 1996
precisó:
“5- Conforme a lo anterior, la Corte considera que tiene perfecto

sustento constitucional la primera parte del artículo acusado,
según la cual la enajenación accionaria que se realice entre
órganos estatales está excluida del régimen especial de derecho
preferencial en favor de trabajadores y organizaciones solidarias y
se rige por las reglas de contratación administrativa vigente. En
efecto, cuando una entidad estatal enajena sus acciones a otra
entidad de la misma naturaleza, entonces no hay, en sentido
estricto, una privatización, pues no hay transferencia de propiedad
del sector público al sector privado. Es pues perfectamente
588 De un fragmento de la citada sentencia C-242 de 2011.
1168
1169
razonable que estas situaciones se regulen por la ley

administrativa.”
7.1.2.7.2. La oferta especial no es para otros bienes

del Estado
Las condiciones especiales que deben otorgarse a los
trabajadores, a las organizaciones solidarias y a las de
trabajadores establecidas en el artículo 60 de la Constitución
Política no se hacen extensivas a la venta de otros bienes del
Estado diferentes a la participación en las empresas. Mientras a la
venta de las participaciones en las empresas se les debe aplicar la
Ley 226 de 1995, a la venta de los demás activos les rige el
estatuto general de contratación pública. Dice así la Corte
“Los argumentos fundados en precedentes: el respeto a la

jurisprudencia constitucional sobre la materia.
“21. Por último, es necesario resaltar que, contrario a lo que

sugiere la demanda, la anterior interpretación no cambia los
precedentes que sobre la materia ha elaborado la Corte. En
efecto, un estudio detallado de las sentencias anteriores sobre el
tema, muestra que esta Corporación, para delimitar el alcance del
artículo 60 superior, estableció una importante diferencia entre la
enajenación de la participación del Estado en el capital social de
las empresas y cualquier otro tipo de enajenación de propiedad
estatal. Pero en manera alguna, la Corte señaló que la
enajenación de cuotas o partes de interés estaba excluida del
1169
1170
ámbito de aplicación del derecho de preferencia del inciso 2º del

artículo 60 superior.
“Así, la sentencia C-474 de 1994, MP Eduardo Cifuentes Muñoz,

tuvo que estudiar si la venta de todos los activos de Colpuertos
debía respetar el derecho de preferencia del artículo 60 superior,
tal y como lo planteaba del actor, quien había demandado varios
artículos que regulaban la liquidación de esa empresa. La Corte
consideró que el actor partía de un supuesto equivocado, y era
que toda venta de un bien estatal, cualquiera que fuera su
naturaleza, daba lugar a un previo ofrecimiento especial a las
organizaciones solidarias y a los trabajadores. La sentencia negó
esa interpretación del artículo 60, pues concluyó que el derecho
de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias
operaba exclusivamente para las ventas de participaciones del
Estado en las empresas. Dijo entonces la sentencia:
“La idea extrema que propugna el demandante, no se

compadece con la finalidad de la susodicha oferta especial, la
que sólo adquiere sentido en el contexto de la empresa en la
que se funde en un sola unidad el capital y el trabajo, con
miras a generar riqueza y valor. De ahí que la oferta especial
se enderece hacia las organizaciones solidarias y hacia los
trabajadores. Se desea suscitar y profundizar, en el seno de
los instrumentos de producción, el pluralismo de formas de
organización del trabajo - privada y solidaria - y de distribución
de la riqueza - accionariado privado y trabajador -, así como el
avance de la democracia participativa, valores a cuyo servicio
se debe destinar una parte importante del esfuerzo de
1170
1171
promoción del acceso a la propiedad. Se desvirtúa el sentido

del segundo inciso del artículo 60 de la CP, si se pretende que
cada vez que el Estado se dispone a vender una cosa o bien
de su propiedad, deba previamente ofrecerlo a los trabajadores
y a las organizaciones solidarias. La oferta especial se justifica
y se muestra como factor dinámico de cambio del actual statu
quo económico, propósito del Constituyente, únicamente
cuando ella recae sobre las participaciones del Estado en las
empresas” (subrayas no originales).
“Posteriormente, la ya mencionada sentencia C-392 de 1996, MP

Alejandro Martínez Caballero, tuvo que estudiar una demanda
contra el artículo 20 de la Ley 226 de 1995, que establece que en
caso de enajenación accionaria entre órganos estatales, o de
venta de activos estatales distintos de acciones o bonos, el Estado
no está obligado a ofrecer condiciones especiales de compra a los
trabajadores y organizaciones solidarias. El actor consideraba que
esa restricción desconocía el derecho de preferencia ordenado por
el artículo 60 superior, ya que éste cubría la venta de toda clase
de bienes estatales. La Corte, retomando los criterios de la
sentencia C-474 de 1994, negó el cargo, y reiteró que el artículo
60 superior no establecía un derecho de preferencia para toda
venta de bienes estatales sino exclusivamente para la enajenación
de participaciones estatales en el capital. Igualmente la Corte
consideró que la exclusión del derecho de preferencia en la venta
de acciones entre entidades públicas también respetaba el
mandato del inciso segundo del artículo 60 superior, pues éste se
aplica a los procesos de privatización de las empresas estatales, y
por ello “no es imperativo en aquellos casos en los cuales no se
1171
1172
está efectuando una transferencia de propiedad del sector público

a los particulares sino que se está realizando una venta entre
entidades públicas.
“Finalmente, la sentencia C-632 de 1996, MP Hernando Herrera

Vergara, estudió una demanda contra el artículo 5o. del Decreto
No. 1297 de 1994. Según el actor, esa norma desconocía el
derecho de preferencia del artículo 60 superior, al no prever
condiciones especiales a los trabajadores y a las organizaciones
solidarias para acceder a las acciones del Banco Central
Hipotecario. La Corte negó el cargo, pues concluyó que la norma
no regulaba una hipótesis de privatización de la participación
estatal en una empresa, que es el ámbito de aplicación del inciso
segundo del artículo 60 superior, sino que disponía la
transferencia al Instituto de Seguros Sociales de ciertas acciones
del Banco Central Hipotecario, para pagar la deuda generada en
la inversión y manejo de las reservas de ese Instituto. La
sentencia concluyó que la norma acusada establecía una dación
en pago entre entidades públicas, y no una privatización de la
participación estatal en una empresa, y por ello no vulneraba el
artículo 60 superior. Dijo entonces la sentencia:
“La situación jurídica regulada en la norma censurada no se

subsume en la hipótesis del inciso segundo del artículo 60 de
la Carta, reglamentado por la Ley 226 de 1995, por cuanto no
versa acerca de la transmisión de la propiedad accionaria del
Estado con destino a los particulares, dentro de un proceso de
privatización que deba seguir las reglas constitucionales
asignadas para ese fin. De ahí, que no tenga fundamento
1172
1173
alguno la obligación de diseñar las medidas necesarias para

que el Estado garantice la democratización en la enajenación
de la titularidad de su propiedad accionaria, ni la de preparar
un programa previo de enajenación del bien estatal, con miras
hacia la privatización del mismo, ni la de ofrecer en
"condiciones especiales" la propiedad accionaria en venta,
respetando el derecho de preferencia, de los trabajadores y las
organizaciones solidarias”.
“22. El anterior recuento jurisprudencial muestra que la Corte, al

precisar el ámbito de aplicación del derecho de preferencia
establecido por el inciso segundo del artículo 60 superior, ha
indicado que éste no cubre toda venta de activos ni la enajenación
de acciones entre entidades públicas. Y estas limitaciones son
perfectamente razonables. En efecto, si la finalidad de esa norma
es favorecer la democratización de la propiedad en los procesos
de privatización, entonces no es sensato aplicarla a las
transferencias entre entidades públicas, que no implican ningún
traslado de propiedad estatal a los particulares. Y la exclusión de
la venta de los activos estatales del mandato de ese inciso
segundo del artículo 60 también es razonable pues, como ya lo
señaló esta Corte, “la obligada oferta de venta de todos los activos
estatales, en condiciones especiales, a los trabajadores u
organizaciones solidarias, entre otras consecuencias perniciosas,
paralizaría la actividad estatal, desbordaría la capacidad y el
interés de compra de este sector y no atendería a la finalidad de la
1173
1174
situación de favor contenida en el citado artículo de la Constitución

(Subrayado fuera de texto).589”
“Por consiguiente, la doctrina desarrollada en la presente

sentencia armoniza con esos precedentes, pues la Corte está
simplemente reiterando que el derecho de preferencia previsto por
el artículo 60 superior se aplica a la enajenación de la
participación estatal en el capital social de las empresas, y no a la
venta de cualquier bien estatal. (…)
“23. (…) Es pues claro que la ratio decidendi de esas sentencias

es idéntica a la que sustenta la presente decisión, esto es, que el
derecho de preferencia previsto por el inciso segundo del artículo
60 de la Carta se aplica a la enajenación de la participación estatal
en el capital social, pero no cubre toda venta de activos o de
bienes estatales. La única innovación conceptual que introduce la
presente sentencia es simplemente precisar por qué la expresión
“acciones” de esa norma constitucional debe ser entendida en
forma amplia, e incluye toda participación estatal en el capital
social.”
“6- La Corte también ha establecido que, conforme a su propio tenor

literal, el mandato específico del inciso segundo del artículo 60 de la
Carta, se aplica a la venta de propiedad accionaria, por lo cual la
589 Sentencia C-392 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 3.4., criterio
reiterado en las sentencias C-392 de 1996 y C-632 de 1996.
1174
1175
oferta especial que esta norma prevé no es imperativa en la venta

de los otros bienes del Estado. Ha dicho al respecto esta
Corporación:”
"La obligada oferta de venta de todos los activos estatales, en

condiciones especiales, a los trabajadores u organizaciones
solidarias, entre otras consecuencias perniciosas, paralizaría la
actividad estatal, desbordaría la capacidad y el interés de
compra de este sector y no atendería la finalidad de la situación
de favor contenida en el citado artículo de la Constitución.
(...)
Se desvirtúa el sentido del segundo inciso del artículo 60 de la

CP, si se pretende que cada vez que el Estado se dispone a
vender una cosa o bien de su propiedad, deba previamente
ofrecerlo a los trabajadores y a las organizaciones solidarias.
La oferta especial se justifica y se muestra como factor
dinámico de cambio del actual statu quo económico, propósito
del Constituyente, únicamente cuando ella recae sobre las
participaciones del Estado en las empresas.590"
“Por consiguiente, la Corte considera que también se ajusta a la

Carta la segunda parte del artículo impugnado, según el cual la
venta de activos estatales distintos a las acciones o bonos queda
excluida de la regulación de la Ley 226 de 1995 y se somete a las
reglas generales de contratación.” (...)
590Sentencia C-474/94 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 3.4
1175
1176
7.1.2.7.3. El legislador puede establecer mecanismos

especiales para otros activos del Estado
Sin detrimento de lo planteado en el punto anterior, el legislador
podría establecer mecanismos especiales de participación de
grupos vulnerables en la privatización de otros activos del Estado.
“7. (…)
“Algo similar sucede con la regla constitucional prevista por el

inciso segundo del artículo 60 y que desarrolla el principio de
democratización de la propiedad. Así, el hecho de que la
obligación del Estado de ofrecer sus acciones a los trabajadores, a
las organizaciones de trabajadores y a las organizaciones
solidarias, tenga jerarquía constitucional, no lleva a concluir que el
Legislador no puede establecer esa preferencia para otro tipo de
sociedades. Si la argumentación realizara una inferencia en
sentido contrario, incurriría en un error al creer que con la
negación del antecedente del predicado de un enunciado
normativo de obligación –una sociedad no constituida por
acciones- deba deducirse necesariamente la negación de su
consecuente– la imposibilidad para enajenar su participación a los
trabajadores y organizaciones solidarias o de trabajadores-. Esta
posibilidad lógica cabe cuando las disposiciones son expresa y
literalmente construidas con una estructura exceptiva, como
ocurriría si la regla estipulara que sólo puede ofrecerse
preferencialmente la participación en acciones que tenga el
Estado en una empresa, a los trabajadores y a las organizaciones
solidarias y de trabajadores. Sin embargo, es claro que éste no es
el caso, y por tanto bien podía el legislador extender la esfera de
1176
1177
acción del derecho de preferencia previsto por el artículo 60

constitucional.
En una ocasión anteriores, esta Corte ya había expresamente

señalado la legitimidad de una medida legislativa de esa
naturaleza. En efecto, la sentencia C-392 de 1996, MP Alejandro
Martínez Caballero, tuvo que estudiar una demanda contra el
artículo 20 de la Ley 226 de 1995, que establece que la venta de
activos estatales distintos de acciones o bonos se sujeta a las
reglas generales de contratación, y no debe el Estado ofrecer
condiciones especiales de compra a los trabajadores y
organizaciones solidarias. La Corte concluyó que esa disposición
era exequible, pues el artículo 60 de la Carta no preveía un
derecho de preferencia para toda venta de un bien estatal sino
únicamente para la enajenación de participaciones estatales en el
capital social. Sin embargo, la sentencia precisó que esa limitación
del derecho de preferencia establecido directamente por la
Constitución, no excluía que la ley pudiera consagrar un
mecanismo semejante para la venta de otros activos estatales.
Dijo entonces la Corte en esa sentencia:
“La exequibilidad del artículo acusado no significa que la ley no

pueda establecer, en esos otros eventos de venta de activos
estatales, mecanismos especiales para favorecer el acceso a
la propiedad de parte de grupos sociales débiles o marginados,
pues tales desarrollos legales tienen claro sustento
constitucional en el carácter social del Estado colombiano (CP
art. 1º), en la búsqueda de una igualdad real y efectiva (CP art.
13) y en el propio principio contenido en el inciso primero del
1177
1178
artículo 60, según el cual el Estado debe promover el acceso a

la propiedad. Simplemente la Corte está afirmando que en
tales situaciones no se aplica el derecho especial de
preferencia consagrado por el inciso segundo en beneficio de
trabajadores y organizaciones solidarias y por ende no está
obligado el Legislador a establecer condiciones especiales en
favor de estos grupos sociales, aun cuando el Legislador
puede desarrollar mecanismos de esa naturaleza, si lo
considera conveniente para el fomento del acceso a la
propiedad” (subrayas no originales…)” (…)
17. La Constitución de 1991, al consagrar un Estado social de

derecho (CP art. 1º), reafirma la función social de la propiedad
(CP art. 58). El principio que obliga a facilitar su
democratización, busca promocionar que ciertos grupos
tengan acceso a ésta utilizando mecanismos como la
consagración de un derecho preferencial, en favor de los
trabajadores y organizaciones solidarias de sus empresas. En
este sentido, puede constatarse que el artículo 57 la Carta
estipula que “la ley podrá establecer los estímulos y los
medios para que los trabajadores participen en la gestión de
las empresas”. Por su parte el artículo 58 superior ordena al
Estado proteger y promover “las formas asociativas y
solidarias de propiedad” mientras que el inciso primero del
artículo 60 ordena la promoción del “acceso a la propiedad”.
(…)
RESUELVE
1178
1179
Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas contenidas en el

artículo 1º de la Ley 226 de 1995, que literalmente dicen: “en
general, a su participación en el capital social de cualquier empresa”,
“participaciones sociales” y “lo mismo que cualquier forma de
participación en el capital de una empresa”,
SENTENCIA C-392-96
“7” (...)
“De un lado, la exequibilidad del artículo acusado no significa que

la ley no pueda establecer, en esos otros eventos de venta de
activos estatales, mecanismos especiales para favorecer el
acceso a la propiedad de parte de grupos sociales débiles o
marginados, pues tales desarrollos legales tienen claro sustento
constitucional en el carácter social del Estado colombiano (CP art.
1º), en la búsqueda de una igualdad real y efectiva (CP art. 13) y
en el propio principio contenido en el inciso primero del artículo 60,
según el cual el Estado debe promover el acceso a la propiedad.
Simplemente la Corte está afirmando que en tales situaciones no
se aplica el derecho especial de preferencia consagrado por el
inciso segundo en beneficio de trabajadores y organizaciones
solidarias y por ende no está obligado el Legislador a establecer
condiciones especiales en favor de estos grupos sociales, aun
cuando el Legislador puede desarrollar mecanismos de esa
naturaleza, si lo considera conveniente para el fomento del acceso
a la propiedad.”
1179
1180
7.1.2.7.4. La venta de otros activos no puede

disfrazar la venta de participación accionaria
La Corte Constitucional advierte que con la privatización de otros
activos del Estado no se esté disfrazando una venta de la
participación accionaria y en consecuencia desconociendo los
derechos de los trabajadores y organizaciones solidarias. Dice así
“8- De otro lado, si bien la venta de activos estatales no está

sujeta al derecho de preferencia del inciso segundo del artículo 60
de la Carta, pues una cosa es la venta de propiedad accionaria y
otra la venta de activos estatales, la Corte recuerda que en
anteriores decisiones ya había establecido que esa distinción debe
ser interpretada y aplicada "con prudencia591". En efecto, la Corte
ha señalado que pueden presentarse "situaciones límite", en las
que "al socaire de una aparente venta de activos de una empresa
estatal, en el fondo, se lleve a cabo la enajenación de su
participación, sustrayendo por esta vía a los trabajadores y
organizaciones solidarias la posibilidad que les depara la norma
constitucional. Es evidente que en estos eventos, a los cuales se
refiere la sentencia anterior de esta Corte, la distinción carece de
sustento y no podrá formularse. El examen de la realidad de una
particular negociación, deberá hacerse caso por caso592."
591 Ver sentencias C-074/93 y C-474/94.

592 Sentencia C-474/94 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 3.4.
1180
1181
7.1.2.7.5. Las condiciones para la venta de

participaciones estatales deben favorecer el
patrimonio público
Las condiciones especiales establecidas en el artículo 60 de la
Constitución Política para los trabajadores y organizaciones
solidarias y de trabajadores en la venta de las participaciones del
Estado en las empresas no pueden implicar un perjuicio para el
patrimonio público. Estas condiciones pueden significar ventajas
en plazos, precios, financiación especial o cualquier otro incentivo
tendiente a democratizar la propiedad accionaria, siempre que no
implique daño patrimonial para el Estado.
También es posible la utilización del sistema de martillo o de

cualquier otro mecanismo que garantice la democratización de la
propiedad accionaria. En el caso de la participación en el proceso
de los trabajadores y organizaciones solidarias y de trabajadores
estos mecanismos pueden ser utilizados siempre que se garantice
la participación entre iguales. Dice así la Corte Constitucional en la
“c) La materia (…)
“En desarrollo del anterior precepto superior, el Decreto 663/93,

para un sector empresarial, (sistema financiero), estableció un
régimen de venta de las participaciones estatales,
principalmente en sus artículos 303 a 312. En estos se
describe el procedimiento siguiente: El Estado realizará la
venta a favor de quienes "presenten las condiciones de
adquisición más ventajosas" (art. 303), con lo cual, se afirma
desde el comienzo, que la enajenación en ninguna de las
hipótesis previstas en la Carta y en el propio articulado del
1181
1182
decreto, se hará por fuera del marco de referencias

económicas que favorezcan el patrimonio público, excluyendo
variables de gratuidad o liberalidad en favor de persona alguna.
Esto, no sólo es conforme al artículo 60 de la C.P., en cuanto,
las condiciones para acceder a la propiedad que establece no
implican que el Estado deba donar o auxiliar, en el traslado del
dominio de sus bienes a ningún particular, trátese de trabajador
de la empresa o de organización solidaria y de trabajadores.
Pues resultaría, además, extraño al sistema de la Carta, que
prohíbe tajantemente tal posibilidad (art. 355).”
“Ha sostenido la Corporación que esas condiciones

especiales, "pueden consistir en la creación de medios
expeditos y favorables de financiación para la adquisiciones de
acciones, el establecimiento de condiciones financieras
ventajosas (plazos, precio y financiación especial) o cualquier
otro incentivo que haga real el propósito del constituyente de
democratizar la propiedad accionaria estatal", lo que no quiere
decir que el Estado deba abandonar su cuidado sobre los
bienes de que es titular, ni su mejor recuperación y aumento,
sino que, el fin de la norma, es establecer un régimen
preferencial, desigual por mandato del orden superior,
justificado en la indicada justicia distributiva, a favor de los
trabajadores de la empresa, de las organizaciones solidarias y
de trabajadores y frente a los postores o compradores del
público en general. Con lo cual se busca poner límites a los
procesos de concentración de la riqueza, propios de las
economías liberales o de mercado.”
“Otro elemento propio del régimen de venta comentado, tiene

que ver con la necesidad de su "publicidad" y "libre
1182
1183
concurrencia", que se encuentran ampliamente acordes con los

principios constitucionales de libertad, participación, trabajo,
solidaridad y prevalencia del interés general (art. 1o.),
orientados a procurar claridad, transparencia, pulcritud, no
discriminación, sino por el contrario, beneficios restablecedores
para los sectores sociales más débiles.”
“El procedimiento de "martillo", consagrado en el decreto y que

es el motivo de la impugnación al artículo 303, no es el único
método previsto en aquel, pues se preveen "otros
procedimientos en condiciones de amplia publicidad y
concurrencia" (num. 2o. inc. 3o.); procedimientos que deberán
ejecutarse "según el programa de enajenación que apruebe en
cada caso el Consejo de Ministros" (art. 304 ibidem).
“Este programa contendrá las medidas conducentes a

democratizar la participación estatal y otorgará las condiciones
especiales a los trabajadores, sus organizaciones y las
solidarias. Programa, entonces, que condiciona el
funcionamiento de los martillos u otros procedimientos que se
implementen. Luego será en cada caso, la modalidad del
mismo lo que vendrá a otorgar al proceso su particular
característica. El criterio de la Corte, luego de la sentencia C-
37/94, con apoyo en el cual se declaró la inexequibilidad del
porcentaje del 15% a que se refería el inciso 3o. del artículo
306 del decreto, según el cual cuando se adopte el sistema de
martillo, en ejecución del señalado programa, en la venta a los
trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores de las
acciones de la Nación, por parte de las entidades
descentralizadas o el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, se utilizará el dicho mecanismo de remate, en
1183
1184
forma cerrada o por franjas, de manera que no compitan en el

mismo, sectores desiguales, por el interés de la empresa, y
sometiéndose en todo caso al trato favorable, representado en
las "condiciones especiales" a que se refiere el artículo 60 de la
Carta.
“El error del libelista consiste en considerar aisladamente, por

fuera del sistema del decreto, la institución del "martillo" que,
combinada con la publicidad y libre concurrencia, resulta un
instrumento no desaconsejado para la disposición de bienes
públicos, cuya venta directa y sin la necesaria publicidad y
concurrencia, puede originar sospechas e insatisfacción
colectivas, más o menos justificadas según el caso.”
7.1.2.7.6. La compra y venta de títulos se sujeta al

derecho privado
La Corte Constitucional encontró exequible la norma que
estableció que las operaciones de compra, venta y negociación de
títulos que realice el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se
sujeten al derecho privado fundamentándose en la naturaleza y
dinámica de dichas operaciones que hacen absurda la aplicación
del derecho público. Dice así la Sentencia C-023 de 1996:
“D. CONCLUSIÓN” (...)
“Artículo 45 de la ley 179 de 1994. - Se acusa este artículo porque

dispone que las operaciones de "compra, venta y negociación de
títulos que realice el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se
sujetarán a las normas del derecho privado". Como se ve, también
la acusación contra esta norma, es parcial.
1184
1185
“Este artículo hay que interpretarlo y aplicarlo en concordancia con

el artículo 44 de la misma ley 179, que prevé diversas operaciones
sobre títulos valores de deuda pública, en los mercados primario y
secundario. Es claro que a este tipo de operaciones tienen que
aplicarse las normas del derecho privado, y no el "estatuto general
de contratación pública" a que se refiere el último inciso del
artículo 150 de la Constitución.”
“Sería absurdo exigir que los particulares que puedan adquirir,

tener o enajenar títulos valores de deuda pública, se sujeten en su
negociación a las reglas del derecho público. Además, lo relativo
al régimen jurídico al cual se somete el Estado en sus operaciones
contractuales es materia reservada al legislador.”
7.1.2.8. De los rendimientos financieros

Los rendimientos financieros son un recurso de capital que el
artículo 31 del Estatuto Orgánico del Presupuesto considera en
forma independiente de los recursos del balance del Tesoro, a
pesar de ser uno de los elementos de su elaboración. En efecto,
los rendimientos financieros son ingresos que se generan durante
el ejercicio y que al consolidarse arrojan el resultado obtenido
durante la vigencia, resultado que está representando en los
activos del balance del Tesoro.
7.1.2.9. De los recursos del balance del Tesoro

La ecuación contable fundamental define que los activos son
iguales al pasivo más el patrimonio. Visto de una forma menos
técnica dicha ecuación significa que los bienes con que cumple su
razón social una empresa pueden ser propios o de terceros.
1185
1186
El balance general es el estado financiero que permite cuantificar

los bienes y derechos que tiene la empresa y establecer a quién
pertenecen.
El Estado no es ajeno a esta definición, por ello el concepto de

recursos del balance hace relación a los recursos excedentes
provenientes del movimiento de los activos, los pasivos y el
patrimonio.
La existencia del excedente es el elemento sustancial a establecer

cuando se quiere hacer uso de los recursos del balance, lo cual en
términos presupuestales significa que los recursos deben estar
libres de afectación. En consecuencia, el movimiento del balance
en sí solo no genera disponibilidad, debe evaluarse si en realidad
se cuenta con un recurso disponible para evitar que con su
incorporación al presupuesto se genere un déficit fiscal.
Como ya se mencionó la mayor parte de los recursos que se

generan por los movimientos del balance no son en realidad
ingresos. La venta de un activo fijo por su valor en libros, teniendo
en cuenta la depreciación, solo representa un cambio en la
composición de la liquidez del balance, pero la situación financiera
es idéntica. De la misma forma la venta puede significar una
pérdida si se realiza por un valor inferior al registrado en los libros.
La única operación que significa ingreso es cuando el activo se
vende por un valor superior al registrado en libros y únicamente en
el valor que lo excede, caso en el cual la utilidad de la venta se
consolidará con el resultado general del ejercicio contable.
En conclusión la venta de activos en sí misma no genera

disponibilidad para incorporar los recursos al presupuesto, se
requiere de una evaluación financiera que permita determinar si al
1186
1187
final del ejercicio, tanto las operaciones ordinarias como las

extraordinarias, entre ellas la venta de activos, generaron
excedentes. Sin embargo, ¿qué sucede cuando se vende un activo
por motivos de actualización tecnológica o para atender el servicio
de la deuda? ¿Debe esperarse hasta el final del ejercicio?
¿Cuándo son en realidad los recursos del balance recursos
presupuestales por estar libres y disponibles?
Estas preguntas son de fácil respuesta para una entidad del sector
privado. A ella no le cabe duda que los recursos se pueden utilizar
cuando provienen de utilidades y cuando estas están
representadas en dinero o en activos de fácil convertibilidad en
dinero, o que con su convertibilidad en dinero no se altere el
cumplimiento del objeto social de la empresa. En efecto, si las
utilidades de la empresa están representadas en activos fijos y
esos activos fijos corresponden a la planta industrial, es obvio que
su conversión en dinero, así sea fácil, alterará en forma importante
su desempeño.
También es evidente que para una empresa la venta de activos

obsoletos o de cercano riesgo de estarlo para cambiarlos por
tecnología de punta es una decisión más que deseable, urgente de
adoptar. Similar razonamiento surge cuando la empresa está
afectada por una deuda de alto costo y considera que dispone de
activos improductivos que pueden ayudarle a mejorar el perfil de
sus pasivos, entonces no duda en adoptar la decisión que
financieramente favorezca sus intereses.
Para el sector público estos razonamientos son aplicables en un

todo y por ello puede decirse que los recursos del balance se
encuentran libres y disponibles cuando corresponden a reales
1187
1188
incrementos del patrimonio, se actualiza o mejora la infraestructura

con la cual se atiende el objeto social o se mejoran los perfiles de
la deuda.
7.1.2.10. Ingresos de los establecimientos públicos

Los ingresos de los establecimientos públicos no forman parte de
los ingresos corrientes de la Nación ya que pertenecen a una
persona jurídica diferente de la Nación.
Esta precisión que hace la Corte Constitucional nació de la disputa

permanente por definir la base de cálculo de los recursos que
deben ser transferidos a las entidades territoriales en virtud de lo
dispuesto en los artículos 356 y 357 de la Constitución. Dice así la
“7.8 (...)
“Es claro, entonces, que los ingresos de los establecimientos

públicos no forman parte de los ingresos corrientes de la Nación,
no sólo porque nunca han estado clasificados en esa categoría,
sino, además, porque pertenecen a una persona jurídica distinta
de la Nación, que cuenta con autonomía administrativa, financiera
y patrimonial y cuyos recursos están destinados a atender las
funciones administrativas y los servicios públicos que les
correspondan según la ley. Por esta razón, el cargo según el cual
las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución
porque sustraen del concepto de ingresos corrientes de la Nación
las rentas de los establecimientos públicos no está llamado a
prosperar.”
1188
1189
7.2 Gasto presupuestal

Ahora bien, si por gastos se entienden las decisiones de utilización
de los recursos que disminuyen el patrimonio, la definición de los
gastos presupuestales también encuentra una enorme dificultad
conceptual ya que una importante parte de ellos no lo son.
La adquisición de activos, el incremento de la infraestructura física

y en general todo aquello que se adquiera, no se consuma de
inmediato y se pueda utilizar para obtener beneficios en el futuro
son en realidad activos del Estado.
Considerar la adquisición de activos como un gasto presupuestal

conlleva a que al momento en que se causan las depreciaciones
de los activos fijos o se amortizan los cargos diferidos que es
cuando el activo cumple con la misión para la cual fue adquirido y
se consume, así sea en parte, no tenga ningún efecto
presupuestal, son una especie de gastos adquiridos por
anticipado. En cualquier caso toda disminución de activos debe
incluirse en el presupuesto de gastos.
De acuerdo con todo lo anterior tenemos que definir el

presupuesto se torna particularmente difícil, ya que los ingresos y
gastos, o al menos parte de ellos, no lo son, tampoco es un flujo
de caja porque a pesar de lo dispuesto en el artículo 35 de la ley
orgánica sobre la elaboración del presupuesto de ingresos sobre la
base del recaudo, el artículo 31 permite incorporar al presupuesto
los recursos del crédito con fundamento en los cupos dados por el
Congreso.
Es aún más distante el concepto de gasto de la caja ya que el

desembolso del dinero no es el que determina la existencia de un
1189
1190
gasto, sino la disminución o utilización del activo, cualquiera que

sea su denominación.
Estas apreciaciones pueden explicar por qué ninguna ley orgánica

se ha ocupado de incluir una definición sobre el particular. Dadas
estas precisiones e imprecisiones conceptuales no es posible
llegar a una definición que incluya todas las variables analizadas,
razón por la cual no se intentará ninguna en especial.
7.2.1 Definiciones de los gastos de funcionamiento, de

inversión y del gasto social. Relación con el Sistema General
de Participaciones
Se entiende por gastos de funcionamiento los necesarios para la
operación del Estado y por gastos de inversión, aquellos que
generan riqueza, desarrollo económico o social e implican retornos
futuros.
El Decreto 4579 de 2006 sobre liquidación del presupuesto de la

vigencia fiscal de 2007 define los gastos de funcionamiento e
inversión así:
“Gastos de Funcionamiento. Son aquellos que tienen por objeto

atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad
con las funciones asignadas en la Constitución Política y la Ley.
“Gastos de inversión. Son aquellas erogaciones susceptibles de

causar réditos o de ser de algún modo económicamente
productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización
perdurable, llamados también de capital por oposición a los de
funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a
1190
1191
extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados

a crear infraestructura social.”
“La característica fundamental de este gasto debe ser que su

asignación permita acrecentar la capacidad de producción y
productividad en el campo de la estructura física, económica y
social.” (…)
En la práctica, establecer la frontera entre los gastos de

funcionamiento e inversión representa importantes dificultades
especialmente para quien actúa como evaluador del presupuesto.
Una herramienta útil para establecer dicha frontera puede ser la
información registrada en el Banco de Proyectos que indica las
actividades que se requieren para lograr llevarlos a buen término.
Es de advertir que el registro en el Banco de Proyectos tampoco
significa una garantía absoluta que los gastos en él incluidos sean
de inversión.
La Corte Constitucional considera que los recursos del Sistema

General de Participaciones pueden destinarse a atender tanto
gastos de funcionamiento como de inversión social pues mantener
la dicotomía entre ellos implicaría realizar obras que no podrían,
por ausencia de recursos, ser puestas posteriormente en
operación.
También se manifestó en relación con el Situado Fiscal, cuyos

recursos pueden destinarse a financiar los gastos de
funcionamiento de la educación y la salud pues su destino es
1191
1192
financiar en forma general la prestación de dichos servicios. Dicen

así las sentencias.
“b. La Materia. (…)
“Lo anterior, impone ahora a esta Corporación precisar los

contenidos de estos conceptos. En Colombia, como en otros
países, en materia presupuestal se distingue entre gastos de
funcionamiento y gastos de inversión, lo que busca diferenciar los
destinados a consumo por parte del Estado, de los gastos
productivos que generen riqueza y desarrollo. Sin perjuicio de las
distintas opiniones planteadas sobre la movil línea divisoria entre
los dos conceptos puede afirmarse que los gastos de inversión se
caracterizan por su retorno en término del beneficio no inmediato
sino en el futuro. El elemento social agregado a los gastos de
inversión, tiene un componente intenso de la remuneración de los
recursos humanos que hacen posible el área social.” (…)
“Una interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta

podría dar a entender que la participación de los municipios en los
ingresos corrientes sólo puede estar destinada a gastos de
inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la formación
bruta de capital fijo en el sector social respectivo, puesto que la
norma constitucional habla expresamente de "inversión" y no
menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y
financiero, en general se tiende a oponer los gastos de inversión y
los de funcionamiento. Sin embargo la Corte considera que esa
1192
1193
interpretación no es admisible por cuanto ella comporta

conclusiones contrarias a los propios principios y valores
constitucionales. En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera
establecido una rígida dicotomía entre los gastos sociales de
inversión y los gastos sociales de funcionamiento, entonces
tendríamos que concluir que un municipio, por medio de su
participación en los ingresos corrientes de la Nación, podría
financiar la construcción de una escuela o de un hospital, pero no
podría pagar los salarios de los médicos y los profesores
respectivos. Esta conclusión es inaceptable puesto que el objetivo
de la inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar
la producción de determinados bienes físicos -como si éstos
fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar general y
satisfacer las necesidades de las personas, en especial de
aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no
haber tenido una equitativa participación en los beneficios del
desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas (CP art.
324, 350, 357 y 366). Así, el artículo 366 de la Carta señala que
"el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo
fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y
de agua potable."
“6.7” (...)
1193
1194
“En segundo lugar, el literal a) del Parágrafo 1º, inserto en la

enumeración legal de los recursos que no se podrán destinar a
gastos de funcionamiento, es contrario a la Constitución y, en
consecuencia, se habrá de declarar inexequible. Ello, por cuanto
hace referencia al situado fiscal; sin embargo, observa la Corte
que, en virtud del artículo 356 de la Carta, los recursos del situado
fiscal ya cuentan con una destinación específica, cual es la de
proveer lo atinente a la educación y la salud en las entidades
territoriales, bajo la filosofía del traslado de competencias desde la
Nación hacia aquéllas. Como existe un mandato constitucional
expreso, en este mismo artículo, en el sentido de que no podrá
haber asignación de competencias a las autoridades que no esté
acompañada por los recursos suficientes para atenderlas, debe
concluirse que los gastos de funcionamiento que genere el
ejercicio de las competencias territoriales en estas materias sí se
pueden financiar con recursos del situado fiscal. En otros
términos: como son dineros que están específicamente destinados
por la Constitución para financiar, en general, los servicios de
educación y salud, es imposible interpretar el artículo 356 Superior
en el sentido de excluir a los gastos de funcionamiento de entre
los que serán atendidos con tales recursos, ya que el
Constituyente no distinguió entre los gastos de funcionamiento y
los gastos de inversión para efectos del situado fiscal; por lo
mismo, el literal a) bajo estudio vulnera la Carta Política, y será
expulsado del ordenamiento.“
El artículo 350 de la Constitución estableció que la ley de

apropiaciones deberá tener un componente denominado “gasto
público social”, según la definición que hiciera la Ley Orgánica del
1194
1195
Presupuesto. El artículo 17 de la Ley 179 de 1994 Orgánica del

Presupuesto, que corresponde al artículo 41 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto compilado por el Decreto 111 de 1996, definió el
gasto público social como los gastos de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y los tendientes al
mejoramiento de la calidad de vida de la población, que se
atiendan tanto con gastos de funcionamiento como de inversión.
La Corte Constitucional resaltó el mandato constitucional según el

cual el presupuesto de inversión no puede disminuirse
porcentualmente de un año a otro con respecto al monto total de
gastos de la ley de apropiaciones.
También precisó la Corte Constitucional que la clasificación del

anexo del gasto público social obedece a la establecida para el
presupuesto por la Ley Orgánica y que por pertenecer a la ley
anual del presupuesto dicho anexo solo puede ser modificado por
ley. Dice así la Sentencia C-541 de 1995:
“Segunda.- El Gasto Público Social.
“De conformidad con el artículo 350 de la Constitución, "La ley de

apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto
público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según
definición hecha por la ley orgánica respectiva". Y agrega:
"Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación".
1195
1196
“La norma transcrita atribuye inequívocamente a la ley orgánica de

presupuesto la misión de definir el gasto público social. Por ello, la
ley 179 de 1994, en su artículo 17, inciso primero, lo define así:
"Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la

solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, programados tanto en funcionamiento como
en inversión".
“Y según el inciso segundo del mismo artículo 17, "El Presupuesto

de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en
relación con el del año anterior respecto con (sic) el gasto total de
la correspondiente ley de apropiaciones".
“El anexo de la ley de presupuesto, parte de ésta, identifica las

partidas destinadas al gasto público social, sencillamente, para
facilitar la comparación a que se refiere el inciso segundo.”
“Tercera.- Por qué el inciso tercero del artículo 17 de la ley 179 de

1994, no es inexequible.”
“Al parecer, consideran los demandantes que todas las partidas

que integran el gasto público social tendrían que estar agrupadas
en un solo capítulo de la ley de apropiaciones. Ello no es así, por
las siguientes razones.”
“Definido el gasto público social, según lo ordena la Constitución,

como aquel destinado a solucionar necesidades insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda,
etc., es apenas lógico que las partidas correspondientes figuren en
1196
1197
los capítulos respectivos. No hay que olvidar que según el artículo

16 de la ley 179, "El Presupuesto de Gastos se compondrá de los
gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los
gastos de inversión". Y que según el inciso segundo del mismo
artículo, estos gastos se presentarán así:”
"Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes

secciones que corresponderán a: La Rama Judicial, la Rama
Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada
Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos
Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio
de la Deuda Pública. En el Proyecto de presupuesto de inversión
se indicarán los Proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual
de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional".
“Es claro, en consecuencia, que una partida destinada a la

construcción de escuelas, por ejemplo, irá en el presupuesto del
Ministerio de Educación, en tanto que otra para edificar hospitales
irá en el del Ministerio de Salud.”
“De otra parte, el anexo a que se refiere el inciso tercero del

artículo 17 de la ley 179, hace parte de la ley de apropiaciones, no
es extraño a ella. Por esta razón, si el verbo agrupar que se
emplea en el inciso primero del artículo 350 de la Constitución, se
entendiera como una exigencia de hacer constar separadamente
todas las partidas del gasto público social incluídas en el
Presupuesto, al describirlas, identificándolas debidamente en este
anexo, quedaría cumplida tal exigencia.”
1197
1198
“No puede pensarse que la Constitución reglamente en detalle

cómo se hace el Presupuesto de Rentas y la Ley de
Apropiaciones. Tal detalle está en la ley Orgánica del
Presupuesto, según lo prevé el artículo 352 de la misma
Constitución.”
“Lo que importa, en definitiva, es la incorporación en la ley de

apropiaciones de las partidas destinadas al gasto público social. Y
el anexo previsto por el inciso demandado, permite comprobar el
cumplimiento de la Constitución en esta materia.”
“De otra parte, como se ha dicho, el anexo explicativo de las

partidas destinadas al gasto público social, hace parte de la ley de
presupuesto. En consecuencia, no es aceptable la afirmación de
los demandantes en el sentido de que el Gobierno podría
modificar tal anexo por medio de un decreto. Se repite: por ser
parte de la ley, sólo es posible su modificación por medio de otra
ley.”
“En consecuencia, se declarará exequible el inciso tercero

demandado.”
7.2.1.1. Definición de gasto público social

De acuerdo con el artículo 350 de la Constitución Política, la
respectiva ley orgánica definirá el gasto público social. La Ley
Orgánica del Presupuesto se ocupó del tema en el artículo 17 de
la Ley 179 de 1994 compilado en el Decreto 111 de 1996 como el
artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación. No obstante, la Corte Constitucional precisa que no tienen
la categoría de gasto público social únicamente los gastos que se
1198
1199
señalen en la ley orgánica. Dicen así las sentencias de la Corte

Constitucional:
“Como lo ha descrito la jurisprudencia de la Corte, a pesar de la

dificultad para otorgar una definición sobre el tópico
suficientemente comprehensiva, el gasto público social es
comprendido como “… aquel cuyo objetivo es la solución de las
necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en
inversión, y dado que la educación ha sido señalada como objetivo
fundamental del estado social de derecho”.593
Esta definición demuestra el vínculo necesario entre la vigencia

del gasto público social y la satisfacción de derechos
constitucionales. Su objetivo no es otro que financiar aquellos
campos de la acción estatal que conforman el mínimo vital de las
comunidades y que, por ende, las habilitan materialmente para el
ejercicio de los demás derechos. (…)
En ese orden de ideas, el gasto público social es una designación

presupuestal forzosa, de raigambre constitucional, que busca
garantizar la financiación de los mínimos materiales mencionados.
Esta naturaleza se hace evidente al analizar el contenido del
artículo 350 C.P., que ordena que dentro de la ley de
593
Corte Constitucional, sentencia C-375/10 (M.P. Mauricio González Cuervo).
1199
1200
apropiaciones se prevea un componente denominado gasto

público social, el cual (i) tiene prioridad sobre cualquier otra
asignación, salvo en los casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional; (ii) debe distribuirse de manera territorial y a
partir del análisis sobre el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y
administrativa, conforme la ley. Esta misma condición es
reafirmada por el artículo 366 C.P., en tanto prevé que el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población
son finalidades esenciales del Estado. Por ende, el objetivo
fundamental de la actividad estatal, en cuanto a su finalidad social,
es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud,
de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Con
el fin de cumplir esa misión, la norma constitucional reitera que en
los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación.
En conclusión, es evidente la existencia de un mandato

constitucional hacia el Estado, consistente en satisfacer las
necesidades básicas insatisfechas antes mencionadas, para lo
cual le otorga una asignación presupuestal obligatoria y
preferente, denominada gasto público social.”
“Ahora bien: si el Constituyente en el artículo 350 ordena que

en la ley de apropiaciones se incluya un componente
denominado "gasto público social", en el que se agrupen las
1200
1201
partidas de tal naturaleza, "según definición hecha por la ley

orgánica respectiva", ello no quiere significar que únicamente
tienen esta categoría los que se señalen en la Ley Orgánica del
Presupuesto, pues dicha ley debe expedirse respetando los
cánones constitucionales y es el Estatuto Superior el que les ha
asignado a los gastos que demande el servicio público de
educación, el carácter de gasto público social. Mal podría,
entonces, la ley orgánica, hacer caso omiso de este mandato
Superior y no considerarlo como tal.”
“De las consideraciones finales sobre el gasto social
(…)
De conformidad con las anteriores disposiciones, puede

afirmarse que constitucionalmente existe una jerarquía en el
gasto público, así: en orden descendente, primero está el gasto
por guerra exterior; segundo el gasto por razones de seguridad
nacional; tercero el gasto social; por último, los demás gastos,
definidos por exclusión.”
7.2.2. Los activos, inversiones, rentas titularizadas y venta de

activos fijos y los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales
La restricción establecida en la Ley 617 de 2000 sobre la
imposibilidad de financiar gastos de funcionamiento en las
entidades territoriales con los recursos provenientes de activos,
inversiones, rentas titularizadas y de las ventas de activos fue
1201
1202
encontrada inconstitucional por la Corte Constitucional por

considerarla desproporcionada y violatoria de la autonomía
territorial ya que corresponde a rentas y activos que les
pertenecen y por ello protegidos por lo dispuesto en el artículo 362
de la Constitución. Dice así la Sentencia C-579 de 2001:
“6.7 (...)
“En tercer término, observa la Corte que el literal h) del Parágrafo

1º del artículo 3, correspondiente a la misma enumeración de
recursos que no se podrán destinar a financiar gastos de
funcionamiento, se refiere a "los activos, inversiones y rentas
titularizadas, así como el producto de los procesos de
titularización". Esta medida, en particular, se considera
especialmente gravosa para las entidades territoriales, por tratarse
de rentas y activos que son exclusivamente de su propiedad. Igual
sucede con lo dispuesto en el literal j) del mismo parágrafo, que
incluye en la misma enumeración los recursos provenientes de la
venta de activos fijos. Por ser medidas demasiado estrictas, y por
lo mismo desproporcionadas, ya que recaen sobre bienes
amparados por la protección constitucional a la propiedad y por el
artículo 362 Superior, la Corte considera que implican un
vaciamiento total de la autonomía de las entidades territoriales;
por lo mismo, declarará inexequible estos dos literales.”
7.3. ¿Qué se debe presupuestar? De las donaciones en dinero y en

especie
Se puede decir que el presupuesto es una estimación de cómo se
esperan utilizar los recursos públicos, entendiendo que los
1202
1203
movimientos de caja no son los que necesariamente determinan la

naturaleza de la operación.
Utilizar los recursos, cuando la operación no es directamente un

gasto contable, tiene que ver con la decisión que impide su
posterior uso en un término superior a un año. El año, por
supuesto, no puede entenderse del 1º de enero al 31 de diciembre,
sino contado desde el momento en que se realiza la transacción.
De esta forma las operaciones de adquisiciones de activos que en

cada entidad se realicen, de acuerdo con la ley, como la compra
de vehículos, de bienes inmuebles, de inversiones financieras
superiores a un año o de compras de acciones, que impliquen que
los recursos estarán fuera de circulación por un lapso superior a un
año, se deben incorporar al presupuesto de gastos.
“4.2.2 (…)
“Si los elementos donados (dinero o bienes muebles o

inmuebles) ingresan al patrimonio de los entes públicos
señalados en la norma que se revisa, sin ser ésta la voluntad
expresa de los donantes, ellos necesariamente, entran a formar
parte de los bienes de la respectiva entidad o del presupuesto
general de la Nación y, por consiguiente, podrían ser utilizados
para fines diferentes al querido por los donantes.
La finalidad perseguida por los donantes ante la tragedia

ocurrida en el eje cafetero es clara y contundente: ayudar a las
personas afectadas con el terremoto para que puedan atender
1203
1204
sus necesidades básicas. Entonces, no se entendería cómo el

legislador de excepción pueda desconocer esa orden y
autorizar que los elementos donados ingresen al patrimonio de
los entes públicos indicados, desviando de esta manera la
voluntad de los donantes, en el evento de que éstos no
hubieran indicado expresamente el deseo de hacerlas en pro
de esas entidades públicas.
“Esta la razón para que en el decreto 197/99, mediante el cual

se creó el, hoy denominado Fondo para la Reconstrucción y
Desarrollo Social del Eje Cafetero, cuyo objeto es “la
financiación y realización de las actividades necesarias para la
reconstrucción económica, social y ecológica de la región del
eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de
1999”, el cual fue revisado por esta Corte y declarado
exequible, salvo algunos aspectos que no se relacionan con
este punto, haya incluido en el artículo 5-3 como parte de su
patrimonio “las donaciones que reciba para sí” y en el
parágrafo segundo del mismo haya señalado: “El Fondo
podrá administrar recursos privados provenientes de
donaciones con destino a terceros relacionadas con el
desastre, los cuales no formarán parte de su patrimonio ni
del presupuesto general de la Nación y, por tanto, su manejo
o inversión no estarán sujetos a las normas que regulan la
ejecución del presupuesto público. Tales recursos se
manejarán contablemente en cuenta separada.” (Lo resaltado
es de la Corte)
“En consecuencia, la Corte declarará exequible, en forma

condicionada, el artículo 2º. del ordenamiento que se revisa,
bajo el entendimiento de que las donaciones pueden ingresar
1204
1205
al patrimonio de entidades públicas, si ésta es la voluntad

expresa del donante, y siempre y cuando se utilicen con el fin
de atender las necesidades básicas de las personas afectadas
por el sismo, o se dirijan a cumplir una de las actividades
señaladas en el artículo 1º. del mismo decreto. Si no es así,
tales entes única y exclusivamente pueden actuar como
receptores de las donaciones con el fin de administrarlas en
favor de la comunidad afectada con el terremoto. No sobra
insistir en que, en ambos casos, debe respetarse la finalidad
antes señalada
“De otra parte, es pertinente agregar que las donaciones son

una manera de ejercer el principio de solidaridad y, por tanto,
corresponde al Gobierno en relación con las destinadas a la
comunidad afectada con la catástrofe ocurrida, servir de
garante de la voluntad de los donantes y fiscalizar su manejo e
inversión, como lo ordena el artículo 62 del ordenamiento
constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
RADICACIÓN 531 DEL 31 DE AGOSTO DE 1993
LA SALA RESPONDE:
1. AYUDAS A FAVOR DE LA COMUNIDAD
a.La Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de

la República, puede recibir válidamente los bienes que sean
1205
1206
ofrecidos a favor de la comunidad a título de ayuda para el

servicio o desarrollo de ésta, actuando como intermediario, con
la única obligación de distribuirlos de acuerdo con la voluntad
expresada por el donante.
En el evento de que el colaborador no hubiera manifestado

expresamente su voluntad acerca de la forma de distribución
de los bienes, la entidad operadora deberá proceder de
conformidad con lo dispuesto en planes y programas
nacionales de desarrollo y, a falta de éstos, con fundamento en
los criterios constitucionales sobre asignación de recursos que
se establecen en los artículos 356 y 357 de la constitución. (…)
2. DONACIONES A NOMBRE DE LA NACIÓN
En los casos en que el Departamento Administrativo de la

Presidencia de la República reciba a nombre de la Nación y a título
de donación, bienes en especie, éstos deberán ser registrados e
incorporados en el inventario de la entidad de conformidad con las
normas fiscales vigentes. Una vez cumplido este requisito,
deberán ser entregados a la comunidad, atendiendo el modo
impuesto por el donante; pero si la donación no fuese modal, a los
planes y programas de desarrollo vigentes y, a falta de los mismos,
a los criterios constitucionales sobre asignación de recursos. De
cada entrega se dejará constancia en dicha acta, para luego
proceder a descargar del inventario los bienes distribuidos.
Si las donaciones se hacen a favor de la Nación, en dinero, las

cantidades respectivas deberán incorporarse a su Presupuesto
1206
1207
General como ingresos ocasionales, de conformidad con lo

dispuesto en el art. 20 de la ley 38 de 1999.”
CONCEPTO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL

PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL DE 18 AGOSTO DE
2008
Asunto: Donaciones. Rel 1-2006-045194
(…)
Así, los "dineros donados por gobiernos extranjeros con un fin

determinado a una entidad pública", en los términos expuestos en
su consulta, deben ser incorporados en el presupuesto público
correspondiente. Si se tratan de recursos de asistencia o
cooperación internacional, se podrían incorporar mediante
decreto, expedido por el Gobierno Nacional, en los términos del
mencionado artículo 33 del citado Estatuto, para los órganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nación, y al entrar
estos a formar parte de su patrimonio, podrían considerarse como
dineros públicos.
“Por último, al tenor de lo dispuesto en el artículo 62 de la

Constitución Política2, se deberá respetar la voluntad del donante,
y si su objeto ha desaparecido e involucraba fines sociales, los
recursos existentes se asignarán a un fin similar.
1207
1208
“2. El destino de las donaciones intervivos o testamentarias,

hechas conforme a la ley para fines de interés social, no podrá ser
variado ni modificado por el legislador, a menos que el objeto de la
donación desaparezca, En este caso, la ley asignará el patrimonio
respectivo a un fin similar."
7.3.1 Sustitución de activos. Sustitución portafolios de

inversión
La excepción a esta regla se encuentra en el artículo 119 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto que excluye de las operaciones
presupuestales las sustituciones de activos y pasivos. Dice así el
artículo:
Artículo 119. El Gobierno Nacional queda autorizado para hacer

sustitución en el portafolio de deuda pública siempre y cuando se
mejoren los plazos, intereses u otras condiciones de la misma.
Estas operaciones sólo requieren autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, no afectarán el cupo de
endeudamiento, no tendrán efectos presupuestales y no afectará
la deuda neta de la Nación al finalizar la vigencia.
Tampoco requerirán operación presupuestal alguna las

sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no
signifiquen erogaciones en dinero.
Las razones de este artículo bien pueden explicarse en la

neutralidad de las operaciones. Una sustitución de activos o de
pasivos no altera la situación financiera del Estado, salvo cuando
1208
1209
los activos se convierten en dinero, operación expresamente

excluida en el artículo 119.
La condición fundamental de la operación es que no se puede

alterar la situación financiera del Estado, con lo cual debe estarse
en el caso de la sustitución de los activos ante una adecuada
valoración de estos que no signifiquen detrimento patrimonial para
el tesoro público. En el caso de los pasivos debe cumplirse con lo
establecido en la ley sobre una mejoría en las condiciones de la
deuda.
La sustitución de activos fue respaldada por la Corte Constitucional

mediante la Sentencia C-562 de 1998:
“3.10.7. (...) En efecto, el artículo 119 del Decreto 111 de 1996

establece que la sustitución de activos no requiere de operación
presupuestal alguna, siempre que se realice conforme a la ley y no
implique erogación dineraria. De esta suerte, si el artículo 59 de la
Ley 413 de 1997 autoriza la sustitución de bienes inmuebles por
obras que se requieran para adquirir, terminar o adecuar Palacios
de Justicia, de manera directa, es decir sin que sea ilícito utilizarla
para la cancelación de obligaciones adquiridas con anterioridad,
resulta evidente que no hay erogación de recursos públicos, sino
simplemente una subrogación de un activo por otro equivalente, lo
que significa que en nada se afecta el principio de la universalidad
del presupuesto que en últimas obliga a que se incluyan en el
presupuesto todas las rentas a percibir y todos los gastos a
efectuar, pues, como se ve, con la autorización conferida, esas
operaciones pertenecen a la categoría de las que se han
1209
1210
denominado “neutras”, por cuanto no implican ni ingreso ni gasto

público en sentido estricto.
“Siendo ello así, tampoco se encuentra asidero a la acusación en

cuanto a la supuesta violación del artículo 6º de la Constitución
Nacional, pues el referido artículo 59 de la Ley 413 de 1997 no
exonera de responsabilidad a los funcionarios magistrados de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por
infracción a la constitución o a las leyes, ni por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones, pues simplemente
se limita a conferir una facultad que habrá de ejercerse conforme a
la ley.
“De todas maneras, por tratarse de bienes de la Nación, es decir

que son patrimonio de ésta, conforme a lo dispuesto por el artículo
267 de la Constitución Nacional, las operaciones de sustitución de
activos que autoriza realizar el artículo 59 de la Ley 413 de 1997,
serán objeto de la vigilancia de la Contraloría General de la
República, en ejercicio de su función de control fiscal y, además,
tales operaciones serán objeto de los asientos contables
pertinentes, de acuerdo con las funciones que la ley asigna a la
Contaduría General de la Nación.”
6.1.4.3. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada, el

artículo 6° acusado no desconoce el principio de unidad de
materia. La norma contempla una relación de conexidad
teleológica y temática con la materia general propia de una ley
1210
1211
anual de presupuesto, en la medida en que (i) consagra una regla

con un contenido directa y específicamente referido al tema
presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los
recursos de capital del Estado efectuados por el Gobierno –las
sustituciones en los portafolios de inversión con entidades
descentralizadas- se realizarán “sin hacer operación
presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de
índole presupuestal, para los efectos contables, financieros o
económicos a los que haya lugar; (ii) constituye una
disposición de alcance general, en la que se autoriza al
Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente
referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii)
es una norma cuya vigencia es de un año y su estructura no
tiene vocación de permanencia, es decir, es temporal. No se
refiere, en conclusión, a materias distintas al presupuesto, o a
cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del
presupuesto general de la Nación.
Por tanto, la Sala considera que el artículo 6° de la Ley 1420 de

2010 no viola el principio de unidad de materia y, en tal sentido,
declarará exequible la norma. (…)
“6.6.4. Consideraciones
6.6.4.1. El accionante advierte que la norma acusada contempla

una autorización al Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas, IPSE, para adelantar operaciones de
canje de activos fijos de su propiedad, lo cual, a su juicio, lo que
implica efectuar operaciones de naturaleza contable (canje de
1211
1212
terrenos, edificios, maquinaria) ajenas a la adecuada ejecución del

presupuesto, es decir, “[…] de naturaleza diferente a la afectación
las apropiaciones presupuestales incluidas en la ley anual del
presupuesto, con destino, bien para gastos de funcionamiento,
servicio y la deuda o gastos de inversión”. Por tal razón, considera
que se están violando los artículos 158, sobre unidad de materia, y
352 de la Constitución Política.
6.6.4.2. El problema jurídico que plantea la demanda por tanto, es

el siguiente: ¿viola el legislador el principio de unidad de materia,
al incluir en una ley anual de presupuesto que establece una
facultad en cabeza de un instituto (el Instituto de Planificación y
Promoción de Soluciones Energéticas), para adelantar las
operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por
proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan
posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema
interconectado nacional? Para la Corte, la respuesta a este
problema jurídico es negativa.
6.6.4.3. Las reglas orgánicas del presupuesto, autorizan al

Gobierno nacional para “hacer sustitución en el portafolio de
deuda pública”, con la condición de que se mejoren los plazos,
intereses o demás condiciones, indicando que tales operaciones
(i) sólo requieren autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, (ii) no afectan el cupo de endeudamiento, (iii) no tienen
efectos presupuestales, (iv) ni afectan la deuda neta de la Nación
al finalizar la vigencia (inc. 1°, art. 119, Decreto 111 de 1996).
También advierten que no requerirán operación presupuestal las
1212
1213
“sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y

no signifiquen erogaciones en dinero” (inc. 2°, art. 119, Decreto
111 de 1996; artículo 12 de la Ley 1995).
De acuerdo con el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, en

desarrollo de la autorización antes mencionada (art. 119, Decreto
111 de 1996), se advierte que (a) al Instituto de Planificación y
Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no
Interconectadas, IPSE,594 (b) puede adelantar las operaciones de
canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de
preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad
técnico-económica de conectarse al sistema interconectado
nacional, (c) siempre y cuando no signifiquen erogaciones en
dinero. Finalmente se establece que (d) los proyectos de
preinversión e inversión incluidos en el canje que se realice, no
podrán ser financiados directa ni indirectamente con recursos que
hagan parte del Presupuesto General de la Nación.
El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones

Energéticas para las zonas no interconectadas es un
establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio
de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio y
autonomía administrativa,595 cuyo objeto es identificar, promover,
fomentar, desarrollar e implementar soluciones energéticas
mediante esquemas empresariales eficientes, viables
financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la
594
De acuerdo con el Decreto 257 de 2004, artículo 1° ‘A partir de la vigencia del
presente decreto el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas,
IPSE, se denominará Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas
para las Zonas no Interconectadas, IPSE, y tendrá la estructura y las funciones que más
adelante se determinan, sin perjuicio de aquellas establecidas en las disposiciones legales
vigentes.’
595
Decreto 257 de 2004, artículo 2°.
1213
1214
satisfacción de las necesidades energéticas de las zonas no

interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las entidades
definidas por el Ministerio de Minas y Energía.596
Para la Sala, si se tiene en cuenta cuál es el contenido de la

norma acusada, de forma completa e integral, es preciso concluir
que la misma es constitucional, puesto que no desconoce la
unidad de materia propia de las leyes anuales de presupuesto.
En efecto, la facultad otorgada a un instituto específico para

adelantar operaciones de canje de activos fijos de su
propiedad, por proyectos de preinversión e inversión en las
zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de
conectarse al sistema interconectado nacional, como toda
sustitución de activos, no requiere de operación presupuestal
alguna, según lo dispone el artículo 119 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto –al cual remite la disposición acusada-
siempre que se realice conforme a la ley y no signifique
erogaciones en dinero. Precisamente, las operaciones que se
autorizan por el citado artículo 48 no generan erogación de
recursos públicos, sino simplemente una subrogación de un
activo por otro, de manera que pertenecen a la categoría de
las denominadas como operaciones “neutras”, por cuanto no
implican ni ingreso, ni gasto público en sentido estricto.
Se trata de una norma que guarda relación en cuanto al tema y la

finalidad con la ley anual de presupuesto, mediante la cual se
busca facilitar la adecuada ejecución del presupuesto nacional, y
el mejor uso de los recursos para el cumplimiento de las
finalidades públicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al
596
Decreto 257 de 2004, artículo 4°.
1214
1215
respecto. Para la Corte, el artículo 48 corresponde a una

disposición dirigida a establecer la correcta ejecución del
presupuesto, razón que permite concluir que no desconoce el
mandato del artículo 352 de la Constitución, ni mucho menos el
artículo 158 de la Carta, pues no es de ninguna manera ajena a la
ley anual de presupuesto. En consecuencia, la norma acusada
será declarada exequible, por el cargo estudiado.
6.6.4.4. El Ministerio Público también considera que la norma

acusada es constitucional, pero solicita a la Corte Constitucional
condicionar su interpretación, por cuanto podría dar lugar a
interpretaciones según las cuales, se estaría autorizando a hacer
sustituciones, incluso sin que exista una ley preexistente.
No comparte la Sala esta opinión, por cuanto la norma acusada es

clara en señalar que ha de ser aplicada de acuerdo con el orden
constitucional y legal vigente. En efecto, la norma indica que la
facultad contemplada se da en desarrollo del artículo 119 del
Decreto 111 de 1996, que recoge y sistematiza las normas legales
orgánicas de presupuesto. De acuerdo con la legislación orgánica
de presupuesto, no requerirán operación presupuestal alguna las
sustituciones de activos (i) que se realicen de acuerdo con la ley y
(ii) no signifiquen erogaciones en dinero. Por tanto, es preciso
entender que el contenido normativo del artículo 48 de la Ley 1420
de 2010 (a saber, dar la autorización al IPSE de sustitución de
activos en los términos previstos) se debe aplicar de acuerdo con
las normas orgánicas de presupuesto, y el orden constitucional y
legal vigente. En otras palabras, se puede adelantar
operaciones de canje de los activos fijos mencionados por
proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no
tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al
1215
1216
Sistema Interconectado Nacional, siempre y cuando (i) se

realicen de acuerdo con la ley y (ii) no signifiquen
erogaciones en dinero. En la hipótesis considerada por el
Ministerio Público no se está ante una norma inconstitucional, o
ante una norma que por su ambigüedad pudiese poner en riesgo
el ejercicio de derechos constitucionales. Se está ante una
situación en la que se aplica de forma errada e inconstitucional el
artículo acusado, y se hace una sustitución presupuestal
inconstitucional e ilegal. No es por tanto la norma en cuestión la
que ha de ser enmendada o declarada inexequible, sino el acto
mediante el cual se pretenda aplicar erradamente dicha norma.”
7.3.2 Los cruces de cuentas y la confusión

Para determinar si los cruces de cuentas y la confusión son gastos
y por lo tanto susceptibles de ser incorporadas al presupuesto, es
necesario recurrir al principio, ya analizado, de establecer si con la
operación se altera la situación financiera del Estado.
En efecto, cuando se hace un cruce de cuentas se está utilizando

un activo, las cuentas por cobrar, para pagarle a un tercero una
obligación previamente establecida, así no haya movimiento de
fondos, lo cual es equivalente a servir una deuda y por lo tanto
está sujeto a la obligación de ser incorporado en el presupuesto,
pues en Colombia en tiempo de paz no puede haber gasto que no
figure en el presupuesto. La operación refleja una evidente
modificación de la situación financiera del Estado.
En el caso de la confusión el activo y el pasivo es a cargo de la

misma entidad pública, con lo cual la operación se resume a llevar
el estado financiero a su valor real, sin que implique una utilización
1216
1217
de los activos pues no se está cancelando un pasivo a un tercero.

La Sentencia C-357 de 1994 de la Corte Constitucional precisa:
“h) Artículo 62.- Con el fin de proveer el saneamiento económico y

financiero de todo orden, autorízase a la Nación y sus entidades
descentralizadas para efectuar cruces de cuentas entre si o con
entidades territoriales y sus descentralizadas, sobre las
obligaciones que recíprocamente tengan.”
"Cuando en el proceso de liquidación o privatización de órganos

nacionales de derecho público se combinen las calidades de
acreedor y deudor en una misma persona, se compensarán las
cuentas automáticamente. Esta figura no tendrá efectos
presupuestales.”
"La pérdida o déficit de que trata la literal e) del artículo 27 de la

ley 31 de 1992 y que corresponda atender a la Nación se podrá
pagar con títulos emitidos por el Gobierno Nacional."
“El inciso primero de este artículo contempla lo que en derecho

civil se denomina compensación, que es un modo de extinguir las
obligaciones, definido así: "Cuando dos personas son deudoras
una de otra, se opera entre ellas una compensación que extingue
ambas deudas, del modo y en los casos que van a explicarse".
Esto es lo que el artículo 62 llama "cruce de cuentas."
“Y no se ve por qué la compensación no pueda presentarse entre

personas jurídicas de derecho público. A tal punto que la norma
del inciso primero, en rigor, sería superflua. Y no quebranta la
Constitución, porque la extinción de las obligaciones, en favor o en
1217
1218
contra de la Nación, forzosamente tiene que ver con la ejecución

del Presupuesto.”
“En cuanto a la "compensación" a que se refiere el inciso segundo,

ella no es tal. Lo que ocurre cuando se combinan "las calidades de
acreedor y deudor en una misma persona", es la confusión,
prevista en el artículo 1724 del C.C., así: "Cuando concurran en
una misma persona las calidades de acreedor y deudor, se verifica
de derecho una confusión que extingue la deuda y produce
iguales efectos que el pago."
“Tampoco existe razón para sostener que pugna con la

Constitución este inciso segundo. Basta pensar en que si no
existiera esta norma, también la confusión extinguiría las deudas,
por la sencilla razón de que es imposible ser acreedor o deudor de
uno mismo.”
“En cuanto a la emisión de títulos de deuda pública a que se

refiere el inciso tercero, hay que recordar que está prevista por el
artículo 19 del decreto 2681 de 1993, reglamentario de la ley 80
de 1993. Cumpliéndose los requisitos previstos por la norma
citada, no hay razón para sostener que se viole la Constitución.”
7.4. Del tesoro público y de los ingresos y recursos públicos

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución
Política, se considera tesoro público el de la Nación, el de las
entidades territoriales y el de las descentralizadas. Los recursos
administrados por una entidad pública, cualquiera que sea su
origen, se consideran recursos públicos. De la misma forma todos
los recursos que administren los particulares que provengan del
ejercicio de la soberanía del Estado se consideran recursos
1218
1219
públicos y deben destinarse para los fines que establezca la ley

que los crea.
La prestación de los servicios públicos de salud, educación,

seguridad social y el saneamiento ambiental por parte del sector
privado deben someterse a los requisitos y vigilancia del Estado,
pero no por ello puede entenderse que los recursos generados por
dichas actividades, producto exclusivo de la iniciativa e inversión
privada, provienen de la soberanía del Estado y en consecuencia
sean recursos públicos.
En efecto, para provenir del ejercicio de la soberanía del Estado se

requiere que se cumplan las condiciones definidas en el artículo
338 de la Constitución política. Las matrículas y pensiones que
cobran los entes de educación preescolar, básica primaria y
secundaria, media vocacional, educación superior y las tarifas de
las entidades prestadoras de servicios de salud no son definidas
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Tampoco la ley, las
ordenanzas y los acuerdos permiten que las autoridades las fijen.
El valor de los servicios que prestan es fruto exclusivo de la
iniciativa privada, así se sometan en forma permanente a la
vigilancia del Estado.
Razonar de otra forma convertiría a la gran mayoría de la

población en administradora de recursos públicos y le permitiría a
la Contraloría General de la República intervenir en la actividad
privada en forma indiscriminada.
7.4.1. Prohibición de doble asignación con recursos públicos
1219
1220
2) Es una manera adecuada de fijar, es decir, de dar una estabilidad

evidente y sustentada al régimen salarial; por ello establece
excepciones al principio general consagrado, las cuales se
mencionan para perfeccionar el régimen salarial, como accidentales
y no como sustanciales. Todo régimen supone la coexistencia de
disposiciones, tanto las sustanciales como las accidentales; estas
últimas dan sentido, claridad y coherencia al a norma total, pues el
hecho de que estemos frente a una "ley cuadro", no implica, que
ésta sea imprecisa. En este caso la norma es concreta, pues se está
refiriendo al régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública.
No comparte la Corte el criterio del actor pues si bien es cierto que

en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es
menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la
remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se
prohibe la concurrencia de dos o mas cargos públicos en una
misma persona, tanto como recibir mas de una asignación que
provenga del erario público. El término "asignación" comprende
toda clase de remuneración que emane del tesoro público,
llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. (…)
d. El artículo 128 de la Constitución Nacional.
Este mandato constitucional consagra una incompatibilidad que

consiste en la prohibición de desempeñar simultáneamente dos o
mas cargos públicos y de recibir mas de una asignación que
provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que
1220
1221
tenga parte principal el Estado, además de autorizar a la ley para

fijar los casos en que no opera dicha prohibición.
Tal incompatibilidad está redactada en los siguientes términos:
"Nadie podrá desempeñar simultáneamente mas de un

empleo público ni recibir mas de una asignación que
provenga del tesoro público, o de empresas o de
instituciones en las que tenga parte mayoritaria el
Estado, salvo los caos expresamente determinados por
la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de

las entidades territoriales y el de las
descentralizadas".
Esta disposición apareció por primera vez en la Constitución Política

de 1886 cuando el constituyente de esa época prescribió: "Nadie
podrá recibir dos sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos
especiales determinen las leyes" (art. 64). Este precepto, como se
lee en los antecedentes legislativos obedeció al deseo del
constituyente de evitar posibles abusos por parte de los empleados
públicos, al permitírseles la acumulación de cargos y por ende de
sueldos.
Posteriormente se expidió el acto legislativo No. 1 de 1936 cuyo

artículo 23 modificó el 64 de la Carta de 1886 en el sentido de
cambiar el término "sueldo" por el de "asignación" con el fin de incluir
allí toda clase de remuneraciones, emolumentos, honorarios, etc.,
que pudieren percibirse del erario público; amplió el campo de
1221
1222
cobertura de la disposición al extender su aplicación a las empresas

o instituciones en que tenga parte principal el Estado, y precisó el
significado y alcance de la expresión "tesoro público" en el sentido
de comprender "el de la nación, los departamentos y los municipios",
dejando incólume la parte de la norma que autorizaba a la ley para
señalar excepciones a dicha regla general.
La citada norma, que rigió hasta la expedición de la nueva Carta

Política, dispuso:
"Nadie podrá recibir más de una asignación que

provenga del tesoro público o de empresas o
instituciones en que tenga parte principal el Estado,
salvo lo que para casos especiales determinen las
leyes. Entiéndese por tesoro público el de la Nación,
los departamentos y los municipios".
Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el

precepto antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición
que tiene toda persona de desempeñar mas de un cargo público, y
adecuando su texto a la nueva normatividad, al extenderse la
definición de tesoro público, también al patrimonio correspondiente a
las entidades descentralizadas.”
7.4.2. La propiedad del ingreso y el recaudo de lo ajeno

Son ingresos en una entidad pública todos los recursos que la ley,
cualquiera que sea su clasificación, le otorga como de su
propiedad para el cumplimiento de sus funciones. Ello quiere decir
que si la entidad es una simple recaudadora de recursos que no le
pertenecen debe transferirlos a su propietario sin operación
1222
1223
presupuestal alguna. De la misma forma se devuelven sin

operación presupuestal los recaudos efectuados que no
pertenecen a la entidad pero que se capten por error, ya que al no
ser propios no son ingresos y por lo tanto la devolución no puede
entenderse como una operación de utilización de los recursos.
La propiedad del recurso es el elemento definitivo al momento de

decidir qué entidad está habilitada para presupuestarlo y gastarlo.
La propiedad del ingreso no hace referencia a la capacidad de
crear, modificar o suprimir el tributo sino a la entidad que, de
acuerdo con la ley, está financiada con ellos para el cumplimiento
de sus funciones.
La Sentencia C-720 de 1999 es lo suficientemente clara sobre el

particular:
“3. (…)
“Antes de resolver la cuestión planteada, es necesario recordar que,

como lo ha precisado esta corporación597, por “propiedad” de un
tributo, debe entenderse la propiedad, no sobre la especie tributaria
ni sobre la competencia de crear, modificar o suprimir el tributo, sino,
sobre las rentas que efectivamente éste origina. En efecto, un tributo
no es otra cosa que una institución jurídica a partir de la cual se
definen los presupuestos objetivos de una determinada obligación
fiscal. En consecuencia, el tributo - la tasa, la contribución o el
impuesto - no es un bien susceptible de dominio sino una mera
institución jurídica. En el mismo sentido, la Corte ha indicado que la
competencia constitucional - directa o derivada -, en virtud de la cual
597 C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
1223
1224
se crea, modifica o extingue un tributo tampoco es susceptible de

dominio, como no lo es ninguna otra de las competencias o
facultades que la Carta adscribe a las entidades públicas. A juicio de
la Corte, “en los términos de la Constitución, los órganos en los
cuales reposa el poder tributario - original o derivado - (C.P. art. 338)
gozan de una facultad impositiva y no de un derecho de
propiedad”598.
La operación sustancial es determinar la pertenencia del ingreso y

en consecuencia la definición del presupuesto en el que se debe
incorporar, para atender las obligaciones establecidas en la ley.
7.5. De los recursos públicos administrados por los particulares

Dada la clasificación estrictamente institucional del presupuesto
regulada en los artículos 3º y 4º del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, los ingresos públicos que administran los particulares
no están sujetos a la obligación de ser incorporados en el
Presupuesto General de la Nación, pues no le pertenecen a ningún
órgano en particular, son en general del Estado. Ello sin perjuicio
de la vigilancia de la Contraloría General de la República de
acuerdo con lo establecido en el artículo 267 de la Constitución
Política.
Tampoco quiere decir que el particular goce de autonomía en su

manejo ya que todos los recursos que provengan de la soberanía
del Estado deben administrarse de acuerdo con la ley que los
598 C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
1224
1225
crea, independiente de la naturaleza pública o privada del

administrador.
La administración o el manejo de recursos públicos a través del

sector privado le otorga al particular la capacidad de contratación y
de comprometer los recursos, únicamente cuando la ley
directamente le otorga la competencia de recaudar y administrar el
ingreso público, como es el caso de las Cámaras de Comercio. No
sucede lo mismo cuando la ley le otorga la titularidad del recurso a
una entidad pública, y esta celebra un contrato con el sector
privado para que este cumpla con algunas actividades públicas,
por cuanto la capacidad de contratación y la de comprometer los
recursos permanecen en el Estado.
Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley 489

de 1998.
Artículo 112. Régimen jurídico de los actos y contratos. La

celebración del convenio y el consiguiente ejercicio de funciones
administrativas no modifica la naturaleza ni el régimen aplicable a
la entidad o persona privada que recibe el encargo de ejercer
funciones administrativas. No obstante, los actos unilaterales
están sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e
internos, a los procedimientos de comunicación e impugnación a
las disposiciones propias de los actos administrativos. Igualmente
si se celebran contratos por cuenta de las entidades privadas, los
mismos se sujetarán a las normas de contratación de las
entidades estatales.
1225
1226
7.5.1. De los recursos que administran las cámaras de

comercio
La Corte Constitucional fue enfática al pronunciarse sobre la
naturaleza de la tasa que se cobra por la prestación del servicio
público del registro mercantil que administran las cámaras de
comercio. El manejo de estos recursos públicos le ha sido
conferido a una entidad privada que por su naturaleza debe
recaudarlos y utilizarlos únicamente para los fines establecidos en
la ley de su creación.
“Cuarto (...) A propósito de la función pública administrativa de las

personas privadas debe destacar la Corte que la atribución de
funciones públicas implica la titularidad y ejecución de poderes
públicos especiales de derecho público.”
“El cumplimiento por parte de las personas jurídicas privadas de

actividades originalmente reservadas al Estado y delegadas por
éste, mediante habilitación legal, como atribuciones del poder
público, genera la existencia correlativa de controles especiales, de
los cuales es titular la organización estatal; ellos pueden
manifestarse, por ejemplo, en la injerencia del Estado en los órganos
de dirección y decisión de la entidad y en la sujeción a estatutos
legales o el sometimiento de ciertos actos a aprobación y revisión
por parte de instancias estatales, como el ejercicio del control fiscal
de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación.”
“La función pública en las condiciones previstas en la ley implica que

los recursos económicos provenientes de estas funciones tienen el
1226
1227
carácter de fondos públicos, sujetos a controles específicos, así es

como, verbigracia, la Ley 6a. de 1992 faculta al Gobierno Nacional
para fijar el monto de las tarifas que deben sufragarse en favor de
las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus
derivaciones e incorporaciones de los actos, libros y documentos en
el registro mercantil.”
“Considera la Corte, que las actuaciones que las Cámaras de

Comercio desarrollan en cumplimiento de la función pública del
registro mercantil, es una función a cargo del Estado, pero
prestada por los particulares por habilitación legal (art. 86 inc. 3o.
del Código de Comercio), igualmente, los ingresos que genera el
registro mercantil, proveniente (sic) de la inscripción del
comerciante y del establecimiento de comercio, así como de los
actos, documentos, libros respecto de los cuales la ley exigiere tal
formalidad, son ingresos públicos (tasa), administrados por estas
entidades privadas, gremiales y corporativas, sujetas a control
fiscal por parte de la Contraloría General de la República.”
“En efecto, para esta Corporación es racional entender que si el

registro mercantil implica la prestación de un servicio público, su
financiamiento debe asegurarse mediante un ingreso percibido por
la Cámara de Comercio en forma de tasa, cuyo destino no es el
acrecimiento del patrimonio de la entidad, tal como lo entiende el
libelista sino para asegurar la adecuada prestación de este
servicio público, vale decir para la recuperación del costo total o
parcial del servicio, que es consustancial a la naturaleza de este
ingreso público. Si bien es cierto que no es objeto de discusión por
parte del libelista, conviene precisar y recordar la jurisprudencia de
esta Corporación (Sentencia C-465 de 1993), en donde se
estableció el concepto de tasa como ingreso tributario, para
1227
1228
concluir que en este caso específico, este ingreso no se puede

considerar como ingreso privado de las Cámaras de Comercio.”
“En conclusión, la tasa creada por la Ley 6a. de 1992, no es un

recurso privado de las Cámaras de Comercio, sino que se
constituye en un recurso público, toda vez que surge de la
soberanía fiscal del Estado, no de la voluntad individual entre los
particulares comerciantes, pues únicamente posee el propósito de
financiar la función pública del registro mercantil; no es un título
adquisitivo de dominio para la persona jurídica de derecho privado
que la presta, ya que el ejercicio de las funciones públicas
atribuidas a las personas jurídicas se hallan sujetas a las reglas
propias de la función administrativa ejercida, pues, en virtud de la
habilitación, ocupan el lugar de la autoridad estatal con sus
deberes y prerrogativas; en consecuencia, los recursos
económicos provenientes del ejercicio de tales funciones, como el
registro público mercantil se traducen en la generación y
conformación de fondos públicos.”
“Es evidente, según lo mencionado anteriormente, que lo

fundamental en el presente caso es entender que las llamadas
tasas, habida consideración de su obligatoriedad, del carácter de
fondos públicos generado por su pago y de su origen legal, tienen
sin duda alguna la naturaleza de verdaderas medidas impositivas
de carácter económico. Es decir, las Cámaras de Comercio
manejan fondos, que son el producto de la actividad impositiva del
Estado y que no pueden tenerse, por lo tanto, como consecuencia
de un acto voluntario de los particulares. De consiguiente, el
control fiscal de la Contraloría General de la República que versa
sobre los fondos públicos percibidos por las Cámaras de
1228
1229
Comercio, se aviene a los mandatos de la Constitución Política en

los artículos 267 y 268.”
“De tal suerte que el control fiscal que se ejerce sobre las tasas,
no modifica su naturaleza de ingreso público por ser administradas
y percibidas por una persona de derecho privado, ya que la misma
Carta dispone en el artículo 123 que "la ley determinará el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen
funciones públicas y regulará su ejercicio". Igualmente, el control
fiscal posterior y selectivo que establece, el artículo 267 de la
Carta, se traduce en un control financiero de gestión y de
resultados, fundado en la eficacia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales, lo cual implica la vigilancia
específica sobre las Cámaras de Comercio tendiente a asegurar
que la prestación del servicio del registro mercantil, se realice
dando cumplimiento a los principios reseñados en la ley
mercantil.”
“La Corte insiste, no obstante, que la erogación que se viene

analizando posee las características de un ingreso público, puesto
que es una obligación pecuniaria decretada por el poder público a
cargo de quien necesita utilizar el servicio público específico, en
provecho de las Cámaras de Comercio para financiar gastos de
dichas entidades, es decir son una serie de recursos con una
destinación particular exigidos con autoridad, que se dirigen a
defender y estimular los intereses de algunos sectores de la
economía o a la defensa de intereses comunes económicos de
algunos miembros, o para atender las necesidades de costos
operativos de ciertas funciones de los organismos particulares o
privados a los cuales les fueron confiadas esas atribuciones por la
1229
1230
ley. Por lo cual, en ningún caso, pueden considerarse ni tratarse

como recursos ordinarios de la Nación.”
“Así las cosas, si la Carta acepta la existencia de ingresos

públicos como las tasas y las contribuciones parafiscales, que por
su propia naturaleza cuentan con una destinación y prohíbe tan
solo las rentas o ingresos tributarios nacionales de destinación
específica, es forzoso concluir que como ingreso público, es
constitucional el control fiscal sobre los mismos, previsto por el
artículo 88 del Código de Comercio.”
“La Corte reitera la posibilidad de que los servicios públicos

pueden ser prestados por particulares como una forma de hacer
efectiva la descentralización por colaboración. Ello hace preciso
que sobre la gestión fiscal que involucra la prestación de tal
servicio, recaiga la vigilancia por parte de la Contraloría, para
asegurar que la administración del registro mercantil sea llevada
con sujeción a las disposiciones legales.”
“De lo expuesto anteriormente, concluye esta Corporación que los

ingresos de las Cámaras de Comercio, provenientes del registro
público mercantil, que aquellas manejan, por virtud de la ley,
ciertamente son dineros fiscales; las Cámaras de Comercio
manejan fondos, que corresponden a la actividad impositiva del
Estado y que no pueden entenderse como recursos privados de
estas instituciones. En consecuencia, el control fiscal previsto por
el artículo 88 del código de Comercio (Decreto 410 de 1971), se
aviene a los mandatos del estatuto superior, en el entendido de
que dicho control debe ser ejercido por la entidad fiscalizadora
únicamente sobre los ingresos públicos provenientes del registro
público de comercio.”
1230
1231
“Por lo anterior, la disposición acusada se ajusta a la Carta en el

sentido de que la Contraloría General de la República ejercerá el
control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los ingresos
de la Cámara de Comercio provenientes del registro mercantil.”
Los ingresos provenientes de la tasa por el registro mercantil no

están sometidos a la obligación de ser incorporados en el
Presupuesto General de la Nación, por cuanto no pertenecen a
ningún órgano en particular, son en general del Estado, todo ello
sin perjuicio de la vigilancia de la Contraloría General de la
República.
7.5.2. De las concesiones

Según lo establecido en la Ley 80 de 1993, son contratos de
concesión los que por cuenta y riesgo del particular celebra la
Administración con el objeto de otorgar la prestación, operación,
explotación, organización o gestión total o parcial de un servicio
público o la construcción, explotación o conservación total o parcial
de una obra o bien destinados al servicio o uso público.
Estos contratos se financian con el precio pagado por los usuarios a

través de tasas, derechos o valorizaciones o con aportes o garantías
otorgadas por el Estado, o con la combinación de todos ellos. Por
provenir de la soberanía tributaria del Estado o de aportes o
garantías otorgadas por este, se trata de recursos públicos
sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
La Ley 80 de 1993 define el contrato de concesión de la siguiente

forma:
1231
1232
4º. Contrato de Concesión.
Son contratos de concesión los que celebran las entidades

estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada
concesionario la prestación, operación, explotación, organización o
gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción,
explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien
destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas
actividades necesarias para la adecuada prestación o
funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del
concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad
concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en
derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se
le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica,
única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de
contraprestación que las partes acuerden.
La Sentencia C-350 de 1997 precisa sobre el contrato de

concesión lo siguiente:
“El contrato de concesión de servicios públicos.
“Definición:
“En términos generales, para la doctrina la concesión tiene por

objeto otorgar a una persona facultad legal suficiente para la
prestación, por su cuenta y riesgo, de un servicio que es
1232
1233
responsabilidad de la administración; la concesión de servicios

públicos implica entonces autorizar a un particular, para que
éste satisfaga, inmediata y permanentemente, una necesidad
colectiva que es responsabilidad del Estado. La concesión de
servicios públicos es un acto complejo, en el cual el
concesionario se equipara a un agente público, cuyas
obligaciones están determinadas por disposiciones de carácter
legal y reglamentario, pero cuyos derechos y obligaciones se
determinan contractualmente.” (Corte Constitucional, Sentencia
C-711 de 1996, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
“Cómo se otorga la concesión de servicios públicos:
“La concesión de un servicio público se otorga, previo un proceso de

selección que bien puede ser por invitación para efectuar una
contratación directa, o por licitación, a través de la celebración de un
contrato administrativo del Estado,
“… por el cual el Estado encomienda a una persona, física o

jurídica, privada o pública, la organización y el funcionamiento
de un servicio público por un determinado lapso. Esta persona,
‘concesionario’, actúa por su propia costa y riesgo. La labor se
retribuye con el precio pagado por los usuarios o con
subvenciones o garantías otorgadas por el Estado, o con
ambos medios a la vez.
1233
1234
“La concesión implica en favor del concesionario una delegación

de las respectivas facultades por parte de la Administración
Pública, quien conserva la dirección y el control. La delegación
convencional de atribuciones no significa un traspaso definitivo de
las mismas.”
Los ingresos provenientes de las concesiones de servicios

públicos siguen el mismo principio ya enunciado según el cual no
están sometidos a la obligación de ser incorporados en el
Presupuesto General de la Nación por cuanto no pertenecen a
ningún órgano en particular, son en general del Estado. Por ser del
Estado están sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de
la República.
7.5.3. De las fiducias pública y mercantil

El negocio fiduciario público es un mecanismo mediante el cual se
administran recursos públicos a través de sociedades
especializadas para ello. Su característica fundamental es que la
entidad fideicomitente conserva todas sus atribuciones
presupuestales, la capacidad de contratación y la ordenación del
gasto. Por esta razón el contrato mediante el cual se perfecciona el
negocio fiduciario no significa la ejecución presupuestal de los
recursos, ni el traslado al fiduciario de las competencias
relacionadas con la ejecución presupuestal.
La diferencia entre el patrimonio autónomo, cuyas características

lo relacionan con las del contrato de fiducia mercantil, y el encargo
fiduciario, que fue denominado por la Ley 80 de 1993 como fiducia
1234
1235
pública, se circunscriben principalmente en la transferencia del

dominio de los recursos.
Mientras en el contrato de fiducia pública el dominio de los

recursos se mantiene en el fideicomitente, es decir, en la entidad
pública, en el caso del patrimonio autónomo esta se traslada al
patrimonio que es constituido en virtud del contrato celebrado.
Estas características son plenamente determinadas en materia

contractual, pero no precisan cuál debe ser el manejo
presupuestal. No existe ninguna duda de que en el contrato de
fiducia pública la entidad pública debe efectuar todas las
operaciones presupuestales relacionadas con la expedición del
certificado de disponibilidad, el registro presupuestal y la
constitución, cuando sea del caso, de las reservas presupuestales
y las cuentas por pagar. En materia de contratación también es
claro que no puede la entidad fiduciaria adjudicar los contratos, ya
que es una competencia exclusiva de la entidad pública. En efecto,
el numeral 5º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el Decreto 568
de 1996 establecen:
Ley 80 de 1993:
Artículo 32.- De los contratos estatales. Son contratos estatales

todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que
celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto,
previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o
derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como
los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
1235
1236
(...)
5). Encargos fiduciarios y fiducia pública.
Las entidades estatales sólo podrán celebrar contratos de fiducia

pública, cuando así lo autorice la ley, la Asamblea Departamental
o el Concejo Municipal, según el caso.
Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con

las entidades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia
Bancaria tendrán por objeto la administración o el manejo de los
recursos vinculados a los contratos que tales entidades celebren.
Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20 del artículo
25 de esta ley.
Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública sólo

podrán celebrarse por las entidades estatales, con estricta
sujeción a lo dispuesto en el presente estatuto, únicamente para
objetos y plazos precisamente determinados. En ningún caso las
entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las
sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que se
celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar
su remuneración con cargo a los rendimientos del fideicomiso,
salvo que éstos se encuentren presupuestados.
Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia mercantil que a

la fecha de promulgación de esta ley hayan sido suscritos por las
entidades estatales, continuarán vigentes en los términos
convenidos con las sociedades fiduciarias.
La selección de la sociedad fiduciaria a contratar, sea pública o

privada, se hará con rigurosa observancia del procedimiento de
licitación o concurso previsto en la presente ley.
1236
1237
Los actos y contratos que se realicen en desarrollo de un contrato

fiduciario cumplirán estrictamente con las normas previstas en
este estatuto, así como las disposiciones fiscales, presupuestales,
de interventoría y de control a las cuales esté sujeta la entidad
estatal fideicomitente.
Sin perjuicio de la inspección y vigilancia que sobre las sociedades

fiduciarias corresponde ejercer a la Superintendencia Bancaria y
del control posterior que deben realizar la Contraloría General de
la República y las contralorías departamentales, distritales y
municipales sobre la administración de los recursos públicos por
tales sociedades, las entidades estatales ejercerán un control
sobre la actuación de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los
encargos fiduciarios o contratos de fiducia, de acuerdo con la
Constitución Política y las normas vigentes sobre la materia.
La fiducia que se autoriza para el sector público en esta ley, nunca

implicará transferencia de dominio sobre bienes o recursos
estatales, ni constituirá patrimonio autónomo del propio de la
respectiva entidad oficial, sin perjuicio de las responsabilidades
propias del ordenador del gasto. A la fiducia pública le serán
aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia
mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta
ley.
So pena de nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia

pública o subcontratos en contravención del artículo 355 de la
Constitución Política. Si tal evento se diese, la entidad
fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o jurídica,
adjudicataria del respectivo contrato.
1237
1238
Decreto 568 de 1996:
Artículo 22. Los órganos públicos fideicomitentes para la

celebración de contratos o expedición de actos administrativos con
cargo a los recursos que manejen las entidades fiduciarias,
deberán realizar todos los trámites presupuestales, incluyendo los
certificados de disponibilidad, los registros presupuestales y la
solicitud de vigencias futuras.
En la fiducia pública la responsabilidad presupuestal, contractual y

de ordenación de gasto es exclusiva del fideicomitente, por
expresa disposición de la normatividad vigente y porque responde
a la naturaleza del contrato celebrado.
No existe la misma claridad en el caso de los patrimonios

autónomos y en la fiducia mercantil. La primera pregunta a
resolver es si existe una facultad abierta para la celebración de
contratos de fiducia mercantil, es decir, la facultad para constituir
patrimonios autónomos en cualquier momento y para cualquier
objeto.
Al evaluar la Sentencia C-086 de 1995 de la Corte Constitucional

la respuesta al anterior interrogante es afirmativa. Se puede
constituir fiducia mercantil y en consecuencia patrimonios
autónomos en cualquier momento y sin autorización individual de
la ley porque se trata de contratos previstos en las normas
vigentes.
Tampoco se requiere de una ley particular para cada caso porque

la Corte encontró que tal disposición era inconstitucional, entre
1238
1239
otras razones porque la autorización exigida para el ejecutivo en el

artículo 150 de la Constitución no puede hacerse extensiva a las
otras ramas del poder público y no puede entenderse que dicha
autorización es individual, ya que existe un estatuto de
contratación.
Dice así la Sentencia C-086 de 1995 de la Corte Constitucional.
“2.1. Primer cargo (...) En otras palabras, esta Corporación

encuentra que, en la actualidad, las entidades estatales podrán
celebrar el contrato de fiducia pública en los términos del numeral
5o. del artículo 32, o el contrato de fiducia mercantil de acuerdo
con lo dispuesto en el Código de Comercio y en las normas
generales de contratación administrativa previstas en la citada Ley
80 de 1993. (…)
“2.2. Segundo cargo: la autorización previa por vía de ley, de

ordenanza o de acuerdo para celebrar un contrato de fiducia
pública, es inconstitucional.
“Este cargo lo fundamentan los actores en que, por una parte, la

autorización previa por la ley, la ordenanza o el acuerdo para
celebrar un contrato de fiducia pública significa en la práctica
paralizar la administración estatal y, por la otra, que la autorización
previa prevista en la Constitución Política (Art. 150-9) es de
carácter excepcional y sólo cobija al gobierno, mientras que el
primer inciso del artículo acusado se refiere a todo tipo de
entidades del orden estatal. (…)
“Para efectos de esta providencia, conviene señalar que esta

Corte ha establecido que el inciso final del artículo 150 superior
1239
1240
“contiene una autorización general, impersonal, no individualizada

para la celebración de un contrato cuyo objeto sea la satisfacción
del funcionamiento del servicio bajo ciertas condiciones” . En otras
palabras, la autorización general para contratar por parte de las
entidades públicas estatales, que se encuentra en la Ley 80 de
1993, permite que no sea necesario contar con una norma
especial expedida por una corporación pública cada vez que se
pretenda celebrar un contrato por parte de alguna de las entidades
u organismos a que hace referencia la citada ley.
“No obstante lo expuesto, debe esta Corporación recalcar que la

autorización que el órgano legislativo concede para que entidades
del Estado puedan contratar, no se agota únicamente con la
expedición del Estatuto General de Contratación Administrativa.
Así, puede establecer ese Estatuto que determinados contratos se
sometan a una legislación especial -como es el caso de
exploración y explotación de recursos naturales (Art. 76)-, o puede
guardar silencio respecto del procedimiento y autorización
necesaria para la celebración de un determinado tipo de contrato
que no se encuentre enmarcado dentro de los que hace referencia
el artículo 32 de la citada ley. En uno u otro evento, será necesario
contar, pues, con una legislación especial que se ocupe de dichas
materias. De igual forma, la Corte tampoco puede desconocer la
facultad que le asiste al legislador para expedir toda una
reglamentación relacionada con un contrato en particular, como es
el caso de la Ley 37 de 1993, posteriormente complementada por
la misma Ley 80 de ese mismo año.
“En aquellos casos en los que el legislador decida que la

celebración de un determinado contrato deba someterse a una
autorización previa y especial por parte de ese órgano, se estará,
1240
1241
de acuerdo con lo que ha establecido esta Corte, dentro de los

presupuestos del numeral 9o. del artículo 150 que prevé:
"Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de

ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
"9º. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,

negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno
rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de
esas autorizaciones.
“Finalmente, en los eventos en que el presidente de la República,

por razones evidentes de necesidad nacional, celebre un contrato
o un convenio sin autorización previa, dicha autorización podrá
darse en forma subsiguiente por el Congreso, de conformidad con
lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 150 constitucional.
“De acuerdo con lo establecido, la jurisprudencia a la que se ha

hecho alusión en esta providencia, ha resumido en la siguiente
forma las atribuciones que la Carta Política le otorga al Congreso
en materia de contratación administrativa:
“En conclusión, el constituyente distinguió las nociones de

autorización previa general (artículo 150 inciso final), autorización
previa especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo
150.14) de los contratos, a la luz de la Carta de 1991.
“Asimismo, resulta relevante para efectos del asunto bajo examen,

remitirse a lo establecido en esa misma jurisprudencia respecto de
los alcances del numeral 9o. del artículo 150 superior:
"La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es

excepcional y debe contener los elementos de generalidad e
1241
1242
impersonalidad, como toda ley, salvo que se señale al contratista

en el caso en que éste sea la única persona natural o jurídica que
pueda desarrollar el objeto propio del contrato. De lo contrario se
violaría el principio de imparcialidad (artículo 209), que garantiza la
igualdad (artículo 13) de todos para participar en la contratación
pública". (…)
“Con base en los precedentes razonamientos, la Corte encuentra

que el inciso primero del numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80
de 1993, introduce dentro del régimen de excepción contemplado
en el numeral 9o. del artículo 150 constitucional, a ciertas
entidades y organismos que no hacen parte del gobierno Nacional
en los términos del artículo 115 superior. Adicionalmente, se
observa que no se puede convertir en regla general las
autorizaciones expresas contenidas en los artículos 150-9, 300-9 y
313-3 de la Carta Política, como pretende hacerlo la norma
acusada respecto del contrato de fiducia, por cuanto dicho
contrato ya ha sido regulado por el Congreso Nacional en uso de
las atribuciones consagradas parágrafo final del artículo 150
superior.
“En consecuencia, deberá declararse la inexequibilidad de la

disposición en comento por transgredir el texto del numeral 9o. del
artículo 150 de la Carta Política...”.
La entidad pública podrá celebrar contratos de fiducia pública en la

cual no se traslada el dominio de los recursos y de fiducia
mercantil trasladándolo en los términos del Código de Comercio.
1242
1243
7.5.3.1. El patrimonio autónomo, el traslado de la

propiedad y las responsabilidades presupuestales
Subsiste la inquietud sobre si la constitución de un patrimonio
autónomo a través de la suscripción de un contrato de fiducia
mercantil ejecuta los recursos o traslada las responsabilidades
presupuestales, de contratación y de ordenación del gasto. La
respuesta a este interrogante debe necesariamente remontarse a
la naturaleza adjetiva del presupuesto, de tal forma que una
apropiación presupuestal cumple con el objeto mismo del gasto
cuando se lleva a cabo lo ordenado en la ley que le sirvió de
fundamento. Si el objeto establecido en la ley es la creación de un
patrimonio autónomo, los recursos se deben considerar ejecutados
desde el punto de vista presupuestal con la constitución del
patrimonio autónomo, de tal forma que si no han sido utilizados al
cierre de la vigencia, no deben reintegrarse al tesoro público, se
mantienen en la entidad fiduciaria cumpliendo el objeto dado por la
ley.
El pago posterior de las obligaciones que respalda el patrimonio

autónomo así como los rendimientos generados debe ser
incorporado al presupuesto, de tal forma que se ejerza sobre un
presupuesto vigente la capacidad de contratación, de comprometer
el presupuesto y de ordenar el gasto por la entidad fideicomitente.
Omitir su presupuestación significa la realización de un gasto por
fuera del presupuesto.
En el caso que la ley expresamente no ordene la constitución de

un patrimonio autónomo, este puede constituirse pero no se
entiende ejecutado hasta que no se cumpla con el objeto mismo
del gasto. Por ello los recursos no comprometidos al cierre de cada
vigencia deben reintegrarse al tesoro público.
1243
1244
La responsabilidad presupuestal y de comprometer el presupuesto

en los contratos de fiducia mercantil también se mantiene en
cabeza de la entidad fideicomitente.
Si la ley expresamente no lo establece, no le es dado a la entidad

pública delegar el manejo presupuestal, contractual y de
ordenación del gasto en las entidades fiduciarias ni a través del
contrato de fiducia pública ni de fiducia mercantil.
La Contraloría General de la República precisa que el patrimonio

autónomo es en realidad una propiedad formal o aparente por
cuanto los recursos públicos por expresa disposición de la ley no
entran a hacer parte del patrimonio de la fiduciaria, es decir, no
entran a formar parte del peculio privado ni han cumplido con el
objeto previsto con ellos. Dice así el concepto publicado en el
Boletín Jurídico en línea del Sistema de Información Normativa de
Control Fiscal, SINOR N° 3, Mes 4, Año 2006:
“Respecto a la transferencia o no de dominio de los recursos en la

fiducia mercantil, si bien las normas comerciales599 establecen la
previsión de una transferencia de dominio, es de aclarar que la
fiducia da nacimiento a una propiedad formal600 o aparente601, más
no plena o con todos los atributos con (sic) confiere la propiedad
de un bien. Dada la naturaleza de recursos públicos, la finalidad
mediática y la temporalidad de la fiducia, no resulta razonable que
599
Código de Comercio Artículo 1226 “La fiducia mercantil es un negocio jurídico en
virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más
bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o
enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de
éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. (...)”
600
Superintendencia Bancaria, Oficio OJ- 479 de septiembre 25 de 1973.
601
Negocios Civiles y Comerciales, Tomo I, Negocios de Sustitución, Gabriel Escobar
San. Universidad Externado de Colombia, Página 131.
1244
1245
la previsión normativa aludida sea un obstáculo para que la

Contraloría General de la República ejerza control fiscal. Cabe
recordar que según el mismo Código de Comercio, dicho
patrimonio autónomo no queda al arbitrio y beneficio del fiduciario,
sino afecto a la finalidad prevista en el acto constitutivo602, por lo
tanto, a los fines públicos y bienes jurídicos que tutela la
Contraloría.”
“Si las mismas disposiciones legales prevén que los bienes

fideicomitidos no entran al patrimonio del fiduciario y que por el
contrario, éstos deben destinarse por el fiduciario a la gestión
encomendada en el acto constitutivo, con rendición de cuentas del
fiduciario al fideicomitente, menester es concluir que los recursos
no han ingresado al pecunio privado, ni han cumplido la finalidad y
objeto para el cual fueron entregados, por tanto, es dable ejercer
vigilancia y control fiscal para valorar el uso y destinación de los
mismos.”
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil cinco

(2005).Radicación número: 11001-03-06-000-2005-01705-00
602
Código del Comercio Artículo 1233. Para todos los efectos legales, los bienes
fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y de los que
correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo afecto a la
finalidad contemplada en el acto constitutivo.
1245
1246
3.4 La presupuestación del ingreso por rendimientos

financieros al patrimonio autónomo y del gasto resultante de
las comisiones de administración.
La consulta indica que teniendo como premisas que los recursos

transferidos al patrimonio autónomo, se entienden ejecutados con
su entrega a la sociedad administradora y que los rendimientos
financieros pertenecen a dicho patrimonio, se indaga si es
ECOPETROL quien debe presupuestar el ingreso de tales
rendimientos y el gasto derivado de las comisiones de
administración y si no, quién debe hacerlo.
Primero que todo es necesario indicar que la Empresa Colombiana

de Petróleos, de acuerdo con el artículo 33 del decreto ley 1760 del
26 de junio de 2003, es en la actualidad, una sociedad pública por
acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía y denominada
ECOPETROL S. A.
Al ser una sociedad pública, se somete al régimen previsto para las

empresas industriales y comerciales del Estado, de conformidad
con lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 38 de la ley 489 de
1998, y en tal virtud se le aplican las normas presupuestales que
expresamente mencionen este tipo de empresas, conforme lo
establece el último inciso del artículo 3º del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, decreto compilador 111 de 1996.
En este orden de ideas, es claro que ECOPETROL debe

presupuestar las apropiaciones correspondientes a los aportes603
603 Decreto 2153 de 1999, Artículo 4º: $239.000 millones anuales aumentados de
acuerdo con fórmula matemática allí consagrada. Igualmente el decreto prevé aportes
adicionales esporádicos por ajustes al cálculo matemático.
1246
1247
que está obligado a transferir a los patrimonios autónomos y de

otra parte, para la celebración de los correspondientes contratos de
fiducia mercantil, debe contar previamente con los certificados de
disponibilidad presupuestal sobre dichos aportes604 y una vez
celebrados, realizar los registros presupuestales605 respectivos
para poder transferir los recursos, de conformidad con lo dispuesto
por los artículos 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, 3º a 5º
del decreto 2153 de 1999, y 6º y 19 del decreto 941 de 2002.
Por su parte, en lo referente a los rendimientos financieros del

patrimonio autónomo que ingresan a éste y el valor de las
comisiones que se pagan a la sociedad fiduciaria con tales
rendimientos, es claro que los primeros no constituyen ingresos de
ECOPETROL, y las segundas no son egresos suyos, sino del
mismo patrimonio autónomo.
Así las cosas, la presupuestación de ambos rubros corresponde

al patrimonio autónomo, o mejor, a la sociedad fiduciaria que
gestiona tal patrimonio, el cual es una cuenta separada e
independiente, destinada a un fin determinado, por ECOPETROL
como fideicomitente, en este caso, cubrir el pasivo pensional de la
Empresa. Ese patrimonio autónomo debe tener entonces su propio
presupuesto y su propia contabilidad.
604 El artículo 19 del decreto reglamentario 568 de 1996 define el certificado de

disponibilidad presupuestal en estos términos: “Artículo 19.- El certificado de
disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus
veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y
libre de afectación para la asunción de compromisos./ Este documento afecta
preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el
correspondiente registro presupuestal. (...)”.
605 El artículo 20 del decreto reglamentario 568 de 1996 define así el registro
presupuestal: “Artículo 20.- El registro presupuestal es la operación mediante la cual
se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe
indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar”.
1247
1248
No obstante lo anterior, es necesario observar que ECOPETROL,

esta obligado para efectos tributarios, a contabilizar como
utilidades tales rendimientos netos. Así lo dispone el artículo 9º del
decreto 2153 de 1999:
“Artículo 9º.- ECOPETROL contabilizará como

utilidades los rendimientos financieros netos que
generen los aportes efectuados por la Empresa al
patrimonio o patrimonios autónomos, que quedarán
para efectos impositivos en cabeza de ECOPETROL,
sin perjuicio de las obligaciones legales establecidas
para las entidades que administran esta clase de
patrimonios de llevar contabilidad separada e
independiente para los mismos”.
Con respecto a esta norma, la Sala precisa que ella se contrae al

proceso contable y no al proceso de presupuestación. Su finalidad
específica es la de colocar dichos rendimientos netos en cabeza de
ECOPETROL “para efectos impositivos”, es decir, para asuntos
tributarios exclusivamente, por lo cual no se demeritan las
conclusiones sobre presupuestación de aportes, rendimientos y
comisiones expuestas en este capítulo.
3.5 La aplicación de las normas sobre disponibilidad

presupuestal y los requisitos de ejecución de los contratos de
fiducia mercantil.
1248
1249
La Sala considera necesario diferenciar el fenómeno de la

aplicación de la normatividad contractual presupuestal, de un lado,
frente a los patrimonios autónomos y de otro, a ECOPETROL como
fiduciante.
a) A los patrimonios autónomos derivados de contratos de fiducia

mercantil no se les aplican en su operación las disposiciones sobre
disponibilidad presupuestal y autorización de vigencias futuras. En
efecto, como ya se dijo, los patrimonios autónomos consisten en
una suma de dinero o un conjunto de bienes que es manejado por
la sociedad fiduciaria con contabilidad separada e independiente
de los demás fideicomisos y de su propio patrimonio, pero no
constituyen una persona jurídica, ni son entidades públicas así
sean conformados inicialmente por aportes públicos, ni son
tampoco Secciones del Presupuesto Nacional, en los términos del
artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de manera que
pudiera decirse que estén sometidos a esa normatividad.
Adicionalmente, su propia naturaleza implica la transferencia del
derecho de dominio por lo que los bienes salen del patrimonio del
fiduciante público quedando afectados a una destinación especifica
irreversible hasta que se cumpla la finalidad prevista. Su gestión y
manejo se somete, en fin, a una normatividad propia y diferente a
la de los bienes que conserva el fiduciante público.
b) Cosa distinta ocurre con ECOPETROL, pues a él sí se le aplican

las normas sobre disponibilidad presupuestal antes de la
celebración de los respectivos contratos, como quedó dicho, y
también las relativas a las vigencias futuras, tema que se analizará
en el capítulo siguiente.
1249
1250
Ahora bien, en cuanto a los requisitos de ejecución del contrato de

fiducia mercantil, según lo solicita la segunda pregunta de la
consulta, ellos no son otros que los establecidos en el inciso
segundo del artículo 41 de la ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Artículo 41.- Del perfeccionamiento del contrato (...)
Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la

garantía y de la existencia de las disponibilidades
presupuestales correspondientes, salvo que se trate de
la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras
de conformidad con lo previsto en la ley orgánica de
presupuesto”. (resalta la Sala)
Cabe aclarar que hay una imprecisión en cuanto se señala “las

disponibilidades presupuestales”, pues en tratándose de la
ejecución del contrato, se supone que éste ya está celebrado y no
se requiere el certificado de disponibilidad presupuestal que es
previo, sino el registro presupuestal de los aportes que la Empresa
transfiere al patrimonio autónomo. (…)
4. LA SALA RESPONDE
1. ECOPETROL no está obligada a presupuestar los rendimientos

financieros que ingresan a cada patrimonio autónomo, ni el valor
de las comisiones de administración de la respectiva sociedad
fiduciaria, las cuales son pagadas con cargo a dichos rendimientos.
El estimativo de los rendimientos y las comisiones debe efectuarlo
la sociedad fiduciaria en el sistema presupuestal y contable
1250
1251
correspondiente al patrimonio autónomo. Sin embargo, para

efectos impositivos ECOPETROL deberá contabilizar los
rendimientos netos de los aportes al patrimonio autónomo en su
utilidad.
2. Sobre la aplicación de normas de procedimiento contractual

presupuestal se responde:
a) ECOPETROL, antes de celebrar cada contrato de fiducia

mercantil, debe contar con el respectivo certificado de
disponibilidad presupuestal sobre los recursos a transferir a los
patrimonios autónomos. Si afecta vigencias futuras, debe tener la
autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, o de
su Junta Directiva, si el CONFIS le ha delegado esta facultad. Los
requisitos de ejecución de cada contrato de fiducia celebrado, son
los señalados en el inciso segundo del artículo 41 de la ley 80 de
1993, y para el fiduciario la conservación de la calificación
financiera y el margen de solvencia, de acuerdo con los artículos 5º
y 7º del decreto 941 de 2002.
b) A los patrimonios autónomos derivados de los contratos de

fiducia mercantil, no les corresponde obtener los certificados de
disponibilidad presupuestal sobre los aportes ni la autorización de
vigencias futuras que expide el CONFIS, por cuanto las normas
que las establecen se aplican a la entidad estatal contratante, en
este evento, ECOPETROL.
1251
1252
CAPÍTULO 8 –DE LOS RECURSOS PRODUCTO DE LA

SOBERANÍA DEL ESTADO. DEL CONCEPTO DE CARGAS
PÚBLICAS
La soberanía del Estado en materia de obtención de recursos

públicos se ejerce a través de la imposición de contribuciones
fiscales o parafiscales, las contraprestaciones económicas o
compensaciones que se pacten en la explotación de recursos
naturales no renovables a que se refiere el artículo 360 de la
Constitución Política y los arbitrios rentísticos que con finalidades
de interés público o social establezca la ley, en virtud de lo previsto
en el artículo 336 de la Constitución Política.
6.2 La jurisprudencia constitucional ha diferenciado tres tipos

de gravámenes: (i) los impuestos; (ii) las tasas y (iii) las
contribuciones. Cada uno de estos tipos de gravámenes
presenta una naturaleza y características especiales y
diferenciables entre sí, no obstante que los tres son expresión
de la potestad impositiva del Estado.606 (…)
606
Sobre este tema pueden consultarse las sentencias C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-
776 de 2003, C-840 de 2003, C-1143 de 2003, C-226 de 2004, C-1171 de 2005, C-927 de
2006, C-713 de 2008 y C-228 de 2009.
1252
1253
6.3.15 En ocasión más reciente, la sentencia C-155 de 2003607

distinguió entre las diversas acepciones del término “contribución”:
“En sentido lato comprende todas las cargas fiscales al

patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria
del Estado608, es decir, incluye las nociones de impuesto,
tasa, gravamen y los conceptos similares, todo lo cual
responde a la tradición histórica acogida en el derecho
colombiano y que en ocasiones se denomina
genéricamente como “tributo”.
En sentido estricto las contribuciones están asociadas

a la idea de parafiscalidad, como aquellos “pagos que
deben realizar los usuarios de algunos organismos
públicos, mixtos o privados, para asegurar el
funcionamiento de éstas entidades de manera
autónoma”.609 Desde esta perspectiva resulta
incompatible con los conceptos de tasa e impuesto.
Finalmente, existe un tercer significado del término que

responde a la idea de contraprestación o pago como
consecuencia de una inversión que beneficia a un
grupo específico de personas. Cuando el vocablo se
utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a
una “contribución especial”.” (Negrilla fuera del original)
607
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
608
Sentencia C-545 de 1994 MP. Fabio Morón Díaz.
609
Ibidem. Ver también las Sentencias C-465 de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-
1179 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño.
1253
1254
2.5.1.1
Dada la complejidad de la protección y conservación del agua, así

como de los ecosistemas asociados a ella, las actividades que
involucran el uso del recurso están sujetas no sólo a los principios
constitucionales generales, sino también a los principios propios
del derecho ambiental como el de solidaridad, humildad, “el que
contamina paga”, precaución y prevención, entre otros, que han
sido elevados por la Carta de 1991 a rango constitucional.
El principio de solidaridad, exige entender la

responsabilidad en materia ambiental no solamente en
relación con las generaciones presentes, sino también en
relación con las futuras, y no solamente en relación con los
ciudadanos de un Estado, sino en un contexto global.610
Una de las manifestaciones de este principio es la adopción
constitucional del modelo de desarrollo sostenible611
(artículo 80), según el cual las demandas del desarrollo
económico deben conjugarse con la protección del
ambiente tanto para las generaciones presentes como para
610
Ver la Declaración de Estocolomo para la Preservación y Mejoramiento del Medio
Humano de 1972 y el artículo 7 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo. Sobre la internacionalización de las relaciones ecológicas, la Corte manifestó
lo siguiente en la sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “Los
problemas ambientales y los factores que conducen a su deterioro no pueden
considerarse hoy en día como asuntos que conciernen exclusivamente a un país, sino que
dado el interés universal que revisten y la necesidad de su preservación, incumben a
todos los Estados. “
611
Ver sentencia C-058 de 1994, M.P., entre otras.
1254
1255
las futuras612, lo que significa que las actividades

económicas actuales no deben “(…) sobrepasar la
capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base
biológica y material a la actividad productiva”613
El principio de humildad, de otro lado, obliga a

comprender que el ser humano es dependiente de la
naturaleza, de modo que la naturaleza no puede ser
entendida como una simple fuente de recursos dominada
por el hombre, sino como un sistema complejo en el que el
hombre interactúa con otros agentes y del que depende
para vivir.614 En este contexto, tanto el hombre como la
naturaleza tienen valor a la luz de la Carta. Una
manifestación de este principio es la introducción del
concepto de función ecológica de la propiedad (artículo 58).
612
Ver sentencia C-671 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería. El modelo de desarrollo
sosteible es conceptualizado de la siguiente manera por la Comisión Mundial sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo: “la satisfacción de as necesidades de la presente
generación sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades”. Ver AMAYA NAVAS, Oscar Darío. “La protección del agua en
Colombia dentro del marco de la Constitución Política y ecológica de 1991”. En
Derecho de aguas, Tomo 1. Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia, 2003.
P.p. 103-123.
613
Cfr. AMAYA NAVAS, Oscar Darío. “La protección del agua en Colombia dentro del
marco de la Constitución Política y ecológica de 1991”. En Derecho de aguas, Tomo 1.
Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia, 2003. P. 117.
614
Ver HENAO PÉREZ, Juan Carlos. “El derecho a un ambiente sano desde la
perspectiva constitucional colombiana”. En Anuario de derecho constitucional
latinoamericano. Bogotá D.C.: Fundación Konrad Adenauer Stiftung, 2010. P.p. 573-
601. Este principio fue reconocido en la sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo
Rentería, en la que la Corte expresó: “Nuestra Constitución provee una combinación de
obligaciones del Estado y de los ciudadanos junto a un derecho individual (artículos 8,
95 numeral 8 y 366). Es así como se advierte un enfoque que aborda la cuestión
ambiental desde los puntos de vista ético, económico y jurídico: Desde el plano ético se
construye un principio biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza,
otorgándoles a ambos valor”.
1255
1256
Según el principio “el que contamina paga”, las

personas responsables de una contaminación deben
pagar los costos de las medidas necesarias para
prevenirla –cuando sea posible, mitigarla y reducirla.615
Con este principio se busca entonces no solamente reducir
la polución, sino incentivar el diseño de tecnologías
amigables con el ambiente y que reduzcan el impacto
ambiental de las actividades industriales. (…)
2.6.2
Así, como reconoció la Corte en la sentencia C-495 de

1996, el uso de instrumentos económicos en la Ley 99
como tasas retributivas, compensatorias y por uso de
agua e inversiones forzosas para la recuperación y
protección de las cuencas, persigue evitar la
contaminación en niveles insoportables e
irremediables. La Corte expresó lo siguiente en dicho fallo
en relación con la función de las tasas ambientales
previstas en la Ley 99: “(…) las tasas ambientales previstas
en las disposiciones acusadas son un instrumento
económico fundamental para precaver la contaminación en
niveles insoportables e irremediables y para proceder a
pagar la descontaminación.” (…)
2.7.1.3
615
Ver sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
1256
1257
De otro lado, la reglamentación de las cargas públicas

creadas por el Legislador está sometida al principio de
legalidad, lo que significa que el reglamento, en términos
amplios, debe ser una concreción administrativa de los
elementos centrales que hayan sido previamente definidos
en la ley, lo que constituye una exigencia técnica para su
debida ejecución.616 En consecuencia, pese a que la
definición de los elementos básicos de las cargas
públicas es responsabilidad del Legislador, la
Constitución ha reservado un espacio importante de
acción al reglamento. (…)
2.7.1.5
Ahora bien, incluso en esos ámbitos en los que la reserva de ley

es más estricta, la Corte ha admitido que excepcionalmente se
delegue al reglamento el desarrollo de ciertos asuntos,
particularmente aquellos de naturaleza técnica. Por ejemplo, en
materia tributaria, la Corte ha manifestado que es posible
asignar al reglamento la responsabilidad de precisar los
elementos de la obligación tributaria –no su definición,
cuando existan razones de orden técnico o administrativo que
lo hagan indispensable. Sobre este punto la Corporación
expresó lo que sigue en la sentencia C-597 de 2000617:
“(…) resultaría contrario a la técnica del

procedimiento tributario exigir que la ley, el
616
Ver sentencia C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
617
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
1257
1258
acuerdo o el reglamento, más allá de la fijación de

la base de cobro del gravamen, entren a detallar
en cada caso concreto la suma sobre la cual el
mismo habrá de liquidarse618, ya que en esta
operación deben tenerse en cuenta variables
económicas que escapan al rigorismo propio de
esos actos jurídicos y a la determinación política
del tema, lo cual se encuadra dentro del principio
de legalidad tributaria que establece el artículo
338 de la Carta Política.”
Un recuento de los casos en los que la Corte ha

considerado ajustado a la Carta que la delimitación de
ciertos elementos de la obligación tributaria se delegue al
reglamento fue presentado por la Sentencia C-690 de
2003619 así:
“De este modo, la Corte ha admitido la remisión al

reglamento o a la administración entre otros
casos, en normas que tienen que ver con la
certificación del precio de la panela620, la fijación
del precio de los productos agropecuarios como
618
“Consultar igualmente la Sentencia C- 467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en la
cual se hizo mención a este tema respecto del impuesto predial.”
619
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
620
“En la Sentencia C-040 de 1993, la Corte encontró que no resulta contrario al
principio de legalidad tributaria que la ley atribuya al Ministerio de Agricultura la
fijación del precio de la panela que se tomará como base gravable de la cuota de
fomento panelero, que es una contribución parafiscal. Dijo la Corte en esa oportunidad,
que la función atribuida al Ministro de Agricultura, era simplemente una labor
administrativa de certificación que facilitaba el cálculo y la prueba de dicho precio, la
cual no podía cumplirse de manera arbitraria.”
1258
1259
punto de partida para establecer la tarifa de las

contribuciones parafiscales aplicables621, las
exenciones del IVA implícito para la importación
de bienes cuando exista insuficiencia de oferta622,
la determinación de los parámetros para la
fijación, y la fijación, del índice de bursatilidad de
las acciones623, la valoración de activos
patrimoniales624 y el avalúo catastral625.”
621
“Sentencia C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.”
622
“En la Sentencia C-597 de 2000, la Corte estudió la demanda presentada contra las
disposiciones que, por una parte, exoneran del llamado IVA implícito, a las
importaciones de bienes cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna, y
por otra señalan que corresponde al gobierno publicar la base gravable de ese impuesto.
En concepto del demandante, en la norma acusada el legislador incurrió en una
indeterminación del impuesto a las importaciones de bienes exentos del IVA, atribuible
a la indefinición del concepto de oferta insuficiente de esos productos en el mercado
nacional, lo cual había dado lugar a distintas interpretaciones por parte de autoridades
nacionales encargadas de este tema económico, en desmedro de los destinatarios de la
exclusión del gravamen. Al analizar el problema planteado, la Corte, no obstante que de
manera categórica reitero la jurisprudencia conforme a la cual no pueden remitirse al
reglamento las materias que son objeto de reserva de ley, concluyó que “... la
Corporación en varias oportunidades ha aceptado que por razones de orden técnico y
administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria, la definición de la
suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneración a la
vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinación particular de la
base gravable sigue estando en manos de los órganos representativos de elección
popular.” La Corte en esa ocasión pudo constatar, a partir de los conceptos emitidos por
el Ministerio de Agricultura y por el Departamento de Planeación Nacional y que
sirvieron de base para el Decreto en el cual el Gobierno definió el concepto de “oferta
insuficiente para atender la demanda interna”622, que tal concepto no tiene una
significación unívoca en la ciencia económica; sin embargo concluyó que “... no se
puede afirmar que la definición de dicho concepto haya quedado librada al arbitrio de
la autoridad encargada de interpretar y aplicar la norma, con grave atentado del
ordenamiento superior, pues si bien dicha labor de precisión corresponderá al
Ministerio de Hacienda, éste deberá hacerlo con sujeción a precisos marcos de acción.”
Agregó la Corte que el legislador había establecido unas bases ciertas y determinables
para señalar la suma concreta sobre la cual se liquidará el gravamen de que trata la
norma acusada y que por el carácter técnico de esa labor, la misma corresponde a la
Administración, “... sin que pueda endilgarse el ejercicio absolutamente discrecional de
una función, pues como se ha visto ésta se encuentra reglada, lo que permitirá el debido
cumplimiento de los mandatos legales establecidos en la disposición acusada, con
sujeción a los artículos 113, 189-11 y 338 de la Carta Política.”
623
“En la Sentencia C-842 de 2000 la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de
un artículo de la Ley 488 de 1998, que modificó el inciso segundo del artículo 36-1 del
1259
1260
En esta misma decisión, la Corte concluyó que “(…) el rigor

del principio de legalidad se aplica a la determinación
política de los elementos del tributo, y que de tal rigor
escapan ciertas variables técnicas o económicas cuya
concreción no es posible realizar en la misma ley”
(negrilla fuera del texto). (…)
Estatuto Tributario, para disponer que ´Cuando la utilidad provenga de la enajenación

de acciones de alta o media bursatilidad, certificada así por la Superintendencia de
Valores, realizada a través de una bolsa de valores, ésta no constituye renta ni
ganancia ocasional”. En esa oportunidad el demandante sostenía que el artículo
acusado delegaba en la Rama Ejecutiva una función inherente y privativa del Congreso
de la República, como es la de determinar los ingresos gravados con el impuesto de
renta, y cuáles son considerados como no constitutivos de renta para efectos de este
impuesto con lo cual se vulneraban los artículos 150 y 338 de la Constitución. Para
resolver el problema planteado, la Corte consideró que conforme a la jurisprudencia de
la Corporación “... nociones de tipo técnico, que estaban presentes en la valoración de
ciertos conceptos económicos que incidían en la determinación de la base gravable de
los respectivos impuestos, justificaban que se defiriera a algunas autoridades tal
valoración o el señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso no
podía, dada la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias
cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas.”
624
“En la Sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte, al estudiar
la posibilidad de que se remita a las entidades de control la fijación de los métodos para
hacer la valoración patrimonial de ciertos activos, señaló que si bien ´... en desarrollo
del principio de legalidad del impuesto es menester que la fijación del mismo incluya la
determinación de los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable,
ello no significa que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar las sumas
concretas sobre las cuales ha de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo
y por sobre todo de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema
del principio de legalidad del tributo.”.
625
“En la sentencia C-467 de 1993, la Corte examinó, entre otros asuntos, si la
remisión que hace la ley al avalúo catastral para la determinación de la base gravable
del impuesto predial resultaba contraria al principio de legalidad tributaria contenido
en el artículo 338 de la Constitución. No obstante que la manera de cumplirse el
avalúo catastral no estaba contenida en norma de rango legal, sino en un reglamento,
consideró la Corte que en la medida en que el avalúo catastral consiste en la
determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis
estadístico del mercado inmobiliario, el hecho de que el mismo, alternativamente con
el autoavalúo, constituya la base gravable del impuesto, “... es tan sólo un parámetro
que el legislador dentro de una política impositiva consideró como el mas
apropiado, pues si la propiedad va a representar una base impositiva, lo mas lógico
es que se le de un valor para tales efectos. Y el único valor real de una cosa es el
precio que ésta tiene en el mercado.”
1260
1261
2.7.1.7
En suma, en virtud de los principios de reserva de ley y

legalidad, corresponde al Legislador definir los
elementos básicos de las cargas públicas que se
desprenden de los deberes constitucionales, sin
perjuicio de la posterior especificación por las
autoridades administrativas, quienes gozan de un
amplio margen de configuración en la materia. (…)
2.8.1.1
Mediante el Decreto Ley 2811 de 1974 –Código de Recursos

Naturales- se crearon varias cargas pecuniarias dirigidas a
financiar la política ambiental y promover el uso racional del agua.
En particular, en materia de agua, este cuerpo normativo introdujo
en la legislación nacional las tasas retributivas,
compensatorias y por uso de agua. Los artículos 18 y 19 del
código, bajo el título de tasas retributivas de servicios
ambientales, hacían referencia a las tasas retributivas y
compensatorias dirigidas a quienes utilizan de manera directa o
indirecta los ríos, arroyos, lagos y aguas subterráneas para
introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o
industriales, y cuyo recaudo retribuía a las autoridades
ambientales por el servicio de eliminación o control de las
consecuencias de aquellas actividades nocivas. Por su parte, los
artículos 158 y 159 introdujeron las tasas por utilización del
agua, otro gravamen pecuniario exigible a quienes usaran el
agua con fines lucrativos y cuya tarifa dependía del volumen de
agua concedido y el volumen de material de arrastre otorgado en
1261
1262
la respectiva concesión o permiso. El producto del recaudo de

estos gravámenes, en los términos del código, debía destinarse a
la protección y renovación de los recursos acuíferos.
La Ley 99 de 1993 modificó la regulación de estas tasas de la

siguiente forma: (i) definió el sistema y método a partir del cual
las autoridades ambientales deberían definir las tarifas; (ii)
incluyó dentro de los hechos gravados no solamente las
actividades lucrativas, sino todas las que involucran el uso del
recurso y generan contaminación; y (iii) en relación con la tasa
por uso de agua, eliminó los criterios de fijación de la tarifa de
volumen de concesión y volumen de arrastre.
Adicionalmente, la Ley 99 introdujo una nueva carga por

el uso del agua en el parágrafo del artículo 43 que
consiste en una inversión forzosa de al menos un 1%
del valor de la inversión de los proyectos que utilizan
agua, y cuyo destino es la realización por parte del
inversionista de actividades de recuperación,
preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica de
la que se toma el agua, bajo la supervisión de la
autoridad ambiental. (…)
2.8.2
La naturaleza y los elementos de la inversión forzosa

prevista en el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993
1262
1263
2.8.2.1
De acuerdo con el texto del parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley

99 en concordancia con el artículo 16 de la Ley 373, y sin tener
en cuenta la reglamentación del Decreto 1900 de 2006, los
elementos básicos de la carga demandada son los siguientes:
(i) El obligado es el propietario de un proyecto que involucra en
su ejecución el uso de agua tomada directamente de fuentes
naturales, para consumo humano, recreación, riego o cualquier
otra actividad industrial o agropecuaria, y que requiere para su
desarrollo de licencia ambiental. (ii) La causa de la carga es el
uso de agua tomada directamente de una fuente natural. (iii) El
valor de la obligación es “no menos del 1% del total de la
inversión”. (iv) La base a la que se aplica ese porcentaje es el
valor de la inversión. (v) La forma de cumplimiento es la
realización de obras y acciones de recuperación, preservación y
conservación de la cuenca, de conformidad con el plan de manejo
de la cuenca y las instrucciones de la autoridad ambiental
respectiva.
2.8.2.2
Teniendo en cuenta estas características y como precisó esta

Corporación en la sentencia C-495 de 1996626, el parágrafo del
articulo 43 de la Ley 99 prevé “(…) una carga social que [se]
desprende de la función social de la propiedad” (negrilla fuera
del texto) y no de una obligación tributaria “(…) porque no se
establece una relación bilateral entre un sujeto activo y un sujeto
pasivo, pues, según el parágrafo aludido, es la propia persona la
626
M.P. Fabio Morón Díaz.
1263
1264
[que] ejecuta las obras y acciones de recuperación, preservación

y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la orientación de la
autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del
proyecto.”
En efecto, la obligación prevista en la disposición acusada

no comparte las características de los tributos, tal como
son entendidos por la Constitución en el artículo 338 y por
la jurisprudencia constitucional. Los tributos son una
modalidad de ingreso público, fruto del poder de
imperio del Estado, creados por el Legislador en tanto
cargas públicas, y destinados a atender los gastos que
corresponden al Estado en ejercicio de sus funciones.
Como ingresos públicos, se caracterizan por
incrementar actual o potencialmente el patrimonio
público.
Aunque en el caso de la obligación bajo examen la

autoridad ambiental debe impartir instrucciones sobre el
tipo de obras y actividades que debe desarrollar el
obligado para la recuperación, preservación y
conservación de la cuenca hidrográfica, esta relación de
supervisión, vigilancia y control no la convierte en
sujeto activo de la obligación, pues las actividades que
realiza el obligado no incrementan actual o
potencialmente su patrimonio. Por esta razón, en la
sentencia C-495 de 1996, la Corte afirmó que el parágrafo
impugnado no prevé una relación bilateral y por ello no
puede atribuírsele naturaleza tributaria. Se trata de una
1264
1265
carga pública en la modalidad de inversión forzosa.

(…)
2.8.3.3
El demandante cuestiona que la disposición establezca

solamente el piso de la tarifa y no el techo, lo que en su sentir
permite que las autoridades ambientales fijen tarifas muy
superiores al 1% de la inversión sin justificación y con
consecuencias casi confiscatorias.
La Sala recuerda que en materia de cargas públicas

que no constituyen tributos no hay lugar a una
aplicación tan rigurosa de los principios de reserva de
ley y legalidad, de modo que es posible reservar un
espacio de mayor discrecionalidad a la autoridad
encargada de concretar la obligación. (…)
2.8.3.4
El cargo del demandante de falta de precisión de la tarifa va

de la mano con el formulado por uno de los intervinientes en
el sentido de que el Legislador debía fijar el sistema y
método al que debe sujetarse la Administración para
reglamentar la tarifa de la carga. Al respecto, la Sala precisa
que esta obligación legislativa fue contemplada por el
constituyente exclusivamente en materia de tasas y
contribuciones especiales como modalidades de tributos,
como se pasa a analizar:”
1265
1266
6. Los gravámenes en el sistema constitucional
Constitucionalmente627 el sistema fiscal comprende tres clases

de gravámenes: los impuestos, las tasas y las contribuciones.
Cada uno de ellos cuenta con características propias que impiden
su asimilación, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional.
6. Sobre el deber de contribuir al financiamiento de los gastos

e inversiones del Estado.
El artículo 95 superior establece a cargo de todas las personas –

naturales y jurídicas- varios deberes, entre los cuales se registra el
de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad. Denotándose en el
umbral un manifiesto reconocimiento del principio de igualdad frente
a las cargas públicas, que tiene lugar en ámbitos tales como el del
tributo, el de las restricciones, gravámenes y expropiación de la
propiedad, y correlativamente, en el de la responsabilidad
patrimonial del Estado.
La vida en sociedad implica derechos y deberes de ejercicio

mutuo en orden al desarrollo y evolución de unas adecuadas
relaciones de convivencia, de bienestar social, de cualificación
627 Constitución Política, artículos 150, numeral 12 y 338.
1266
1267
humana y de unidad nacional. Los derechos y los deberes se

hallan vinculados a referentes de contenido económico, dadas
unas circunstancias de prosperidad y de carencia, tanto de unas
personas frente a otras, como en relación con la organización y
funcionamiento del Estado, quien para el logro de sus fines
requiere de inmensos recursos financieros, tecnológicos,
operativos y de talento humano. Por lo demás, todo Estado, para
su organización y funcionamiento, no puede prescindir del aporte
tributario y extratributario de sus habitantes, a cuyos efectos
puede exigírsele a cada cual según su capacidad económica. Es
pues, un asunto de solidaridad que atañe a todas las personas y al
Estado mismo, del cual ellas forman parte integral.
En cuanto al deber constitucional de contribuir al financiamiento de

los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad, dijo en sentencia C- 261 de 2002 esta Corte:
Si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le

confiere a los ciudadanos en general una amplia gama de
derechos y garantías, también es incuestionable que la
misma Carta establece para ellos una serie de deberes y
obligaciones que se encuentran determinados en el artículo
95 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia
social conforme a los valores y principios contenidos en las
normas superiores, imperativo constitucional que debe
entenderse no como una negación o restricción de las
garantías que le asisten a las personas y a los ciudadanos,
sino como una contribución para la obtención de los fines
esenciales del Estado, a través de los cuales se les imponen
1267
1268
ciertas conductas, comportamientos o prestaciones de

carácter público con fundamento en la Constitución y la Ley.
En cuanto al deber de la persona y del ciudadano de

contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado, éste debe hacerse dentro de conceptos de justicia y
equidad tal como lo dispone el numeral 9 del artículo 95
Superior, quedando claro que dicha carga deber ser
impuesta consultando las posibilidades económicas de los
contribuyentes dado que esta exigencia constitucional tiene
por objeto lograr un mayor grado de redistribución de la
riqueza existente en nuestro país.
En relación con el numeral 9° del artículo 95 de la Carta, esta

Corporación en Sentencia C-741/99 M. P. Dr. Fabio Morón
Díaz, sostuvo lo siguiente:
“... El artículo 95 de la Constitución Política, que contiene los

deberes de la persona y el ciudadano, establece como uno de
ellos el consagrado en su numeral 9, que les impone, a título de
obligación, la de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad. Es decir, que esa norma superior consagra el principio
de reciprocidad que en el Estado social de derecho rige las
relaciones que surgen entre los individuos y el Estado y entre
éstos y la sociedad, principio sobre el cual ha dicho esta
Corporación:
1268
1269
“En la base de los deberes sociales se encuentra el principio

de reciprocidad (C.N. art. 95). La Constitución reconoce a la
persona y al ciudadano derechos y libertades, pero, al
mismo tiempo, le impone obligaciones.
“Los beneficios que representa para el individuo las

relaciones conmutativas de la vida en sociedad deben ser
compensados por éste a fin de mejorar las condiciones
materiales y espirituales de la convivencia social y ampliar
permanentemente el número de miembros de la comunidad
capaces de gozar de una existencia digna (C.N. Preámbulo,
arts. 1, 95, 58, y 333). En una sociedad pobre, la justicia
distributiva no puede ser solamente cometido del Estado,
sino actitud y práxis de todos, mayormente de los mejor
dotados.
“La filosofía moral que subyace al ordenamiento jurídico

emerge con fuerza normativa vinculante cuando la
Constitución faculta a las autoridades para exigir del
individuo la superación de su egoísmo, mediante el
cumplimiento de sus deberes y obligaciones (Corte
Constitucional, Sentencia T-532 de 1992, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).”
Por tanto el deber constitucional impuesto a los ciudadanos

en el artículo 95-9 de la Carta Política, tiene como
fundamento el principio de reciprocidad que rige las
relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre estos y la
sociedad, a fin de equilibrar las cargas publicas que
estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la
1269
1270
cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al

Estado Social de Derecho. Pero dicho deber estará siempre
enmarcado dentro de los principios de justicia y equidad.
“4.1.2.Algunas manifestaciones concretas del Estado Social

de Derecho (…)
Por otra parte, la efectiva realización del principio de Estado Social

de Derecho presupone la obligación del pago de tributos por parte
de los particulares. Tal conclusión se desprende del principio de
solidaridad (artículo 1 C.P.) y del deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad (artículo 95 inciso 3 numeral 9
C.P.). Es precisamente en el contexto de toma de decisiones
macroeconómicas y sociales que los distintos sectores de la
población, en virtud del principio de solidaridad, asumen
cargas públicas razonables para permitir que sectores
excluidos puedan progresivamente ser incorporados al goce
de los beneficios del progreso, lo cual sólo se puede lograr
mediante la conciencia creciente de la necesidad de cooperar
y actuar mancomunadamente para mejorar la calidad de vida
de todos los colombianos y superar gradualmente las
desigualdades presentes.
A continuación se analizan cada uno de ellos:
1270
1271
8.1. El concepto de rentas nacionales o ingresos públicos

El concepto de rentas nacionales involucra la totalidad de los
ingresos que se incorporan en el presupuesto para financiar el
gasto público. Se incluyen los ingresos tributarios, los no tributarios
y los recursos de capital. Estas rentas por definición son recursos
públicos. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el
“4.4 (...)
“Las "rentas nacionales" corresponden a los ingresos con los

cuales el Estado atiende los gastos que ocasiona la ejecución de
los programas y proyectos adoptados en el plan de inversiones de
entidades públicas del orden nacional.” (...)
“4.5 (...)
“De la Constitución resulta también, que la noción de renta

nacional es un concepto fiscal de carácter general que engloba
todos los ingresos del Estado que se incorporan al presupuesto
para atender el gasto público. Tales rentas nacionales se integran
con los recursos de origen tributario y no tributario y con los
recursos de capital. Ese concepto lo trae la propia la (sic) Carta
cuando señala que al Congreso le corresponde la función de
administración" (art. 150-11) o dispone que "en tiempo de paz no
se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas.."(art. 345)” (...)
1271
1272
“La clasificación precedente de las rentas o ingresos públicos

está consignada en la nueva Constitución, y a ella se le
atribuyen los mismos alcances que la teoría hacendística le
reconoce contemporáneamente a tales nociones.” (...)
“Ahora, como se hizo notar arriba, el concepto de "renta" involucra

todos los ingresos públicos, y la noción de "contribución" incorpora
tanto los impuestos como los recursos parafiscales (C.P. arts. 150-
12 y 338).”
“Se tiene entonces que los impuestos o contribuciones fiscales, por

definición, son ingresos públicos, de manera que al identificar la
Carta la fuente de aquellos ingresos con los parafiscales, permite
afirmar que éstos también son ingresos o caudales públicos.” (...)
8.2. Definición de contribución. El principio de reciprocidad

La contribución es un concepto genérico que resume todas las
cargas que hace el Estado al patrimonio particular. Estas cargas se
fundamentan en el principio de reciprocidad según el cual los
ciudadanos deben contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado siguiendo los postulados de la justicia y la
equidad. Sobre el particular dice la Corte Constitucional en la
628
Respecto a las contribuciones , ha señalado que:
628
El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), por el cual se compilan
las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, señala lo que debe entenderse por tales
gravámenes: “Artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos
1272
1273
“Las contribuciones tienen las siguientes características: (i)

Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o
actividades estatales de interés colectivo, en donde
necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o
grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que
reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está
destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido,
así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La
ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...)
participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El
obligado tributario no tiene la opción de negarse a la
inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con
su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La
contribución, por regla general, es progresiva, pues se
629
liquida de acuerdo con el rédito obtenido (…)”.
con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y
ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los
crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y
excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. // Las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del
Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para
registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.”
629
Sentencia C-243 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra;
SPV. y AV. Rodrigo Escobar Gil y Humberto Antonio Sierra Porto; AV. Jaime
Araújo Rentería). Los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Humberto Antonio
Sierra Porto salvaron parcialmente y aclararon su voto por considerar que “En el
presente caso, la ley establece una clara decisión de regular como tasa el servicio de
certificación de antecedentes judiciales. El modelo adoptado por el Estado para la
prestación de este servicio es de cobrar. Se trata, por tanto, de una tasa. La
inconstitucionalidad se declara porque evidentemente se desconoce la exigencia
1273
1274
“4. (…)
“El deber constitucional de los ciudadanos de contribuir al

financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro
de conceptos de justicia y equidad.”
“Si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le confiere a

los ciudadanos en general una amplia gama de derechos y
garantías, también es incuestionable que la misma Carta
establece para ellos una serie de deberes y obligaciones que se
encuentran determinados en el artículo 95 de la Constitución, con
el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y
principios contenidos en las normas superiores, imperativo
constitucional que debe entenderse no como una negación o
restricción de las garantías que le asisten a las personas y a los
ciudadanos, sino como una contribución para la obtención de los
fines esenciales del Estado, a través de los cuales se les imponen
ciertas conductas, comportamientos o prestaciones de carácter
público con fundamento en la Constitución y la Ley.”
constitucional según la cual la ley debe establecer el método y el sistema que ha de

servir de pauta para la administración en el momento de señalar la tarifa. En este
caso, con la declaración de inconstitucionalidad se afecta o se puede afectar normas
de funcionamiento del DAS en la elaboración de los certificados de pasado judicial. //
Habida cuenta de la importancia del recaudo y su destinación, y que con la vigencia
de la ley no se desconoce, sino, por el contrario, se garantiza el normal
funcionamiento de la administración y se asegura, de esta forma, el ejercicio de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, lo que procede en esta oportunidad es una
sentencia con efecto diferido.”
1274
1275
“En cuanto al deber de la persona y del ciudadano de contribuir al

financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, éste debe
hacerse dentro de conceptos de justicia y equidad tal como lo
dispone el numeral 9 del artículo 95 Superior, quedando claro que
dicha carga deber ser impuesta consultando las posibilidades
económicas de los contribuyentes dado que esta exigencia
constitucional tiene por objeto lograr un mayor grado de
redistribución de la riqueza existente en nuestro país”.
Las contribuciones fiscales son los impuestos, las tasas y las

contribuciones especiales. Las contribuciones parafiscales son
cobros que realiza el Estado para beneficio, no individual, de a
quien se le cobra y son creados de acuerdo con lo establecido en
el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución política.
La contribución especial es el pago por una inversión que

beneficia a un grupo específico de personas.
La Corte Constitucional se ha ocupado de estos asuntos así:
6.3.4 En la sentencia C-545 de 1994630, la Corte volvió a

pronunciarse sobre la diferenciación entre las nociones de
contribución, contribución especial y contribuciones
parafiscales, precisando las siguientes diferencias
conceptuales:
630
M.P. Magistrado Fabio Morón Díaz.
1275
1276
“Contribución. Expresión que comprende todas las

cargas fiscales al patrimonio particular, sustentadas
en la potestad tributaria del Estado.
Contribución Especial. Es un pago por una inversión

que beneficia a un grupo de personas, como es el
caso de la valorización.
Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que

financiamiento de estas entidades de manera
autónoma.
Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en

que las primeras son una remuneración por servicios
públicos administrativos prestados por organismos
estatales, mientras que en las segundas los ingresos se
establecen en provecho de organismos privados o
públicos no encargados de la prestación de servicios
públicos administrativos propiamente dichos.”
(Negrilla fuera de texto) (…)
6.3.15 En ocasión más reciente, la sentencia C-155 de 2003631

distinguió entre las diversas acepciones del término “contribución”:
631
1276
1277
“En sentido lato comprende todas las cargas fiscales al

patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria
del Estado632, es decir, incluye las nociones de impuesto,
tasa, gravamen y los conceptos similares, todo lo cual
responde a la tradición histórica acogida en el derecho
colombiano y que en ocasiones se denomina
genéricamente como “tributo”.
En sentido estricto las contribuciones están asociadas

a la idea de parafiscalidad, como aquellos “pagos que
funcionamiento de éstas entidades de manera
autónoma”.633 Desde esta perspectiva resulta
incompatible con los conceptos de tasa e impuesto.
Finalmente, existe un tercer significado del término que

responde a la idea de contraprestación o pago como
consecuencia de una inversión que beneficia a un
grupo específico de personas. Cuando el vocablo se
utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a
una “contribución especial”.” (Negrilla fuera del original)
632
Sentencia C-545 de 1994 MP. Fabio Morón Díaz.
633
Ibidem. Ver también las Sentencias C-465 de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-
1179 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño.
1277
1278
“3.1” (…) “La Corte ha explicado en reiteradas ocasiones que es

posible identificar claramente en el sistema fiscal colombiano tres
tipos de tributos, a saber los impuestos, las tasas y las
contribuciones, que si bien son todos fruto de la potestad
impositiva del Estado, tienen cada uno características propias que
los diferencian.”
“b) La materia. (...)
“Contribución. Expresión que comprende todas las cargas

fiscales al patrimonio particular, sustentadas en la potestad
tributaria del Estado.” (…)
“La Contribución fiscal comprende el impuesto propiamente dicho,

la tasa y la contribución de carácter especial, como el impuesto de
valorización, mientras que la parafiscalidad está constituida por
una especie de "impuestos corporativos" que, en concepto del
profesor Maurice Duverger, son los que se perciben en provecho
de instituciones públicas o privadas que tienen el carácter de
colectividades.” (...)
“Contribución Especial. Es un pago por una inversión que

beneficia a un grupo de personas, como es el caso de la
valorización.”
1278
1279
8.3. Conceptos, elementos del tributo, el sistema, el método y la tarifa

No es posible delegar en las autoridades asuntos tributarios no
contemplados en el artículo 338 de la Constitución.
Los elementos del tributo son el sujeto activo, que es el

destinatario de los recaudos, el sujeto pasivo en quien recae la
obligación de tributar, el hecho gravable o la actividad económica
susceptible de ser gravada, la base gravable o el monto sujeto a la
tributación y la tarifa, que es la tabla aplicable para el cálculo del
impuesto.
El artículo 338 de la Constitución permite que las autoridades fijen

la tarifa de las tasas y contribuciones como recuperación de los
costos de los servicios que les presten y de los beneficios que les
proporcionen, pero el sistema y el método para definir los costos y
beneficios deben ser fijados previamente por el Congreso, las
asambleas y los concejos.
Se entiende por sistema las formas específicas de medición

económica que se caracteriza por una articulación dinámica entre
las partes y se entiende por método los pasos o pautas técnicas
para determinar los costos y beneficios que permiten la proyección
del sistema. La tarifa es la tabla de cobro del impuesto, la tasa o la
contribución.
Las leyes, las ordenanzas y los acuerdos deben definir de manera

precisa la forma de determinar los costos y beneficios por los
cuales se cobra la tasa o la contribución de tal forma que no haya
liberalidad por parte de las autoridades que fijen la tarifa, aunque
en prevalencia de lo sustancial sobre lo formal no es necesario
que se haga mención expresa de las palabras sistema o método.
Dicen así las sentencias de la Corte Constitucional.
1279
1280
3.2. La jurisprudencia ha indicado desde su inicio que el artículo

338 de la Constitución Política establece dos mandatos centrales.
(i) Por una parte consagra el principio de representación popular
en materia tributaria, de acuerdo con el cual ‘no puede haber
impuesto sin representación’; por ello, sostuvo la Corte, “[…] la
Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de
representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los
concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.”634
De otro lado, el artículo 338 de la Constitución consagra el
principio de la predeterminación de los tributos, puesto que
determina cuáles son los elementos mínimos que debe contener el
acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, es
decir, tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la
obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y
las tarifas. Para la Corte, “la predeterminación de los tributos y el
principio de representación popular en esta materia tienen un
objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad
jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto
que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer
previamente, y con base en una discusión democrática, sus
elementos esenciales para ser válido.”635 Ahora, los principios de
representación popular en materia tributaria y de la
634
en este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 29 de la Ley 105
de 1993, acerca de la sobretasa al combustible automotor.
635
Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero).
1280
1281
predeterminación de los tributos, vistos a la luz del resto de la

Carta Política, permiten la existencia de al menos dos tipos de
leyes tributarias; aquellas que imponen clara y directamente la
contribución, en todos sus elementos, y aquellas que lo hacen de
manera general y autorizan a una entidad territorial, de acuerdo
con las competencias establecidas para tal efecto.636
3.7. Así, la jurisprudencia ha recopilado las más importantes

reglas al respecto:637 (i) los órganos de representación popular
deben señalar directamente los sujetos activo y pasivo, el hecho y
la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, con
claridad y precisión (art. 338, CP); (ii) cuando el Congreso de la
República autoriza a las entidades territoriales de representación,
los elementos del tributo serán establecidos por las ordenanzas o
los acuerdos; (iii) el poder ejecutivo conserva su facultad para
reglamentar la ley tributaria y definir sus condiciones de aplicación,
siempre y cuando la disposición legal que se reglamente,
identifique los elementos del tributo, con claridad y precisión; (iv) el
uso de una expresión vaga o ambigua en una norma que
establece una obligación tributaria no implica, per se, su
inconstitucionalidad, ello sólo ocurre cuando la falta de claridad
sea insuperable; en otras palabras: “no se violan los principios de
636
se consideró al respecto: “[…] la Corte considera que es necesario distinguir entre las
leyes que crean una contribución y aquellas que simplemente autorizan a las entidades
territoriales a imponer tales contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de
la predeterminación del tributo, ley debe fijar directamente los elementos de la
contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más general, siempre y
cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos
deben proceder a especificar los elementos concretos de la contribución. […]”.
637
Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas
Silva).
1281
1282
legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del

mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es
determinable a partir de ella”,638 esto es, a partir de la voluntad
democrática.
3.3. El concepto de tributo en el orden jurídico colombiano

Aunque la Constitución hace referencia en distintas disposiciones
al financiamiento del Estado y, en consecuencia, a los ingresos
fiscales y parafiscales, no existe una definición constitucional
expresa de lo que por tributo debe entenderse. Por esta razón, y
con fundamento en la interpretación de las disposiciones
constitucionales, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que
los tributos son prestaciones que se establecen por el Estado en
virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a
contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en
desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad639.
Con base en que tributo es un género que contiene diferentes
especies, y aunque la Constitución no tiene una terminología
unívoca, a partir de los términos consignados en el artículo 338 de
la Constitución la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que
los tributos pueden ser de tres clases: impuestos, las tasas y las
3.5. El principio de legalidad y certeza del tributo
638
Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas Silva).
639
Concepto consignado en sentencia C-776 de 2003 y, desde entonces, reiterado en
sentencias C-927 de 2006, C-134 de 2009, C-402 de 2010 y C-704 de 2010.
1282
1283
Una de las concreciones del principio de Estado de derecho en

materia tributaria es el principio de legalidad y certeza en los
elementos esenciales de los tributos que pagan quienes son
sujetos pasivos de mismos dentro del territorio del Estado. Dicho
principio tiene fundamento en el artículo 338 de la Constitución,
que dispone:
“ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el

Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir
que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o
los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de
hechos ocurridos durante un período determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del período que
1283
1284
comience después de iniciar la vigencia de la

respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
El primer elemento que surge del enunciado constitucional hace

referencia a la legitimidad que deben tener las disposiciones que
creen y definan los elementos fundamentales de los tributos en el
ordenamiento colombiano. Así, con fundamento en la previsión
constitucional, la Corte ha interpretado que la legalidad en materia
tributaria es un principio “derivado del de representación
democrática, [que] implica que sean los órganos de elección
popular -y no otras autoridades o personas- quienes directamente
se ocupen de señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la
base gravable y la tarifa de la obligación tributaria”640.
Esta exigencia resulta fundamental en un Estado que abraza la

democracia como uno de sus principios esenciales –artículos 1, 2
y 3 de la Constitución- y que, por consiguiente, debe procurar el
mayor grado de participación en las decisiones que afectarán la
vida económica y política de los destinatarios de las mismas.
Participación que no se agota en la faceta subjetiva de la decisión
–es decir, el carácter de soberano o de representante del
soberano- de quien la toma, sino que exige, además, que el
procedimiento por el que son decididos los asuntos más
importantes sea un procedimiento que garantice publicidad,
acuerdo de la mayoría y pluralismo político, elementos que
integran el principio democrático en lo que al procedimiento de
decisión legislativa refiere. Participación que, como elemento del
640
Entre otras, sentencias C-740 de 1993, C-155 de 2003, C-121 de 2006, C-740 de
2010 y C-891 de 2012.
1284
1285
principio democrático, resulta esencial en la decisión de las cargas

tributarias que deben soportar los ciudadanos y que, por
consiguiente, se mantiene aún como uno de los pilares axiales a
un Estado al que legitima el carácter democrático de sus
actuaciones.
Desde la perspectiva de la legitimidad democrática, una decisión
que impone cargas tributarias a los ciudadanos cuando incluida en
una ley -aprobada por el Congreso, luego de superar las
exigencias del procedimiento legislativo- tiene una significación
diametralmente distinta de la decisión tomada por procedimientos
que no involucran estos elementos. Es esta la razón para la
diferencia que existe entre el espacio reconocido al legislador y el
concedido al Gobierno en la decisión sobre la creación o
modificación de los tributos en el ordenamiento colombiano.
No obstante la importancia del origen democrático de los tributos,
el objeto del principio de legalidad no se agota en la legitimidad de
la norma que configure los elementos del tributo.
Un contenido fundamental del mencionado principio es, así
mismo, la seguridad jurídica en relación con los elementos del
tributo. Este aspecto obliga a que los órganos de representación
“determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno
de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no
sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la
aplicación de las normas ‘se permiten los abusos impositivos de
los gobernantes’641, o se fomenta la evasión, ‘pues los
contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían
641
1285
1286
hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y,

por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado’642.”643
Es la propia Constitución en el artículo 338 la que determina qué
elementos deben ser definidos directamente por el Congreso de la
República, las asambleas departamentales o los consejos
distritales o municipales: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
gravado, la base gravable y la tarifa. Estos han sido denominados
por la jurisprudencia constitucional elementos esenciales del
tributo644.
El nivel de determinación de estos elementos puede variar de una
regulación a otra, siendo aceptado por la jurisprudencia
constitucional que “no se violan los principios de legalidad y
certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está
determinado expresamente en la norma, pero es determinable a
partir de ella”645. Exigencia que se entenderá desconocida “sólo
cuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en el que] se
origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los
elementos de la obligación tributaria”646.
Así mismo, la Constitución prevé casos en que la determinación
de los elementos del tributos puedan ser dejados a autoridades
administrativas, siempre que se establezcan ciertos parámetros
por parte de los órganos de representación. El segundo inciso del
artículo 338 de la Constitución dispone:
642
643
Sentencias C-597 de 2000, C-1179 de 2001, C-155 de 2003 y C-121 de 2006, entre
otras.
644
Entre muchas, sentencias C-583 de 1996, C-1179 de 2001, C-227 de 2002, C-155 de
2003, C-776 de 2003, C-134 de 2009, C-402 de 2010, C-704 de 2010 y C-891 de 2012.
645
Entre otras, sentencia C-822 de 2011.
646
1286
1287
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden

permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas
y contribuciones que cobre a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que
les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios, y la forma de
hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas y los acuerdos.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se debe analizar

caso por caso si han sido previstos elementos y directivas
suficientes que permitan determinar el sistema y el método para
fijar la tarifa de una tasa o de una contribución –ya sea ésta fiscal
o parafiscal-, en los casos de delegación a la administración647. En
este sentido ha concluido que es no es posible extraer de los
términos constitucionales un parámetro general sobre qué debe
entenderse por sistema y por método, de manera que será un
estudio del caso concreto el que permita establecer si fueron
satisfechas por el legislador las exigencias derivadas del principio
de legalidad tributaria.
Luego de hacer un recuento jurisprudencial de los principios de
decisión aplicados hasta el momento por la Corte Constitucional,
en sentencia C-155 de 2003 se estableció:
“Lo primero que la Sala observa es que para

determinar las tarifas de tasas y contribuciones la
Constitución no señaló lo que debía entenderse por
647
Entre otras, sentencias C-155 de 2003 y C-704 de 2010.
1287
1288
“sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de

acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para
definir los costos de los servicios, esto es, los gastos
en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los
beneficios generados como consecuencia de la
prestación de un servicio (donde naturalmente está
incluida la realización de una obra) y, (iii) para
identificar la forma de hacer el reparto de costos y
beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definición se explica
por la naturaleza abierta de las normas
constitucionales, así como por la multiplicidad de
tasas y contribuciones que pueden crearse, también
lo es que la significación de esos conceptos no
puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su
eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a
juicio de la Corte, es necesario identificarlos con
claridad, pues aunque los términos guardan cierta
relación de conexidad tienen sin embargo
connotaciones distintas.
En efecto, un sistema “se define por el hecho de no
ser un simple agregado desordenado de elementos
sino por constituir una totalidad, caracterizada por
una determinada articulación dinámica entre sus
partes”648. Supone coherencia interna para relacionar
entre sí los componentes de un conjunto, que en el
ámbito tributario representan la combinación de
reglas y directrices necesarias para determinar los
648
Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealgre Lynett.
1288
1289
costos y beneficios de una obra o servicio, así como

la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los pasos o
pautas que deben observarse para que los
componentes del sistema se proyecten
extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a
seguir con el objeto de determinar en concreto el
monto de la obligación tributaria”.
Lo que es reiterado en la sentencia C-403 de 2010 en la que se

estableció “cuando la normatividad se refiera a tasas y
contribuciones, la obligación de los órganos populares pluralistas
no se extiende hasta la fijación precisa y clara de la tarifa, sino
hasta la determinación del sistema y el método, en virtud de los
cuales otras autoridades habrán de fijar la tarifa de esas especies
tributarias”.
Por esta razón, frente a las tasas y contribuciones tanto el
“sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la
Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin
de evitar que los órganos de representación popular desatiendan
un expreso mandato Superior; sin embargo esta exigencia no
puede entenderse como una descripción detallada o rigurosa de
cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta
para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las
autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.
Resulta valioso recordar que en sentencia C-402 de 2010 se
estableció por parte de esta Corporación
1289
1290
“11.1. La determinación del método y el sistema

de las tarifas responde a modelo flexible. Así, su
cumplimiento no se deriva de la prescripción, por
parte del legislador, de fórmulas sacramentales649
o, inclusive, del uso de los términos “método y
sistema”. Sin embargo, tampoco puede
extenderse el cumplimiento del deber
constitucional de definición legal a una
formulación tan vaga, ambigua o insuficiente,650
que haga nugatoria la obligación fijada por la
Carta. Por ende, la Corte ha entendido que ‘…
una interpretación coherente de la normatividad
constitucional y el fin del precepto superior, llevan
a la conclusión según la cual los métodos -pautas
técnicas encaminadas a la previa definición de los
criterios que tienen relevancia en materia de
tasas y contribuciones para determinar los costos
y beneficios que inciden en una tarifa- y los
sistemas -formas específicas de medición
económica, de valoración y ponderación de los
distintos factores que convergen en dicha
determinación- son directrices cuyo acatamiento
es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y
constituyen a la vez garantía del contribuyente
frente a la administración’. (Cfr. Corte
649
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-816/99 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo)
650
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1371/00 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)
1290
1291
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del

20 de octubre de 1994).’651”
Esta concesión establecida por la propia Constitución, consistente

en que en materia de tasas y contribuciones se puede delegar la
facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los
cuerpos colegiados de elección popular, se ha entendido como
restringida y de interpretación estricta por parte de la
jurisprudencia de esta Corte, pues i) no se trata de una facultad
absoluta e ilimitada para fijar la tarifa respectiva; y ii) es una
excepción al elemento de legitimidad democrática que concreta el
principio de legalidad tributaria652.
De esta forma el principio de legalidad tributaria adquiere una
dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de
tasas y contribuciones se trata.
En conclusión, Congreso, asambleas y concejos deben determinar
todos y cada uno de los elementos del tributo o, al menos, brindar
las pautas o criterios que permitan su determinación. Mención
especial merece la tarifa de las tasas y contribuciones que,
aunque también se encuentra dentro de la competencia de
configuración del legislador, asambleas y concejos, la
determinación de la misma puede ser encomendada a las
autoridades administrativas, siempre y cuando se establezcan por
los cuerpos colegiados de representación el sistema y el método
para realizar esta determinación.
651
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-155/03, (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
Cabe anotar que como se estableció en la decisión C-532/03 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), en la citada sentencia la Corte unificó su doctrina en torno a método y sistema
en materia de tributos, tasas y contribuciones.
652
Sentencia C-816 de 1999 y C-1067 de 2002.
1291
1292
Con base en las consideraciones anotadas, entra la Sala a dar

respuesta al problema jurídico planteado.
2.8.3.4
El cargo del demandante de falta de precisión de la tarifa va

de la mano con el formulado por uno de los intervinientes en
el sentido de que el Legislador debía fijar el sistema y
método al que debe sujetarse la Administración para
reglamentar la tarifa de la carga. Al respecto, la Sala precisa
que esta obligación legislativa fue contemplada por el
constituyente exclusivamente en materia de tasas y
contribuciones especiales como modalidades de tributos,
como se pasa a analizar:
El artículo 338 superior señala que en tiempos de paz

solamente el Congreso, las asambleas departamentales y
los concejos municipales pueden imponer contribuciones
fiscales o parafiscales. La mención de las asambleas
departamentales y los concejos municipales en este artículo
no es una autorización para que tales corporaciones
creen tributos; esta labor es exclusiva del Legislador.
Sin embargo, esta norma sí autoriza que las asambleas y
concejos precisen la tarifa de las tasas y contribuciones –
modalidades de tributos vinculados- del orden
departamental o municipal, respectivamente, según el
1292
1293
sistema y el método establecido por el Legislador para

definir de los costos de los servicios y los beneficios que
originan tales tributos.
La jurisprudencia constitucional, en la sentencia C-155 de

2003653, definió los conceptos de sistema y método de la
siguiente forma:
“Lo primero que la Sala observa es que para

determinar las tarifas de tasas y
contribuciones la Constitución no señaló lo
que debía entenderse por ‘sistema’ y ‘método’,
pero reconoció la necesidad de acudir a ellos
al menos en tres momentos: (i) para definir los
costos de los servicios, esto es, los gastos en
que incurrió una entidad, (ii) para señalar los
beneficios generados como consecuencia de
la prestación de un servicio (donde
naturalmente está incluida la realización de
una obra) y, (iii) para identificar la forma de
hacer el reparto de costos y beneficios entre
los eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definición se

explica por la naturaleza abierta de las normas
constitucionales, así como por la multiplicidad de
tasas y contribuciones que pueden crearse,
653
1293
1294
también lo es que la significación de esos

conceptos no puede desvanecerse a tal punto
que desaparezca su eficacia como norma jurídica.
En consecuencia, a juicio de la Corte, es
necesario identificarlos con claridad, pues aunque
los términos guardan cierta relación de conexidad
tienen sin embargo connotaciones distintas.
En efecto, un sistema ‘se define por el hecho

de no ser un simple agregado desordenado de
elementos sino por constituir una totalidad,
caracterizada por una determinada
articulación dinámica entre sus partes’654.
Supone coherencia interna para relacionar
entre sí los componentes de un conjunto, que
en el ámbito tributario representan la
combinación de reglas y directrices
necesarias para determinar los costos y
beneficios de una obra o servicio, así como la
forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los

pasos o pautas que deben observarse para
que los componentes del sistema se
proyecten extrínsecamente. Así, constituye el
procedimiento a seguir con el objeto de
determinar en concreto el monto de la
obligación tributaria.”
654
“Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealgre Lynett.”
1294
1295
El Constituyente no estableció como requisitos de las

leyes que crean cargas públicas que no son tributos, la
definición del sistema y el método para el cálculo de la
tarifa aplicable. Esta exigencia del principio de legalidad es
exclusiva del ámbito tributario y fue incluido por el
constituyente exclusivamente para las tasas y
contribuciones como clases de tributos. En consecuencia,
no es aplicable a la carga pública bajo estudio.
5.1(…)
A propósito de ello, mediante la sentencia C-538 de 2002, la

Corte Constitucional señaló que las leyes que autorizan a las
entidades territoriales el establecimiento de un tributo no
deben contener todos los elementos del mismo. De allí que
el grado de injerencia del legislador en la creación y
administración de los recursos de las entidades territoriales
depende del origen de los mismos. Aspecto que ya había
sido tratado en la sentencia C-084 de 1995, según la cual
“[s]i la ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley
debe definir todos los elementos de la obligación tributaria.
Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y en
especial si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces
pueden las correspondientes corporaciones de
representación popular, en el ámbito territorial, proceder a
desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto significa que
en tales eventos, ‘la ley puede ser más general, siempre y
1295
1296
cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual

las asambleas y los concejos deben proceder a especificar
los elementos concretos de la contribución’. Así, desde sus
primeros fallos, esta Corporación ya había señalado que ‘la
ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar
específicamente el tributo, pero al menos debe contener los
límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen
los contenidos concretos de que habla el artículo antes
citado655’.
8.3. Elementos esenciales del tributo
El Congreso de la República y los órganos de representación

popular regionales y locales, de conformidad con los artículos
150-12 y 338 de la Constitución, son competentes para establecer
las contribuciones fiscales y parafiscales, a través de la
determinación precisa de sus elementos esenciales.
La jurisprudencia constitucional ha definido como elementos

esenciales del tributo, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
gravado, la base gravable y la tarifa, en los siguientes términos:
“[E]n la obligación tributaria, aparecen por un lado el sujeto

activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el
pago del tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la
1296
1297
obligación correlativa, el hecho gravado o situación de hecho

indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley
confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y la
base gravable y la tarifa, que son los elementos
656
determinantes de la cuantía misma de la obligación”
Ahora bien, en materia de tasas y contribuciones especiales la

Constitución autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos,
que deleguen a las autoridades administrativas la determinación
de la tarifa. Pero exige a las corporaciones de representación
popular el señalamiento previo del sistema y el método para
definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el
657
reparto.
La Corte Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso

por caso si el legislador ha establecido los criterios que permitan
determinar cuándo se entiende cumplido el deber constitucional,
por parte del Congreso de la República (art. 338, CP), de
establecer el sistema y el método para fijar la tarifa de una tasa o
de una contribución parafiscal, en los casos en que tal función es
658
delegada a la administración. En cada caso deben aplicarse los
parámetros jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse por
sistema y método.
656
Sentencia C-583 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
657
Sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo
Monroy Cabra). Los anteriores magistrados salvaron parcialmente su voto a pesar de
compartir los argumentos de la sentencia, porque consideraron que “la Corte debió
diferir los efectos de la inexequibilidad con el fin de evitar una situación que, desde una
perspectiva constitucional, resultara más gravosa que el retiro inmediato de las
disposiciones acusadas.”
658
Ibídem.
1297
1298
659
En la sentencia C-155 de 2003 la Corte precisó al respecto: “Lo
primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de
tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía
entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad
de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los
costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una
entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como
consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente
está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la
forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los
eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la

naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la
multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse,
también lo es que la significación de esos conceptos no puede
desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como
norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es
necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos
guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo
660
connotaciones distintas.”
En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple

agregado desordenado de elementos sino por constituir una
totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica
661
entre sus partes.” Supone coherencia interna para relacionar
entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito
659
Ibídem.
660
Ibídem.
661
Sentencia C-251 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas
Hernández. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil).
1298
1299
tributario representan la combinación de reglas y directrices

necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que

deben observarse para que los componentes del sistema se
proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a
seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la
obligación tributaria.”
No obstante lo anterior, la Corte ha precisado que el deber

constitucional del legislador de fijar el método y el sistema para la
definición de la tarifa de una tasa o una contribución, como
requisito para delegar en la administración la facultad de fijarla, no
se viola por no hacerlo detallada y rigurosamente. La
jurisprudencia constitucional ha considerado “(…) que tanto el
‘sistema’ como el ‘método’, referidos en el artículo 338 de la
Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin
de evitar que los órganos de representación popular desatiendan
un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer
una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos
y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal
caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas
662
perdería por completo su razón de ser.
Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas,

donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los
encargados de señalar los elementos estructurales del método y
del sistema tarifario, mientras que a las autoridades
662
Sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo
Monroy Cabra).
1299
1300
administrativas corresponde desarrollar los parámetros

663
previamente indicados.”
Sin embargo, también ha precisado la Corte que el legislador

desconoce claramente tal obligación cuando guarda absoluto
silencio al respecto, y no fija ningún parámetro con relación a
dichos elementos de la obligación tributaria (sistema y método),
664
así aluda al concepto genérico de recuperación de costos.
5.(…)
Pues bien, en la demanda aludida se expresaba que el

legislador se había despojado de una función indelegable, al
asignar al DANE la tarea de certificar semestralmente el
aumento del precio al público de las cajetillas de cigarrillos y
tabacos, con el objeto de actualizar las tarifas del imp uesto
al consumo. Además, se aseguraba que la asignación al
DANE de esa labor representaba una vulneración del
principio de certeza tributaria. Esta última objeción acerca de
la indeterminación de los elementos del tributo se vio
complementada por una anotación que hicieron algunos
miembros del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, los
cuales planteaban que como consecuencia de la norma los
contribuyentes no tendrían claridad acerca de cuál sería el
impuesto que tendrían que pagar. La Corte desestimó el
663
Ibídem.
664
Ibídem.
1300
1301
cargo de violación del principio de legalidad con los

siguientes argumentos:
“4.1.2 Al respecto para la Corte es claro que -contrario a

lo afirmado por el actor- en manera alguna puede
entenderse que en el presente caso al señalar en el
artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó
modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006
que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado,
nacionales y extranjeros está constituida así: el precio
de venta al público certificado semestralmente por el
DANE” el Legislador no haya fijado directamente la
base gravable del referido impuesto y haya delegado su
función legislativa en un órgano de la administración -en
este caso el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística DANE-
“Como se recordó en los apartes preliminares de esta

sentencia -específicamente en el punto 3.1- la función
de certificar un parámetro o criterio objetivo, -como
sería en este caso el precio de venta al público- para
efectos de determinar la base gravable de un impuesto,
no comporta el ejercicio de la función legislativa
atribuida exclusivamente a los órganos de
representación popular.
“La Corte, como allí mismo se recordó, ha admitido

la intervención de la administración para esos
1301
1302
efectos en disposiciones que tienen que ver con la

certificación del precio de la panela665, la fijación
del precio de los productos agropecuarios como
punto de partida para establecer la tarifa de las
contribuciones parafiscales aplicables666, las
exenciones del IVA implícito para la importación de
bienes cuando exista insuficiencia de oferta667, la
determinación de los parámetros para la fijación, y
la fijación, del índice de bursatilidad de las
acciones668, la valoración de activos
patrimoniales669 y el avalúo catastral670. En todas
665 Cabe reiterar que en la Sentencia C-040 de 1993 la Corte encontró que no resulta
contrario al principio de legalidad tributaria que la ley atribuya al Ministerio de
Agricultura la fijación del precio de la panela que se tomará como base gravable de la
cuota de fomento panelero, que es una contribución parafiscal. Dijo la Corte en esa
oportunidad, que la función atribuida al Ministro de Agricultura, era simplemente una
labor administrativa de certificación que facilitaba el cálculo y la prueba de dicho precio,
la cual no podía cumplirse de manera arbitraria.
666 Ver la Sentencia C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño
667 Ver la Sentencia C-597 de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis, donde (…) la Corte
afirmó que “... la Corporación en varias oportunidades ha aceptado que por razones de
orden técnico y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria, la
definición de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una
vulneración a la vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinación
particular de la base gravable sigue estando en manos de los órganos representativos
de elección popular.”
668 Ver la Sentencia C-842 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa donde la Corte
señaló que “... nociones de tipo técnico, que estaban presentes en la valoración de ciertos
conceptos económicos que incidían en la determinación de la base gravable de los
respectivos impuestos, justificaban que se defiriera a algunas autoridades tal valoración
o el señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso no podía, dada la
naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias cambiantes
dependientes del mercado o altamente técnicas.”
669 Ver la Sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte, se
reitera señaló que si bien “... en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es
menester que la fijación del mismo incluya la determinación de los elementos de la
obligación tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las
ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar las sumas concretas sobre las cuales ha
de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de carácter
técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio de legalidad del
1302
1303
esas hipótesis la Corte ha descartado que la remisión

efectuada implique el ejercicio de la función legislativa
exclusivamente atribuida en materia de determinación
de los elementos de los tributos al Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales (art. 338 C.P.)
“En el presente caso por lo demás mal puede afirmarse

que el Legislador haya abandonado la función
legislativa atribuida por los artículos 150-12 y 338 C.P.
pues es él precisamente quien en el artículo 210 señala
que a partir del 1º enero de 2007 la base gravable del
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado,
nacionales y extranjeros está constituida por el precio
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DANE.”
Y en relación con el principio de certeza tributaria anotó:
“4.1.3 Ahora bien en cuanto al carácter supuestamente

indeterminado que dichas expresiones tendrían, con lo
que se contrariaría el principio de certeza de la
obligación tributaria671 la Corte precisa que el
tributo.”.
670 Ver la sentencia C-467 de 1993 M.P Carlos Gaviria Díaz.
671 Como atrás se señaló el ordenamiento constitucional busca que la determinación de
los elementos básicos de un tributo sea realizada por el órgano representativo
correspondiente, mediante el establecimiento de los mismos o de las características o
criterios básicos de cada uno de los elementos que lo conforman. Tal determinación sin
1303
1304

DANE necesariamente para esos fines se basa en
elementos objetivos obtenidos de la información que
tenga o recaude sobre el comportamiento del mercado
de cigarrillos y no en ‘la caprichosa ponderación que en
ese Departamento se haga de los reportes de precios
de los cigarrillos y tabacos totalmente relativos’.
“La tarea que se le asigna al Departamento

Administrativo Nacional de Estadística DANE no es la
de fijar el precio de venta al público sino la de certificar
semestralmente dicho precio, lo que comporta
necesariamente la aplicación de métodos objetivos
propios de su función institucional como responsable
de las estadísticas.
“Recuérdese que como lo explicó la Corte en la

Sentencia C-690 de 2003672 ‘la determinación de los
elementos del impuesto contenidos en la ley puede
quedar librada a la actividad de entidades
administrativas cuando en un análisis de razonabilidad
se pueda concluir que no es posible que la
determinación que se deja a la administración se
cumpla por el propio legislador’ 673. Y ello por cuanto
‘ciertas variables escapan a la posibilidad de
que deba ser absoluta en todo caso debe ser clara de manera que el contribuyente tenga
certeza de sus deberes tributarios. Ver al respecto entre otras las sentencias C-488 de
2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-597/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-690 de 2003
M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1114 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
672 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería.
673 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería.
1304
1305
determinación legislativa, bien sea por el carácter

cambiante que revisten o por su naturaleza técnica
especializada’.
“Tal situación se presenta precisamente en el presente

caso, pues la posibilidad de certificar el precio de venta
al público de un producto es un asunto que a la vez
atiende a la necesaria consideración de las
fluctuaciones de los precios en el mercado, y tiene una
especificidad técnica que debe atenderse.
“Así el Legislador ante la evidente imposibilidad de

señalar el referido precio directamente en la Ley,
decidió asignar al DANE la responsabilidad de certificar
semestralmente el precio de venta al público. Y todo
ello a partir de la decisión tomada por el propio
Legislador en ejercicio de su potestad de configuración
de fijar como base gravable del impuesto al consumo
de cigarrillos y tabaco elaborado el precio de venta al
público y no como antes el precio a los detallistas674.
“4.1.4 Ahora bien, frente a la afirmación de quienes

salvaron voto respecto del concepto del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario sobre el carácter
indeterminado de la base gravable -pues al momento
en que los sujetos pasivos de este impuesto deben
liquidarlo y pagarlo, no conocen, ni pueden conocer, la
base gravable del mismo, como es el caso de los
importadores y productores de cigarrillo o tabaco,
674 Recuérdese que El artículo 210 de la Ley 223 de 1995 -antes de su modificación por
el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006- establecía que “La base gravable de este impuesto
está constituida por el precio de venta al detallista, (...)”
1305
1306
quienes no lo venden al público, sino a distribuidores-,

cabe precisar que, contrario a lo que ellos afirman, no
es cierto que al momento de la liquidación del impuesto
no se pueda saber cúal es la base gravable del mismo.
“Claramente la norma señala que dicha base será el

precio de venta al público certificado semestralmente
por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística DANE. Es decir que aún cuando los
productores o importadores no sean quienes lo venden
al público -y por ende en el razonamiento de los
intervinientes no intervengan en la operación de venta-
esa circunstancia no les impide liquidar y pagar el
impuesto, pues para el efecto deberán acudir al precio
DANE.”
12.- Así mismo, (iii) la regulación del arancel judicial desconoce el

artículo 338 de la Constitución, particularmente en cuanto a las
exigencias mínimas para que autoridades distintas al Legislador
puedan fijar la tarifa de gravámenes como el arancel judicial.
En virtud del artículo 338 de la Carta se exige al Legislador que

defina directamente los elementos esenciales del tributo (sujeto
activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). No
obstante, para el caso de las tasas y contribuciones parafiscales,
1306
1307
la misma norma permite que otras autoridades fijen la tarifa, con la

condición de que el Legislador haya señalado el sistema y el
método para definir costos y beneficios, así como la forma de
hacer su reparto. Dice la norma:
“Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las

asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que

que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el
método para definir tales costos y beneficios, y la forma de
hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos. (…)”. (Resaltado fuera de
texto).
En este punto es oportuno recordar que en la Sentencia C-455 de

1994, MP. José Gregorio Hernández, la Corte sostuvo:
“En consecuencia, el Constituyente tuvo buen cuidado en

determinar que el sistema y el método para definir los
expresados costos y beneficios, con base en los cuales
1307
1308
habrán de ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer

su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o
los acuerdos. (...)
En esos términos, una interpretación coherente de la

normatividad constitucional y el fin del precepto superior,
llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas
técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios
que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones
para determinar los costos y beneficios que inciden en una
tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición
económica, de valoración y ponderación de los distintos
factores que convergen en dicha determinación- son
directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el
encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía
del contribuyente frente a la administración”.
Es necesario, entonces, que los elementos del tributo y en

su caso el método y el sistema para fijar la tarifa
correspondiente sean definidos en la ley de manera clara y
precisa, sin que ello implique que deba nombrarlos
expresamente en su texto. El señalamiento de los
elementos y procedimientos que permitan fijar los costos y
definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y
rígida. Es decir, bien puede ocurrir que la disposición, sin
nombrarlos, los esté determinando y de la lectura íntegra se
desprenda la existencia de aquellos, pero también puede
suceder que a pesar de que se señalen con la
denominación respectiva, materialmente no se hallen
contenidos en la misma, evento este último en el cual los
1308
1309
preceptos serían inconstitucionales”. (Resaltado fuera de

texto).
En la sentencia C-155 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett,

la Corte explicó en detalle el alcance de esta exigencia
constitucional. También precisó su importancia y los elementos
mínimos que comprende tanto el sistema como el método para la
determinación de la tarifa. Señaló al respecto:
“Lo primero que la Sala observa es que para determinar las

tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló
lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero
reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres
momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto
es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar
los beneficios generados como consecuencia de la
prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida
la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma
de hacer el reparto de costos y beneficios entre los
eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la

naturaleza abierta de las normas constitucionales, así
como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que
pueden crearse, también lo es que la significación de esos
conceptos no puede desvanecerse a tal punto que
desaparezca su eficacia como norma jurídica. En
consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario
identificarlos con claridad, pues aunque los términos
1309
1310
guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo

connotaciones distintas.
En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un

simple agregado desordenado de elementos sino por
constituir una totalidad, caracterizada por una determinada
articulación dinámica entre sus partes. Supone coherencia
interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la
combinación de reglas y directrices necesarias para
determinar los costos y beneficios de una obra o servicio,
así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas

que deben observarse para que los componentes del
sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el
procedimiento a seguir con el objeto de determinar en
concreto el monto de la obligación tributaria.
Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte

considera que tanto el “sistema” como el “método”,
referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo
suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los
órganos de representación popular desatiendan un expreso
mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una
descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la
tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las
autoridades administrativas perdería por completo su razón
de ser”.
1310
1311
En este orden de ideas, en el caso del arancel judicial objeto de

examen, la Corte advierte que el inciso segundo del proyecto
también debe ser declarado inexequible porque en su
configuración el Congreso no definió la tarifa, debiendo hacerlo.
En efecto, la norma establece solamente que será “hasta del 2%
del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la
intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro
de los términos de ley”. (…)
“14.- Ahora bien, aún cuando es inconstitucional la forma como

está regulado el cobro del arancel judicial, no sucede lo mismo
con el inciso tercero del artículo 2º del proyecto, el cual consagra
los eventos en los cuales no se exigiría dicho arancel. En este
sentido, la Corte considera que ello hace parte de la atribuciones
del Congreso en un escenario en el que cuenta con un prudente
margen de discrecionalidad (arts.150-12 y 338 CP). De esta
manera, la exclusión del arancel judicial en procesos de índole
penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores, en los
juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la
tutela y demás acciones constitucionales, corresponde a su
libertad de configuración y sobre el particular la Corte no
encuentra reparo alguno, más aún cuando “en materia tributaria y
en virtud de las amplias facultades otorgadas al legislador no se
requiere una justificación especial para el ejercicio de la facultad
impositiva, sino tan sólo la existencia de una justificación
aceptable desde el punto de vista constitucional. Con igual criterio,
tampoco existen reparos por el hecho de excluir del cobro del
arancel a personas de escasos recursos cuando se decrete el
amparo de pobreza o en los demás asuntos que se determinen en
la ley.
1311
1312
En estos eventos, razones de orden constitucional fincadas en la

trascendencia de los procesos, en el principio de solidaridad (art.1
CP) y en el deber de especial protección de sujetos en situación
de debilidad económica (art. 13 CP), justifican y muestran como
razonable la decisión del Legislador, en el sentido de no incluir
dichos asuntos en el cobro del arancel judicial.
Sin embargo, la Corte si registra un vicio de inconstitucionalidad

cuando se faculta al Consejo Superior de la Judicatura, a la
Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del Interior y de
Justicia y a la Defensoría del Pueblo para determinar aquellos
eventos en los cuales podrá excluirse el cobro del arancel judicial.
A juicio de la Corte, el principio de reserva de ley en materia
tributaria (art.338 CP) impide dejar en manos de otras autoridades
decisiones de esta índole, que comprometen además el principio
de igualdad (art.13 CP), según ha sido precisado por la
jurisprudencia constitucional:
“Bien es sabido que, al tenor del artículo 338 de la

Constitución, en tiempo de paz solamente el Congreso
puede establecer tributos de nivel nacional, y le
corresponde a la ley, de manera directa, contemplar, entre
los varios elementos de cada gravamen, sus sujetos
pasivos. Por tanto, la consagración de exenciones y la
previsión de regímenes tributarios especiales corresponden
privativa e íntegramente al Congreso; no pueden
compartirse con el Ejecutivo, y las exenciones no pueden
hallarse contenidas en decretos reglamentarios ni en
1312
1313
aquellos que desarrollan las directrices de las leyes cuadro

ni en actos administrativos en ninguna de sus categorías.
En este orden de ideas, dado que no es posible que el Congreso

delegue en otras autoridades la exclusión de sujetos pasivos del
pago del arancel judicial, se declarará la inexequibilidad de la
expresión “o el Consejo Superior de la Judicatura, o indiquen la
Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de
Justicia o la Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de
intereses públicos, de la limitación del acceso a la justicia, o de las
circunstancias especiales de las partes que ameriten una
protección legal”, del inciso tercero del artículo 2º del proyecto.
(…)
5.17. Análisis de constitucionalidad del Artículo 17:
“Artículo 17. Adiciónase el artículo 85 de la Ley 270 de 1996

con los siguientes numerales:
30. Expedir con sujeción a los criterios generales establecidos

en la Ley Estatutaria y en las leyes procesales el estatuto sobre
expensas, costos y aranceles judiciales el cual comprenderá entre
otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para el cobro, la
recaudación, administración, destinación y liquidación.
31. Las expensas se fijarán previamente por el Juez con el fin

de impulsar oficiosamente el proceso.
32. Las demás que señal e la ley”. (…)
1313
1314
1.- Este artículo fue propuesto en el Congreso al elaborar el pliego

de modificaciones al proyecto inicial que habría de ser sometido a
la consideración de la comisión primera del Senado de la
República.
La norma señala nuevas funciones a cargo de la sala

administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
particularmente para expedir el estatuto sobre expensas, costos y
aranceles judiciales, especificando que dicho estatuto contendrá lo
atinente a tarifas y procedimientos para su cobro, recaudación,
administración, destinación y liquidación. Agrega, igualmente, que
tales atribuciones serán ejercidas con sujeción a los criterios
generales establecidos tanto en la ley estatutaria como en las
leyes procesales.
2.- En relación con la norma bajo estudio, considera la Corte que

la delegación hecha a la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, para señalar las tarifas, el procedimiento para el
cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación de
aranceles judiciales, desconoce la cláusula de reserva de ley.
Pero no ocurre lo mismo con la autorización para regular lo
relativo a las expensas y costas, por cuanto ellas no corresponden
a contribuciones tributarias, que son las que tienen la reserva
mencionada.
En efecto, como fue explicado al examinar la constitucionalidad

del artículo 2º del proyecto sobre la regulación del arancel judicial,
a cuyos fundamentos se remite, es al Legislador a quien
corresponde expedir directamente las normas en las que se fijen
1314
1315
los elementos esenciales del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo,

hecho generador, base gravable y tarifa). Así lo reclama de modo
expreso el artículo 338 Superior y lo ha reiterado insistentemente
la jurisprudencia de esta Corporación.
Si bien es cierto que la misma norma constitucional permite que

parafiscales (como sería el caso del arancel judicial), también lo es
que corresponde al Legislador señalar el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios, así como la forma de hacer su
reparto, nada de lo cual se regula en el presente caso. De esta
manera, el Congreso no fijó ni el método ni el sistema para
determinar la tarifa, con lo cual omitió indicar las formas
específicas para medir los costos, los beneficios y cómo éstos
inciden en la razonabilidad del cobro, todo lo cual se traduce en su
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo por violación
del artículo 338 Superior.
En suma, por incluir aspectos que tienen reserva de ley en la

autorización a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura para que defina en el estatuto sobre expensas, costos y
aranceles los elementos esenciales de este último tributo, la Corte
debe declarar inexequible la expresión “y aranceles judiciales el
cual comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los
procedimientos para el cobro, la recaudación, administración,
distinción y liquidación”.
1315
1316
“3.2. (…) Lo primero que la Sala observa es que para determinar

las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo
que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la
necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para
definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que
incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados
como consecuencia de la prestación de un servicio (donde
naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para
identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre
los eventuales contribuyentes.” (…) “En efecto, un sistema “se
define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de
elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una
determinada articulación dinámica entre sus partes”. Supone
coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación
de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y
beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su
distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o
pautas que deben observarse para que los componentes del
sistema se proyecten extrínsecamente.” (…)18.- Ahora bien, la
anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y
“método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el
criterio definitorio será siempre de carácter material. Ello se
explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la
posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier
clase de norma. En consecuencia, “basta que de su contenido se
deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben
respetar las autoridades y las reglas generales a que están
1316
1317
sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas

correspondientes”.
“2. La obligación tributaria. La doctrina y la jurisprudencia hacen

consenso al definir la obligación tributaria como un vínculo jurídico
entre el Estado y las personas, en virtud del cual éstas tienen para
con el mismo el cumplimiento de una prestación que se desdobla
en dar, hacer y no hacer. Concepción que a su vez se erige al
amparo de los siguientes elementos integrantes: 1) el sujeto activo
o acreedor, que es el Estado, el cual se concreta y particulariza a
través de los correspondientes órganos y dependencias del orden
nacional y territorial. 2) el sujeto pasivo o deudor, constituido por
los contribuyentes y los no contribuyentes, sean personas
naturales, jurídicas, sociedades, o asimiladas. 3) el objeto u
obligación que consiste en dar, hacer y no hacer. Es decir, dar: en
cuanto el sujeto pasivo tiene que pagar el valor del impuesto a
cargo en efectivo, con títulos valores u otros medios
económicamente idóneos; hacer: que se traduce en una serie de
actos positivos, tales como declarar, retener en la fuente, certificar
esa retención, e informar en los casos y condiciones que la
Administración Tributaria exija con arreglo a la Constitución y la
ley. Conductas que por otra parte explican el hecho de que los no
contribuyentes sean considerados sujetos pasivos de la obligación
fiscal, pues según se aprecia, el carácter de sujeto pasivo no es
exclusivo de quienes están obligados a pagar. Antes bien, el
simple llamado o invitación a un no contribuyente para que rinda
1317
1318
legalmente cierta información ante la Administración Tributaria, lo

hace sin más sujeto pasivo de la obligación tributaria; no hacer,
que implica una abstención, entendida ésta como la prohibición
legal de evadir o eludir el tributo. 4) la causa, que es de dos
naturalezas, a saber: causa remota, o sea la ley misma, por
cuanto no puede haber tributo sin ley previa que lo establezca;
causa inmediata, o sea el hecho económico, también conocido
como hecho generador o hecho imponible. El cual constituye la
materia prima de la base gravable obtenida a través del
procedimiento denominado depuración de la renta. Base que por
ende soporta la aplicación de la tarifa correspondiente, a fin de
establecer el monto impositivo a cargo del sujeto pasivo. En
armonía con estos lineamientos la Constitución registra en su
artículo 338 unas claras directrices de competencia y construcción
impositiva, prohijando al efecto tres principios capitales del ámbito
fiscal: el de la legalidad, el de la certeza y el de la irretroactividad
del tributo. En lo que hace a la legalidad, según se vio en párrafos
anteriores, la norma destaca tanto la competencia del Congreso,
las asambleas y los concejos, como la condición de que todo
tributo requiere ley previa que lo establezca. En cuanto a la
certeza, el artículo dispone que la ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Asimismo, frente a la irretroactividad la norma prevé que las leyes,
las ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que
la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo. Por esta misma vía tocó a su fin la
1318
1319
retrospectividad que operaba en nuestro sistema tributario a la luz

de la anterior Constitución. En concordancia con esta regulación el
artículo 363 superior incorporó taxativamente los principios de
equidad, eficiencia y progresividad; disponiendo además que las
leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. Igualmente,
con referencia al principio de la obligatoriedad que alude al deber
moral de satisfacer los tributos que surgen de la participación en la
vida social, la Carta establece en su artículo 95 como uno de los
deberes de la persona y del ciudadano el de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad, enfatizando tácitamente el
principio de igualdad frente a las cargas públicas. Precepto que a
su vez demarca los contornos del principio de la generalidad del
tributo, y por tanto, de la solidaridad que comporta la vida en
sociedad.”
SENTENCIA C-545-94 (Sentencia c-455-94 citada en la

sentencia c-545-94):
"En esos términos, una interpretación coherente de

la normatividad constitucional y el fin del precepto
superior, llevan a la conclusión según la cual los
métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa
definición de los criterios que tienen relevancia en
materia de tasas y contribuciones para determinar
1319
1320
los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y

los sistemas -formas específicas de medición
económica, de valoración y ponderación de los
distintos factores que convergen en dicha
determinación- son directrices cuyo acatamiento es
obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y
constituyen a la vez garantía del contribuyente frente
a la administración." (M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).”
SENTENCIA C-545-94
“Tarifa. Tabla de impuestos, tasas u otras contribuciones.”
SENTENCIA C-333-93
“Determinación legal de los elementos del tributo”
“21 El artículo 338 de la CP reserva a la ley, la ordenanza o el

acuerdo, respectivamente, la fijación directa de los sujetos activos
y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
tributos que crean”.
“El artículo 135 de la Ley 6ª de 1992, por este concepto, reúne

plenamente los requisitos exigidos en la Carta. El sujeto activo es
la Nación, pues el tributo acrece sus arcas y su producto que, se
incorpora al Presupuesto General, se destina a la financiación de
1320
1321
la administración de justicia. El sujeto pasivo lo constituyen todos

los Notarios del país. El hecho gravable está determinado por la
verificación de los ingresos notariales. La base gravable, por su
parte, la conforman los ingresos brutos, esto es, aquéllos a los
cuales no se les ha restado los costos y gastos incurridos para la
prestación del servicio. Finalmente, la norma establece la tarifa,
que equivale al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las
notarías.”
“Fijados por la norma los elementos esenciales configuradores del

tributo especial, la norma ordena al Gobierno Nacional el
señalamiento de los mecanismos de control para su pago, así
como la forma y los plazos para su cancelación. Se trata de
aspectos que guardan íntima relación con el ámbito de funciones
del Gobierno en punto de potestad reglamentaria (CP 189-10 y
11) y recaudo y administración de las rentas (CP art. 189-20),
cuyo ejercicio en modo alguno vulnera la Constitución.”
8.4. De los impuestos

Se entiende por impuesto la exacción obligatoria creada por la ley
a un grupo indiscriminado de contribuyentes que no reciben a
cambio ninguna contraprestación en particular. La ley para los
casos establecidos en el artículo 359 de la Constitución podrá
destinarlos para inversión social. La Corte Constitucional dispuso
34. No podría decirse, en efecto, que el arancel de la Ley 1653 de

2013 sea un impuesto o una tasa. Los impuestos, ha dicho esta
Corporación por ejemplo en la sentencia C-040 de 1993,
1321
1322
presentan los siguientes rasgos.675 Se cobran

indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado. No guardan
relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el
contribuyente. Una vez pagado el impuesto, el Estado
dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de
los del contribuyente. Su pago no es opcional ni
discrecional. Puede forzarse mediante jurisdicción coactiva.
Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del
contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la
demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos
tributarios, sino para graduar el aporte social de acuerdo a su
disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se destina a un
servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado,
para atender todos los servicios y necesidades que resulten
precisos.676
675
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón. Unánime). En esa sentencia, la
Corte definía si la cuota de fomento panelero violaba la prohibición de rentas nacionales
con destinación específica (CP art. 359), y concluyó que no, porque tal prohibición tenía
un ámbito de aplicación limitado a las rentas nacionales derivadas del recaudo de
impuestos, y no de las contribuciones –como era el caso de la cuota de fomento-. En tal
contexto, caracterizó los impuestos como se señala en el cuerpo de esta providencia.
676
Sentencia C-228 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime). En ese caso, la
Corte debía definir, entre otros puntos, si un gravamen era un impuesto o una
contribución parafiscal, y para ello tuvo en cuenta que los impuestos se caracterizan así:
“[…] Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual
significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho
generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico
derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado
conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de
acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es
opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a
través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del contribuyente es un
principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea,
sin que por ello pierda su vocación de carácter general”.
1322
1323
C-621-13
3.3 (…)
Respecto de los “impuestos” se ha establecido677 que sus

elementos definitorios son:
i) Tienen un carácter general, es decir, se cobran

indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado;
ii) No guardan relación directa e inmediata con un beneficio
derivado por el contribuyente;
iii) Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a
criterios y prioridades de las funciones que presta, no
siendo un parámetro el interés o beneficio particular del
contribuyente;
iv) Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse
mediante la jurisdicción coactiva;
v) Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del
tributarios, sino para graduar el aporte social de cada
ciudadano de acuerdo a su disponibilidad;
vi) No se destinan a un servicio público específico, sino a las
arcas generales, para atender todos los servicios
necesarios678.
677
Al respecto, entre muchas, sentencias C-040 de 1993, C-776 de 2003, C-927 de 2006,
C-713 de 2008 y C-402 de 2010.
678
Sobre el carácter pacífico y constante de las características de los impuestos, vale la
pena resaltar que las mismas fueron enumeradas en la sentencia C-040 de 1993 de la
siguiente forma: “- Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
1323
1324
15. Tras examinar estos elementos, la Corte procede a caracterizar

los impuestos, las tasas y las contribuciones parafiscales, como
paso previo para definir a cuál especie pertenece la cuota de
bomberos. Los impuestos, ha dicho esta Corporación por ejemplo
en la sentencia C-040 de 1993, presentan los siguientes rasgos.679
Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado. No guardan relación
directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente.
Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a
social, profesional o económico determinado.//- No guardan relación directa e

inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente.//- Una vez pagado, el Estado
dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.//-
Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción
coactiva.//- Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se
hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos
tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su
disponibilidad.//- No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas
generales, para atender todos los servicios necesarios”. Posteriormente, para mencionar
cuales eran los elementos que identificaban a los impuestos en el ordenamiento
colombiano, la sentencia C-927 de 2006 citó a la sentencia C-776 de 2003, razón por la
que consagró: “Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación
general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el
hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio
específico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales
del Estado conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de dichos
recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su
pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su
cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del
contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en
la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general (Sentencia C-
776 de 2003)”. Caracterización que fue reiterada en sentencia C-713 de 2008.
679
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón. Unánime). En esa sentencia, la
Corte definía si la cuota de fomento panelero violaba la prohibición de rentas nacionales
con destinación específica (CP art. 359), y concluyó que no, porque tal prohibición tenía
un ámbito de aplicación limitado a las rentas nacionales derivadas del recaudo de
impuestos, y no de las contribuciones –como era el caso de la cuota de fomento-. En tal
contexto, caracterizó los impuestos como se señala en el cuerpo de esta providencia.
1324
1325
criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. Su pago

no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la
jurisdicción coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de
pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la
demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios,
sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a
su disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se destina a un
servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado,
para atender todos los servicios y necesidades que resulten
precisos.680
5.2. De acuerdo con los artículos 338 y 363 Superiores, el

sistema tributario se gobierna por los principios de legalidad,
equidad, eficiencia y progresividad, que vienen a constituirse
en el marco general y básico que orienta la imposición de las
cargas fiscales. Siguiendo la jurisprudencia constitucional en
la materia, los mencionados principios tienen el siguiente
alcance general:
680
Sentencia C-228 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime). En ese caso, la
Corte debía definir, entre otros puntos, si un gravamen era un impuesto o una
contribución parafiscal, y para ello tuvo en cuenta que los impuestos se caracterizan así:
“[…] Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual
significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho
generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico
derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado
conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de
acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es
opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a
través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del contribuyente es un
principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin
que por ello pierda su vocación de carácter general”.
1325
1326
5.2.1. En virtud del principio de legalidad, los tributos deben

tener como fuente la ley la cual, a su vez, está obligada a
definir todos los elementos de la carga impositiva (arts. 150-
11-12 y 338 C.P.). En efecto, siguiendo el mandato del artículo
338 de la Carta, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos municipales podrán
imponer contribuciones fiscales y parafiscales, correspondiéndole
a los mismos órganos de elección popular fijar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las
tarifas de los tributos, exigencia que solo admite como excepción,
la posibilidad de que la ley, las ordenanzas y los acuerdos,
permitan a las autoridades administrativas fijar la tarifa de las
tasas y contribuciones, siempre y cuando en los mismos actos se
haya previsto el sistema y el método para establecer los costos y
los beneficios de los que depende la tarifa681. Ha explicado la
Corte, “que esa configuración del principio de legalidad
tributaria comporta también el principio de certeza, de acuerdo
con el cual los órganos colegiados de representación popular que
establecen los tributos deben fijar con claridad y de manera
inequívoca los distintos elementos que los integran682”, de
manera que se desconoce el principio de legalidad “cuando en tal
descripción se incorporan elementos particularmente vagos u
oscuros, que hagan imposible determinar el alcance del
tributo683”.
681 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-226 de 2004, C-989
de 2004, C-1003 de 2004 y C-114 de 2006.
683 Ibídem.
1326
1327
5.2.2. El principio de equidad, comporta un claro desarrollo

del principio de igualdad en materia tributaria. Por su
intermedio se busca que “quienes se encuentran en
situaciones similares, con capacidad económica similar,
soporten una carga tributaria igual (art. 363 C.P.)684”. Según
lo ha explicado la Corte, “[l]a equidad se proyecta no sólo
desde un punto de vista horizontal, es decir, que a igual
capacidad de pago, igual sea la contribución, sino también
vertical, en la medida en que a mayor capacidad de pago,
mayor será la contribución685.
5.2.3. El principio de progresividad, viene a constituirse en

una expresión de la equidad vertical. Con él se persigue que
el sistema tributario sea justo, lo cual se materializa en la
exigencia al legislador para que tenga en cuenta, al momento
de reglamentar el tributo, la capacidad contributiva de las
personas. En ese sentido, lo ha dicho esta Corporación, el citado
principio hace referencia “al reparto de la carga tributaria entre los
diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de
que disponen, y permite otorgar un tratamiento diferencial en
relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera
que progresivamente terminan aportando más ingresos al

685 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-419 del 21 de septiembre de 1995 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
1327
1328
Estado por la mayor tributación a que están obligados”686.

687
5.2.4. Y con respecto al principio de eficiencia, ha considerado

este Tribunal que el mismo resulta ser “un recurso técnico del
sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de
tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado,
se valora como principio tributario que guía al legislador para
conseguir que la imposición acarree el menor costo social
para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal
(gastos para llevar a cabo el pago del tributo)688”.
8.4(…)
En materia de ingresos tributarios, impuestos, tasas y

contribuciones, la jurisprudencia constitucional los ha
686 Sentencia C-989 de 2004. Sobre el principio de progresividad también se pueden

consultar, entre otras, las Sentencias C- 419 de 1995, C- 261 de 2002 y C- 776 de 2003.
687 En relación con los principios de equidad y progresividad tributaria, la Corte, en las
Sentencias C-776 de 2003 y C-989 de 2004, ha expresado que: “si bien hay una
concurrencia entre los principios de progresividad y equidad –en la medida en que
ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema tributario y los
beneficios que éste genera- una diferencia importante entre ellos consiste en que el
principio de equidad es un criterio mas amplio e indeterminado de ponderación, relativo
a la forma como una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o
beneficiarios a la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de
progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación
económica de un grupo de personas en comparación con los demás”.
688 Sentencia C-1003 de 2004. Sobre el mismo principio se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-419 de 1995 y C-261 de 2002.
1328
1329
caracterizado con las particularidades que a continuación se

presentan.
En relación con los impuestos ha dicho:
“(i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se

cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho
generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata
con un beneficio específico derivado para el contribuyente;
(iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado
conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer
de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes
y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni
discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su
cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La
capacidad económica del contribuyente es un principio de
justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley
que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter
general - No se destinan a un servicio público específico,
sino a las arcas generales, para atender todos los servicios
689
necesarios.”
6.1 Los impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter

unilateral que no constituyen remuneración por prestaciones
determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de
689
Ibídem.
1329
1330
destinación específica, su tarifa es definida directamente por

la autoridad de representación popular que las imponen,
hacen parte del presupuesto, están sometidos al control
fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de los
gastos públicos y son administrados por el Estado. Sobre
ellos la Corte690 ha explicado:
“Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una

vocación general, lo cual significa que se cobran sin
distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador;
(ii) No guardan una relación directa e inmediata con un
beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) En
cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme
al principio de unidad de caja, éste puede disponer de
dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni
justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley
que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter
general”.
“3.1 (…)
1330
1331
“A partir de los textos constitucionales y legales y de la doctrina

se ha señalado en este sentido que los impuestos: -Se cobran
indiscriminadamente a toda persona y no a un grupo social,
profesional o económico determinado. - No guardan relación
directa e inmediata con un beneficio derivado por el
contribuyente. - Una vez pagado, el Estado dispone de él
conforme a criterios y prioridades distintos de los del
contribuyente. - Su pago no es opcional ni discrecional. Puede
forzarse mediante la jurisdicción coactiva. - Aunque se tiene en
cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace
para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos
con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social
de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. - No se
destinan a un servicio público específico, sino al tesoro público
en general, para atender todos los servicios necesarios.”
“Impuesto. El contribuyente está obligado a pagar el impuesto

sin recibir ninguna contraprestación por parte del Estado. No
hay una relación do ut des, es decir, los impuestos representan
la obligación para el contribuyente de hacer un pago, sin que
exista una retribución particular por parte del Estado.”
1331
1332
“1” (...) “a) El Impuesto: Se ha definido como un ingreso tributario

que se exige sin contar con el consentimiento directo del obligado y
sin consideración al beneficio inmediato que el contribuyente
pueda derivar de la acción posterior del Estado. Es, pues, un acto
que implica la imposición de un deber tributario para un fin que
pretende satisfacer el interés general; este deber es señalado
unilateralmente por la autoridad del Estado y el obligado no señala
el destino del tributo, sino que su acto se limita a una sujeción a la
autoridad que lo representa mediatamente a él, de suerte que el
fin, de una u otra forma, no sólo es preestablecido por la expresión
de la voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto
éste se beneficia del bien común que persigue toda la política
tributaria.” (...)
8.5. De los aranceles

Se entiende por arancel la exacción obligatoria al comercio
exterior, creada por la ley y modificada en algunos casos por el
Gobierno sin contraprestación alguna. El arancel solo puede ser
creado y modificado por el Congreso cuando sus fines son fiscales,
es decir, cuando se crean con el único fin de financiar al Estado. El
arancel puede ser modificado por el Gobierno, con fundamento en
la ley marco que lo regula, cuando se requiere por razones de
política comercial, es decir, para garantizar la competitividad de los
productos nacionales frente a los extranjeros. La Sentencia C-169
de 2014 dice así:
El tipo de carga impuesta es tributaria: el arancel es una

contribución parafiscal
1332
1333
29. La Ley 1653 de 2013 define el arancel judicial como

contribución parafiscal (art 2). La Corte no encuentra en esa
determinación un problema de constitucionalidad.691 En su
jurisprudencia sobre arancel judicial, esta Corporación lo ha
caracterizado justamente como contribución parafiscal. La
sentencia C-713 de 2008, al revisar un proyecto de ley
estatutaria que contemplaba una modalidad de arancel
judicial, lo clasificó dentro de la especie tributaria de las
contribuciones parafiscales, por reunir cuatro propiedades:
no ser una contraprestación directa por un servicio prestado,
ser singular, tener destinación sectorial y no incluirse
presupuestalmente en los ingresos corrientes de la nación.692
Luego, la sentencia C-368 de 2011, al resolver la demanda
contra la Ley 1394 de 2010, que caracterizaba una nueva
modalidad de arancel judicial como contribución parafiscal,
declaró también exequible esa determinación, y dijo que “el
nuevo arancel judicial reglamentado en la Ley 1394 de 2010,
corresponde a una contribución parafiscal”. La Corte llegó
entonces a esa conclusión por (i) la obligatoriedad del pago,
691
Sin embargo, registra que en este proceso el concepto técnico presentado por el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario la considera una tasa.
692
Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Humberto Sierra
Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). La Corte dijo: “[…] el
“arancel judicial” previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la noción de
parafiscalidad […]. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial no son una
contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la
administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los supuestos allí previstos),
tienen una vocación de destino específico (bajo la idea de reinvertir dichos recursos en la
función pública de administración de justicia) y se pretende su administración por un
Fondo creado para la administración de justicia.”
1333
1334
(ii) su singularidad, (iii) la destinación sectorial y específica, y

(iv) por ser administrado por un fondo especial.693
30. En esta ocasión, la denominación del arancel judicial como

contribución parafiscal es entonces, por una parte, coherente con
uno de los antecedentes legislativos de la institución (con la
denominación de la Ley 1394 de 2010, que sigue vigente
transitoriamente), y con la forma como la Corte lo clasificó en las
sentencias C-713 de 2008 y C-368 de 2011. No escapa al análisis
de la Sala que la designación legislativa de una detracción no
es un criterio suficiente para clasificarlo en alguna especie
tributaria, pues lo importante es su contenido material.694
693
Sentencia C-368 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Humberto
Sierra Porto). La decisión sobre el punto se fundó en lo siguiente: “[…] el arancel
regulado en la Ley 1394 de 2010, advierte la Corte que, en cuanto hace a su naturaleza
jurídica, éste presenta las mismas características del que fue objeto de estudio por la
Corporación en la citada Sentencia C-713 de 2008. En efecto, se trata de un gravamen
que (i) se causa solo por la obtención de una condena favorable al demandante (arts. 6° y
8°); (ii) aplica únicamente en los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso
administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual
o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales (art. 3°); (iii) los
recursos se destinarán a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la
administración de justicia (arts. 1° y 12°); (iv) y tales recursos son administrados por el
Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de
Justicia (arts. 1°).”
694
Sentencia C-136 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo. SPV Martha
Victoria Sáchica Méndez. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa). La
decisión tomada por la Corte versaba sobre una norma que clasificaba un tributo como
contribución, y sin embargo la Corte dijo que en realidad sus propiedades eran las de un
impuesto. Dijo, sobre la denominación como criterio de clasificación tributaria: “[…]La
Corte Constitucional ha considerado ya en ocasiones anteriores que, en ejercicio de su
función de guarda de la integridad de la Constitución, le corresponde verificar el
contenido de las normas que examina penetrando en su sustancia y dejando de lado la
apariencia de lo dispuesto en ellas; yendo más allá de la denominación y de la forma
externa atribuida por quienes las han concebido, con el propósito de comparar lo que
realmente estatuyen con los postulados y mandatos de la Constitución Política. Tal
actitud judicial apenas corresponde a lo ordenado por el Constituyente, que en el artículo
228 de la Carta Política de 1991 ordenó a los jueces que en sus providencias hagan
prevalecer el Derecho Sustancial”.
1334
1335
4.4. Abordado el estudio de la citada norma, la Corte inició

por precisar que la Constitución Política solo utiliza la
expresión arancel en los artículos 150-19-c) y 189-25, para
referirse a ciertos aspectos de política comercial,
específicamente en el régimen aduanero. Sobre la base de
que la señalada referencia constitucional nada tiene que ver
con el arancel judicial, aclaró la Corporación que en el ámbito
de la administración de justicia, la noción de arancel debe
entenderse en su dimensión amplia, asimilable al concepto
general de tributo.(…)
4.6. Dentro de ese contexto, la Corporación procedió a definir la

naturaleza jurídica del arancel judicial, a partir de los tres tipos de
gravámenes previstos en el ordenamiento jurídico
colombiano -impuestos, tasas y contribuciones-. Con base en
los elementos previstos en la regulación que era objeto de estudio,
la Corte llegó a la conclusión de que el arancel judicial no tenía la
condición de impuesto ni tampoco la de tasa, asimilándose más a
una contribución parafiscal. Ello en razón a que: (i) los recursos
por concepto de tal gravamen no eran una contraprestación
directa por un servicio prestado, sino por la obtención de una
condena favorable a las pretensiones del demandante; (ii) no
afectaban a todo aquel que acude a la administración de justicia,
pues su cobro se reduce a ciertos procesos; (iii) tenía una
vocación de destino específico, en el sentido que el recaudo se
reinvierte en la función pública de administrar justicia; y (iv) los
1335
1336
recursos obtenidos por dicho concepto serían administrados

directamente por un Fondo especial creado para la administración
de justicia, sin que los mismos tuvieran que ingresar al
Presupuesto General de la Nación.
De los párrafos citados se puede concluir que la Constitución, al

limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede modificar las
tarifas arancelarias a aquellos de política comercial (i) prohibe que
estas medidas, al no ser adoptadas por el Congreso, estén
determinadas por “finalidades impositivas”, tengan un “carácter
fiscal”, es decir, que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y
persigan de manera “primera, principal [o] preponderante”
objetivos de orden fiscal, en especial el “recaudo de ingresos para
el Estado”; y en sentido contrario, (ii) permite que dichas medidas
consulten diversos objetivos de carácter económico relacionados
de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior
tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la
estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los
aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones [que]
pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la
oferta y la demanda”, estimular el crecimiento económico,
proteger la industria nacional, promover la inversión, controlar los
1336
1337
precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar la

competitividad de los productos nacionales.695 (…)
4.3.2.5. Los ejemplos anteriores muestran que las distintas

materias económicas están interrelacionadas y que no es posible
separar completamente el área del comercio internacional de las
demás materias económicas distintas al flujo de bienes, servicios
y capital. Por lo tanto, la Constitución no ordena que las
decisiones acerca del nivel de las tarifas de los aranceles estén
completamente desligadas de aspectos económicos relativos al
nivel de ingresos y gastos fiscales en el periodo correspondiente o
a otros elementos de juicio que el órgano competente estime
relevantes.
Las consideraciones relativas a los ingresos y gastos fiscales, al

igual que las atinentes a otras áreas de la economía696, y a otros
aspectos de la vida nacional, podrían llegar a ser relevantes, a
juicio del órgano competente, para estimular el crecimiento
económico, proteger la producción nacional, incentivar las
importaciones, controlar los precios y estimular la competitividad
del sistema productivo nacional, todas ellas finalidades que puede
perseguir el Gobierno Nacional al tomar decisiones por razones
de política comercial.
695 Como los objetivos fijados en las leyes de comercio exterior no han sido
demandados en este proceso, la Corte no se pronunciará sobre ellos.
696 Por ejemplo, también existe relación entre las variables de política monetaria y las
razones de política comercial. Por esa razón el Gerente General del Banco de la
República es una de las personas que conforma el Consejo Superior de Comercio
Exterior (artículo 12 de la Ley 7ª de 1991).
1337
1338
Estos asuntos, a su vez, guardan correspondencia con los

principios que según la ley marco citada rigen el comportamiento
del Gobierno al regular el comercio internacional, como el
“desarrollo económico”, el “estímulo a los procesos de
integración”, la “modernización y eficiencia de la producción local”,
la “protección de la industria nacional” y el “apoyo a la iniciativa
privada”.
4.3.2.6 Finalmente, es importante distinguir entre información

relevante para adoptar una decisión y razones que sustentan la
misma decisión. En efecto, si bien de lo expuesto anteriormente
se concluye que el literal c del numeral 19 del artículo 150, en
concordancia con el artículo 189 numeral 25 de la Constitución no
prohíbe que el Gobierno, y en particular el Consejo Superior de
Comercio Exterior, conozcan información que pueda
complementar los elementos de juicio que han de orientar sus
decisiones en materia de modificación de tarifas arancelarias, ello
no significa que las razones en que se funden estas decisiones no
deban ser las ordenadas expresa y específicamente por la
Constitución, es decir, “razones de política comercial”. Como lo ha
dicho la Corte y, ahora se reitera, el fundamento principal o
preponderante de las decisiones tendientes a “modificar los
aranceles” así como “las tarifas” han de ser las “razones de
política comercial”. Por lo tanto, esto excluye que el Gobierno
invoque razones preponderantemente fiscales para justificar la
modificación de las tarifas arancelarias.
De tal manera que dentro del proceso decisorio en el Consejo

Superior de Comercio exterior relacionado con este asunto
1338
1339
pueden recibirse diversos elementos de juicio con miras a adoptar

las medidas que mejor promuevan el interés general (artículos 1 y
2 C.P.), como por ejemplo el concepto del CONFIS; pero la
decisión que finalmente se adopte ha de fundarse en “razones de
política comercial”.
Por lo tanto, el conocimiento de un concepto previo del CONFIS

durante el procedimiento para modificar las tarifas arancelarias no
es contrario al artículo 150 numeral 19 literal c de la Carta. (…)
Para solucionar este problema, es relevante señalar que de

acuerdo a la jurisprudencia constitucional el arancel de aduanas
es un tributo, específicamente una especie de los impuestos
indirectos. En efecto, en la sentencia C-510 de 1992
anteriormente citada, la Corte señaló que “[e]l arancel de aduanas
es una especie de prestación pecuniaria exigida a los particulares
por el Estado, sin contraprestación alguna, para atender a las
necesidades del servicio público. El arancel reúne a cabalidad los
caracteres distintivos de los impuestos y de ahí que en la
literatura especializada se lo conozca con el nombre de impuesto
de aduanas. Las dos formas del arancel, sobre las importaciones
o las exportaciones, revelan en todo caso la presencia de un
impuesto, por lo general indirecto en cuanto que como tributo
tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el
mercado doméstico.”
1339
1340
“No cabe duda, en cambio, de que el Congreso quiso dictar una

‘ley marco’ en materia de aduanas, siguiendo el artículo 76,
numeral 22, de la Constitución anterior, que en esencia, en lo
referente a la distribución de competencias entre el Congreso y el
Presidente de la República, corresponde al vigente artículo 150,
numeral 19, de la Constitución.
También debe la Corte señalar que el artículo 150, numeral 19, de

la Constitución contempla una atenuación de la cláusula general
de competencia reconocida al órgano legislativo, puesto que, en
los campos enunciados en dicha disposición –el crédito público; el
comercio exterior; el régimen cambiario; la modificación de
aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras; las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la
Fuerza Pública; y el régimen de prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales- las atribuciones reguladoras del
Congreso son limitadas. En efecto, el Legislador sólo está
autorizado para fijar pautas generales, sin que le sea posible
rebasar ese ámbito, puesto que a su vez la Carta reconoce al
Presidente de la República la facultad de desarrollar ese marco
previamente definido por el Congreso.
Es así como las denominadas "leyes marco o cuadro", en

aplicación del principio de colaboración armónica entre las ramas
del poder público, suponen una distribución de competencias entre
el Legislativo y el Ejecutivo, en cuanto al primero le corresponde,
1340
1341
por medio de la Ley, determinar las pautas generales, los objetivos

y criterios con arreglo a los cuales las enunciadas materias deben
ser reguladas, mientras que el segundo está llamado a concretar
esas disposiciones legales a través de decretos que, aun cuando
en efecto gozan de una mayor generalidad que los decretos
reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11,
de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las
leyes que pretende desarrollar- no por eso pierden su naturaleza
meramente ejecutiva. No puede sostenerse que su mayor amplitud
los convierta en normas con fuerza de ley, pues en todo caso ellos
deben sujetarse a los parámetros que contempla la respectiva ley
cuadro (Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-129 del 1 de
abril de 1998 (…)
En cuanto se refiere a la facultad de restringir o derogar las

exenciones, debe esta Corporación reiterar lo dicho en Sentencia
C-510 del 3 de septiembre de 1992, ya citada, según la cual el
arancel puede cumplir dos funciones diferentes: una de carácter
fiscal y otra que obedece a razones de política comercial. Se
aseveró en dicha providencia que la Ley 6 de 1971 correspondía a
la segunda función, motivo por el cual no comporta el vicio de
inconstitucionalidad alegado por el demandante. Al respecto, se
reitera:
"La naturaleza excepcional de las leyes marco - según la

regla general en las materias de competencia del Congreso
la extensión o densidad normativas, son asuntos librados a
su soberana discreción -, unidos a una atenta consideración
del nuevo texto del artículo 150-19-c, explicados a la luz de
1341
1342
los debates y ponencias que condicionaron la competencia

del Gobierno a la existencia de razones de política comercial,
obligan definitivamente a excluir la posibilidad de que a
través de los decretos que desarrollen la ley marco
respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal
reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la
mencionada restricción. Si a través del arancel de aduanas,
ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca de
manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de
ingresos para el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en
ejercicio de la competencia tributaria del Congreso (CP
artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe
necesariamente circunscribirse a dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar - no regular
originariamente dado que el presupuesto de la facultad de
"modificación" es su previo establecimiento legal - por
razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
Correlativamente, el ámbito del decreto se mueve en el
marco del régimen de aduanas - de origen legal - para cuya
modificación queda habilitado el Gobierno siempre que sea
necesario hacerlo por razones de política comercial.
En el fundamento 4 se trataron los caracteres propios del

arancel de aduanas. El primero, de naturaleza fiscal
contribuye a darle la connotación de instrumento de recaudo
de ingresos para el país, importante en el pasado de las
finanzas públicas nacionales. El segundo, que explica mejor
1342
1343
su actual utilización, de naturaleza económica, le confiere un

decisivo papel en la protección de la producción nacional, el
manejo de la oferta y demanda de bienes, la estabilidad y el
desarrollo económico.
La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de

los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la
modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás
disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la
expresión "por razones de política comercial" está limitando
el campo de esta técnica normativa a los aspectos
económicos del arancel de aduanas y está
consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de
manera principal o preponderante, se adelante una política
fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto
la Ley 6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance
que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno
en desarrollo de la ley marco. La citada ley luego de fijar las
normas generales conforme a las cuales el Gobierno puede
actualizar la nomenclatura, reestructurar los desdoblamientos
de las posiciones de la misma, adecuar los procedimientos
de valoración de las mercancías, restringir o derogar
exenciones de derechos, advierte que las variaciones de la
tarifa, tendrán los siguientes objetivos:
1343
1344
- Estimular el crecimiento económico del país.
- Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria

nacional.
- Regular las importaciones con miras al adecuado

aprovechamiento de las disponibilidades de divisas.
- Promover la sustitución de las importaciones.
- Promover las inversiones.
- Servir de instrumento de control en la política de precios

internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor
y velar por el mejoramiento de la posición competitiva de los
productos colombianos.
- Atender las obligaciones del país contempladas en los

tratados y convenios internacionales, especialmente las
relativas a los programas de integración económica"
(negrillas originales).
Visto lo anterior, se declara la exequibilidad de la disposición en

referencia.
e) La variación de la tarifa con el fin de lograr los siguientes

objetivos: estimular el crecimiento económico, de
conformidad con los planes y programas de desarrollo
económico y social; proteger la industria nacional, de manera
que permita abastecer las necesidades de consumo interno a
precios justos, y competir satisfactoriamente en los mercados
externos; reglar las importaciones para el adecuado
1344
1345
aprovechamiento de las divisas; promover la sustitución de

importaciones en los sectores de materias primas, bienes de
consumo, intermedios y de capital, que puedan producirse en
el país; propiciar las inversiones y propender al empleo
óptimo de equipos que incrementen la utilización de los
recursos naturales, la creación de nuevas fuentes de trabajo
y el aumento de las exportaciones; servir de instrumento de
control en la política de precios internos en defensa del
consumidor, y velar por el mejoramiento de la posición
competitiva de los productos colombianos; atender las
obligaciones del país contempladas en los tratados y
convenios internacionales, especialmente las relativas a
programas de integración económica latinoamericana.
Los fines enunciados constituyen verdaderas pautas generales

que condicionan el ejercicio de la facultad contemplada en el
artículo 189, numeral 25 C.P, en concordancia con lo prescrito en
el artículo 150, numeral 19, literal c). No se encuentra por tanto
ningún vicio de validez de la citada norma, pues además, debe
tenerse en cuenta que todos esos criterios se hallan conformes al
ordenamiento constitucional, en tanto desarrollan los fines sociales
del Estado.
b. Leyes cuadro o marco.
1345
1346
En la Constitución Política de 1991 se identifican varias clases de

leyes a saber: las orgánicas (Art. 151), las estatutarias (Arts. 152 y
153), las llamadas "leyes marco" o "leyes cuadro" (Art. 150 - 19) y
las ordinarias o comunes. En esta oportunidad la Corte se referirá
exclusivamente a las cuadro o marco por ser ellas las que
conciernen al presente caso.
Esta categoría de leyes se introdujo a nuestra normatividad

jurídica constitucional con la reforma de 1986, y tienen como
características principales, que las diferencian de las demás, el
que deben versar sobre temas específicos, como son los
señalados taxativamente en los literales a), b), c), d), e) y f) del
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, y el que
su finalidad es la de señalar, a través de normas generales, los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno,
cuando proceda a desarrollar y aplicar dichas normas, sin que
le esté permitido exceder o desbordar los parámetros trazados,
de modo general por el legislador.
La creación de esta clase de leyes, como lo señaló la Corte

Suprema de Justicia, "encuentra su justificación en la condición
esencialmente mutable de aquellos fenómenos que exigen una
regulación flexible o dúctil que se adecúe a las cambiantes
circunstancias del suceder aludido, de tal manera que solo al
Gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que aquellos
fenómenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben
ajustarse a los parámetros o "marcos" dados por el legislador
quien al señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en
las materias que la precitada disposición constitucional
enuncia" (Sent. 73 septiembre 18 de 1986).
1346
1347
La expedición de toda ley marco implica entonces una

distribución de poderes y facultades legislativas entre el
Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En efecto, el
Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide
los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en
forma por demás amplia, los asuntos a que se refiere la ley,
decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía de
la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y
obligatoriedad.
Las materias que el constituyente autoriza regular por medio de

leyes de esta categoría son las expresamente señaladas en el
artículo 150 numeral 19 de la Carta Política y que se relacionan con
asuntos atinentes a la organización del crédito público;
regulación del comercio exterior y régimen de cambios
internacionales; modificación de aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regulación
de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; las relativas a la fijación del
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
miembros del Congreso Nacional y fuerza pública, como la
regulación de las prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales, así como las destinadas a regular la
educación. (véase Gaceta Constitucional No. 125 página 2).
1347
1348
“La Constitución de 1991 amplió las materias que han de ser

objeto de las leyes marco: organización del crédito público;
regulación del comercio exterior y del cambio internacional,
en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;
modificación, por razones de política comercial de los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas; regulación de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público; fijación del régimen salarial y
Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y determinación del
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales.”
“4. Aranceles y tarifas aduaneras como formas específicas de

impuestos.”
“El arancel de aduanas es una especie de prestación pecuniaria

exigida a los particulares por el Estado, sin contraprestación
alguna, para atender a las necesidades del servicio público. El
arancel reúne a cabalidad los caracteres distintivos de los
impuestos y de ahí que en la literatura especializada se lo conozca
con el nombre de impuesto de aduanas. Las dos formas del
1348
1349
arancel, sobre las importaciones o las exportaciones, revelan en

todo caso la presencia de un impuesto, por lo general indirecto en
cuanto que como tributo tiende a desplazarse a los consumidores
del producto en el mercado doméstico.”
“El arancel incorpora, de acuerdo con una específica y completa

clasificación, un conjunto de mercancías que se distribuyen en
diferentes posiciones arancelarias las que a su turno determinan el
régimen y la tarifa aplicables. El arancel se dice específico si su
tarifa se establece de conformidad con el peso, capacidad,
volumen, número de mercancías y otras características del bien
sobre el cual recae el gravamen. Será ad valorem si la tarifa se
determina de acuerdo con el precio o valor de las respectivas
mercancías.”
“Los autores coinciden en destacar el doble carácter o función de

estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo público) y
económico (instrumento de desarrollo y estabilidad económicas).
Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la
época histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto
fiscal el impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y
obra en su exclusivo beneficio. Por el aspecto económico, el
impuesto de aduanas, no se utiliza como fuente de exacción fiscal
sino como instrumento de políticas orientadas a favorecer la
producción nacional (gracias a su capacidad para discriminar
mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la
producción nacional y la extranjera) y promover la estabilidad
económica (el aumento o disminución de los aranceles, la
contracción o ampliación de las importaciones, pueden afectar el
nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la
demanda).”
1349
1350
“5. La ley marco en materia de aranceles, tarifas y demás

disposiciones concernientes al régimen de aduanas.”
“De conformidad con el artículo 150-19-c de la Constitución

Política, compete al Congreso por medio de la ley ejercer la
siguiente función: "dictar las normas generales y señalar en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para los siguientes efectos:...c) Modificar por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas."
“La modificación del régimen aduanero por razones de política

comercial es, pues, materia que debe ser objeto necesariamente
de una ley conocida por la doctrina con el nombre de "ley marco".
Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la
Constitución opera respecto de una específica materia una
especial distribución de competencias normativas entre la ley y el
reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos
y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá
ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza
en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que
la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que
son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se
dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y
criterios trazados por el legislador.” (...)
“El actual texto del artículo 150-19-c, difiere del anterior texto de la
Constitución (artículo 76-22) en cuanto supedita expresamente a
razones de política comercial las modificaciones que el Gobierno,
de conformidad con las pautas generales de la ley marco
1350
1351
respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y demás

disposiciones concernientes al régimen de aduanas. La restricción
a la competencia gubernamental, inexistente en el régimen
anterior, se encuentra suficientemente explicada en los
antecedentes de su establecimiento, como se demostrará a
continuación. Si bien la exposición de los Constituyentes se refiere
a las diferentes leyes marco, las alusiones más precisas se
formulan respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En
esta precisa materia se advierte que el contorno de la competencia
del Gobierno no puede, en ningún caso, trascender de lo
puramente administrativo, debiéndose impedir que se ingrese en la
órbita de lo político y "de las cuestiones de fondo y fundamentales"
que por afectar los intereses de la Nación en su conjunto,
corresponde al Congreso tratarlas y regularlas. (cfr Ponencia sobre
la Función Legislativa, ib p. 4).” (...)
“La naturaleza excepcional de las leyes marco - según la regla

general en las materias de competencia del Congreso la extensión
o densidad normativas, son asuntos librados a su soberana
discreción -, unidos a una atenta consideración del nuevo texto del
artículo 150-19-c, explicados a la luz de los debates y ponencias
que condicionaron la competencia del Gobierno a la existencia de
razones de política comercial, obligan definitivamente a excluir la
posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la ley
marco respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal
reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada
restricción. Si a través del arancel de aduanas, ya se trate de su
establecimiento o modificación, se busca de manera primera y
principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado,
ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia
1351
1352
tributaria del Congreso (CP artículo 150-12). La ley marco en esta

materia debe necesariamente circunscribirse a dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para modificar - no regular
originariamente dado que el presupuesto de la facultad de
"modificación" es su previo establecimiento legal - por razones de
política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas. Correlativamente, el ámbito
del decreto se mueve en el marco del régimen de aduanas - de
origen legal - para cuya modificación queda habilitado el Gobierno
siempre que sea necesario hacerlo por razones de política
comercial.”
“En el fundamento 4 se trataron los caracteres propios del arancel

de aduanas. El primero, de naturaleza fiscal contribuye a darle la
connotación de instrumento de recaudo de ingresos para el país,
importante en el pasado de las finanzas públicas nacionales. El
segundo, que explica mejor su actual utilización, de naturaleza
económica, le confiere un decisivo papel en la protección de la
producción nacional, el manejo de la oferta y demanda de bienes,
la estabilidad y el desarrollo económico.”
“La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los

decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del
régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del
régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de
política comercial" está limitando el campo de esta técnica
normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y
está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de
manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o
se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6ª de
1352
1353
1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la

competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley
marco. La citada ley luego de fijar las normas generales conforme
a las cuales el Gobierno puede actualizar la nomenclatura,
reestructurar los desdoblamientos de las posiciones de la misma,
adecuar los procedimientos de valoración de las mercancías,
restringir o derogar exenciones de derechos, advierte que las
variaciones de la tarifa, tendrán los siguientes objetivos:”
“- Estimular el crecimiento económico del país.
- Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria

nacional.
- Regular las importaciones con miras al adecuado

aprovechamiento de las disponibilidades de divisas.
- Promover la sustitución de las importaciones.
- Promover las inversiones.
- Servir de instrumento de control en la política de precios internos

que adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar por el
mejoramiento de la posición competitiva de los productos
colombianos.
- Atender las obligaciones del país contempladas en los tratados y

convenios internacionales, especialmente las relativas a los
programas de integración económica.” (...)
1353
1354
8.6. De las regalías

Se entiende por regalía la contraprestación económica que se
cobra por la explotación de los recursos naturales no renovables,
de propiedad del Estado central, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte, según lo dispuesto por el
Los ingresos que obtienen las empresas del Estado como

Ecopetrol provenientes de la explotación de los recursos naturales
no renovables pertenecen al Estado, no solamente por la condición
de entidad pública, con lo cual sus recursos hacen parte del tesoro
público en virtud de lo dispuesto en el artículo 128 de la
Constitución Política, sino porque provienen de la explotación del
subsuelo, que es propiedad exclusiva del Estado.
Las regalías y cualquier otro derecho o compensación que se

pacte no gozan de la protección constitucional que para las rentas
fiscales de los entes territoriales establece el artículo 294 de la
Constitución Política, porque las regalías no son impuestos y
tampoco son rentas endógenas (propias) de la entidad territorial.
Las regalías hacen parte del sistema de transferencias pero no del
Sistema General de Participaciones y por ende su transferencia no
tiene que ser automática. Finalmente la ley puede establecer
tributos que pueden coexistir con las regalías.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-722 de 1999 consideró

que las regalías eran un “recurso tributario”, pero en jurisprudencia
posterior precisó las diferencias existentes entre la regalía como
una contraprestación y el impuesto en forma obligatoria a fin de
financiar los gastos generales del Estado.
1354
1355
De la misma forma la Corte Constitucional, aunque inicialmente

había sostenido lo contrario, consideró que los impuestos pueden
coexistir con las regalías en los términos que establezca la ley. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional precisa sobre el particular:
2.1 “LAS REGALÍAS COMO RECURSO EXÓGENO DE LAS

ENTIDADES TERRITORIALES
2.1.1 El régimen de regalías en el texto original de la

Constitución de 1991 (…)
2.1.1.1.1 Las regalías fueron concebidas como una contraprestación

-un precio697- a favor del Estado –entendido como la
Nación y las entidades territoriales698- que debe ser
pagado a cambio de la concesión del derecho a la
explotación de recursos naturales no renovables; el
derecho a recaudar ese pago se deriva de que el Estado es
el titular de los recursos del subsuelo699. (…)
697 Ver sentencia C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

698 Ver sentencia C-251 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
699En la sentencia C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte explicó: “(…) esta
Corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las regalías como una
contraprestación económica que recibe la Nación por la explotación de un recurso
natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello
beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Nación o
a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes
donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio
económico para la Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos
fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales.”
1355
1356
1.1.1.1. En resumen, el acto legislativo 05 de 2011, con el

propósito de hacer más equitativa y eficiente la
distribución de las regalías, contribuir mediante su
administración a la sostenibilidad y estabilidad de las
financias nacionales y territoriales, y hacer más
eficiente y eficaz su uso, introdujo en términos
generales los siguientes cambios: unificó el sistema de
reparto, eliminó la producción como principal criterio de
distribución, introdujo nuevos destinos como el ahorro
pensional, el ahorro con miras a la sostenibilidad y la
inversión en ciencia y tecnología, creó una nueva
institucionalidad que busca fortalecer la vigilancia y
control del uso de los recursos y asegurar su impacto
efectivo en términos de desarrollo y crecimiento
económico del país y las regiones.
Además, como se explicó en la sentencia C-010 de

2013700 al examinar una demanda contra el acto
legislativo 05 de 2011 bajo el cargo de sustitución parcial
de la Carta Política701, las regalías en el nuevo esquema
700 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. S.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
701 En la sentencia C-010 de 2013, la mayoría de la Sala concluyó que no se sustituyó la
Carta, pues el nuevo régimen mantuvo los aspectos esenciales del régimen de regalías:
(i) la propiedad del Estado de los recursos constitutivos de regalías; (ii) la existencia de
un derecho de participación de las entidades territoriales respecto a esos recursos; (iii) la
deferencia al Legislador para que determine la distribución específica de los recursos,
sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual que al cumplimiento
de mandatos constitucionales específicos; y (iv) la preferencia de las entidades
territoriales en el reparto de los recursos con miras al desarrollo regional. Además, se
indicó que la reforma no desvirtúa el núcleo esencial de la descentralización y
1356
1357
constitucional continúan siendo un recurso exógeno de las

entidades territoriales, por cuanto son ingresos del Estado
respecto de los cuales aquellas solamente tienen un
derecho de participación. Esto explica que en el nuevo
texto superior se siga otorgando al Legislador una amplia
libertad de configuración en materia de distribución de las
regalías entre las entidades territoriales. Además, las
regalías siguen teniendo un destino eminentemente
territorial relacionado con el desarrollo regional y la
erradicación de la pobreza. (…)
2.1.1.2 Finalmente, si bien es cierto las regalías son de

propiedad del Estado y las entidades territoriales solamente
tienen un derecho a participar en ellas -de ahí que sean
clasificadas como un recurso exógeno-, ello no significa que
no les asista un derecho a tener injerencia en la definición
de sus destinos y distribución. La anterior conclusión es
además reforzada por el hecho de que en la nueva
regulación constitucional, las regalías siguen teniendo
principalmente una destinación territorial y son concebidas
como una herramienta al servicio del desarrollo económico,
social y ambiental de las regiones, y de la lucha contra la
pobreza.”
autonomía territorial, en la medida en que solamente efectúa ajustes en materia de

administración, destinación y control de las regalías.
1357
1358
4.1.2 El examen de las razones expuestas por la Corte

Constitucional para afirmar que el Congreso de la República no
incurrió en un vicio competencial al adoptar el acto legislativo 5 de
2011, permite identificar la siguiente estructura de la ratio decidendi:
(i) Uno de los ejes definitorios del diseño constitucional de 1991 lo es

el reconocimiento del Estado colombiano como una republica
unitaria, descentralizada y con autonomía de las entidades
territoriales. Tal eje definitorio se manifiesta en el reconocimiento de
los derechos enunciados en el artículo 287 de la Constitución, que
tienen como propósito permitir el cumplimiento de sus funciones,
planear y promover el desarrollo local y contribuir a la
democratización de las decisiones económicas.
El eje definitorio así establecido, se encuentra también compuesto

por el tratamiento diferenciado respecto de las posibilidades de
intervención de la Nación en los recursos administrados por las
entidades del Estado, según tengan su origen en fuentes endógenas
o exógenas.
(ii) La reforma constitucional adoptada por el Congreso de la

República, al modificar el régimen constitucional de las regalías, no
implica una sustitución de la Constitución. Ello es así dado que no
altera en nada el núcleo esencial de la descentralización territorial
“en la medida en que solamente efectúa ajustes en materia de
administración, destinación y control de las regalías, con el fin de
desarrollar de manera efectiva los principios y postulados
consagrados en la Constitución de 1991, con la participación de los
1358
1359
entes territoriales en las regalías y su destinación a actividades

relacionadas con el desarrollo regional”. (subraya fuera del original)
Adicionalmente, el acto legislativo no sustituye el derecho de las

entidades territoriales a participar en las regalías. En primer lugar, no
resulta correcto afirmar que ellas sean de su propiedad en tanto son
del Estado globalmente considerado. En segundo lugar, las nuevas
disposiciones conservan la participación de las entidades territoriales
en los recursos de las regalías y su destinación a fines de orden
regional. En tercer lugar, las regalías no son la única fuente de
recursos de que disponen los entes locales, de manera que la
afectación que se produce en estos ingresos no resulta
desproporcionada.
6.6.6. Este mismo cargo fue objeto de decisión por parte de esta
Corporación en la citada Sentencia C-1055 de 2012. En dicha
oportunidad se cuestionó el margen de comercialización previsto
en el artículo 16 de la Ley 1530 de 2012, porque el mismo es
“asignado a la Nación, cuando las regalías están previstas por la
Constitución para beneficio de las entidades territoriales”.
A juicio de este Tribunal, el cargo propuesto no estaba llamado a

prosperar, pues “la calidad de regalía o no del margen de
comercialización no es un aspecto deducible de las normas
constitucionales; en otras palabras, la Constitución no determina
si la diferencia entre el valor de las regalías pagadas en especie y
1359
1360
el valor que alcanzan cuando son comercializadas es regalía o no

lo es. En consecuencia, sobre la determinación hecha respecto de
dicho margen de comercialización por el legislador (…), no recaen
las limitaciones de índole constitucional que la accionante
encuentra, y que le llevan a concluir que, en cuanto constituye
regalía, está proscrito que una parte del mismo sea asignada a la
Nación y, en consecuencia, ingrese en el presupuesto general de
la Nación.”702
Esta conclusión se apoyó en los siguientes argumentos:
(i) La Constitución no trae un concepto cerrado o definitivo de

lo que es una regalía. Para la Corte la regulación sobre las
regalías prevista en el artículo 360 de la Carta Política703, que se
complementa con lo dispuesto en el artículo 361, incluye algunos
elementos que trazan su concepto, pero que no lo agotan, por lo
que se deja al legislador la tarea de crear “todo un sistema que
establezca en qué términos deben ser desarrolladas actividades
como la forma de distribución de los recursos, su ejecución, el
titular y los parámetros de la tarea de administrarlos, entre otros”.
En este contexto, el artículo 360 del Texto Superior desarrolla lo
que la doctrina define como garantía institucional, esto es, que “sin
aportar todos los elementos para la creación y funcionamiento de
una figura o una institución en el ordenamiento jurídico, establece
702 Sombreado por fuera del texto original.

703 Al respecto, la norma en cita dispone que: “La explotación de un recurso natural no
renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. (…)”.
1360
1361
aquellos que resultan esenciales a la misma, asegurando de esta

forma que el desarrollo legislativo deba encontrarse en armonía
con dichos elementos nucleares o axiales.”
En criterio de este Tribunal, un análisis sistemático de los artículos

360 y 361 de la Constitución, permite identificar los siguientes
elementos axiales: (a) la existencia de una contraprestación
económica por la explotación de recursos naturales no renovables;
(b) el Estado como beneficiario de dicha contraprestación; (c) la
existencia de un Sistema Nacional de Regalías; (d) el destino de
los dineros de las regalías, que no podrá ser otro que proyectos en
beneficio de las entidades territoriales; (e) el derecho a participar
en las regalías que tienen los departamentos, municipios y
distritos en que se exploten o por los que se transporten recursos
naturales no renovables; (f) el derecho de estas entidades a
ejecutar directamente los recursos de las regalías; y (g) la
prohibición de que los dineros que provengan de las regalías
ingresen al presupuesto nacional o al Sistema General de
Participaciones.
De lo anterior se infiere que, como ya se dijo, la Constitución no

tiene una definición cerrada y unívoca del término “regalía”, sino
que establece elementos que no podrán ser obviados por el
legislador al desarrollar la materia. Visto el alcance de dichos
elementos, a juicio de la Corte, “no se encuentra determinación
alguna acerca de la naturaleza de regalía o no del margen de
comercialización de las regalías que sean pagadas en
especie. // Contrario sensu, es la propia Constitución la que prevé
1361
1362
que el legislador establecerá las condiciones que harán posible el

cobro de las regalías.” (…)
Con fundamento en los argumentos expuestos, la Corte negó el

cargo planteado, referente a la imposibilidad del legislador de
asignar a la Nación un porcentaje del margen de comercialización.
Expresamente, en el acápite de conclusión de la Sentencia C-
1055 de 2012, se reiteró que:
“Lo anteriormente anotado hace evidente que i) la

Constitución no establece un concepto acabado de
regalía y que es el legislador el que determina qué
debe entenderse como tal, siempre en acuerdo con los
elementos de la imagen maestra aportados desde las
disposiciones constitucionales; ii) dentro de los
elementos establecidos por los artículos 360 y 361 de
la Constitución no se deduce la existencia de un
elemento llamado margen de comercialización; iii) en el
ordenamiento colombiano el concepto de regalía, de
acuerdo con el artículo 16 de la ley 756 de 2002
corresponde a un porcentaje de lo explotado y que su
valor deberá reflejar el precio a borde o boca de pozo
o mina, en acuerdo con el artículo 15 de la ley 1530 de
2012 –y, anteriormente, del artículo 15 del decreto
4923 de 2011–; iv) que este valor es distinto al valor
por el cual se comercializa, existiendo, en
consecuencia, un margen de comercialización –que
puede ser positivo o negativo– respecto del valor de
1362
1363
liquidación; v) que, en todo caso, este margen de

comercialización no se entiende incluido en el valor de
lo que se considera como regalía, de acuerdo con la
ley 756 de 2002 y de la ley 1530 de 2012 –así como
tampoco lo fue por el decreto 4923 de 2011–.
Por lo anteriormente anotado no es posible concluir

que la determinación del artículo 16 de la ley 1530 de
2012, ni del artículo 16 del decreto 4923 de 2011,
respecto de que el margen de comercialización se
distribuirá a razón de 50 - 50 entre el Gobierno
Nacional y el Sistema General de Regalías, i) implique
asignación de los dineros obtenidos por concepto de
regalía a la Nación; ni, mucho menos, ii) contraríe el
sentido de disposición alguna de la Constitución.” (…)
6.7.3. Con todo, siguiendo lo expuesto por la Vista Fiscal y

teniendo en cuenta el precedente señalado en la Sentencia C-
1055 de 2012, no es ajeno a la Corte que el margen de
comercialización es el resultado de la venta de regalías pagadas
en especie, por lo que si bien no son conceptos asimilables, es
innegable que el resultado del primero constituye un fruto indirecto
de la labor de liquidación y recaudado de las regalías.
Ante esta circunstancia, en la mencionada sentencia, esta

Corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo 16
de la Ley 1530 de 2012, bajo el entendido que la destinación de
los recursos provenientes del margen de comercialización que son
asignados al Gobierno Nacional tienen las mismas limitaciones
1363
1364
que los recursos provenientes de las regalías, de acuerdo con lo

estipulado por el artículo 361 de la Constitución. (…)
En esta oportunidad, se concluye que los recursos deben

destinarse a las finalidades previstas en la Sentencia C-1055 de
2012, por las siguientes razones: (i) porque las sumas a las cuales
referencia el parágrafo 1° transitorio del artículo 361 de la
Constitución704, corresponden a recursos no comprometidos de
regalías a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 05 de 2011 a
cargo del Fondo Nacional de Regalías, mientras que aquellos a
los cuales hace referencia el precepto demandado corresponden a
un concepto distinto identificado como margen de
comercialización, cuya disposición igualmente se encuentra a
cargo de una autoridad diferente, como lo es la Agencia Nacional
de Hidrocarburos. En este punto, no quiso el Constituyente unificar
la naturaleza de estos recursos, ni confundir sus reglas de
administración y disposición. Además, (ii) porque las finalidades
del inciso 1° del artículo 361 de la Constitución, le brindan la
oportunidad al Gobierno Nacional de canalizar recursos a la
regiones de una manera más amplia y acorde con las necesidades
específicas de cada territorio, en desarrollo de los principios de
equidad y solidaridad reconocidos como límite en la disposición de
los recursos del margen de comercialización, en los términos de la
citada Sentencia C-1055 de 2012.
704 La norma en cita en su totalidad dispone que: “Suprímase el Fondo Nacional de

Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2º del
artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el
procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que
posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial
del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal
2010-2011”.
1364
1365
6.7.4. Por las razones expuestas, esta Corporación concluye que

el artículo 156 de la Ley 1530 de 2012 se ajusta al Texto
Constitucional, en el entendido de que los recursos del margen de
comercialización asignados al Gobierno Nacional deben
destinarse a los fines previstos en el artículo 361 de la
Constitución Política. Así se declarará expresamente en la parte
resolutiva de esta providencia.”
“Las regalías son un ingreso exógeno de las entidades

territoriales, sometido al amplio grado de configuración
legislativa
20. Como se indicó, el ciudadano Abuchaibe Escobar considera

que la sustitución de la Constitución, en virtud del acto legislativo
demandado, tiene origen en la modificación del modo de
distribución de las regalías, que en su criterio impide el ejercicio de
las competencias de las entidades territoriales, tornando al Estado
hacia un modelo centralista. En ese orden de ideas, es necesario
definir cuál es la relación entre los ingresos de las entidades
territoriales y el régimen constitucional de las regalías. De manera
específica, para efectos de la presente decisión, debe
determinarse la titularidad jurídico constitucional de dichos
recursos.
La regulación jurídica que la Constitución y el precedente de esta

Corporación han previsto para las regalías, fue recientemente
1365
1366
estudiada por la Corte en la sentencia C-748 de 2012,705 razón por

la cual la Sala hará uso de esa síntesis en el presente apartado.
21. Las regalías son comprendidas por el derecho

constitucional como una contraprestación económica que
recibe el Estado, en razón de la extracción de recursos
naturales no renovables existentes en el subsuelo. Como lo
ha explicado la jurisprudencia reiterada, este concepto refiere
a la “contraprestación económica que percibe el Estado de las
personas a quienes se les concede el derecho a explotar los
recursos naturales no renovables en determinado porcentaje
sobre el producto bruto explotado 706”707 A su vez, de acuerdo
con el mismo precedente, en lo que respecta al derecho a las
compensaciones, este no necesariamente deriva de la
participación en las regalías ni emana del carácter de
productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o
el puerto marítimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el
concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa
del proceso que surge a propósito de la exploración,
explotación, transporte y transformación de los recursos
naturales no renovables.708
22. Esta definición, como se indicó en el fundamento jurídico 17.3.,

permite distinguir entre las regalías y otros ingresos nacionales, en
especial los impuestos. En ese sentido, el sujeto responsable de
705
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
706
Sentencias C-075/93, MP Alejandro Martínez Caballero, T-141/94 MP Vladimiro
Naranjo Mesa, C-567/95 MP Fabio Morón Díaz, C-691/96 MP Carlos Gaviria Díaz y C-
221/97 MP Alejandro Martínez Caballero.
707
Corte Constitucional, sentencia C-427/02.
708
Ibídem.
1366
1367
su pago es quien adelanta la explotación de los recursos, y en

consecuencia paga al Estado una contraprestación por esa
actividad. Por ende, las regalías no tienen el carácter
imperativo y general propio de los impuestos. Así lo explicado
la Corte al prever que las regalías carecen de naturaleza
tributaria, ya que “[a] pesar de tener en ocasiones similitudes
ya que implican pagos del particular al Estado, las regalías y
los impuestos son figuras diversas, con un fundamento
constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo
señala uno de los intervinientes, la Carta acoge la concepción
de la “regalía-precio”, pues la define como una
"contraprestación" que se causa por la explotación de los
recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación
(CP art. 360). Por ende, las regalías están representadas por
aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a
explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles
es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en
cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha
señalado en varias ocasiones esta Corporación, son cargas
económicas que se imponen a los particulares con el fin de
financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas
obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese
orden de ideas, las regalías son ingresos públicos pero no
tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del
Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar
por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de
explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de
ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa,
pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la
1367
1368
regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que

las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se
cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligación
de pagar un impuesto no surge entonces de la celebración de
un contrato con el Estado, ni de la concesión de una licencia
o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho
previsto por la ley tributaria.”709
23. Otro de los aspectos que diferencia a las regalías de los

ingresos fiscales de índole tributario es su titularidad. De
acuerdo con el artículo 332 C.P., norma que, es necesario
resaltar, no fue objeto de modificación por parte del acto
legislativo 5 de 2011 ahora demandado, el Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales, sin
perjuicio de los derechos adquiridos con arreglo a leyes
prexistentes. En ese sentido, como los recursos naturales no
renovables son extraídos del subsuelo, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que el propietario de las
regalías es el Estado, puesto que existe un mandato
constitucional expreso en el sentido que este ente es titular
de ese componente del territorio.
La dificultad que surge de esa definición, también analizada en la

jurisprudencia constitucional, consiste en circunscribir el concepto
Estado para tales efectos. Para ello, la Corte ha concluido que
(i) ese concepto tiene naturaleza compleja, pues incluye tanto
a la Nación, comprendida como expresión del Estado central,
709
Corte Constitucional, sentencia C-221/97. En igual sentido se expresa las sentencias
C-541/97 y C-207/00.
1368
1369
al igual que las entidades territoriales; y (ii) de acuerdo con lo

anterior, las entidades territoriales, entre ellas las
beneficiarias de regalías directas en el régimen constitucional
anterior, carecen de derechos de propiedad sobre esas
regalías, adscribiéndoseles solo derechos de participación en
estas, al igual que en lo referente a las compensaciones.
23.1. En cuanto a lo primero, habida consideración que la Carta no

ofrece una definición estipulativa del concepto Estado al que
refiere el artículo 332 C.P., la Corte ha considerado que el mismo
debe interpretarse de la manera más amplia posible, por lo que
debe comprender las distintas facetas de división territorial. A este
respecto, se ha puesto de presente por la jurisprudencia
constitucional que el uso del concepto Estado en el presente
contexto está dirigido a lograr el equilibrio distributivo de los
recursos percibidos por la explotación de recursos naturales.
Así, como se explicó en la sentencia C-251/03,710 recapitulando

fallos precedentes sobre esa misma materia“[e]l artículo 332
superior establece que “(e)l Estado es propietario de (…) los
recursos naturales no renovables.” Esta expresión, y en
particular la palabra “Estado” contenida en ella, puede ser
interpretada de maneras diferentes. Por ejemplo, Es posible
concluir que dicha norma se refiere exclusivamente a las
entidades territoriales, o por el contrario, que es atinente
únicamente a las autoridades de nivel central. Esta cuestión
ya ha sido resuelta por la Corte Constitucional, quien en su
jurisprudencia ha establecido que el artículo 332 se refiere al
710
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
1369
1370
Estado como a un “ente que representa a todos los

colombianos y a los distintos niveles territoriales”.711 || En la
sentencia citada, al estudiar la titularidad de los recursos
naturales no renovables y de los ingresos provenientes de su
explotación, la Corte estimó que la utilización de la palabra
“Estado” en los artículo 332 y 360 quería evitar dos peligros:
|| “De un lado, los constituyentes pretendieron evitar la
centralización nacional de los beneficios derivados de la
explotación de los recursos naturales, ya que una tal
concentración les parecía incompatible con el espíritu
descentralizador de la Carta, pues las regalías eran
consideradas uno de los instrumentos más importantes para
fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Por ello se
trataba de evitar que la Nación se reservara para sí el
producto de las regalías. (…) De otro lado, la regulación
constitucional aprobada en la Asamblea también pretende
evitar el riesgo inverso, esto es, que el producto de las
regalías sea exclusivo de aquellos municipios o
departamentos que, por una casualidad de la naturaleza,
tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que
esto es incompatible con la equidad y el logro de un
desarrollo regional equilibrado. (…) Conforme a lo anterior, es
711
Sentencia C-221 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero). En esta sentencia, la
Corte declaró exequible durante un tiempo de cinco años, el literal a) del artículo 233 del
decreto 1333 de 1986, el cual permitía el gravamen de un impuesto municipal a la
extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos. La
Corte consideró que la coexistencia de tributos y regalías sobre la explotación de
recursos naturales no renovables era contraria a los artículos 360 y 361 de la Carta. Sin
embargo, dado que no existía una regulación específica acerca del cobro de regalías para
la explotación de dichos recursos, la Corte exhortó al Congreso a regular el tema durante
un tiempo en el cual la norma seguiría vigente. En la sentencia C-669 de 2002 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis) la Corte efectuó un ajuste en su jurisprudencia y aceptó que
regalías y tributos no eran necesariamente incompatibles.
1370
1371
claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación

la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la
centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por
razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos
o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de
ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales
recursos y de las regalías que genera su explotación sea de
un ente más abstracto, que representa a todos los
colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del
Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario
de los recursos no renovables y el titular de las regalías.”712”
(Subrayas no originales).
De manera consonante con ese precedente, la Corte ha

establecido más recientemente que la previsión de derechos de
participación en las regalías a favor de las entidades territoriales
no puede entenderse, en modo alguno, como asignación de
712
La providencia citada agrega lo siguiente: “Con todo, se podría objetar a la anterior
interpretación que en el régimen jurídico legal colombiano el Estado como tal no es una
persona jurídica, por lo cual no podría ser propietario de recursos, ni titular de
regalías. Sin embargo, la Corte considera que esa objeción no es pertinente, porque es
la ley la que debe ser interpretada a la luz de la Constitución, y no la Constitución a la
luz de la ley. Además, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso
si el ordenamiento legal no reconoce personalidad jurídica al Estado como tal, ésta se
sobrentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho
público y del derecho constitucional. Así, según Planiol y Ripert, “el Estado se
considera en todos los países como una persona que representa a la nación entera en su
soberanía y en su independencia”. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha sido
calificado de “persona moral necesaria.” En el mismo sentido se pronunció la sentencia
C-580 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual la Corte declaró inexequibles
los fondos departamentales de regalías creados por el Parágrafo 1º del artículo 29 de la
Ley 141 de 1994, que delegaban a los departamentos la función de asignar la
distribución de las regalías y compensaciones a los municipios. La Corte consideró que
dicha función era asignada directamente al legislador y al Fondo Nacional de Regalías.
En el mismo sentido, ver las sentencias C-128 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), C-402
de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), C-447 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-299 de
1999 (MP Fabio Morón Díaz).
1371
1372
propiedad de esos recursos a su favor, ni menos su integración a

las rentas de dichos entes, en los términos del artículo 287-3 C.P.
Antes bien, se ha considerado por la jurisprudencia que el vínculo
entre las regalías y la propiedad del subsuelo por parte del Estado
lleva, de suyo, la validez constitucional de fórmulas de distribución
que contemplen como beneficiario a la Nación, en tanto
componente del citado concepto, según se ha explicado. Sobre el
particular, la sentencia C-541/11713 estipuló que “[e]n lo que
respecta específicamente a la propiedad de las regalías, la Corte
ha interpretado la pertenencia al Estado de que habla el artículo
360 superior, en el sentido de que si bien ello no equivale a
afirmar que su propiedad corresponde a la Nación, la generalidad
del término indudablemente sí incluiría el nivel central o
nacional714. Esta conclusión se confirma también al observar que
esa misma norma constitucional asigna a las entidades
territoriales el derecho a “participar en las regalías y
compensaciones”, precisión que no sería necesaria si tales
recursos verdaderamente fueran propiedad de aquéllas. De allí
que la jurisprudencia haya repetidamente calificado las regalías
como recursos exógenos de las entidades territoriales.”
23.2. En cuanto a lo segundo, la Corte ha concluido que frente

a las entidades territoriales, los ingresos constitutivos de
regalías y compensaciones constituye rentas exógenas. Esto
implica que (i) no hacen parte de sus rentas propias, respecto
de las cuales sí ejercen derecho de propiedad, de acuerdo
713
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
714 Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998, C-
293 de 2000 y C-251 de 2003.
1372
1373
con lo previsto en el artículo 287-3 C.P.; (ii) los derechos de

participación que ejercen las entidades territoriales se
enmarcan en el ejercicio el derecho a participar en las rentas
nacionales, previsto en el artículo 287-4 C.P.
Acerca de este tópico, la Corte ha reiteradamente precisado que

“… los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad
sobre las regalías sino apenas el derecho de participación
sobre las mismas que les atribuye la ley715, puesto que por
mandato expreso del artículo 332 Constitucional la titularidad de las
contraprestaciones económicas causadas por la explotación de un
recurso natural no renovable está radicada en el Estado en su
calidad de dueño del subsuelo y de tales recursos ya que “...la Carta
Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al
municipio productor, al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía,
puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado,
al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo
son de los beneficios que de la extracción de los mismos se
deriven”.716 || Las regalías gravitan sobre todas las
explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado,
esto es, tienen carácter universal. Además, constituyen los
ingresos fiscales mínimos por las explotaciones del subsuelo que
es propiedad del Estado. Así mismo, estos ingresos públicos no
tienen naturaleza tributaria, “pues no son imposiciones del Estado
sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la
obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un
recurso natural no renovable”.717 Y no constituyen bienes de uso
715
Sentencia C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz
716
Sentencia C-221 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
717
Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero
1373
1374
público “sino rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades

territoriales tienen derecho a participar de ellas...”. 718.”
Esta conclusión es predicable tanto del régimen

constitucional primigenio, como en el reformado por el acto
legislativo 5 de 2011. En efecto, según la redacción original
del artículo 360 C.P. las entidades territoriales productoras o
donde se encontrasen ubicados puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten los recursos explotados, tendrían
“derecho a participar en las regalías y compensaciones.” A su
vez, la versión modificada por el acto legislativo mencionado
indica, en el inciso segundo del artículo 361 C.P. que “[l]os
departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados
de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y
compensaciones, así como a ejecutar directamente estos
recursos.”
Es claro que tanto en uno como en otro caso, se utiliza la misma

fórmula de prescribir derechos de participación a las entidades
territoriales respecto de los recursos constitutivos de regalías y
compensaciones. Esta comprobación es importante para esta
decisión, puesto que pone en cuestión una de las premisas
planteadas por el actor en su demanda, consistente en que el
régimen constitucional otorga a las regalías el carácter de
recursos endógenos de las entidades territoriales. Con todo, esta
718
Sentencia C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz
1374
1375
materia será desarrollada con mayor detalle en apartado ulterior

de este fallo, a propósito de la comparación concreta entre las
normas constitucionales objeto de reforma por la enmienda
constitucional acusada.
24. A su vez, esta caracterización de los recursos de regalías

ha llevado a que la Corte haya indicado, en diversos fallos,
que la distribución de las regalías a favor de las entidades
territoriales es un asunto que hace parte del amplio margen
de configuración legislativa. Para la Corte, en la medida en que
la versión original del artículo 360 C.P. confería a la ley la
competencia para determinar las condiciones para la explotación
de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de
las entidades territoriales sobre los mismos, entonces la
distribución de las regalías estaba a cargo del legislador. A su vez,
habida consideración que los recursos de regalías tiene naturaleza
exógena respecto de las entidades territoriales, puede
válidamente la ley definir el modo de distribución de las regalías y
compensaciones, al igual que el porcentaje en que las entidades
territoriales participan en el giro de esos recursos. Ello sin otro
límite que el cumplimiento de criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, al igual que de mandatos constitucionales
específicos, entre los cuales se destaca (i) la obligación que toda
explotación de recursos del subsuelo genere una contraprestación
a favor del Estado; y (ii) la imposibilidad de centralizar por
completo esos recursos, a través de la total exclusión del beneficio
a favor de las entidades territoriales.
1375
1376
Estas conclusiones se derivan de un precedente estable y

reiterado de la Corte, en el cual ha declarado la constitucionalidad
de diversas normas legales que fijaron destinaciones particulares
a los recursos de regalías y compensaciones, generalmente
distintas a su giro a favor de las entidades territoriales
productoras. Esta doctrina constitucional fue sintetizada por la
Corte en la sentencia C-240/11, en la cual se estudió la
constitucionalidad de un decreto legislativo, mediante el cual se
destinaron recursos de regalías para la atención de la emergencia
económica, social y ecología, declarada en razón de la última
crisis invernal. En razón que dichas consideraciones expresan la
posición de este Tribunal sobre la materia objeto de debate, la
Sala considera pertinente transcribirlas in extenso:
“(v) Acerca del tema de la amplia facultad del

legislador para configurar el régimen de las regalías,
la jurisprudencia de la Corte ha establecido clara y
expresamente, la amplia facultad que le compete al
legislador para regular el tema de regalías, precisando
que se encuentra “habilitado constitucionalmente para
regular el régimen jurídico de las regalías
estableciendo sus montos o porcentajes de
distribución, destinación y los mecanismos de control
sobre el uso adecuado de esas contraprestaciones
económicas.”719
Así la Corte ha reiterado la amplia libertad del legislador

para fijar las regalías y alcance del control constitucional,
719
Sentencia C-427 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas.
1376
1377
pero ha establecido igualmente que existe unos mínimos

constitucionales que debe respetar el Legislador en esta
materia, como los cobros a toda explotación de recursos
naturales y las asignaciones específicas de que trata el
artículo 361 Superior. A este respecto ha dicho la Corte:
“5- La Carta señala que la explotación de un recurso

natural no renovable causa a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía (CP art.
360). Sin embargo, la Constitución no fija directamente
los criterios para determinar cuál es el valor que deben
tener esas regalías. Por ello, en numerosas sentencias,
esta Corporación ha indicado que el legislador goza de
una amplia libertad para fijar el monto de las regalías
y determinar los derechos de participación de las
entidades territoriales en esas regalías720. Así, la
sentencia C-567 de 1995, MP Fabio Morón Díaz,
recordó que el artículo 360 de la Carta otorga
competencia al legislador para establecer las formas de
contratación para la explotación de los recursos
naturales no renovables, por lo cual “es claro que la ley
puede determinar el monto y las cuantías de los
derechos de las entidades territoriales a participar en las
regalías y compensaciones sobre la explotación de los
recursos naturales no renovables o, lo que es lo mismo,
los porcentajes de aquella participación”. Con ese mismo
criterio, esta Corte, en la sentencia C-221 de 1997, MP
Alejandro Martínez Caballero, se abstuvo de declarar la
720
Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995, C-221 de 1997, C-127 de 2000, C-207
de 2000 y C-293 de 2000.
1377
1378
inexequibilidad de la disposición acusada, pero tampoco

recurrió a una sentencia integradora para establecer el
monto de la regalía causada por la explotación de la
arena de los ríos, precisamente, por cuanto consideró
que ambos tipos de decisiones afectaban la libertad del
legislador para fijar el porcentaje de las regalías.
“6- El anterior examen es suficiente para concluir que el

Legislador goza de una muy amplia libertad para fijar el
monto de las regalías derivadas de la explotación de
recursos no renovables. Sin embargo, y contrariamente
a lo sugerido por uno de los intervinientes, esto no
significa que estemos en un ámbito puramente político
que escape al control constitucional, pues la Carta no
excluye que las normas sobre regalías puedan vulnerar
los mandatos constitucionales. Además, y como esta
Corte lo ha destacado721, la Carta establece un
contenido esencial del régimen de regalías que debe ser
respetado por el Legislador, el cual incluye, entre otras
cosas, el deber del Congreso de imponer el pago de
regalía por la explotación de todo recurso no renovable
(CP art. 360). Además, en la medida en que las
regalías recaen sobre este tipo de recursos, es claro
que estos dineros pretenden “compensar el
agotamiento del capital natural que produce la
explotación de recursos naturales que no se
renuevan”722. Por ende, es posible que el legislador al
regular las regalías y fijar su monto vulnere la Carta, por
721
Ver, entre otras, la sentencia C-221 de 1997
722
Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
1378
1379
ejemplo, porque no imponga su cobro sobre la

explotación de ciertos recursos no renovables, con lo
cual desconoce la obligatoriedad y universalidad de las
regalías, o porque establezca montos tan irrisorios que
no compensen el agotamiento de estos recursos, que
por no ser renovables, representan un capital natural de
la sociedad colombiana que inevitablemente tiende a
agotarse.” 723
En otra oportunidad dijo la Corte:
“Concretamente, cuando se hace referencia a la

repartición y uso de las regalías, se ha señalado que las
disposiciones que definen los porcentajes de
participación de las entidades territoriales y la
destinación de las transferencias provenientes de la
explotación de recursos naturales no renovables, son
herramientas cuya determinación compete al legislador
(artículo 360 C.P.), y en consecuencia, éste goza de
plena autonomía y libertad de configuración. Ha dicho la
Corte:
"...de conformidad con lo establecido en el artículo 360

de la Carta Política, la configuración del derecho de
participación de las entidades territoriales sobre las
regalías, así como la fijación de los alcances del mismo,
constituyen cuestiones que deben ser determinadas por
la ley. De este modo, en materia de regalías, el
723
Sentencia C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
1379
1380
legislador ostenta un amplio poder de configuración

que lo autoriza no sólo a establecer en qué
porcentaje participan los departamentos o
municipios productores y los puertos marítimos y
fluviales en las regalías que se causen por la
explotación o el transporte de recursos naturales no
renovables, sino, también, a fijar su destinación.724
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
estimado que, en la medida en que las regalías
constituyen una fuente exógena de financiamiento
de las entidades territoriales,725 la ley puede indicar
su destinación sin, por ello, violar los mandatos
contenidos en los artículos 287-3 y 362 de la
Carta"726(subrayas no originales).”
25. En conclusión, se tiene que la Constitución, tanto en el

régimen anterior como en el actual, define a las regalías como
una contraprestación económica a favor del Estado, derivada
de la explotación de recursos del subsuelo. En relación con
estos recursos, las entidades territoriales tienen un derecho
724
Véanse las sentencias T-141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-691 de 1996,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-028 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
Sentencia C-428 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez
Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa; C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz y C-447
de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
725
Sobre la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiamiento de las
entidades territoriales, consultar la sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. De acuerdo con esta sentencia, las fuentes endógenas de financiamiento de los
entes territoriales están constituidas por los denominados recursos propios, los cuales,
por ser de propiedad de estas entidades, se encuentran sometidos a "la plena disposición
de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas
del legislador". Por el contrario, los recursos territoriales originados en fuentes exógenas
de financiamiento (transferencias, regalías, cofinanciación, etc.) pueden ser configurados
en mayor medida por la ley.
726
Sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
1380
1381
de participación, lo que significa que tales rubros son

exógenos para esos entes y, en consecuencia, no es
predicable el ejercicio de los derechos de propiedad que se
aplica a las rentas propias de los entes territoriales. Ello no
significa, empero, que pueda plantearse por el ordenamiento
jurídico cualquier forma de distribución de regalías, pues
debe conservarse dicha participación, en los términos
ordenados por la Carta Política.”
4. Jurisprudencia en relación con la propiedad y explotación

minera en Colombia
En reciente pronunciamiento727 la Corte hizo un recuento

jurisprudencial en relación con la propiedad y explotación minera
en Colombia, reglas jurisprudenciales que se reiteran en esta
nueva oportunidad:
(i) Los artículos 332, 334, 360 y 80 de la Constitución Política,

consagran: (a) la propiedad del Estado del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los
derechos adquiridos de conformidad con las leyes
preexistentes; (b) la facultad de intervención del Estado en la
explotación de los recursos naturales y uso del suelo, así como la
planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales; (c) el deber del Estado de conservación de los recursos
727 Ver la Sentencia C-983 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
1381
1382
naturales no renovables, y el derecho sobre los recursos

económicos o regalías que se deriven de su explotación, así
como la facultad para conceder derechos especiales de uso
sobre esos recursos, a través de concesiones;728 (d) el
concepto de Estado como propietario de los recursos
naturales no renovables, el cual comprende el conjunto de
todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a
todas las entidades territoriales;729 (e) la amplia libertad de
configuración del Legislador, que es quien debe determinar, por
disposición de la Carta, las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables, así como los derechos de las
entidades territoriales sobre los mismos730.
(ii) De otra parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado en

diversas oportunidades en relación con la figura jurídica de la
concesión para el uso y explotación de recursos naturales no
renovables, como el agua, los metales preciosos o las
salinas731, encontrando que el otorgamiento de concesiones para
la explotación de recursos naturales, de conformidad con el conjunto
728 Consultar la Sentencia C-029 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

729 Ver sentencias C-580 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-128 de 1998,
M.P. Fabio Morón Díaz, C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, C-447 de 1998, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, C-299 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-2561 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
730 Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes aprobatorias de
tratados internacionales sobre la materia ambiental se encuentran, entre otras: C-519 de
1994.M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (Convenio sobre la Diversidad Biológica), C-200 de
1999.M.P. Carlos Gaviria Díaz (Convenio Internacional de Maderas Tropicales), C-671
de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería (Enmienda al Protocolo de Montreal).
731 Ver, entre otras, las sentencias T-379 de 1995, C-028 de 1997 y C-647 de 1997, y
C-126 de 1998.
1382
1383
de las disposiciones constitucionales y legales que le son aplicables,

tiene un claro sustento constitucional.732
“4.2.1 El mandato contenido en el artículo 360 Constitucional y su

entendimiento frente al régimen excepcional de propiedad privada
del subsuelo. Revisión de la jurisprudencia
“Así las cosas es al Legislador, en el marco de la potestad de

configuración que le atribuye el artículo 360 superior y de la
política de incentivos a la explotación que eventualmente el
mismo Legislador establezca, a quien corresponde determinar el
monto de dichas regalías de acuerdo con criterios objetivos tales
como las condiciones de explotación de los mismos, los costos en
que el propietario de los recursos incurre, el deterioro ambiental
que dicha explotación genere, el impacto social que la misma
produzca, o la carga tributaria que sobre la misma explotación
exista, entre otras consideraciones.
Sobre este último aspecto, si bien en las Sentencias C-221/97 y

C-987/99 se señaló la imposibilidad de que coexistieran impuesto
y regalía y que en ellas se dijo que “la explotación de las minas de
propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento
jurídico (CP art. 332), no implica obligatoriamente una regalía en
favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales
recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones
732 Ver las Sentencias C-250 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara, C-029 de
1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y Sentencia C-126 de 1998, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, entre otras.
1383
1384
tributarias[35]., la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para

precisar, de una parte, que lo que genera la regalía es la
explotación misma del recurso y no la propiedad sobre el mismo,
y de otra que regalía y tributos bien pueden coexistir en este
campo, toda vez que la Constitución no impone la
incompatibilidad a que aluden esas decisiones, por lo que será al
Legislador, en el marco de su potestad de configuración y en
consideración a la política que más convenga en su entender a
los intereses del Estado a quien corresponderá establecer o no
junto con la regalía, que siempre deberá cobrarse, cargas
tributarias sobre la misma explotación.”
4. Titularidad y destinación de las regalías que genera la

explotación de los recursos naturales no renovables (…)
“Al respecto, la Corte ha precisado que los entes territoriales no

tienen un derecho de propiedad sobre las regalías sino apenas el
derecho de participación sobre las mismas que les atribuye la ley[5],
puesto que por mandato expreso del artículo 332 Constitucional la
titularidad de las contraprestaciones económicas causadas por la
explotación de un recurso natural no renovable está radicada en el
Estado en su calidad de dueño del subsuelo y de tales recursos ya
que “...la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al
departamento, al municipio productor, al puerto marítimo o fluvial
sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades
territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no
1384
1385
renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de

los mismos se deriven”.[6]” (…)
“Conviene observar que si bien las regalías hacen parte del sistema
de transferencias de recursos previsto en el Título XII, Capítulo V de
la Constitución Política, dada su particular naturaleza no están
sometidas a las reglas de reparto automático y aritmético
establecidas para el situado fiscal y la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación, toda vez que las
participaciones de los entes territoriales en las regalías no
representan una cesión de rentas nacionales. Sobre el particular la
Corte ha precisado que las regalías y compensaciones no son
situado fiscal ni participación de los ingresos corrientes de la
Nación.[9]” (…)
“Respecto de la titularidad de las regalías la Corte, reiterando lo

señalado en anteriores decisiones[10], ha expresado que el
Estado es el titular de las mismas y que por ello es natural que la
Carta establezca diferentes competencias y derechos entre los
diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades
perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación
le corresponde su regulación y gestión, respetando los derechos
de participación y de compensación de las entidades territoriales.
Además está obligada a distribuir las sumas restantes a las
entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se
benefician directamente de las regalías. Luego, la gestión de esos
recursos no se le confiere a la Nación para que sus beneficios se
concentren en el Gobierno central, “sino para que pueda haber
una distribución equitativa de las regalías, que sea acorde con el
desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), para lo cual la
Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo
1385
1386
Nacional de Regalías” (CP art. 361). Por su parte, a las entidades

territoriales les corresponde el goce final del producto de esos
recursos, ya que ellos están destinados a estimular la
descentralización, favorecer la propia minería y proteger el medio
ambiente (CP art. 360)”
“5. La autonomía territorial y la facultad del legislador para

configurar el régimen de las regalías (…)
Al respecto, valga recordar que para la jurisprudencia las regalías

no son rentas tributarias de los entes territoriales que estén
amparadas con la garantía contenida en el artículo 362 Superior,
de modo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 360 ibidem el
legislador puede disponer todo lo concerniente a su régimen
jurídico. Ha dicho la Corte:
“...en ningún evento puede considerarse que las regalías

sean tributos departamentales o municipales, ni rentas o
bienes de propiedad exclusiva de las entidades territoriales
en los términos de los dos incisos del artículo 362 de la
Carta Política, lo cual impediría cualquier regulación legal
acerca de su administración autónoma y condenaría
inexorablemente a la inconstitucionalidad de la disposición
normativa correspondiente y a buena parte de la acusada en
el presente asunto.
“En efecto, según el artículo 332 en concordancia con el

artículo 360 de la Constitución Política estipula:
“a. Que el Estado es propietario del subsuelo;
“b. Que éste es el titular originario de las regalías;
1386
1387
“c. Que las regalías por la explotación de los recursos

naturales no renovables son una especie de
contraprestación económica que hace parte del
patrimonio del Estado, y;
“d. Que el Estado da participación en las mismas a las

entidades territoriales pero en los términos y
condiciones determinados en la ley.
“e. Que los departamentos y municipios en los cuales

se adelante la explotación de recursos naturales, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos no renovables o los
productos derivados de los mismos tiene un derecho
constitucional a la participación económica en las
regalías y compensaciones.
“En este sentido se observa que en el artículo 361 de la

Carta el Constituyente dio plenos poderes al legislador
para regular el régimen de las regalías, no como
derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las
mencionadas entidades del orden territorial, sino como
derechos de participación económica en una actividad
que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al
señalar que con los ingresos provenientes de las
regalías que no sean asignados por la ley a los
departamentos y municipios se creará el Fondo
Nacional de Regalías cuyos recursos se destinaran a
las entidades territoriales en los términos que señale la
ley, para los fines y objetivos previstos en el citado
artículo 361 de la Carta Política. (...)“...la regalía de
1387
1388
que se hace partícipes a los departamentos y

municipios, producto de la explotación de los
recursos naturales no renovables, no es ningún
bien o derecho que quede comprendido bajo alguna
de aquellas categorías de recursos de propiedad
exclusiva de las mencionadas entidades
territoriales y, obviamente, no está sometida a los
privilegios que establece la Carta Política en favor
de su intangibilidad en materia de administración,
según lo dispuesto en el artículo 362 y, por ello,
bien pueden ser objeto de una regulación indicativa
de orientación legislativa de las competencias de
las entidades administrativas de origen popular,
para efectos de promover la actividad reguladora de
las mencionadas entidades del orden territorial que
halla pleno fundamento constitucional en el inciso
tercero del artículo 298 de la Constitución en
concordancia con los incisos 1o. y 11 del artículo
300 para los departamentos y en los artículos 311 y
313 numerales 1 y 10 para los municipios”. [20] (Se
resalta)
“5.4. Sobre los tributos territoriales
No asiste razón al demandante al señalar que la canalización

específica de las regalías para proyectos de energización (que
contempla la norma parcialmente impugnada), viola el principio de
1388
1389
intangibilidad de las rentas fiscales de los entes territoriales -

contenido en el artículo 294 C.P.-. Dicho precepto ampara
solamente a los ingresos de naturaleza tributaria -los impuestos-, y
dentro de la estructura de la hacienda pública, impuestos y
regalías constituyen dos categorías diferentes. Nada impide,
entonces, que el legislador señale la destinación de recursos no
tributarios, que obtiene como el resultado del desarrollo de
actividades específicas -v.gr. la explotación de hidrocarburos-, a la
financiación y fomento de otros proyectos útiles para la
comunidad. Ha dicho este Tribunal:
"A pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos

del particular al Estado, las regalías y los impuestos son figuras
diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad
diferentes. Así, como bien lo señala uno de los intervinientes, la
Carta acoge la concepción de la "regalía-precio", pues la define
como una "contraprestación" que se causa por la explotación de
los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación
aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar
los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular (CP
art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad
limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en
varias ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se
imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos
generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del
poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías
son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no
son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el
1389
1390
particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la

posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese
orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es
diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar
la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligación de
pagar un impuesto no surge entonces de la celebración de un
contrato con el Estado, ni de la concesión de una licencia o
permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto
por la ley tributaria. Corte Constitucional Sentencia C-221 de 1997.
M.P. Alejandro Martinez Caballero. En el mismo sentido puede
consultarse, entre otras, la sentencia C.541 de 1999. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. (subraya no original).”
“3.1 A través de extensa y reiterada jurisprudencia. CF. Entre otras

sentencias C-075 de 1993, M.P Alejandro Martínez Caballero. T-
141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. C-567 de 1995, M.P
Fabio Morón Díaz. C-221 de 1997, M.P Alejandro Martínez
Caballero. C-447 de 1998, M.P Carlos Gaviria Díaz. C-402/98, M.P
Fabio Morón Díaz . C-497 de 1998, M.P. Alejandro Martínez
Caballero. C-537 de 1998, M.P Alfredo Beltrán Sierra C-036 de
1999 M.P José Gregorio Hernández Galindo. C-299 de 1999, M.P.
Fabio Morón Díaz. , esta Corporación ha dejado sentado que las
regalías constituyen un recurso tributario del Estado del orden
nacional, que éste deriva por su condición de propietario del
1390
1391
subsuelo y en general de los recursos no renovables, cuyo pago

está a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a
explorar o explotar tales recursos. En efecto, sobre el particular ha
dicho que "como el subsuelo y, en general, los recursos naturales
no renovables pertenecen al Estado, salvo cuando se hayan
adquirido con antelación derechos por los particulares (art. 332),
aquel tiene derecho a percibir regalías, es decir,
contraprestaciones económicas de carácter obligatorio a cargo de
quienes los exploten (art. 360)Sentencia C-465/93. M.P
VLADIMIRO NARANJO MESA. Dicha contraprestación consiste en
un porcentaje sobre el producto bruto explotado.”
(...) “Segunda C.1” (...) “-El artículo 332 reconoce como único
propietario del subsuelo al Estado y no a otras entidades
territoriales;” (…)
(...) “Así las cosas, para la Corte Constitucional es claro que de

conformidad con lo dispuesto por el artículo 101 de la Carta
Política, en concordancia con el artículo 332 de la misma
normatividad superior, el Estado es la entidad constitucional titular
del derecho a las regalías por la explotación de recursos naturales
no renovables y beneficiaria del pago de las regalías derivadas de
aquélla y que las regalías así obtenidas son parte del patrimonio
del Estado como único propietario del subsuelo.” (...)
(...) “El artículo 332 de la Carta Política establece que el Estado es

el único propietario de los recursos naturales no renovables y
1391
1392
establece las contraprestaciones a título de regalía en favor de

éste en caso de su explotación, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte. A lo anterior se le conoce
como el principio de la universalidad de las regalías.” (…)
9. Con el objeto de dar cumplimiento al principio de legalidad

del gasto (C:P. art. 345) y "para el cumplimiento efectivo de las
disposiciones constitucionales en materia de regalías", el
primer parágrafo del Decreto ordena incluir en el presupuesto
nacional el valor que se cause a su cargo y a favor de las
entidades territoriales, por razón de las regalías que se
anticipen.
El anticipo de impuestos y contribuciones especiales es una

operación de captación de recursos -por definición de
naturaleza pasiva o de endeudamiento- que realiza la Nación,
la cual asume dos obligaciones: (1) frente al contribuyente,
deberá reconocer un rendimiento y efectuar la imputación
correspondiente una vez se haga exigible la obligación
tributaria; (2) frente a la entidad territorial beneficiaria de una
parte de las regalías cuyo pago se haya anticipado (C.P. arts.
360 y 361), deberá hacer la respectiva transferencia luego de
su imputación definitiva.
La naturaleza pasiva de la operación, que da lugar al

nacimiento de una obligación a cargo de la Nación y a favor de
la entidad territorial, siempre que el pago anticipado
1392
1393
corresponda a regalías sobre las cuales tenga ésta última

derecho a participar, no permite derivar ninguna violación a las
normas que garantizan la autonomía territorial. La financiación
que se procura la nación no desconoce el derecho del ente
territorial, al cual se deberá transferir la suma que le cabe por
concepto de regalías, con posterioridad al momento en que se
realice la imputación de su pago al contribuyente que las
hubiere anticipado.
10. No obstante, las entidades territoriales pueden hacer

uso inmediato del anticipo de las regalías. En este evento,
deberán suscribir un convenio con el Gobierno Nacional y
obligarse a hacer uso de los recursos de la manera
indicada en el artículo 3º del Decreto.
1.4.3. Autonomía y regalías
La regalía es, en términos comunes, un privilegio, prerrogativa,

preeminencia o la facultad privativa del soberano733.
En términos jurídicos, la regalía es una contraprestación

económica que percibe el Estado y que está a cargo de las
personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar
recursos minerales. Esa contraprestación consiste en un
porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado
733 Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo VII.

Vigésima primera edición. Editorial Heliasta. Buenos Aires. 1989.
1393
1394
exige como propietaria de los recursos naturales no

renovables, bien directamente o a través de las empresas
industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes
donde se encuentran las minas en producción (art. 212 y 213
del Decreto 2655 de 1988).
En derecho comparado las regalías son consideradas como

recursos del orden nacional. La literatura extranjera al respecto
ha sido abundante.734
En Colombia igualmente las regalías se tuvieron siempre como

recurso de propiedad de la nación, según se desprende de la
jurisprudencia del Consejo de Estado735 y de la doctrina.736
Las regalías están consagradas en el artículo 360 de la

Constitución, que dice:
La ley determinará las condiciones para la explotación de los

recursos naturales no renovables así como los derechos de las
entidades territoriales sobre los mismos.
La explotación de un recurso natural no renovable causará a

favor del Estado, una contraprestación económica a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación
que se pacte.
734Véase Bird, Richard. Federal Finance in Comparative Perspective. CTF-ACEF.

Canada, 1986. Así mismo véase Boadway, Robin. Intergubernmental Transfer in
Canada. CTF-ACEF. Canada, 1980.
735Consejo de Estado. Ponencia del Consejero Enrique Low Murtra. Sentencia de mayo
22 de 1981. Proceso radicado N° 6181
736Cfr. Rojas, Fernando y Alviar, Oscar. Elementos de finanzas públicas en Colombia.
Editorial Temis. Bogotá, 1985. Igualmente véase Restrepo, Juan Camilo. Hacienda
Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1992.
1394
1395
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se

adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
así como los puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o productos derivados de los
mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y
compensaciones (negrillas no originales).
Por su parte el artículo 361 constitucional señala:
Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean

asignados a los departamentos y municipios, se creará un
fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las
entidades territoriales en los términos que señale la Ley. Estos
fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la
preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales (negrillas fuera de
texto).
El artículo 332 de la Carta Política dice:
El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos

naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos
adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes.
De conformidad con estas nociones, la Corte Constitucional

concluye lo siguiente:
1395
1396
El subsuelo es del Estado, que no de la nación, como en los

tiempos de la Carta de 1886 (art. 332). Por la explotación del
subsuelo se generan regalías en favor del Estado (360 inc. 2°).
Las entidades territoriales tienen un derecho constitucional a

participar en las regalías (art. 360 inc. 3°). El monto de dicha
participación es fijado por la ley (art. 360 inc. 1°).
Las regalías tienen dos destinaciones: la nación y las entidades

territoriales. Las regalías de las entidades territoriales, a su vez,
provienen por dos vías: directamente y a través del Fondo
Nacional de Regalías (art. 361).
La autonomía que la Constitución le reconoce a las entidades

territoriales se traduce, en el campo de las regalías, a participar
en las rentas nacionales en los términos que fije la ley (art.
287 inciso 4°).
8.7. De las contribuciones parafiscales

Se entiende por contribución parafiscal la exacción obligatoria
creada por la ley a un grupo específico de contribuyentes para
beneficio general del mismo sector. El beneficio es general porque
quién lo paga no recibe en forma inmediata nada a cambio.
En la tasa la retribución inmediata y la recuperación del costo de la

prestación de un servicio público marcan la diferencia con las
contribuciones parafiscales.
Por su naturaleza la contribución parafiscal es una renta con

destinación específica diferentes a las prohibidas en el artículo 359
de la Constitución. Sobre el particular ha señalado la Corte
Constitucional:
1396
1397
Consideraciones de la Corte sobre el artículo 25
El enunciado legal en consideración es de la órbita del legislador

ordinario, pues, no se trata de una disposición que comprometa la
estructura del derecho, ni establezca límites o restricciones, o fije
prerrogativas respecto del mismo, sin embargo se valida su
constitucionalidad por dicho aspecto conforme ya quedó explicado
en el apartado 5.2.4.3.
El artículo 25 del Proyecto hace referencia al tratamiento de los

recursos que financian la salud, a los cuales dota de las siguientes
características: i) son públicos, ii) son inembargables, iii) tienen
destinación específica y, por ende, iv) no podrán ser dirigidos a
fines diferentes de los previstos constitucional y legalmente.
En lo que respecta al carácter público que se le atribuye a los

recursos de salud, esta Corporación ha precisado, en reiteradas
ocasiones737, que dicho peculio es de índole parafiscal, aspecto
que refuerza su naturaleza pública. (…)
Por lo que hace relación a la destinación específica, dijo la Corte

en la Sentencia C-155 de 2004, lo siguiente:
“De manera imperativa el cuarto inciso del artículo 48

superior738 establece que ‘No se podrán destinar ni
737
Cfr. Sentencias T-1195 de 2004, C-824 de 2004 y C-262 de 2013 entre otras.
738
“ARTÍCULO 48.- La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio
que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
1397
1398
utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad

Social para fines diferentes a ella’.
En relación con dicho precepto superior la Corte

constitucional en numerosas decisiones de tutela ha
estado llamada a examinar el tratamiento que se debe
dar a los recursos de la seguridad social que se
encuentren depositados en entidades financieras en
liquidación para asegurar precisamente el mandato de
destinación y utilización exclusiva de los recursos de las
instituciones de seguridad social.
Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza

parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto
en materia de salud como en pensiones ii) en el
tratamiento particular que debe dársele a dichos
recursos en los procesos de liquidación de las
entidades financieras y iii) en la imposibilidad de
asimilar el caso de los depósitos de recursos
parafiscales de la seguridad social en las entidades
financieras con las indemnizaciones debidas por
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la

Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la
cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la
forma que determine la Ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de
conformidad con la Ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.
La Ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su
poder adquisitivo constante.”
1398
1399
concepto de contratos de reaseguro de las

enfermedades de alto costo.
3.1.2 Esta Corporación de manera reiterada ha

precisado en efecto que los recursos que ingresan al
Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud739 como
en pensiones, llámense cotizaciones, aportes, cuotas
moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas,
deducibles o bonificaciones, son en realidad
contribuciones parafiscales de destinación específica,
en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la
soberanía fiscal del Estado, que se cobra
obligatoriamente a determinadas personas para
satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que,
al no comportar una contraprestación equivalente al
739
Así por ejemplo en la Sentencia C-577/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte
señaló: “La cotización para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal
del Estado. Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos
intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados. Los
recursos que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas del
presupuesto Nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser verificados y
administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. La tarifa
de la contribución no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que
recibe el afiliado, sino como una forma de financiar colectiva y globalmente el sistema
Nacional de seguridad social en salud.
“Las características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto,
dado que se impone a un grupo definido de personas para financiar un servicio público
determinado. Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos, por lo
tanto, no entran a engrosar el Presupuesto Nacional. La cotización del sistema de salud
tampoco es una tasa, como quiera que se trata de un tributo obligatorio y, de otra parte,
no genera una contrapartida directa y equivalente por parte del Estado, pues su
objetivo es el de asegurar la financiación de los entes públicos o privados encargados
de prestar el servicio de salud a sus afiliados.
“Según las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica
contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un
gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a
un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos
recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa.
Los recursos provenientes de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las
arcas del presupuesto Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de
seguridad social en salud”.
1399
1400
monto de la tarifa fijada, se destinan también a la

financiación global bien del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones740.
Al respecto cabe recordar particularmente lo dicho por

la Corte en la Sentencia SU-480 de 1997 en la que se
señaló igualmente que los aportes del presupuesto
nacional destinados a la seguridad social tienen idéntica
naturaleza y destinación específica”.
De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48

Superior y la comprensión que a la destinación específica ha fijado
la jurisprudencia constitucional, con lo cual se controla el uso que
los diferentes actores del sistema den a los recursos de la salud.
(…)
Esta comprensión del artículo 25 no se armonizaría con la

Constitución, como quiera que bajo ninguna circunstancia los
recursos de salud podrán destinarse al pago de otros
emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía el
derecho a la salud de las personas.
50.1 (…)
740
Ver al respecto, entre otras las sentencias C-086/02 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández y C-789 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil.
1400
1401
La imposición parafiscal, como forma de promover cambios

importantes dentro de la sociedad, no sólo no contradice la
Constitución, sino que de hecho ha sido admitida por esta
Corte. Por ejemplo, la jurisprudencia ha aceptado la
imposición de un gravamen sobre el consumo de tabaco, no
tanto por los ingresos que esto pueda generar, sino porque
desestimula el consumo del mismo:
“[…] el encarecimiento de los precios de los cigarrillos

mediante el alza de los impuestos sobre ellos se ajusta
a los compromisos adquiridos en el Convenio de la
OMS acerca del desestímulo del consumo de los
productos del tabaco a través de medidas tributarias.
En este caso, es indiferente que algunos cigarrillos
paguen porcentualmente un impuesto mayor que otros,
en relación con su precio de venta al consumidor, o
que los consumidores de los cigarrillos de menor valor
paguen, proporcionalmente, un impuesto de consumo
mayor. Como de lo que se trata es de preservar la
salud y la vida de las personas, el Legislador puede
tomar las medidas que considere necesarias para
dificultar el acceso a los productos del tabaco, entre las
cuales se encuentra la de elevar los precios mínimos
de compra de los cigarrillos, a través del alza del
impuesto al consumo”.741
741
Sentencia C-664 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Unánime).
1401
1402
Ahora bien, no todas las actividades, prácticas o comportamientos

son igual de valiosos, en relación con la Constitución. No es lo
mismo consumir tabaco que acceder a la administración de
justicia, o que ejercer una posición de defensa dentro de un
proceso judicial. La imposición de gravámenes sobre el consumo
del cigarrillo, si bien tiene por supuesto límites, no se ha de
someter a un escrutinio tan estricto como al que ha de sujetarse
una detracción sobre el uso de la administración de justicia. En
este último caso, si bien no está prohibido establecer tributos que
proporcionadamente enfrenten problemas estructurales de la
justicia, lo cierto es que “la configuración del arancel judicial no
puede conllevar la imposición de barreras [definitivas] de acceso a
la justicia”, que desestimulen indiscriminadamente el ejercicio de
los derechos fundamentales.742 Por lo cual, si se ha de adelantar
el momento del cobro del arancel, de tal suerte que este se
convierta en una barrera prima facie de acceso, la
constitucionalidad de esta medida depende de que sea diseñado
con especiales precauciones, para que sirva únicamente al fin de
cambiar prácticas de litigio, o usos de la justicia que sean clara y
manifiestamente perjudiciales, ilícitos o abusivos. El diseño de la
imposición no puede, en cambio, extender los efectos disuasivos
del tributo hacia otras prácticas y actuaciones legítimas, lícitas, y
que no representen abusos del derecho o prácticas perjudiciales
para la administración de justicia. Las medidas que puedan
producir un efecto de desaliento sobre el uso de la justicia, y de
las posiciones y recursos judiciales de defensa, deben someterse
742
Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Humberto Sierra
Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería).
1402
1403
al más estricto escrutinio judicial por parte de la Corte

Constitucional.
Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes

obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un
servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos
sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una
destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del
sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las
normas de ejecución presupuestal y son administrados por
órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del
presupuesto general de la Nación. Éstas se han caracterizado de
manera uniforme por la jurisprudencia743 de la Corte a partir de los
siguientes elementos, los cuales son coincidentes con los
establecidos por el artículo 29 del decreto 11 de 1996 -Estatuto
Orgánico de Presupuesto-:
i) Son obligatorias, porque se exigen, como todos los

impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder
coercitivo del Estado;
ii) Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico;
iii) Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio
o sector económico que las tributa;
743
Entre otras, sentencias C-308 de 1994, C-577 de 1995, C-152 de 1997, C-298 de
1998, C-651 de 2001, C-840 de 2003, C-713 de 2008, C-132 de 2009 y C-300 de 2001,
entre otras.
1403
1404
iv) Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están

destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o
sector que los tributa;
v) El manejo, la administración y la ejecución de los recursos
parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de
derecho privado (generalmente asociaciones gremiales),
en virtud de contrato celebrado con la Nación, de
conformidad con la ley que crea las contribuciones, o
‘por los órganos que forman parte del presupuesto
general de la Nación’;
vi) El control fiscal de los recursos originados en las
contribuciones parafiscales, para que se inviertan de
conformidad con las normas que las crean, corresponde
a la Contraloría General de la República;
(…)
3.4. Las contribuciones parafiscales

Respecto de contribuciones parafiscales existe abundante
jurisprudencia de esta Corporación encaminada a determinar, a la
vez que clarificar, sus elementos definitorios.
Una de las primeras ocasiones en que a ellas se hizo referencia
fue en la sentencia C-308 de 1994, providencia en la que se
expresó: “[e]n nuestro ordenamiento jurídico la figura de la
parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de
ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen
que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se
registre en él- afecto a una destinación especial de carácter
económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio
grupo gravado, bajo la administración, según razones de
1404
1405
conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado.

No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no
se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser
producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a
través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal
fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta
clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos.
Por su origen, como se deduce de lo expresado, las
contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los
impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside
entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los
beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos
gravados.”
Una sentencia referencia en lo relativo a las características de las
contribuciones parafiscales es la C-577 de 1995, ocasión en la
que se discutió la exequibilidad de los artículos 172-2 y 204 inciso
2° de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” y los
artículos 22 numeral 2, 145 inciso 2°, 5 literal “m” del Decreto 1298
de 1994 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud”. Estimaban los
demandantes que con ellas se delegaba al Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud la facultad de definir el monto de la
tarifa de la cotización obligatoria, sin señalar, como lo exige el
inciso segundo del artículo 338 de la Carta Política, el sistema y el
método para cumplir dicho propósito. Como solución a la
problemática en concreto, esta Corporación consideró que la
legislación objeto de estudio sí determinó la forma de repartir las
1405
1406
cargas fiscales entre los contribuyentes, de forma que no se ha

incumplido con la norma constitucional invocada.
En esta sentencia, en relación con el concepto de contribución
parafiscal y sus elementos, se estableció que: “[l]os ingresos
parafiscales, denominados en la Carta ‘contribuciones
parafiscales’ (art. 150-12), se distinguen de otras especies
tributarias en que se trata de recursos exigidos de manera
obligatoria y a título definitivo, a un grupo determinado de
personas, que se destinan a la financiación de un servicio o un
bien específico, dirigido al grupo de personas gravadas. El pago
de la contribución otorga al contribuyente el derecho a percibir los
beneficios provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso
parafiscal no se fija como una contraprestación equivalente al
servicio que se presta o al beneficio que se otorga. Los ingresos
parafiscales tienen una especifica destinación y, por lo tanto, no
entran a engrosar el monto global del presupuesto Nacional”.
En acuerdo con los preceptos constitucionales –artículo 338 de la
Constitución- se recordó que “…la Ley puede delegar en otras
autoridades la fijación de la tarifa correspondiente, siempre que
establezca el sistema y método para calcularla, así como el modo
de hacer el reparto de los costos y beneficios que tiende a
sufragar.” (…) “lo fundamental para evitar la discrecionalidad de la
administración, es que la Ley establezca los criterios y directrices
que permitan determinar los costos - sistema - y el procedimiento
para fijarlos - método –…”
Continuando con los parámetros establecidos sobre el concepto y
características de las contribuciones parafiscales, se encuentra la
sentencia C-152 de 1997, en la cual se discutió la exequibilidad
del artículo 182 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden
1406
1407
normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras

disposiciones”. En aquella ocasión afirmaba el demandante que el
legislador al incluir a los importadores de productos agropecuarios
y pesqueros como sujetos de la contribución parafiscal que en esa
ley establece a este sector económico, se está rompiendo con el
principio relacionado con la identidad que debe existir entre el
sujeto gravado con la contribución y el beneficiario de lo que se
hace con estos recursos. En relación con el problema jurídico
planteado, esta Corporación estimó que en efecto se había
inobservado el principio de destinación especifica que rige a las
contribuciones parafiscales, pues no podía entenderse que exista
homogeneidad de intereses entre los importadores de productos
agropecuarios y pesqueros y todos los actores que son parte de
este sector, pues se trata de una población claramente
heterogénea, cuyos intereses, pueden incluso, llegar a entenderse
como contrarios.
En esta providencia, en relación con el concepto de contribución
parafiscal y sus elementos, se estableció que:
“En conclusión, según la Constitución y la ley

orgánica de presupuesto, y de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, las características
esenciales de las contribuciones parafiscales
son éstas:
1. Son obligatorias, porque se exigen, como
todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio
del poder coercitivo del Estado;
2. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector
económico;
1407
1408
3. Se invierten exclusivamente en beneficio del

grupo, gremio o sector económico que las tributa;
4. Son recursos públicos, pertenecen al Estado,
aunque están destinados a favorecer solamente
al grupo, gremio o sector que los tributa.
5. El manejo, la administración y la ejecución de
los recursos parafiscales pueden hacerse por
personas jurídicas de derecho privado
(generalmente asociaciones gremiales), en virtud
de contrato celebrado con la Nación, de
conformidad con la ley que crea las
contribuciones, o "por los órganos que forman
parte del presupuesto general de la Nación, como
lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6. El control fiscal de los recursos originados en
las contribuciones parafiscales, corresponde a la
Contraloría General de la República, por
mandato expreso del artículo 267 de la
Constitución, inciso primero.
7. Son excepcionales. Así lo consagra el
numeral 12 del artículo 150 al facultar al
Congreso para establecer "excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley".”
Así mismo, en sentencia C-298 de 1998 se controvirtió la

exequibilidad del artículo 16 (parcial) de la Ley 344 de 1996, "por
la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto
1408
1409
público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden

otras disposiciones". En el artículo demandado, entre otras cosas,
se modificaba parte de la destinación de los dineros provenientes
de una contribución parafiscal, determinación que el demandante
estima contraviene el ordenamiento superior, pues según la ley
225 de 1995, artículo 2, las contribuciones parafiscales serán
reguladas única y exclusivamente por la ley que las crea, de forma
que no puede una ley posterior pretender modificarlas. En relación
con el problema jurídico planteado, esta Corporación estimó
conveniente resaltar que la interpretación dada a la ley 225 de
1995 por parte del demandante no era la adecuada y que, por el
contrario, el legislador al establecer que las contribuciones
parafiscales serán reguladas únicamente por la ley que las crea,
pretendió decir que eran éstas y las que las modifiquen, las únicas
que podrán regular al respecto.
parafiscal y sus elementos, se estableció que:“[l]os recursos
parafiscales, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas
ocasiones, son contribuciones obligatorias impuestas con base en
el poder fiscal del Estado, por lo cual se encuentran sometidas al
principio de legalidad. Por ello la Ley debe fijar con precisión los
hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos
activos y pasivos de estas contribuciones (CP art. 338). Pero,
además, y por las características mismas de los recursos
parafiscales, la ley también debe señalar cuál es la entidad
administradora de estas cuotas así como la destinación especial
de las mismas. En efecto, las contribuciones parafiscales tienen
una naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen,
en especial por cuanto no afectan genéricamente a todas las
1409
1410
personas con igual capacidad de pago, ya que la ley obliga sólo a

un grupo de personas a efectuar la cuota. Por ende, como la
singularidad de tales contribuciones podría afectar la equidad e
igualdad tributarias (CP arts 13, 95 y 363), es necesario que la ley
que las regula establezca la destinación sectorial de los beneficios
de la cuota, por lo cual la Corte ha considerado que ‘las normas
que las crean y las regulan deben establecer, inequívocamente, el
segmento de población que será gravado con ellas, la destinación
que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y
ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas
determinaciones’.”
Otra ocasión en la que hizo referencia a este tipo de gravámenes

fue en la sentencia C-651 de 2001, en la cual se discutió la
exequibilidad de los artículos 30 inciso 2º y 32 inciso 1º de la Ley
101 de 1993 por medio de la cual se fija la “Ley General de
Desarrollo Agrario y Pesquero”. En los artículos demandados,
entre otras cosas, se estableció la posibilidad de que los bienes
producto de contribuciones parafiscales, sean administrados por
entidades privadas con ánimo de lucro, tales como las entidades
fiduciarias, lo que en concepto del demandante era contrario a la
Constitución, ya que a la luz del artículo 355 de la Carta Política
debe entenderse que existe una clara prohibición al respecto. En
relación con el problema jurídico planteado, la Corte estimó
conveniente resaltar que los recursos provenientes de
contribuciones parafiscales, no constituyen ningún tipo de
donación o auxilio, de forma que el artículo 355 no es aplicable en
el caso concreto.
1410
1411
Respecto del concepto de contribución parafiscal y sus elementos,

en la providencia referida se estableció que: “[la] administración de
recursos parafiscales se realiza con fundamento en un contrato
especial que celebra el Gobierno con la entidad o sociedad
fiduciaria que escoja, el cual necesariamente tiene un componente
oneroso. Ahora, dada la naturaleza excepcional de las
contribuciones parafiscales, cuando el Congreso de la República,
como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe
señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el
recaudo e inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente
válido, como ya lo ha dicho la Corte744 que el legislador al expedir
la ley que las establece determine con todo detalle las
condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración
de recursos públicos por parte de los particulares y, en ese orden
de ideas, la regla general por parte del órgano legislativo al
establecer contribuciones de carácter parafiscal ha sido la de
determinar la persona privada encargada de la administración de
sus recursos.”
En el recuento que ahora realiza la Sala, debe mencionarse la
sentencia C-840 de 2003, en la que se discutió la exequibilidad del
artículo 118 de la ley 788 de 2002 "por la cual se expiden normas
en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se
dictan otras disposiciones". En el artículo demandado, entre otras
cosas, se derogó el artículo 20 de la ley 9 de 1991, lo que fue
señalado como inconstitucional por el demandante, en cuanto
implicaba la modificación de materias cuya iniciativa legislativa
competen únicamente al ejecutivo. Al respecto, esta Corporación
resaltó que la iniciativa legislativa del ejecutivo es exclusiva solo
744
Sentencia C-678 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
1411
1412
en relación a determinadas cuestiones y que en el caso concreto

se limita al establecimiento de exenciones tributarias, lo que en
ningún momento fue objeto de pronunciamiento por parte del
legislativo en la ley atacada. En adición a lo anterior, se estimó
que, contrario a lo expuesto por el demandante, lo que se
pretendió con ésta ley fue cambiar la manera como los recursos
públicos provenientes de la contribución parafiscal cafetera eran
administrados, al establecer unas reglas precisas para el manejo
de estos.

parafiscal y sus elementos, se estableció que:
“Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que

deben realizar los usuarios de algunos
organismos públicos, mixtos o privados, para
asegurar el financiamiento de estas entidades de
manera autónoma (sentencia C-545 de 1994).
El tratadista Maurice Duverger señala que la
parafiscalidad es una institución intermedia entre
la tasa administrativa y el impuesto y que “en
síntesis, está constituida por una serie de
impuestos corporativos, percibidos en provecho
de instituciones públicas o privadas que tienen el
carácter de colectividades. … se califican de
parafiscales… las exacciones efectuadas sobre
sus usuarios por ciertos organismos públicos o
semipúblicos, económicos o sociales, para
asegurar su financiación autónoma”.
1412
1413
(…)
[dichos recursos] deben ser previstos,
contabilizados y ejecutados de manera separada
a otros bienes y recursos
(…)
[E]lemento definitorio de la contribución parafiscal

es que ésta no constituye una contraprestación a
un servicio prestado, como si ocurre con las
tasas, y que la finalidad del gravamen es
beneficiar a quienes pagan el tributo.’
la inclusión de una contribución parafiscal en el
presupuesto no altera, por ese solo hecho, sus
elementos definitorios, a saber, la obligatoriedad,
la singularidad y la destinación específica,
siempre y cuando tal inclusión no afecte ni el
origen, ni la destinación del recurso parafiscal.
(…)
las contribuciones parafiscales… son de

naturaleza esencialmente
públicahttp://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2003/C-840-03.htm - _ftn14, pues son fruto
de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando
puedan ser administrados por entidades privadas.
… su finalidad es la reversión de tales recursos
en ese mismo sector.” –negrilla y subrayado
ausenten en texto original-
1413
1414
Adicionalmente, en esta sentencia se resaltó cómo el “Consejo de

Estado ha seguido la jurisprudencia sentada por la Corte
Constitucional. Y así, en sentencia del 6 de junio de 2002, la Sala
de Consulta y Servicio Civil, con ponencia de la Consejera Susana
Montes de Echeverri consideró lo siguiente://‘A partir de la
consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la
Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado,
entre las características esenciales de los ingresos parafiscales,
las siguientes: Son de carácter excepcional de conformidad con la
disposición Constitucional (artículo 152 numeral 12). Son
obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal. Son
específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo,
recae sobre un específico grupo de la sociedad. No confieren al
ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un
servicio o la trasferencia de un bien determinado. Los recursos no
ingresan al arca común del Estado se convierten en “patrimonio de
afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en
beneficio del sector (Corte Constitucional C-536/94). Su
administración puede realizarse a través de entes privados o
públicos’. ”
Otro tanto se consagró en sentencia C-132 de 2009, ocasión en la
que se cuestionó la adecuación constitucional del artículo 9º de la
ley 117 de 1994 “Por la cual se crea la cuota de fomento avícola y
se dictan normas sobre su recaudo y administración”. La
disposición legal asignaba la labor de administración de los
recursos provenientes del cobro de dicha cuota a Fenavi, lo que
los accionantes consideraban contrario a distintas disposiciones
constitucionales. En dicha ocasión, al hilo de resolver el problema
1414
1415
jurídico principal, se reiteró que las características de las

contribuciones parafiscales correspondían a las enumeradas,
entre otras, en la sentencia C-152 de 1997-antes referenciada en
este recuento-, la cual las sistematizó en siete aspectos
esenciales: a) son obligatorias, porque se exigen, como todos los
impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del
Estado; b) gravan únicamente un grupo, gremio o sector
económico; c) se invierten exclusivamente en beneficio del grupo,
gremio o sector económico que las tributa; d) son recursos
públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a
favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa; e) el
manejo, la administración y la ejecución de los recursos
parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho
privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de
contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que
crea las contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del
presupuesto general de la Nación’; f) el control fiscal de los
recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que
se inviertan de conformidad con las normas que las crean,
corresponde a la Contraloría General de la República; y g) las
contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el
numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer
‘excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley’.
En sentencia C-300 de 2011 se discutió la exequibilidad del
Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan
disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de
emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad
pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión
1415
1416
de sus efectos”. Mediante el control automático de

constitucionalidad que en aquella ocasión realizó esta
Corporación, se llevó a cabo un estudio integral de la norma en
mención, tanto en relación con el cumplimiento de los requisitos
formales, como de los materiales. En aquella ocasión, en relación
con el concepto de contribución parafiscal y sus elementos, se
estableció que:
“Las contribuciones parafiscales están definidas en el artículo 29
del Estatuto Orgánico del Presupuesto
Nacionalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-
300-11.htm - _ftn53 y sus características son:
(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o
necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o
grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce
una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su
financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente
es proporcional al beneficio obtenido (, así lo reconoce el artículo
338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a
los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que
les proporcionen”); (iv) El obligado tributario no tiene la opción de
negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra
comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v)
La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida
de acuerdo con el rédito obtenido.
Lo anteriormente expuesto, permite concluir que, en términos
generales, por contribución parafiscal se ha entendido un recaudo
que, con carácter de obligatorio, es creado en virtud del poder
1416
1417
coercitivo del Estado, en el que resalta la especificidad o

singularidad de los sujetos afectados directamente -en cuanto sólo
gravan a un grupo, sector o gremio económico o social-; por esta
razón, su destinación debe ser específica, en tanto que lo
pretendido es garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o
gremio que los tributa. Al ser una contribución –y no una tasa- no
implica una contraprestación equivalente al monto de lo que se
paga. Su naturaleza es pública, ya que son recursos que
pertenecen al Estado, aun cuando no se cuenten como ingresos
de la Nación y no entren a formar parte del presupuesto nacional.
Su regulación es excepcional, al tenor de lo dispuesto en el
numeral 12 del artículo 150 constitucional, y son recaudos
sometidos al control que ejerce la Contraloría General de la
República.
Siendo esta la regla general, la jurisprudencia constitucional
también registra un caso en que se ha concluido la existencia de
recaudos de naturaleza parafiscal que no reúnen todas y cada una
de las características anteriormente anotadas, pero que,
constituyendo un tributo, no podrían ser consideradas ni
impuestos, ni tasas, de acuerdo con los elementos previstos en el
ordenamiento jurídico colombiano. En este principio de decisión
puede encontrarse, sin duda, un argumento ad excludendum a
partir del cual se clasifica el recaudo estudiado en la categoría
tributaria más acorde con los elementos y objetivos previstos por
la disposición que lo crea. Este fue el caso de arancel judicial
previsto en el artículo 2º del proyecto de ley estatutaria que
buscaba reformar la ley 270 de 1996 –estatutaria de la
administración de justicia-; en dicha ocasión, luego de excluir que
se tratara de un impuesto o una tasa, se concluyó que “el ‘arancel
1417
1418
judicial’ previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la

noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas
deficiencias de orden conceptual. En efecto, los recursos por
concepto del arancel judicial no son una contraprestación directa
por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la
administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los
supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino
específico (bajo la idea de reinvertir dichos recursos en la función
pública de administración de justicia) y se pretende su
administración por un Fondo creado para la administración de
justicia. // Conviene precisar que si bien es cierto que
originariamente las contribuciones parafiscales fueron una
consecuencia de la realización de la faceta social del Estado de
Derecho, ante la necesidad de acceder a los recursos necesarios
para financiar renglones económicos agrícolas y ganaderos, nada
se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto
tributario de parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que
sean administradas por esos sectores y que redunden en su
propio beneficio. Así las cosas, la Corte concluye que el arancel
judicial, en los términos concebidos en el proyecto, corresponde a
una suerte de recurso parafiscal”745.
Se resalta que, en el caso del arancel judicial, la Corte, más que
un examen formal, desarrolló un examen sustancial de la materia
regulada por el proyecto en estudio, de manera que su conclusión
se fundara en premisas de verdad material que reflejaran la
riqueza y especificidad de los elementos de la disposición
estudiada.
745
1418
1419
Son estos los elementos más resaltables del marco jurisprudencial

existente respecto de contribuciones parafiscales y, por
consiguiente, los que deben servir de fundamento a la conclusión
a que la Sala arribe en esta ocasión respecto del carácter de
parafiscal o no del recaudo definido en el literal C) del artículo 101
de la ley 1450 de 2011.
17. Las contribuciones parafiscales, por su parte, las define el

artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de la
siguiente manera: “[s]on contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y único grupo social o económico y se
utilizan para beneficio del propio sector”. Esta caracterización
coincide con la que les ha asignado la jurisprudencia de la Corte a
estas especies tributarias, por ejemplo en la sentencia C-490 de
1993. En esa oportunidad la sostuvo que los rasgos definitorios de
las contribuciones parafiscales eran la obligatoriedad, singularidad
y destinación sectorial, que definió así: “[…] Obligatoriedad: el
recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se
hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del
mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo
para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en oposición al
impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un
determinado y único grupo social o económico. […] Destinación
Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos
o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del
1419
1420
propio sector o sectores”.746 Sin embargo, conviene aclarar,

respecto de esto último, que “[l]a destinación exclusiva en favor del
grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales no
impide que se beneficien personas que no pertenecen a él”.747 (…)
30. La Constitución establece entre los deberes de la persona y

del ciudadano el de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado (CP art. 95-9). Empero, las contribuciones
que en ese sentido hagan las personas deben enmarcarse “dentro
de conceptos de justicia y equidad” (ídem). Una de las
implicaciones concretas de estos conceptos es que “en principio
746
Sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En esa
ocasión la Corte Constitucional debía decidir si la cuota de fomento cerealista violaba la
prohibición de rentas con destinación específica. Para resolver ese punto, la Corporación
primero mostró que se trataba de una contribución parafiscal, y con ese propósito
caracterizó de la manera que acaba de mencionarse esta especie tributaria. Luego de ello
dijo que no se violaba la citada prohibición, por no ser aplicable a estas contribuciones.
747
Y continuó: “[…] Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café
destinadas a mantener el "equilibrio social y económico de la población radicada en zonas
cafeteras": escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes eléctricas,
redes telefónicas, etc. Los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en los campos o en
ciudades o aldeas, lo mismo que los dueños de predios ubicados en tales zonas pero no
dedicados al cultivo del café, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros,
aunque no están gravados por esta contribución parafiscal. Pero esto es lógico e
inevitable: sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no
contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas, puestos de
salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirtúa el principio de la destinación en
beneficio de los productores de café: de una parte, ellos mismos se favorecen con esas
inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el equilibrio social y económico de
las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo
ordenado y fructífero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo
esto, siguiendo un criterio de solidaridad social”. Sentencia C-152 de 1997 (MP. Jorge
Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero). En ese
caso la Corte Constitucional declaró inexequibles unas normas que contemplaban un
gravamen a los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero, con
destino al sector agropecuario y pesquero. Sostuvo que no era inconstitucional beneficiar
al sector y simultáneamente a personas ajenas al mismo, pero sí cobrarles la cuota a
quienes “[…] no pertenecen a las asociaciones de productores agropecuarios o pesqueros,
no tienen intereses comunes con ellos, no reciben servicios ni participan de los beneficios
que tales asociaciones proporcionan a sus miembros”
1420
1421
es inequitativo gravar solamente a un grupo”748 con el propósito de

beneficiar a toda o a parte de la colectividad. Hacerlo es
concentrar las cargas públicas en un escaso número de
integrantes del conglomerado, y consecuencialmente imponerles
en principio una obligación excesiva, que desconocería el principio
de equidad. Este se ha entendido como un criterio con base en el
cual se pondera la distribución de cargas y beneficios o la
imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar
cargas excesivas o beneficios exagerados.749 Ahora bien, sin
perjuicio de la validez de ese principio, las contribuciones
parafiscales – que gravan a un grupo- no infringen la equidad ni la
justicia tributaria, cuando su recaudo se revierte, entre otros, en
beneficio del sector al que dicho grupo pertenece. Ha dicho la
Corte:
“[…] los recursos originados en las contribuciones

parafiscales, se destinan al beneficio del mismo grupo
que los tributa. Esto es lo que justifica
constitucionalmente, en especial desde el punto de
vista de la equidad, las contribuciones
parafiscales: si en principio es inequitativo gravar
solamente a un grupo, la equidad se restablece al
destinar los recursos producto del gravamen al
beneficio de quienes los tributan. Así se satisfacen los
conceptos de justicia y equidad a que se refiere el
748
Sentencia C-152 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Alejandro Martínez Caballero).
749
Gil). En esa oportunidad se demandaba un impuesto (el Gravamen a Movimientos
Financieros), con base en que violaba el principio de equidad en materia tributaria.
Aunque no se refirió a las condiciones para considerar inequitativas contribuciones
parafiscales, los cierto es que identificó el eje central del principio de equidad tributaria.
1421
1422
numeral 9 del artículo 95 de la Constitución, lo mismo

que los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, que consagra el inciso primero del
artículo 363”.750
31. Es verdad que la exacción demandada en este caso no

beneficia únicamente a los contribuyentes (las aseguradoras).
También beneficia a la colectividad. Pero la Corte ha sostenido,
por ejemplo en la sentencia C-152 de 1997, que lo decisivo para
ajustar estas contribuciones al principio constitucional de equidad
es que se reviertan en el sector que las paga, y no que se dejen de
beneficiar de ellas personas ajenas a ese sector.751 “La destinación
exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los
recursos parafiscales”, dijo la Corporación en ese fallo, “no impide
que se beneficien personas que no pertenecen a él”.752 No sería
correcto entonces sostener que esta cuota deje de ser una
750
Alejandro Martínez Caballero), atrás referida.
751
Alejandro Martínez Caballero), atrás referida.
752
Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero), atrás
referida.
1422
1423
contribución parafiscal, sólo porque se beneficien de ella otras

personas además de las aseguradoras. Las contribuciones
parafiscales, para ser constitucionales, no tienen que tener el
atributo de no beneficiar a nadie distinto a los sujetos pasivos. De
hecho, la Corte ha admitido contribuciones parafiscales que si bien
benefician al sector del que se extraen, podrían no reportar ningún
impacto individual para los contribuyentes. (…)
32. Es más, la Corte incluso ha sostenido que lo determinante en

la constitucionalidad de las contribuciones parafiscales –en el caso
de las que son atípicas- es que se reviertan en el sector del cual
han sido extraídas, pero no que los beneficiados por la existencia y
recaudo del gravamen sean únicamente los integrantes del sector,
ya que también pueden serlo otros sujetos que tengan algún tipo
de relación jurídica, social o económica con los obligados, que les
permita disfrutar del producto de estas detracciones. Eso lo ha
dicho al examinar, en distintos pronunciamientos, las
contribuciones parafiscales atípicas que se dirigen e incorporan
como recursos a ser manejados por las cajas de compensación
familiar. En la sentencia C-1173 de 2001, por ejemplo, la
Corporación dijo que “[…] para la jurisprudencia constitucional el
concepto de grupo socio-económico supera la noción de sector, y
debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el
beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de
cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que
también puede extenderse a quienes en razón de los vínculos
jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el
respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los
1423
1424
bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de

la administración y ejecución de tales contribuciones”.753
6.2 (…)
En este sentido, la jurisprudencia ha resaltado la importancia de

diferenciar conceptualmente entre las tasas y las contribuciones
parafiscales, indicando que la “doctrina suele señalar que las
tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto
aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de
los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen
parte del presupuesto estatal y, en principio, no son
obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del
interesado en el bien o servicio que preste el Estado”754. Así
mismo, ha señalado que las contribuciones parafiscales “se
encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos”755.
Las contribuciones parafiscales se encuentran definidas en el

artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional756 y la
753
Sentencia C-1173 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). La Corte
Constitucional dijo en esa oportunidad, al dilucidar la naturaleza tributaria de los recursos
dirigidos y manejados por las cajas de compensación familiar: “[…] estas contribuciones
son rentas parafiscales atípicas si se repara en el elemento de la destinación sectorial,
toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de determinado
grupo socio económico -los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los
trabajadores”.
754
755
756
El articulo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional establece que “ (s)on
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la
ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para
beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se
hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al
1424
1425
jurisprudencia constitucional se ha referido amplia y

reiteradamente a éstas, pronunciándose sobre diferentes temas,
tales como la naturaleza y características de estos recursos y
participación de los aportantes en la administración de los
mismos757; los mecanismos de participación en la gestión de los
recursos parafiscales758; el principio según el cual los recursos
deben redundar en beneficio de quienes los aportan, y la
prohibición de destinar contribuciones parafiscales a
particulares759; la necesaria suscripción de un contrato con la
entidad que administrará los recursos parafiscales760; y la
facultad del legislador para determinar la persona privada que se
encargará del manejo de tales recursos761, entre otros temas. (…)
6.3.2 En otra ocasión, sentencia C-040 de 1993762, la Corte se

pronunció en relación con las diferencias entre las contribuciones
fiscales y las parafiscales:
“El artículo 150-12 señala que corresponde al Congreso

establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente,
condiciones que establezca la ley. Cuando la
Constitución dice "contribuciones fiscales", se trata de
objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que
resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas
por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se
incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en
capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos
encargados de su administración (Ley 179 de 1994, art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2º )”.
757
Ver Sentencia C-152 de 1997, entre muchas otras.
758
Ver Sentencia C-191 de 1996, entre otras.
759
Consultar la Sentencia C-211 de 1997, entre muchas otras.
760
Ver Sentencia C-273 de 1996.
761
Consultar la Sentencia C-678 de 1998.
762
M.P. Ciro Angarita Barón.
1425
1426
ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente

recursos fiscales cuando se refiere a "contribuciones
parafiscales", que se trata de contribuciones
propiamente tales que no hacen parte del presupuesto
nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y
que por lo tanto no puede entenderse como recursos
fiscales del Estado. En artículos posteriores,
veremos que el término "contribuciones" debe
entenderse, no como un concepto general que
engloba las distintas categorías de gravámenes, sino
como "contribuciones parafiscales".
Es pertinente destacar que el artículo 154 establece que

las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos
Cámaras. No obstante, solo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las que decreten
nacionales.
Este artículo demuestra que para el Constituyente el

concepto "contribución" no incluye impuesto y tasa.
Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe
una clara diferencia conceptual entre impuesto y
contribución. Cuando la Constitución habla de
contribuciones fiscales, debe entenderse también
impuestos. Según lo dicho atrás con respecto al artículo
150. Cuando en tal artículo se habla de contribuciones,
cobija "contribuciones parafiscales", por oposición a
impuestos o contribuciones fiscales. De otra parte, el
término "tributos", tiene aquí un alcance genérico y
hace referencia a todo lo relacionado con los
1426
1427
ingresos corrientes de la Nación - tributarios y no

tributarios -. Incluye pues, impuestos, tasas y
contribuciones como parece corresponder al sentido
natural y obvio de la norma.” (Subrayado y negrillas
fuera de texto)
6.3.3 Posteriormente, en sentencia C-308 de 1994763, la Corte

resaltó que las contribuciones parafiscales son producto de la
soberanía fiscal del Estado, y reiteró que a pesar de que
constituyen ingresos públicos no son ingresos de la Nación y no
ingresan al Presupuesto General de la Nación. Dijo la Corte en
esa oportunidad:
“En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la

parafiscalidad constituye un instrumento para la
generación de ingresos públicos, caracterizado
como una forma de gravamen que se maneja por
fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se
registre en él- afecto a una destinación especial de
carácter económico, gremial o de previsión social,
en beneficio del propio grupo gravado, bajo la
administración, según razones de conveniencia
legal, de un organismo autónomo, oficial o privado.
No es con todo, un ingreso de la Nación y ello
explica porque no se incorpora al presupuesto
nacional, pero no por eso deja de ser producto de la
soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a
763
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
1427
1428
través de los mecanismos constitucionalmente

diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los
acuerdos) puede imponer esta clase de
contribuciones como ocurre también con los
impuestos. Por su origen, como se deduce de lo
expresado, las contribuciones parafiscales son de la
misma estirpe de los impuestos o contribuciones
fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los
beneficiarios potenciales y en la determinación de los
sujetos gravados.”(Resalta la Sala) (…)
6.3.5 Mediante sentencia C-546 de 1994764, la Corte reiteró

como características básicas de las contribuciones
parafiscales, el que no constituyen rentas nacionales, ni
ingresan en el Presupuesto General de la Nación. En punto a
este tema sostuvo:
“En anteriores ocasiones esta Corporación había

señalado que una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que la prohibición de las
rentas nacionales de destinación específica del
artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos
nacionales de carácter tributario o impuestos
nacionales y, por consiguiente, no incluye las
contribuciones parafiscales765. La Corte reitera esa
conclusión, porque la asimilación de las
764
765
Cfr. Sentencia C-040 de 1994, M.P Ciro Angarita Barón.
1428
1429
contribuciones parafiscales a rentas nacionales de

destinación específica introduce una contradicción
entre el artículo 359 de la Constitución y los artículos
150 ordinal 12, 179 ordinal 3 y 338 de la Carta. En
efecto, el primero prohibiría las contribuciones
parafiscales, (de cuya esencia es su destinación
específica) mientras que los otros autorizarían su
creación. Debe entonces concluirse que las
contribuciones parafiscales no son rentas
nacionales de destinación específica.
Se podría objetar a la anterior argumentación que una

vez incluida una contribución parafiscal en el
presupuesto nacional no se la puede diferenciar de una
renta de destinación específica. Según tal criterio, en
virtud del principio de la universalidad, el
presupuesto contiene la estimación de todos los
ingresos fiscales del Estado y la aprobación de
todos los gastos. Por consiguiente, una contribución
parafiscal que se incluya en el presupuesto se
volvería automáticamente un ingreso fiscal.
La Corte no comparte esa interpretación, por cuanto

considera que la inclusión de una contribución
parafiscal en el presupuesto no altera, por ese solo
hecho, sus elementos definitorios, a saber, la
obligatoriedad, la singularidad y la destinación
específica, siempre y cuando tal inclusión no afecte
ni el origen, ni la destinación del recurso parafiscal.
Así, a pesar de estar en el presupuesto, la contribución
parafiscal sigue siendo singular, ya que carece de la
1429
1430
generalidad de los tributos, puesto que es recaudada

únicamente de un sector de la sociedad. Si tal
característica se mantiene, entonces no se la puede
asimilar a una renta tributaria. En ese mismo orden de
ideas, su inclusión en el presupuesto no implica que la
contribución parafiscal entre a engrosar el erario, ya que
ella mantiene su afectación especial. Al respecto, había
dicho esta Corporación:
Dado lo anterior, se concluye que la contribución

parafiscal no se convierte en renta nacional por el
solo hecho de figurar en el presupuesto, siempre y
cuando guarde su esencia y tal inclusión obedezca a
una buena gestión del recurso.
De otro lado, la Constitución no prohibe en ninguna

parte que la ley ordene la inclusión de los recursos
parafiscales en el presupuesto. El legislador puede
entonces hacerlo por razones de conveniencia y con el
fin de dar mayor transparencia a la información sobre
todas las contribuciones creadas por los órganos de
elección popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por
consiguiente, no es inconstitucional una ley que
ordene la inclusión de una contribución parafiscal en
el presupuesto, siempre y cuando esa incorporación
no afecte los elementos definitorios del recurso
parafiscal. (Negrilla y subrayados fuera de texto).
1430
1431
6.3.6 En otra ocasión, sentencia C-191 de 1996766, la Corte se

pronunció de nuevo sobre las características de las
contribuciones parafiscales, y sostuvo que el Legislador puede
incluir regulaciones en el Plan Nacional de Desarrollo sobre la
forma en que deben ser gestionados y ejecutados los recursos
parafiscales. Al respecto, la Corte consideró:
“Ahora bien, la norma acusada está referida a la gestión

de las contribuciones parafiscales que, conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, son de
naturaleza esencialmente pública767, pues son fruto
de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando
puedan ser administrados por entidades privadas.
Además, esos recursos parafiscales pueden servir para
financiar servicios o inversiones en determinados
espacios, pues ellos son una contribución obligatoria
para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la
reversión de tales recursos en ese mismo sector.
Por ende, es perfectamente natural que se incluyan
dentro de la ley del plan disposiciones sobre la
forma como deben ser gestionados y ejecutados
estos recursos parafiscales pues ellos sirven para
financiar, en forma permanente, servicios e
inversiones en determinados sectores sociales}”
(Negrilla fuera de texto).
766
767
Ver, entre otras, las sentencias C-040 de 1993, C-308 de 1994 y C-546 de 1994.
1431
1432
En ese mismo fallo la Corte se pronunció en relación con el tema

de la participación y representación democrática que debe
existir en la administración de los recursos parafiscales,
expresando que debe exigirse que las entidades que manejan
contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos
por medios democráticos, pues de esa manera se busca que “…
todos los intereses que conforman el sector gravado
parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y
puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos”; además
así lo exige el principio de que no puede haber impuesto sin
representación (art. 338 Const.), “por lo cual resulta perfectamente
congruente que se exijan mecanismos de representación
democrática en la elección de los directivos de las entidades
encargadas de manejar recursos parafiscales”.
6.3.7 Posteriormente, en la sentencia C-152 de 1997768, la Corte

sistematizó los rasgos principales de las contribuciones
parafiscales, de la siguiente manera:
“Según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto,

y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las
características esenciales de las contribuciones
parafiscales son:
1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los

768
M. P. Jorge Arango Mejía.
1432
1433
2a. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector

económico;
3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del

grupo, gremio o sector económico que las tributa;
4a. Son recursos públicos, pertenecen al Estado,

aunque están destinados a favorecer solamente al grupo,
gremio o sector que los tributa;
5a. El manejo, la administración y la ejecución de los

recursos parafiscales pueden hacerse por personas
jurídicas de derecho privado (generalmente
asociaciones gremiales), en virtud de contrato
celebrado con la Nación, de conformidad con la ley
que crea las contribuciones, o ‘por los órganos que
forman parte del presupuesto general de la Nación’;
6a. El control fiscal de los recursos originados en las

7a. Las contribuciones parafiscales son

excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del
artículo 150 al facultar al Congreso para establecer
‘excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley’.”
(Resalta la Sala)
1433
1434
6.3.8 La sentencia C-678 de 1998769 hizo énfasis en la libertad

configurativa del Legislador para establecer y regular lo
concerniente al manejo, administración y ejecución de las
contribuciones parafiscales, de conformidad con el artículo 150-12
superior, y en desarrollo de tal atribución constitucional el artículo
29 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Así mismo, en ese pronunciamiento, la Corte se refirió a los
requerimientos para la administración de los recursos parafiscales.
A este respecto expuso:
“El artículo 150-12 de la Constitución Política faculta al

Congreso para establecer contribuciones parafiscales
‘… en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley’.
La norma citada faculta al Congreso para establecer por

medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones
parafiscales. En desarrollo de esta atribución
constitucional, fue expedido el Decreto 111 de 1996, -
Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuyo artículo 29
establece: ‘Artículo 29. Son contribuciones parafiscales
los gravámenes establecidos con carácter obligatorio
por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social y económico y se utilizan para beneficio propio
del sector. El manejo, administración y ejecución de
estos recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al
objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y
769
M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
1434
1435
excedentes financieros que resulten al cierre del

ejercicio.
Las contribuciones parafiscales administradas por los

órganos que formen parte del presupuesto general de
la Nación se incorporarán al presupuesto solamente
para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo
separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su
administración’.
Es abundante la jurisprudencia de la Corte

Constitucional, en las cuales se determinan las
parafiscales, que son obligatorias, que gravan
únicamente a un grupo, gremio o sector económico, y
que se destinan, exclusivamente en beneficio de ese
grupo.
Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996

contempla dos formas de administración de los
recursos parafiscales, a saber, los que se
administran por particulares en virtud de contratos
que celebra la Nación (inciso primero) y los que se
administran por los órganos que forman parte del
Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros,
es decir los administrados por los particulares, no se
incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que
los segundos sí se incorporan pero solo para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las
rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado
1435
1436
esta Corporación, es principio esencial de la

parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los
ingresos corrientes de la Nación.
En este orden de ideas, dada la naturaleza

excepcional de los recursos parafiscales, cuando el
Congreso crea una renta de carácter parafiscal,
debe señalar su régimen, lo cual implica que regule
su administración, recaudo e inversión, tanto más,
que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza
pública, por lo que es perfectamente válido que el
legislador al expedir la ley que las establece
determine con todo detalle las condiciones,
modalidades y peculiaridades de esa
administración de recursos públicos por parte de
los particulares.” (Resalta la Sala)
En ese mismo pronunciamiento, la Corte se manifestó en

relación con la facultad del Legislador para determinar la
entidad con la cual se debe contratar la administración y
recaudo de los recursos parafiscales, siempre y cuando la
entidad con la que se contrata tenga una estructura
participativa y democrática.
6.3.9 En sentencia C-536 de 1999770, esta Corporación reiteró la

línea jurisprudencial señalada en relación con la facultad del
legislador para determinar la entidad que se encargue de la
770
M.P. Fabio Morón Díaz.
1436
1437
administración de los recursos parafiscales, advirtiendo que dicha

facultad no tiene carácter absoluto e ilimitado, en cuanto su
ejercicio debe propender por hacer efectivos los principios
participativo y democrático. Al respecto dijo la Corte:
“… un examen de la normatividad sobre la

conformación y estructura de los fondos parafiscales
existentes en el sector agropecuario, arroja que las
respectivas leyes que los crearon, determinan el ente
que los habrá de administrar.
Así pues, el Legislador ha dado estricta observancia a

sus competencias, al regular en forma específica las
particularidades del contrato de administración del
Fondo Nacional del Tabaco, fijar el plazo mínimo del
contrato, su contenido y la contraprestación a favor de
la entidad que se contrata.
Ahora bien, conforme al artículo 150-9771, el que

exista la posibilidad de que el Legislador hubiera
optado por autorizar al Ejecutivo para celebrar el
contrato de administración del Fondo, no es óbice
para que el Congreso, si así lo decide, ejerza esta
competencia que, constitucionalmente le es propia,
que fue lo que en este caso hizo.
De otra parte, igual salvedad a la que a propósito del

contrato de administración de la cuota de fomento
lechero y ganadero hizo esta Corte en la ocasión ya
771
Cita en la cita: “Concordante con el artículo 189-23 C.P.”
1437
1438
citada, al referirse a su contrato de administración con

FEDEGAN, hará la Corporación en este caso, para
preservar la efectividad de los principios
democrático y participativo, en cuya virtud, al igual
que en el anterior, se hace imperativo supeditar la
constitucionalidad de la norma a la condición de
que se garantice la estructura democrática en la
Federación Nacional de Productores de Tabaco-
FEDETABACO- o, en la entidad sin ánimo de lucro
lo suficientemente representativa del sector
tabacalero a nivel nacional con la que, en defecto de
la primera, el Gobierno contratare la administración
y recaudo de la cuota de fomento tabacalero, de
modo que se permita a los gravados con la
contribución parafiscal, su participación efectiva en
la administración y recaudo del citado gravamen
parafiscal.” (Resalta la Sala)
6.3.10 Mediante el fallo C-543 de 2001772, la Corte hizo énfasis en la

naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales, en ese caso
de la contribución cafetera, y resaltó el carácter público de estos
recursos, así sean administrados por una entidad pública o privada,
resaltando que el tipo de administración no cambia dicha condición:
“Ya se ha expresado que los recursos a que se refieren las

disposiciones en mención, emanan de la llamada la soberanía
772
M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte examinó una demanda de
inconstitucionalidad presentada contra los artículos 20 y 33 ( parciales ) de la Ley 9 de
1991, el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y el artículo
10 del Decreto 2078 de 1940.
1438
1439
fiscal del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se

recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su
destinación al mismo sector. Se trata como lo ha señalado
reiteradamente la Corte de contribuciones parafiscales
que por sus características solo pueden ser destinadas a
las finalidades de interés público previstas en la ley que
las crea o establece. La circunstancia de que se atribuya
a una determinada entidad pública o aún por una
institución de carácter privado no modifica esa condición.
Así mismo, la calidad de recursos públicos de los
derivados del ejercicio de la soberanía tributaria tampoco
se afecta por la circunstancia de que la gestión de los
mismos se encomiende a una organización de origen y
carácter privado.”(Énfasis de la Sala)
6.3.11 Con posterioridad, en sentencia SU-1023 de 2001773,

nuevamente la Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre
la naturaleza de rentas parafiscales, poniendo de relieve su
naturaleza y finalidad para beneficio del mismo sector gravado, y
mencionando que según la teoría de las rentas parafiscales referidas
a inversiones en las actividades que señale la ley tienen “una
relación de doble vía, comprendida como la oportunidad que tienen
los destinatarios de beneficiarse de las rentas o utilidades que
genere su inversión y el derecho a la posterior destinación dentro de
los amplios parámetros que señala la ley, la cual genera a su vez, en
sentido contrario, la obligación de asumir las cargas que se surjan
en el proceso”.
773
1439
1440
En ese pronunciamiento, la Corte hizo énfasis en que los recursos

administrados en ese caso por el Fondo Nacional del Café, como
persona jurídica, se lleva a cabo en virtud de un contrato de
administración con el Gobierno Nacional. Dijo en esa oportunidad:
“Téngase en cuenta además que los recursos del Fondo Nacional

del Café son administrados por la Federación Nacional de
Cafeteros como persona jurídica y en virtud del contrato de
administración firmado periódicamente con el Gobierno
Nacional. Así mismo, la titularidad de las acciones de la
Compañía de Inversiones de la Flota Mercante están a nombre de
la Federación Nacional de Cafeteros – Fondo Nacional del Café,
en tanto es la Federación la persona jurídica, de derecho privado,
encargada de la administración de los recursos del Fondo
Nacional del Café, en virtud del señalado contrato de
administración y debido a que el Fondo carece de personalidad
jurídica propia.774(Subrayado fuera de texto).
6.3.12 Las anteriores líneas jurisprudenciales han sido

conservadas y ampliamente desarrolladas por la Corte
Constitucional. Así en sentencia C-363 de 2001775, esta
Corporación se pronunció sobre la naturaleza de las
contribuciones parafiscales en los siguientes términos:
774
En relación con la titularidad de las acciones en cabeza de la Federación Nacional de
Cafeteros – Fondo Nacional del Café pueden verse los documentos remitidos el 11 de
septiembre de 2001 a la Corte Constitucional por el representante especial de FIFUIFI
S.A., entre los cuales está la copia del título de adquisición de acciones de la Flota
Mercante Grancolombiana S.A.
775
M.P. Jaime Araújo Rentería.
1440
1441
“Dichas contribuciones se caracterizan por su

obligatoriedad, puesto que se exigen en desarrollo del
poder coercitivo del Estado; singularidad porque gravan
únicamente un grupo, gremio o sector; destinación, por
cuanto se invierten exclusivamente en beneficio del mismo
grupo, gremio o sector que los tributa. Además, de ser
recursos públicos ya que pertenecen al Estado, aunque
solamente vayan a favorecer al grupo, sector o gremio
que las tributa. El manejo, la administración y ejecución de
esas contribuciones debe hacerse en la forma que lo
establezca la ley que las crea.” (Resaltado fuera de texto).
6.3.13 En jurisprudencia más reciente, sentencia C-651 de

2001776, esta Corporación ahondó en el tema de las
particularidades que ofrece el manejo de las contribuciones
parafiscales por entidades privadas:
“Esa administración de recursos parafiscales se realiza

con fundamento en un contrato especial que celebra el
Gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria que
escoja, el cual necesariamente tiene un componente
oneroso. Ahora, dada la naturaleza excepcional de las
contribuciones parafiscales, cuando el Congreso de la
República, como en este caso, crea una renta de carácter
parafiscal debe señalar su régimen, lo que implica que
regule la administración, el recaudo e inversión de sus
ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha
776
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
1441
1442
dicho la Corte777 que el legislador al expedir la ley que las

establece determine con todo detalle las condiciones,
modalidades y peculiaridades de esa administración de
recursos públicos por parte de los particulares y, en ese
orden de ideas, la regla general por parte del órgano
legislativo al establecer contribuciones de carácter
parafiscal ha sido la de determinar la persona privada
encargada de la administración de sus recursos. Como lo
ha dicho la Corte, en esta clase de contratos siempre
interviene el órgano legislativo en su proceso de
celebración, mediante la expedición de leyes que en
forma previa autorizan al ejecutivo para acordar y
perfeccionar dichos contratos778.” (Resalta la Sala)
6.3.14 Posteriormente, en el fallo C-708 de 2001779, la Corte

reiteró las características de las contribuciones parafiscales, tales
como la obligatoriedad, la destinación y finalidad específica, y su
no ingreso al Presupuesto Nacional, afirmando lo siguiente:
“Es claro entonces, que la cuota creada en el proyecto

objetado llena todos los elementos constitutivos de una
contribución parafiscal del sector agropecuario: es una
exacción obligatoria establecida por el Congreso, la
deben pagar quienes pertenezcan al gremio de todos
aquellos que se benefician de la utilización y
procesamiento de la yuca en cuanto a sus usos
777
C-678 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
778
C-449 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
779
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
1442
1443
industriales,780 y además, los fondos recaudados se

destinan exclusivamente al beneficio del subsector de
la yuca y éstos no ingresan al Presupuesto Nacional.
Resta entonces verificar si el proyecto cumplió el trámite
que impone la Carta.”(Negrilla fuera de texto) (…)
6.3.16 Mediante la sentencia C-713 de 2008781, la Corte realizó un

recuento de la historia de las rentas parafiscales y su consagración
en la Constitución de 1991, y sostuvo que la contribución parafiscal
“(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o
necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo
de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una
inversión estatal, por lo que su producto será destinado a su
financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del
contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo
reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley (puede)
permitir que las autoridades fijen las tarifas de las (contribuciones))
que cobren a los contribuyentes, como (…) participación en los
beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no
tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se
encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le
reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues
se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”782
780
Respecto a este punto, considera la Corte que la designación de los sujetos gravados
no es lo suficientemente exacta; sin embargo, no se pronunciará al respecto, sino se
limitará a resolver el cargo formulado por el Gobierno en sus objeciones, que
únicamente hace referencia al trámite de la norma.
781
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
782
Ver así mismo las sentencias C-713 de 2008 y C-1171 de 2005.
1443
1444
En ese mismo pronunciamiento, la Corte reiteró que las

contribuciones parafiscales no hacen parte de las rentas
nacionales, en razón a que las rentas nacionales constituyen
un conjunto de recursos públicos que integran la llamada
unidad de caja presupuestal pues no tienen
constitucionalmente un destino particular o específico. Por el
contrario, las rentas parafiscales siempre han sido constituidas
con una destinación específica.
6.3.17 En oportunidad reciente -Sentencia C-132 de 2009783-, la

Corte se pronunció en punto al tema de libertad de configuración
del legislador respecto de las contribuciones parafiscales, afirmó la
Corte que esta incluye la facultad para determinar la entidad que
administrará los recursos parafiscales. Sobre este asunto sostuvo:
“3.4. En cuanto atañe al alcance de la facultad del legislador para

fijar el régimen jurídico de las contribuciones parafiscales, la Corte
en reiterada jurisprudencia ha considerado que es lo
suficientemente amplia, al punto que en virtud de ella puede
indicar la entidad que se ocupará de administrar tales
recursos, siempre y cuando se entienda que ese
señalamiento conlleva la garantía de que los intereses del
sector estarán representados democráticamente y puedan
intervenir en la administración de esos recursos.” (Resalta la
Sala)
En este mismo pronunciamiento, esta Corporación aclaró que

cuando el legislador no señala la entidad con la cual se debe
783
Sentencia C-132 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, ver también sentencia C-040 de
1993, M. P. Ciro Angarita Barón.
1444
1445
contratar la administración de fondos parafiscales, o la

institución inicialmente determinada no cumple los requisitos
de representatividad y escogencia democrática de los
correspondientes órganos de dirección, o esas
características han perdido su vigencia, “corresponderá al
Gobierno la designación de la misma”, evento en el cual si
existen dos o más entidades que reúnan idénticas
condiciones de representatividad nacional y organización y
funcionamiento internos democráticos exigidas, debe
escoger, “con observancia del principio de transparencia”, a
cualquiera de ellas, regla que también debe aplicarse cuando
conforme a las cláusulas estipuladas en los respectivos
contratos se venza el término de los mismos784.
6.3.18 En síntesis, de conformidad con todo lo expuesto, las

normas constitucionales, orgánicas y de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, se puede colegir que las
contribuciones parafiscales son gravámenes que se distinguen por
las siguientes características:
(i) son expresión de la soberanía fiscal en cabeza del

Estado; (ii) obligatoriedad, en cuanto son gravámenes
obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de
un servicio prestado por el Estado, y cuya obligatoriedad
deriva de su naturaleza de tributo y en dicho sentido se
origina en virtud del poder coercitivo del Estado.; (iii)
singularidad, en razón a que afectan únicamente a un
784
Ver también sentencia C-543 de 2001.
1445
1446
grupo o sector económico determinado o particular, de

manera que el sujeto pasivo no son todos los ciudadanos
en general, sino que solo gravan a un grupo, sector o
gremio económico o social.; (iv) especificidad, pues son
gravámenes que tienen una destinación específica en
cuanto se utilizan en beneficio del mismo sector
económico que soporta el gravamen, de tal manera que
su destinación debe ser específica porque se pretende
garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o
gremio que los tributa; (v) contraprestación no
proporcional o equivalente, al ser una contribución que
no implica una contraprestación equivalente al monto de
lo que se paga; (vi) No hacen parte del Presupuesto
General de la Nación, de manera que no constituyen
ingresos corrientes de la Nación, ni ingresan al
Presupuesto General de la Nación, ni se someten a las
normas de ejecución presupuestal; (vii) especialidad en
la administración, ya que los recursos parafiscales son
administrados por las agremiaciones o federaciones del
propio sector económico gravado, de manera que estos
recursos parafiscales son administrados por órganos
que hacen parte de ese mismo renglón económico, y
conforme al Decreto 111 de 1996, que compiló las
normas orgánicas presupuestales, las actividades de
manejo, administración y recaudo pueden realizarse en
virtud de contrato que al efecto celebre la Nación o,
directamente, a través de los órganos que hacen parte
del Presupuesto General; (viii) naturaleza pública, ya
que son recursos que pertenecen al Estado aún cuando
1446
1447
no se cuentan como ingresos de la Nación, y no entran a

formar parte del presupuesto nacional; (ix) carácter
excepcional, en razón a que su regulación constituye
una excepción, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12
del artículo 150 constitucional; (x) sujeción al control
fiscal, por cuanto están sometidos a control que por regla
general ejerce la Contraloría General de la República; (x)
libertad de configuración del Legislador, ya que
conforme a lo dispuesto en el artículo 150-12 superior,
corresponde al legislador fijar el régimen de las
contribuciones parafiscales, lo que significa que tiene
competencia para determinar lo concerniente a su
recaudo, administración e inversión. (…)
7.2.1 En sentencia C-449 de 1992785, la Corte resaltó que el

contrato de administración con los Fondos de personas jurídicas de
derecho privado que administran los recursos provenientes de
contribuciones parafiscales reviste un carácter e importancia
especial, no en razón de la cuantía, sino principalmente en razón de
la importancia del objetivo de estos Fondos y la naturaleza
parafiscal de sus recursos. En este sentido, mencionó así mismo
que la exigencia de autorización del Congreso al Gobierno
Nacional para celebrar contratos en materia de administración
de recursos parafiscales por parte de fondos que constituyen
personas jurídicas de derecho privado, constituye una
excepción al estatuto general de contratación, se deriva de una
interpretación sistemática del artículo 150-9 y 189-20 de la
785
1447
1448
Carta Política, y se fundamenta en la importancia de estos

asuntos al constituir celebración de contratos de gran
magnitud que pueden comprometer la responsabilidad y la
soberanía de Colombia, y dada la naturaleza de recursos
parafiscales. En esa ocasión expuso la Corte:
“En el caso de los ingresos regulados en la Ley 9ª de 1991, se trata

de recursos provenientes de la industria cafetera que alimentan el
Fondo para ser invertidos en el sector …
Ahora bien, el contrato de administración del Fondo es especial

no tanto por la cuantía sino por la importancia del objetivo del
Fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal
de sus recursos”.
“19. La regla general en materia de autorizaciones de contratos

se rige por el estatuto general de contratación. Sin embargo, la
facultad del Congreso de “conceder autorizaciones al gobierno
para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar
bienes nacionales”, de que trata el artículo 150.9 de la Carta, es
una excepción al estatuto general de contratación.
Luego surge la pregunta de ¿por qué son necesarias estas

autorizaciones para celebrar ciertos negocios jurídicos?
La respuesta es simple: por la importancia del asunto. En efecto,

la enajenación de bienes nacionales, la negociación de
empréstitos y la celebración de algunos contratos de gran
magnitud tienen en común el hecho de que con ellos se puede
comprometer la responsabilidad y aún la soberanía de
Colombia.
1448
1449
Uno de tales contratos es precisamente el celebrado entre la

Nación y la Federación Nacional de Cafeteros para la
administración del Fondo Nacional del Café” (Resalta la Sala)
7.2.2 En igual sentido, en la sentencia C-273 de 1996786, la Corte

reiteró que cuando la administración de recursos parafiscales
corresponde a una persona de derecho privado, dicha
administración se cumple en virtud de un contrato entre la
Nación y la persona jurídica de derecho privado. En este sentido
sostuvo:
“Ha decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son

obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector
económico, y se destinan al mismo. Igualmente ha establecido
que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al
Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al
grupo o sector que los tributa.
En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una

contribución que, si bien reúne algunos de los elementos de la
parafiscalidad, está destinada a una persona jurídica de derecho
privado, como lo es la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del
Ministerio Público. Esta destinación es contraria a los principios de
la parafiscalidad.
Los recursos parafiscales son recursos públicos, son del

Estado. Cuando su administración corresponde a una persona
jurídica de derecho privado, tal administración se cumple en
786
M.P. Jorge Arango Mejía.
1449
1450
virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de

derecho privado.
La Constitución no autoriza el que se exija una contribución

parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los
particulares, como acontece en el caso que se analiza. En este
caso la facultad impositiva se ejerce, no a favor del Estado,
sino a favor de una persona jurídica de derecho privado.
Puede en consecuencia, afirmarse que la norma acusada es

contraria al numeral 12 del artículo 150 de la Constitución”
(Negrillas fuera de texto original)
Por lo anterior la Corte declaró inexequible el inciso 2º del artículo

31 del Decreto-Ley 717 de 1978, que establecía una contribución
parafiscal a los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio
Público, en razón de que no se podía establecer una contribución
parafiscal para ser entregada directamente a los particulares, sin
mediación de un contrato celebrado con la Nación, en el cual se
determinaran las condiciones para la administración de los recursos
públicos.
7.2.3 En otra ocasión, en la Sentencia C-678 de 1998, la Corte

advierte de manera clara que sólo existen dos formas de
administrar recursos parafiscales: por entes que forman parte
del presupuesto general de la Nación o por particulares en
virtud de un contrato celebrado con la Nación, y que el
Legislador tiene la facultad de determinar la persona privada que
se encargará del manejo, recaudo, administración y ejecución de
estos recursos. (…)
1450
1451
7.2.6 En suma, en relación con las contribuciones parafiscales y la

exigencia de autorización por parte del Congreso al Gobierno para
la suscripción de contratos con personas jurídicas de derecho
privado para la administración de los recursos parafiscales, la
jurisprudencia de la Corte ha realizado una interpretación
sistemática de los artículos 150-9, 189-20 de la Carta Política, y
con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, para determinar que (i)
dada la importancia y magnitud de estos contratos, (ii) el
carácter de contribuciones parafiscales que emanan de la
soberanía del Estado, (iii) su naturaleza de recursos públicos,
así como (iv) la finalidad de estos contratos destinados al
manejo, administración, recaudo y ejecución de estos
recursos, (iv) el Congreso debe autorizar al Gobierno para
celebrar el contrato de administración (v) cuando se trata de
personas jurídicas de derecho privado y que (vi) en desarrollo
de la libertad de configuración legislativa en esta materia,
tiene también la facultad para determinar la entidad de
carácter privado que vaya a administrar estos recursos, (vii)
siempre y cuando se garantice una estructura democrática y
participativa. (…)
8.2.2 Esta línea jurisprudencial fue reiterada por la Corte en la

sentencia C-651 de 2001787, en donde se consideró que en virtud
de la exigencia de regulación legal del régimen de administración,
recaudo e inversión de los ingresos provenientes de las
contribuciones parafiscales, el legislador se encuentra
787
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
1451
1452
plenamente facultado para señalar incluso la persona jurídica

de derecho privado que deba encargarse de la administración
de estos recursos, tal y como quedo expuesto ampliamente en
acápite anterior sobre las características de los recursos
parafiscales. En punto a este tema sostuvo:
“Ahora, dada la naturaleza excepcional de las contribuciones

parafiscales, cuando el Congreso de la República, como en
este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe señalar
su régimen, lo que implica que regule la administración, el
recaudo e inversión de sus ingresos, por lo que es
perfectamente válido, como ya lo ha dicho la Corte788 que el
legislador al expedir la ley que las establece determine con
todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de
esa administración de recursos públicos por parte de los
particulares y, en ese orden de ideas, la regla general por parte
del órgano legislativo al establecer contribuciones de carácter
parafiscal ha sido la de determinar la persona privada
encargada de la administración de sus recursos.” (Énfasis fuera
de texto)
Sobre este mismo tema, en otra oportunidad -sentencia C-132 de

2009789-, sostuvo la Corte:
“Conforme a lo dispuesto en el artículo 150-12 superior,

corresponde al legislador fijar el régimen de las contribuciones
parafiscales, lo que significa que tiene competencia para determinar
lo concerniente a su recaudo, administración e inversión,
788
Sentencia C-678 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
789
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
1452
1453
actividades que conforme al Decreto 111 de 1996, que compiló las

normas orgánicas presupuestales, pueden realizarse en virtud de
contrato que al efecto celebre la Nación, o directamente, a través
de los órganos que hacen parte del Presupuesto General, y en lo
que atañe al alcance de dicha facultad, la Corte en reiterada
jurisprudencia ha considerado que es lo suficientemente
amplia, al punto que en virtud de ella puede indicar la entidad
que se ocupará de administrar tales recursos, siempre y
cuando se entienda que ese señalamiento conlleva la garantía
de que los intereses del sector estarán representados
democráticamente y puedan intervenir en la administración de
esos recursos”. (Negrilla fuera de texto)
8.2.3 En Sentencia C-132 de 2009790, esta Corporación precisó que

el señalamiento del régimen legal de las contribuciones
parafiscales, implica la determinación de la administración,
recaudo e inversión, y enfatizó en que es necesario que sea el
propio legislador al expedir la ley el que estipule en detalle las
condiciones, modalidades y peculiaridades de la administración de
estos recursos por parte de los particulares, máxime si se tiene en
cuenta su carácter excepcional y de recursos públicos de estas
contribuciones. Así lo expresó la Corte:
“dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales,

cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe
señalar su régimen, lo cual implica que es el legislador quien
debe regular (i) su administración, (ii) recaudo e (iii) inversión,
790
1453
1454
tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su

naturaleza pública, por lo que se requiere que sea el legislador
al expedir la ley quien establezca y determine con todo detalle
las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa
administración de recursos públicos por parte de los
particulares”. (Negrilla fuera del texto original) (…)
9.3.1 La Sala reitera en esta oportunidad su jurisprudencia, en

relación con que de conformidad con una interpretación sistemática
de los artículos 150-12 y 338 superiores, con el artículo 29 del
Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el
Legislador se encuentra en la obligación de determinar el
régimen de estos recursos, el cual debe incluir la regulación en
detalle de las condiciones, modalidades y particularidades del
manejo, administración, recaudo, ejecución e inversión de los
recursos públicos provenientes de contribuciones
parafiscales, cuando estos vayan a ser administrados por
personas jurídicas de derecho privado, dada la naturaleza
excepcional de los recursos parafiscales, y el carácter público de
los recursos originados en estas contribuciones. Así mismo, reitera
la Sala su jurisprudencia en relación con la exigencia de los
principios de legalidad y de certeza de la obligación tributaria, lo
cual implica la determinación legal de los elementos del tributo, de
los sujetos pasivos y activos, de la base gravable y el hecho
generador del mismo, de conformidad con las consideraciones
expuestas en el presente fallo.”
1454
1455
3.2. La contribución parafiscal, otra excepción a la prohibición de

rentas de destinación específica.
Con base en lo expuesto por la actora, si los recursos de que trata

el literal d) del art. 43 de la Ley 30 de 1992 estuvieren en cabeza
del ICFES, constituyéndose en contribución parafiscal, en
momento alguno vulneraría la prohibición constitucional de
destinación específica de rentas nacionales, lo anterior por las
siguientes razones:
(i) Dichos recursos cumplirían a cabalidad con los requisitos de la

parafiscalidad791, por cuanto constituyen una contribución a cargo
de entidades pertenecientes a determinado sector económico- en
este caso la educación -, cuyos fondos se reinvierten en el mismo.
(II).En efecto, el artículo 43 de la ley 30 de 1992 literal d),

señalaba que eran recursos del ICFES el dos por ciento (2%) de
los aportes que por cualquier concepto recibieren del presupuesto
nacional las instituciones de Educación Superior, tanto estatales u
oficiales como privadas y de economía solidaria. Este porcentaje
sería deducido y girado al Instituto Colombiano para la Educación
Superior (Icfes). Dichos recursos serían destinados al
funcionamiento del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes) y a las actividades de fomento de la
Educación Superior. (…)
791
Ver entre otras las siguientes sentencias: C-959 de 2007, C-228 de 2009, C-1170 de
2004.
1455
1456
(iii) Así las cosas, al ser deducido un porcentaje (2%) de los

aportes del presupuesto nacional a las instituciones de
educación superior, ser girado al ICFES y este a su vez
revertirlo en el funcionamiento del Instituto y en las
actividades de fomento de la misma educación superior; se
cumplía a cabalidad con los presupuestos de la
parafiscalidad. Es decir, que el sector que contribuye sea
simultáneamente aquél que se favorece con la destinación
posterior de lo recaudado.
(iv) En este orden de ideas, teniéndose dichos recursos como

parafiscales, se excluye su forzoso ingreso al Presupuesto
General. En efecto, ha afirmado la Corte792 que los recursos
parafiscales, no obstante su carácter de recursos públicos,
no entran necesariamente a formar parte del Presupuesto
General de la Nación. Se diferencian de los ingresos corrientes
de la Nación, en cuanto que están afectos a la finalidad prevista
en la ley de su creación, y no pueden destinarse a la atención de
los requerimientos generales del Estado; y por otro, que su
manejo se realiza de manera autónoma, al margen, en general,
de las disposiciones que gobiernan la administración de los
recursos que sí hacen parte del presupuesto. Los recursos
parafiscales no son ingresos corrientes de la Nación.
792
Sentencias C-546 de 1994 y C-1170 de 2004.
1456
1457
(v) Por consiguiente, no haciendo parte dichos recursos

parafiscales del Presupuesto General, mal puede predicarse
de ellos la característica de renta nacional y menos aún la
prohibición de su destinación específica, que en este caso
recae en el mismo sector que la financia -la educación
superior-. Por ende, no se configura el supuesto establecido
en la norma constitucional, al tener una destinación que la
misma ley (art. 150-12 constitucional) ha indicado- ley 30 de
1992- orientada al mismo sector económico, en este caso el
de la educación superior.
6.3. De su parte, las contribuciones parafiscales son

gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de
remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan
a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico
determinado, tienen una destinación específica por ser utilizados
para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen,
no están sometidas a las normas de ejecución presupuestal y
son administrados por órganos que integran el mismo renglón
económico. Las contribuciones parafiscales han sido definidas en
el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional793,
según el cual:
793 Ley 225 de 1995, artículo 2º.
1457
1458
"Son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos

creados por ley, originados en pagos obligatorios con el fin de
recuperar los costos de los servicios que se presten o de
mantener la participación de los beneficios que se
proporcionen.
Estas contribuciones se establecerán para el cumplimiento de

funciones del Estado o para desarrollar actividades de interés
general.
El manejo y ejecución de estos recursos se harán por los

órganos del Estado o por los particulares, de acuerdo con la
ley que crea estas contribuciones.
Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se

deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se
constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen
y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio
contable, en la parte correspondiente a estos ingresos.
Se incorporarán al Presupuesto General de la Nación las

contribuciones parafiscales que ejecuten los órganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nación".
6.4. Sobre esta forma de gravamen la Corte794 ha explicado:
“Las contribuciones tienen las siguientes características: (i)

Surge de la realización actual o potencial de obras públicas
o actividades estatales de interés colectivo, en donde
necesariamente debe existir un beneficio para un individuo
o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que
1458
1459
reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está

destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio
obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar
que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las
tarifas de las [contribuciones] que cobren a los
contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que
les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la
opción de negarse a la inversión, por el contrario, se
encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho
que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es
progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito
obtenido”.
Además, la jurisprudencia ha explicado que la contribución

parafiscal es un instrumento para la generación de ingresos
públicos que afecta a un determinado y único grupo social o
económico (singularidad), que dirige su beneficio al propio grupo
gravado (especificidad). Sobre estas características la Corte795
ha dicho:
“… una condición esencial de la parafiscalidad, según la

Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación
exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio
o grupo que los tributa. Esa destinación es posible en la
medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo
1459
1460
homogéneo, identificable tanto para la imposición del tributo,

como para beneficiarse con la inversión de sus propios
recursos”.
6.5. Además, sobre los elementos de obligatoriedad, singularidad y

destinación sectorial o especificidad, la jurisprudencia796 ha
señalado:
“… la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres

elementos materiales, a saber:
1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia

obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de
la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el
Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su
cumplimiento.
2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso

parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y
único grupo social o económico.
3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o

sectores económicos o sociales determinados se revierten en
beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.
1460
1461
3. Las contribuciones parafiscales. Alcance de la facultad del

legislador para establecer su régimen jurídico.
3.1. El artículo 150-12 de la Constitución Política, habilita al

Congreso para establecer “excepcionalmente contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la
ley”; a estos gravámenes también se refieren los artículos 179-3
ibídem, sobre inhabilidad para ser congresista, así como el 338
ibídem, al señalar que en tiempo de paz, “solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones… parafiscales”.
Con base en los citados textos constitucionales, esta corporación

desde sus inicios ha identificado y establecido las características
de las contribuciones parafiscales, considerándolas expresión de
la soberanía fiscal en cabeza del Estado. En sentencia C-308 de
1994 (julio 7), M. P. Antonio Barrera Carbonell, expresó:
“En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la

parafiscalidad constituye un instrumento para la
generación de ingresos públicos, caracterizado como
una forma de gravamen que se maneja por fuera del
presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él-
afecto a una destinación especial de carácter
económico, gremial o de previsión social, en beneficio
del propio grupo gravado, bajo la administración, según
razones de conveniencia legal, de un organismo
autónomo, oficial o privado. No es con todo, un
ingreso de la Nación y ello explica porque no se
1461
1462
incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso

deja de ser producto de la soberanía fiscal, de
manera que sólo el Estado a través de los mecanismos
constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las
ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase
de contribuciones como ocurre también con los
impuestos. Por su origen, como se deduce de lo
expresado, las contribuciones parafiscales son de la
misma estirpe de los impuestos o contribuciones
fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los
beneficiarios potenciales y en la determinación de los
sujetos gravados.”
La sentencia C-152 de 1997 (marzo 19), M. P. Jorge Arango

Mejía, sistematizó los rasgos sobresalientes de la figura en
mención, de la siguiente manera:
“Según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto,

y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las
parafiscales son:
1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los

2a. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector

económico;
1462
1463
3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo,

gremio o sector económico que las tributa;
4a. Son recursos públicos, pertenecen al Estado,

aunque están destinados a favorecer solamente al grupo,
gremio o sector que los tributa;
5a. El manejo, la administración y la ejecución de los

recursos parafiscales pueden hacerse por personas
jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones
gremiales), en virtud de contrato celebrado con la
Nación, de conformidad con la ley que crea las
contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del
presupuesto general de la Nación’;
6a. El control fiscal de los recursos originados en las

7a. Las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo

consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso
para establecer ‘excepcionalmente, contribuciones parafiscales en
los casos y bajo las condiciones que establezca la ley’
3.2. Conforme a lo dispuesto en el artículo 150-12 superior,

corresponde al legislador fijar el régimen de las contribuciones
parafiscales, lo que significa que tiene competencia para
determinar lo concerniente a su recaudo, administración e
inversión, actividades que conforme al Decreto 111 de 1996, que
compiló las normas orgánicas presupuestales, pueden realizarse
1463
1464
en virtud de contrato que al efecto celebre la Nación o,

directamente, a través de los órganos que hacen parte del
Presupuesto General. Así lo reconoció esta Corte en sentencia C-
678 de 1998 (noviembre 18), M. P. Alfredo Beltrán Sierra:
“El artículo 150-12 de la Constitución Política faculta al

Congreso para establecer contribuciones parafiscales
‘… en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley’.
La norma citada faculta al Congreso para establecer por

medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones
parafiscales. En desarrollo de esta atribución
constitucional, fue expedido el Decreto 111 de 1996,
- Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuyo artículo
29 establece: ‘Artículo 29. Son contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social y económico y se
utilizan para beneficio propio del sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se
hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley
que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto
en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio.
Las contribuciones parafiscales administradas por los

órganos que formen parte del presupuesto general de
la Nación se incorporarán al presupuesto solamente
para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo
1464
1465
separado de las rentas fiscales y su recaudo será

efectuado por los órganos encargados de su
administración’.
Es abundante la jurisprudencia de la Corte

Constitucional, en las cuales se determinan las
parafiscales, que son obligatorias, que gravan
únicamente a un grupo, gremio o sector económico, y
que se destinan, exclusivamente en beneficio de ese
grupo.
Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996

contempla dos formas de administración de los
recursos parafiscales, a saber, los que se administran
por particulares en virtud de contratos que celebra la
Nación (inciso primero) y los que se administran por los
órganos que forman parte del Presupuesto Nacional
(inciso segundo), los primeros, es decir los
administrados por los particulares, no se incorporan en
el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos
sí se incorporan pero solo para registrar la estimación
de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta
Corporación, es principio esencial de la
parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los
ingresos corrientes de la Nación.
En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional

de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea
una renta de carácter parafiscal, debe señalar su
1465
1466
régimen, lo cual implica que regule su administración,

recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad
no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es
perfectamente válido que el legislador al expedir la
ley que las establece determine con todo detalle las
condiciones, modalidades y peculiaridades de esa
administración de recursos públicos por parte de
los particulares.” (No está en negrilla en el texto
original).
1.3. También ha precisado esta corporación797, que el

régimen de gestión de los recursos parafiscales del
sector agropecuario, al cual obviamente pertenece el
avícola, debe integrarse no sólo al contexto
constitucional vigente y a las reglas de manejo
presupuestal consagradas en el Estatuto Orgánico de
Presupuesto, compilado por el Decreto 111 de 1996,
sino especialmente con la Ley 101 de 1993, “general de
desarrollo agropecuario y pesquero”, que en aplicación
de los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, determina las
reglas básicas para el manejo de esa clase de
En sentencia C-191 de 1996 (mayo 8), M. P. Alejandro Martínez

Caballero, esta corporación expresó que conforme a la Carta
Política debe exigirse que las entidades que manejan
797 C-543 de 2001 (mayo 23), M. P. Álvaro Tafur Galvis.
1466
1467
contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y

directivos por medios democráticos, pues de esa manera se
busca que “… todos los intereses que conforman el sector
gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente
representados y puedan incidir en la forma de manejo de
tales recursos”; además así lo exige el principio de que no puede
haber impuesto sin representación (art. 338 Const.), “por lo cual
resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de
representación democrática en la elección de los directivos de las
entidades encargadas de manejar recursos parafiscales”. (…)
3.5. Ha precisado también la Corte, que la competencia

constitucional del legislador para determinar la entidad privada con
la cual habrá de celebrarse el contrato de administración de
recursos parafiscales, “emana tanto del artículo 150-12- que
habilita al legislador para establecer las condiciones dentro de las
cuales se realice la gestión de una determinada contribución
parafiscal, como del numeral 9 del mismo artículo constitucional,
que prevé que el Congreso puede autorizar al Gobierno para
celebrar contratos, en concordancia con el artículo 189-23, que
asigna al Presidente de la República la función de ‘celebrar los
contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la
ley’” 798.
3.6. Según la jurisprudencia de esta corporación, cuando el

legislador no señala la entidad con la cual se debe contratar
798 C-543 de 2001 (mayo 23), M. P. Álvaro Tafur Galvis.
1467
1468
la administración de fondos parafiscales, o la institución

inicialmente determinada no cumple los requisitos de
representatividad y escogencia democrática de los
correspondientes órganos de dirección, o esas características
han perdido su vigencia, “corresponderá al Gobierno la
designación de la misma”, evento en el cual si existen dos o
más entidades que reúnan idénticas condiciones de
representatividad nacional y organización y funcionamiento
internos democráticos exigidas, debe escoger, “con
observancia del principio de transparencia”, a cualquiera de ellas,
regla que también debe aplicarse cuando conforme a las cláusulas
estipuladas en los respectivos contratos se venza el término de los
mismos799.
3.7. En suma, las contribuciones parafiscales, que emanan de

la soberanía fiscal del Estado, y que como rentas tributarias
se recaudan de determinado sector para destinarse en su
propio beneficio, con arreglo a las finalidades de interés
público previstas en la ley que las establece, pueden ser
administradas por la entidad de carácter privado que el
legislador determine en desarrollo de la competencia que le
atribuye la Carta, siempre y cuando garantice una estructura
democrática que permita a los gravados con la contribución
parafiscal, su participación efectiva en la administración y
recaudo del gravamen. (…)
1468
1469
2. (…)
Por último, debe recordarse que la facultad del legislador para

determinar la entidad administradora de recursos parafiscales no
es absoluta e ilimitada, pues para garantizar la efectividad de
valores y principios constitucionales, como la democracia
participativa (arts. 1° y 2° Const.), debe garantizar que “todos
los intereses que conforman el sector gravado
parafiscalmente se encuentren adecuadamente
representados y puedan incidir en la forma de manejo de
tales recursos”800; criterio que ha sido incorporado por esta
Corte en los referidos pronunciamientos, al exigir que la entidad
seleccionada deba cumplir condiciones de representatividad
nacional, con organización y funcionamiento democráticos.”
“3.1 (…)
“En cuanto a las contribuciones parafiscales, se ha señalado que: -

tienen carácter obligatorio; -afectan sólo a un grupo determinado
de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados; -no hacen parte del
presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y
específica; -cuando tales recursos son administrados por órganos
que forman parte del Presupuesto General de la Nación, se
incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la
800 C-678 de 1998.
1469
1470
estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas

fiscales.”
“7.9 (...)
“La jurisprudencia constitucional ha venido decantando el

concepto de contribución parafiscal, para señalar que se trata de
unos recursos de naturaleza pública, en cuanto que se originan en
la capacidad impositiva del Estado, pero que no ingresan al
Tesoro Público, en la medida en que corresponden a un gravamen
que recae exclusivamente sobre un sector de la economía y cuyo
producto está destinado a ser invertido exclusivamente en
beneficio del mismo sector.” (...)
“La Corte, en la Sentencia C-1067 de 2002 precisó que "[l]as

contribuciones parafiscales, por su parte, tienen carácter
obligatorio, afectan sólo a un grupo determinado de personas
cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con
los recursos recaudados, no hacen parte del presupuesto nacional
y tienen una destinación concreta y específica." Agregó la Corte
que "[e]s importante anotar que cuando tales recursos son
administrados por órganos que forman parte del Presupuesto
General de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente
con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un
capítulo aparte de las rentas fiscales." (...)
1470
1471
“A partir de las anteriores consideraciones, la Corte, de manera

expresa, ha señalado que las contribuciones parafiscales no son
ingresos corrientes de la Nación Sentencia C-308 de 1994.” (...)
“Por las razones anotadas no prospera el cargo conforme al cual

la exclusión de las contribuciones parafiscales del concepto de
ingresos corrientes de la Nación es contraria a la Constitución.”
“Naturaleza parafiscal de los recursos que manejan las Cajas

de Compensación familiar. Interés legítimo del trabajador
frente al subsidio familiar (…)
Ahora bien, por la forma como fueron concebidos por el legislador

los recursos que manejan las Cajas de Compensación deben
considerarse rentas parafiscales, tal como lo ha señalado la
jurisprudencia de la Corte:
"...las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas

son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su
fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo
150 numeral 12 y en el 338 idem. Todos estos recursos son
parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede
ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en
la ley.
“Como ya lo tiene establecido esta Corporación, "la

parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en
1471
1472
forma obligatoria de un sector económico para ser

reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de
la sociedad..."801
“No son impuestos porque no se imponen a todos los

contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna
entidad pública bajo el principio de universalidad ni son
distribuidos por corporación popular alguna.
“No son tampoco renta de destinación específica porque

simplemente no son renta estatal sino recursos de los
trabajadores en tanto que sector.
“Mucho menos constituyen salario porque no son una

contraprestación laboral directamente derivada del trabajo y
como retribución del servicio.
No obstante, habría que precisar que estas contribuciones son

rentas parafiscales atípicas si se repara en el elemento de la
destinación sectorial, toda vez que han sido impuestas directamente
por el legislador en cabeza de determinado grupo socio económico -
los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los
trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la jurisprudencia
constitucional el concepto de grupo socio-económico supera la
noción de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y
en cuanto el beneficio que reporta la contribución no sólo es
susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han
pagado, sino que también puede extenderse a quienes en razón de
los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con
1472
1473
el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los

bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de
la administración y ejecución de tales contribuciones.802
En su condición de rentas parafiscales los recursos del subsidio

familiar no generan una contraprestación individual para sus
destinatarios sino, todo lo contrario, para el sector o grupo
económico al que ellos pertenecen. Sobre este tópico la
jurisprudencia ha dicho:
“No es una característica de la parafiscalidad la de que los

sujetos pasivos de la contribución sean exactamente y de
manera individual quienes reciban los beneficios derivados de la
reinversión de los recursos captados. La correspondencia que
exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre
personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el
contribuyente individualmente considerado reciba una retribución
directa y proporcional al monto de su contribución, sino que el
sector que contribuye sea simultáneamente aquél que se
favorece con la destinación posterior de lo recaudado”. 803 (…)
Por lo tanto, lo esencial no es que el beneficiario del subsidio

familiar individualmente considerado reciba una retribución directa
y proporcional al monto de su contribución, como lo plantea
equívocamente el actor, sino que los recursos captados de los
empleadores, dada su naturaleza pública, sean reinvertidos en
802 Sentencia C-711 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.

1473
1474
beneficio de todos los trabajadores, entendidos éstos como una

sola colectividad. (…)
Por tanto, no le asiste razón al demandante cuando afirma

que la norma acusada está obligando a los trabajadores a
arriesgar el dinero de “su” subsidio en estas obras y
programas, además porque ha quedado claramente
establecido que sobre los recursos parafiscales que manejan
las Cajas de Compensación Familiar los beneficiarios no
tienen un derecho subjetivo equiparable al que se ejerce
sobre la propiedad privada sino, por el contrario, un interés
legítimo de que las sumas recaudadas por ese concepto sean
aplicadas en actividades que favorezcan a la clase
trabajadora, tal como lo pretende la norma que se revisa.”
“2. Los recursos parafiscales no hacen parte del presupuesto

general
El artículo 150, numeral 12, de la Constitución consagra la facultad del

Congreso de la República para establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley. De otro lado, el artículo 338 de la Carta
establece que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales y parafiscales.
Las contribuciones parafiscales han sido definidas en el artículo 29 del

Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto- como
1474
1475
"gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan

a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para
beneficio del propio sector".
Agrega la norma que el manejo, administración y ejecución de estos

recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los
crea y dice que se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que
los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del
ejercicio contable.
También estipula la disposición orgánica que "las contribuciones

parafiscales administradas por los órganos que formen parte del
Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto
solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo
separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración ( Ley 179 de 1994, art. 12; Ley
225 de 1995, art. 2)".
Así las cosas, los recursos parafiscales no forman parte del Presupuesto
General de la Nación. Su inclusión tiene por objeto únicamente registrar la
cuantía de estas contribuciones.
La naturaleza de las contribuciones parafiscales ha sido definida por

esta Corporación en varias de sus sentencias.
Se ha sostenido, por ejemplo:
“...en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la

parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de
ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen
que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones
1475
1476
se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter

económico, gremial o de previsión social, en beneficio del
propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de
conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o
privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica
porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por
eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que
sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente
diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos)
puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre
también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de
lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma
estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su
diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su
destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados”. (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-308 de 1994. M.P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell).
Igualmente, se ha expresado:
“...la teoría de la hacienda pública ha desarrollado

prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son
ciertamente unívocas existe en todas ellas un denominador
común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la
economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector
económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen
del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial
de los recursos parafiscales es su especial afectación.
1476
1477
(…)
La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se

encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos,
dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del
Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni
inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de
otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica
y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho
gremio o comunidad.
(…)
De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En

primer lugar que el término "contribución parafiscal" hace
relación a un gravámen especial, distinto a los impuestos y
tasas. En segundo lugar, que dicho gravámen es fruto de la
soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria
a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o
necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En
tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos,
semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés
general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran
a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo,
que los recursos recaudados pueden ser verificados y
administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado.
Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un todo

a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado
durante medio siglo el concepto de parafiscalidad y que esta
Corte tendrá en cuenta para decidir los cargos que en la
1477
1478
demanda se formulan”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-

040 de 1993. M.P.: Dr Ciro Angarita Barón Q.E.P.D).
Tercer aspecto. (…)
El núcleo de la acusación es el siguiente: si se tiene en cuenta que

las contribuciones parafiscales por definición tienen una asignación
específica, y por lo tanto no tienen el carácter de recursos tributarios,
pues "...se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen
parte del presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico
especial y por lo tanto no pueden entenderse como recursos fiscales
del Estado..."804, incluirlas en la Ley Anual de Presupuesto,
confundidas con los recursos fiscales, las desvirtúa como tales, pues
desconociendo las disposiciones del artículo 359 de la Carta
Política, el legislador les da el mismo tratamiento que a las rentas
fiscales y las somete, tácitamente, al mismo régimen para su
ejecución, el cual va en contravía de la agilidad, eficacia y flexibilidad
que se requiere para el manejo de las mismas.
La Corte Constitucional ha admitido que las contribuciones

parafiscales se incorporen en el presupuesto nacional; no
obstante, ha hecho énfasis en que ello no significa, que por ese
sólo hecho, transformen su naturaleza, por eso ha dicho que la
incorporación sólo puede operar para efectos de su
804 Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Borda.
1478
1479
administración, sin que con ello se modifique su origen y

destinación.
"...las contribuciones parafiscales tienen determinadas

características que las hacen ciertamente diferentes a
otros tipos de gravámenes y especialmente a los
impuestos. Si una norma cuenta con las características
propias de una contribución parafiscal, no por el solo
hecho de aparecer en el presupuesto debe entenderse que
se trata de una renta nacional, siempre que conserve todas
las características propias de las rentas parafiscales y que
su inclusión en el presupuesto obedezca
fundamentalmente a la necesidad de asegurar las
condiciones para su adecuado manejo, administración y
control." (Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993,
M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
De otra parte, el artículo 342 de la Constitución Política

consagra el principio de universalidad presupuestal, el cual
consiste "...en que todas las rentas y todos los gastos, sin
excepción, figuren en un presupuesto"805; la importancia de
dicho principio radica en que su realización permite el control político
y operativo del presupuesto, e impide la introducción de figuras que
no corresponden a la filosofía y principios de un Estado Social de
Derecho; el cumplimiento de ese principio justifica la incorporación
de las contribuciones parafiscales, pues si bien ellas no hacen parte
805Waline Marcel, citado por Restrepo, Juan Camilo en "Hacienda Pública", pag.203,
Universidad Externado de Colombia, Santa Fe de Bogotá,1994
1479
1480
del presupuesto nacional, ni entran a engrosar su monto global, son

ingresos públicos, que se establecen en desarrollo de la soberanía
fiscal del Estado y gravan a un segmento específico de la población
cuyos intereses serán cubiertos con esos recursos.
Es claro entonces, que la incorporación per-sé de las

contribuciones parafiscales en la ley anual de presupuesto, no
contraría las disposiciones del artículo 359 de la Carta Política,
pues, se reitera, ello no implica que se transforme su
naturaleza, y mucho menos que a ellas se les aplique el régimen
propio de los recursos fiscales; las contribuciones parafiscales
tienen origen legal y al ser creadas el legislador las caracteriza
de manera precisa, determinando al efecto los elementos que
las configuran; así, la normas que las crean y las regulan deben
establecer, inequívocamente, el segmento de población que
será gravado con ellas, la destinación que se les dará, y el
organismo que se encargará de su recaudo y ejecución, siendo
de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones,
las cuales no se desvirtúan por el sólo hecho de incorporarlas a
la ley anual de presupuesto, siempre que así se proceda sólo
para efectos de su administración, lo que implica, como
expresamente lo ha establecido el legislador a través de la Ley
225 de 1995, que solamente se incluyan con el objeto de
registrar la estimación de su cuantía.
Al parecer, para el demandante, la violación del artículo 359 de la

C.P. se desprende del desconocimiento, por parte del legislador, del
principio superior en ella consagrado, de que no habrá rentas
nacionales con destinación específica, dado que las contribuciones
parafiscales no se incluyeron en las excepciones que el
Constituyente relacionó en el mismo precepto. La Sala no
1480
1481
encuentra procedente tal interpretación, pues el artículo

mencionado regula lo correspondiente a las "rentas
nacionales", y las contribuciones parafiscales, dada su
caracterización, no tienen cabida en ese concepto, luego
tampoco podrían constituirse en excepción.
En lo relativo a la inclusión de las contribuciones parafiscales

que percibe el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, en su
presupuesto de gastos para la vigencia de 1996, vale aclarar,
que de conformidad con las disposiciones del artículo 1o. de la
ley 119 de 1994, por la cual se reestructuró dicha entidad, ella
es un establecimiento público del orden nacional, con
personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa, y como tal, de conformidad con lo establecido
en el artículo 352 de la Carta Política, la aprobación,
modificación y ejecución de su presupuesto está sujeta a la
regulación de la ley orgánica de presupuesto.
De ahí se deriva, que las contribuciones parafiscales que percibe el

SENA, establecidas en el numeral 4 del artículo 30 de la citada ley
119 de 1994, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 179 de
1994, norma orgánica de presupuesto vigente el 20 de diciembre de
1995, que establecía que el presupuesto de rentas debía contener,
entre otras, la estimación "... de las contribuciones parafiscales...
de los establecimientos públicos", debieran ser incluidas en el
numeral 1804 del articulo 2o. de la ley 224 de 1995, ley anual de
presupuesto, sin que fuera necesario, como lo pretende el
demandante, que el legislador lo hiciera en capítulo separado, pues
no existía en esa fecha norma orgánica que así lo dispusiera.
1481
1482
De otra parte, como lo ha señalado esta Corporación, la inclusión de

las contribuciones parafiscales en la ley anual de presupuesto, es
una decisión que le corresponde adoptar al legislador en las normas
que las crean y regulan:
"... no es pues inconstitucional que esas leyes ordenen la

inclusión de la contribución parafiscal en el presupuesto
puesto que, como lo ha señalado la Corte, el legislador
tiene la posibilidad de hacerlo, ya que la Constitución no
ordena ni prohibe la incorporación de esos ingresos en el
presupuesto." (Corte Constitucional, Sentencia C-546 de
1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
“1 (...) c) Contribuciones parafiscales (…)
“De ahí que se diferencian evidentemente las tasas y las

contribuciones parafiscales en los siguientes aspectos:
“En primer término, en la tasa se está frente a una recuperación

total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio
público, al paso que en la contribución parafiscal no se recobra
ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente por
parte del Estado. En segundo lugar, la tasa es un mecanismo de
financiamiento de algunos servicios públicos de carácter
administrativo. En cambio, la contribución parafiscal financia
actividades que no son servicios públicos.”
1482
1483
8.7.1. Características de la parafiscalidad

Las contribuciones parafiscales tienen siete características a
saber: obligatoriedad, singularidad, destinación específica,
condición de contribución, naturaleza pública, regulación
excepcional y sometimiento al control fiscal. La Corte
Constitucional define estas características de la siguiente manera
“3. (…)
“Como características de los recursos parafiscales se han

identificado por la jurisprudencia las siguientes: “… su
obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en
ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o
singularidad, en cuanto sólo grava a un grupo, sector o gremio
económico o social; su destinación específica, en cuanto redunda
en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa;
su condición de contribución, teniendo en cuenta que no
comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa
fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al
Estado aún cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello
no ingresan al presupuesto nacional; su regulación excepcional,
en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de la
Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de
recursos públicos, la Contraloría General de la República,
directamente o a través de las contralorías territoriales, debe
verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto
en las normas que los crean.Sentencia C-349 de 2004 “ (…)
1483
1484
8.7.2. De las inversiones forzosas y las contribuciones

parafiscales
Sobre este particular la Corte se pronunciado de la siguiente
manera en la Sentencia C-870 de 2003:
8.2(…)
Sobre el particular, salta a la vista el yerro conceptual que

embarga la argumentación del demandante al reclamar un tal
nexo de causalidad. En efecto, nótese que la relación que él pide,
en el mejor de los casos sólo tendría cabida en el campo de las
contribuciones parafiscales, donde, en términos del Estatuto
Presupuestal: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social y económico y se utilizan para
beneficio del propio sector”. Por contraste, los TRD, como
cualquiera otra especie de inversión forzosa, no tienen las
características de una contribución parafiscal.
A título ilustrativo puede constatarse que las diferencias entre la

inversión forzosa y la contribución parafiscal son varias,
observándose entre otras las siguientes: (i) desde el punto de vista
de su identidad fiscal, mientras que la primera hace parte de los
recursos del crédito, la segunda es independiente de los mismos;
(ii) la inversión forzosa no es un tributo, al paso que la contribución
parafiscal tiene una relación tangencial con el mismo; (iii) desde el
punto de vista de su integración al presupuesto público, mientras
que la inversión hace parte éste, la contribución parafiscal no; (iv)
la inversión forzosa entraña un título valor, la contribución
1484
1485
parafiscal no; (v) contable y fiscalmente la inversión forzosa se

refleja en el activo y en el patrimonio del sujeto que la adquiere;
por su parte la contribución parafiscal disminuye el activo del
adquirente sin compensación patrimonial.
Así, dada su disímil naturaleza jurídica, fiscal y contable, nada

obliga al Congreso de la República a cumplir con una tal relación
de causalidad. Por el contrario, con apoyo en la libertad de
configuración legislativa que lo anima, bien puede el Congreso
ejercer su poder intervensionista dentro del circuito económico en
pos de fines constitucionales como los que signan la presencia de
los TRD, señalando al efecto los sujetos pasivos de la adquisición
forzosa sin más imperativos que el respeto y acatamiento de los
valores, principios, derechos y deberes que establece el orden
jurídico superior. Respeto y acatamiento que en el presente caso
se cumplen adecuadamente.
Aduce también el actor un quebranto del derecho a la igualdad,

por cuanto en su opinión, el artículo 45 acusado hizo extensiva la
inversión forzosa en TRD a sujetos distintos de los
establecimientos de crédito, “que ninguna responsabilidad tienen
en la crisis del sistema UPAC”; concretamente: los fondos
comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por
las sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por
las sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión
administrados por las sociedades administradoras de inversión;
ninguno de los cuales tiene el carácter de establecimiento de
crédito, según su particular parecer.
Pues bien, según se ha visto, el común denominador de los

sujetos pasivos de la inversión es su pertenencia al sector
1485
1486
financiero y no la calidad de establecimientos de crédito, así como

tampoco el haber tenido alguna responsabilidad en la crisis del
sistema UPAC. De lo cual se infiere que la norma cuestionada no
proyecta un contenido que pudiera dar al traste con el derecho a la
igualdad o con el principio de equidad frente a las cargas públicas.
Por lo tanto, su exequibilidad será declarada en relación con los
cargos formulados.
8.7.3. Naturaleza de los recursos del Fondo Nacional del Café

Los recursos que administra el Fondo Nacional del Café son
públicos por cuanto provienen de una contribución parafiscal, es
decir, son producto del uso del poder soberano del Estado y en
consecuencia deben ejecutarse de conformidad con la ley que los
creó. Por tratarse de recursos públicos en ningún caso pertenecen
al patrimonio de la Federación de Cafeteros. Dice así la Corte
“4.6 (...)
“Debe admitirse entonces, que la Federación Nacional de

Cafeteros administra, no obstante tener la condición de
persona jurídica de derecho privado, unos recursos públicos
que son los que integran el Fondo Nacional del Café. Y debe
tenerse en cuenta, así mismo, que dichos recursos se
canalizan para sufragar los gastos e inversiones que
demandan la ejecución de los programas que asumió la
Federación como delegataria del Estado "para la defensa,
protección y fomento de la industria cafetera colombiana
1486
1487
(contrato de 20 de Dic/78), actividades estas que

indudablemente constituyen funciones públicas.”
“Los criterios precedentemente expuestos, impiden aceptar, dentro

de una sana lógica jurídica, el criterio de que los recursos del
Fondo Nacional del Café no constituyan recursos públicos, sino,
como lo pretende el demandante, recursos de la Federación de
Cafeteros, en virtud de ser producto de cuotas o contribuciones
parafiscales. La parafiscalidad es un fenómeno jurídico de alcance
tributario y no un título o un modo de adquirir la propiedad.”
SENTENCIA C-840/03
“FONDO NACIONAL DEL CAFÉ- 3.1. La contribución cafetera es

una renta parafiscal. Desde antes de la expedición de la ley 9ª de
1991, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia se había
pronunciado en dos ocasiones sobre la naturaleza jurídica de los
recursos provenientes de la industria cafetera que alimentaban el
Fondo Nacional del Café. Así en sentencia del 14 de octubre de
1970, con ponencia del Magistrado José Gabriel de la Vega, la
mencionada Corporación se expresó en los siguientes términos:
“Si bien es cierto que la totalidad de los impuestos sobre
exportación del café ha de entregarse a la Federación, también
resulta claro que esa misma totalidad se destinará “a la protección
y defensa del café”. La Federación, en consecuencia, al recibir
estos fondos no los transforma en elementos integrantes de su
patrimonio privado, pudiendo disponer de ellos libremente con
pérdida de su naturaleza oficial. Los recibe para cumplir una
actividad estatal que el Gobierno, por disposición de la ley, le
confía, a atinente a la protección y defensa del café, mediante una
1487
1488
serie de actos, constitutivos de la administración de un impuesto,

cuyo recaudo debe invertirse en cantidad igual a su importe.” El 10
de Noviembre de 1977 ese mismo Tribunal, con ponencia del
Magistrado Guillermo González Charry, decidió que era exequible
la Ley Anual de Presupuestos para 1977, en la parte que excluía
del presupuesto los recursos parafiscales destinados a la industria
del café: “Si en el caso que ahora se estudia, existen las leyes
creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la
industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su
percepción, se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias
leyes a las que se hace referencia disponen, como se ha dicho,
que la Federación perciba, reciba e invierta directamente el
producto de esos tributos, en el fin indicado, mediante contratos
celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial de
percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y
preestablecido que, como lo ha dicho repetidamente la Corte,
hace parte de la tarea oficial.. Hasta este momento no se recibe
ningún quebranto de la Constitución”. (…) “La Corte
Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia, ha dilucidado la
naturaleza jurídica de dicha contribución cafetera, con lo cual en la
actualidad no existen dudas al respecto. Así en sentencia C-449
de 1992, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez
Caballero, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el artículo 33 parcial de la Ley 9ª de 1991,
consideró lo siguiente: “Hoy el Fondo Nacional del Café arbitra los
recursos de que trata la Ley 9a. de 1991, en sus artículos 19 a 26,
que reformaron las siguientes materias: el gravamen establecido
en el artículo 5º de la ley 66 de 1942 - impuesto de pasilla -; el
impuesto de exportación del café consagrado en el artículo 226
1488
1489
del Decreto 444 de 1967 - modificado por el Decreto 2374 de

1974-; y el impuesto de retención del café a que hace alusión el
artículo 63 del Decreto 444 precitado. En el caso de los ingresos
regulados en la Ley 9a. de 1991, se trata de recursos provenientes
de la industria cafetera que alimentan el Fondo para ser invertidos
en el sector... Ahora bien, el contrato de administración del Fondo
es especial no tanto por la cuantía sino por la importancia del
objetivo del Fondo en la economía nacional y por la naturaleza
parafiscal de sus recursos. La parafiscalidad es una técnica de la
finanzas públicas que nace en Francia y se desarrolla luego en el
mundo con diversos contenidos. Sin embargo en todos los casos
la parafiscalidad tiene un común denominador: son recursos
extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser
invertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la
sociedad.” (…) “Más recientemente, en sentencia C-543 de 2001,
con ponencia del Magistrado Álvaro Tafur Galvis, a propósito del
examen de una demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los artículos 20 y 33 ( parciales ) de la Ley 9 de 1991, el
artículo 4 de la Ley 66 de 1942, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972
y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, reiteró su jurisprudencia
sobre la naturaleza jurídica de la contribución cafetera, en los
siguientes términos: “Las características patrimoniales de los
recursos que conforman el Fondo Nacional del Café y la
constitucionalidad de las los artículos 4° de la Ley 66 de 1942 y 20
y 33 de la Ley 9 de 1991. Como varios de los intervinientes y el
Señor Procurador han postulado la declaratoria de
constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas-
artículos 4 de la Ley 66 de 1942 y 20 de la Ley 9 de 1991- por
cuanto en ellas se alude a que “la propiedad” de bienes y recursos
1489
1490
corresponde a la Federación Nacional de Cafeteros y, de manera

especifica a los comités departamentales y municipales de
Cafeteros, para que se precise que bajo cualquier circunstancia
los recursos y bienes a que ellas se refieren pertenecen al Estado
Colombiano.”
8.7.4. Incorporación al Presupuesto General de la Nación de

las contribuciones parafiscales
A pesar de tratarse de recursos públicos las contribuciones
parafiscales no están sometidas a la obligación de ser
incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, salvo que la
ley de creación así lo disponga. La incorporación al presupuesto
no altera su naturaleza, aun cuando el Gobierno puede decidir el
monto a incorporar. Las facultades de comprometer el
presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto se
ejercerán de acuerdo con la ley que las crea. Las sentencias de la
Corte Constitucional así lo precisan:
“3 (...) De otro lado, la Constitución no prohíbe en ninguna parte

que la ley ordene la inclusión de los recursos parafiscales en el
presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por razones de
conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la
información sobre todas las contribuciones creadas por los
órganos de elección popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por
consiguiente, no es inconstitucional una ley que ordene la inclusión
de una contribución parafiscal en el presupuesto, siempre y
1490
1491
cuando esa incorporación no afecte los elementos definitorios del

recurso parafiscal.”
“F.1” (...) “Si una norma cuenta con las características propias de
una contribución parafiscal, no por el solo hecho de aparecer en el
presupuesto debe entenderse que se trata de una renta nacional,
siempre que conserve todas las características propias de las
rentas parafiscales y que su inclusión en el presupuesto obedezca
fundamentalmente a la necesidad de asegurar las condiciones
para su adecuado manejo, administración y control.” (...)
Cuando en la ley que crea la contribución parafiscal se obliga a su

incorporación al Presupuesto el Gobierno decide el monto a incluir
en los términos establecidos en la ley Orgánica del Presupuesto.
También existe la obligación de su incorporación al presupuesto si
el órgano que la administra hace parte del Presupuesto General
de la Nación. Dice así la sentencia de la Corte Constitucional:
“3.” “1.” (…)
“Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que la incorporación,

cuando corresponda, de los recursos parafiscales al presupuesto,
se haga al margen de lo previsto en las normas orgánicas que
regulan la actividad presupuestal, ni que en ese campo se alteren
1491
1492
las competencias del Congreso y del Gobierno en relación con la

elaboración del presupuesto, para limitarlas al deber de incluir, sin
modificaciones, el proyecto que en relación con los recursos
parafiscales haya sido elaborado por la respectiva entidad
administradora.” (…)
“De este modo, si bien los recursos parafiscales administrados por

entidades que hagan parte del presupuesto se incorporan a éste
sólo para efectos de determinar su cuantía, la estimación de los
mismos a fin de incorporarlos al proyecto de presupuesto
corresponde al gobierno, a partir del anteproyecto que sobre el
particular le presente la respectiva entidad.” (…)
“Por su parte, la formulación del proyecto General de Presupuesto

corresponde al Gobierno, el cual para ese efecto debe tener como
punto de partida el anteproyecto presentado por las distintas
entidades, lo que garantiza que el proceso consulte la realidad tal
como es percibida por los directamente afectados, pero incorpora
las consideraciones macroeconómicas y de política fiscal que
guían la acción del Gobierno.” (…)
“En todo ese proceso es natural que el gobierno introduzca

modificaciones a los anteproyectos que le hayan sido
presentados, por razones técnicas, o de política fiscal, o para
adecuarlos a los objetivos del plan de desarrollo y para hacerlos
compatibles con los principios que rigen el proceso presupuestal.”
“5.” (…)
“En la medida en que, en los términos del artículo 3 del Decreto

111 de 1996, el SENA es una entidad que hace parte del
1492
1493
Presupuesto General de la Nación, la totalidad de sus recursos

debe incorporarse al presupuesto General de la Nación, en el
aparte correspondiente a los presupuestos de los establecimientos
públicos. Pero en cuanto hace a las mencionadas contribuciones
parafiscales, tal incorporación se hará únicamente a efectos de
estimar la cuantía de los recursos.”
8.8. De los ingresos notariales

La Corte Contitucional ha precisado sobre este tipo de ingresos en
4.(…)
Para la Corte esta acusación queda resuelta precisamente en lo

dicho en la sentencia C-574 de 2003, pues, al declarar inexequible
la expresión “al notario” del artículo 112 de la Ley 788 de 2002,
queda claro que en la cuenta única notarial se depositarán todos
los ingresos que obtenga el notario con destino a los fondos o
cuentas parafiscales del notariado, a la DIAN, a la
Superintendencia de Notariado y Registro y a los demás
organismos públicos, pero se excluye la obligación de depositar
allí los ingresos del notario. (…)
Desde esta perspectiva, no infringe el artículo 333 de la Carta la

exigencia de la apertura de la cuenta única notarial, tal como
quedó en la mencionada sentencia, pues, si en esta cuenta,
excluyendo los ingresos del notario, se depositan los dineros
destinados de una u otra manera a la Tesorería General de la
Nación, resulta razonable y proporcionado que el legislador, de
acuerdo con las circunstancias del caso, establezca la exigencia
1493
1494
de la cuenta única como una de las herramientas de control (no la

única como se explicó en la mencionada sentencia), para
garantizar que la totalidad de estos ingresos lleguen a las arcas
del tesoro, en forma oportuna, lo que redundará en el
mejoramiento de los recursos del Estado, tema que se relaciona
directamente el concepto de “bien común”, contemplado en el
artículo 333 de la Constitución.
En consecuencia, no prospera el cargo de violación del artículo

333 de la Constitución, en cuanto a la obligación de que en la
cuenta única se depositen todos los ingresos que reciba la notaría,
salvo los destinados al notario
8.9. De las tasas y el precio público

Se entiende por tasa la exacción obligatoria creada por la ley a fin
de recuperar los costos de los servicios públicos que se presten a
quién haga uso de ellos, lo cual significa que el pago de la tasa
implica una inmediata contraprestación. La contraprestación
inmediata y el cobro exclusivo por la prestación de un servicio
público diferencian las tasas de las contribuciones parafiscales. La
Corte Constitucional dice sobre el particular en la Sentencia C-169
de 2014:
35. Las tasas, en contraste, se identifican por las

características que ha señalado la Corte, entre otras, en la
sentencia C-402 de 2010.806 En las tasas, la prestación
806
Sentencia C-402 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En ese caso, la Corte Constitucional
declaró inexequible una norma –establecida en la Ley 160 de 1994- que contemplaba
una tasa, tras advertir que no fijaba directamente la tarifa de la misma, sino que defería
1494
1495
económica necesariamente tiene origen en una imposición

legal. El cobro nace como recuperación total o parcial de los
costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio
público. La retribución pagada por el contribuyente guarda
relación directa con los beneficios derivados del bien o
servicio ofrecido. Los valores que se establezcan como
obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del
uso de dicho bien o servicio. Aun cuando el pago de las tasas
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades
de interés público o general, su reconocimiento se torna
obligatorio cuando el contribuyente provoca su prestación,
por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a
partir de una actuación directa y referida de manera inmediata
al obligado. El pago de estos tributos es, por lo general,
proporcional, pero en ciertos casos admite criterios
distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).807
su determinación en una autoridad administrativa, sin fijar el sistema y el método para

ello. La Corporación tuvo que definir primero si el citado tributo era una tasa, y
concluyó que sí, luego de mostrar que respondía a cada una de esas características
citadas en el cuerpo de la presente providencia.
807
Sentencia C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y
Antonio Barrera Carbonell). La Corte debía decidir, como parte del problema, si un
tributo recaudado por una Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que una
tasa. Entonces definió las tasas en términos coincidentes con los que acaban de
señalarse: “[…] Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por
el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el
servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de
los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio
mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. || Toda
tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro,
que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio
público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que
se presta. || La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él. || Bien importante es anotar que las consideraciones de orden
político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos,
1495
1496
Por su parte, en la reciente sentencia C-402 de 2010, se definió

tasas como “aquellos ingresos tributarios que se establecen en la
ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los
cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de
los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de
una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés
general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia
naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente
por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto
público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente,
tan sólo se origina a partir de su solicitud808”. Esta definición ha
iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por

tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de
oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.”
808
Con anterioridad, en sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), esta
Corporación se refirió a las tasas de la siguiente manera: “Son aquellos ingresos
tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen
exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que
genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una
remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. // Toda tasa
implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro,
que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio
público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público
que se presta. // La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el
Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes,
independientemente de su iniciativa, dan origen a él. // Bien importante es anotar que
las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen
tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable
de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil,
dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo”.
Por otra parte, en cuanto a la cobertura de la recuperación de costos, en sentencia C-
1371 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), luego de reiterar el fallo anteriormente
citado, se señaló: “De lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se
1496
1497
permitido que la jurisprudencia809 de esta Corte concluya que se

está ante una "tasa" siempre que un gravamen cumpla con las
siguientes características:
i) En virtud de disposición de rango legal, el Estado cobra un

precio por un bien o servicio ofrecido;
ii) El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda
servicio ofrecido;
iii) El precio pagado guarda relación con la recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado,
directa o indirectamente prestar una actividad o servicio
público o producir un bien;
iv) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar
el acceso a actividades de interés público o general, su
reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la
solicitud del contribuyente, por lo que las tasas
indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una
actuación directa y referida de manera inmediata al
obligado;
v) El precio cubre los gastos de funcionamiento y las
previsiones para amortización y crecimiento de la
inversión;
retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de éste

gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la
recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por
la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya conservación está a cargo del
Estado. Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado, sino
también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En
este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador
General de la Nación, en cuanto a la clasificación del concurso económico’ establecido
en la norma acusada, como una tasa contributiva”.
809
Entre otras, sentencias C-040 de 1993, C-1179 de 2001 y la propia C-402 de 2010.
1497
1498
vi) Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo:

Tarifas diferenciales)810.
16. Las tasas, por su parte, se identifican por las características

que ha señalado la Corte, entre otras, en la sentencia C-402 de
2010.811 En las tasas, la prestación económica necesariamente
tiene que originarse en una imposición legal. El cobro nace como
recuperación total o parcial de los costos que le representan al
Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, o autorizar
el uso de un bien de dominio público. La retribución pagada por el
810
Una de las formas en que se ha definido este concepto por la jurisprudencia
constitucional se encuentra en la sentencia C-927 de 2006, en la que se manifestó: “En
este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las
siguientes características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una
actividad, un bien o servicio público810; (iii) La retribución pagada por el
contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio
ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede]
permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv)
Los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se
deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su
reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente,
por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación
directa y referida de manera inmediata al obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por
regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos,
como por ejemplo, con las tarifas diferenciales”.
811
Sentencia C-402 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En ese caso, la Corte Constitucional declaró
inexequible una norma –establecida en la Ley 160 de 1994- que contemplaba una tasa,
tras advertir que no fijaba directamente la tarifa de la misma, sino que defería su
determinación en una autoridad administrativa, sin fijar el sistema y el método para ello.
La Corporación tuvo que definir primero si el citado tributo era una tasa, y concluyó que
sí, luego de mostrar que respondía a cada una de esas características citadas en el cuerpo
de la presente providencia.
1498
1499
contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados

del bien o servicio ofrecido. Los valores que se establezcan como
obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso
de dicho bien o servicio. Aun cuando el pago de las tasas resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el
contribuyente provoca su prestación, por lo que las tasas
indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación
directa y referida de manera inmediata al obligado. El pago de
estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos
casos admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas
diferenciales).812
8.4. Las tarifas previstas en el artículo 12-11 de la Ley 1324 de

2009 responden a la naturaleza jurídica de las tasas
812
tributo recaudado por una Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que una tasa.
Entonces definió las tasas en términos coincidentes con los que acaban de señalarse: “[…]
Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero
sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. || Toda tasa implica
una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el
caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público
específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.
|| La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
1499
1500
En relación con el carácter de las tarifas previstas en el artículo

12-11 de la Ley 1324 de 2009, correspondientes a los costos de
los servicios prestados por el Icfes en el ejercicio de sus
funciones, no parece haber dudas entre los demandantes e
intervinientes de su carácter fiscal, y la remisión que hace el
mismo legislador a la Ley 635 de 2000, en la cual se fija el sistema
y el método para que el Icfes fije las tarifas por concepto de los
servicios que presta, así lo confirma. No obstante, la Corte deberá
dilucidar previamente si se trata, en el caso concreto, de un
impuesto, de una tasa o de una contribución parafiscal, para luego
abordar la resolución del problema jurídico planteado.
Los tributos han sido reconocidos por la jurisprudencia

constitucional “como aquellas prestaciones que se establecen por
el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio,
destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e
inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad
813
y equidad (arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)”. La Corte ha
identificado en el sistema fiscal colombiano actual la existencia de
por lo menos tres (3) clases de tributos, a saber: los impuestos, las
814
tasas y las contribuciones , los cuales tienen características
815
propias que los diferencian.
813
Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa; SPV y AV. Jaime Araújo Rentería). Ver también la sentencia C-927
de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
814
En sentencia C-546 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero), este Tribunal
precisó que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991 es más clara que la Constitución
derogada en materia de Hacienda Pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada
por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si
bien una interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos
de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para
1500
1501
Por otra parte, esta Corte también ha reconocido la existencia de

contraprestaciones que al no tener la naturaleza de ingresos
tributarios del Estado, no es posible predicar de ellas la
vulneración del principio de legalidad tributaria, como en efecto
ocurre con el precio público.
El precio público ha sido definido por la jurisprudencia

constitucional como una contraprestación que tiene como
finalidad remunerar la utilización de bienes y servicios del Estado
y que se caracteriza por “proceder de la libre iniciativa de un
tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se
refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P. art. 15 inciso 4°),
mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos
tributarios de los no tributarios (C.P. art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a
veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12),
mientras que en otras ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones
parafiscales (C.P. art. 154 inc. 2°)”. En el mismo sentido, se pronunció esta
Corporación en sentencia C-711 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería). Ahora bien, hoy
en día, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la
clasificación tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras impositivas como
“las exacciones”, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector
específico de la población a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo
origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que éstos
desarrollan. Así, por ejemplo, en sentencia C-1148 de 2001 (MP. Alfredo Beltrán Sierra)
este Tribunal reconoció que por fuera de las habituales categorías de tributos pueden
existir otros de carácter especial, como lo es la denominada “tarifa de control fiscal”. En
sus propias palabras, la Corte manifestó: “hay que decir, que no le asiste razón al actor,
porque la “tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de
“tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen” (inciso 2º del artículo 338 de la Constitución), tal como lo entiende el
demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad
impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada
individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267, inciso 1º de la Carta).”
815
En relación con las características de los tributos que existen en el sistema fiscal, se
pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de 1993 (MP. Ciro
Angarita Barón); C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango
Mejía y Antonio Barrera Carbonell); C-545 de 1994 (MP. Fabio Morón Díaz); C-577 de
1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-1371 de 2000 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-
1067 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-1114 de 2003 (MP: Jaime Córdoba
Triviño); C-1170 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-1171 de 2005 (MP. Álvaro
Tafur Galvis); C-536 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-927 de 2006
(MP. Rodrigo Escobar Gil).
1501
1502
particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de

utilidad por el uso o la explotación de un bien de propiedad
816
exclusiva del Estado.” Así lo entendió la Corte Constitucional en
la sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil), donde
definió que en el campo específico de las comunicaciones, en
materia de habilitación para el uso del espectro electromagnético,
debe interpretarse la contraprestación exigida como un precio
público, derivado de la autonomía de la voluntad de las partes con
fundamento en la relación contractual que se establece entre un
particular y el Estado. De hecho, “el beneficiario en el caso de los
precios públicos asume el compromiso de pagar una
remuneración como contraprestación conmutativa por un bien o
servicio que se demanda siempre de forma voluntaria, en aras de
obtener una ventaja o utilidad económica frente al resto de la
población como beneficio derivado de la cancelación de dicha
erogación pecuniaria.”
Más adelante, la Corte puntualizó que “las contraprestaciones que

surgen por el permiso para el uso del espectro electromagnético,
por la autorización para la instalación de redes de
telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman la
prestación de los servicios de transmisión de datos, tienen la
naturaleza de ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la
expedición de un título habilitante de raigambre voluntario o
contractual, sujeto a la previa y expresa aprobación del Estado.
No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su
fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa
de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de
816
Sentencia C-927 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
1502
1503
utilidad por el uso o la explotación de un bien de propiedad

exclusiva del Estado, el cual, en este caso, son los canales
radioeléctricos y demás medios de transmisión. Las
contraprestaciones previstas en las disposiciones acusadas no
reúnen los caracteres que identifican a una tasa tributaria, sino
que, por el contrario, corresponden como se señaló previamente a
817
un precio público.”
En esta misma sentencia la Corte diferenció las tasas del precio

público, así:
“(i) Aun cuando la tasa y el precio público comparten el mismo

supuesto de hecho, cual es que el Estado cobra un precio por un
bien o servicio ofrecido; en el caso de la tasa la obligación que se
impone surge como “recuperación de los costos” que le
representan al Estado, directa o indirectamente, garantizar el
acceso permanente a una actividad, bien o servicio de interés
público, tal y como lo reconoce expresamente el artículo 338
Superior; mientras que, en el caso del precio público la
contraprestación que se causa no se origina a título de costo, sino
como remuneración obvia por la utilización exclusiva de un bien de
817
Sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Reiterada en la sentencia C-
403 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa): “En conclusión, las contraprestaciones
que surgen por el permiso para el uso del espectro electromagnético, por la
autorización para la instalación de redes de telecomunicaciones y por las concesiones
que legitiman la prestación de los servicios de transmisión de datos, tienen la
naturaleza de ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la expedición de un
título habilitante de raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa
aprobación del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su
fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de un particular que
pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotación de un
bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en este caso, son los canales
radioeléctricos y demás medios de transmisión.”
1503
1504
dominio público, como lo es, en este caso, el espectro

electromagnético.
(ii) La tasa como recuperación de los costos del servicio, excluye

el reconocimiento de una utilidad económica a favor del Estado,
por lo que se entiende que el precio pagado por el contribuyente
guarda relación directa con los costos en que incurre el Estado y
818
con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. Por el
contrario, el precio público constituye un derecho de contenido
económico cuyo titular es la Administración Pública, como
contraprestación de la habilitación que ésta realiza para permitirle
a un particular el uso y la explotación de un bien de propiedad del
Estado. Así las cosas, mientras que la tasa es equivalente al
costo, el precio público es sinónimo de rentabilidad.
(iii) Si bien la tasa tan sólo resulta obligatoria a partir de la solicitud

del servicio o del bien público por parte del contribuyente, es claro
que su finalidad es garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, las cuales se demandan generalmente por toda
la comunidad, dando lugar a que se presente lo que la doctrina
denomina la coacción interna del tributo, tal y como ocurre, por
ejemplo, con el pago de peajes o la cancelación de las tasas
aeroportuarias, de servicio aduaneros y ambientales. En cambio,
el precio público siempre se origina por el interés de un particular
de acceder al uso o explotación económica de un bien del Estado,
818
Precisamente, en sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), la Corte
manifestó: “se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes
características: El Estado cobra por un bien o servicio ofrecido. Éste guarda relación
directa con los beneficios derivados. (..) El precio cubre los costos en que incurre la
entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las
previsiones para amortización y crecimiento de la inversión”. En el mismo sentido:
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia
del 24 de octubre de 2002. Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13408.
1504
1505
sin que la Administración Pública se encuentre obligada a su

otorgamiento, como ocurre, por ejemplo, cuando un particular
pretende obtener una concesión o licencia para la prestación de
servicios postales o el logro de una autorización o permiso para
acceder a los canales radioeléctricos y demás medios de
transmisión.
(iv) Como ya se dijo, la tasa al tener como fuente el poder de

imperio del Estado somete su creación al principio de legalidad
(origen ex lege); mientras que el precio público se origina en una
relación contractual y voluntaria (origen ex contractu), cuyas partes
son la entidad estatal que ofrece un bien o servicio y el particular
que asume la obligación económica de pagar el precio por acceder
a la explotación y aprovechamiento del mismo. En este sentido,
como previamente se demostró las concesiones, autorizaciones o
permisos en materia de telecomunicaciones surgen por virtud de
una relación eminentemente contractual.
(v) La cuantía de la tasa como modalidad tributaria no debe

sobrepasar la capacidad contributiva del contribuyente (C.P. arts.
95 y 363); a diferencia del precio público en el que se somete su
señalamiento al principio de libertad. Así se reconoce, en el caso
de las telecomunicaciones, entre otros, en los artículos 32 y 33 de
la Ley 80 de 1993, previamente citados.”
(…)
En el caso que nos ocupa, la Corte encuentra que las tarifas bajo
estudio, correspondientes a los costos de los servicios prestados
por el Icfes en el ejercicio de sus funciones, no se ajustan a la
noción de impuesto, porque (i) son una contraprestación exigible
1505
1506
sólo a la persona natural o jurídica que solicite la prestación de los

servicios ofrecidos por el Icfes o quien haga sus veces, mientras
que los impuestos se cobran indiscriminadamente a todo
ciudadano; (ii) tienen una destinación específica, pues se dirigen
en forma íntegra a “fortalecer el sistema de evaluación educativa,
819
expandiendo la cobertura y calidad de servicios de evaluación” ,
en cambio, los dineros recaudados en virtud de los impuestos no
tienen una destinación específica, por el contrario, una vez
pagado el impuesto, el Estado dispone de él indiscriminadamente,
sin destinarlo a un servicio público específico, sino a las arcas
generales, para atender todos los servicios necesarios; y (iii) se
cobran a cambio de los servicios prestados por el Icfes, en tanto
los impuestos no tienen una relación directa e inmediata con un
beneficio recibido por el contribuyente.
Tampoco se ajustan a la noción de contribución porque (i) las

tarifas en cuestión responden a una contraprestación directa, es
decir, al costo que generan los servicios prestados por el Icfes a
una persona natural o jurídica, en tanto que en la contribución
parafiscal los beneficios obtenidos están destinados a satisfacer
las necesidades de un grupo de personas determinado con
intereses comunes; (ii) ingresan al presupuesto estatal, mientras
que la contribución parafiscal no; y (iii) no son obligatorias porque
queda a discrecionalidad del interesado decidir si adquiere o no el
bien o servicio que preste el Estado, en cambio, la contribución
parafiscal es obligatoria para el grupo de personas sobre la que
recae.
819
Inciso 12 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009. En la Ley 635 de 2000 se establece
el sistema y el método para que el Icfes fije las tarifas por concepto de los servicios que
presta.
1506
1507
En consecuencia, la Corte encuentra que la naturaleza jurídica de

las tarifas previstas en el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009,
responde a la de las tasas, porque se trata de ingresos tributarios
establecidos unilateralmente por el Estado, exigibles cuando la
persona natural o jurídica decide utilizar los servicios prestado por
el Icfes, con el propósito de recuperar total o parcial los costos que
genera la prestación de los mismos, de manera que tales servicios
se autofinancian mediante la remuneración que se paga a la
entidad administrativa que los presta. (…)
En relación con las tasas, ha sostenido:
“(i) La prestación económica necesariamente tiene que

originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como
recuperación total o parcial de los costos que le representan
al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un
bien o servicio público820; (iii) La retribución pagada por el
contribuyente guarda relación directa con los beneficios
derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el
artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir
que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren
a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten”; (iv) Los valores que se
establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad
que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v)
Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el
820
En relación con esta característica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: “El
precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los
gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la
inversión”. (Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13.408).
1507
1508
acceso a actividades de interés público o general, su

reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la
solicitud del contribuyente, por lo que las tasas
indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una
actuación directa y referida de manera inmediata al
obligado821; (vi) El pago, por regla general, es proporcional,
pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por
822
ejemplo, con las tarifas diferenciales.”
6.2. A su vez, las tasas son prestaciones pecuniarias que

constituyen remuneraciones de los particulares por los
servicios prestados por el Estado, en principio no son
obligatorias, pues el interesado puede optar por tomar o no el
respectivo bien, como también utilizar o no el
correspondiente servicio, sus tarifas son fijadas por
autoridades administrativas, tales tarifas no necesariamente
comprenden el total del servicio prestado, las tasas hacen
parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía
821
En cuanto a esta característica, en sentencia C-1171 de 2005 (MP. Álvaro Tafur
Galvis), este Tribunal puntualizó: “la doctrina suele señalar que las tasas se diferencian
de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa
por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del
presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado.”
822
Ibídem.
1508
1509
es proporcional al costo del servicio y son administrados por

el Estado. Sobre las tasas ha señalado la jurisprudencia823:
“ … se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan

las siguientes características: (i) La prestación económica
necesariamente tiene que originarse en una imposición
legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial
de los costos que le representan al Estado, directa o
indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio
público; (iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda
servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al
disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades
fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les
presten”; (iv) Los valores que se establezcan como obligación
tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización
de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de
interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna
obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo
que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de
una actuación directa y referida de manera inmediata al
obligado; (vi) El pago, por regla general, es proporcional,
pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por
ejemplo, con las tarifas diferenciales”.
1509
1510
“3.1” (…)
“A su vez se ha dicho que se denomina "tasa" a un gravamen

que cumpla con las siguientes características: -constituyen el
precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en
principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la
opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es
que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se
genera la obligación de pagarla; -Su finalidad es la de
recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario
guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese
bien o servicio; -ocasionalmente caben criterios distributivos
como las tarifas diferenciales; -un ejemplo típico son las tarifas
de los servicios públicos.”
2.5. Corresponde ahora analizar las acusaciones formuladas

por el actor contra la mencionada disposición y, en tal virtud, se
exponen los siguientes razonamientos:
El análisis concreto de los cargos lleva a definir si el Estado

puede establecer el pago de tasas para la recuperación total o
parcial de los costos por la prestación de los servicios públicos
y, concretamente, para la reposición de los gastos que implica
la renovación de la cédula de ciudadanía.
- Desde luego que mediante la ley puede imponerse dicho

tributo con amparo en el principio de solidaridad y en la llamada
1510
1511
soberanía tributaria de que goza el Estado, en virtud de los

cuales tiene la atribución de establecer cargas tributarias para
asegurar "...el financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad" (art. 1º.,
95, 338 C.P.).
Sin embargo, si bien es necesario reconocer que en gran parte

las rentas del Estado provienen de la imposición de tributos,
ello no implica que todos los servicios estatales, asi supongan
un costo para aquél, deban ser retribuidos por la vía de la
imposición de una tasa.
- El Estado no puede convertir en regla general la recuperación

de los costos de todos los servicios que presta mediante el
mecanismo de la tasa, hasta el extremo de buscar a toda costa
la recuperación de los gastos en que incurra para atenderlos,
aun de aquéllos que corresponden a funciones esenciales que
buscan asegurar el ejercicio de los derechos políticos. Lo
contrario equivaldría al absurdo de que una persona tuviera
que pagar por el derecho a ser ciudadano.
No ofrece duda alguna que la Nación y las entidades

territoriales, gozan de la potestad para establecer, a través de
sus órganos de representación popular, tasas a cargo de los
usuarios por la prestación de servicios públicos, y
específicamente los domiciliarios, e inclusive para subsidiar a
los usuarios de éstos últimos, (arts. 338 y 368). En
consecuencia, es posible no exigir el pago del costo por los
servicios que el Estado presta a los usuarios de un servicio
público, que desde luego les confiere un provecho económico
directo, con mucha más razón resulta jurídica y racionalmente
1511
1512
aceptable que se exima a los ciudadanos del pago por el

servicio de cedulación, pues, como se ha dicho éste constituye
una función esencial del Estado dirigida a proteger la
democracia, mediante la implementación de los medios
adecuados para que el ciudadano ejercite sus derechos
políticos.
- La tasa se entiende como "una modalidad intermedia de

ingreso público colocado entre el precio y el impuesto. El
mecanismo que estructura el precio es el del valor de cambio o
como equivalencia total de la contrapartida, y el sistema que
estructura el impuesto es la detracción como contrapartida
indirecta, colectiva y sin equivalencia, en tanto que el
mecanismo propio de la tasa es el cambio imperfecto por
defecto o contrapartida de parcial equivalencia. Y mientras que
el beneficio logrado mediante el precio es radicalmente
oneroso, y el beneficio individual obtenido en la prestación de
servicios financiados con el impuesto es gratuito, en la tasa el
beneficio es parte oneroso y en parte gratuito"824
Así pues, la tasa no puede entenderse entonces como una

medida destinada a lograr la recuperación forzosa de todo
gasto público en que incurre el Estado, porque ello es así sólo
cuando la erogación cumplida entrañe una contrapartida directa
y personal limitada normalmente al costo contable, es decir, a
una contraprestación de parcial equivalencia, por un servicio
prestado. El servicio debe reportar la satisfacción de una
necesidad colectiva generalmente asumida como pública,
porque la tasa constituye una contrapartida del ciudadano y no
824 Ramírez Cardona Alejandro, Hacienda Pública, edición 1998, pag. 213.
1512
1513
se genera, como podía pensarse, únicamente por el hecho de

que el Estado hubiere incurrido en un gasto. (…)
2.7. En conclusión, según las consideraciones precedentes la

Corte estima que la expresión "renovaciones" en cuento ella
supone que al ciudadano se le deba cobrar un costo por la
sustitución de la cédula es violatoria de la Constitución. En tal
virtud, será declarada inexequible.
No se estudia el cargo relativo a la violación del principio de

igualdad porque la Corte considera que para adoptar la
decisión de fondo son suficientes los razonamientos ya
expuestos.
“Tasa. La O.E.A. y el B.I.D., al diseñar un modelo de Código

Tributario describen la tasa así: "Tasa es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y
potencial de un servicio público individualizado en el
contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al
servicio que contribuye al presupuesto de la obligación."
“El concepto del Ministerio Público cita opinión del profesor

Abel Cruz Santos "...las tasas, también llamadas derechos,
provienen de servicios públicos que no obligan a los asociados;
sólo los pagan las personas que los utilizan. Se consideran
como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado.
1513
1514
Contrariamente a lo ocurrido con el impuesto, que no supone

para quien lo paga contraprestación de ninguna clase."
“1.” (...) “b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se

establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen
exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio
público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación
total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio
público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración
que se paga a la entidad administrativa que lo presta.”
“Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el

Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de
razón suficiente: Por la prestación de un servicio público
específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio
público que se presta.”
“La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el

Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de
quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.”
“Bien importante es anotar que las consideraciones de orden

político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los
servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo
contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar
las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El
criterio es eminentemente administrativo.” (...)
1514
1515
8.10. De los fondos especiales. Con y sin personería jurídica

Se entiende por fondos especiales las exacciones obligatorias
creadas por la ley a un grupo específico de contribuyentes para el
cumplimiento de una función pública, así como los recursos de los
fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Estos
fondos no pueden entenderse como una facultad para afectar
cualquier tipo de rentas. La Corte Constitucional precisó sobre el
23. En este caso se puede notar que concurren las tres

condiciones necesarias y suficientes de toda contribución
parafiscal (obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial). En
esa medida, al tributo acusado debe dársele el carácter de tal.
Ahora bien, no pierde de vista la Corte que esta contribución
parafiscal se incluye, dentro del presupuesto, en un fondo
especial. Esto indica que su recaudo no se incorpora en la cuenta
de las contribuciones parafiscales. Los fondos especiales están
previstos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto como cuentas
distintas de las que aglutinan las contribuciones parafiscales.
Como lo dice el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el
presupuesto de rentas contiene, por una parte, la estimación de
los ingresos corrientes de la Nación; y por otra “las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga
parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de
capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional” (Dcto 111 art. 11. Énfasis añadido). La pregunta
que debe hacerse esta Corte es si ese hecho, relativo a la forma
de ordenación presupuestal de la cuota de bomberos, puede
alterar su naturaleza tributaria de contribución parafiscal.
1515
1516
24. Para decidir ese punto, conviene tener presente que los
fondos especiales-de acuerdo con esta Corte- se explicaron en los
debates parlamentarios en los que fueron introducidos, como una
suerte de categoría residual dentro del presupuesto de rentas,
creada para incorporar estimaciones por ingresos no susceptibles
de clasificarse precisamente en las demás cuentas del
presupuesto público.825 Aunque esa fue la causa original de su
establecimiento, el legislador decidió caracterizar dichos fondos de
un modo más amplio y comprehensivo, y dispuso que estaban
llamados a contener concretamente “los ingresos definidos en la
ley para la prestación de un servicio público específico, así como
los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el
legislador” (Dcto 111 de 1996 art. 30). No se previó, en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, que a los fondos especiales no
pudieran conducirse las estimaciones por contribuciones
parafiscales, o que al inscribirlas en esa categoría perdieran su
atributo de gravamen parafiscal. Al contrario, quedó claro que en
los fondos especiales cabrían, entre otros, los ingresos que
tuvieran como fin asegurar la prestación de un servicio público
825
Sentencia C-009 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño. Unánime). En ese caso se dijo
que fue la Ley 225 de 1995 la que “introdu[jo] la figura de los fondos especiales con el
fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas
que operaba en el momento de su aprobación”. Sobre el propósito de esa categoría, se
refirió en esa misma providencia el siguiente: Esta circunstancia fue considerada tanto en
la elaboración como en la aprobación del correspondiente proyecto de ley. Sobre el
particular, en la exposición de motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal
de la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la
nación recursos como los fondos sin personería jurídica, las rentas para el sector justicia
consagradas en las Leyes 55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993, los recursos provenientes
de la utilización de las plantas térmicas temporalmente en poder de la Nación y en general
algunos recursos que no son ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro
de la definición de contribuciones parafiscales”. [Gaceta del Congreso No. 242 de 1995,
pág. 8].
1516
1517
específico. Si una contribución parafiscal tiene ese fin, no está en

conflicto con el Estatuto Orgánico del Presupuesto que los
ingresos estimados en virtud suya se incorporen –como ocurre en
el presente caso- en fondos especiales.
7.3. Las premisas anteriores guardan un evidente vínculo

conceptual con la exigibilidad de la reserva de iniciativa
gubernamental respecto de las disposiciones legales que crean
fondos especiales, categoría a la que pertenece el Fondo Mixto
materia de estudio.
El criterio dirimente en este aspecto radica en la diferenciación

entre los fondos especiales, también denominados fondos cuenta
y los fondos entidad. De acuerdo con lo regulado por el artículo 30
EOP, son fondos especiales en el orden nacional, “…los ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio público
específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería
jurídica creados por el legislador.” Se trata, en ese orden de ideas,
de una clasificación de rentas nacionales sui generis, en tanto se
diferencia de los ingresos tributarios y no tributarios, que prevé el
legislador orgánico con el ánimo de otorgar soporte jurídico a
determinadas modalidades de concentración de recursos públicos.
La Corte tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de la

naturaleza jurídica de los fondos especiales en dos sentencias
que han resuelto demandas contra algunos segmentos del
artículo 30 EOP. Así, en la decisión C-009/02, ante la acusación
1517
1518
que los fondos especiales desconocían la prohibición

constitucional de la fijación de rentas de destinación específica, se
señaló que “… el artículo 358 de la Constitución Política y los
artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en
ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios
(impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas y
multas) y otros ingresos, constituidos por contribuciones
parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de
los establecimientos públicos del orden nacional. || Como se
aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto los
fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos
corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la
clasificación de las rentas estatales. || Así mismo, los fondos
especiales constituyen una de las excepciones al principio de
unidad de caja,826 principio definido de la siguiente manera en el
artículo 16 del Decreto 111 de 1996: “Con el recaudo de todas las
rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la
Nación”. (…) La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111
de 1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos
especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de
ingresos que las constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley
para la prestación de un servicio público específico, y 2) los
ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados
por el legislador. || El artículo demandado no crea, menciona ni
afecta algún impuesto en particular sino que se limita a señalar
826
De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones
parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional no están comprendidos dentro del principio de unidad de caja.
1518
1519
genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial, sin

especificar la naturaleza de tales ingresos. En este orden de
ideas, el artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no consagra ni
afecta renta tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, excluye la posibilidad de
vulneración del artículo 359 de la Carta Política en cuanto una
norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de
destinación específica si no contiene ella una renta determinada,
de carácter tributario.827”
La comprensión de los fondos especiales como modalidades

diferenciadas de rentas nacionales fue reiterada por la Corte en
la sentencia C-066/03. En esa oportunidad, la Sala ratificó lo
expresado en precedencia para concluir que los fondos
especiales no contrariaban la definición constitucional de
ingresos corrientes, prevista en el artículo 358 C.P. Al respecto
consideró que “[e]n la medida en que, como se ha precisado en
esta providencia, la exclusión de determinada renta del
concepto de ingresos corrientes de la Nación en función de su
destinación específica, solo resulta contraria a la Carta cuando,
tal destinación específica también lo sea, no cabe declarar, en
abstracto, la inconstitucionalidad de las norma que contemplan
la posibilidad de los fondos especiales como clasificación
independiente de los ingresos del presupuesto, sino que se
requeriría examinar, en cada caso, las leyes que regulan tales
827
En la sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón se dijo: “En
anteriores ocasiones esta Corporación había señalado que una interpretación sistemática
de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de
destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos
nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales”.
1519
1520
fondos, para determinar si sus previsiones son compatibles con

la Constitución o no. || Así, resultaría contrario a la Constitución
que el legislador regulase dentro de los fondos especiales,
recursos que por su naturaleza revistan la condición de
ingresos corrientes de la Nación, y que, ni por su origen, ni por
sus características, guarden una específica relación de
conexidad con el fin señalado para el respectivo fondo. Pero,
por el contrario, sería válida la clasificación de unos ingresos
como pertenecientes a un fondo especial, cuando los mismos,
desde su origen, obedezcan a la necesidad de atender un
servicio determinado, que se financia con cargo a ellos. Pero
eso, se repite, solo puede establecerse en el análisis concreto
de cada uno de tales fondos.”
7.4. Los fondos especiales difieren de otras modalidades de

afectación de recursos, estas sí con naturaleza institucional,
como son los denominados fondos cuenta. Estos fondos, si bien
guardan similitud con los fondos especiales en lo que respecta
a su función de distribución de recursos públicos para un
propósito definido, difieren radicalmente en que estos, como se
indicó, son una modalidad particular de clasificación de las
rentas nacionales, mientras aquellos son asimilados a una
entidad pública, en virtud que cuentan con personería jurídica.
Estas diferencias fueron dilucidadas por la Corte en la sentencia

C-713/08, que reiteró el precedente aplicable sobre el particular,
a propósito del control automático de constitucionalidad de la
norma estatutaria que reformó la Ley 270/96 con el objeto de
crear el Fondo para la Modernización, Descongestión y
1520
1521
Bienestar de la Administración de Justicia. En esa decisión se

puso de presente que la jurisprudencia constitucional ha
concluido que en aquellos casos en que el legislador decide
introducir un fondo y le confiere en la norma correspondiente
personería jurídica, se está ante un fondo entidad, que no
puede comprenderse como una simple categorización de
ingresos públicos, sino como una reforma que incide en la
estructura de la administración.
Para arribar a esta conclusión, la Corte se basó en las

consideraciones que fueron realizadas en la sentencia C-650/03,
expresadas en razón de las objeciones gubernamentales contra
un proyecto de ley que disponía la creación del Fondo Mixto
Antonio Nariño para el Desarrollo del Periodismo, censuras
basadas en tópicos análogos a los analizados en el asunto de la
referencia. Así, se señaló por el Pleno que “[e]n cuanto a su
definición conceptual, en la Sentencia C-650 de 2003, MP. Manuel
José Cepeda, la Corte explicó que los fondos especiales “son un
sistema de manejo de cuentas, de acuerdo a los cuales una
norma destina bienes y recursos para el cumplimiento de los
objetivos contemplados en el acto de creación y cuya
administración se hace en los términos en éste señalados”, cuyos
recursos están comprendidos en el presupuesto de rentas
nacionales. || En aquella oportunidad la Corte también explicó que
un fondo con personería jurídica no es equiparable a un fondo
especial que constituye una cuenta (sin personería jurídica). De
esta manera, el primero se asimila a una entidad de naturaleza
pública que hace parte de la administración pública y por tanto
modifica su estructura, mientras el segundo se refiere al sistema
1521
1522
de manejo de recursos y por lo tanto no tiene personería jurídica.

No obstante, un fondo-entidad puede tener dentro de sus
funciones la administración de un fondo-cuenta. (…) De esta
manera, la creación de un Fondo-entidad implica la modificación
de la estructura de la administración nacional, lo que hace
necesario el cumplimiento de las normas constitucionales
especiales en cuanto la creación debe ser efectuada por el
legislador y contar con la iniciativa o el aval del Gobierno (arts.
150-7 y 154). Además, conforme a lo previsto el artículo 50 de la
Ley 489 de 1998, que desarrolla el artículo 150-7 de la Carta
Política, “la ley que disponga la creación de un organismo o
entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y
estructura orgánica y así mismo determinará el soporte
presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del
Ministerio de Hacienda”. || Así las cosas, el Legislador debe
señalar los elementos esenciales relativos a la entidad, como, por
ejemplo, de los órganos de dirección y administración, su
integración, el régimen jurídico, el soporte presupuestal, entre
otros”.
Como se observa, la Corte ha identificado un vínculo entre la

configuración, por mandato del legislador, de fondos entidad y la
obligatoriedad del aval gubernamental en esos casos, de acuerdo
a lo previsto en el artículo 154 C.P. Esto en razón a que, contrario
a como sucede con los fondos especiales, los fondos entidad son
modificaciones a la estructura de la administración, derivadas de
la inclusión de un nuevo cuerpo institucional. A su vez, también
debe resaltarse que el principal factor diferenciador entre los
institutos mencionados es que en los fondos entidad prexiste la
1522
1523
decisión del el legislador de conferirles personería jurídica, lo que

otorga el carácter institucional antes señalado. (…)
8.4. Llevados estos argumentos a la resolución del segundo

problema jurídico de esta decisión, se tiene que, en primer lugar,
el artículo 30 EOP no prevé una regla de derecho según la cual
los recursos que integran los fondos especiales deban ser
exclusivamente de índole nacional, como lo plantea el Gobierno
en la objeción propuesta. A este respecto, se encuentra que la
definición del legislador orgánico se restringe a señalar que
“[c]onstituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio público
específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería
jurídica creados por el legislador.” De esta definición no puede
colegirse válidamente que exista la mencionada exclusividad de
fuentes, sino que antes bien es compatible con la posibilidad que
existan fondos especiales conformados con ingresos del orden
territorial o, incluso, de naturaleza mixta.
Precisamente una modalidad de fondo cuenta mixto es el previsto

en la norma objetada, la cual indica que los recursos de naturaleza
pública del Fondo provendrán de tres vías específicas, a saber (i)
recursos del presupuesto general de la Nación; (ii) recursos del
presupuesto del Departamento de Antioquia; y (iii) recursos del
presupuesto del Municipio de Medellín. Por ende el legislador, en
uso de la competencia señalada en el artículo 150-11 C.P.,
estipuló un fondo cuenta con diversos recursos de financiamiento.
Del mismo modo, basado en las potestades derivadas del principio
de Estado unitario, expresado en la delimitación de las
1523
1524
competencias presupuestales de las entidades territoriales a las

definiciones legales, el legislador previó que dentro de esas
fuentes de integración del fondo cuenta están recursos del
Departamento y el Municipio mencionados. Además, no puede
perderse de vista que una disposición normativa de este carácter
solo podría ser expedida por el Congreso, pues ese este órgano
quien tiene la competencia privativa para decretar gastos que
autoricen erogaciones del presupuesto general de la Nación,
según se ha explicado anteriormente.
Sin embargo, debe hacerse énfasis en que lo planteado opera de

forma articulada con la vigencia de las normas constitucionales, en
especial los artículos 300 y 313 C.P., y las disposiciones orgánicas
en materia presupuestal. Por ende, la concurrencia de los
recursos de naturaleza territorial en el Fondo Mixto deberá estar
precedida, en todo caso, de la decisión de la Asamblea
Departamental de Antioquia y del Concejo Municipal de Medellín,
pues son esos los órganos competentes para definir los gastos y
las asignaciones presupuestales propias de los recursos de
propiedad de dichas entidades territoriales. En consecuencia, la
disposición objetada en modo alguno altera la vigencia de esas
competencias, ni menos aún involucra una orden imperativa de
destinación de recursos de las entidades territoriales concernidas.
En cambio, a juicio de la Corte la normativa acusada se restringe a
crear un fondo cuenta adscrito al Ministerio de Cultura, en los
términos explicados, pero no incide en la aplicación de las
previsiones constitucionales y orgánicas que fijan la competencia y
los organismos encargados de aprobar las asignaciones
presupuestales de las entidades territoriales.
1524
1525
“4.- Para comprender el alcance de la norma propuesta, es

necesario recordar que según el artículo 30 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), “constituyen fondos
especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley
para la prestación de un servicio público especifico, así como los
pertenecientes a fondos sin personaría jurídica creados por el
legislador (Ley 225/95, artículo 27)”.
En la sentencia C-009 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño, esta

Corporación declaró exequible dicha norma, por considerar que el
Legislador está facultado para crear fondos especiales, que en el
marco del Estatuto Orgánico del Presupuesto no son
contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes, en cuanto
corresponden a una categoría propia en la clasificación de las
rentas estatales que constituye una de las excepciones al principio
de unidad de caja. Dijo entonces lo siguiente:
“La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111 de 1996, se

refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no
especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las
constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley para la prestación
de un servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes
a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
El artículo demandado no crea, menciona ni afecta algún

impuesto en particular sino que se limita a señalar
genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial,
sin especificar la naturaleza de tales ingresos. En este
orden de ideas, el artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no
1525
1526
consagra ni afecta renta tributaria alguna, circunstancia

que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
excluye la posibilidad de vulneración del artículo 359 de la
Carta Política en cuanto una norma legal no incurre en la
prohibición de rentas nacionales de destinación específica
si no contiene ella una renta determinada, de carácter
tributario”.
En cuanto a su definición conceptual, en la Sentencia C-650 de

2003, MP. Manuel José Cepeda, la Corte explicó que los fondos
especiales “son un sistema de manejo de cuentas, de acuerdo a
los cuales una norma destina bienes y recursos para el
cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de creación
y cuya administración se hace en los términos en éste señalados”,
cuyos recursos están comprendidos en el presupuesto de rentas
nacionales.
En aquella oportunidad la Corte también explicó que un fondo con

personería jurídica no es equiparables a un fondo especial que
constituyen una cuenta (sin personería jurídica). De esta manera,
el primero se asimila a una entidad de naturaleza pública que hace
parte de la administración pública y por tanto modifica su
estructura, mientras el segundo se refiere al sistema de manejo de
recursos y por lo tanto no tiene personería jurídica. No obstante,
un fondo-entidad puede tener dentro de sus funciones la
administración de un fondo-cuenta.
En la referida sentencia C-650 de 2003, donde se examinaron y

encontraron fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno
1526
1527
Nacional a la creación de un “Fondo Mixto” para el desarrollo del

periodismo, la Corte explicó lo siguiente:
“No obstante, de acuerdo a lo anotado anteriormente, los

fondos mixtos tienen personería jurídica propia y por lo tanto
no son asimilables a una cuenta. Así mismo, la Ley 814 de
2003 (por la cual se dictan normas para el fomento de la
actividad cinematográfica en Colombia) es muestra clara de
la diferencia entre el fondo–cuenta y el fondo–entidad, pues
crea una “cuenta especial” llamada “Fondo para el desarrollo
cinematográfico” el cual es administrado “mediante contrato
que celebre el Ministerio de Cultura con el Fondo Mixto de
Promoción Cinematográfica” (artículos 9y 10 de la Ley 814
de 2003). Se observa entonces que el fondo mixto es una
entidad que puede tener dentro de sus funciones la
administración de un fondo–cuenta como el mencionado.
(…)
“Como se observó en líneas anteriores, el Fondo Mixto

Antonio Nariño (i) es definido como una “entidad”, (ii) goza
de personería jurídica, (iii) cuenta con autonomía en el
manejo de sus recursos, (iv) recibe aportes públicos,
además de los privados, y (v) los dineros públicos
manejados a través de él están sujetos a control fiscal.
Adicionalmente, según las normas objetadas el Fondo
Antonio Nariño tiene (vi) funciones públicas como las de
promover y desarrollar programas de seguridad social y
proteger a las familias de periodistas (artículo 6 del
proyecto), entre otras. Por último, (vii) el proyecto de ley en
1527
1528
cuestión señala que en la Junta Directiva del Fondo Antonio

Nariño estará uno de los ministros del ramo del trabajo y la
seguridad social (artículo 8 del proyecto).
El Fondo Mixto Antonio Nariño se caracteriza por los

elementos relacionados en el párrafo anterior. La
combinación de dichos elementos lleva a la Corte a concluir
que en el caso presente se trata de una entidad de
naturaleza pública. Por lo tanto, en los términos del artículo
39 de la Ley 489 de 1998, el Fondo Mixto Antonio Nariño
hace parte de la estructura de la administración pública y por
lo tanto modifica su estructura”.
De esta manera, la creación de un Fondo-entidad implica la

modificación de la estructura de la administración nacional, lo que
hace necesario el cumplimiento de las normas constitucionales
especiales en cuanto la creación debe ser efectuada por el
legislador y contar con la iniciativa o el aval del Gobierno (arts.
150-7 y 154). Además, conforme a lo previsto el artículo 50 de la
Ley 489 de 1998, que desarrolla el artículo 150-7 de la Carta
Política, “la ley que disponga la creación de un organismo o
entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y
estructura orgánica y así mismo determinará el soporte
presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del
Ministerio de Hacienda”.
Así las cosas, el Legislador debe señalar los elementos

esenciales relativos a la entidad, como, por ejemplo, de los
órganos de dirección y administración, su integración, el régimen
jurídico, el soporte presupuestal, entre otros. En este sentido, en la
1528
1529
sentencia C-306 de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte

indicó:
“[N]o resulta jurídicamente admisible crear una entidad sin

personal vinculado a su servicio y sin patrimonio.
Considerando que los órganos públicos son el instrumento
de expresión de la voluntad del Estado y que es la persona
física quien proyecta el cumplimiento de los propósitos,
fines e ideales del ente social y organiza sus bienes, no
cabe duda que el acto de creación de cada uno de éstos
debe estar precedido necesariamente de todo lo referente a
su personal, recursos y organización interna, por constituir
tales elementos su núcleo esencial y, en ese orden, el
medio idóneo a través del cual desarrollan y ejecutan las
funciones encomendadas.
5.- Pues bien, apreciado en su integridad el contenido del artículo

22 del proyecto, la Corte considera que el Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de
Justicia responde a las características propias de un fondo-cuenta,
y no a las de un fondo-entidad, que como una nueva entidad
conduciría a la modificación de la estructura de la administración
pública. En efecto, entre sus componentes esenciales se
destacan: (i) la creación del Fondo como una cuenta y no como
una entidad en sí misma considerada; (ii) el Fondo estará adscrito
al Consejo Superior de la Judicatura, con lo cual se busca
optimizar el manejo de los recursos para descongestionar la Rama
Judicial; (iii) el Fondo no contará con personal diferente al
1529
1530
asignado a la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la

Judicatura, de modo que no demanda afectación presupuestal en
ese aspecto.
De esta manera, el Fondo para la Modernización constituye un

sistema de manejo de cuentas, conforme a los cuales se destinan
los bienes y recursos allí indicados para su administración bajo las
reglas previstas por el Legislador y la consecución de los objetivos
por éste señalados. Esto responde a una opción legítima y
constitucionalmente válida dentro del marco de libertad que el
Congreso tiene para regular esa materia, por lo que la Corte
declarará la exequibilidad del artículo examinado.
6.- Sin embargo, dado que los componentes de la norma

estudiada corresponden a un fondo-cuenta, su configuración no
debería contemplar el reconocimiento de personería jurídica.
Como en este caso particular el Legislador le atribuyó al Fondo
personería jurídica, ello exigiría el cumplimiento de unos
elementos esenciales que no se encuentran presentes en la
disposición examinada.
Pero lo cierto es que se echan de menos regulaciones puntuales

como (i) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y
administración, (ii) el régimen jurídico, (iii) el soporte presupuestal,
entre otros, que a la luz del artículo 150-7 de la Carta conducen a
la inconstitucionalidad de la expresión “con personería jurídica” y
su consecuente declaratoria de inexequibilidad.
7.- Finalmente, el parágrafo 1º autoriza la contratación con una

institución especializada del sector financiero o fiduciario, lo que
no plantea problemas de constitucionalidad. No obstante,
conviene precisar que debe entenderse como una autorización
1530
1531
para celebrar encargos fiduciarios, para lo cual serán aplicables

las normas de la contratación estatal. Así mismo, conforme a lo
previsto en el artículo 256-5 de la Constitución, el manejo y
ejecución de esos recursos corresponderá a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura.
“13. La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111 de 1996,

se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque
no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las
constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley para la prestación
de un servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes
a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. “
“Con todo, se precisa que la declaratoria de constitucionalidad del

artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no faculta al legislador
ordinario, cuando defina los ingresos de los fondos especiales,
para afectar cualquier tipo de rentas, por cuanto el desarrollo
legislativo de esta norma orgánica del presupuesto está
naturalmente subordinada a los preceptos constitucionales. “
Los Fondos especiales se diferencian de los impuestos porque se

cobra a un sector en particular, lo cual le atribuye una gran
proximidad a la contribución parafiscal, pero se diferencia de ésta
en el destino ya que el contribuyente no recibe ninguna retribución
a cambio. Al no recibir el contribuyente una retribución tampoco
puede decirse que se trata de una tasa, a pesar de que la Corte
1531
1532
Constitucional los considera como Tasas retributivas para la

prestación de un servicio público. Se trata de una fuente tributaria
que deja de cumplir algunos de los atributos que los clasifica en
uno u otro tipo de ingreso.
Los fondos especiales a pesar de recibirse en forma regular

tampoco pueden considerarse como ingresos corrientes para los
fines establecidos en los artículo 356 y 357 de la Constitución
Política.
La limitación establecida en el artículo 358 de la Constitución

Política según el cual los ingresos corrientes están constituidos por
los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los
recursos de capital, llevó a pensar a los analistas y a los
beneficiarios de las transferencias establecidas en los artículos 356
y 357 de la Constitución Política que no existía otra clasificación
posible de los ingresos.
No obstante, la Corte Constitucional considera que existen tres

categorías de ingresos fiscales, uno de los cuales corresponde a
las tasas retributivas por la prestación de servicios públicos. Estas
mal llamadas Tasas por la Corte Constitucional se convirtieron en
virtud de lo dispuesto en el artículo 30 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto en Fondos Especiales.
Estos conceptos los precisa la Corte Constitucional así:
1532
1533
“1” (...) “La doctrina sobre el tema de las finanzas públicas ha

clasificado los ingresos fiscales en tres categorías: en primer lugar,
los impuestos; en segundo lugar, las tasas retributivas por la
prestación de servicios públicos, y, finalmente, las contribuciones
parafiscales.” (...)
“c” (...) “De acuerdo con las exposiciones anteriores, esta Corte
considera que las contribuciones a que se refiere el Decreto 1730
de 1991 son tasas por la prestación de un servicio público
específico, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
que al respecto establece:”
"El sistema fiscal de Colombia ofrece ejemplos de

contribuciones comprometidas a financiar y costear la
vigilancia y el cobro que el Gobierno adelanta sobre algunos
establecimientos públicos, como son: las cuotas de
fiscalización de la Contraloría General de la República, las
contribuciones de las Cajas de Compensación Familiar a la
Superintendencia de Sociedades, las contribuciones de la
Superintendencia Bancaria y de la Superintendencia de
Notariado y Registro.”
"El Estado, por medio de la Superintendencia, retribuye un

servicio policivo que debe ser resarcido o pagado por el
contribuyente a través de cuotas que establece el mismo
Estado.”
"La contribución que se viene analizando posee las

características de la tasa, puesto que es una erogación
pecuniaria decretada por el Estado a cargo del contribuyente
por la prestación de un servicio público específico. Tienen las
dos las siguientes semejanzas:”
1533
1534
"a) Ambas representan una prestación pecuniaria decretada

por el Estado en ejercicio de su potestad tributaria, a cargo
del contribuyente.”
"b). Representan una contrapartida para costear el

cumplimiento de un servicio público, que en este caso,
corresponde a las funciones policivas del Estado.”
"c) En el presente caso, la Superintendencia Nacional de

Salud desempeña la función de inspección, vigilancia y
control y, simultáneamente, puede establecer las
contribuciones para sufragar los gastos que impliquen esos
servicios, a cargo de las entidades vigiladas. Tal facultad
impositiva otorgada a esa entidad implica que puede además
efectuar la liquidación, recaudo, giro, cobro y utilización de los
recursos provenientes de la contribución conforme al literal b)
del Artículo 2o. del Decreto Ley 1472 de 1990 como objeto de
sus actividades.”
"En consecuencia, las disposiciones enjuiciadas consagran

contribuciones en forma de tasas para recuperar los costos de la
vigilancia que presta la Superintendencia Nacional de Salud y que
el ejecutivo en su condición de legislador extraordinario no podía
crear sino ciñéndose a la competencia que le otorgara el Congreso
de la República."828 (...)
828 Corte Constitucional. Sentencia C-560 de octubre 20 de 1992.
1534
1535
8.10.1. El origen de los fondos especiales

La existencia de recursos que no podían clasificarse como
ingresos corrientes o como recursos de capital en los términos del
artículo 358 de la Constitución obligó al Gobierno a presentar al
Congreso de la República una modificación del Estatuto Orgánico
del Presupuesto, en la que se creó la categoría de fondos
especiales. Esta categoría que inicialmente había sido
denominada como tasas para la prestación de un servicio público
por la Corte Constitucional recibió su aprobación con la
denominación de fondos especiales, como puede verse en la
“4.6” (...)
“Tal como fue señalado por la Corte en la Sentencia C-009 de

2002, "[l]a Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la
clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de
los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se
enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas que operaba
en el momento de su aprobación. Esta circunstancia fue
considerada tanto en la elaboración como en la aprobación del
correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la
exposición de motivos se dijo: "El ajuste en la clasificación
presupuestal de la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente
en el presupuesto general de la nación recursos como los fondos
sin personería jurídica, las rentas para el sector justicia
consagradas en las Leyes 55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993,
los recursos provenientes de la utilización de las plantas térmicas
temporalmente en poder de la Nación y en general algunos
recursos que no son ingresos corrientes, recursos de capital ni se
1535
1536
enmarcan dentro de la definición de contribuciones parafiscales".

Gaceta del Congreso No. 242 de 1995, pág. 8. Tal propósito del
legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el
cual introduce la figura de los fondos especiales en la estructura
del presupuesto de rentas y recursos de capital. El artículo 1º de la
Ley 225 de 1995 está compilado en el artículo 11 del Decreto 111
de 1996, el cual señala: "El presupuesto de rentas contendrá la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las
contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales,
de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional (...)". Para efectos de
este proceso, de la norma trascrita interesa resaltar que el
Estatuto Orgánico del Presupuesto hace la distinción entre
ingresos corrientes de la Nación y fondos especiales."
“Puso de presente en esa oportunidad la Corte, que los fondos

especiales, de acuerdo con la clasificación de los recursos del
presupuesto contenida en la ley orgánica, no son contribuciones
parafiscales ni ingresos corrientes, sino que corresponden a una
categoría propia en tal clasificación. Agregó la Corporación que los
fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio
de unidad de caja, y que su determinación y recaudo se efectuará
de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el
legislador.“
“La Corte, en esa Sentencia, declaró la constitucionalidad de los

fondos especiales en cuanto consideró que su consagración
general en la Ley del Presupuesto no resultaba contraria a la
prohibición constitucional de las rentas de destinación específica,
1536
1537
porque para ello fuese así se requeriría que la ley específicamente

crease una de tales rentas, lo cual no es el caso.”
“Precisó la Corporación, que el cargo por este concepto debía

dirigirse, en cada caso contra la ley que, en la modalidad de un
fondo especial, cree una renta con destinación específica, único
evento en el cual cabría establecer si se contraría el artículo 359
Superior.”
8.10.2. Los fondos especiales y las destinaciones específicas

En primera instancia la Corte Constitucional consideró que los
fondos especiales son rentas con destinación específica que están
acordes con el artículo 359 de la Constitución por cuanto este
hace referencia únicamente a los impuestos nacionales, posición
que, como se analizó, la propia Corte extendió a otros recursos
nacionales. Posteriormente sin desconocer que se trata de
ingresos con destinación específica advirtió sobre la imposibilidad
de utilizar el concepto genérico de fondos especiales para destinar
recursos que por su naturaleza son ingresos corrientes y en
consecuencia se debe evaluar en cada caso si se está acorde con
el artículo 359 de la Constitución. Dice así la Corte Constitucional
“1. (…)
“Igualmente, esta Corporación acoge el argumento del apoderado

de la Superintendencia Bancaria, en el sentido de que las normas
acusadas no contrarían la prohibición contenida en el artículo 359
superior, en lo referente a no admitir las rentas nacionales de
destinación específica, pues con base en la Sentencia 040 de 1993
1537
1538
de esta Corte, "las rentas nacionales de destinación específica, se

refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o
impuestos". Y como ya se anotó, las contribuciones para el
mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos,
sino tasas retributivas por la prestación de servicios por parte de la
Superintendencia Bancaria que recaen sobre las entidades
vigiladas.”
“4.6” (...)
“La Corte, en esa Sentencia, declaró la constitucionalidad de los

fondos especiales en cuanto consideró que su consagración
general en la Ley del Presupuesto no resultaba contraria a la
prohibición constitucional de las rentas de destinación específica,
porque para ello fuese así se requeriría que la ley específicamente
crease una de tales rentas, lo cual no es el caso.”
“Precisó la Corporación, que el cargo por este concepto debía

dirigirse, en cada caso contra la ley que, en la modalidad de un
fondo especial, cree una renta con destinación específica, único
evento en el cual cabría establecer si se contraría el artículo 359
Superior.”
“En la medida en que, como se ha precisado en esta providencia,

la exclusión de determinada renta del concepto de ingresos
corrientes de la Nación en función de su destinación específica,
solo resulta contraria a la Carta cuando, tal destinación específica
también lo sea, no cabe declarar, en abstracto, la
1538
1539
inconstitucionalidad de las norma (sic) que contemplan la

posibilidad de los fondos especiales como clasificación
independiente de los ingresos del presupuesto, sino que se
requeriría examinar, en cada caso, las leyes que regulan tales
fondos, para determinar si sus previsiones son compatibles con la
Constitución o no.”
“Así, resultaría contrario a la Constitución que el legislador

regulase dentro de los fondos especiales, recursos que por su
naturaleza revistan la condición de ingresos corrientes de la
Nación, y que, ni por su origen, ni por sus características, guarden
una específica relación de conexidad con el fin señalado para el
respectivo fondo. Pero, por el contrario, sería válida la clasificación
de unos ingresos como pertenecientes a un fondo especial,
cuando los mismos, desde su origen, obedezcan a la necesidad
de atender un servicio determinado, que se financia con cargo a
ellos. Pero eso, se repite, solo puede establecerse en el análisis
concreto de cada uno de tales fondos.”
8.11. De los recursos provenientes de la explotación de monopolios como

arbitrios rentísticos
Los monopolios están prohibidos en Colombia y los que se creen
solo podrán hacerse como arbitrio rentístico con una finalidad de
interés público o social y en virtud de la ley, conforme lo establece
el artículo 336 de la Constitución Política. Dicho artículo también
establece que las rentas de los monopolios de suerte y azar
estarán dedicadas exclusivamente a los servicios de salud y las
rentas provenientes del ejercicio del monopolio de licores estarán
destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
1539
1540
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dejado claro que los

arbitrios rentísticos provenientes de los monopolios no son tributos,
por el contrario dispone que pueden ser sujetos pasivos de
impuestos cuyo destino no guarda el mismo del monopolio, y
tampoco corresponden a rentas endógenas de las entidades
territoriales. De la misma forma indica que la ley propia reguladora
del monopolio es la competente para establecer su conveniencia,
necesidad, organización, administración, control, explotación y la
posibilidad o no de ceder algunas rentas a las entidades
territoriales. También puede dicha ley impedir que las entidades
territoriales graven el monopolio rentístico.
También precisa la jurisprudencia que se debe considerar como

arbitrio rentístico únicamente los ingresos netos y no los brutos, ya
que de lo contrario no se podría cumplir con el objeto del
monopolio. Dicen así las sentencias:
3. La proyección y alcance del artículo 336 de la Constitución

y la regulación de los monopolios rentísticos por el
legislador.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en varias

ocasiones sobre el tema de los monopolios de suerte y
azar y ha tenido oportunidad de recordar el origen del
mismo, sus características, condiciones de funcionamiento
y efectos jurídicos y administrativos.
1540
1541
En ese orden de ideas cabe recordar que tradicionalmente

la ley prohibía los juegos de suerte y azar con excepción,
en principio, de las loterías cuyas rentas se destinaban a
actividades de asistencia y salud públicas (Ley 64 de
1923).829
Así mismo es pertinente señalar que sucesivas leyes

organizaron el monopolio de los juegos de suerte y azar
como arbitrio rentístico del Estado en desarrollo del
artículo 39 de la Constitución anterior. Entre ellas cabe
mencionar la Ley 10 de 1990 cuyo artículo 42 dispuso:
“Declárase como arbitrio rentístico de la Nación la
explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de
todas las modalidades de juegos de suerte y azar,
diferentes de las loterías y apuestas permanentes
existentes”.
Como también da cuenta la jurisprudencia de esta Corte en

varias de sus sentencias, en especial la Sentencia C-1191
de 2001 M.P. Doctor Rodrigo Uprimny, conforme al artículo
336 de la Constitución “ningún monopolio podrá
establecerse sino como arbitrio rentístico con una finalidad
de interés público y social y en virtud de la ley.”830
1 En ese sentido ver sentencias C-1108 de 2001 Ms.Ps. Doctores Marco Gerardo
Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil, C-1114 de 2001 M.P. Doctor Álvaro
Tafur Galvis; C-1070 de 2002 y C-031 de 2003 M.P. Doctor Manuel José
Cepeda Espinosa; C-316 de 2003 M.P. Doctor Jaime Córdoba Triviño;C-571 de
2003 M.P. Doctor Jaime Araújo Rentería.
2. En la citada Sentencia C-1191 de 2001 se expuso: “18-Una revisión de los
antecedentes del artículo 336 de la Carta muestra que el mantenimiento de los
monopolios rentísticos fue altamente cuestionado en la Asamblea Nacional
Constituyente. Así, la Comisión Quinta830 propuso eliminar estos monopolios
1541
1542
para, en su lugar, permitir la imposición de tributos sobre el consumo de los

bienes y servicios correspondientes, supliendo con ello la necesidad de captar
determinados recursos, pero dejando a los particulares la explotación de tales
actividades. Dijo entonces la respectiva ponencia830:
“En el siglo pasado y aún a comienzos del actual, era usual considerar que el
establecimiento de un monopolio a favor del Estado constituía una fórmula efectiva
para arbitrar recursos fiscales. La teoría económica contemporánea ha demostrado
que lo mismo puede conseguirse con la aplicación de impuestos específicos sobre el
consumo de los bienes y servicios correspondientes. Más aún, la práctica en
Colombia y en otros países ha demostrado con creces que esta segunda opción es
claramente superior a la primera, tanto en términos de eficiencia económica como de
la magnitud de recursos que puede obtener el Estado.”
La misma ponencia cuestionaba la ineficiencia, la corrupción y el exceso de

burocracia de estos monopolios rentísticos en cabeza de las entidades
territoriales, y concluía al respecto:
“Basta con detenerse a observar lo que ha sucedido con muchas de las

licoreras departamentales, en las que el crecimiento burocrático, la
ineficiencia y la corrupción han conducido a que, a tiempo que se cargan altos
precios al consumidor, se obtiene un exiguo margen neto de recursos para la
entidad territorial respectiva.
Esta es una herencia de los días de la Colonia que se perpetuó en las

constituciones de nuestra vida republicana y que obedece a una concepción
económica ya superada en la teoría y en la práctica.
Por esta razón, se propone eliminar de la Constitución la posibilidad de establecer
monopolios como arbitrios rentísticos. Lo anterior no significa que en actividades
como la producción de licores o los juegos de azar se permita una absoluta libertad
económica, sin salvaguarda alguna de la salud pública, los dineros de los
participantes en los juegos de azar y los ingresos fiscales de los departamentos”.
No obstante lo anterior, durante el debate constituyente también fueron

presentados algunos proyectos que defendían el mantenimiento de los
monopolios como arbitrio rentístico, por su importancia para los ingresos de
ciertas entidades territoriales.
1542
1543
En ese orden de ideas, esta Corporación ha entendido que

solo podrá establecerse un monopolio con el propósito de
generar rentas para una entidad del Estado, para fines de
interés público o social; así las cosas, se excluye la
posibilidad de que los particulares exploten por cuenta
propia la actividad sobre la cual recae el monopolio.
Entonces, “por un lado de la actividad monopolizada
quedan excluidos los particulares, por otro, el monopolio
que se establezca por la ley solo puede obrar a favor del
Estado sin que resulte posible de acuerdo con la
Constitución, el establecimiento de monopolios legales a
favor de particulares”. 831
También la jurisprudencia, a partir del texto constitucional

vigente ha hecho énfasis en que la creación, organización y
funcionamiento de los monopolios corresponde a la ley. En
ese sentido entonces, a partir de las formulaciones
constitucionales corresponderá con exclusividad al
legislador no solo el establecimiento de un específico
arbitrio rentístico con carácter monopolístico con fines de
interés social o público sino también la determinación de
las reglas a las que debe sujetarse el Estado en el recaudo,
manejo, administración de las respectivas rentas.
Por ello debe la Corte reiterar, en coincidencia con algunos

de los intervinientes y el concepto del Señor Procurador,
831 Sentencia C-008 de 2001, sentencia C-316 de 2003.
1543
1544
que la Constitución de manera directa no crea los arbitrios

rentísticos monopolísticos sino que señala las reglas
básicas que ha de atender el legislador para crear en cada
caso el monopolio rentístico y, según sean las
características del mismo, sujetarlo a las finalidades y
condiciones básicas que señala la Constitución.
En este orden de ideas es pertinente reiterar, como lo ha

dicho la Corte, que en el artículo 336 se encuentran unos
lineamientos básicos que siguiendo la Sentencia C-1191832
de 2001, son los siguientes:
“20- Estos antecedentes históricos permiten comprender

mejor el contenido del artículo 336 de la Carta. Así, es
claro que el Constituyente autorizó los monopolios
rentísticos, pero que también buscó establecer un
régimen severo que evitara los problemas de corrupción
e ineficiencia que se habían detectado durante la
vigencia de la anterior Constitución. Por ello la Carta
establece que estas actividades están sujetas a un
régimen jurídico “propio”, que deberá ser desarrollado
por una ley de iniciativa gubernamental. La Carta cedió
entonces al legislador la facultad de crear los
monopolios para que, en el curso del debate político y
democrático, determinara la conveniencia y necesidad
de imponerlos, así como el régimen más adecuado y
conveniente para su organización, administración,
control y explotación.
832 Magistrado Ponente Rodrigo Uprimny Yepes
1544
1545
Pero la propia Carta configura algunos de los elementos de

ese régimen propio. De esta manera, el artículo 336 superior
establece que (i) todo monopolio rentístico busca satisfacer
una finalidad de interés público, (ii) debe constituir un arbitrio
rentístico y (iii) es necesaria la indemnización previa a los
individuos que se vean privados de su ejercicio. Además, esa
misma disposición (iv) predetermina la destinación de
algunas de esas rentas, (v) ordena la sanción penal de la
evasión fiscal en estas actividades y (vi) obliga al Gobierno a
liquidar estos monopolios si no demuestran ser eficientes.
Todo esto explica pues el cuidado de la Asamblea
Constituyente en la regulación de estos monopolios
rentísticos.”
Es pertinente destacar también, que la jurisprudencia

constitucional ha señalado qué ha de entenderse por el
“régimen propio” llamado a regular de acuerdo con el
inciso 3º del artículo 336 de la Constitución lo relativo al
recaudo, manejo, administración y destinación de los
monopolios rentísticos que establezca la ley.
En ese sentido en la Sentencia C-1191 del 15 de noviembre de

2001 con reiteración de pronunciamientos anteriores de la
Corporación se enfatizó que el artículo 336 de la Constitución
“indica que la ley debe señalar un “régimen propio” para esas
actividades, expresión que no puede pasar inadvertida al
intérprete. Ahora bien, esta Corte, en anterior ocasión, había
señalado que por “régimen propio” debe entenderse una
1545
1546
regulación de los monopolios rentísticos, que sea conveniente y

apropiada, tomando en cuenta las características específicas de
esas actividades833, a lo cual debe agregarse la necesidad de
tomar en consideración el destino de las rentas obtenidas, así
como las demás previsiones y limitaciones constitucionalmente
señaladas. En tales circunstancias, si el Legislador considera que
lo más conveniente es atribuir la titularidad de esos monopolios a
las entidades territoriales, entonces puede hacerlo. Pero
igualmente puede el Congreso señalar que se trata de un recurso
nacional, tal y como precisamente lo hicieron las Leyes 10 de
1990 y 100 de 1993, que declararon que eran arbitrio rentístico de
la Nación “la explotación monopólica, en beneficio del sector
salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de
las loterías y apuestas permanentes existentes y de las rifas
menores” (Ley 100 art. 285). Pero también podría el Congreso
concluir que la regulación más adecuada de un monopolio
rentístico implica un diseño de esas rentas que escape a la
distinción entre recursos endógenos y exógenos; en tal evento,
bien podría el Legislador adoptar un diseño de ese tipo, ya que
dicha regulación constituiría el “régimen propio” que la Carta
ordena establecer. En todo caso, no por ello puede afirmarse que
para la adopción de ese régimen se requiera de una ley especial,
pues la previsión constitucional solamente exige una regulación
que compagine con la naturaleza de un determinado monopolio,
más no de una ley de especial jerarquía. Así, nada en la Carta se
opone a que la ley utilice en este campo un esquema similar al
833 Ver sentencia C-475 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía, Consideración
Segunda.
1546
1547
señalado en la Carta en materia de regalías (CP arts 360 y

361)834, y confiera entonces a las entidades territoriales un
derecho exclusivo a beneficiarse de ciertas rentas provenientes de
monopolios rentísticos, pero conforme a las orientaciones
establecidas por la propia ley o por otras autoridades
nacionales”835.
Es claro, entonces, que en la disposición constitucional no

se ha previsto un régimen normativo jerárquicamente
superior al que pueda establecerse por una ley ordinaria.
En efecto, no se trata en este caso de un régimen que
tuviese el rango de Ley Orgánica, menos, de Ley
Estatutaria y, por tanto, la Ley 643 de 2001 que fija el
régimen propio del monopolio de juego de suerte y azar
solo denota un tratamiento adecuado a las características
de los juegos de suerte y azar, fijación que hace el
legislador dentro del marco de su potestad legislativa
teniendo solo en cuenta los límites y condicionamientos
explícitos contenidos en el artículo 336 y del que ya se ha
dado cuenta mediante las citas jurisprudenciales
anteriores.
834 Para una explicación detallada del funcionamiento de ese régimen, ver Corte
Constitucional. Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
fundamentos 11 y ss.
835 En la sentencia C-316 de 2003 se reitera dicha orientación de manera explícita.
1547
1548
“20- Estos antecedentes históricos permiten comprender mejor el

contenido del artículo 336 de la Carta. Así, es claro que el
Constituyente autorizó los monopolios rentísticos, pero que
también buscó establecer un régimen severo que evitara los
problemas de corrupción e ineficiencia que se habían detectado
durante la vigencia de la anterior Constitución. Por ello la Carta
establece que estas actividades están sujetas a un régimen
jurídico "propio", que deberá ser desarrollado por una ley de
iniciativa gubernamental. La Carta cedió entonces al legislador la
facultad de crear los monopolios para que, en el curso del debate
político y democrático, determinara la conveniencia y necesidad
de imponerlos, así como el régimen más adecuado y conveniente
para su organización, administración, control y explotación. Pero la
propia Carta configura algunos de los elementos de ese régimen
propio. De esta manera, el artículo 336 superior establece que (i)
todo monopolio rentístico busca satisfacer una finalidad de interés
público, (ii) debe constituir un arbitrio rentístico y (iii) es necesaria
la indemnización previa a los individuos que se vean privados de
su ejercicio. Además, esa misma disposición (iv) predetermina la
destinación de algunas de esas rentas, (v) ordena la sanción penal
de la evasión fiscal en estas actividades y (vi) obliga al Gobierno a
liquidar estos monopolios si no demuestran ser eficientes. Todo
esto explica pues el cuidado de la Asamblea Constituyente en la
regulación de estos monopolios rentísticos.” (…)
“31- En síntesis, la Corte considera que, por tratarse de un

régimen propio, la Constitución confiere al legislador una amplia
facultad de regulación en materia de monopolios rentísticos,
pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la
1548
1549
explotación de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer

las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime
necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas últimas
de disponer de los recursos obtenidos en la explotación de sus
monopolios, y siempre y cuando se destinen a los fines para los
cuales fueron previstos. Por ello, resulta erróneo afirmar que
constitucionalmente las entidades territoriales gozan de amplia
autonomía política y financiera en cuanto a la explotación de los
monopolios rentísticos se refiere.”
“76- La Corte considera que el anterior cargo no es de recibo,

pues en ya en anteriores oportunidades esta Corporación había
concluido que la ley puede limitar la posibilidad de que las
entidades territoriales graven los monopolios rentísticos. De un
lado, las sentencias C-573 de 1995 y C-587 de 1995 analizaron la
objeción según la cual estos monopolios de juegos de suerte y
azar no pueden ser gravados por ninguna contribución fiscal, por
cuanto la imposición de un impuesto implicaría una desviación de
estos dineros hacia actividades distintas a la salud, mientras que
la Carta ordena que las rentas obtenidas en el ejercicio de los
monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a
los servicios de salud ( CP art. 336). La Corte concluyó que esa
objeción no era de recibo, y que esas actividades podrían ser
gravadas.” (…)
“Por consiguiente, en principio es posible que los juegos de renta y

azar sean gravados. Por su parte, la sentencia C-521 de 1997, MP
José Gregorio Hernández Galindo, estudió si la prohibición de que
las entidades territoriales gravaran los juegos de suerte y azar
1549
1550
vulneraba o no la autonomía territorial, y en especial el mandato

según el cual la ley no puede conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales (CP art. 294). La Corte concluyó que esa
prohibición legal no afectaba la autonomía territorial ni desconocía
el artículo 294 superior, pues ese precepto alude "a tributos ya
existentes y no tiene el alcance de inhibir al Congreso de la
República para señalar los límites dentro de los cuales pueden las
entidades territoriales ejercer hacia el futuro su poder impositivo".
“2.4. Partiendo del alcance que la Corte le ha asignado a la noción

de ‘materia’, como ‘una acepción amplia y comprensiva de varios
asuntos que tienen en ella su necesario referente’, es indudable
que el precepto acusado resulta ser un elemento ajeno y extraño al
contexto normativo de la ley 223/95. En efecto:
“- Es evidente que los impuestos constituyen, por excelencia, una

parte importante de los ingresos fiscales de la Nación y de las
entidades territoriales, al punto que dentro del régimen
presupuestal se los clasifica como rentas públicas de origen
tributario, pero igualmente, existen otros tipos de ingresos con los
cuales también se alimenta el fisco, como es el caso de las rentas
provenientes de la explotación de los monopolios establecidos por
la ley en favor del Estado o de sus entidades territoriales. Dentro
de esta perspectiva el artículo 362 de la Constitución distingue
entre los bienes y rentas tributarias o no tributarias de las
entidades territoriales y las provenientes de la explotación de
1550
1551
monopolios, para luego señalar que ‘son de su propiedad exclusiva

y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares.’
“En principio, la institución del monopolio se encuentra proscrita

por la Constitución, por cuanto restringe la libertad económica y
distorsiona la libre competencia (art. 334, inc. 4o.), de manera que
sólo se la admite cuando es de creación legal, con el carácter de
arbitrio rentístico y para una finalidad de interés público o social
(art. 336).
“La organización, administración, control y explotación de los

monopolios rentísticos, están sometidos, por voluntad
constitucional, a un régimen propio, fijado por la ley, a iniciativa del
gobierno. Ello es indicativo que la materia relativa a los
monopolios rentísticos, en los aspectos relevantes antes
mencionados, debe ser objeto de regulación por el legislador
guardando la debida armonía o unidad temática. Por lo tanto, no
es procedente que dentro de un cuerpo normativo en el cual se
identifica y concreta con toda precisión una materia dominante en
su contexto, puedan incluirse regulaciones normativas que hagan
alusión a aspectos que conciernen al régimen propio de los
monopolios rentísticos.”
“Correcto sentido de la destinación de ingresos a la salud, en los

términos del artículo 336 de la Constitución.”
1551
1552
“Ahora bien, la norma plasmada en el artículo 336 de la

Constitución debe interpretarse de manera razonable, por lo cual
resulta inadmisible sostener que toda entidad cuyo objeto sea la
explotación de los juegos de suerte y azar, por el hecho de que las
rentas obtenidas de esa actividad estén exclusivamente destinadas
a los servicios de salud, deba forzosamente estar exenta del pago
de impuestos a nivel nacional, departamental, distrital o municipal.
Tal beneficio no se deduce de la norma constitucional, que no
consagra exención alguna y que se limita, dentro de un criterio
acorde con los postulados del Estado Social de Derecho, a
canalizar los ingresos que se perciban por el aludido concepto
hacia uno de los fines prioritarios en la orientación de la economía,
cual es el de satisfacer las apremiantes necesidades de salud de
los colombianos.”
“Debe recordarse, por otra parte, que la Constitución ha dejado en

cabeza del legislador -el Congreso de la República, por iniciativa
del Gobierno- y de las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales, en sus respectivos ámbitos de
competencia, la facultad de definir los casos de exención en cuanto
al cobro de tributos (artículos 150, numeral 12; 154; 300, numeral
4; 313, numeral 4, y 294 de la Constitución). A tales organismos la
Carta Política no les ha impuesto la obligación de exonerar de
tributos a las personas jurídicas que explotan monopolios, como
los de suerte y azar y de licores, o de plasmar excepciones a su
favor en cuanto a la obligación genérica, a todos exigida según el
artículo 95, numeral 9, de la Constitución, de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los
conceptos de justicia y equidad.”
1552
1553
“Tampoco puede sostenerse la tesis de que absolutamente todo lo

que tales entidades reciban por concepto de su actividad deba
destinarse indiscriminadamente a la salud. Una concepción
absoluta de esa destinación llevaría al absurdo de que no les sería
permitido atender, con los recursos provenientes de su objeto, los
gastos indispensables para su propio funcionamiento o para el
pago de los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.
Obsérvese, por ejemplo, cómo en reciente sentencia de esta Corte
se ha dejado en claro que, según la Constitución, los sujetos
pasivos del impuesto sobre tiquetes, boletas y billetes de rifas y
apuestas, que son precisamente instrumentos para la explotación
de juegos de suerte y azar, son los empresarios que organizan
tales eventos, es decir, quienes explotan el monopolio
correspondiente (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera
Vergara).”
“Resulta, entonces, al contrario de lo dicho por el Procurador

General, que la referencia del artículo 336 de la Constitución
Política sobre destinación exclusiva de tales rentas a los servicios
de salud se entiende hecha a los ingresos netos de las entidades
que exploten el monopolio y de ninguna manera a los ingresos
brutos, pues con criterio tan absoluto se frustraría la operación
misma de los señalados entes.”
“Por eso, no es posible suponer que la exclusividad de la

destinación de ingresos a los fines indicados cercene
automáticamente y de una manera general la posibilidad de que el
legislador, las asambleas departamentales o los concejos
distritales o municipales señalen a las entidades que explotan el
1553
1554
monopolio en juegos de suerte y azar como sujetos pasivos de

cualquier impuesto, tasa o contribución.”
“Por otra parte, la actora introduce en el texto normativo una

distinción que éste no ha hecho, ya que toda su hipótesis la
construye en relación con una actividad determinada que podrían
llevar a cabo quienes, en la norma acusada, son señalados como
sujetos pasivos del impuesto -la explotación de juegos de suerte y
azar-, cuando el legislador se limitó a prescribir que las entidades
que asumen la forma y la organización de empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional o de sociedades de
economía mixta, cualquiera sea su objeto, son contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios.”
“De modo que la inconstitucionalidad planteada por la demandante,

si se diera, no resultaría del precepto acusado sino de supuestos
procedentes de la misma demanda y, por tanto, de las
consideraciones subjetivas de quien la escribió.”
“También manifiesta la demanda que la disposición impugnada

vulnera los artículos 287 y 362 de la Constitución, según los cuales
las entidades territoriales tienen derecho a administrar sus propios
recursos, a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones, y que son propietarios exclusivos de la
explotación de sus monopolios. En su sentir, mediante la norma
legal atacada, la Nación está disponiendo de recursos propios de
las entidades territoriales.”
“Obviamente, su aseveración proviene, otra vez, de atribuir a la

norma, en la demanda, un sentido que no tiene: el de regular un
objeto determinado en las actividades de las entidades
1554
1555
descentralizadas previstas como contribuyentes del impuesto

sobre la renta y complementarios.”
“Para dejar al descubierto la distorsión que sufre el precepto

demandado por el hecho de añadirle hipótesis que no contempla,
es suficiente recordar que no hace nada distinto de estipular que
unas ciertas categorías de personas jurídicas, sin distinguir a qué
se dedican, serán contribuyentes.”
“Así, el artículo acusado no podía violar, y no violó, los artículos

287, 336, 362, ni ningún otro mandato de la Constitución Política.”
“-Incompatibilidad del arbitrio rentístico propio de los monopolios y

la percepción de rendimientos por particulares.”
“Comentario especial merece la conclusión, ya señalada por una

de las ciudadanas intervinientes, quien actúa a nombre del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según la cual las
sociedades de economía mixta no podrían tener por objeto, a la luz
de la actual normativa constitucional, la explotación de juegos de
suerte y azar.”
“Cuando la ley crea un monopolio, debe hacerlo, por expreso

mandato constitucional (artículo 336 C.P.), como arbitrio rentístico,
es decir, con la finalidad única de obtener recursos para el fisco, lo
cual excluye de plano toda posibilidad de que se repartan
utilidades a particulares, así sea parcialmente, pues con ello se
desvirtuaría por completo la específica y perentoria exigencia del
Constituyente. Por tanto, siendo característica de las sociedades
de economía mixta la concurrencia de aportes entre el Estado e
inversionistas privados, y siendo de su esencia, en cuanto
sociedades comerciales (artículos 8º del Decreto 1050 de 1968, 98
y 461 del Código de Comercio), el reparto de los dividendos a los
1555
1556
que tienen derecho los socios, no se concibe que los particulares

perciban tales rendimientos de la explotación de actividades
expresamente reservadas al monopolio del Estado, como las
indicadas en la demanda, menos todavía si el objeto específico -la
explotación de juegos de suerte y azar- tiene en la Constitución
una finalidad tan clara, en cuanto a la destinación de los recursos
obtenidos, como la salud pública.”
“Así las cosas, los dineros obtenidos en desarrollo del objeto propio
de un monopolio estatal no pueden distraerse en la función de
ofrecer utilidades a favor de sujetos diferentes del propio Estado.”
“Por tanto, en este aspecto, no puede darse la hipótesis planteada

en la demanda, necesariamente vinculada a la posibilidad
antedicha, de la cual parte la actora”.
“6.2 (...) El demandante parte del supuesto errado de que las

loterías son un tributo; por lo tanto, considera la Corte que no se
presente (sic) violación de la norma en cuestión, por cuanto si bien,
las loterías constituyen un arbitrio rentístico no tienen el carácter de
un ingreso tributario.” (...)
8.12. De las estampillas

Las estampillas ha sido definidas como un tributo dentro de la
parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio
deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades
que se realizan frente a organismos de carácter público.
1556
1557
Ley 1685 de 2013
Artículo 1°. Autorizase a las Asambleas de los departamentos del

Cauca, Choco, Nariño y Valle del Cauca para que expidan el
acuerdo que ordene la emisión, distribución y recaudo de la
contribución parafiscal estampilla "Pro Universidad del Pacífico en
memoria de Omar Barona Murillo", hasta por la suma de
trescientos mil millones de pesos ($300.000.000.000), su recaudo
se establece a precios constantes de 2011, con un término para
su recaudo de diez (10) años. (…)
Artículo 3°. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre

los cuales se obliga el uso de la estampilla, las Asambleas de los
departamentos del Cauca, Choco, Nariño y del Valle podrán incluir
actividades deportivas o recreativas; contratos de obras públicas y
de suministro de bienes y servicios; actividades comerciales o
industriales que se realicen en los municipios donde haya sede de
la Universidad del Pacífico con utilización o aprovechamiento de
sus recursos naturales o su posición estratégica; y demás hechos
y actividades permitidos por la ley. En todo caso la estampilla no
podrá superar el valor máximo contemplado en esta ley.
Artículo 4°. De conformidad con el inciso 2° del artículo 338 de la

Constitución Política, autorizase a las Asambleas de los
departamentos del Cauca, Choco, Nariño y Valle del Cauca para
que determinen las características, tarifas y todos los demás
asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las
actividades y operaciones que se deban realizar en la jurisdicción
del departamento. (…)
1557
1558
Artículo 6°. La tarifa contemplada en esta ley, no podrá exceder el

dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen.
Ley 1697 de 201
ARTÍCULO 2°. Naturaleza Jurídica. La estampilla "Pro-Universidad

Nacional de Colombia y demás universidades estatales de
Colombia" es una contribución parafiscal con destinación
específica para el fortalecimiento de las universidades estatales y
que será administrada directamente por el ente autónomo en cuyo
favor se impone el tributo. (…)
ARTÍCULO 5°. Hecho Generador. Está constituido por todo

contrato de obra que suscriban las entidades del orden nacional,
definidas por el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, en cualquier
lugar del territorio en donde se ejecute la obra, sus adiciones en
dinero y en cualquiera que sea la modalidad de pago del precio
del contrato. En tal caso, el hecho generador se extiende a los
contratos conexos al de obra, esto es: diseño, operación,
mantenimiento o interventoría y demás definidos en la Ley 80 de
1993, artículo 32 numeral 2. (…)
ARTÍCULO 6°. Sujeto Pasivo. El tributo estará a cargo de la

persona natural, jurídica, consorcio o unión temporal que funja
como contratista en los negocios jurídicos a que se refiere el
artículo anterior.
ARTÍCULO 7°. Sujeto Activo. Como acreedor de la obligación

tributaria del sujeto pasivo, determinado en el artículo 6 de la
1558
1559
presente ley, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -

DIAN -será el sujeto activo en la relación jurídico -tributaria
creada por esta ley.
ARTÍCULO 8°, Base Gravable y Tarifa. El sujeto pasivo definido

en el artículo 6° de la presente ley pagará por las suscripciones de
los contratos de obra pública y sus conexos, en función de las
siguientes bases y tarifas: por los contratos cuyo valor esté entre 1
y 2.000 SMMlV pagarán el 0.5%. Los contratos entre 2.001 y
l
6.000 SMMLV pagarán el 1% y los contratos mayores a 6.001
SMMLV pagarán el 2%.
Parágrafo. En cuanto no sea posible determinar el valor del,

Hecho Generador, definido en el Artículo 5° de la presente Ley, al
momento de su respectiva suscripción, la base gravable se
determinará como el valor correspondiente al momento del pago,
por el término de duración del contrato respectivo.
5.2(…)
Para explicar esta afirmación conviene señalar que las

estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del
Consejo de Estado836 como tributos dentro de la especie de
“tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la
836 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 5 de octubre de 2006. Expediente 14527.
1559
1560
naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues

constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben
realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades
que se realizan frente a organismos de carácter público; son
de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del
tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector
específico; y están destinados a sufragar gastos en que
incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio
público, como función propia del Estado.
La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa

de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente
que se beneficia efectivamente, también puede corresponder
al beneficio potencial por la utilización de servicios de
aprovechamiento común, como la educación, la salud, el
deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en
beneficio social. Las primeras se definen como tasas
administrativas en cuanto equivalen a la remuneración
pagada por los servicios administrativos y, las segundas,
como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio
de organismos públicos o privados, pero no por la prestación
de un servicio propiamente dicho, sino por contener un
carácter social.
Entonces, las “estampillas”, dependiendo de si se imponen

como medio de comprobación para acreditar el pago del
servicio público recibido, tendrán el carácter de
administrativas; o de parafiscales, si corresponden al
cumplimento de una prestación social que se causa a favor
de la entidad nacional o territorial como sujeto impositivo
fiscal.
1560
1561
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-1097 de 2001,

precisó:
“De todo lo expuesto se sigue que la estampilla

corresponde por regla general al ámbito de las
tasas, ….
…Entonces, dentro de la órbita fiscal ¿cómo se

podría definir la estampilla? Depende del rol que la
misma desempeñe en la respectiva relación
económica, esto es, ya como extremo impositivo
autónomo, ora como simple instrumento de
comprobación. Como extremo impositivo la
estampilla es un gravamen que se causa a cargo
de una persona por la prestación de un servicio,
con arreglo a lo previsto en la ley y en las reglas
territoriales sobre sujetos activos y pasivos,
hechos generadores, bases gravables, tarifas,
exenciones y destino de su recaudo.”
Así, de conformidad con el artículo 338 superior en materia

de tasas y contribuciones, existe reserva legal para efectos
de señalar la “forma” en que los recaudos o beneficios
deben ser repartidos, es decir los límites materiales de
aplicación del recaudo, de manera que ninguna autoridad
administrativa se encuentra autorizada para este propósito.
Por esta primera razón, la Corte Constitucional no encuentra
1561
1562
reparo en que sea la ley en sentido material, la que en el

caso concreto haya señalado los límites porcentuales de
destinación del recaudo en beneficio de la Universidad de la
Guajira, pues basta indicar que la norma apenas señala un
límite material de distribución del recaudo, sin inmiscuirse en
la aplicación de dichos porcentajes o en la ejecución del
gasto.
“Rentas por concepto de estampillas
10.- El Congreso es quien autoriza la emisión de la estampilla

“Universidad Distrital Francisco José de Caldas -50 años”,
establece el monto máximo y fija la destinación, aún cuando
reserva al Concejo Distrital de Bogotá, la facultad de definir los
demás elementos del tributo. La pregunta que debe hacerse la
Corte es la siguiente: ¿Constituyen las rentas por este concepto
una fuente exógena o, por el contrario, hacen parte de los
denominados “recursos propios” de la entidad territorial?
11.- Para resolver este interrogante, conviene recordar la

Sentencia C-413/96 MP. José Gregorio Hernández Galindo, donde
la Corte declaró exequible el artículo 49 de la ley 191 de 1995 que
autorizaba a las Asambleas de los departamentos fronterizos, a
emitir unas estampillas “pro-desarrollo fronterizo” y destinaba
específicamente el recaudo obtenido. Dijo sobre el particular:
1562
1563
“Se trata, evidentemente, de un gravamen que no puede

considerarse como nacional sino como departamental,
aplicable en los departamentos fronterizos, dadas sus
necesidades y características, de lo cual resulta,
precisamente por respeto a la autonomía de las entidades
territoriales en referencia, que el legislador no se viera
precisado a definir él mismo todos los elementos del tributo
autorizado, que habrá de cobrarse únicamente dentro de los
respectivos territorios”
Corolario de lo anterior, concluye la Corte que en el asunto

bajo revisión, los recursos generados con la emisión de la
estampilla corresponderán a la categoría de “fuente endógena
de financiación”. Por tal motivo, la intervención del legislador
para fijar la destinación específica de los recursos se
encuentra restringida, quedando por ver, únicamente, si está
enmarcada dentro de las excepciones señaladas en el
fundamento jurídico No. 10 de esta sentencia.
12.- Analizada con detenimiento la documentación allegada, y en

especial la exposición de motivos y el proyecto en cuestión,
encuentra la Corte que la Universidad Distrital Francisco José de
Caldas afronta serios problemas financieros y que en tales
circunstancias el legislador consideró pertinente adoptar
medidas de naturaleza tributaria. Igualmente para esta Corte es
claro que los eventuales beneficios superan el ámbito local o
regional, en tanto cobijan a estudiantes provenientes de otras
ciudades y municipios del país, pero especialmente a los de
condiciones sociales difíciles, todo lo cual redunda en últimas en el
1563
1564
fortalecimiento de la educación superior colombiana. Así, por

ejemplo, en la exposición de motivos y en las ponencias para
debate, los congresistas ilustran que cerca del 25% de los
alumnos de la universidad proviene de distintas partes del territorio
nacional, que hay estudiantes de estratos bajos (1, 2 y 3), así
mismo señalan que el déficit de la institución supera los tres mil
millones de pesos ($3.000.000.000.oo) y que el presupuesto
nacional asignado a la Universidad Distrital (6.000.000.000.oo) es
muy inferior al de otras instituciones universitarias como la de
Antioquia ($80.900.000.000.oo), la del Valle ($57.800.000.000) o
la del Atlántico ($32.000.000.000.oo).
13.- En estos términos, la injerencia del legislador en el proyecto

objetado resulta ser necesaria para alcanzar el fin propuesto e
idónea para la consecución del mismo, pues si lo que se desea es
ayudar al saneamiento financiero de una universidad con impacto
nacional, es apenas lógico que se asegure que los recursos
lleguen a ella y que sean adecuadamente utilizados. Además, la
intervención es razonablemente proporcionada, en la medida que
se trata de un ingreso adicional que no altera el presupuesto
general de la entidad ni entorpece su normal funcionamiento,
configurándose en la cuarta excepción descrita y que autoriza la
intervención del Congreso en materia de rentas territoriales
propias.
14.- La Corte destaca la proporcionalidad de la medida, ya que

mal podría afirmarse que se trata de una intromisión excesiva en
la autonomía del Concejo Distrital, cuando éste conserva la
1564
1565
facultad para decretar o no le emisión de la estampilla y a partir de

ello cobrarla o abstenerse de hacerlo. Guarda también un margen
de discrecionalidad, en la medida que el Congreso se abstiene de
regular todos los elementos del tributo y cede al Concejo la
libertad para determinarlos, a un punto tal que incluso le autoriza
para sustituir la estampilla por otro sistema de recaudo, siempre y
cuando permita cumplir el objeto de la ley. La norma ha de ser
entendida entonces como un mecanismo para contribuir al
fortalecimiento de una institución que por su naturaleza e impacto
social, trasciende más allá del ámbito simplemente local. Por
consiguiente, la objeción contra el artículo 2 del proyecto de ley de
la referencia será declarada infundada.”
8.13. Del arancel judicial

Según lo definido por la ley, el arancel judicial es una contribución
parafiscal que está destinada a la financiación de gastos de
inversión de la rama judicial.
LEY 1653 DE 2013
ARTÍCULO 2°. Naturaleza jurídica. El arancel judicial es una

contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de inversión de
la Administración de Justicia.
Los recursos recaudados con ocasión del arancel judicial serán

administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento
y Bienestar de la Administración de Justicia.
1565
1566
Parágrafo. La partida presupuestal de inversión que anualmente

asigna el Gobierno Nacional al sector jurisdiccional no podrá ser
objeto, en ningún caso, de recorte, so pretexto de la existencia de
los recursos adicionales recaudados por concepto de arancel. (…)
ARTÍCULO 4°. Hecho generador. El arancel judicial se genera en

todos los procesos judiciales con pretensiones dinerarias, con las
excepciones previstas en la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia y en la presente ley. (…)
ARTÍCULO 6°. Sujeto pasivo. El arancel judicial está a cargo del

demandante inicial, del demandante en reconvención o de quien
presenta una demanda acumulada en procesos con pretensiones
dinerarias. De la misma manera, estará a cargo del lIamante en
garantía, del denunciante del pleito, del ad excludendum, del que
inicie un incidente de liquidación de perjuicios cuando no se trate
del mismo demandante que pagó el arancel al presentar la
demanda y de todo aquel que ejerza una pretensión dineraria.
El demandante deberá cancelar el arancel judicial antes de

presentar la demanda y deberá acompañar a ella el
correspondiente comprobante de pago, salvo en los casos
establecidos en el artículo 5 de la presente ley. En caso de no
pagar, no acreditar su pago o hacer un pago parcial del arancel
judicial, su demanda será inadmitida en los términos del artículo 85
del Código de Procedimiento Civil.
1566
1567
“3.- En cuanto a la naturaleza del arancel judicial previsto en el

proyecto, debe advertirse que la Carta Política solamente hace
mención a los aranceles para referirse a la política comercial,
específicamente en el régimen aduanero (CP., artículos 150-18 y
189-25), lo que desde luego nada tiene que ver con el “arancel
judicial” del artículo 2º del proyecto bajo de examen. Por lo tanto,
la noción de arancel debe entenderse en una dimensión amplia,
asimilable al concepto de tributo, que no obstante requiere ser
precisada para efecto del control constitucional.
En el ordenamiento jurídico colombiano el sistema fiscal prevé la

existencia de tres clases de gravámenes: (i) los impuestos, (ii) las
tasas y (iii) las contribuciones. Aunque todos ellos se reflejan
como expresión de la potestad impositiva del Estado, cada uno
presenta características especiales que no permiten su asimilación
jurídica. Al respecto, en la sentencia C-708 de 2001, MP. Manuel
José Cepeda, la Corte consideró que para examinar normas que
aparentemente establecen tributos o los regulan, es necesario
recurrir a un criterio material y no meramente formal.
- Los impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter

unilateral que no constituyen remuneración por prestaciones
determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación
específica, su tarifa es definida directamente por la autoridad de
representación popular que las impone, hacen parte del
presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la
necesaria para el cubrimiento de los gastos públicos y son
administrados por el Estado. En este sentido, desde sus primeras
1567
1568
decisiones la Corte señaló los elementos diferenciales de los

impuestos y paulatinamente ha venido consolidado su línea
jurisprudencial. Así, en la sentencia C-040 de 1993, MP. Ciro
Angarita Barón, reseñó las siguientes condiciones básicas:
“- Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a

un grupo social, profesional o económico determinado.
- No guardan relación directa e inmediata con un beneficio

derivado por el contribuyente.
- Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a

criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.
- Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse

mediante la jurisdicción coactiva.
- Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del

tributarios, sino para graduar el aporte social de cada
ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.
- No se destinan a un servicio público específico, sino a las

arcas generales, para atender todos los servicios
necesarios”.
Tales particularidades siguen manteniéndose inalteradas en la

jurisprudencia constitucional reciente. Por ejemplo, en la sentencia
C-927 de 2006, MP. Rodrigo Escobar Gil, se reiteran sus rasgos
característicos:
1568
1569
“Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una

vocación general, lo cual significa que se cobran sin
distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador;
(ii) No guardan una relación directa e inmediata con un
beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) En
cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme
al principio de unidad de caja, éste puede disponer de
dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni
justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la
ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de
carácter general (Sentencia C-776 de 2003)”.
- Por su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias que

constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios
prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, en principio
no son obligatorias -pues queda a discrecionalidad del interesado
en el bien o servicio que preste el Estado-, sus tarifas son fijadas
por autoridades administrativas, ellas no necesariamente
comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del
presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es
proporcional al costo del servicio y son administrados por el
Estado. Criterios similares se recogen en la sentencia C-927 de
2006, que precisó:
1569
1570
“En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos

gravámenes que cumplan las siguientes características: (i)
La prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como
recuperación total o parcial de los costos que le
representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una
actividad, un bien o servicio públic; (iii) La retribución
pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo
reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley
[puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación
de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los
valores que se establezcan como obligación tributaria
excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho
bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de
interés público o general, su reconocimiento tan sólo se
torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente,
por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a
partir de una actuación directa y referida de manera
inmediata al obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por
regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite
criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas
diferenciales”.
1570
1571
- Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes

obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un
servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos
sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una
destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del
sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las
normas de ejecución presupuestal y son administrados por
órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico. Las
contribuciones parafiscales, que “se encuentran a medio camino
entre las tasas y los impuestos, están definidas en el artículo 29
del Estatuto Orgánico del Presupuesto Naciona y sus elementos
centrales son los siguientes:
“(i) Surge de la realización actual o potencial de obras

públicas o actividades estatales de interés colectivo, en
donde necesariamente debe existir un beneficio para un
individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una
prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que
su producto está destinado a su financiación; (iii) La
prestación que surge a cargo del contribuyente es
proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el
artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir
que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones]
que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en
los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado
tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el
contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz
del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla
1571
1572
general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el

rédito obtenido”.
Es importante insistir en la diferencia conceptual entre las tasas y

las contribuciones parafiscales:
“La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de

los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una
contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un
beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del
presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda
vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien
o servicio que preste el Estado.
4.- Según las características anteriormente anotadas, si se

examina el gravamen consagrado en el artículo 2º del proyecto, la
Corte advierte que el arancel judicial allí fijado tiene las siguientes
características generales:
- Su sujeto pasivo son los demandantes en procesos contencioso

administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
- El sujeto activo es la Nación – Rama Judicial.
- El agente recaudador es, en principio, la Sala Administrativa del

Consejo Superior de la Judicatura (artículo 17 del proyecto).
1572
1573
- El hecho generador es la condena o ejecución en virtud de

intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro
de los términos de ley.
- La base gravable es el valor de la condena o cuantía ejecutada.
- La tarifa no está definida, pues el proyecto señala que el arancel

judicial será “hasta” del 2%.
De acuerdo con los elementos de la obligación tributaria

identificados dentro de la regulación del arancel judicial, se
observa, en primer lugar, que el arancel judicial no puede ser
considerado un impuesto. En efecto, los impuestos no deben
guardar relación directa ni inmediata con un bien o servicio
prestado por el Estado, mientras que el arancel judicial se
establece como consecuencia de la administración de justicia
dentro de los términos legales, esto es, frente a una obligación
cumplida oportunamente.
Así mismo, los impuestos no deben tener una destinación

específica, pero el arancel reviste ese carácter, pues la norma
señala que constituirá un ingreso público a favor de la rama
judicial a fin de contribuir a la mayor eficacia, descongestión y
modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales.
Además, la norma prevé que el arancel no ingresa a las arcas del
Estado sino que se destina a una función pública específica, todo
lo cual riñe con la naturaleza de los impuestos (art.359 CP) -salvo
contadas excepciones-.
En segundo lugar, la Corte no comparte el criterio de la

Procuraduría al calificar el cobro como tasa. En efecto, según fue
explicado, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen
remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por
1573
1574
el Estado en desarrollo de su actividad, que no tienen el carácter

de obligatoria toda vez que queda a discrecionalidad del
interesado en el bien o servicio que se presta. Pero conforme al
artículo 228 de la Carta Política, la Administración de justicia es
función pública y el acceso a la misma es un derecho –
fundamental- de toda persona. Así, el ejercicio del poder judicial
es una función del Estado y no un simple servicio público que
tenga el carácter de opcional o discrecional para quien considere
que sus derechos han sido conculcados y reclame su protección
por esa vía. En consecuencia, el arancel judicial no es una tasa
porque no se está ante una contraprestación de los ciudadanos
por un servicio que brinda el Estado y sobre cuya utilización están
en libertad de decidir.
Adicionalmente, en las tasas los valores que se establezcan como

obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la
utilización del servicio, circunstancia a la que tampoco se ajusta el
citado arancel judicial, en tanto no se está gravando la utilización
del servicio sino la obtención de una condena favorable a las
pretensiones del demandante, que no es más que el
reconocimiento legítimo de sus derechos.
Con todo, si en gracia de discusión se asimilara dicho arancel

judicial a una tasa, tampoco el pago que deberían realizar los
demandantes en ciertos procesos guardaría relación directa e
inescindible con los beneficios recibidos en razón del servicio, ni
podría decirse que ese pago cubriría el valor del servicio prestado.
La tasa, al buscar la recuperación del costo de lo ofrecido debe
ser proporcional al mismo, mientras que el arancel judicial
examinado no consulta los costos ni los beneficios para razonar
adecuadamente la tarifa.
1574
1575
En suma, los parámetros señalados en los artículos del proyecto

relativos al arancel judicial son contrarios a las tasas como una
especie de tributo, pues ellas se caracterizan fundamentalmente
por constituir una contraprestación a cargo de los usuarios de un
servicio público que presta el Estado, es decir, por su bilateralidad,
en oposición a la unilateralidad que identifica a los impuestos. En
caso de serlo, podría implicar una violación directa del artículo 228
de la Carta, según el cual la administración de justica “es una
función pública” y no sólo un “servicio público”, que es la
referencia propia de las tasas fiscales.
5.- En este orden de ideas, la Corte observa que el “arancel

judicial” previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la
noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas
deficiencias de orden conceptual. En efecto, los recursos por
concepto del arancel judicial no son una contraprestación directa
por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la
administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los
supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino
específico (bajo la idea de reinvertir dichos recursos en la función
pública de administración de justicia) y se pretende su
administración por un Fondo creado para la administración de
justicia.
Conviene precisar que si bien es cierto que originariamente las

contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la
realización de la faceta social del Estado de Derecho, ante la
necesidad de acceder a los recursos necesarios para financiar
renglones económicos agrícolas y ganaderos, nada se opone a
que nuevos sectores sean incorporados al concepto tributario de
parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean
1575
1576
administradas por esos sectores y que redunden en su propio

beneficio. Así las cosas, la Corte concluye que el arancel judicial,
en los términos concebidos en el proyecto, corresponde a una
suerte de recurso parafiscal. (…)
8.- Conforme a su diseño en el proyecto, los aranceles judiciales

se diferencian de las agencias en derecho, costas y expensas
judiciales, en la medida en que su determinación no se origina en
los gastos directos de un proceso. Por eso los recursos obtenidos
no se destinan a cubrir las erogaciones surgidas con ocasión del
proceso, sino que se proyectan para su reinversión en la Rama
Judicial, lo que, según fue explicado anteriormente, se ajusta a la
Constitución desde una perspectiva global. (…)
16.- Por último, debe aclararse que la regulación del arancel

judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la
medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica
esencial de la administración de justicia. En consecuencia, nada
obsta para que se regule o modifique su configuración mediante
ley ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y
sustanciales para la expedición de tales normas. En todo caso, la
Corte considera que la configuración del arancel judicial no puede
conllevar la imposición de barreras de acceso a la justicia, ni
desincentivar a los ciudadanos para que se vean obligados a
acudir ante los particulares investidos transitoriamente para hacer
uso de los mecanismos alternativos de administración de justicia.
Por el contrario, el arancel judicial debe corresponder a montos
que tomen en cuenta la naturaleza de los procesos, las cuantías
1576
1577
de los mismos y en general todos aquellos factores que permitan

demostrar la razonabilidad del cobro.”
8.14. Diferencias entre los impuestos y las regalías; las tasas y los
ingresos parafiscales; y las tasas y los impuestos
Los impuestos son obligatorios y no tienen ninguna
contraprestación, mientras que las regalías llevan implícita una
contraprestación y son de carácter voluntario. Por su parte las
regalías son una obligación constitucional mientras que la creación
de los impuestos es una facultad libre del legislador. Dice así la
Corte Constitucional en la Sentencia C-167 de 2014:
3.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido claramente las

diferencias entre los impuestos, las tasas y las contribuciones
parafiscales.
3.1.1. Los impuestos, ha dicho esta Corporación,837 se cobran a

todo ciudadano indiscriminadamente y no a un grupo social,
837
Ver al respecto la sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime). En
esa sentencia, la Corte definía si la cuota de fomento panelero violaba la prohibición de
rentas nacionales con destinación específica (CP art. 359), y concluyó que no, porque tal
prohibición tenía un ámbito de aplicación limitado a las rentas nacionales derivadas del
recaudo de impuestos, y no de las contribuciones –como era el caso de la cuota de
fomento-. En tal contexto, caracterizó los impuestos como se señala en el cuerpo de esta
providencia. Al respecto ver también, Sentencia C-228 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva. Unánime). En ese caso, la Corte debía definir, entre otros puntos, si un gravamen
era un impuesto o una contribución parafiscal, y para ello tuvo en cuenta que los
impuestos se caracterizan así: “[…] Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene
una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que
realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un
beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas
generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de
dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su
pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su
cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del
1577
1578
profesional o económico determinado; no guardan relación directa

e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente; una
vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a
criterios y prioridades distintos de los del contribuyente,
establecidos en democracia. Su pago no es opcional ni
discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.
Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente,
no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios
ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte
social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Por
último, el recaudo no se destina a un servicio público específico,
sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los
servicios y necesidades que resulten precisos.838
3.1.2. Las contribuciones parafiscales, por su parte, están definidas

en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (art. 29) de la
siguiente manera: “[son] contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y único grupo social o económico y se
utilizan para beneficio del propio sector”. Esta caracterización
coincide con la que les ha asignado la jurisprudencia de la Corte a
estas especies tributarias, por ejemplo en la sentencia C-490 de
1993, citada previamente. En esa oportunidad se dijo que los
rasgos definitorios de las contribuciones parafiscales eran la
obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, que definió así:
“[…] Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia
obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la
contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en

la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general”.
838
Al respecto, ver la sentencia C-528 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa).
1578
1579
norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene

el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. […]
Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene
la característica de afectar un determinado y único grupo social o
económico. […] Destinación Sectorial: los recursos extraídos del
sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten
en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.839 Sin
embargo, conviene aclarar, respecto de esto último, que “[l]a
destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que
tributa los recursos parafiscales no impide que se beneficien
personas que no pertenecen a él”.840
839
Sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En esa
ocasión la Corte Constitucional debía decidir si la cuota de fomento cerealista violaba la
prohibición de rentas con destinación específica. Para resolver ese punto, la Corporación
primero mostró que se trataba de una contribución parafiscal, y con ese propósito
caracterizó de la manera que acaba de mencionarse esta especie tributaria. Luego de ello
dijo que no se violaba la citada prohibición, por no ser aplicable a estas contribuciones.
840
Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero). En ese
caso la Corte Constitucional declaró inexequibles unas normas que contemplaban un
gravamen a los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero, con
destino al sector agropecuario y pesquero. Sostuvo que no era inconstitucional beneficiar
al sector y simultáneamente a personas ajenas al mismo, pero sí cobrarles la cuota a
quienes “[…] no pertenecen a las asociaciones de productores agropecuarios o pesqueros,
no tienen intereses comunes con ellos, no reciben servicios ni participan de los beneficios
que tales asociaciones proporcionan a sus miembros”.
1579
1580
3.1.3. Finalmente, las tasas se identifican por las siguientes

características: la prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; el cobro nace como
recuperación total o parcial de los costos que le representan al
Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, o autorizar
el uso de un bien de dominio público. La retribución pagada por el
contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados
del bien o servicio ofrecido; los valores que se establezcan como
obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso
de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el
contribuyente provoca su prestación. Así, las tasas se tornan
forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera
inmediata al obligado. El pago de estos tributos es, por lo general,
proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos
(por ejemplo tarifas diferenciales).841
841
tributo recaudado por una Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que una tasa.
Entonces definió las tasas en términos coincidentes con los que acaban de señalarse: “[…]
Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero
sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. || Toda tasa implica
una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el
caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público
específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.
|| La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
1580
1581
“La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los

tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una
contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un
beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto
estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el
Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan
una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con
criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo
determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también
destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado.
También suele explicarse que las tasas se diferencian de los
impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación
directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su
pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de
decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un
servicio público específico y no a las arcas generales como en el
caso de los impuestos.”
“16- A pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican

pagos del particular al Estado, las regalías y los impuestos son
figuras diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad
diferentes. Así, como bien lo señala uno de los intervinientes, la
1581
1582
Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la define

como una "contraprestación" que se causa por la explotación de
los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación
aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar
los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular (CP
art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad
limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en
varias ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se
imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos
generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del
poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías
son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no
son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el
particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la
posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese
orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es
diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar
la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligación de
pagar un impuesto no surge entonces de la celebración de un
contrato con el Estado, ni de la concesión de una licencia o
permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto
por la ley tributaria.”
“17- De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian

también por cuanto los primeros constituyen una facultad que
1582
1583
ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas

implican una obligación constitucional para el mismo.” (...)
Las tasas implican una retribución individual por un servicio

público prestado mientras que las contribuciones parafiscales
benefician al sector que tributa pero no en forma individual,
tampoco se cobran para restituir el costo de un servicio público
prestado.
A su vez las tasas se diferencian de los impuestos en que las

tasas representan una retribución directa mientras que los
impuestos no conllevan ninguna contraprestación.
“b) La materia.” (...)
“Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que

las primeras son una remuneración por servicios públicos
administrativos prestados por organismos estatales, mientras
que en las segundas los ingresos se establecen en provecho
de organismos privados o públicos no encargados de la
prestación de servicios públicos administrativos propiamente
dichos. En Colombia se da como ejemplo de contribuciones
parafiscales a la llamada retención cafetera, a cargo de los
exportadores de café, y con cuyo producido se conforman los
recursos del Fondo Nacional del Café.”
1583
1584
“A su vez, la tasa se diferencia del impuesto por dos aspectos:

1) En la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta,
el transporte por ferrocarril, el suministro de energía), mientras
que en el impuesto, por definición, no se está pagando un
servicio específico o retribuyendo una prestación determinada;
y 2) La diferencia radica en el carácter voluntario del pago de la
tasa y en el carácter obligatorio del pago del tributo. "Sin
embargo, algunos autores, con razón han señalado que la
segunda distinción no es muy exacta, puesto que cuando la
tasa se está exigiendo como contraprestación de los servicios
que de manera exclusiva o bajo la forma de monopolio
suministra el Estado, le es muy difícil, si no imposible, al
particular no utilizarlo. Por lo tanto el carácter de voluntariedad
se desdibujaría en la tasa. Ante un monopolio del servicio
postal la única manera de no pagar las tasas del envío de
cartas sería no escribiendo cartas, lo cual resulta imposible en
la vida moderna. De manera que "la verdadera distinción del
impuesto y de la tasa reposa en la ausencia o en la existencia
de una contrapartida proporcional y no en el carácter
profesional obligatorio o no obligatorio."
1584
1585
CAPÍTULO 9 –DE LA CLASIFICACION DEL PRESUPUESTO
Se entiende por clasificación del presupuesto las denominaciones

y formas de agrupación y presentación de los ingresos y los
gastos.
9.1. El clasificador presupuestal en la Constitución Política

La Constitución Política se ocupó de definir o mencionar los
ingresos y los gastos y la gran mayoría de sus componentes. Esta
situación convirtió el tema de la clasificación del presupuesto en
un asunto constitucional, lo cual obviamente implica una gran
inflexibilidad.
De la revisión de la Constitución encontramos los artículos que

hacen mención a cada clasificador conforme se puede apreciar a
continuación:
- INGRESOS CORRIENTES: artículos 321 sobre los aportes de

los departamentos y municipios a las provincias, 331 sobre la
Corporación del Río Grande de la Magdalena, 357 sobre el
Sistema General de Participaciones, 358 indica que se entiende
para el Sistema General de Participaciones como ingreso
corriente.
- CONTRIBUCIONES PARAFISCALES: el numeral 11 del artículo

150 sobre las facultades del Congreso, artículo 179 numeral 3º
sobre quienes no podrán ser congresistas, 338 sobre quienes
pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
- TRIBUTARIOS Y NO TRIBUTARIOS: artículo 358.
- RECURSOS DE CAPITAL: artículo 358.
1585
1586
- RECURSOS DEL CRÉDITO: artículo 349 sobre los recursos que

no puede modificar el Congreso.
- RECURSOS DEL BALANCE DEL TESORO: artículo 349.
- IMPUESTOS: artículo 150, 154 sobre el origen de las leyes, 294

sobre la imposibilidad de conceder exenciones a los tributos de las
entidades territoriales, 338, 362 sobre las garantías de los
recursos de las entidades territoriales.
- TASAS: artículos 154 y 338.
- RENTAS: artículo 150, 151 sobre las leyes orgánicas, 154, 189
sobre facultades del Presidente de la República, 200 sobre lo que
le corresponde al Gobierno en relación con el Congreso, 287
sobre los derechos de las entidades territoriales, 300 sobre las
atribuciones de las asambleas departamentales, 305 sobre
atribuciones del Gobernador, 310 sobre el Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, 313
sobre atribuciones del Concejo, 315 sobre atribuciones del
Alcalde, 324 sobre las juntas administradoras locales del Distrito
Capital de Bogotá, 336 sobre monopolios rentísticos, 345 sobre el
presupuesto, 346 sobre la formulación del presupuesto, 347 sobre
la totalidad de los gastos en el presupuesto, 348 sobre la
expedición del presupuesto, 349 sobre el plazo para expedir el
presupuesto, 351 sobre las restricciones del Congreso para
modificar el presupuesto, 359 sobre la prohibición de establecer
rentas de destinación específica y 362.
- INGRESOS: artículos 307 sobre las regiones, 347 y 361 sobre el

Fondo de Regalías.
1586
1587
- GASTOS: artículos 95 sobre los deberes y obligaciones de los

ciudadanos, 109 sobre la financiación de las campañas
electorales, 150, 200, 300, 305, 308 sobre honorarios de los
diputados, 313, 345, 347, 351, 356 sobre el Sistema General de
Participaciones.
- INVERSIONES: artículos 95, 150, 200, 300, 318 sobre las

comunas y corregimientos, 330 sobre los territorios indígenas, 339
sobre el Plan de Desarrollo, 341 sobre la elaboración del Plan de
Desarrollo y 351.
- PROYECTOS DE INVERSIÓN: artículo 343 sobre evaluación de

la inversión.
- FUNCIONAMIENTO: artículos 150, 308 (gastos de

funcionamiento), 346 y 357.
- SERVICIO DE LA DEUDA: artículos 346 y 351.
- GASTOS DE PERSONAL: artículo 315.
- SERVICIOS PERSONALES: artículo 347.
- GASTOS GENERALES: artículo 347
- TRANSFERENCIAS: artículos 154, 305 y 347
En relación con los ingresos corrientes la Corte Constitucional

resume su inclusión constitucional en la Sentencia C-66 de 2003
así:
“4.8.1” (...)
“Agregó en esa oportunidad la Corporación:”
1587
1588
"Es más, la referencia general de los artículos de la Constitución

que se refieren a los ingresos corrientes y a las rentas o ingresos
de capital son los siguientes:”
“Aluden a los ingresos corrientes, las siguientes disposiciones

constitucionales, así: el artículo 321, inciso final, sobre los aportes
del departamento y los municipios a las provincias que se
constituyan con municipios o territorios indígenas; el artículo 331,
inciso final, concerniente a la creación de la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena; el actual
artículo 356 (Acto Legislativo 01 de 2001), que trata de los
recursos, en general, del Sistema General de Participaciones; el
actual artículo 357 (Acto Legislativo 01 de 2001), incisos primer
(sic) y segundo, sobre la fórmula para calcular el monto del
sistema general de participaciones de los departamentos, distritos
y municipios, y la exclusión de los tributos que se arbitren con
ocasión de la declaración de estados de excepción, para efectos
del cálculo correspondiente; los parágrafos transitorios 1 y 3 del
mismo artículo 357; y, el artículo 358 que debe entenderse que
hace referencia al actual sistema general de participaciones de los
departamentos, distritos y municipios, de que trata el Acto
Legislativo mencionado.”
1588
1589
3. La Constitución y los ingresos corrientes y recursos de

capital. Facultad del legislador en la clasificación respectiva.
(…)
Es más, la referencia general de los artículos de la Constitución

que se refieren a los ingresos corrientes y a las rentas o ingresos
de capital son los siguientes:
Aluden a los ingresos corrientes, las siguientes disposiciones

constitucionales, así : el artículo 321, inciso final, sobre los aportes
del departamento y los municipios a las provincias que se
constituyan con municipios o territorios indígenas; el artículo 331,
inciso final, concerniente a la creación de la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena; el actual
artículo 356 (Acto Legislativo 01 de 2001), que trata de los
recursos, en general, del Sistema General de Participaciones; el
actual artículo 357 (Acto Legislativo 01 de 2001), incisos primer y
segundo, sobre la fórmula para calcular el monto del sistema
general de participaciones de los departamentos, distritos y
municipios, y la exclusión de los tributos que se arbitren con
ocasión de la declaración de estados de excepción, para efectos
del cálculo correspondiente; los parágrafos transitorios 1 y 3 del
mismo artículo 357; y, el artículo 358 que debe entenderse que
hace referencia al actual sistema general de participaciones de los
departamentos, distritos y municipios, de que trata el Acto
Legislativo mencionado.
Sobre los ingresos o rentas de capital, la única mención que la

Constitución hace a éstos, se encuentra en el artículo 358 para
excluirlos del sistema general de participaciones, que antes
correspondía al denominado situado fiscal.
1589
1590
De este recorrido general, queda una clara conclusión, en el

sentido de que no existe disposición constitucional que señale
expresamente en qué consisten los conceptos en mención. De allí
que quienes intervinieron en este proceso consideraran que tal
facultad se difirió al legislador orgánico.
La Corte comparte esta interpretación y estima que el legislador,

mediante la expedición de la respectiva ley orgánica de
presupuesto, tiene la facultad de clasificar estos conceptos, con
relativa amplitud, según los parámetros impuestos por la
Constitución no sólo en cuanto a las leyes orgánicas sino respecto
de los fines del Estado, como se verá en el siguiente punto. (…)
4.3 Ubicado el carácter de las disposiciones acusadas en este

proceso, como haciendo parte de la Ley Orgánica de
Presupuesto, el análisis respectivo consiste en saber si el
legislador, en este caso, gozaba de amplias facultades para incluir
dentro de las rentas de capital, los excedentes de las empresas
industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las
sociedades de economía mixta.
La respuesta inmediata, para la Corte es que sí, porque hacer

esta clase de clasificaciones dentro de la ley Orgánica de
Presupuesto es una función connatural a la exigencia que la
Constitución confirió la legislador en cuanto que mediante esta ley
se regulará todo lo concerniente a la programación, modificación,
ejecución de los presupuestos (art. 352 de la Constitución).
De otro lado, el legislador al incluir los excedentes de las

empresas y sociedades de que trata el artículo acusado, bajo el
criterio de la regularidad o no de tales ingresos, no constituye una
violación de los artículos constitucionales, por la elemental razón,
1590
1591
de que este criterio de la regularidad es ampliamente aceptado por

la doctrina y la jurisprudencia de la Corte, ante la falta de
clasificación expresa por parte de la Constitución
Ley 1687 de 2013
“ARTICULO 820. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así:

El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos
funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de
inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes

secciones que corresponderán a: la rama judicial, la rama
legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada
ministerio, departamento administrativo y establecimientos
públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio
de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión
se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual
de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no

se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda.
PARÁGRAFO. A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el

Proyecto de Presupuesto General de la Nación que se presente
para discusión y aprobación del Congreso de la República, deberá
1591
1592
elaborarse en armonía con los estándares internacionales

contenidos en el manual de estadísticas fiscales.”
6.5.1(…)
En desarrollo de la facultad dada al gobierno nacional por el

artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto para
clasificar y detallar los componentes del presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones, se expidió el Decreto 568 de
1996.842
6.5.2 En relación con las diferentes entidades que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación la Corte ha precisado que de
conformidad con el artículo 3º del Decreto 111 de 1996, el
presupuesto general de la Nación, está compuesto por (i) los
presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional
y, (ii) por el presupuesto nacional, el cual, a su vez, comprende las
ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría
General de la República, la organización electoral, y la rama
ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta843.
842 Sobre este tema ver la Sentencia C-629 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
843 Sobre este tema se puede consultar la Sentencia C-066 de 2003, MP. Rodrigo
Escobar Gil.
1592
1593
De otra parte, y en lo que toca con los recursos y los gastos, la

Corte ha precisado (i) en relación con los recursos, que en el
Presupuesto de Rentas es posible distinguir, por un lado, los
ingresos del Presupuesto Nacional, y, por otro, los ingresos de los
establecimientos públicos. (ii) En lo que toca con el presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones, esta incluye las apropiaciones
para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría
Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los
establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de
inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos. Todo lo anterior de conformidad con la Ley Orgánica
de Presupuesto –compilada en el Decreto 111 de 1996-844.
9.2. El clasificador presupuestal en la Ley Orgánica. Los viáticos y los

gastos de viaje. Las indemnizaciones
El presupuesto de gastos se clasifica y detalla de conformidad con
lo establecido en los reglamentos según lo dispone el artículo 11
del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Esta clasificación en la
actualidad está regulada por los decretos 568 de 1996 y 4730 de
2005. Estos decretos diferencian entre la forma de presentación y
aprobación del presupuesto por parte del Congreso y el detalle del
anexo que hace parte del decreto de liquidación.
844 Ibídem.
1593
1594
Aunque el artículo 53 del Estatuto Orgánico establece que los

ingresos se detallan en un anexo que presentará el Gobierno
conjuntamente con el mensaje presidencial, el Decreto 4730 de
2005 estableció que el detalle del ingreso hará parte del anexo del
decreto de liquidación apartándose de lo establecido en la Ley
Orgánica.
En la actualidad el presupuesto se presenta y es aprobado por el

Congreso de la siguiente forma:
INGRESOS: según lo dispuesto en los artículos 11 y 53 del

Estatuto Orgánico así: ingresos corrientes de la Nación,
contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, fondos especiales,
recursos de capital e ingresos de los establecimientos públicos.
GASTOS: según el artículo 14 del Decreto 568 de 1996 así:

secciones presupuestales distinguiendo entre cada uno de ellos
por gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los
gastos de inversión clasificados en programas y subprogramas.
Es importante precisar que salvo los programas y subprogramas

de inversión, las demás clasificaciones hacen parte de la
Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto.
Este esquema ha sido respaldado por la jurisprudencia de la Corte

Constitucional, aun cuando en ocasiones se confunda el papel del
decreto reglamentario que establece el clasificador con el decreto
de liquidación que detalla las apropiaciones y se fundamenta en la
norma anterior.
1594
1595
Como algo curioso, pero no por ello menos importante, esta

jurisprudencia menciona explícitamente el decreto reglamentario
que define el clasificador presupuestal, modificado ligeramente por
los decretos 4730 de 2005, 3487 de 2007 y 315 de 2008, lo cual
significa un importante respaldo constitucional al diseño realizado
por el Gobierno.
La Corte Constitucional considera que los viáticos y gastos de

viaje hacen parte de los gastos de personal aunque el Gobierno
los sigue considerando como gastos generales. También
considera que las indemnizaciones hacen parte de los gastos de
funcionamiento. Dicen así las sentencias:
“3. (…)
“El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos

corrientes de la nación; de las contribuciones parafiscales, de los
fondos especiales; de los recursos de capital y de los ingresos de
los establecimientos públicos del orden nacional. El presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones distingue entre gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión,
"clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos. Artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. .
Finalmente, las disposiciones generales corresponden a las
presupuesto general de la nación, las cuales regirán únicamente
para el año fiscal para el cual se expiden.”
1595
1596
“En desarrollo de la facultad dada al gobierno nacional por el

artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto para clasificar y
detallar los componentes del presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, se expidió el Decreto 568 de 1996. Según lo
expresó esta Corporación, el reglamento puede clasificar y detallar
los gastos, con la condición de no modificar ni crear clasificaciones
distintas de las señaladas por la ley. Su actividad se dirige a
determinar en forma pormenorizada los ítems que conforman los
gastos dentro de cada una de las divisiones hechas previamente
por la ley orgánica. Ver: Corte Constitucional. Sentencia C-629 de
1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.”
“El artículo 16 del Decreto 568 establece, entre otras

clasificaciones, una en relación con las Cuentas Presupuestales y
otra a partir del Objeto del Gasto. La clasificación por Cuentas,
comprende: Gastos de personal; Gastos generales; Transferencias
corrientes; Transferencias de capital; Gastos de comercialización y
producción; Servicios de la deuda interna; Servicios de la deuda
externa, y programas de inversión. Por su parte, la clasificación por
Objeto del Gasto comprende, entre otras: 1) Para Gastos de
Personal. Servicios personales asociados a la nómina; Servicios
personales indirectos; Contribuciones inherentes a la nómina al
sector privado; Contribuciones inherentes a la nómina al sector
público. 2) Para Gastos Generales. Adquisición de bienes;
Adquisición de servicios; Impuestos y multas.”
“Siendo así, la denominación "gastos por adquisición de bienes y

servicios" que consagra la norma demandada (art. 91 de la Ley
617), se refiere a rubros de la cuenta Gastos Generales, mientras
que la denominación "rubro de viáticos y gastos de viaje" hace
1596
1597
parte de la cuenta Gastos de Personal, ambas dentro del

presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.“
“Esta precisión es importante para determinar, más adelante, la
constitucionalidad del artículo demandado, en la medida en que la

norma suprema invocada como infringida –artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2001-, se refiere solamente al límite del
incremento año a año de la cuenta Gastos Generales, mas no a la
de Gastos de Personal.”
“4. […]
“Por su parte, la Corte Constitucional se ha manifestado acerca de

la pertinencia y validez de las medidas que expida el Gobierno
Nacional para establecer la clasificación del presupuesto. Es el
caso de la sentencia C-629 de 1996, en relación con el
presupuesto de gastos, donde señaló: "Como se puede apreciar,
es el mismo Estatuto Orgánico el que permite que por medio de
reglamentos se realicen otras actividades relacionadas con el
presupuesto, cuales son la clasificación y detalle de los gastos.
Sin embargo, es preciso aclarar que tal autorización no incluye la
de modificar o crear clasificaciones distintas de las señaladas en
forma genérica por el legislador, pues la labor del Gobierno en
este campo se limita a determinar en forma pormenorizada los
distintos ítems que conforman los gastos dentro de cada una de
las divisiones hechas previamente por la ley orgánica. Por
ejemplo, los gastos de funcionamiento no se encuentran
1597
1598
discriminados en la ley orgánica y en la anual solamente aparece

su monto total, entonces corresponde al Gobierno en el decreto de
liquidación identificarlos con sus respectivas partidas, sin exceder
la cuantía aprobada por el Congreso para la respectiva vigencia
fiscal (...). La definición de cada uno de estos rubros también
puede ser cumplida por el Gobierno en ejercicio de la potestad
reglamentaria sin infringir por este aspecto canon constitucional
alguno. (...) el presupuesto es la conclusión de una suma de actos
encadenados en los que participan tanto el poder legislativo como
el ejecutivo. El ejecutivo es quien elabora y presenta el proyecto
de presupuesto para la aprobación del Congreso, junto con un
anexo en el que aparece el detalle de los gastos y los ingresos,
entonces quién más indicado para efectuar la discriminación de
los distintos ítems que los conforman en el decreto de liquidación
si no es el Gobierno Nacional, el que además, está encargado de
administrar los recaudos y recursos."
“b. Consideraciones de la Corte Constitucional” (…)
"Por la estructura del Presupuesto de Gastos o Ley de

Apropiaciones, integrada por "gastos de funcionamiento, servicio
de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados
en la forma que indiquen los reglamentos "Artículo 11 literal b) del
Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996. – los
pagos de indemnizaciones corresponden a gastos de
funcionamiento. Por un lado coinciden con la clasificación que trae
el reglamento sobre los rubros de los gastos de funcionamiento
1598
1599
Artículo 26 del Decreto 568 de 1996. y, por otro lado, este gasto
es incompatible con la noción de gastos de inversión o de servicio
de la deuda pública.”
9.3 Las facultades de ubicación y de clasificar y definir los ingresos y los

gastos
La alta probabilidad de cometer errores en la elaboración de un
documento complejo como es el Presupuesto General de la
Nación hizo necesario dotar de facultades al Ministerio de
Hacienda para corregirlos.
9.3.1 La facultad de ubicación

Un error frecuente es clasificar un ingreso o un gasto en un
numeral rentístico, sección, programa o subprograma ajeno a
su naturaleza. La facultad consiste en ubicarlos correctamente
por la vía ejecutiva. Esta operación no modifica la autorización
otorgada por el Congreso.
En este sentido hay que recordar que los gastos se deben

efectuar de acuerdo con la naturaleza de la entidad, de tal
forma que si existe en el presupuesto alguno que difiera de
ella, el ordenador del gasto no estaría habilitado para
ejecutarlo.
“13-“ (…) “Otra cosa diferente es que por medio de tal decreto el
Gobierno pueda ubicar en el sitio adecuado las partidas que estén
incluidas en numerales rentísticos, secciones, programas y
1599
1600
subprogramas que no estén de acuerdo con su naturaleza, según

lo establece el artículo 50 de la Ley 224 de 1995, norma declarada
exequible en reciente decisión de esta Corporación. La Corte
precisó entonces que esa disposición era constitucional por cuanto
no autorizaba traslados presupuestales ni créditos adicionales. Dijo
entonces la Corporación:”
“Tal adecuación permite la cumplida ejecución del

presupuesto, así como el control y evaluación del gasto
público y, como bien lo señala el apoderado del Ministro de
Hacienda, de no hacerse esas correcciones se podría incurrir
en graves faltas al realizar gastos con base en partidas que
no han sido decretadas formalmente.”
“Además, la función atribuida al Gobierno es organizativa y en

ningún momento le permite introducir nuevos ingresos o gastos
ni variar o derogar los ya aprobados por el Congreso,
simplemente se busca corregir las imprecisiones en que se
haya incurrido al expedir la ley anual, respecto a la ubicación
de las partidas dando así cabal cumplimiento al principio de
especialización.” (…)
“6.8.2” (…)
1600
1601
“Finalmente, considera la Corte que la facultad de ubicar en el

sitio que corresponda las partidas incluídas en los numerales
rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no estén
de acuerdo con su naturaleza, como se ordena en la disposición
acusada, es desarrollo pleno del principio de especialización que
rige el presupuesto general de la Nación y que la ley orgánica
instituye en el artículo 55 inciso 3o. de la ley 179/94, así: "Las
apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas".
Tal adecuación permite la cumplida ejecución del presupuesto,
así como el control y evaluación del gasto público y, como bien lo
señala el apoderado del Ministro de Hacienda, de no hacerse
esas correcciones se podría incurrir en graves faltas al realizar
gastos con base en partidas que no han sido decretadas
formalmente.”
“Además, la función atribuida al Gobierno es organizativa y en

ningún momento le permite introducir nuevos ingresos o gastos ni
variar o derogar los ya aprobados por el Congreso, simplemente
se busca corregir las imprecisiones en las que se haya incurrido al
expedir la ley anual, respecto a la ubicación de las partidas dando
así cabal cumplimiento al principio de especialización.”
9.3.2. De la definición de los ingresos y los gastos

La facultad otorgada en la ley anual del presupuesto al Gobierno
para definir los ingresos y los gastos en el decreto de liquidación
goza de respaldo constitucional. Así lo consideró la Corte
1601
1602
“17. Es de mérito anotar que los apartes que se acaban de citar los
consignó la Corte al declarar la exequibilidad del artículo 50 de la ley
224 de 1995, contentiva del presupuesto de rentas y de la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre
de 1996, artículo cuyo contenido coincide con lo plasmado en el
artículo 36 de la ley 413 de 1997, conforme al cual “El Gobierno
Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los ingresos y
gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales
rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no
correspondan a su naturaleza, las ubicará en el sitio que
corresponda”.845 (...)
9.4. Clasificador presupuestal en las entidades territoriales

La fuerza vinculante de la Constitución y de la Ley Orgánica del
Presupuesto en las entidades territoriales incluye también lo
relacionado con la clasificación del presupuesto tanto de ingresos
como de gastos. De esta forma tanto los clasificadores
mencionados en la Constitución como en la ley orgánica son de
obligatorio seguimiento en la elaboración del presupuesto de las
entidades territoriales. Aunque la Corte Constitucional se ha
pronunciado para los ingresos únicamente, no hay duda de que
los argumentos son idénticos para los gastos. Dice así la
Sentencia C-1072 de 2002 de la Corte Constitucional:
“7. (...)
845 Ibídem.
1602
1603
“En este orden de ideas, la pregunta concreta es entonces si la

determinación que hace la LOP sobre los componentes del
presupuesto en su primera fase (ingresos), rige también en el
ámbito territorial. Y para la Corte no cabe duda que esa
clasificación técnica realizada en la LOP debe ser tenida en
cuenta para la elaboración de los presupuestos de las entidades
territoriales, lo cual se explica por las siguientes razones:
“a) En primer lugar, porque ese aspecto constituye un componente

de la preparación, elaboración y programación del presupuesto,
que por expreso mandato constitucional debe estar regulado en la
LOP (CP. artículo 352).
“b) En segundo lugar, porque así lo demanda el principio de

jerarquía normativa según el cual, "a un ente territorial
determinado se le aplicará la Constitución en primer término y lo
que disponga la respectiva ley orgánica Corte Constitucional,
Sentencia C-478/92 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz., siendo ésta
última quien establece su aplicación extensiva para el caso de las
“c) Finalmente, porque dicho aspecto resulta pertinente en esta

fase del presupuesto, en tanto constituye un parámetro común que
a pesar de concebirse como de carácter formal, tiene profundas
repercusiones sustantivas (relacionadas con el límite de ciertos
gastos) en las etapas subsiguientes, según se explicará en detalle
más adelante. Es preciso advertir que la pertinencia en la
aplicación de las normas constitucionales y de la LOP no está
circunscrita únicamente a los principios, sino que incluye también
los lineamientos técnicos que por sus características sean
susceptibles de ser trasladados sistemáticamente por las
1603
1604
entidades territoriales, no como un acto de mera liberalidad sino

en cumplimiento de un imperativo constitucional.”
9.5. La clasificación del ingreso, la planeación del gasto y el

endeudamiento
La clasificación de los ingresos como corrientes permite planificar
con relativa certeza los gastos que se pueden atender con ellos
así como relacionar los no recurrentes con ingresos que tengan su
misma naturaleza. También permite definir la cantidad de los
recursos a obtener por la vía del endeudamiento ya que existe
relativa certeza que se atenderá el Servicio de la Deuda Pública.
Dice así la Corte Constitucional sobre el particular en la Sentencia
C-1072 de 2002:
“12.- Ahora bien, la clasificación de un ingreso como corriente o de

capital no es simplemente retórica sino que se proyecta en
diversos ámbitos:
“En primer lugar, aparece ligada a la idea de planeación, ya que

tan solo cuando hay certeza sobre los recursos disponibles puede
diseñarse la forma en que ellos habrán de ser distribuidos según
las necesidades más urgentes. De esta manera, si el
planeamiento presupuestal tiene como norte la inversión, de la
seriedad en la preparación de aquel dependerá en buena medida
el éxito de ésta.
“En segundo lugar, como es lógico suponer que el proceso de

planeación esta concebido en virtud de los fines del Estado,
corresponderá realizar una evaluación de los costos de
funcionamiento y de las provisiones para otros fines, así como
1604
1605
preparar los ajustes a que hubiere lugar, tomando como base el

monto de cada un de los fondos disponibles y su clasificación en
el presupuesto. Por ejemplo, en términos financieros no parece
muy sano que los recursos de capital (caracterizados por la
eventualidad) sean destinados en su mayoría a cubrir gastos
ordinarios de funcionamiento, pues su carencia en un momento
determinado puede ocasionar graves desbalances económicos.
“En tercer lugar, pero aunado a lo anterior, la clasificación

señalada cobra relevancia en cuanto al tema del endeudamiento.
Así, adquirir empréstitos sin que los recursos suficientes para su
pago estén plenamente garantizados supone un riesgo demasiado
alto que podría afectar considerablemente las finanzas del
Estado.”
9.6. Incidencias del clasificador del ingreso en los gastos

Dado que tanto la Constitución Política como las diferentes leyes
relacionan los gastos con el monto de los ingresos corrientes, su
definición cobra la mayor importancia. Para corroborar lo anterior
basta revisar el Sistema General de Participaciones y, antes de su
existencia, la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y del Situado Fiscal y después el proceso
de transición establecido en el Acto Legislativo 01 de 2001 sobre
el crecimiento del Sistema General de Participaciones. Las leyes
617 de 2000 y 715 de 2001 también abundan en ejemplos. Dice
así la Sentencia C-1072 de 2002 de la Corte Constitucional.
“13. (…)
1605
1606
“La clasificación que haga el Legislador en el presupuesto incide

directamente en la determinación de los recursos transferidos a
las entidades territoriales y, en últimas, en la posibilidad de que
éstas puedan cumplir satisfactoriamente con las obligaciones
asignadas. De esta manera, si por sus características un recurso
debe ser considerado como ingreso corriente, pero a pesar de ello
es clasificado como recurso de capital, la cuantía del SGP
disminuirá, afectando así el ingreso de las entidades territoriales.
“- Lo anterior también aplica en el caso de las provincias (CP.

331), cuyos fondos de financiamiento derivan de los aportes que el
departamento y los municipios asociados estimen convenientes
teniendo en cuenta el monto de sus ingresos corrientes. (...)
“14.” (...)
“A manera de ejemplo, la Corte observa cómo la Ley 617 de 2001

dispone que los ingresos corrientes de libre destinación: tienen
incidencia directa en la categorización de los departamentos y
municipios (artículos 1 y 2), determinan y limitan los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales (artículos 3, 4, 52 y
53), condicionan la creación de municipios (artículo 15),
establecen topes a los gastos de las asambleas y contralorías
departamentales, así como a los concejos, personerías y
contralorías Distritales y municipales (artículos 8 y 9), y autorizan
la reducción de honorarios para concejales o diputados (artículo
20). Igualmente, como el otorgamiento de créditos para las
entidades territoriales depende del cumplimiento de las
limitaciones previstas en la ley (artículo 90), puede afirmarse que,
en forma indirecta, los ingresos corrientes de libre destinación
influyen en dicho aspecto.
1606
1607
“Por su parte, la Ley 715 de 2001 también considera los ingresos

corrientes de libre destinación como aspecto determinante para
restringir la contratación y nominación de docentes (artículo 23),
autorizar el financiamiento de la educación misional (artículo 27) y
de las Direcciones territoriales de salud (artículo 60), determinar la
distribución de algunos recursos del SGP y estimular la eficiencia
de las entidades territoriales, según el aumento en la inversión
social con ingresos corrientes de libre destinación (artículo 79-2).”
9.7. Clasificación del anexo del decreto de liquidación

La clasificación del anexo del decreto de liquidación está regulada
por el artículo 16 del Decreto 4730 de 2005, modificado por los
decretos 3487 de 2007 y 315 de 2008, hoy compilados en el
Decreto 1068 de 2015, que indica que además de las
clasificaciones reguladas por el artículo 14 del Decreto 568 de
1996 (sección, gastos de funcionamiento, servicio de la deuda
pública y gastos de inversión por programa y subprograma) el
anexo contendrá: unidades ejecutoras, cuentas, subcuentas y
objeto del gasto.
9.8 Competencias para la expedición del plan de cuentas de gastos de

personal y gastos generales
El artículo 30 del Decreto 4730 de 2005 reglamentario del Estatuto
Orgánico del Presupuesto creó la figura de la desagregación de
las apropiaciones y le otorgó a la Dirección General del
Presupuesto Público Nacional la facultad de expedir un plan de
cuentas para los gastos de personal y los gastos generales del
presupuesto público nacional.
1607
1608
Estas facultades se alejan de lo dispuesto en el artículo 11 del

Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual el presupuesto
se clasifica en la forma que indiquen los reglamentos. La potestad
reglamentaria es una competencia exclusiva del Presidente de la
República en virtud de lo dispuesto en el numeral 11 del artículo
De esta forma no es claro el fundamento legal para que el

clasificador del presupuesto se delegue en una autoridad inferior
al Presidente de la República conforme lo dispone la Ley Orgánica
del Presupuesto.
Esta facultad de expedir el plan de cuentas para los gastos de

personal y los gastos generales colisiona también con las
competencias que sobre el particular tiene el Contralor General de
la República. En efecto, la Constitución le otorgó a la Contraloría
General de la República la competencia de llevar la ejecución del
presupuesto, la cual involucra la potestad de definir el plan de
cuentas, que considera necesario para el registro y control de las
operaciones teniendo como único límite la Ley Orgánica del
Presupuesto. Dice así la Sentencia C-570 de 1997 de la Corte
Constitucional:
“VI.3 (...) Así las cosas el Contralor, como ya se expresó, debe

uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad sobre la
ejecución del presupuesto general del sector público, lo que le
permite establecer, entre otras cosas, la forma, oportunidad y
responsables de la presentación de los informes atinentes a dicha
ejecución, la nomenclatura de las cuentas de acuerdo con la Ley
1608
1609
Orgánica del Presupuesto y todos aquellos otros aspectos

atinentes a ese fin.” (…)
1609
1610
CAPÍTULO 10 -DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL Y EL

SEGUIMIENTO FINANCIERO
10.1. De la definición de ejecución presupuestal

La ejecución del presupuesto es la realización de las actividades
establecidas en la ley conducentes al cumplimiento del objeto
mismo del gasto. Es la culminación del proceso que inicia con la
existencia de una ley preexistente y finaliza, previa realización de
un proceso reglamentario o contractual, en la recepción del bien o
la prestación del servicio con el cual se cumple con lo establecido
en dicha la ley.
Por esta razón no puede bajo ningún aspecto entenderse que el

simple traslado de los recursos a través de contratos de
administración se considere como una ejecución presupuestal. La
administración de los recursos, sin importar la denominación del
contrato bajo el cual se realice, no ejecuta el presupuesto.
El segundo inciso del artículo 89 del Estatuto Orgánico del

Presupuesto es lo suficientemente claro cuando establece:
ARTÍCULO 89
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas

presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se
hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y
desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas
presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los
compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año

cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los
1610
1611
anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y

servicios.
Como se desarrollará en los siguientes apartes, la ejecución

presupuestal no hace referencia a que los bienes y servicios deban
recibirse durante la vigencia, pues existen compromisos cuyo su
objeto se realiza en la vigencia siguiente.
En consecuencia, otra forma de definir la ejecución presupuestal

es el resultado de sumar los pagos de las apropiaciones de la
vigencia, más las reservas presupuestales y las cuentas por pagar
constituidas con cargo a dichas apropiaciones, resultado que
nunca podrá ser superior a estas.
La naturaleza adjetiva del presupuesto no solamente significa que

en él no se puedan crear ingresos o gastos, sino que durante el
proceso de ejecución de los gastos se debe comportar como un
instrumento independiente que permite el cumplimiento de los
objetivos del Estado, pero que no le agrega nada sustancial al
proceso, sólo garantiza la existencia de las apropiaciones para
cumplirlos. Las decisiones contractuales en consecuencia no
pueden verse afectadas por las decisiones presupuestales.
El proceso de ejecución involucra dos etapas claramente

diferenciadas que podrían denominarse, la una, financiera, y la
otra, sustancial. La ejecución también tiene unos especiales
alcances en relación con los convenios de cooperación técnica
internacional.
1611
1612
10.2. Competencia para ejecutar el presupuesto

La competencia para decidir cuándo un gasto incorporado en el
presupuesto se ejecuta corresponde al jefe del respectivo
organismo conforme se deduce del artículo 110 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto que dice:
Artículo 110: Los órganos que son una sección en el Presupuesto

General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y
comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan
parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones
incorporadas en la respectiva sección… “Estas facultades estarán
en cabeza del jefe de cada órgano quién podrá delegarlas en
funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces.”
En la sección correspondiente a la rama legislativa estas

capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera
independiente por el Senado y la Cámara de Representantes;
igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial, serán
ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades

las superintendencias, las unidades administrativas especiales, las
entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y
personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de
cualquier nivel que tengan personería jurídica.
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar

contratos a nombre de la Nación.
1612
1613
Dado que las apropiaciones no son obligaciones del Estado, es

indispensable la intervención del funcionario competente en los
términos del artículo trascrito para que estas se perfeccionen. La
Corte Constitucional en la distribución de competencias también se
ocupó del asunto en la Sentencia C-821 de 2004:
“(...) y la ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del

gasto.”
10.3. Ejecución del presupuesto desde el punto de vista financiero

La ejecución financiera se realiza a través de la aprobación del
Programa Anual de Caja, como se desprende de lo dispuesto en el
artículo 73 del Estatuto Orgánico.
La ejecución financiera consiste en todas las actividades que el

Ministerio de Hacienda o las secretarías de Hacienda deben
realizar para lograr que se cancelen oportunamente las
obligaciones contraídas con cargo al presupuesto.
El Programa Anual de Caja, que guarda estrecha relación con la

cuenta única nacional reglamentada por el Decreto 2785 de 2013 y
el Decreto 2711 de 2014, compilados en el Decreto 1068 de 2015,
fue diseñado como un mecanismo equivalente a un saldo bancario
contra el cual el ejecutor podía emitir órdenes de pago, las que
debían ser atendidas obligatoriamente por la Tesorería General de
la República. Para estos efectos se dotó a la Tesorería de amplias
facultades para colocar y obtener recursos en los mercados
financieros.
1613
1614
En la práctica, el Programa Anual de Caja, tal vez demasiado

influenciado por la existencia de un cuantioso déficit fiscal, dista
mucho del diseño inicial y se convirtió en un instrumento adicional
de intervención del Ministerio de Hacienda en la ejecución
presupuestal.
10.4. Algunos antecedentes del Programa Anual de Caja y del control de

los compromisos
La historia en materia de ejecución presupuestal demuestra que
las autoridades fiscales se han comportado entre la intervención
directa y la relativa autonomía de los ejecutores. La intervención
directa se hacía a través de las oficinas delegadas de presupuesto
en los diferentes organismos públicos, el acuerdo de obligaciones y
el acuerdo mensual de gastos.
Cada uno de dichos instrumentos enfrentó importantes dificultades

que llevó a su eliminación. Las oficinas delegadas de presupuesto
únicamente existían en los órganos centrales y no en los
establecimientos públicos, que eran los verdaderos ejecutores del
presupuesto. En el Ministerio de Obras Públicas existía oficina
delegada de presupuesto, mas no así en el Fondo Vial. Igualmente
dichas oficinas, basadas en una dudosa independencia, lesionaban
en forma importante la autonomía de los órganos que conformaban
el presupuesto nacional.
El acuerdo de obligaciones cumplía dos funciones: primero,

controlar durante la vigencia la creación de compromisos y
obligaciones y, segundo, autorizar la creación de gastos cuya
cobertura superara la vigencia fiscal. La autorización para adquirir
compromisos que superaran la vigencia fiscal fue adoptado por el
1614
1615
estatuto orgánico vigente bajo la figura de autorización de

comprometer vigencias futuras ordinarias y extraordinarias.
No sucedió lo mismo con el control de compromisos de poca

utilidad desde su concepción, ya que partía del precepto errado
según el cual el Gobierno puede reducir el gasto desde el
presupuesto, desconociendo la naturaleza adjetiva de este. Su
errada concepción y su inadecuada utilización convirtieron el
instrumento en un mecanismo arbitrario de intervención que
lesionaba la autonomía del ejecutor y era incapaz de controlar un
gasto creado por leyes preexistentes.
Por su parte el acuerdo mensual de gastos era el mecanismo

mediante el cual se programaban los desembolsos de la Tesorería
General de la República. Este instrumento fue reemplazado por el
Programa Anual de Caja y la asignación de amplias atribuciones a
la Tesorería para interactuar en el mercado financiero.
El control de la creación de compromisos no fue abolido en su

totalidad ya que el Gobierno conserva la posibilidad de aplazar o
reducir las apropiaciones e incluso prohibir o someter a
condiciones especiales la asunción de compromisos y obligaciones
si considera que los recaudos son insuficientes para atender los
pagos, no existen las autorizaciones del Congreso para los gastos
financiados en uso de las facultades otorgadas por el artículo 347
de la Constitución, el no perfeccionamiento de los créditos
autorizados o cuando la coherencia macroeconómica así lo exija.
Estas facultades muy usadas por los ministros de Hacienda

adolecen del mismo error de concepción del acuerdo de
obligaciones, ya que desconocen la naturaleza adjetiva del
presupuesto e inducen a la autoridad a recortar gastos que por
1615
1616
estar creados por leyes preexistentes deben atenderse más

temprano que tarde, con lo cual se aplazan las verdaderas
medidas correctivas.
10.5. Facultad de la Tesorería de utilizar los recursos del crédito de

acuerdo con las condiciones de liquidez
El artículo 53 del Estatuto Orgánico le otorga a la Tesorería la
facultad de utilizar los recursos del crédito de acuerdo con las
condiciones macroeconómicas, de liquidez y de los créditos. Esta
facultad consolida el principio de unidad de caja y le permite al
ministro de Hacienda recurrir a los mercados financieros cuando
las condiciones económicas se lo permitan, interactuando
adecuadamente con la política monetaria. No podría entonces
exigírsele a la Tesorería obtener los recursos del crédito para
atender el pago de obligaciones financiadas con estos, salvo
cuando se trate de recursos del crédito con destinación específica.
10.6. Facultad de la Tesorería de elaborar un estado de resultados para

efectuar las afectaciones presupuestales
También se destaca la facultad establecida en el artículo 101 del
citado estatuto según la cual la Tesorería debe elaborar
mensualmente un estado de resultados de sus operaciones
financieras, para hacer las afectaciones presupuestales
correspondientes. Esta facultad es muy importante porque evita
que cada operación financiera que genere gastos o pérdidas, cuya
dinámica es la propia del mercado, requiera de un registro
presupuestal en forma individual que la haría imposible en la
práctica. Sin embargo, contradice el principio básico del
1616
1617
presupuesto según el cual no puede hacerse un gasto que no esté

contemplado en el presupuesto.
Dice así la parte pertinente del artículo 101:
La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, elaborará mensualmente un estado de resultados
de sus operaciones financieras, con el cual se harán las
afectaciones presupuestales correspondientes.
10.7. La ejecución del presupuesto desde el punto de vista sustancial

Se entiende por la ejecución sustancial el proceso mediante el cual
se cumple con el objeto mismo del gasto. Este proceso se inicia
con la adquisición de los compromisos, los cuales se llevan a cabo
atendiendo las normas contractuales que rijan al respectivo
órgano, las leyes sobre administración del personal como
nombramientos y comisiones, y en general los mecanismos
establecidos en las leyes que le permiten al jefe del respectivo
órgano comprometer el presupuesto.
Dicha ejecución debe cumplir con los requisitos formales

establecidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, los cuales
se detallarán más adelante.
10.8. De la capacidad de contratación, de ordenar el gasto y de

comprometer el presupuesto
De la misma forma como el presupuesto obedece a leyes
preexistentes y su discusión y aprobación debe hacerse en los
cuerpos colegiados, su ejecución está en cabeza únicamente del
1617
1618
jefe del respectivo órgano. Esta apreciación permite observar con

claridad la frontera de la responsabilidad del programador y el
ejecutor.
El objeto central de la ejecución, desde el punto de vista de lograr

el cumplimiento del objeto mismo del gasto, es comprometer el
presupuesto, lo cual se logra a través de la ordenación del gasto y
la capacidad de contratación. Aunque esta última figura tiene
mayor relación con el estatuto contractual, el artículo 352 de la
Constitución ordenó su inclusión en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
La ordenación del gasto, que no puede confundirse con la

capacidad de contratación, es realizada a través de los actos
administrativos diferentes a los procesos contractuales mediante
los cuales se compromete el presupuesto. Esta ordenación
involucra además la ordenación del pago, instrumento mediante el
cual el ejecutor garantiza que los compromisos adquiridos fueron
cumplidos a cabalidad y por lo tanto procede el traslado de los
recursos al tercero, utilizando cualquier mecanismo de pago
legalmente establecido.
Existe una gran confusión con el alcance de la ordenación del

gasto generada por su inclusión, en el artículo 91 de la Ley 38 de
1989, de dicha facultad para el Congreso de la República, la
Contraloría General de la República, la rama jurisdiccional, el
ministerio público y la Registraduría Nacional del Estado Civil,
órganos que no tienen personería jurídica.
Dijo así la norma de la Ley 38 de 1989:
1618
1619
ARTÍCULO 91
La facultad de ordenar los gastos en los Ministerios y

Departamentos Administrativos corresponde al Ministro o Jefe de
Departamento Administrativo, quienes podrán delegarla, según el
caso, en el Viceministro, Subjefe, Secretario General o Directores
Generales. En los Establecimientos Públicos por su representante
legal y por delegación por el funcionario que determine la Junta
Directiva.
En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la

ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara.
La Contraloría General de la República, la Rama Jurisdiccional, el

Ministerio Público y la Registraduría Nacional del Estado Civil,
podrán designar sus ordenadores de gasto.
El Gobierno Nacional expedirá los procedimientos y normas

necesarias para la adecuada ejecución de dicha función
ordenadora.
Curiosamente la Ley 38 de 1989 les otorgó a los órganos

diferentes al ejecutivo unas facultades que ya ejercían, como la
posibilidad de comprometer el presupuesto con actos diferentes al
proceso contractual y a través de las ordenaciones de pago. No fue
precisa la ley sobre la capacidad de contratación, ni tampoco sobre
los alcances de disponer de la personería jurídica para tener
capacidad de contratación.
La Corte Suprema de Justicia, haciendo referencia al expediente

1985 el 29 de mayo de 1990 al atender una demanda de
inconstitucionalidad sobre el inciso 2º del artículo 91 de la Ley 38
1619
1620
de 1989, hizo algunas precisiones que posiblemente contribuyeron

a aumentar la confusión sobre los alcances del concepto de
ordenación del gasto, ya que en uno de sus apartes lo considera
como los actos que se realizan diferentes al proceso contractual,
que es el verdadero alcance del concepto, y en otros lo confunde
con la capacidad de contratación. También aclara que dichas
competencias no guardan relación con la personería jurídica.
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DEL 29 DE

MAYO DE 1990 EXPEDIENTE 1985:
“2 Concepto del Consejo de Estado” (...) “Se impone por lo demás

advertir que el fallo de junio 22 de 1982 relativo al proceso No 951
en el que el actor también se apoya, por el cual la Corte declaró
parcialmente inexequible el artículo 146 del decreto 294 de 1973
sobre ejecución y contratación presupuestal por el Congreso
Nacional fue objeto de salvamento de voto por parte de
distinguidos magistrados. Se observa, además que con
posterioridad al fallo que el demandante cita, la Corporación en dos
sentencias ambas aprobadas por unanimidad, la número 39 de 24
de mayo de 1984 (proceso No 1125, M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz)
y la número 84 de 23 de agosto de 1984 (proceso no 1157, M.P.
Dr, Manuel Gaona Cruz) definió los siguientes principios aplicables
a la cuestión que en esta oportunidad la Corte examina:”
“1. Que la facultad de disposición presupuestal es administrativa

pero no supone necesariamente la condición de que el organismo
público afectado pertenezca a la Rama ejecutiva, por la elemental
1620
1621
razón de que ésta es apenas una especie del género

Administración pública.”
“2. Que las funciones de ejecución administrativa y de

representación en juicio no están supeditadas a la circunstancia de
que los entes respectivos sean personas jurídicas.”
“3. Que la personalidad jurídica, así como la personería jurídica o

de representación y para comparecer en juicio son de mera estirpe
legal pero no de rango constitucional y pueden por tanto ser
modificadas por ley sin violar la constitución, y”
“4. Que la atribución de contratación asignada al Presidente de la

República como Suprema Autoridad Administrativa no lo es
respecto de todos los contratos y no supone la potestad excluyente
de representación administrativa nacional por parte de aquel con
eliminación de otros funcionarios.”
(...) “De otra parte, no puede perderse de vista que para que esos
mismos servicios funcionen adecuadamente en circunstancias
normales, es inevitable que quienes los dirijan hayan de realizar
determinados contratos acordes con dichos servicios técnicos y
administrativos, en particular los de adquisición de materiales e
implementos, deban nombrar a los empleados indispensables para
su correcta prestación, organizar y llevar a cabo licitaciones, etc,
todo lo cual tiene implicaciones presupuestales y conlleva
funciones de ordenación del gasto y de contratación.” (…)
“d) A su turno, el artículo 103, en su atribución 5ª le otorga a cada

Cámara la facultad de proveer empleos que para el despacho de
sus trabajos específicamente haya creado la ley.”
1621
1622
“En sentir de la Corte, puesto que el ejercicio de las referidas

atribuciones comporta la creación de obligaciones a cargo del
tesoro público, necesario es concluir que las mismas confieren al
Congreso facultades de ordenación del gasto aunque limitadas
cuantitativamente por el monto de las partidas que en la respectiva
ley anual de apropiaciones se hayan incluido para atender su
funcionamiento.” (…)
“Señálase además que, como se dejó definido en el ya citado fallo

de febrero 28 de 1985, puesto que la suprema facultad
administrativa de contratación consagrada en el artículo 120-13
C.N. a favor del Presidente de la República no es exclusiva ni total,
esta puede ser reconocida mediante ley en relación con otros
funcionarios administrativos o no, respecto de los asuntos no
señalados en dicho precepto, como en el caso subexámine lo hace
la norma demandada en relación con las Mesas Directivas de las
Cámaras.” (…)
(...) “Por otra parte, el argumento según el cual el Congreso estaría

imposibilitado para ejecutar su propio presupuesto y contratar por
no tener la calidad de persona jurídica tampoco es atendible pues
en la misma sentencia de febrero 28 de 1985 que recogió los
criterios contenidos en los fallos de 24 de mayo y 23 de agosto de
1984, la Corporación definió su pensamiento sobre este punto, al
desestimar el cargo que con base en ese mismo razonamiento se
formulaba en relación con la capacidad de ordenación del gasto y
ejecución presupuestal del Procurador: Sostuvo la Corte:”
“Séptima. El origen exclusivamente legal y no constitucional de la

personalidad jurídica pública.”
1622
1623
“1. El segundo argumento en que se apoya el demandante es el de

que la Procuraduría no puede “adquirir derechos ni contraer
obligaciones” porque no es “persona Jurídica” y que por lo tanto el
Procurador no puede disponer válidamente del Presupuesto del
Ministerio Público.”
“Tales cargos, también desde antes, ya han quedado desvirtuados

por la Corte.” (…)
La Corte Constitucional se ha pronunciado en el mismo sentido en

las sentencias C-949-01 y C-374-94
4. (…)
En primer lugar, la Corte ha precisado que la Constitución prevé

en su artículo 150 varios tipos de autorización legislativa en
relación con la celebración de contratos, siendo las contempladas
en el numeral 9° apenas una especie de éstas. En esa línea,
desde la citada sentencia C-449 de 1992, seguida poco después
por la C-086 de 1995 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), quedaron
diferenciadas las siguientes formas de autorización: i) una de
carácter general, impersonal y no individualizada, prevista en
el inciso final de ese mismo artículo, facultad a partir de la
cual se expiden normas también generales, por las cuales se
materializa esa autorización, por ejemplo el Estatuto
Contractual846; ii) otra de carácter especial, que es la
desarrollada en el numeral 9° y que la Corte ha entendido
846 Ley 80 de 1993 con sus posteriores reformas.
1623
1624
como excepcional, pues se confiere para celebrar un contrato

específico; iii) y otra más, la contenida en el numeral 14 de
ese artículo 150, relativa a la aprobación a posteriori de los
contratos o convenios que por razones de evidente
necesidad hubiere celebrado el Gobierno sin previa
autorización, en los casos en que hubiera sido necesario
tenerla. Esta postura ha sido reiterada, entre otros, en los
fallos C-399 de 2003, C-246 de 2004 y C-874 de 2005 (en todos
M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
De otra parte, en la referida sentencia C-086 de 1995 esta

corporación explicó que la autorización especial de que trata el
numeral 9° del artículo 150 superior deberá tramitarse solo en
aquellos casos en que la misma ley así lo exija847, ya que la
Constitución de 1991, pese a haber mantenido ese mecanismo,
se abstuvo de regular en qué hipótesis aquél sería necesario. Así
las cosas, ha explicado la Corte, que la autorización
legislativa requerida para la celebración de contratos es en
general la que resulta del último inciso de ese artículo 150,
que ya ha sido dada por el Congreso mediante la expedición
de la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias, a partir
de lo cual no podría entenderse que el Gobierno debe
solicitar ni el Congreso expedir, una específica ley de
carácter autorizatorio cada vez que el primero busque llevar a
cabo alguna de esas operaciones, como sería la celebración
847 En esta sentencia la Corte propuso como ejemplo de esta situación la regla
contenida en el primer inciso del numeral 5° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que
ese mismo fallo declaró inexequible por otras razones.
1624
1625
de un específico contrato, la enajenación de un determinado

activo perteneciente a la Nación, etc..
CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA DEL 1 DE

FEBRERO DE 2012
ASUNTO: RAD1-2012-001312
(…)
“Conforme a lo previsto en la disposición precedente, el Director

del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
sólo puede delegar la ordenación del gasto en funcionarios del
nivel directivo o quien haga sus veces.
En consecuencia, no es posible mediante un convenio, delegar o

transferir la facultad de ordenación del gasto.”
4. Colaboración armónica y control político en materia de

celebración de contratos y negociación de empréstitos
Un evento donde se presentan al mismo tiempo la colaboración y

el control entre las ramas ejecutiva y legislativa del poder público,
es el atinente a la autorización para celebrar contratos y negociar
empréstitos, el cual se halla regulado en los artículos 150-9 y 189-
23 de la Carta Política.
1625
1626
El numeral 9° del artículo 150 Superior dispone:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por

medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“(...)
“9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar

contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.
El Gobierno rendirá periódicamente informes al Congreso
sobre el ejercicio de estas autorizaciones”.
Por su parte, el numeral 23 del artículo 189 Fundamental

establece:
“Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República

como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa:
“(...)
“23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a

la Constitución y la ley”.
Como puede apreciarse, en las materias a que se refiere esta

disposición superior se configura una suerte de competencia dual
entre Congreso y Gobierno, pues tal como lo ha señalado la
jurisprudencia848, al primero corresponde establecer en forma
detallada los parámetros y condiciones, requisitos, objetivos, fines
y controles pertinentes, bajo los cuales el segundo ha de ejercer
su facultad administrativa.
848 Sentencia C-262 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
1626
1627
A los actos por medio de las cuales se materializa la competencia

legislativa de que trata el artículo 150-9 Superior que se comenta,
se le les ha denominado genéricamente “leyes de autorizaciones”,
siguiendo la tradición constitucional que se originó en la
Constitución de 1886, cuyo artículo 76 numeral 11 también
otorgaba al Congreso la misma facultad. Dicha autorización
especial tiene carácter excepcional y debe contener los elementos
de generalidad e impersonalidad, como toda ley, ya que de lo
contrario se violaría el principio de imparcialidad (artículo 209),
que garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para participar en
la contratación pública.
La razón de ser de la competencia del legislador en estas materias

radica en la necesidad identificada por el constituyente de
asegurar la intervención del órgano colegiado de representación
popular en un proceso que como el contractual, compromete la
responsabilidad y el patrimonio nacional. De ahí que se haya dicho
que la ley de autorizaciones es el beneplácito legislativo para que
el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito
constitucional, ya que el ejercicio mismo de la actividad contractual
es una facultad privativa del Gobierno, que debe contar con la
aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio
coordinado y armónico de la función pública849.
Como consecuencia de lo anterior, se ha afirmado que frente a la

facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas
concretas, la Constitución faculta al legislador para que permita al
Gobierno que se vincule jurídicamente y, por ende, se obligue en
el campo contractual, pero no lo habilita para que, so pretexto de
849 Sentencia C-466 de 1997 MP Alejandro Martínez Caballero
1627
1628
ejercer dicha competencia, imponga al Ejecutivo la celebración de

un contrato específico, pues la autorización del Congreso está
sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa.
Por su parte, la facultad del Gobierno es típicamente

administrativa850 ya que los asuntos a los que se refieren tales
autorizaciones son propios de la mecánica de ejecución de
programas gubernamentales. Tal es la autonomía del Ejecutivo en
esta materia, que según lo dispuesto en el artículo 154 Superior,
tiene iniciativa para presentar los proyectos de ley en esta
materia851. Al respecto, la Corte ha precisado que la limitación de
la iniciativa gubernamental para las leyes que autorizan la
celebración de contratos, también encuentra fundamento en el
clásico principio de separación de funciones, toda vez que “la
celebración de contratos es actividad típicamente ejecutiva, es
arbitrio clarísimo para llevar a cabo la actividad propia de la
administración”. 852
“4.3 Consideraciones (…)
No es la primera vez que esta Corporación tiene la oportunidad de

pronunciarse respecto de una argumentación como la presentada en
esta ocasión por el impugnante. En efecto, habiéndose censurado el
850 Sentencia C-466 de 1997 MP Alejandro Martínez Caballero

851 Sentencia C-1250 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Salvamentos de
voto de: Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara
Inés Vargas Hernández.
852 Sentencia C-581 de 1997.MP Vladimiro Naranjo Mesa
1628
1629
artículo 2° de la Ley 80 de 1993, por considerar que le otorgaba

capacidad contractual a ciertas entidades que carecen de personería
jurídica, la Corte fue enfática al expresar que siendo éste un atributo
de naturaleza legal nada impedía que el legislador no lo tuviera en
cuenta para efectos de regular lo concerniente a la capacidad para
contratar.”853
V.(…)
Mediante el artículo 2 del proyecto de ley el Congreso dispone la

adjudicación a título de usufructo de un inmueble de la Nación, a
la Asociación de Veteranos de Servicio en Guerra Internacional -
Ascove-, y prevé el retorno del bien "al Estado y específicamente
a su último propietario", cuando haya desaparecido la asociación
o la totalidad de los veteranos de la guerra de Corea o del
conflicto con el Perú.
El artículo 3º ordena al Gobierno incluir en el presupuesto del

Ministerio de Defensa Nacional, cien millones de pesos
($100.000.000.oo) para la reparación del inmueble. Por su parte,
el artículo 4 destina otra suma del presupuesto del aludido
Ministerio para atender los gastos de funcionamiento y operación
del inmueble, como sede de Ascove.
El artículo 10 prevé la extensión de los beneficios de usufructo del

referido bien a la Corporación "Casa del Soldado excombatiente
en la Guerra de Corea", y a otras organizaciones que agrupen a
853 Sent. C- 374 de 1994. M. P. Dr. Jorge Arango Mejía
1629
1630
los veteranos de este conflicto bélico o de aquel que se presentó

contra el Perú.
El Presidente de la República estima que dichas disposiciones

violan los artículos 136-1, 150-9 y 154 de la Carta Política, en
tanto que invaden la órbita de competencia del Ejecutivo.
La Corte considera fundadas las objeciones presidenciales, pues,

en su criterio, el legislador, al obrar directamente en la
adjudicación de un bien público en usufructo, dejó inaplicado el
artículo 150, numeral 9, de la Carta Política, que supedita la
celebración de contratos por parte de la Administración a las
autorizaciones que conceda ley, lo que significa que ésta no debe
disponer directamente el contrato ni ordenar que se celebre sino
autorizar al Ejecutivo para que, en uso de una facultad (no en
desarrollo de un mandato), adelante el proceso respectivo y lo
perfeccione.
De lo anterior se desprende que el Congreso invade el ámbito

propio de la función administrativa del Ejecutivo cuando, sin tener
en cuenta la separación contemplada en el artículo 113 de la
Constitución, cumple una tarea que le ha sido confiada a aquél. El
Congreso en tales ocasiones -como la presente- incurre en la
conducta, expresamente prohibida por el Constituyente, de
"inmiscuirse", por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos
de competencia privativa de otras autoridades (art. 136, numeral
1, C.P.).
1630
1631
2. Los principios axiológicos que guían la contratación

pública en el Estado Social de Derecho y la capacidad para
contratar.
Conviene recordar que en la Sentencia C-449 de 1992854, esta

Corporación enfatizó que la actividad contractual en el Estado
Social de Derecho, es una modalidad de gestión pública que ha de
guiarse por los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
celeridad, economía, imparcialidad y publicidad que los artículos
209 y 123 de la Constitución Política prevén, como parámetros
específicos de la función administrativa y que, en general,
constituyen núcleo axiológico inherente a la filosofía del Estado
Social de Derecho.
En la ocasión en cita, la Corporación, además, destacó que el

Congreso de la República es el órgano competente para expedir el
Estatuto Contractual de la Administración Pública, de acuerdo al
artículo 150, concordante con el 352 de la Carta Política, habida
cuenta que ésta compromete el interés colectivo representado en el
patrimonio público.
Ciertamente, entonces, la Corte sostuvo:
“La ratio juris del estatuto contractual estriba en el

hecho de que en un régimen democrático es
preciso asegurar la intervención de un órgano
colegiado de representación popular en un
proceso que compromete la responsabilidad y
el patrimonio nacional...”
854 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
1631
1632
Resulta también pertinente recordar que en sentencia C-178 de

1996, de la que fué ponente el H. M. Antonio Barrera Carbonell, la
Corporación al referirse a la capacidad para contratar, a propósito de
la regulación normativa que, sobre esta temática, se consagra tanto
en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
como en la Ley Orgánica de Presupuesto, dijo:
“La ley 80 de 1993 reguló tanto la capacidad de los

sujetos públicos como la capacidad o competencia
de los sujetos privados que intervienen en las
relaciones jurídicas a que dan lugar los contratos
estatales. En tal virtud, estableció que están
habilitadas para celebrar contratos con las entidades
estatales las personas consideradas legalmente
capaces en las disposiciones vigentes (art. 6o.). Por
consiguiente, no pueden acordar contratos con las
entidades estatales las personas incapaces, las
cuales, según el régimen de la contratación estatal,
son quienes se catalogan como tales conforme a la
ley civil o comercial u otros estatutos, e igualmente
las que están incursas en causales de inhabilidad o
de incompatibilidad.
Con respecto a la capacidad o competencia de los

sujetos públicos, la referida ley señaló cuales eran
las entidades estatales, con personería jurídica, y los
organismos o dependencias del Estado a los cuales
se autoriza para celebrar contratos, obviamente en
1632
1633
este último caso con referencia al respectivo sujeto

de imputación jurídica (Nación, Departamento,
Municipio, Distrito etc.), así como los órganos que
tienen la representación para los mismos fines (arts.
2 numeral 1o. y 11).
La competencia y la capacidad de los sujetos

públicos y privados para celebrar contratos es una
materia propia y de obligada regulación dentro de un
estatuto de contratación estatal, porque tales
materias atañen a las calidades o atributos
específicos que deben tener dichos sujetos, con el
fin de que puedan ser titulares y hacer efectivos los
derechos y obligaciones que emanan de la relación
contractual.”
5. Esta Corporación ha tenido oportunidad de definir el

concepto de ordenación del gasto y los elementos que este
comporta. De igual forma, ha determinado que la función de
ordenación del gasto configura, junto con las atribuciones de
contratación y de disposición de los recursos previamente
apropiados, el núcleo esencial de la autonomía presupuestal
que caracteriza a determinados órganos estatales, a los cuales
la Constitución o la ley les otorga esta prerrogativa855.
855 Corte Constitucional, Sentencia C-101/96 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
1633
1634
Puede concluirse que la ordenación del gasto es aquella

facultad de los órganos estatales que disponen de autonomía
presupuestal, para ejecutar el presupuesto de gastos asignado
por la respectiva Ley Anual del Presupuesto, lo que genera un
ámbito de decisión propio en punto a la contratación y a la
disposición de los recursos adjudicados. Así mismo, la
conformación y modulación de la facultad de ordenación del
gasto, en el caso de cada órgano del presupuesto en particular,
es un asunto que la Constitución ha deferido al Legislador. En
este sentido, la ley está facultada para fijar el alcance y forma
de ejercicio de la facultad de ordenación del gasto, siempre y
cuando no se vulnere el núcleo esencial de la autonomía
presupuestal.
La facultad autónoma de ordenación del gasto es fundamental

para mantener la independencia de una determinada entidad.
En efecto, si las decisiones sobre la contratación y, en fin, el
compromiso de los recursos, corresponde a un órgano ajeno a
la entidad, no habrá, como quedó mencionado, autonomía
presupuestal y, en ultimas, se estará limitando su capacidad de
acción. Por ello, para garantizar la autonomía de los órganos
de control, se requiere, como lo ha indicado la Corte 856, que
tengan autonomía presupuestal y, en consecuencia, que las
decisiones sobre ordenación del gasto puedan ser adoptadas
de manera independiente. Por supuesto, lo anterior no obsta
para que en el proceso de asignación se deban respetar
integralmente las normas sobre presupuesto que sean
aplicables.
856 Corte Constitucional, Sentencia C-101/96 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz
1634
1635
“D. La facultad para contratar que tiene el Presidente de la

República, no es exclusiva
No es acertado sostener, con fundamento en el numeral 23, del

artículo 189 de la Constitución, que solamente el Presidente de
la República pueda celebrar contratos a nombre de la Nación.
Lo que esta norma se limita a decir es esto: el Presidente de la
República celebra los contratos que le corresponda con
sujeción a la Constitución y la ley. Dicho en otros términos: la
Constitución, y la ley, por ejemplo la que ahora se ha
demandado parcialmente, señalan unos contratos cuya
celebración corresponde al Presidente de la República.
Función que él puede delegar, con arreglo a las leyes que así
lo dispongan, según el artículo 211 de la propia Constitución.
Como también pueden hacerlo otras autoridades
administrativas, en las condiciones fijadas por la ley, al decir de
la parte final del inciso primero del mismo artículo. Delegación
esta última que se ha concretado en el artículo 12 demandado.
De otro lado, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia

citada por el señor Procurador General de la Nación, y que se
transcribe, la comparte la Corte íntegramente:
"1. Que la facultad de disposición presupuestal es

administrativa pero no supone necesariamente la
1635
1636
condición de que el organismo público afectado

pertenezca a la Rama Ejecutiva, por la elemental razón
de que ésta es apenas una especie del género
administración pública.
"2. Que las funciones de ejecución administrativa y de

representación en juicio no están supeditadas a la
circunstancia que los entes respectivos sean personas
jurídicas.
"3. Que la personalidad jurídica, así como la personería

jurídica o de representación y para comparecer en juicio,
son de mera estirpe legal pero no de rango constitucional
y pueden por tanto ser modificadas por la ley sin violar la
Constitución, y
"4. Que la atribución de contratación asignada al

Presidente de la República como suprema Autoridad
Administrativa no lo es respecto de todos los contratos y
no supone la potestad excluyente de representación
administrativa nacional por parte de aquél con eliminación
de otros funcionarios. (…)
"En veces el Estado contemporáneo no deja ver claro y

fácil cuál es la dimensión y complejidad, este es todo el
equívoco. Pero pretender que sea el Presidente de la
República el ordenador del gasto en relación con el
Presupuesto del Ministerio Público y con todos los demás
presupuestos nacionales es, además, de inconstitucional,
impracticable." ( Corte Suprema de Justicia, mayo 29 de
1636
1637
1990. Magistrado Ponente Dr. Hernando Gómez

Otálora.)”
Este pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, en su

misión de guarda de la Constitución, reafirmado por la Corte
Constitucional, y lo dispuesto en el artículo 352 de la actual
Constitución sobre la capacidad de contratación, sirvieron de
preámbulo para la norma vigente, el artículo 110 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, que en la parte pertinente atribuye a la
misma autoridad la capacidad de contratación y de comprometer el
presupuesto a nombre de la persona jurídica de la cual hagan
parte y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales incorporadas en la respectiva sección.
ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO COMPILADO POR

EL DECRETO 111 DE 1996
ARTÍCULO 110
Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la

Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a
nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el
gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la
respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a
que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades
estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas
en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán
ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el
1637
1638
Estatuto General de Contratación de la Administración pública y en

las disposiciones vigentes.
Son varios los elementos que merecen atención del mencionado

artículo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el primero de ellos
consiste en elevar a la misma categoría cualquier acto
administrativo que afecte el presupuesto, al atribuirle la
competencia a una sola autoridad en la respectiva sección
presupuestal, con lo cual, aunque no se dirimen las diferencias
conceptuales que existen entre ordenar el gasto y la capacidad de
contratar, se evita la dispersión de competencias.
El segundo elemento tiene que ver con que únicamente se tiene

competencia para contratar, comprometer el presupuesto y ordenar
el gasto con cargo al presupuesto de la respectiva sección. Esta
disposición implica que no puede hacerse uso de estas facultades
con cargo al denominado rezago presupuestal, ya que este no
hace parte del presupuesto, como tampoco puede un jefe de un
órgano afectar el presupuesto de otro.
El tercer elemento tiene que ver con la clara línea divisoria que
traza el Estatuto Orgánico del Presupuesto entre la programación
del presupuesto y el competente para ejecutarlo, ya que además
de decirlo expresamente lo considera como uno de los elementos
de la autonomía que consagra la Constitución y la ley para algunos
órganos públicos. Hacer uso de la facultad de comprometer el
presupuesto, contratar y ordenar el gasto es competencia exclusiva
del jefe del respectivo órgano que conforma una sección en el
presupuesto y únicamente de su respectiva sección.
1638
1639
La Corte Constitucional se pronunció sobre la ordenación del

gasto, la capacidad de contratar y la autonomía que el uso de
estas facultades le otorga al órgano ejecutor en la Sentencia C-101
de 1996:
“Autonomía presupuestal y ejecución del presupuesto.”
“6. Las anteriores razones también son aplicables en el ámbito de

la ejecución presupuestal. Principios medulares del ordenamiento
constitucional en materia de régimen presupuestal - unidad del
presupuesto, universalidad, unidad de caja, coordinación y
eficiencia - gobiernan igualmente la distribución de los propios
recursos de conformidad con los planes y programas de
financiación y de inversión previamente acordados entre el
Gobierno, como responsable de la política fiscal, y los respectivos
órganos que son sección del Presupuesto.”
“La ejecución del presupuesto por parte de los órganos

constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal
supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los
recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La independencia
en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del
trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la
certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la
programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la
autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia
respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple
dentro de los límites que imponen intereses superiores como el
equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el
1639
1640
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373

C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la
Nación (CP arts. 352).”
“El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de

ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir
del programa de gastos aprobado - limitado por los recursos
aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de
contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones
que atañen al ordenador del gasto.”
“En consecuencia, la definición legal que restringe la autonomía

presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los
recursos propios previamente apropiados y ordenación del gasto,
no desconoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal
reconocida por la Constitución a ciertos órganos del Estado como
la Contraloría General de la República.”
“Autonomía presupuestal y control del presupuesto.”
“7. Por último, el demandante plantea la inconstitucionalidad parcial

del artículo 51 de la Ley 179 de 1994 por cuanto éste deja por
fuera del concepto de autonomía presupuestal, la facultad de
control de la gestión fiscal de la Contraloría General de la
República.”
“La Corte no percibe cómo la definición legal de la autonomía

presupuestal de los órganos que constituyen una sección del
presupuesto vulnera la mencionada autonomía presupuestal. La
norma constitucional que regula la vigilancia y el control
1640
1641
presupuestal de la Contraloría asigna esta facultad a un funcionario

externo a dicho organismo. El demandante no puede, en
consecuencia, atribuir a la Contraloría una facultad dimanante de la
autonomía presupuestal, que la Constitución asigna a otra
instancia de control, en desarrollo de los principios de separación
de funciones (CP art. 113), moralidad, eficacia e imparcialidad de
la función administrativa (CP art.209).”
“En síntesis: la norma que define el concepto de autonomía

presupuestal de los órganos que constituyen una sección del
presupuesto no vulnera el núcleo esencial de la autonomía
presupuestal del órgano de control de la gestión fiscal - Contraloría
General de la República -, al establecer que dicho concepto
consiste en las facultades de contratar, comprometer los recursos
propios previamente asignados en la Ley del Presupuesto General
de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección.” (…)
10.9. Delegación de la firma en la capacidad de contratación

La delegación de la capacidad de contratar, comprometer el
presupuesto y ordenar el gasto podrá hacerse a funcionarios del
nivel directivo de la entidad o sus equivalentes según está
consagrada en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
A raíz de la expedición de la Ley 489 de 1998, el parágrafo del

artículo 12 parecía dejar la delegación sin ningún piso al
establecer:
ARTÍCULO 12 (…)
1641
1642
Parágrafo. En todo caso relacionado con la contratación, el acto de

la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad
legal, civil y penal al agente principal.
Los efectos que podría tener esta disposición eran evidentes, de

modo que ¿qué sentido tiene delegar una función pública, si se
responde por las actuaciones del delegado? La Corte
Constitucional, en la Sentencia C-727 de 2000, declara exequible
el parágrafo por cuanto considera que si la simple firma no lleva
involucrada la decisión sustancial de la contratación, no puede
implicar responsabilidades para el delegado. Si la delegación es
sustancial, la responsabilidad le corresponderá al delegatario.
“Respecto del artículo 12 de la ley 489 de 1998, que, en los casos

de contratación administrativa prescribe que la delegación del acto
de la firma no exime de responsabilidad al delegante, la Corte
encuentra que una lectura desprevenida podría hacer pensar que
entre dicha disposición y el contenido del artículo 211 de la
Constitución, existe una clara contradicción, toda vez que éste
último señala que “(la) delegación exime de responsabilidad al
delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario.”
(…)
“No obstante, lo anterior, es preciso hacer una lectura más

detenida de la disposición reprochada, para verificar que ella no se
refiere a la delegación administrativa en general, que tiene por
1642
1643
objeto la transferencia de funciones administrativas, sino a una

figura particular que es la llamada “delegación de firma”, en donde
no opera propiamente ningún traslado de competencias entre el
delegante y el delgado, pudiéndose afirmar que éste tan sólo firma,
o suscribe un documento por aquel. Tarea material en que se suple
al delegante, con finalidades de agilización de la función pública.
Vistas así las cosas, la responsabilidad civil y penal que se deriva
del acto de suscribir el contrato, no tiene por qué trasladarse al
signatario, quien no es propiamente el que contrata a nombre de la
persona jurídica pública, sino tan solo quien firma el documento.
Suscribe por aquel que conserva la plenitud de la responsabilidad
civil y penal por el acto. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad del
delegatario, en la medida de sus atribuciones.”
“Así, el supuesto normativo del artículo 211 superior, que es el del

traslado efectivo de competencias, servicios o funciones, no se da
en la llamada delegación de firmas, por lo cual la consecuencia
subsiguiente del traslado de la responsabilidad no se predica en la
referida figura. Desde este punto de vista, el parágrafo acusado no
vulnera la Constitución.” (…)
10.10. La responsabilidad del delegante depende de su actuación

En materia contractual la actuación del delegante define su
responsabilidad de tal forma que si este participó a título de dolo o
culpa grave deberá responder por los daños ocasionados a la
Administración. Dice así la Corte Constitucional en Sentencia C-
372 de 2002:
“11. (...)
1643
1644
“En este escenario debe entenderse la norma demandada.

Cuando en materia contractual el delegante actúe con dolo o culpa
grave en la producción del daño antijurídico, por el cual el Estado
se haya visto obligado a reparar, la delegación no constituye un
escudo de protección ni de exclusión de responsabilidad para
aquél en materia de acción de repetición o llamamiento en
garantía, así no aparezca formalmente como el funcionario que
vinculó con su firma al Estado en la relación contractual o que lo
representó en las diferentes etapas del proceso contractual. Todo
lo contrario, si el delegante participó a título de dolo o culpa grave
deberá ser vinculado en el proceso de acción de repetición o
llamamiento en garantía para que responda por lo que a él
corresponda en atención a las circunstancias fácticas de cada
situación.”
10.11. De la solidaridad entre el delegante y el delegado

Existe solidaridad patrimonial entre el delegante y el delegado en
materia de contratación pública relacionada con la conducta
dolosa o gravemente culposa de estos. Dice así la Corte
Constitucional sobre este particular en la Sentencia C-372 de
2002:
“12. De otro lado, en relación con la responsabilidad solidaria, la

Corte observa que se trata de una figura acogida en nuestro
sistema jurídico en diferentes oportunidades. Es el caso de la
responsabilidad solidaria consagrada en el artículo 2304 del
Código Civil. Ahora bien, en este caso en particular, encuentra la
Corte que el legislador, al consagrar en la norma demandada la
1644
1645
solidaridad entre delegante y delegatario, "materializa la definición

del Estado colombiano como un Estado social. Corte
Constitucional. Sentencia C-579 de 1999, M.P., Eduardo Cifuentes
Muñoz. en la medida en que pretende garantizar el cumplimiento
de los fines esenciales y la consolidación de los principios de la
función administrativa (CP, arts. 1º, 2º y 209). Si bien los fines y
principios en mención "pueden conseguirse de distintas maneras o
a través de distintas regulaciones Ibídem, el legislador ha optado
por la solidaridad en la delegación, lo cual constituye una medida
razonable pues hace evidente que el delegante, desde su posición
como jefe o representante legal de la entidad pública, queda
vinculado con el delegatario en la gestión contractual, al ser ésta
una herramienta administrativa a la cual acuden las entidades
estatales para cumplir las funciones, prestar los servicios y
construir las obras a cargo del Estado. Además, téngase presente
que, de acuerdo con la naturaleza de la acción de repetición, la
solidaridad que postula la norma demandada se refiere a una
responsabilidad de carácter patrimonial, la cual se determinará en
atención a los deberes funcionales y de la conducta dolosa o
gravemente culposa del delegante y del delegatario en la
producción del daño antijurídico a que se refiere el artículo 90 de
la Constitución Política. Por lo anterior carece de fundamento el
reparo de constitucionalidad formulado contra la figura de la
solidaridad que consagra la norma demandada.”
1645
1646
3. La responsabilidad patrimonial solidaria del

representante legal de la entidad contratante y contratista,
con los sujetos por cuya acción u omisión antijurídica en la
actuación contractual, se causare detrimento patrimonial al
Estado.
Ahora bien, en relación con el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, tienes

que su inciso primero reconoce un incentivo económico en favor del
demandante en las acciones populares a que dé lugar la violación del
derecho colectivo a la moralidad administrativa, equivalente al quince por
ciento (15%) del total que recupere la entidad pública en razón a la acción
popular.
Por su parte, el inciso segundo, que es el acusado, señala que para los
fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras
irregularidades provenientes de la contratación, responderá
patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o
entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes
concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
En esos términos, el precepto cuestionado consagra un régimen especial

de solidaridad en materia de responsabilidad de tipo patrimonial.
No encuentra la Corte fundamento en los reproches de

inconstitucionalidad que se endilgan al precepto.
En efecto:
De una parte, la Corporación considera que la norma en cuestión, tiene

pleno sustento en el artículo 90 de la Carta, que consagra la cláusula
general de responsabilidad patrimonial del Estado, a propósito de la cual,
en Sentencia C-333 de 1996, de la que fue ponente el H.M. Alejandro
Martínez Caballero, esta Corte expresó:
1646
1647
“Hasta la Constitución de 1991, no existía en la

Constitución ni en la ley una cláusula general expresa
sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin
embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y, en especial, del Consejo de Estado
encontraron en diversas normas de la Constitución
derogada -en especial en el artículo 16- los
fundamentos constitucionales de esa responsabilidad
estatal y plantearon, en particular en el campo
extracontractual, la existencia de diversos regímenes
de responsabilidad, como la falla en el servicio, el
régimen de riesgo o el de daño especial. Por el
contrario, la actual Constitución reconoce
expresamente la responsabilidad patrimonial del
Estado, pues el artículo 90 señala con claridad que el
Estado "responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables causados por la
acción o la omisión de las autoridades públicas."
Ahora bien, como se ve, el actual mandato

constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al
Estado responder- sino que no establece distinciones
según los ámbitos de actuación de las autoridades
públicas. En efecto, la norma simplemente establece
dos requisitos para que opere la responsabilidad, a
saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea
imputable a una acción u omisión de una autoridad
pública.
1647
1648
...Para esta Corporación, el inciso primero del artículo

90 consagra la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo
la responsabilidad extracontractual sino también el
sistema de responsabilidad precontractual (derivado
de la ruptura de la relación jurídico-administrativa
precontractual) así como también la responsabilidad
patrimonial del Estado de carácter contractual.
La Corte Constitucional coincide entonces con los

criterios desarrollados por la Sección Tercera del
Consejo de Estado, juez especializado en este
campo. En efecto, según esa Corporación, los
criterios lentamente construidos por la jurisprudencia
en materia de responsabilidad del Estado han recibido
una expresión constitucional firme en el artículo 90,
que representa entonces "la consagración de un
principio constitucional constitutivo de la cláusula
general de responsabilidad patrimonial del Estado,
tanto la de naturaleza contractual como la
extracontractual"857. Por ello ha dicho esa misma
Corporación que ese artículo 90 "es el tronco en el
que encuentra fundamento la totalidad de la
responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la
857 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 8 de mayo de 1995, Expediente 8118. Consejero Ponente Juan de Dios
Montes Hernández.
1648
1649
responsabilidad contractual o de la
extracontractual"858.
...”
En sentir de esta Corte, tampoco es cierto que al establecer la

responsabilidad patrimonial solidaria del representante legal de la entidad
contratante y del contratista, con quienes concurran a los hechos que han
causado lesión a la moralidad administrativa o al patrimonio público, a
causa de irregularidades en la contratación pública, la norma cuestionada
haya consagrado una presunción de mala fé en su contra.
A juicio de la Corporación, la exigencia de responsabilidad patrimonial en

las hipótesis previstas en el segmento cuestionado, es el resultado nó del
desconocimiento de la presunción de buena fe, sino de la circunstancia de
ésta haberse desvirtuado, con la observancia plena de las garantías que
informan el debido proceso.
Esta Corte ha sido enfática en señalar que, el principio de la buena fe no

equivale a una barrera infranqueable que pueda aducirse para impedir la
eficaz protección del interés público y de los derechos colectivos a la
moralidad administrativa y a la integridad del patrimonio público, pues,
como también lo ha puesto de presente, la protección del interés general
y del bien común, que son también postulados fundamentales en el
Estado Social de Derecho, imponen al mencionado principio límites y
condicionamientos que son constitucionalmente válidos.
En efecto, desde su Sentencia T-460 de 1992, de la que fue ponente el H.

M. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte puso de presente que, so
858Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163. Consejero Ponente Juan de Dios
Montes Hernández
1649
1650
pretexto de la vigencia de este principio, no puede hacerse nugatorio el

deber de sancionar los actos contrarios a la Constitución y a la Ley.
Dijo entonces la Corporación:
“... el mencionado principio también tiene sus límites

y condicionamientos, derivados de otro postulado
fundamental como es el de la prevalencia del interés
común. En modo alguno puede pensarse que el
principio de la buena fe se levante como barrera
infranqueable que impida a las autoridades el
cumplimiento de su función, pues, mientras la ley las
faculte para hacerlo, pueden y deben exigir los
requisitos en ella indicados para determinados fines,
sin que tal actitud se oponga a la preceptiva
constitucional. En nuestro Estado de Derecho, las
leyes gozan de aptitud constitucional para imponer a
la administración o a los jueces la obligación de verificar
lo manifestado por los particulares y para establecer
procedimientos con arreglo a los cuales pueda
desvirtuarse en casos concretos la presunción de la
buena fe, de tal manera que si así ocurre, con
sujeción a sus preceptos, se haga responder al
particular implicado, tanto desde el punto de vista
del proceso o actuación de que se trata, como en el
campo penal, si fuere del caso.”
Ciertamente, en cuanto el segmento cuestionado armoniza con el régimen

de responsabilidad consagrado en la Ley 80 de 1993, es pertinente
1650
1651
recordar los principales preceptos relativos al régimen de responsabilidad

contractual, a saber:
“… Artículo23.- De Los Principios En Las Actuaciones

Contractuales De Las Entidades Estatales. Las
actuaciones de quienes intervengan en la contratación
estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de
transparencia, economía y responsabilidad y de
conformidad con los postulados que rigen la función
administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las
normas que regulan la conducta de los servidores públicos,
las reglas de interpretación de la contratación, los principios
generales del derecho y los particulares del derecho
administrativo. (…)
Artículo 26.- Del Principio De Responsabilidad.
En virtud de este principio:
1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el

cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la
correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los
derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que
puedan verse afectados por la ejecución del contrato.
2o. Los servidores públicos responderán por sus

actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán
indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.
1651
1652
3o. Las entidades y los servidores públicos, responderán

cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber
elaborado previamente los correspondientes pliegos de
condiciones, términos de referencia, diseños, estudios,
planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los
pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido
elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que
conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter
subjetivo por parte de aquellos.
4o. Las actuaciones de los servidores públicos estarán

presididas por las reglas sobre administración de bienes
ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan
una conducta ajustada a la ética y a la justicia.
5o. La responsabilidad de la dirección y manejo de la

actividad contractual y la de los procesos de selección
será del jefe o representante de la entidad estatal quien
no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos
de la entidad, ni a las corporaciones de elección
popular, a los comités asesores, ni a los organismos de
control y vigilancia de la misma.
6o. Los contratistas responderán cuando formulen

propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de
contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener
la adjudicación del contrato.
7o. Los contratistas responderán por haber ocultado al

contratar, inhabilidades, incompatibilidades o
prohibiciones, o por haber suministrado información
falsa.
1652
1653
8o. Los contratistas responderán y la entidad velará por la

buena calidad del objeto contratado.
Artículo 50.- De La Responsabilidad De Las Entidades

Estatales. Las entidades responderán por las actuaciones,
abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean
imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En
tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial
que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia,
beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.
Articulo 51.- De La Responsabilidad De Los Servidores

Públicos. El servidor público responderá disciplinaria,
civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la
actuación contractual en los términos de la Constitución
y de la ley.
Articulo 52.- De La Responsabilidad De Los Contratistas.

Los contratistas responderán civil y penalmente por sus
acciones y omisiones en la actuación contractual en los
términos de la ley.
Los consorcios y uniones temporales responderán por

las acciones y omisiones de sus integrantes, en los
términos del artículo 70 de esta ley.
Articulo 53.- De La Responsabilidad De Los Consultores

Interventores Y Asesores. Los consultores,
interventores y asesores externos responderán civil y
penalmente tanto por el cumplimiento de las
1653
1654
obligaciones derivadas del contrato de consultoría,

interventoría o asesoría, como por los hechos u
omisiones que les fueren imputables y que causen daño
o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y
ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan
ejercido o ejerzan las funciones de consultaría,
interventora o asesoría.
...
Artículo 56. De La Responsabilidad Penal De Los

Particulares Que Intervienen En La Contratación Estatal.
Para efectos penales, el contratista, el interventor, el
consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen
funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración,
ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las
entidades estatales, y por lo tanto, estarán sujetos a la
responsabilidad que en esa materia señala la ley para los
servidores públicos.
...”
Por otro aspecto, para la Corte es claro que el segmento cuestionado

debe también interpretarse de manera sistemática, en consonancia con el
artículo 211 de la Carta, que desarrolla el artículo 12 del Estatuto
Contractual, a cuyo tenor, el representante legal de la entidad contratante
puede delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos
y desconcentrar la realización de licitaciones en los servidores públicos
que desempeñen cargos del nivel directivo, caso en el cual “la delegación
exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario” .
1654
1655
Así las cosas, interpretado el precepto consagrado en armonía con las

disposiciones que en precedencia se citaron, debe entenderse que si el
representante legal de la entidad estatal contratante, en uso de esta
facultad, delegó en un directivo la competencia para celebrar contratos,
será este último, en cuanto delegatario, el responsable solidario con el
contratista y los restantes sujetos que hayan intervenido en la actuación
contractual de la que se deriva detrimento patrimonial para la Sociedad, y
lesión a la moralidad pública y al interés colectivo.
Igualmente, armoniza con el principio de solidaridad (art. 1º. C.P.) pues

protege la integridad del patrimonio público al consagrar un instrumento
que propende por la recuperación de los dineros del presupuesto público
que terminan en los bolsillos de los servidores públicos o de los
particulares, amén de irregularidades en el proceso de contratación que
son resultados de sus acciones y omisiones antijurídicas.
Constituye cabal desarrollo de la Carta Política, pues la prevalencia del

interés general (art. 1º.) ; la proclamación de un orden justo (art. 2º.) y la
vigencia de los principios axiológicos que en el Estado Social de Derecho
guían la contratación pública, como modalidad de gestión que
compromete el patrimonio y los recursos públicos, cuya intangibilidad las
autoridades están obligadas a preservar (arts. 209) hacen, a todas luces,
necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para hacer
efectiva la responsabilidad patrimonial de los responsables de la
contratación estatal, con miras a la recuperación de la totalidad de las
sumas que se desvían del patrimonio público, a causa de la corrupción
administrativa, en materia de contratación pública.
Es de todos conocido que la corrupción administrativa es uno de los más

devastadores flagelos que carcomen el patrimonio público, y que ésta ha
encontrado terreno fértil principalmente en el campo de la contratación
1655
1656
pública, en el cual ha alcanzado en el último tiempo niveles

insospechados, y que, por esa vía, cuantiosísimos recursos públicos
resultan desviados de la inversión pública social, con grave sacrificio para
las metas de crecimiento económico y de mejoramiento de las
condiciones de vida de la mayoría de los colombianos.
Desde la óptica de la responsabilidad, el precepto censurado, lejos de

contrariar la Carta Política, constituye cabal concreción de sus artículos
6º. y 90, los cuales consagran la responsabilidad de los servidores
públicos, así como el deber para el Estado de repetir en contra de los
sujetos por cuya culpa grave o dolo, se haya causado un daño antijurídico
por el que haya tenido que responder.
Está también en consonancia con lo preceptuado por el artículo 123 C.P.

cuyos términos categóricos reitera el artículo 209 ib., al disponer que “los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad” y
que “ ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución,
la Ley y el Reglamento;” es igualmente compatible con el artículo 124
C.P., a cuyo tenor “la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” que concuerda
con el artículo 6º C.P. que los hace responsables “por infringir la
Constitución y las Leyes” y “por omisión y extralimitación en el
ejercicio de sus funciones”, por lo que el Estado deberá repetir en su
contra de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 90 C.P. “de ser
condenado” a la reparación de un daño antijurídico “que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo.”.
Concluye la Corte, en cuanto al segmento acusado, que se trata en

realidad de establecer una solidaridad legal, de carácter sustancial, entre
el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y el
1656
1657
contratista con quienes concurran al hecho que quebranta la moralidad

administrativa y genera perjuicios al patrimonio público por la ejecución de
irregularidades o mayores costos, injustificados e ilegales, solidaridad que
puede establecer el legislador, para hacer efectiva la responsabilidad
patrimonial, conforme al artículo 150 de la C.P.
Con todo, para deducir esa responsabilidad patrimonial del representante

legal del respectivo organismo o entidad contratante y el contratista con
quienes concurran al hecho, llámense interventores, asesores,
consultores o ejecutores del contrato, etc., deberán observarse las reglas
del debido proceso, incluídos naturalmente, la citación a todos ellos y la
garantía del derecho de defensa.
No se trata, pues, de que a través de las acciones populares, se debatan

y decidan controversias de tipo contractual, que tienen bien definidas las
reglas que les corresponden y que son competencia de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, conforme al estatuto contractual de la
administración y al código respectivo.
Ha dado, pues, el Legislador, vigencia al principio de protección de los

recursos presupuestales de la Nación; ha cumplido con el deber de velar
por la intangibilidad de los recursos públicos; ha propendido por la estricta
observancia de la moralidad administrativa y ha dado pleno cumplimiento
al mandato contemplado en el artículo 133 de la Carta Política pues,
ciertamente, la justicia y el bien común requieren de herramientas que
aseguren una mayor eficacia en la defensa del interés colectivo
representado en los recursos del patrimonio público. En la hora presente,
sin lugar a dudas, los más altos intereses nacionales, claman por su
vigorosa protección, dada su grave afectación por la corrupción que,
como es sabido, también ha encontrado terreno fértil en la contratación
pública.
1657
1658
10.12. De la capacidad de ordenar el gasto en las contralorías y

personerías
Las contralorías departamentales y municipales y las personerías
cuentan con la capacidad de ordenar el gasto, que, como ya se
mencionó, es entendida por la Corte Constitucional como una
facultad que involucra la capacidad de contratación. Dice así la
“La facultad de ordenación del gasto de los alcaldes no se

extiende a las contralorías y personerías municipales” (...)
“Suponer que la Carta autoriza a los alcaldes para ordenar el

gasto de las contralorías y personerías municipales es desconocer
el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales que, en
general, le aseguran a los órganos de control la autonomía
necesaria para el ejercicio de su labor fiscalizadora, atributo que
deriva diáfanamente de lo señalado en los artículos 113, 117, 118,
119, 268, 272, 277 y 313-8 del Ordenamiento Superior.”
“Particularmente con relación a la autonomía presupuestal de las

contralorías departamentales, distritales y municipales, el artículo
272 Constitucional, autoriza a estos órganos para contratar con
empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal,
de acuerdo con lo que establezca la ley. Igualmente, el canon 308
Fundamental, contempla una cláusula en virtud de la cual la ley
puede limitar los gastos de funcionamiento de las contralorías
departamentales, con lo cual acepta tácitamente que estos
órganos de control, al igual que los del nivel municipal, cuentan
con la facultad de ordenación del gasto.”
1658
1659
10.13. La autorización del cuerpo colegiado para celebrar contratos. De las

autorizaciones del concejo para contratar
De la misma forma dispuso la Corte Constitucional que las
autorizaciones del cuerpo colegiado para celebrar contratos que le
debe otorgar al ejecutivo nacional y a las entidades territoriales son
excepcionales y están suplidas por la autorización general del
Estatuto de Contratación. Precisa que la ley puede someter
determinados contratos a dichas autorizaciones. Dice así la
Sentencia.
LEY 1551 DE 2012
(…)
Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le

señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los
concejos las siguientes. (…)
3.Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando

los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313

de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá
decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los
siguientes casos:
1. Contratación de empréstitos.
2. Contratos que comprometan vigencias futuras.
3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles.
1659
1660
4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes.
5. Concesiones.
6. Las demás que determine la ley.
CONSEJO DE ESTADO
Consejero Ponente: William Zambrano Cetina
Radicación No. 1.889 11001-03-06-000-2008-0022-00
Referencia: Actividad contractual de los municipios. Autorizaciones

de los Concejos a los Alcaldes. Modificaciones al presupuesto
anual. Formas y mecanismos de relación entre el Concejo y el
Alcalde Municipal.
2.1. Sobre las competencias en la contratación de los

municipios:
A) El marco normativo de la autorización para contratar de los

concejos municipales al alcalde:
Sobre las competencias para la contratación de los municipios,

dispone la Constitución Política:
1660
1661
“Art. 313: Corresponde a los Concejos: … 3. Autorizar al

Alcalde para celebrar contratos…”
“Art. 314: En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la

administración local y representante legal del municipio…”
“Art. 315: Son atribuciones del alcalde: … 3. Dirigir la acción

administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de
las funciones y la prestación de los servicios a su cargo…/
9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan
de inversión y el presupuesto…”
Como puede verse en los textos transcritos, en materia de

contratación la Carta establece que corresponde a los concejos
autorizar al alcalde para celebrar contratos, mientras que a éste le
asigna funciones de ejecución, relacionadas de manera expresa
con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del
municipio; esto último, claro está, de acuerdo con los planes de
inversión y el presupuesto anual autorizado para el efecto.
Ahora, en relación con la autorización para contratar, la ley 136 de

1994859 estableció que los concejos deben reglamentar dicha
facultad. Así, el numeral 3º del artículo 32 señala:
859 Ley 136 de 1994 (junio 2) “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”, Diario Oficial No. 41.377, junio 2
/ 1994.
1661
1662
“Art. 32: Atribuciones. Además de las funciones que se le

señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los
Concejos las siguientes:
(…)
3. Reglamentar la autorización al Alcalde para contratar,

señalando los casos en que requiere autorización previa del
Concejo.”
Por su parte, la Ley 80 de 1993 o Estatuto de Contratación,

expedido con base en el inciso final del artículo 150 de la
Constitución Política860, señala lo siguiente en relación con la
capacidad de contratación de las entidades territoriales:
ARTÍCULO 11. (…) 3o. Tienen competencia para celebrar

contratos a nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel
territorial, los gobernadores de los departamentos, los
alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales,
los contralores departamentales, distritales y municipales, y
los representantes legales de las regiones, las provincias,
las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las
asociaciones de municipios, en los términos y condiciones
de las normas legales que regulen la organización y el
funcionamiento de dichas entidades. (se subraya)
860 “Compete al Congreso expedir el estatuto general de la contratación de la

administración pública y en especial de la administración nacional.”
1662
1663
Adicionalmente, el artículo 25 de la misma Ley 80 de 1993 señala

expresamente:
Art. 25 Principio de Economía: En virtud de este principio:
(…) 11. Las corporaciones de elección popular y los

organismos de control y vigilancia no intervendrán en los
procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la
solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso
de licitación.
De conformidad con lo previsto en los artículos 300,

numeral 9º y 313, numeral 3º, de la Constitución Política,
las asambleas departamentales y los concejos municipales
autorizarán a los gobernadores y alcaldes,
respectivamente, para la celebración de contratos.”
En este orden, la competencia general que el Estatuto de

Contratación le atribuye a los jefes de las entidades territoriales
para contratar, debe entenderse en armonía con el reparto de
competencias entre concejos y alcaldes, la cual, como se ha visto
en las normas transcritas, prevé la existencia de una autorización
para contratar por parte de los primeros.
Por tanto, frente a la primera pregunta de la consulta no puede

entenderse que el inciso final del artículo 150 de la Constitución,
que autoriza la expedición de un régimen general de contratación
por parte del Congreso, habilite por sí sola a los alcaldes
municipales a contratar sin la autorización del concejo municipal,
exigencia ésta que la misma Carta establece en su artículo 313-3.
Como ha dicho la jurisprudencia, la interpretación de las normas
1663
1664
constitucionales debe hacerse de manera sistemática y de

acuerdo con un principio general de coherencia861, de forma que
se garantice una lectura integral y armónica de su texto.
Precisamente, en la Sentencia C-738 de 2001 que enseguida se

analiza con detenimiento, la Corte Constitucional recordó que la
función de los concejos municipales forma parte del régimen de
autonomía que la Constitución Política le reconoce a las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses (artículo 287 C.P.) y
que por tanto debe ser respetada por el legislador. Dijo la Corte:
“Para la Corte, el demandante no toma en consideración

una diferencia que resulta crucial al momento de interpretar
la norma acusada y confrontarla con el texto constitucional:
a saber, aquella que existe entre la función atribuida al
Congreso por el artículo 150 Superior, las funciones que el
artículo 313 de la Carta confiere a los Concejos
Municipales, y las que les asigna a estas últimas
corporaciones el artículo 32-3 de la Ley 136/94,
demandado.
En efecto, una cosa es la función legislativa de la que habla

el inciso último del artículo 150 de la Carta, cuando señala
que "compete al Congreso expedir el estatuto general de
contratación de la administración pública y en especial de la
administración nacional", y otra muy distinta es el ejercicio
861 “La interpretación sistémica con el conjunto de la Constitución, debe buscar en

casos de duda, que en la medida de lo posible no sean nugatorias las garantías otorgadas
a las personas, sino que por el contrario la norma jurídica sea interpretada “como parte
de un todo cuyo significado y alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al cual
pertenece” (Sentencia C415 de 2002, que reitera a su vez Sentencia C-032 de 1999).
1664
1665
de funciones de tipo administrativo. El Legislador ya

desarrolló la facultad que le es propia, mediante la Ley 80
de 1993, "por la cual se expide el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública"; por ende, sería
jurídicamente imposible que los concejos municipales
dictasen normas capaces de modificar el régimen que trazó
el Congreso en dicha Ley de la República, ya que dichas
corporaciones no ejercen, en ningún caso, función
legislativa: no se debe olvidar que en Colombia existe una
jerarquía normativa clara, en cuya cúspide se encuentra la
Constitución (art. 4, C.P.), y en seguida la ley, normas que
habrá de cumplir, necesariamente, cualquier acto expedido
por una autoridad en ejercicio de función administrativa.
Ahora bien, lo anterior no quiere decir que en las materias

relacionadas con el ejercicio de las funciones autónomas
de los entes territoriales, se deba aplicar en forma estricta
un sistema jerárquico de fuentes de derecho, de manera tal
que, por el solo hecho de expedir actos en ejercicio de
función administrativa (y no legislativa), los entes
territoriales estén, siempre y en todo asunto, sujetos a las
regulaciones detalladas que trace el legislador nacional.
Ello equivaldría a aplicar en forma excesivamente rígida un
sistema kelseniano de jerarquías normativas. Muy por el
contrario, tal y como se ha resaltado en recientes
pronunciamientos (cf. sentencia C-579/01), las relaciones
entre la autonomía territorial y la unidad nacional que
consagra la Constitución, están conformadas por una serie
de limitaciones recíprocas, en virtud de las cuales ambos
reductos cuentan con un mínimo esencial que habilita a las
1665
1666
autoridades del respectivo nivel para ejercer ciertas

funciones, y regular ciertos temas, en forma exclusiva. Por
ello, se reitera, en estas materias la lógica kelseniana pura
encuentra un límite, puesto que existen ciertas atribuciones,
competencias y asuntos que forman parte del núcleo
esencial de la autonomía territorial. 862
En ese mismo contexto debe entenderse el artículo 110 del

Decreto 111 de 1996, que al referirse a la capacidad de los
representantes legales y jefes de las entidades del Estado para
contratar y ejecutar el presupuesto, señala expresamente que
dichas facultades se ejercerán “teniendo en cuenta las normas
consagradas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes”,
entre las cuales se encuentran, como ya se vio, los artículos 313-3
de la Constitución y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que exigen una
reglamentación del concejo municipal de la autorización para
contratar por parte de los alcaldes863.
B) El alcance de la función de autorización y de

reglamentación de los concejos municipales:
862 M. P. Eduardo Montealegre Lynett

863 En el mismo sentido, la Ley 136 de 1994 señala en su artículo 91 que corresponde a
los alcaldes: “5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de
acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando
las normas jurídicas aplicables.” (se subraya)
1666
1667
Sobre este particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya se

pronunció en Concepto 1371 de 2001864, en el sentido que la
autorización del concejo municipal prevista en el artículo 313-3 de
la Constitución Política es necesaria para que los alcaldes puedan
contratar:
“La autorización de que trata el artículo 313, numeral 3, de

la Carta, como ya se dijo, debe ser expresa, así sea
general o para un determinado tipo de contratos, temporal
o indefinida, y ella no consta ni se deduce del articulado de
la normatividad presupuestal analizada.
El Plan de Desarrollo vigente, debido a su no aprobación

por el concejo dentro del mes siguiente a su presentación
(ley 152 de 1994, artículo 40) no contiene autorización
alguna para contratar, toda vez que fue adoptado por el
alcalde mediante decreto 354 de 2001. A su vez el anterior
Plan, contenido en el acuerdo 05 de 1998, que preveía en
el artículo 22 expresas autorizaciones para celebrar
contratos tendientes a su ejecución, ante la adopción del
nuevo, quedó sin efecto en todas sus partes.
Por lo anterior, la Sala reitera que ante la inexistencia de

facultades para adelantar el Plan de Desarrollo,
corresponde al alcalde ejercer su facultad privativa de
presentar el respectivo proyecto de acuerdo y obtener las
autorizaciones que estime necesarias, según lo dispone el
parágrafo 1º. del artículo 71 de la ley 136 de 1994.
864 M.P. Augusto Trejos Jaramillo.
1667
1668
Pero no podrá el alcalde celebrar contratos sin la

autorización correspondiente de la corporación, puesto que
ello da lugar a la nulidad absoluta de los contratos, según el
artículo 44 de la ley 80 de 1993, que remite en su primer
inciso a los casos previstos en el derecho común.”
Ahora bien, sobre este mismo punto cabe recordar lo dicho por la
Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del numeral 3º del
artículo 32 de la Ley 136 de 1994, según el cual, como ya se
mencionó, corresponde al concejo municipal reglamentar el
ejercicio de la referida autorización para contratar a que se refiere
el artículo 313-3 de la Constitución. Señaló la Corte865:
“Pues bien, si una de las funciones propias de los Concejos

es la de autorizar al alcalde para contratar, tal y como lo
dispone el artículo 313-3 Superior, es claro que la facultad
de reglamentar lo relacionado con tal autorización también
forma parte de sus competencias constitucionales, por
virtud del numeral 1 del mismo canon constitucional. Es
decir, si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de
sus propias funciones, y una de sus funciones es la de
autorizar al alcalde para contratar, se concluye lógicamente
que tales corporaciones cuentan con la competencia
constitucional para reglamentar el ejercicio de tal atribución,
y que no es necesario que el legislador haya trazado, con
anterioridad, una regulación detallada del tema. Así, en
criterio de esta Corporación, este último precepto
865 Corte Constitucional, Sentencia C-738-01 (11 de julio), Exp. -3250, Norma
demandada, artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
1668
1669
constitucional es un fundamento suficiente para que el

Legislador haya confirmado que las Corporaciones
municipales de elección popular tienen la posibilidad de
reglamentar una de sus funciones constitucionales propias,
cual es la de otorgar al correspondiente jefe de la
administración municipal autorizaciones para contratar.
Esta función reglamentaria que, se reitera, cuenta con un

fundamento constitucional propio, habrá de ejercerse
mediante el trazado de una serie de normas puntuales y
específicas sobre una determinada materia, a saber: el
procedimiento interno que se deberá seguir ante los
Concejos para obtener la autorización respectiva, los
criterios que debe seguir para otorgarla, así como los
casos en los cuales tal autorización es necesaria. La
regulación de dicho procedimiento interno habrá de estar
referida, así, a las hipótesis en que tal autorización es
necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al
momento de decidir sobre si se otorga o no dicha
autorización, y a las etapas del trámite a seguir en cada
caso. Estas normas no serán de tipo legal, sino de tipo
administrativo, sin que sea necesario contar con una
regulación previa del tema por parte del Legislador.
(…)
Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la

atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como
es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por
los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su
1669
1670
naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por

dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito
reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no
puede entrar a establecer procedimientos de selección,
normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto
que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de
Contratación. Igualmente, al constituir esta función una
manifestación de la colaboración armónica que, en virtud
del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos
órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una
misma rama del poder público, como entre las distintas
ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en
cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de
las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para
contratar (art. 150-9, C.P.).
(…)
El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a

las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a
los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la
reglamentación que sobre el particular expidan tales
Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma
acusada. Por lo mismo, no podrán los Concejos, so
pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones,
extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la
actividad contractual propiamente dicha; dirección que
corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción
administrativa del municipio, de conformidad con el artículo
315-3 de la Carta. En otras palabras, la reglamentación que
expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las
1670
1671
reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el

cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando
los casos en que es necesario, sin entrar a regular
aspectos como la selección de los contratistas, los
contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos

municipales que, en tanto función administrativa, la
atribución que les confiere la norma que se analiza debe
ser ejercida en forma razonable y proporcionada,
respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y
que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que
se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo
en todos los casos en que vaya a contratar, sino
únicamente en los que tal corporación disponga, en forma
razonable, mediante un reglamento que se atenga a la
Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que

presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite
a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80
de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de
las entidades estatales en materia contractual, tanto que
otorga a ciertas entidades y dependencias que no
cuentan con personería jurídica, una capacidad
especial de contratación y puedan gestionar mejor los
aspectos que a ellas atañen. Para la Corte, igual sucede
con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la
competencia reglamentaria constitucional de los concejos
municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su
autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios
1671
1672
que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las

demás normas legales aplicables, los concejos podrán
decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en
los casos en que sea necesario de conformidad con los
intereses locales. En otras palabras, la norma acusada
fomenta el ejercicio autónomo de las competencias
municipales, así como su adecuación a las necesidades
particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda
generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos
Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de
respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de
1993 y demás legislación aplicable.” (subraya y negrillas
fuera del texto)
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera importante hacer las

siguientes consideraciones:
1º. En primer lugar, se deben separar los conceptos de

autorización, al que se refiere el artículo 313-3 de la Constitución y
de reglamentación de la autorización a que se hace alusión en el
artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994.
2º. Frente a la autorización, señala la Corte Constitucional,

corresponde a la facultad del concejo municipal de establecer
qué contratos de los que debe celebrar el alcalde como
representante de la entidad territorial, deben ser autorizados
por esa corporación. Aclara esa Corporación Judicial de
manera categórica que dicha atribución no puede comprender
todos los contratos que deba suscribir el alcalde, sino
1672
1673
únicamente y de manera excepcional “los que tal corporación

disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que
se atenga a la Constitución Política”.
A contrario de lo anterior, sería viable otorgar por parte de los

concejos una autorización general para contratar de acuerdo con
el presupuesto aprobado y los planes de desarrollo, como es
práctica usual. En este caso, el concejo puede reservase o no la
facultad de autorizar algunos contratos en particular, siempre que,
como ya se señaló, no comprenda la totalidad de los contratos que
debe celebrar el alcalde.
Ahora, como función típicamente administrativa y por tanto

subordinada a la ley, deberá ser ejercida de forma razonable y
ajustarse a los principios de la función administrativa previstos en
el artículo 209 de la Constitución Política, pues como dice la Corte,
“sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las
limitaciones propias de su naturaleza”.
3. En relación con la reglamentación de esa autorización (art.32-3

de la Ley 136 de 1994), la Corte Constitucional advierte que ella
se refiere a la reglamentación no de la función contractual del
alcalde, sino del procedimiento interno que habrá de seguirse en
los concejos municipales para tramitar las solicitudes de
autorización de contratos en los casos en que ésta se ha previsto;
por tanto, los concejos no podrán so pretexto de reglamentar dicha
autorización, “extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre
la actividad contractual propiamente dicha; dirección que
corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa
del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.”
1673
1674
Advierte además ese Tribunal que se trata de una función de

naturaleza administrativa y, por tanto, que no comporta facultades
legislativas en materia de contratación; en consecuencia, a través
de ella no pueden modificarse o regularse materias propias del
legislador, en especial las relativas a los procedimientos de
contratación previstos en el Estatuto General de Contratación, por
lo que el concejo “no puede entrar a establecer procedimientos de
selección, normas generales aplicables a los contratos, etc.,
puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de
Contratación”.
Se precisa entonces que la reglamentación a que se refiere el

numeral 3º de la Ley 136 de 1994 únicamente comprende tres
aspectos :“el procedimiento interno que se deberá seguir ante los
Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que
debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal
autorización es necesaria. Así, la competencia del concejo habrá
de estar referida únicamente “a las hipótesis en que tal
autorización es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al
momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a
las etapas del trámite a seguir en cada caso. Estas normas no
serán de tipo legal, sino de tipo administrativo, sin que sea
necesario contar con una regulación previa del tema por parte del
Legislador.”
De acuerdo con lo anterior, es fácil concluir que obligar a un

alcalde municipal a obtener autorización permanente del concejo
municipal para todos los contratos que debe celebrar en
cumplimiento de sus funciones, comporta claramente, a la vez que
una omisión en el cumplimiento de un deber legal por parte de los
concejos (en el sentido de conceder las autorizaciones que se
1674
1675
requieren para contratar y de establecer un reglamento general

para el efecto), un desbordamiento de las facultades que le han
sido asignadas a dichas corporaciones municipales, pues termina
trasladando a ellas la dirección y control de la actividad contractual
del ente territorial, lo cual corresponde a una función constitucional
y legal propia de los alcaldes que los concejos no pueden
desconocer al amparo del artículo 313-3 de la Constitución. El
hecho de convertir en regla lo que es excepción, invierte el
reparto constitucional de funciones entre dichos servidores y hace
que los concejos municipales se conviertan en coadministradores
de la gestión contractual municipal, lo que se encuentra por fuera
del marco fijado en los artículos 313 de la Constitución y 32 de la
Ley 136 de 1994.
Cabe aclarar que contrario a lo señalado en la Consulta, en la

Sentencia C-738 de 2001 que se acaba de citar, no se señala que
los alcaldes puedan contratar sin la autorización del concejo
municipal prevista en el artículo 313 de la Constitución, de manera
que en ello no existe contradicción alguna con el Concepto 1371
de 2001 también citado en precedencia; advierte sí la Corte, como
se dijo, que los concejos deben cumplir esa función de manera
razonable, de forma que a través de ella no podrán entorpecer el
normal funcionamiento de la actividad contractual municipal ni
inmiscuirse en las funciones propias de los alcaldes.
Al respecto, es pertinente también citar apartes de la sentencia C-

086-95866, que declaró inexequible el primer inciso del numeral 5º
del artículo 32 de a ley 80 de 1993, según el cual las entidades
866 Corte Constitucional, Sentencia C-086-95 (marzo 1º), Exp. D-647 y D-672
(acumulados), M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
1675
1676
estatales sólo podían celebrar contratos de fiducia pública cuando

las autorizara la ley, la asamblea departamental o el concejo
municipal, según el caso”, en la medida que la Constitución no
prevé que se pueda reservar para las asambleas departamentales
ni para los concejos municipales la autorización de todos los
contratos que se celebren en el nivel territorial. Señaló la Corte:

“contiene una autorización general, impersonal, no
individualizada para la celebración de un contrato cuyo objeto
sea la satisfacción del funcionamiento del servicio bajo ciertas
condiciones.”867 En otras palabras, la autorización general
para contratar por parte de las entidades públicas estatales,
que se encuentra en la ley 80 de 1993, permite que no sea
necesario contar con una norma especial expedida por una
corporación pública cada vez que se pretenda celebrar un
contrato por parte de alguna de las entidades u organismos a
que hace referencia la citada ley… Adicionalmente se observa
que no se puede convertir en regla general las autorizaciones
expresas contenidas en los artículos 150-9, 300-9 y 313-3 de la
Carta Política, como pretende hacerlo la norma acusada
respecto del contrato de fiducia.”
Así, la exigencia de los concejos municipales de obtener su

autorización para contratar por el alcalde debe ser
867 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-449/92 del 9 de junio de 1992.
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
1676
1677
excepcional y para ello debe mediar un reglamento en el que

esas corporaciones establezcan las hipótesis en que ello debe
ocurrir, junto con el procedimiento para su operatividad, sin
modificar los aspectos ya regulados por el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública y sin interferir
en el normal funcionamiento de la gestión contratación, como
lo ordena la Ley 80 de 1993.
C) La omisión de reglamentar y el ejercicio indebido de la

autorización que deben dar los concejos municipales a
los alcaldes en materia contractual.
La Sala observa que si los concejos omitieran expedir el

reglamento al que alude el artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994 o
llegaran a limitar la autorización para contratar de tal manera que
retardaran o interfirieran indebidamente la gestión de los asuntos
municipales, comprometerían no sólo el cumplimiento de los fines
estatales (art.2 C.P), sino el conjunto de normas que de forma
sistemática y coherente regulan la facultad constitucional del
alcalde para contratar y “ordenar los gastos municipales de
acuerdo con los plan de inversión y el presupuesto” (numeral 9º del
artículo 315 superior), en orden a garantizar el cumplimiento
efectivo de los cometidos estatales en el nivel territorial868.
868 Como ya se señaló, tanto la Ley 80 de 1993 como el Decreto 110 de 1996, así como
la Ley 136 de 1994, le conceden a las entidades territoriales capacidad para contratar y,
en el caso de los municipios, le asignan esa función a los alcaldes.
1677
1678
Así, la atribución constitucional de los alcaldes municipales,

relativa a asegurar el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a cargo del municipio, exige de los
concejos la reglamentación oportuna y adecuada de la
autorización para celebrar contratos, so pena de comprometer
directamente la responsabilidad de los servidores de dicha
corporación administrativa.
Para la Sala es claro que la contratación estatal es un medio para

hacer efectivos los derechos y garantías constitucionales (art.2
C.P.869) y que a través de ella se realizan los presupuestos,
planes y programas debidamente aprobados en los niveles
nacional, seccional y territorial.
Ello implica que los concejos municipales tienen la obligación de

atender el mandato de los artículos 313-3 de la Constitución
Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, pues omitir lo que ordenan
dichas disposiciones o hacerlo parcialmente o de manera
indebida, comprometería el correcto ejercicio de las funciones
constitucionales y legales por parte de los alcaldes municipales.
Como ya señaló esta Sala, los concejos deben dotar al ejecutivo

de las herramientas necesarias para ejecutar el presupuesto, pues
la responsabilidad de los servidores públicos puede darse no sólo
por acción, sino también “por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones”870.
869 Corte Constitucional, sentencia C-949-01 (septiembre 5), Exp. D-3277, Norma
demandada, varias disposiciones de a ley 80 de 1993, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández
870 Concepto 1371 de 2001, M.P. Augusto Trejos Jaramillo.
1678
1679
En esa medida, la omisión del concejo puede dar lugar a

responsabilidad disciplinaria y eventualmente fiscal de sus
miembros e inclusive a acciones de repetición en su contra, si el
Estado se ve condenado patrimonialmente por la culpa grave o
dolo de esos servidores públicos, en cuanto a que la imposibilidad
del municipio de contratar le pueda causar perjuicios a terceros.
La misma responsabilidad puede originarse en la extralimitación
de esa función y en el desconocimiento de las competencias
constitucionales propias de los alcaldes, según se ha dejado
expuesto.
Por ello, si el concejo municipal no expide el reglamento que le

corresponde de acuerdo con la ley, el Alcalde puede -como se
precisó en el Concepto 1371 de 2001 de esta Sala-, insistir ante
esa corporación en la necesidad de aprobar el respectivo acuerdo
(art. 315-5 C.P), así como presentar las respectivas quejas
disciplinarias y/o fiscales por el incumplimiento de ese deber
funcional o por su extralimitación en detrimento de las funciones
constitucionales y legales propias del alcalde municipal. (…)
SENTENCIA C-086 de 1995:
“2.2.” (…)

“contiene una autorización general, impersonal, no individualizada
para la celebración de un contrato cuyo objeto sea la satisfacción
del funcionamiento del servicio bajo ciertas condiciones”. En otras
1679
1680
palabras, la autorización general para contratar por parte de las

entidades públicas estatales, que se encuentra en la Ley 80 de
1993, permite que no sea necesario contar con una norma
especial expedida por una corporación pública cada vez que se
pretenda celebrar un contrato por parte de alguna de las entidades
u organismos a que hace referencia la citada ley.” (…)
“En conclusión, el constituyente distinguió las nociones de

autorización previa general (artículo 150 inciso final), autorización
previa especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo
150.14) de los contratos, a la luz de la Carta de 1991.” (…)
“Adicionalmente, se observa que no se puede convertir en regla

general las autorizaciones expresas contenidas en los artículos
150-9, 300-9 y 313-3 de la Carta Política, como pretende hacerlo
la norma acusada respecto del contrato de fiducia, por cuanto
dicho contrato ya ha sido regulado por el Congreso Nacional en
uso de las atribuciones consagradas (sic) parágrafo final del
artículo 150 superior.”
10.14. De la delegación de la capacidad de comprometer el presupuesto

entre entidades públicas
En consideración a lo dispuesto por la Ley 489 de 1998 y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, es posible la delegación
de funciones entre una autoridad central y una descentralizada
siempre que medie un convenio temporal de mutua aceptación. La
Corte Constitucional, en Sentencia 036 de 2005, ha sido expresa
1680
1681
“8- Conforme a lo anterior, es claro que la ratio decidendi de la

sentencia C-727 de 2000, al declarar la exequibilidad condicionada
del artículo 14 de la Ley 489 de 1998 y la inexequibilidad de su
parágrafo, es la siguiente: es posible la delegación de funciones de
una autoridad central en una entidad descentralizada, pero siempre
y cuando (i) exista un convenio, a fin de proteger la autonomía de
la entidad descentralizada, y (ii) que el convenio sea temporal,
pues de no ser así, estaría operando un reparto definitivo de
competencias que sólo puede ser realizado por la ley orgánica (CP
art 151)”
Ahora bien en materia presupuestal es indispensable remitirse a lo

dispuesto en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
compilado por el Decreto 111 de 1996 que en la parte pertinente
dice:
ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el

Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de
contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la
cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que
constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la
Constitución Política y la ley.
Este artículo condiciona el ejercicio de la capacidad de

contratación y de ordenar el gasto al desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección. De tal forma
1681
1682
que no podría una autoridad ejercer la capacidad de contratación

o de ordenación del gasto con cargo al presupuesto de otra, pues
estaría contradiciendo en forma expresa lo dispuesto por el citado
artículo 110.
Una razonable conclusión es que si las autoridades están

interesadas en delegar la capacidad de contratación o de
ordenación del gasto deben suscribir convenios
interadministrativos que permitan identificar los recursos objeto de
la medida para que, previa su incorporación en la entidad
receptora de la delegación, se puedan ejercer las potestades
sobre un presupuesto vigente de acuerdo con lo dispuesto en la
Ley Orgánica del Presupuesto
10.15. Restricciones para comprometer el presupuesto

El Programa Anual de Caja no otorga facultades para controlar la
creación de compromisos ya que, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el límite
máximo para ejecutar o crear compromisos es la apropiación
presupuestal.
Las restricciones para adquirir compromisos están expresamente

regladas en la ley orgánica, las leyes de presupuesto anual y los
decretos reglamentarios.
Las restricciones establecidas en la ley orgánica son:
- Las apropiaciones financiadas con recursos del crédito no

perfeccionados, caso en el cual quien tiene la capacidad
para comprometer el presupuesto debe cumplir con lo
1682
1683
establecido en el artículo 71 del Estatuto Orgánico y obtener

la autorización previa del CONFIS para iniciar su ejecución.
- Las apropiaciones se encuentren aplazadas en virtud de lo

dispuesto en el artículo 76 del Estatuto Orgánico. El
aplazamiento deberá estar expresamente identificado en el
decreto que produce el Gobierno previa aprobación del
Consejo de Ministros y del cumplimiento de los requisitos
mencionados en dicho artículo.
Las restricciones establecidas en la ley anual del presupuesto son:
- Las apropiaciones presupuestales financiadas con rentas

provenientes de contratos o convenios que solo podrán ser
comprometidas cuando los recursos que las financian se
hayan perfeccionado.
- Las apropiaciones que requieran ser distribuidas por orden

expresa consagrada en su leyenda que requieren de la
aprobación del Ministerio de Hacienda. La facultad de
distribución es una extensión al jefe de cada órgano de las
atribuciones que el Estatuto Orgánico le otorga al Gobierno
en el anexo del decreto de liquidación. Esta facultad de
distribución en cabeza de cada ejecutor no está regulada en
la Ley Orgánica del Presupuesto.
Las restricciones consagradas en el artículo 36 del decreto

reglamentario 568 de 1996,compilado en el Decreto 1068 de 2015
- Las apropiaciones que tiene en su leyenda “Previo concepto

DNP” los ejecutores deberán presentar ante el
1683
1684
Departamento Nacional de Planeación la documentación

que éste órgano requiera para autorizar su ejecución.
Es importante precisar que la ejecución presupuestal de los

órganos que gozan de autonomía constitucional solo pueden
restringirla las leyes Orgánica o Anual del Presupuesto.
10.16. Ejecución total del presupuesto

La expedición de la Ley 819 de 2003 ha generado un injustificado
debate sobre la definición de la apropiación presupuestal, como la
autorización máxima que le otorga el legislativo al ejecutivo, y la
aparente orden de ejecutar en forma total el presupuesto. También
tiene efectos sobre los alcances del principio de anualidad pues
consagra una figura, que, aunque existía en el decreto
reglamentario 26 de 1998, fue elevada a la categoría de norma
orgánica, relacionada con la afectación del presupuesto de la
vigencia siguiente si los compromisos en curso no alcanzan a ser
perfeccionados antes del 31 de diciembre.
10.16.1. El artículo 8º de la Ley 819 de 2003 y la apropiación

presupuestal
En relación con la autorización máxima de gasto el artículo 8º de
la Ley 819 de 2003 parece introducir un elemento nuevo
relacionado con la ejecución total del presupuesto:
ARTÍCULO 8º
1684
1685
La preparación y elaboración del Presupuesto General de la

Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los
correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera
que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso
de la República, las Asambleas y los concejos, puedan ejecutarse
en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
El elemento aparentemente nuevo establecido en esta disposición

es el de garantizar que el presupuesto tenga el espacio fiscal
suficiente para que puedan ser pagadas las obligaciones
adquiridas durante su ejecución y no el de impartir una orden
perentoria de ejecución total. En efecto, entenderlo de otra forma
no solamente convertiría el presupuesto en un pasivo para el
Estado sin que en una parte importante de los gastos exista un
tercero que pueda reclamar su derecho, sino que obligaría a
efectuar gastos así no exista título para hacerlo como puede darse
con la existencia de un sobrante en gastos de personal o de
servicios públicos, en fin en una gran cantidad de eventos.
Infortunadamente, como puede observarse, la jurisprudencia

constitucional no ha sido uniforme.
El principio general según el cual las apropiaciones son una

autorización máxima de gasto lo reiteran las sentencias C-442 de
2001 y C-540 de 2001 de la Corte Constitucional:
“8. (...)
1685
1686
“En esa oportunidad, la Corte examinaba el artículo 76 del Decreto

111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación), que permite la reducción o el aplazamiento de las
apropiaciones aprobadas por el Congreso. Es decir, permite que
las partidas apropiadas en la ley anual no sean efectivamente
gastadas, y autoriza su reducción o aplazamiento total o parcial
durante la ejecución presupuestal en el respectivo período fiscal.
La Corporación estimó que "las apropiaciones no son las cifras
que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino
que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas
por las autoridades respectivas" (…)
SENTENCIA C-540 de 2001
“3. (...)
“La programación y aprobación de presupuestos desequilibrados

en las entidades territoriales (C.P., art. 347) no permite afirmar que
todas las apropiaciones incluidas en él deban ejecutarse. Este es
el sentido de la decisión del legislador al aprobar el artículo 13 de
la Ley 617 de 2000, en el cual prevé la posibilidad de realizar
recortes, aplazamientos o supresiones si durante la vigencia fiscal
el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación
resulta inferior a la programación en que se fundamentó el
presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio. “
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-1003 de 2005, sin

controvertir lo dicho en sentencias anteriores sostiene lo contrario
1686
1687
al referirse a la ejecución del Sistema General de Participaciones.

Allí parece quedar consignada la obligatoriedad de la ejecución
total del presupuesto. Dice así la parte pertinente:
“5. Análisis del segundo cargo. El artículo 2º de la Ley 921 de

2004 no es contrario a las normas orgánicas de presupuesto
señaladas por el demandante.”
“El demandante estima que el artículo 2º de la Ley 921 de 2004

viola el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Cita el artículo 8º de la
Ley 819 de 2003, y el artículo 73 del Decreto 111 de 1996, según
los cuales las apropiaciones aprobadas por el Congreso de la
República han de ejecutarse en su totalidad durante la vigencia
fiscal correspondiente. Concluye que dichos pagos han de estar
incluidos en su totalidad en el Programa Anual Mensualizado de
Caja. Con base en lo anterior, opina el demandante que el artículo
2º acusado, al apropiar once doceavas partes de los recursos
calculados para el Sistema General de Participaciones del año
2005 impide que los departamentos y los municipios ejecuten el
monto ordenado por la Constitución para dicho año.”
“La Corte no comparte las consideraciones del accionante.

Cuando la norma orgánica establece que han de ser ejecutados
todos los recursos apropiados, se refiere a los recursos
efectivamente incluidos en el presupuesto de gastos. De esta
manera, han de ser ejecutados todos los recursos contenidos en
el artículo 2º de la Ley Presupuestal demandada. Así, no podrá
dejar de girarse una de las doceavas incluidas dentro de lo
apropiado en dicha ley de presupuesto. Una cosa es no ejecutar lo
apropiado para la vigencia fiscal de 2005 y otra bien distinta
1687
1688
adicionar lo apropiado, que es lo que solicita el demandante. Dado

que los recursos para el último mes del año serán apropiados en
el Presupuesto para la vigencia de 2006, es evidente que, de
acuerdo al principio de legalidad presupuestal, éstos no pueden
ser ejecutados durante la vigencia 2005.”
Aún así el principio tiene que prevalecer cuando el ordenador del

gasto inicia su proceso de ejecución ya que el hecho de existir la
apropiación en el presupuesto no le otorga el derecho de
trasladarla a los terceros, si no se dan los supuestos definidos
para ello en la Constitución y la ley.
Así tenemos que los sueldos de personal de nómina, las

pensiones y los gastos de seguridad social tienen que estar
ligados a la existencia de los servidores públicos y que estos
hayan prestado sus servicios, que a los pensionados se les hayan
liquidado adecuadamente sus mesadas y que los derechos
constitucionales estén calculados conforme lo establecen las
normas. Las adquisiciones de bienes y servicios deben estar
precedidas de los procesos de selección establecidos en las
normas y suscritos y perfeccionados los contratos. Nadie podrá
alegar que por el hecho de estar el gasto incluido en el
presupuesto puede ejecutarlo por encima de los derechos
individuales que sean del caso.
1688
1689
10.16.2. El artículo 8º de la Ley 819 de 2003 y el principio de

anualidad presupuestal y sus efectos sobre las reservas
presupuestales
También merecen evaluarse los alcances del citado artículo 8º de
la Ley 819 de 2003 sobre la anualidad presupuestal. Dicho artículo
establece:
ARTÍCULO 8º. REGLAMENTACIÓN A LA PROGRAMACIÓN

PRESUPUESTAL. La preparación y elaboración del presupuesto
general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá
sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano
Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas
por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos,
puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal
correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación,

concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del
contratista con todos los requerimientos legales, incluida la
disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en
la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta
última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes
presupuestales correspondientes.
Lo primero que tiene que observarse es que el artículo menciona

el concepto de “ejecutarse en su totalidad”, pero no lo califica ni
modifica el régimen de apropiaciones y reservas consagrado en el
artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto compilado en el
artículo 1º del Decreto 111 de 1996, por lo que la única
interpretación posible es que ejecutarse en su totalidad es la
1689
1690
realización de todas las acciones a cargo del Ordenador del Gasto,

para que durante la vigencia presupuestal la suma de los pagos de
la vigencia más las reservas presupuestales y más las cuentas por
pagar sean iguales al presupuesto aprobado por el Congreso, las
asambleas o los concejos.
El segundo inciso tiene dos efectos importantes: uno de ellos es

que corrobora lo anteriormente dicho, pues un proceso de
selección de un contratista que se perfeccione el último día del año
afectará la vigencia en curso y, como se trata de un compromiso
que no se ha realizado, se enmarca en la definición de la reserva
presupuestal. El segundo de ellos es que niega la vigencia futura,
ya que no es necesaria la autorización previa para afectar el
presupuesto de la vigencia siguiente, pues la única condición
establecida en la ley es el perfeccionamiento del compromiso.
A pesar de la claridad de la ley, el artículo 3º del Decreto

Reglamentario de la Ley Orgánica 1957 de 2007, compilado en el
decreto 1068 de 2015, estableció:
Artículo 3°. Cuando quiera que se encuentre en trámite una

licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de
selección del contratista con todos los requerimientos legales,
incluida la disponibilidad presupuestal, y la celebración y
perfeccionamiento del respectivo contrato se efectúe en la
vigencia fiscal siguiente, este se atenderá con el presupuesto de
esta última vigencia.
Lo previsto en el inciso anterior sólo procederá cuando los ajustes

presupuestales requeridos para tal fin impliquen modificaciones al
anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada
1690
1691
sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de

funcionamiento, o los subprogramas de inversión aprobados por el
Congreso.
Las contradicciones del artículo son manifiestas por cuanto el

artículo 1º del Decreto 1957 de 2007 modificado por el artículo 3º
del Decreto 4836 de 2011 establece: Los compromisos
presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan,
tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los
bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de
los requisitos que hagan exigible su pago, lo que resulta
absolutamente contrario a la definición de las reservas consagrada
en el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (artículo 8º
de la Ley 225 de 1995) que dice: Al cierre de la vigencia fiscal
cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los
compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido.
También es contradictoria la exigencia de la autorización previa de

vigencias futuras para los compromisos que excedan la anualidad
dispuesta en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1957 de 2007
modificado por el artículo 3º del Decreto 4836 de 2011 con lo
dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1957 de 2007 citado, pues
la norma no deja claro cuándo procede la vigencia futura y cuándo
lo pertinente es continuar con el proceso para que se perfeccione
en la siguiente vigencia y afecte el presupuesto de esta última.
En efecto, una de las condiciones básicas de la definición de la

vigencia futura establecida en el artículo 10 de la Ley 819 de 2003
es: El CONFIS podrá autorizar la asunción de obligaciones que
afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se
1691
1692
inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del

compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Es difícil
concluir que el compromiso se pueda llevar a cabo en la vigencia
en curso si se perfecciona en la vigencia siguiente.
Por su parte el artículo 11 establece como condición básica la

inexistencia de apropiación en el año en que se concede la
autorización dice así: El Consejo Superior de Política Fiscal,
CONFIS, en casos excepcionales para las obras de
infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y
seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá
autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto
de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en
que se concede la autorización.
Es fácil percibir que no es la condición reglada en el artículo 8º de

la Ley 819 de 2003 ya que este expresamente establece: […]
incluida la disponibilidad presupuestal.
En este orden de ideas, la única interpretación posible es que la

regulación establecida en el inciso 1º del artículo 19 del Decreto
4730 de 2005 no hace referencia a lo regulado en el inciso 2º sino
a los demás eventos que requieran de la autorización de vigencias
futuras.

1692
1693

La aplicación del artículo 8º de la Ley 819 de 2003 tiene dos

posibilidades: una, teniendo toda la apropiación presupuestal en la
vigencia se inicia el proceso y se adjudica y perfecciona en la
vigencia siguiente; dos, teniendo parte de la apropiación
disponible en la vigencia se solicita autorización para comprometer
vigencias futuras. En ambos casos el compromiso en su totalidad
afecta la vigencia siguiente. En este segundo caso hay que hacer
uso además de la facultad otorgada por el artículo 8º de la Ley
819 de 2003 de lo establecido en el artículo 36 de la ley anual. En
este caso se transcribe el que se encuentra en proceso de sanción
presidencial para la vigencia 2013 y que dice:
GACETA DEL CONGRESO 820 Jueves, 10 de octubre de 2013

Página 142 y 143
“ARTÍCULO 36º. Los cupos anuales autorizados para asumir

compromisos de vigencias futuras no utilizados a 31 de diciembre
del año en que se concede la autorización caducan, salvo en los
casos previstos en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 819 de
2003.
Cuando no fuere posible adelantar en la vigencia fiscal

correspondiente los ajustes presupuestales, a que se refiere el
inciso 2º del artículo 8º de la Ley 819 de 2003, se requerirá de la
reprogramación de los cupos anuales autorizados por parte de la
1693
1694
autoridad que expidió la autorización inicial, con el fin de dar

continuidad al proceso de selección del contratista.”
Los recursos de la vigencia en que se inicia el proceso finalmente

quedan sobrantes. Su utilidad es servir de apalancamiento para
iniciar el proceso.
En todo caso debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el inciso final

del artículo 3º del Decreto 1957 de 2007 de tal forma que el
proceso no podría iniciarse si al afectar la vigencia siguiente debe
hacerse una modificación presupuestal por el Congreso de la
República.
DECRETO 1957 DE 2007
Artículo 3º (…)

Congreso.
También debe concluirse que las reservas presupuestales se

encuentran vigentes y que lo dispuesto en el Decreto 4730 de
2005 modificado por el Decreto 1957 de 2007 no las elimina ni
1694
1695
tampoco puede condicionarlas pues no puede las normas

inferiores, como son los decretos reglamentarios, modificar la Ley
Orgánica del Presupuesto.
El Decreto 4836 de 2011,compilado en el Decreto 1068 de 2015,

dispuso sobre las reservas presupuestales y las cuentas por
pagar:
DECRETO 4836 DE 2011 (…)
Artículo 6°. Reservas presupuestales y cuentas por pagar. A

través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF
Nación se definirán, cada vigencia y con corte a 31 de diciembre
de la vigencia fiscal anterior, las reservas presupuestales y
cuentas por pagar de cada una de las secciones del Presupuesto
Las reservas presupuestales corresponderán a la diferencia entre

los compromisos y las obligaciones, y las cuentas por pagar a la
diferencia entre las obligaciones y los pagos.
Artículo 7°. Constitución de reservas presupuestales y

cuentas por pagar. A más tardar el 20 de enero de cada año, los
órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación
constituirán las reservas presupuestales y cuentas por pagar de la
respectiva sección presupuestal correspondientes a la vigencia
fiscal anterior, de conformidad con los saldos registrados a 31 de
diciembre a través del Sistema Integrado de Información
Financiera SIIF Nación. En dicho plazo, podrán efectuar los
ajustes a que haya lugar para la constitución de las reservas
1695
1696
presupuestales y de las cuentas por pagar, sin que en ningún caso

se puedan registrar nuevos compromisos.
Cumplido el plazo para adelantar los ajustes a que hace mención

el inciso primero del presente artículo y constituidas en forma
definitiva las reservas presupuestales y cuentas por pagar a través
del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación, los
dineros sobrantes de la Nación serán reintegrados por el
ordenador del gasto y el funcionario de manejo del respectivo
órgano a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de
los primeros quince (15) días del mes de febrero del respectivo
año.
Las cuentas por pagar y las reservas presupuestales que no se

hayan ejecutado a 31 de diciembre de la vigencia en la cual se
constituyeron, expiran sin excepción. En consecuencia, los
respectivos recursos de la Nación deben reintegrarse por el
ordenador del gasto y el funcionario de manejo del respectivo
órgano a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de
los primeros diez (10) días del mes siguiente a la expiración de
estas.
10.17. Ejecución total de los recursos del crédito

En materia de ejecución presupuestal existe una disposición que
obliga a la ejecución total de las apropiaciones financiadas con
recursos del crédito. Dicha disposición establece que quienes no
ejecuten los proyectos serán responsables fiscal y
disciplinariamente.
1696
1697
Esta disposición contradice el principio general según el cual las

apropiaciones son autorizaciones máximas de gasto que no están
sometidas al mandato perentorio de su ejecución, así como
tampoco en sí mismas representan obligaciones para el Estado.
Esta observación cobra mayor importancia si se tiene en cuenta
que una buena parte del Presupuesto General de la Nación se
encuentra financiado con recursos del crédito.
No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que algunos

organismos de crédito establecen cláusulas de compromiso que
significan erogaciones para el Estado cuando los recursos no son
utilizados oportunamente. El artículo 10 de la Ley 781 de 2002
dispone:
ARTÍCULO 10. Serán responsables fiscal y disciplinariamente los

representantes legales de las entidades estatales cuando los
proyectos a cargo de las mismas que deban financiarse con
recursos del crédito no se ejecuten por razones no imputables a las
autoridades gubernamentales o a terceros.
10.18. De la ejecución de recursos públicos a través de los organismos

internacionales
Ley 1150 de 2007:
ARTÍCULO 20. DE LA CONTRATACIÓN CON ORGANISMOS

INTERNACIONALES. Los contratos o convenios financiados en su
totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento
1697
1698
(50%) con fondos de los organismos de cooperación, asistencia o

ayudas internacionales, podrán someterse a los reglamentos de
tales entidades. En caso contrario, se someterán a los
procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993. Los recursos de
contrapartida vinculados a estas operaciones podrán tener el
mismo tratamiento.
Los contratos o convenios celebrados con personas extranjeras de

derecho público u organismos de derecho internacional cuyo objeto
sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y
atención en salud; contratos y convenios necesarios para la
operación de la OIT; contratos y convenios que se ejecuten en
desarrollo del sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos;
contratos y convenios para la operación del programa mundial de
alimentos; contratos y convenios para el desarrollo de programas
de apoyo educativo a población desplazada y vulnerable
adelantados por la Unesco y la OIM; los contratos o convenios
financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito
y entes gubernamentales extranjeros, podrán someterse a los
reglamentos de tales entidades.
Las entidades estatales no podrán celebrar contratos o convenios

para la administración o gerencia de sus recursos propios o de
aquellos que les asignen los presupuestos públicos, con
organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacional.
PARÁGRAFO 1º. Los contratos o acuerdos celebrados con

personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a las
reglas de tales organismos.
PARÁGRAFO 2º. Las entidades estatales tendrán la obligación de

reportar la información a los organismos de control y al Secop
1698
1699
relativa a la ejecución de los contratos a los que se refiere el

presente artículo.
PARÁGRAFO 3º. En todo Proyecto de cooperación que involucre

recursos estatales se deberán cuantificar en moneda nacional, los
aportes en especie de la entidad, organización o persona
cooperante, así como los del ente nacional colombiano. Las
contralorías ejercerán el control fiscal sobre los proyectos y
contratos celebrados con organismos multilaterales.
10.18.1. Los contratos financiados con fondos de los

organismos multilaterales de crédito o celebrados con
personas extranjeras de derecho público u organismos de
cooperación, asistencia o ayuda internacionales
La Corte Constitucional encontró ajustado a la Constitución Política
lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 13 de la Ley 80 de 1993
según el cual pueden someterse a los reglamentos internacionales
los procedimientos de formación y adjudicación así como las
cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y ajustes
los contratos financiados con fondos de los organismos
multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de
derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda
internacionales. Dice así la Sentencia C-249 de 2004:
“2.3.4. El cuarto inciso del artículo 13 de la ley 80 dispone: Los

contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales
de crédito o celebrados con personas extranjeras de derecho
público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda
internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales
entidades en todo lo relacionado con procedimientos de formación
1699
1700
y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento,

pago y ajustes. Como bien se puede inferir, desde el punto de vista
de los recursos vinculados a la contratación estatal, este inciso se
refiere con exclusividad a los ingresos percibidos por el Tesoro
Público de parte de entes u organismos internacionales. Por lo
mismo, este inciso es enteramente inaplicable en relación con
aquellos contratos relativos a recursos del presupuesto general de
la Nación o de los presupuestos territoriales, cuando tales recursos
no correspondan a donaciones o empréstitos. Así por ejemplo, este
inciso resulta inaplicable en relación con los contratos de
administración de recursos estatales que las autoridades
competentes no hayan aforado legalmente a título de donación o
empréstito. Por lo tanto, al decir la norma que los respectivos
contratos, “(...) podrán someterse a los reglamentos de tales
entidades en todo lo relacionado con procedimientos de formación
y ejecución y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento,
pago y ajustes”. Tal discrecionalidad sólo puede asumirse, y por
ende, ejercerse válidamente, dentro de los precisos linderos de los
contratos relativos a recursos percibidos de entes u organismos
internacionales, lo cual usualmente ocurre a título de empréstito o
de donación. Por ello mismo, toda interpretación en contrario del
inciso en comento, únicamente podría propiciar una ejecución
presupuestal extraña a la realización de los fines del Estado. Ahora
bien, como acertadamente lo expresa la Vista Fiscal, el inciso
cuarto del artículo impugnado entraña un precepto especial de
contratación, que por virtud de la misma ley 80 de 1993 permite la
inaplicación del Estatuto de Contratación Pública en la hipótesis de
los contratos relativos a fondos percibidos de los organismos
multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de
1700
1701
derecho público u organismo de cooperación, asistencia o ayuda

internacionales. Lo cual encuentra justificación en el hecho de que
Colombia hace parte de esos organismos internacionales, como
por ejemplo el FMI o el BID, y al hacer parte de ellos puede aceptar
sus estatutos y régimen de contratación en cumplimiento de
convenios, tratados y resoluciones de entidades supranacionales
en los que el país ha participado activamente, como la ONU y la
OEA, con sus filiales. Por otra parte, -continúa la vista fiscal-
nótese que en el caso de las donaciones la norma impugnada se
ajusta al artículo 62 superior, cuando dispone que el destino de las
donaciones para fines de interés social no puede ser variado a
menos que el objeto de las mismas desaparezca. Por tanto no es
razonable desconocer la voluntad de los donantes, la cual se
puede plasmar en la decisión de que la entidad receptora acoja sus
reglamentos, mediante los cuales pueda intervenir en la formación,
adjudicación y ejecución de los contratos financiados con sus
recursos. Por consiguiente, de acuerdo con la interpretación
asumida por esta Corporación el inciso cuarto del artículo acusado
resulta constitucional.”
10.18.2. Los contratos o convenios celebrados con

organismos de cooperación, asistencia o ayuda
internacionales soportados en instrumentos de cooperación
internacional
El artículo 2º del Decreto 2166 de 2004 estableció que los
contratos soportados en instrumentos de cooperación internacional
de los cuales haga parte la Nación que no tengan por objeto la
administración de recursos podrán someterse a los reglamentos de
los organismos internacionales en todo lo relacionado con los
1701
1702
procedimientos de formación, adjudicación y cláusulas especiales

de ejecución, cumplimiento, pago y ajustes.
Dado que estos contratos no están financiados con recursos

provenientes de los organismos internacionales, sino del
Presupuesto Público, el decreto parece contradecir en forma
importante lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia
analizada. Dice así la parte pertinente de la Sentencia C-249 de
2004:
“2.3.4. (…) Tal discrecionalidad sólo puede asumirse, y por ende,

ejercerse válidamente, dentro de los precisos linderos de los
contratos relativos a recursos percibidos de entes u organismos
internacionales, lo cual usualmente ocurre a título de empréstito o
de donación. Por ello mismo, toda interpretación en contrario del
inciso en comento, únicamente podría propiciar una ejecución
presupuestal extraña a la realización de los fines del Estado.”
10.18.3 Alcances de las cláusulas especiales de ejecución,

cumplimiento, pago y ajustes
Las cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y
ajustes no pueden autorizar la adquisición de compromisos u
obligaciones por fuera de los plazos expresamente consagrados en
las normas vigentes, que para este caso en particular es el artículo
30 de la Ley 998 de 2005. Dado que esta norma es transitoria se
aplicará mientras sea incluida en las Disposiciones Generales del
Presupuesto. Si ella desaparece, deberá aplicarse el principio
general según el cual los compromisos se suscriben durante la
1702
1703
vigencia de las apropiaciones presupuestales y no es posible

hacerlo con cargo a las reservas presupuestales.
En relación con los pagos, por expresa previsión de la ley

contractual y en la jurisprudencia de la Corte Constitución podrán
efectuarse de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad
aplicable al organismo internacional.
10.18.4. El Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD)
A pesar de lo analizado en los puntos anteriores el Gobierno
colombiano suscribió el 3 de noviembre de 2004, durante la
vigencia del artículo 34 de la Ley 848 de 2003, un convenio con el
PNUD que dice:
ACUERDO COMPLEMENTARIO AL CONVENIO CELEBRADO

ENTRE EL GOBIERNO DE COLOMBIA Y EL PROGRAMA DE
LAS NACIONES UNIDADS PARA EL DESARROLLO PNUD, EN
MAYO DE 1974
“CONSIDERANDO QUE:”
“El PNUD expresa su deseo de continuar apoyando proyectos de

cooperación en Colombia y su interés de proseguir con la
transferencia de excedentes que se generan en el manejo
financiero de los recursos de los proyectos”
“ACUERDOS:”
1703
1704
“Las Partes manifiestan su interés en continuar aplicando – con las

modificaciones de carácter operativo que mas adelante se indican
–el mecanismo de distribución de los excedentes originados en el
PNUD, por medio de acuerdo conjunto con el Gobierno que se
expresará por conducto de la Agencia Colombiana de Cooperación
Internacional –ACCI- o de la entidad que haga sus veces (en
adelante “la Entidad”).
“Los excedentes financieros mencionados en la parte

considerativa, constituyen un recurso adicional de la cooperación
internacional que es de interés de las partes destinar justamente a
los fines indicados al comienzo de este convenio, por lo cual
deciden:“ (…)
“2.” (…) “En la primera reunión de cada año, el Comité establecerá

los criterios anuales de priorización de las iniciativas a financiar con
los excedentes y de acuerdo con ellos distribuirá los recursos. Los
criterios se definirán de común acuerdo entre el PNUD y la
Entidad, y estarán directamente relacionados con las prioridades
en materia de cooperación internacional definidas por el Gobierno.
Tal distribución anual deberá constar en la correspondiente Acta de
la reunión, que será suscrita tanto por la Entidad como por el
PNUD.”
La utilización de los rendimientos financieros, además de

desconocer la ley que regula la materia, significa la creación de
una renta con destinación específica ya que los excedentes
financieros le pertenecen al Estado sin destinación particular. De la
misma forma, si los excedentes financieros no fueron previamente
1704
1705
incorporados al presupuesto, se estarían realizando gastos por

fuera de este contraviniendo lo dispuesto en el artículo 345 de la
Constitución Política. Aun en el caso de su incorporación al
presupuesto, no consignar los recursos en el tesoro contraviene el
principio de unidad de caja.
Estas discrepancias entre los organismos encargados del manejo

del presupuesto y de las relaciones internacionales ayudan muy
poco a los ejecutores del presupuesto pues generan confusión y
controversias interminables con los órganos de control.
10.19. De los requisitos formales para ejecutar el presupuesto

Las disposiciones presupuestales no pueden alterar las normas
sustantivas que permiten la ejecución del presupuesto. Su misión
es evitar que se creen gastos sin los recursos necesarios para
atenderlos.
Los requisitos formales para ejecutar el presupuesto son:
- Verificar que la apropiación presupuestal no se encuentre

restringida.
- La inclusión en el banco de programas y proyectos en el

caso de los proyectos de inversión.
- La autorización de vigencias futuras y la viabilidad

presupuestal.
- Elaboración del plan de compras de bienes y servicios con

las clasificaciones que establece el Sistema de Información
para la Vigilancia de la Contratación Estatal (SICE).
1705
1706
- El certificado de disponibilidad.
- El registro presupuestal.
- La causación de la obligación.
- La constitución de las reservas presupuestales y cuentas

por pagar, cuando sea del caso.
- El pago.
A continuación se explicarán de manera detallada cada uno de

elementos formales de la ejecución presupuestal.
10.19.1. Verificar que las apropiaciones no se encuentren

restringidas
En el punto 6.2 se hizo una evaluación sobre las restricciones
establecidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en la ley
anual del presupuesto que impiden la adquisición de compromisos
en forma inmediata sobre las apropiaciones financiadas con
recursos del crédito no perfeccionados o con rentas provenientes
de contratos o convenios hasta tanto no se tengan las respectivas
autorizaciones del CONFIS o se tenga la certeza de su recaudo,
respectivamente.
También se indicó que las apropiaciones aplazadas en los

términos establecidos en el artículo 76 del Estatuto Orgánico no
podían ser comprometidas hasta tanto el Gobierno no lo indicara
expresamente.
Cuando así lo exija la leyenda, el jefe de cada órgano debe, antes

de comprometer las apropiaciones, distribuir las apropiaciones en
los términos establecidos en la Ley Anual del Presupuesto. Estas
1706
1707
operaciones requieren la aprobación del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público.
Cuando en la leyenda se incluya “Previo concepto DNP”, los

órganos, previa a la adquisición de compromisos, suministrarán la
información solicitada por el Departamento Nacional de
Planeación, exigencia que no puede ser realizada a los órganos
constitucionalmente autónomos.
10.19.2. De la inscripción en el banco de programas y

proyectos
Uno de los elementos que introdujo la Ley 38 de 1989 y que se
relaciona estrechamente con el principio de planificación es la
creación del Banco de Proyectos de Inversión como un
mecanismo de selección y evaluación de actividades que pueden
obtener financiación presupuestal. Este mecanismo fue creado
como propio de la formulación del presupuesto, pero entró en
contradicción con los proyectos de inversión de iniciativa del
Congreso. Por ello en el debate de la Ley 179 de 1994 el
Congreso incluyó, en el actual artículo 68 del Estatuto Orgánico, el
requisito de evaluación y registro en el Banco de Proyectos como
inherente a la ejecución presupuestal.
La Corte Constitucional consideró ajustado a la Carta el artículo 68

del Estatuto Orgánico, pero precisó que no se requiere de su
inscripción en el Banco de Proyectos si estos fueron decretados
por ley antes de la aprobación del presupuesto.
Es indispensable la inscripción en el Banco de Proyectos cuando

se trate de proyectos de inversión que desarrollan el Plan de
Desarrollo pero que no disponen de una ley previa, operación que
1707
1708
debe ser realizada antes de la aprobación del presupuesto pues

de lo contrario el Congreso estaría aprobando partidas
indeterminadas, con lo cual se viola el principio de anualidad, la
fuerza restrictiva del presupuesto y el principio de planificación.
Dicen así las sentencias de la Corte Constitucional.
“CUARTA.” (…)
“Cuando el legislador estableció en la disposición de la norma

impugnada que se analiza, que los proyectos de desarrollo
regional serían viabilizados por los fondos de cofinanciación o las
Udecos, lo que hizo precisamente fue dar cumplimiento a las
disposiciones orgánicas que rigen la materia. En efecto, el artículo
68 del Estatuto Orgánico de Presupuesto establece lo siguiente: “
“Artículo 68. No se podrá ejecutar ningún programa o

proyecto que haga parte del presupuesto general de la
Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano
competente y registrados en el Banco Nacional de
Programas y Proyectos.”
“Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en

la cobertura de esta Ley Orgánica, cofinanciarán proyectos,
a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las
entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a
través de aquéllas.”
1708
1709
“Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos

deberán tener garantizado el cumplimiento de sus
obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y
aportar lo que le corresponda.”
“Para Entidades Territoriales cuya población sea inferior a

20.000 habitantes conforme al censo de población de 1985,
se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para
facilitar la cofinanciación.”
“Es decir, que lo dispuesto en la primera parte del inciso

impugnado que se analiza, no sólo encuentra sustento
constitucional en el artículo 366 de la Carta Política, sino que es
coherente y compatible con los mandatos consignados en la Ley
Orgánica de presupuesto, sobre proyectos cofinanciados entre las
entidades territoriales y la Nación (arts. 68 a 70 Decreto 111 de
1996), luego en nada contradice el ordenamiento superior.”
“25-“ (...)
“Esa sujeción a esos principios implica que, conforme al artículo 68

del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los proyectos y programas
que piensan ser financiados con esas partidas deben haber sido
decretados en ley previa antes de que sea aprobada la
correspondiente ley de presupuesto. Estos proyectos que hayan sido
decretados en laye (sic) previa no requieren de su inscripción
específica en el ya que, conforme al artículo 9º del Estatuto Orgánico
1709
1710
del Presupuesto (decreto 111 de 1996), “los proyectos de inversión

para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del
Banco Nacional de Programas y Proyectos”. Por su parte, aquellos
proyectos y programas destinados financiados con las partidas
acusadas, que pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y
que no hayan sido decretadas en ley previa, deberán estar
registrados en el Banco de Proyectos con anterioridad a la
expedición de la ley del presupuesto, como lo ordena el mencionado
artículo 68 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Así, es cierto que
esa disposición orgánica hace referencia a la fase de ejecución del
presupuesto, por lo cual podría entenderse que no condiciona la
validez de la aprobación de esas apropiaciones. Sin embargo, la
fuerza de los principios constitucionales de planeación y legalidad
del gasto, conforme a los cuales debe ser interpretada esa
regulación orgánica, implican que ese registro de los programas o
proyectos debe ser previo a la aprobación de las apropiaciones en la
ley de presupuesto, por las siguientes dos razones: de un lado,
porque si se permitiera un registro posterior, entonces el Congreso
estaría aprobando partidas indeterminadas, cuyo contenido sería
llenado posteriormente por las autoridades administrativas
encargadas de ejecutar el presupuesto, lo cual vulnera el principio
de legalidad del gasto y la fuerza restrictiva del presupuesto (CP
arts. 345, 346 y 347), De otro lado, el registro de los proyectos en el
Banco de proyectos, previamente a la aprobación de las partidas, es
un mecanismo mínimo de planeación del gasto, pues no tiene
sentido que el Congreso apropie dineros para el desarrollo regional
sin que exista un registro de determinados programas y proyectos
que justifiquen la asignación de esos dineros. “ (...)
1710
1711
10.20. Las vigencias futuras y la viabilidad presupuestal

La posibilidad de adquirir compromisos que superaran la vigencia
fiscal estaba consagrada como una de las funciones que cumplía
el Acuerdo de Obligaciones regulado en el Decreto 294 de 1973,
estatuto orgánico vigente con anterioridad a las disposiciones
actuales. Inexplicablemente, la Ley 38 de 1989 eliminó esta
posibilidad, pero la importancia de prever con anticipación los
efectos fiscales de los megaproyectos obligó a su incorporación en
la Ley 179 de 1994 y en la Ley 819 de 2003.
Las vigencias futuras no regulan algunos aspectos como los

efectos permanentes de las plantas de personal así como los
contratos de servicios públicos domiciliarios de agua, luz y
teléfono.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ocupó de precisar

los alcances de la viabilidad presupuestal requerida para la
modificación de las plantas de personal y la equiparó a las
vigencias futuras.
No existe una regulación presupuestal que permita valorar

previamente los efectos permanentes de los contratos de servicios
públicos domiciliarios.
10.20.1. De las vigencias futuras para contratos en ejecución.

Vigencias futuras para asociación público privada. Vigencias
futuras para procesos contractuales en curso
Las vigencias futuras se desprenden de la autorización
constitucional de incluir en los planes de inversiones los
presupuestos plurianuales, de tal forma que estas son las
autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para
1711
1712
atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren

de su realización en varias vigencias fiscales.
Su inclusión en el Estatuto Orgánico del Presupuesto tiene como

explicación la necesidad de adecuar la ley a las realidades que
enfrenta el Estado para llevar a cabo los megaproyectos, cuya
complejidad no permite hacerlo en el estrecho plazo de una
vigencia fiscal. En la práctica se utiliza también para la
contratación de personal especializado y en general para cualquier
gasto que a juicio de la respectiva autoridad requiera ser
ejecutado durante varias vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como

excepcional, es la misma de la apropiación presupuestal y por ello
fenece a 31 de diciembre del respectivo año. En las disposiciones
generales de las leyes de presupuesto de los últimos años se ha
regulado que en los casos de licitación, concurso de méritos o
cualquier otro proceso de selección se entienden utilizados los
cupos de vigencias futuras con el acto de adjudicación.
La autorización para comprometer vigencias futuras debe ser

previa al inicio de cualquiera de los procedimientos contractuales y
con sus modificaciones no se pueden alterar, como tampoco lo
pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales. No obstante lo anterior,
el Decreto 3629 de 2004 dispuso que cuando no se adjudique un
contrato respaldado con la autorización de vigencias futuras
excepcionales, estas fenecerán pero se podrá otorgar una nueva
autorización sin necesidad de reiniciar el proceso de selección.
Las vigencias futuras ordinarias son aquellas cuya ejecución se

inicia en la vigencia en curso. Las vigencias futuras extraordinarias
1712
1713
son aquellas cuya ejecución no se inicia en la vigencia en curso,

únicamente para los casos excepcionales en las obras de
infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y
seguridad y las garantías a las concesiones, conforme se
desprende de lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 819
de 2003.
Las vigencias futuras deben ser autorizadas por el CONFIS, que

puede delegar en la Dirección General del Presupuesto Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En el orden nacional
deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, disponer de un 15% de apropiación y no pueden
superar el período de Gobierno, salvo los proyectos de inversión
considerados como de importancia estratégica calificados por el
Consejo de Política Económica y Social (CONPES).
En el orden territorial, según lo dispuesto en el artículo 12 de la

Ley 819 de 2003 en todos los niveles de descentralización, dichas
competencias corresponden a los órganos de elección popular,
estando prohibido la autorización de vigencias futuras en el último
año de Gobierno. Los demás requisitos son los exigidos en el
orden nacional. La Ley 819 de 2003 no regula las vigencias
futuras excepcionales en las entidades territoriales, con lo cual
puede decirse que se aplica el artículo 109 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto sobre la expedición de las normas orgánicas
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial.
Aunque no se trata de un principio presupuestal, tiende a

pensarse que contraviene el principio de anualidad presupuestal,
razón por la cual las vigencias futuras fueron demandadas ante la
1713
1714
Corte Constitucional. Esta corporación consideró que no había

razón para excluirlas del ordenamiento jurídico en sentencias C-
357-94 y C-23-96 así:
El artículo 26 de la ley 1508 de 2012 y el decreto

reglamentario1610 de 2013. Las concesiones hacen parte de las
asociaciones público privada
Artículo 26°. Vigencias futuras de la Nación y las entidades

estatales del orden nacional para proyectos de Asociación Público
Privada. Para los contratos a que se refiere la presente ley, el
CONFIS, previo concepto favorable del ministerio del ramo, del
Departamento Nacional de Planeación y del registro en el Banco
de Proyectos de Inversión Nacional BPIN, podrá autorizar la
asunción de compromisos de vigencias futuras, hasta por el
tiempo de duración del proyecto. Cada año, al momento de
aprobarse la meta de superávit primario para el sector público no
financiero consistente con el programa macroeconómico, el
Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, previo
concepto del Consejo de Política Fiscal CONFIS, definirá el límite
anual de autorizaciones para comprometer estas vigencias futuras
para proyectos de Asociación Público Privada.
El CONFIS definirá un escenario de consistencia fiscal acorde con

la naturaleza de cada proyecto y realizará la evaluación del aporte
presupuestal y disposición de recursos públicos.
Previamente se deberá contar con la no objeción del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público sobre las condiciones financieras y las
cláusulas contractuales que rigen las mismas, propuestas por la
entidad estatal competente.
1714
1715
El aval fiscal que emita al CONFIS para la ejecución de un

proyecto de Asociación público privada en el que el contrato no
esté debidamente perfeccionado, no podrá ser objeto de
reconsideración del CONFIS cuando se exceda el 10% del valor
inicialmente aprobado.
Las vigencias futuras para amparar proyectos de Asociación

Público Privada de la Nación no son operaciones de crédito
público, se presupuestarán como gastos de inversión.
Los recursos que se generen por la explotación de la

infraestructura o la prestación de los servicios públicos en
desarrollo de proyectos de Asociación Público Privada, no se
contabilizarán en el Presupuesto General de la Nación, durante la
ejecución del contrato.
Artículo 8º. Autorizaciones de Vigencias futuras ordinarias en

ejecución de contratos. De conformidad con el artículo 10 de la ley
819 de 2003, el Confis o su delegado podrá autorizar la asunción
de obligaciones que afecten presupuesto de vigencias futuras con
el fin de adicionar los contratos que se encuentren en ejecución,
sin que se requiera expedir un nuevo certificado de disponibilidad
presupuestal.
Cuando los órganos que hacen parte del Presupuesto General de

la Nación requieran ampliar el plazo de los contratos en ejecución,
sin aumentar el monto del mismo y ello implique afectación de
presupuestos de posteriores vigencias fiscales, podrán solicitar la
1715
1716
sustitución de la apropiación presupuestal que respalda el

compromiso, por la autorización de vigencias futuras, en este caso
las apropiaciones sustituidas quedarán libres y disponibles.
La autorización para comprometer vigencias futuras procederá

siempre y cuando se reúnan las condiciones para su
otorgamiento.”
ARTÍCULO 3º
Parágrafo. La disponibilidad presupuestal sobre la cual se

amparen procesos de selección de contratistas podrá ajustarse,
previo a la adjudicación y/o celebración del respectivo contrato.
Para tal efecto, los órganos que hacen parte del Presupuesto
General de la Nación podrán solicitar, previo a la adjudicación o
celebración del respectivo contrato, la modificación de la
disponibilidad presupuestal, esto es, la sustitución del Certificado
de Disponibilidad Presupuestal por la autorización de vigencias
futuras.”
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
1716
1717
Bogotá D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 11001-03-06-000-2005-01705-00
3.6 La autorización para las vigencias futuras y el cálculo del 15%.
La regulación de las vigencias futuras, en la actualidad, se

encuentra contenida básicamente, en los artículos 10 y 11 de la
ley 819 del 9 de julio de 2003, “Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. El artículo 10º
se refiere a las vigencias futuras ordinarias y el 11 a las
excepcionales.
Así las cosas, si ECOPETROL va a celebrar un contrato de fiducia

mercantil para la constitución de patrimonios autónomos en
materia pensional, por un período mayor al de una vigencia fiscal
(se recuerda que el artículo 9º del decreto 2153 de 1999 señala un
plazo de cinco años, prorrogables), requiere efectuar el trámite
correspondiente a las vigencias futuras ordinarias, conforme al
artículo 10 de la ley 819.
Al efecto, conviene observar la parte pertinente de la norma:
“Artículo 10.- Vigencias futuras ordinarias.- El artículo 9º de la Ley

179 de 1994 quedará así:
El CONFIS podrá autorizar la asunción de obligaciones que

afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se
inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del
1717
1718
compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y

cuando se cumpla que:
(...)
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se

deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la
vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
(...)
La autorización por parte del CONFIS para comprometer

presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el
respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de
gastos de inversión en aquellos casos en que el CONPES
previamente los declare de importancia estratégica.
Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata

el artículo 9º de la presente ley . El Gobierno reglamentará la
materia.
(...)
Parágrafo.- Estas funciones podrán ser delegadas por el CONFIS

en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el caso de los
órganos que componen el Presupuesto General de la Nación y en
las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las
que trata el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 179 de 1994 . El
Gobierno Nacional reglamentará la materia.
En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el

CONFIS presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre
las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente
anterior” (Resalta la Sala).
1718
1719
La remisión que hace esta norma orgánica al artículo 9º de la ley,

que se refiere a las empresas o sociedades donde la Nación o sus
entidades descentralizadas tengan una participación en su capital
social superior al 50%, obliga a ECOPETROL a solicitar la
correspondiente autorización de las vigencias futuras al CONFIS,
o si éste ha delegado la función en la Junta Directiva, a ella,
conforme al parágrafo del artículo, el cual alude a las empresas
industriales y comerciales del Estado.
En cuanto al 15% de apropiación actual necesaria para presentar

la solicitud, se observa que la norma habla “de las vigencias
futuras que se soliciten”, de lo cual se deduce que este porcentaje
se debe calcular sobre el valor de la parte del contrato
correspondiente a tales vigencias. (…)
4. LA SALA RESPONDE
(…)
3. El quince por ciento (15%), de que trata el literal b) del artículo

10 de la ley 819 de 2003, se calcula sobre el valor de la parte del
contrato correspondiente a las vigencias futuras que se soliciten.
2.2.3.2. La previsión sobre vigencias futuras
Finalmente, debe referirse la Corte a la previsión del artículo 3 del

Decreto 1959 de 2002, conforme a la cual las autoridades
competentes autorizarán, para la vigencia presupuestal de 2002 la
1719
1720
asunción de obligaciones que afecten la vigencia futura del año

2003, hasta por el saldo de los recursos provenientes del impuesto
para preservar la seguridad democrática.
La Constitución, en su artículo 352, defirió en el Congreso de la

República, bajo reserva de ley orgánica, la regulación de la fase
de ejecución del presupuesto. De conformidad con los artículos 23
y 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, corresponde al
Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS- y la Dirección
General del Presupuesto Nacional autorizar los gastos que
planeen realizar las entidades del Estado con cargo a vigencias
futuras. Para tales eventos se requiere que el recaudo de los
recursos que sirven de base para la ejecución anticipada sea
previsible y que el cálculo de los mismos sea incluido en el
presupuesto de rentas de las respectivas vigencias fiscales.
En el presente caso, dado que mediante Decreto 1949 de 2002 se

difirió parcialmente el recaudo del impuesto para la seguridad
democrática hasta el año 2003, pero los gastos que deben
atenderse con cargo al mismo deben empezar a ejecutarse de
manera inmediata, la disposición sub examine dispuso que, en lo
de su competencia, el Consejo Superior de Política Fiscal –
CONFIS- y la Dirección General del Presupuesto Público
Nacional, autorizaran a las entidades ejecutoras en la actual
vigencia, la asunción de obligaciones que afecten la vigencia
futura del año 2003, hasta por el saldo del monto de los recursos
provenientes del impuesto para preservar la seguridad
democrática, lo cual resulta congruente con las consideraciones
que condujeron a la declaratoria del estado de conmoción interior,
porque permite atender de manera inmediata, con cargo a los
recursos que habrán de recaudarse el próximo año, los
1720
1721
requerimientos urgentes para conjurar la perturbación del orden

público y prevenir la extensión de sus efectos.
Como resultado del análisis precedente, el Decreto 1959 de 2002

objeto de revisión será declarado exequible. Sin embargo, en
armonía con lo dispuesto en la Sentencia C-876 de 2002 y en los
apartes pertinentes de esta providencia, la exequibilidad del
artículo 2º del Decreto en revisión, que dispone la adición de las
partidas de gasto, se condicionará al entendido de que en su
destinación específica los gastos debe estar encaminados
exclusivamente a conjurar las causas de la perturbación del orden
público y a impedir la extensión de sus efectos.
“Artículo 9º: Por qué es exequible.
“Invocando, erróneamente, el artículo 345 de la Constitución se

dice que es inexequible la norma que permite la autorización de
obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Se
olvida que la administración puede asumir compromisos que, por
su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios años,
es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por
ello, el artículo acusado establece una serie de previsiones, como
éstas: la autorización de la Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la inclusión,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las
asignaciones necesarias; la autorización de los Concejos, las
Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligación de presentar,
1721
1722
en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la

asunción de compromisos para vigencias futuras.
“El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la

Corte Constitucional, no implica el que la administración pública no
pueda programar obras que se ejecuten en vigencias sucesivas,
pues tal limitación sería absurda. Así lo definió la Corte en la
sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado ponente
Jorge Arango Mejía.
“En consecuencia, se declarará exequible el artículo 9o. de la ley

179 de 1994.”
(...) “e) Artículo 40.- Cuando un órgano requiera celebrar

compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberá cumplir
con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por el
Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS.- Los recursos
necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser
incorporados en los proyectos de presupuesto de la vigencia fiscal
correspondiente."
“Esta norma es semejante al artículo 76 de la ley 21 de 1992,

declarado exequible en sentencia C-337/93, de agosto 19 de
1993.”
“El texto del artículo 76, era este:”
1722
1723
"Cuando los organismos y entidades requieran celebrar

compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberán
cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación
expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal-
CONFIS".
“El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violación

del principio de la anualidad, consagrado en los artículos 346 de la
Constitución y 10o. de la ley 38 de 1989. Y éste es el mismo que
se esgrime ahora contra el artículo 40.”
“La Corte declaró exequible el artículo 76, considerando que es

lógico que en el Presupuesto de cada año se hagan las
apropiaciones correspondientes a los gastos que deban hacerse
en varias vigencias sucesivas (sentencia C-337/93, agosto 19 de
1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)” (…)
(...) “En síntesis: en nada viola la Constitución el que se contraigan

compromisos que cubran varias vigencias fiscales, y que en cada
presupuesto anual se hagan las apropiaciones correspondientes.
Así lo declarará la Corte.” (…)
El contrato de seguro no requiere autorización de vigencias

futuras:
Concepto del Ministerio de Hacienda del 10 de agosto de 2012:
1723
1724
“ASUNTO: Concepto No 2-2012005974 del 22 de febrero

de 2012, sobre contrato de seguros con vigencias futuras.
(…)
Los argumentos expuestos enfilan a que no obstante ser de

acuerdo con el Código de Comercio el contrato de seguro
de ejecución sucesiva, la obligación del asegurador, es de
ejecución instantánea, por lo que el pago, siempre que no
se pacte lo contrario, es posible efectuarlo en su totalidad
en la vigencia fiscal en la que se suscribe el contrato, así su
plazo abarque más de una anualidad.
Esta Dirección en el concepto objeto de revisión no

consideró este aspecto, esto es, que la asunción del riesgo
se asume en forma instantánea por el asegurador,
independientemente de la vigencia técnica del contrato de
seguro.
Visto de esta forma, es posible admitir que el objeto del

compromiso se cumple con el contrato de seguro una vez
suscrito el mismo, toda vez que el asegurador asume el
riesgo a partir de ese momento.
En este hilo conductor se modifica el concepto No 2-

2012005974 del 221 de febrero de 2012, en el sentido de
reconsiderar y por ende concluir que para el caso del
contrato de seguro no se requiere solicitar autorización para
asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias
futuras.”
1724
1725
Concepto del Ministerio de Hacienda sobre las contrapartidas en

acuerdos de cooperación internacional del 20 de marzo de 2012
“Asunto: “SOLICITUD APOYO AVAL FISCAL CONFIS”
Rad. 1-2012 017288
Me refiero a su consulta del Asunto, remitida vía e-mail,

mediante la cual manifiesta lo siguiente:
“Para efectos de solicitud de un aval fiscal por parte del

CONFIS, solicitamos el apoyo de la Subdirección de
Administración del Estado, para conocer el procedimiento
que debemos adelantar. No obstante, se nos sugirió
consultarle previamente, si para el caso de la Carta de
Entendimiento que se sucribirá, se requerirá o no de tal
aval.
Por esta razón, de manera muy atenta, me permito poner

en su conocimiento los antecedentes, afectos de contar con
seguridad sobre el trámite que debemos adelantar.
1. Entre el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones

Unidas – PMA que tiene naturaleza jurídica de organismo
internacional, el ICBF y el Departamento de la Prosperidad
Social – DPS, se suscribirá un documento denominado
Carta de Entendimiento, en virtud del cual el PMA aportará
39.7 millones de dólares y el ICBF y el DPS 22.4 millones
en dinero y en especie (documento adjunto páginas 6,7,8 y
9 y su anexo que hace parte integral del mismo) .
2. Dentro de los aportes en dinero del ICBF y del DPS, el

acuerdo contempla que aportarán recursos para el 2012 y
1725
1726
2013. Para el desembolso de estos aportes al PMA, en

cada una de las vigencias, se suscribirá un Acuerdo de
Transferencia de recursos que llevara el CDP y CRP, con
cargo a las apropiaciones de cada vigencia.
En este sentido y tratándose de compromisos en el marco

del tratado que se tiene con el PMA, en relación con el
inciso último del artículo 26 del Decreto 4790 de 2011,
entenderíamos que se debe contar con el aval fiscal previo
del Confis.
Con base en lo anterior, agradeceríamos nos indicara sobre

la necesidad o no de contar con el aval fiscal del Confis,
para suscribir el documento de Carta de Entendimiento.
La ley 1485 de 2011, “por el cual se decreta el presupuesto

de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para
la vigencia fiscal del 1° enero al 31 de diciembre de 2012” ,
la cual señala
“ARTICULO 26. Salvo lo dispuesto por el artículo 47 de la

ley 1450 de 2011, ningún órgano podrá contraer
compromisos que impliquen el pago de cuotas a
organismos internacionales con cargo al Presupuesto
General de la Nación, sin que exista una Ley aprobatoria de
tratados públicos o que el Presidente de la República haya
autorizado su aplicación provisional en los términos del
artículo 224 de la Constitución Política.”
(…)
Una vez cumplidos los requisitos del inciso anterior, previa

autorización del Ministerio de Relaciones Exteriores, los
1726
1727
establecimientos públicos del orden nacional solo podrán pagar

con cargo a sus recursos propios las cuotas a dichos organismos.
Los aportes y contribuciones de la República de Colombia a los

organismos financieros internacionales se pagarán con cargo al
Presupuesto General de la Nación, salvo en aquellos casos en
que los aportes se contabilicen como reservas internacionales,
que serán pagados de conformidad con lo previsto en la Ley 31 de
1992, o aquellas que la modifiquen o adicionen.
Los compromisos que se adquieran en el marco de tratados o

convenios internacionales, de los cuales Colombia haga parte y
cuya vinculación haya sido aprobada por ley de la República no
requerirán de autorización de vigencias futuras, no obstante se
deberá contar con aval fiscal previo por parte del Consejo Superior
de Política Fiscal – Confis ( Resaltado fuera del texto).
El inciso cuarto de la disposición transcrita debe interpretarse y

entenderse en el contexto de lo establecido, en la misma, esto es,
los compromisos que requieren aval fiscal, son los referentes al
pago de cuotas a organismos internacionales.
Ahora bien, la Carta de Entendimiento que se propone suscribir

ese órgano junto con el Instituto de Bienestar Familiar y el
Programa Mundial de Alimentos no se enmarca en el supuesto
previsto en la norma, es decir no se trata de un aporte a un
organismo internacional sino de un convenio o acuerdo entre las
partes antes mencionadas.
En este hilo conductor, en el caso objeto de la consulta debe

solicitarse autorización para comprometer vigencias futuras
1727
1728
Para el 2014 este artículo corresponde al 28 de la ley anual de

presupuesto 1687 de 2013
10.20.2. Las vigencias futuras y el endeudamiento

Las vigencias futuras no son una autorización de endeudamiento
pues no se trata de la obtención de recursos con plazo para el
pago. Su función es la de otorgar autorizaciones para iniciar
procesos contractuales cuya naturaleza implica la ejecución en
diferentes vigencias fiscales.
El artículo 11 de la Ley 819 de 2003 expresamente excluye las

operaciones de endeudamiento y sus contrapartidas de las
autorizaciones de vigencias futuras.
No obstante, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3629 de

2004 en el que se autoriza una operación propia de un
endeudamiento, que es la de recibir obras en exceso de los saldos
de apropiación presupuestal disponibles, es decir, superando la
posibilidad de pagar lo recibido, aunque en el texto se dice todo lo
contrario.
El costo adicional que le implica al contratista entregar obras por

un monto superior a los pagos que le serán efectuados le será
trasladado al Estado en las vigencias fiscales posteriores, con lo
cual se disfraza un pago de servicio de la deuda que
expresamente contradice lo dispuesto en el artículo 36 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto que prohíbe el pago del
servicio de la deuda con cargo a los presupuestos de
funcionamiento o de inversión. Dice así el artículo pertinente del
1728
1729
Artículo 1°. En los contratos estatales que incluyan en su objeto

varias obligaciones, tales como, el diseño, construcción y
mantenimiento, y que deban ser ejecutados en distintas vigencias
fiscales, se podrá establecer que su objeto es integral y su
ejecución presupuestal se realiza en los términos pactados en el
contrato. Las entregas de obra por montos superiores a las
respectivas apropiaciones presupuestales no implican operación
de crédito público o asimilada. En dichos contratos no se podrán
pactar pagos por montos superiores a las respectivas
autorizaciones de gasto.
10.20.3. De la viabilidad presupuestal

La viabilidad presupuestal es un mecanismo alterno para el control
de gastos que abarquen varias vigencias fiscales creado en la Ley
Orgánica del Presupuesto para las modificaciones a las plantas de
personal y utilizado en otras leyes, como la Ley 344 de 1996 para
el control de la creación de gastos de funcionamiento de las
universidades públicas. Este mecanismo cumple la misma función
de las vigencias futuras y recae sobre la misma autoridad para su
aprobación, cuando el CONFIS ha delegado tal autorización en el
Director General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Posiblemente por la similitud en su función, la Corte

Constitucional, al declarar exequible la exigencia establecida a las
universidades públicas de solicitar a la Dirección General del
Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
viabilidad presupuestal para la creación, o reorganización de
programas académicos que impliquen mayores erogaciones con
cargo al Tesoro Nacional, establecida en el artículo 10 de la ley
1729
1730
344 de 1996, equiparó el mecanismo de la viabilidad presupuestal

con el de las vigencias futuras, evidenciando que tienen los
mismos efectos fiscales.
Dicen así la Ley 344 de 1996 y la Sentencia C-45 de 1998:
LEY 344 DE 1996
Artículo 10.
Cuando las Instituciones de Educación Superior que reciben

aportes del Presupuesto General de la Nación creen, desarrollen
o reorganicen programas académicos que impliquen mayores
erogaciones con cargo al Tesoro Nacional, deberán obtener
previamente el certificado respectivo de viabilidad presupuestal
expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público."
SENTENCIA C-45-98:
“Tercera” (...) “Sin embargo, como la autonomía de los entes

universitarios también tiene sus límites, determinados por los
derechos y las obligaciones que la misma Constitución y la ley
imponen, no existe razón alguna para que no deban solicitar el
certificado de viabilidad presupuestal de que trata la norma
transcrita, si requieren comprometer recursos de la Nación que no
les fueron asignados. El fin de esta certificación, es garantizar que
se contará con los fondos necesarios, dentro del Presupuesto,
1730
1731
para atender la nueva obligación, y dar así cumplimiento al

principio de la universalidad que rige en materia presupuestal,
según el cual no se pueden efectuar gastos, erogaciones con
cargo al Tesoro que no figuren en el Presupuesto (artículo 15 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto).”
“Se repite, la autonomía de las universidades tiene límites, pues

éstas no pueden actuar como una rueda suelta dentro del sistema.
Piénsese en una universidad que por fuera de su presupuesto
requiere de mayores recursos ya sea para iniciar un programa de
formación en determinada área o extender los ya existentes,
financiar obras etc., y para ello requiere de recursos de la Nación
que no le fueron asignados: ¿Podrá comprometer partidas futuras
o no asignadas, sin cumplir ningún requisito en materia
presupuestal, sólo porque es un ente autónomo?. La respuesta
definitivamente es negativa, pues el cumplimiento de ciertos
principios presupuestales también la obliga y, por ello, no puede
comprometer recursos no asignados, sin contar para el efecto con
el certificado de viabilidad y disponibilidad presupuestal
correspondientes.”
“A pesar de estar involucrados fondos del erario, la autonomía

presupuestal de los entes universitarios, permite a sus directivas
determinar su presupuesto de gastos e inversión, sin la
intervención del Gobierno. Intervención que sólo se justifica, y no
se opone a la autonomía que les reconoce el artículo 69 de la
Constitución, si se han de adquirir compromisos por fuera de las
partidas asignadas y con cargo a la Nación.”
“La competencia del Ministerio de Hacienda al expedir este

certificado, está circunscrita a definir si existen los fondos para
1731
1732
solventar el nuevo gasto, sin que le sea permitido, por ejemplo,

indagar sobre la conveniencia o no del nuevo programa
académico, su reestructuración o extensión, pues ello
desconocería la autonomía de los entes universitarios, que son los
llamados a establecer y fijar la forma como han de desarrollar su
actividad.”
“Por tanto, la sanción que se establece el artículo 71 del Estatuto

Orgánico del Presupuesto, en el sentido de que “cualquier
compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos
creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien
asuma estas obligaciones”, sólo podría aplicarse a las directivas
de las distintas entidades universitarias, cuando éstas
comprometan recursos por fuera de las autorizaciones máximas
consagradas en el Presupuesto. En este sentido, también debe
interpretarse la norma acusada.”
“Por lo expuesto, se declarará la exequibilidad de la norma

acusada, siempre que se entienda que el certificado de viabilidad
al que ella se refiere, sólo puede ser exigido cuando se
comprometan recursos que no hacen parte de las partidas que,
dentro del Presupuesto General de la Nación, se han asignado a
los distintos entes universitarios.” (…)
4.4. Así expuesto, la Corte observa en cabeza de la Comisión

Nacional del Servicio Civil la potestad constitucional y legal de
adelantar, en función del sistema de carrera que administra y
1732
1733
vigila, concursos públicos que tienen como único fundamento el

principio del mérito, conforme a la expresión del constituyente,
cuyo ejercicio, por la naturaleza misma del organismo y las altas
tareas asignadas, indicadas a lo largo de esta providencia, no
permite limitación o invalidación.
La autonomía e independencia jurídica, administrativa y financiera

de la Comisión explican tal potestad, e igualmente lo determina el
carácter instrumental del presupuesto de ingresos y gastos, según
lo reseñado, elaborado con base en la Ley orgánica del
presupuesto y en el EOP, de manera que, con independencia de
la existencia o no del certificado de vigencia presupuestal, la
Comisión Nacional del Servicio Civil tiene garantizado el poder de
convocatoria a concursos de mérito, siendo sí carga del órgano
o entidad receptora de los cargos a proveer, constituir el
certificado de disponibilidad presupuestal de acuerdo con la
normatividad vigente, para efectos del trámite regular que
debe adelantar ante la Comisión.
Así las cosas, lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 14 de

la Ley 1420 de 2010, no puede afectar a la Comisión Nacional del
Servicio Civil en sus funciones, fijado que lo que informa la
posibilidad de convocar a concurso de mérito no es
propiamente el certificado de viabilidad presupuestal,
expedido por la Dirección Nacional de Presupuesto Público
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sino el
certificado de disponibilidad presupuestal originado en la
entidad pública que posee en la planta de personal los cargos
a proveer, ello conforme lo dispone el artículo 71 del Decreto
111 de 1996, certificado último constituido como garantía de
una apropiación destinada a cubrir los costos que genera el
1733
1734
concurso público, sobre la base de que para cada vigencia

presupuestal se cuenta con los recursos de personal
apropiados; de lo contrario, se torna improcedente su
expedición y por esa misma razón la realización del mismo,
manejo presupuestal que, por ser ajeno en sentido estricto a
las funciones y los trámites que adelanta la Comisión, no
apareja limitaciones en su autonomía y competencia, ni
constituye desconocimiento del principio del mérito que ella
aplica.
No obstante, aparece claro que el establecimiento del

certificado de vigencia presupuestal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, adicional al certificado de
disponibilidad presupuestal emanado del órgano o la entidad
interesada en adelantar concurso ante la Comisión Nacional
del Servicio Civil, que garantiza financieramente los
propósitos del sistema de carrera, constituye un obstáculo
innecesario y contradictorio frente a lo previsto en el inciso 1°
del artículo 14 mencionado, que, paralelamente, tampoco se
aviene al derecho ciudadano de acceso a los cargos públicos,
previsto en el artículo 40 superior, como expresión viva de la
participación en la conformación, ejercicio y control del poder
político.
Agregar una exigencia más a aquella de la certificación de

disponibilidad presupuestal que regula el control del gasto de la
entidad, conforme a las normas de presupuesto, siendo que con
ésta se satisface y viabiliza la convocatoria a concurso, entorpece
el cumplimiento del mandato contenido en el referido inciso
1° y de las funciones públicas en cabeza del ente generador
de los cargos a proveer, afectación que, de paso, conlleva
1734
1735
una restricción más allá de lo razonable al acceso del

ciudadano a la función pública y al cumplimiento de ésta, en la
medida que no tendría lugar tal restricción únicamente con el
certificado de disponibilidad presupuestal, de ser procedente, al
abrirse espacio el trámite a concurso y, consecuencialmente, la
potencial participación ciudadana, previo cumplimiento de los
requisitos del empleo a cubrir.
De otra parte, la viabilidad presupuestal exigida traslapa las

competencias del órgano o entidad con vocación de llevar a
trámite un concurso público, en tanto supone de parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público la asunción de
función que ya aparece satisfecha, para los fines del sistema
de carrera administrativa, a través del certificado de
disponibilidad presupuestal, expedido con base en las
normas presupuestales que regulan los ingresos y gastos,
circunstancia adversa que comporta, además, una
trasgresión respecto de aquellos entes públicos que gozan
de autonomía jurídica, administrativa y financiera.
10.20.4. De las vigencias futuras en las entidades territoriales
10.20.4.1. Vigencias futuras ordinarias

Las vigencias futuras ordinarias se rigen por lo dispuesto en el
artículo 12 de la Ley 819 de 2003, por lo que su ejecución se debe
iniciar en la vigencia en que se otorga la autorización, el objeto del
compromiso se debe llevar a cabo en cada una de las vigencias,
deben ser aprobadas a iniciativa del gobierno local por la
asamblea o concejo, según el caso, deben ser aprobadas
previamente por el CONFIS territorial, deben consultar las metas
1735
1736
del marco fiscal de mediano plazo, deben disponer de apropiación

presupuestal del 15% en la vigencia fiscal en que sea autorizada,
obtener el visto bueno de Planeación Nacional si se trata de
inversión nacional, estar contemplados los proyectos en el Plan de
Desarrollo respectivo, no superar la capacidad de endeudamiento,
no pueden superar el período de gobierno salvo en los proyectos
de gastos de inversión cuando el Consejo de Gobierno los declare
de importancia estratégica y no se pueden aprobar en el último
año de gobierno, salvo operaciones conexas de crédito público.
10.20.4.2. Vigencias futuras excepcionales

Las vigencias futuras excepcionales se rigen por lo dispuesto en la
Ley 1483 de 2011. Según dicha ley las asambleas y concejos a
iniciativa del gobierno local pueden aprobar vigencias futuras que
inicien su ejecución sin apropiación en el año en que se concede
la autorización cuando sea para proyectos de infraestructura,
energía, comunicaciones y en gasto público social en educación,
salud, agua potable y saneamiento básico.
Para ello los proyectos deben estar inscritos y viabilizados en los

respectivos bancos de proyectos, las autorizaciones deben
consultar las metas del marco fiscal de mediano plazo, tener la
aprobación del CONFIS territorial, obtener el visto bueno de
Planeación Nacional si se trata de inversión nacional, estar
contemplados los proyectos en el Plan de Desarrollo respectivo,
no superar la capacidad de endeudamiento, no superar el
respectivo período de gobierno salvo los gastos de inversión
cuando el Consejo de Gobierno los declare de importancia
estratégica de acuerdo con los requisitos establecidos en el
Decreto 2767 de 2012, no podrán aprobarse en el último año de
1736
1737
gobierno salvo los proyectos de cofinanciación con participación

total o mayoritaria de la Nación o la última doceava del Sistema
General de Participaciones. En todo caso el plazo de la vigencia
futura debe ser igual al del proyecto o gasto objeto de esta.
10.21. Elaboración del plan de compras de bienes y servicios

El plan de compras tiene su origen en el numeral 1º del artículo 30
de la Ley 80 de 1993, el cual exige que previa a la expedición de
la resolución de apertura de un proceso de licitación o concurso
deben elaborarse los estudios de conveniencia y oportunidad así
como los planes de inversión de adquisición o compra.
La ley anual de presupuesto se ha ocupado de la materia

exigiendo los planes de compras para la adquisición de bienes, los
cuales deberán aprobarse por cada órgano acorde con las
apropiaciones autorizadas en el presupuesto.
El decreto 1510 de 2013 dispuso:
Artículo 3°. Definiciones. (…)
Plan Anual de Adquisiciones es el plan general de compras al que

se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de
compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Es un
instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales
deben diligenciar, publicar y actualizar en los términos del presente
decreto. (…)
CAPÍTULO IV
1737
1738
Plan Anual de Adquisiciones
Artículo 4°. Plan Anual de Adquisiciones. Las Entidades Estatales

deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe
contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir
durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad
Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o
servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el
Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del
contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad
Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección
del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal
iniciará el Proceso de Contratación. Colombia Compra Eficiente
establecerá los lineamientos y el formato que debe ser utilizado
para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones.
Artículo 5°. No obligatoriedad de adquirir los bienes, obras y

servicios contenidos en el Plan Anual de Adquisiciones. El Plan
Anual de Adquisiciones no obliga a las Entidades Estatales a
efectuar los procesos de adquisición que en él se enumeran.
Artículo 6°. Publicación del Plan Anual de Adquisiciones. La

Entidad Estatal debe publicar su Plan Anual de Adquisiciones y las
actualizaciones del mismo en su página web y en el Secop, en la
forma que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.
Artículo 7°. Actualización del Plan Anual de Adquisiciones. La

Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones por
lo menos una vez durante su vigencia, en la forma y la oportunidad
que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.
1738
1739
La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones

cuando: (i) haya ajustes en los cronogramas de adquisición,
valores, modalidad de selección, origen de los recursos; (ii) para
incluir nuevas obras, bienes y/o servicios; (iii) excluir obras, bienes
y/o servicios; o (iv) modificar el presupuesto anual de
adquisiciones.
10.22. Del certificado de disponibilidad. Casos en que es posterior

Se entiende por certificado de disponibilidad el acto administrativo
mediante el cual el funcionario competente le asegura al tercero
que existen recursos suficientes para crear compromisos a cargo
del Estado. El certificado de disponibilidad no compromete la
apropiación, tan sólo separa temporalmente los recursos en espera
del perfeccionamiento de los compromisos.
El artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que

la expedición del certificado de disponibilidad debe ser previa y no
establece ninguna excepción en su aplicación, con lo cual deberá
expedirse, aún para aquellas apropiaciones que por su naturaleza
parecieran no requerirlo como el servicio de la deuda, el Sistema
General de Participaciones y la ejecución de transferencias del
Estado.
La utilidad de expedir el certificado de disponibilidad es

fundamental en el ordenamiento fiscal ya que impide la creación de
compromisos, especialmente en la utilización del estatuto
contractual, sin la existencia de recursos para ello. Sin embargo,
en los casos en que el gasto nace específicamente en las
disposiciones constitucionales o se trata de una transferencia
plenamente identificada en la ley, su utilidad es nominal porque el
1739
1740
Estado no puede abstenerse de cumplirlo, aunque, como se

mencionó, deba exigir los requisitos para hacerlo.
Igualmente sucede con el servicio de la deuda pública por cuanto

la obligación nace cuando ni siquiera existe la posibilidad de
intervención de la autoridad presupuestal. La obtención de los
recursos del crédito es tratada como una operación de ingreso que
no requiere de ninguna operación presupuestal. De esta forma la
expedición del certificado de disponibilidad al momento de atender
el servicio de la deuda carece de sentido.
La Corte Constitucional le otorga la mayor importancia al

certificado de disponibilidad y lo equipara a la protección del
principio de legalidad del gasto. Dice así la Sentencia C-018 de
1996:
“3.1 (...) En esta disposición, se consagra el principio de la

legalidad del gasto público, y tal como lo ha sostenido esta Corte,
este precepto no es otra cosa que la concreción en el campo fiscal
del principio de legalidad de la actuación pública en general,
fundamento del Estado de Derecho, el cual encuentra sus bases
constitucionales en los artículos 1°, 3°, 121 y 122 de la Carta
Política.” (...)
“En relación con la exigencia de disponibilidad presupuestal, ella

hace parte del principio de legalidad del gasto público, establecido
en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política,
anteriormente transcritos, la disponibilidad se concibe como un
instrumento mediante el cual se busca prevenir o evitar que el
gasto sea realizado por encima del monto máximo autorizado por
la correspondiente ley anual de presupuesto durante su ejecución.
1740
1741
Así entonces, habrá disponibilidad cuando exista una diferencia

entre el gasto presupuestado y el realizado, produciéndose un
saldo que equivale a una suma disponible que puede ser utilizada
para la adquisición de nuevos compromisos.” (...)
“Estas normas dejan claro entonces, que el concepto de

disponibilidad que constituye el instrumento protector del principio
de la legalidad del gasto se encuentra generalizado dentro de todo
el sistema presupuestal colombiano, de modo que cualquier ley
que se expida en la materia debe sujetarse al mismo.” (...)
Tal vez por confundir el acto previo de creación del gasto base
para la elaboración del presupuesto —de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 346 de la Constitución y en el artículo 38 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto— con los compromisos y obligaciones
del Estado propios de su ejecución que surgen del uso de las
facultades de contratación y de ordenación del gasto —que es la
razón por la cual se creó el certificado de disponibilidad—, la Corte
Constitucional concluye en la citada Sentencia C-018-96 que es
posible la expedición del acto administrativo que otorga una prima
técnica, sin disponibilidad presupuestal, con lo cual sucede
precisamente lo contrario de lo que se pretende evitar: la existencia
de compromisos del Estado sin recursos para atenderlos.
Desde ese momento la prima técnica cuyo costo puede llegar a ser
hasta de un 50% de los gastos de personal se convirtió en otro de
los riesgos fiscales del Estado.
Dice así la parte pertinente de la mencionada Sentencia C-018 de

1996:
1741
1742
“Cuarta” (...) “Cabe advertir finalmente, que de conformidad con lo

señalado en el literal c) del artículo 6o. del decreto materia de
examen constitucional, cuando el candidato cumple con los
requisitos respectivos, el Jefe del organismo está en la obligación
de proferir en todo caso, la correspondiente resolución de
asignación de prima técnica; desde luego que el pago solamente
puede hacerse efectivo en los términos del parágrafo demandado,
previa la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal,
de acuerdo con lo expuesto en esta providencia” (...)
10.23. Del registro presupuestal y los ajustes a su valor real. El concepto y

perfeccionamiento del compromiso
El registro presupuestal es el acto administrativo mediante el cual
se garantiza en forma definitiva la existencia de los recursos para
atender los compromisos contraídos. El registro presupuestal debe
incluir la totalidad de las prestaciones al momento de celebrar y
perfeccionar el contrato, las eventualidades y el estimativo de los
ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización
de precios, según lo establecido los numerales 13 y 14 del artículo
25 de la Ley 80 de 1993 que dicen:
13. Las autoridades constituirán las reservas y compromisos

presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las
prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de
los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de
actualización de precios.
1742
1743
14. Las entidades incluirán en sus presupuestos anuales una

apropiación global destinada a cubrir los costos imprevistos
ocasionados por los retardos en los pagos, así como los que se
originen en la revisión de los precios pactados por razón de los
cambios o alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos
por ellas celebrados.
No obstante, si las variables sobre la cuales se determinó el valor

del contrato se comportan en la práctica en forma diferente a lo
estimado, es posible llevarlo a su valor real sin la restricción
establecida en la Ley 80 de 1993, según la cual este solo puede
ser adicionado hasta en un 50% de su valor inicial, ya que el
mecanismo de revisión de precios está excluido de las adiciones a
los contratos. Igualmente es posible adicionar el certificado de
disponibilidad para atender los valores faltantes producto del
reajuste.
El requisito fundamental que garantiza que la operación no se

confunda con la legalización de un hecho cumplido es que no se
modifiquen las condiciones inicialmente estipuladas para
determinar el valor del contrato. También debe estar la entidad
pública en capacidad de demostrar que la variación en las
estimaciones es producida por hechos imprevisibles y no a través
de mecanismos con los cuales se evaden las disponibilidades
presupuestales.
Los conceptos y la jurisprudencia del Consejo de Estado confirman

tales afirmaciones. En efecto, en la Sala de Consulta y Servicio
Civil en concepto radicado con el número 1.121 del 26 de agosto
de 1998, cuya publicación fue autorizada por el Ministro de
1743
1744
Hacienda mediante oficio 000597 del 14 de septiembre de 1998,

hizo precisiones sobre el particular:
CONSEJO DE ESTADO- SALA DE CONSULTA Y SERVICIO

CIVIL CONCEPTO 1121 DEL 26 DE AGOSTO DE 1998
“1.4” (...) “De lo expuesto se colige que son diferentes el contrato

adicional y la adición de los contratos. Aquel es un nuevo contrato,
mientras ésta es una modificación de un contrato en ejecución.”
(…)
“Igualmente, la mencionada ley conservó el criterio de excluir de la

adición del contrato los reajustes o revisión de precios. Así se
desprende de lo dispuesto en los artículos 4º numeral 8º, 14
numeral 1º, 16, 25 numerales 13, 14 y 27 que disponen la
aplicación de mecanismos de ajustes de precios sin referirlos a la
estipulación de una adición del contrato.” (…)
“En consecuencia, hay que distinguir la determinación del precio

del contrato, que se logra mediante los instrumentos de reajuste o
revisión de precios, de la necesidad de agregar elementos no
previstos en el contrato inicial pero cuya ejecución es
indispensable por su conexidad con aquél, que se logra mediante
la adición del contrato, tanto al objeto para incluirlos, como al valor
para cubrir su costo y, si fuere necesario, al plazo para lograr su
oportuna ejecución. La determinación del monto del precio o
remuneración, con base en la aplicación de un porcentaje
decreciente sobre unos rangos de sumas crecientes, también
constituye una modalidad semejante al reajuste o revisión de
1744
1745
precios. En este último caso se aplicaría la adición del contrato en

cuanto fuera necesario aumentar o disminuir los porcentajes o los
parámetros de aplicación de los mismos.” (…)
“2.3 Los compromisos y pagos deben hacerse con sujeción a las

apropiaciones y a las vigencias futuras autorizadas, pero estas son
susceptibles de modificarse por medio de una adición presupuestal
que incorpore nuevos recursos y aumentar las apropiaciones
insuficientes para cumplir las obligaciones contractuales.” (...)
La jurisprudencia del Consejo de Estado reitera las diferencias

entre los reajustes de precios y las adiciones a los contratos así:
CONSEJO DE ESTADO
Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo
Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil ocho (2008).
Radicación No. 1.920
1001-03-06-000-2008-00060-00
Para responder la Sala CONSIDERA:
El asunto jurídico de la consulta elevada por el señor Ministro de

Transporte, se centra en determinar el alcance de la expresión
"valor inicial" del contrato estatal para efectos de calcular el tope
máximo permitido para adicionar su valor, según la regla
consagrada en el inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de
la ley 80 de 1993. Procederá la Sala a revisar el ordenamiento
vigente, con referencia específica al contrato de obra en el que se
pacta el pago bajo la modalidad de precios unitarios, que es la
1745
1746
adoptada en el contrato No. 557 de 2004 celebrado por INVÍAS y

sobre el que se concreta la consulta.
1. Consideraciones generales:
Cuando la ley 80 de 1993 fija el concepto de "contratos

estatales"1, relaciona a título enunciativo algunos de ellos, entre
los cuales incluye el de "obra", definido como el que se celebra
"para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general,
para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes
inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago."
En cuanto a su contenido, la ley 80 en comento solamente ordena

que las estipulaciones contractuales se ajusten a las disposiciones
legales que correspondan a la naturaleza y la esencia del
respectivo contrato, autorizando la inclusión de las modalidades,
condiciones, estipulaciones, que se consideren convenientes o
necesarias y que no contraríen el ordenamiento que les es
superior.2
La normatividad precedente, en cambio, establecía "las formas de

pago en los contratos de obra", a saber, el precio global, los
precios unitarios, los sistemas de administración delegada y de
reembolso de gastos y pago de honorarios, y las concesiones; y
definía el contrato a precio unitario como aquél en el cual "se
pacta el precio por unidades o cantidades de obra y su valor total
es la suma de los productos que resulten de multiplicar las
cantidades de obras ejecutadas por el precio de cada una de ellas,
dentro de los límites que el mismo convenio fije", siendo el
contratista el único responsable por la vinculación de personal, la
subcontratación y la adquisición de materiales.3
1746
1747
Aunque el estatuto contractual vigente dejó a las partes de un

contrato estatal la posibilidad de convenir la forma de pago, la
jurisprudencia y la doctrina conservan los términos de la definición
legal transcrita para caracterizar el contrato de obra pública en el
que se conviene como forma de pago el precio unitario; y en el
mismo sentido se incorpora en los contratos; así ocurre en el
contrato 557 de 2004 que da origen a la consulta que ahora
responde la Sala.
Se acepta entonces, sin necesidad de definición legal, que el

contrato de obra a precio unitario es aquél en el que el precio del
objeto contractual a cargo del contratista, se configura por tres
elementos: una unidad de medida, el estimativo de la cantidad de
cada medida y u precio por cada unidad; siendo claro que lo más
probable es que el monto del precio del objeto contractual sea uno
al momento de la celebración del contrato y otro cuando concluya
la ejecución, como pasa a explicarse.
Es sabido y lo regula la ley contractual, que todo proceso de

selección debe estar precedido de los estudios de necesidad y
oportunidad, en los cuales la entidad contratante analiza y
determina las condiciones de costos, calidad, plazo, etc., que
incorporará a los pliegos de condiciones o sus equivalentes una
vez inicie el proceso en mención, en el que, al concluir con la
adjudicación correspondiente, se precisará, entre todas las
condiciones, el valor por el cual se celebrará el contrato.
Tratándose de contratos de obra, que en el proceso previo al de

selección se determina adelantar bajo la modalidad de pago por
precios unitarios, los pliegos o su equivalente, la adjudicación y el
consiguiente contrato, recogerán una suma como precio, que
1747
1748
corresponde a un "valor inicial" en la medida en que resulta de

multiplicar las cantidades de obra contratadas por el precio unitario
convenido.
Pero a lo largo de la ejecución del contrato, ese precio inicial

sufrirá variaciones, bien porque las partes hayan acordado
reajustar periódicamente cada precio unitario, bien porque la
cantidad de obra contratada aumente o disminuya, o bien por la
concurrencia de ambas situaciones. Entonces, finalizado el
contrato, porque se concluyó su objeto o por otra circunstancia, el
resultado de multiplicar los precios unitarios reajustados por la
cantidad de obra efectivamente ejecutada, determinará el "valor
final".
Reafirmando el criterio expresado en el concepto de julio 18 de

2002, radicación No. 14394, para la Sala sigue siendo claro que el
aumento o la disminución de las cantidades de obra contratadas,
no comporta una modificación al objeto del contrato sino, una
consecuencia de las estipulaciones del mismo, lo cual ha de
determinarse en cada caso, con la medición periódica de los
avances de la obra; éstos, recogidos en actas o como se haya
estipulado en el contrato, van a reflejar, con la misma periodicidad,
un valor del contrato proveniente de su ejecución real;
requiriéndose, dado el caso, el trámite del recurso presupuestal en
cuanto exceda la apropiación inicial, además de las formalidades
establecidas por las partes.
Asunto diferente es aquél en el que por razón de la ejecución de la

obra contratada, surge la necesidad de modificar el objeto
contractual en el sentido de añadir o agregar una nueva obra; es
decir, se requiere "adicionar" el contrato5. El estatuto contractual
1748
1749
vigente contempla esa posibilidad, pero expresamente la limita

con referencia al valor; dice la ley 80 de 1993:
"Artículo 40. Del contenido del contrato estatal. /…/ Parágrafo. /…/
Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por
ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios
mínimos legales mensuales."
En la norma transcrita, las expresiones "adicionar" y "valor inicial",

tienen un significado común: es el caso de un contrato que
requiere de modificaciones que inciden en su valor original, no
porque correspondan al simple resultado de multiplicar cantidades
de obra y precios originalmente pactados, sino porque se trata de
obras nuevas o distintas respecto de las contratadas, y que son
indispensables para que el objeto contractual cumpla la finalidad
buscada por la entidad estatal contratante.
Dada esta necesidad, no obstante el valor de lo adicionado sólo

puede llegar a la mitad del valor originalmente establecido, aunque
actualizado mediante la variación del salario mínimo legal
mensual. Esta limitación impuesta por el legislador se constituye
en una medida de control para prevenir el desconocimiento de los
procesos licitatorios en razón de la cuantía, así como para
garantizar la transparencia, la selección objetiva y el principio de
planeación en la contratación estatal.
Para la Sala no hay duda acerca de que el vocablo "adicionar" que

emplea la norma supone que se trata de un contrato al que debe
agregarse algo; y su límite está expresado en un porcentaje del
"valor inicial", que corresponde a la suma convenida en el contrato
como valor de éste, expresada en salarios mínimos mensuales
legales, pues éstos permiten una actualización de ese valor, con lo
1749
1750
cual es factible que la suma que se adicione al precio pactado en

el contrato original exceda el monto de dicho "valor inicial"
expresado en términos absolutos.
Tratándose de contratos de obra con pago a precios unitarios, el

"valor inicial" es aquél, estimado o aproximado, por el que se firmó
el contrato, según se explicó atrás, representado en salarios
mínimos legales mensuales. El uso de la expresión "valor inicial",
que hace el inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la ley
80 de 1993, excluye los mayores valores que se hayan dado a lo
largo de la ejecución de la obra por razón de mayores cantidades
de obra a los precios unitarios pactados, sin perjuicio de que la
conversión a salarios mínimos legales mensuales, vigentes para la
época de la adición, permita que la obra objeto del contrato
adicional exceda el 50% del valor inicial representado en términos
absolutos.
Como se trata del mismo contrato, el documento que contiene la

adición sólo recoge las variaciones acordadas, y por ello, las
estipulaciones no modificadas se deben aplicar al contrato
adicional, pues éste es en últimas, una parte que se agrega al
contrato inicial. En consecuencia, la forma de pago ha de ser la
misma, vale decir, para el caso de la consulta, el precio se
estipulará por el resultado de multiplicar los valores unitarios
correspondientes a los items o cantidades de obra que han de
añadirse al objeto del contrato inicial; y, por supuesto, ese precio
también variará teniendo en cuenta la obra efectivamente
ejecutada con base en la adición de que se trate.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA Consejera ponente:
1750
1751
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Bogotá D. C, quince (15) de

julio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-
000-2002-1164-02(AP)
“4. (…)
Para abordar el estudio de esta imputación es necesario hacer

alusión, primero, a la naturaleza del contrato adicional y a sus
diferencias con las simples adiciones contractuales no llamadas a
agregar algo nuevo al objeto inicialmente convenido.
La ley 80 de 1993 prevé que los contratos que celebren las

entidades estatales no podrían adicionarse en más del cincuenta
por ciento (50%) de su valor inicial. Ahora para saber si frente a un
caso determinado existe “adición del contrato” en cuanto al valor
estipulado en él, es preciso diferenciar las diferentes modalidades
de pago que pueden ser pactadas en un contrato de obra pública,
distinguiéndose las atinentes, al precio global o precio alzado, los
precios unitarios, la Administración delegada, la concesión, la llave
en mano o cualquier otra forma mixta que quieran acordar las
partes. El contrato a precio fijo como lo señalaba el anterior
Estatuto Contractual decreto ley 222 de 1983 (el nuevo no lo
define) es aquel en el “( ) que el contratista, a cambio de las
prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración
una suma global fija, en la cual están incluidos sus honorarios, y
es el único responsable de la vinculación del personal, de la
elaboración de subcontratos y de la obtención de materiales, todo
lo cual realiza a su propio nombre y por su cuenta y riesgo, sin que
el dueño de la obra adquiera responsabilidad alguna por dichos
actos”.
1751
1752
La doctrina advierte que si se acuerda suma fija como

remuneración no puede modificarse dicho pacto “( ) salvo que
llegaren a darse circunstancias que justifiquen la celebración de
un nuevo acuerdo de voluntades o contrato adicional que
modifique el precio pactado” y que en caso de acordarse ajustes
de precios, ello no implica un cambio sino una simple actualización
del precio.
En tanto que las restantes modalidades de pago, a precio

indeterminado pero determinable, el precio estipulado en el
contrato se constituye en un simple cálculo sobre el valor probable
del mismo, no obligatorio para las partes, destacándose por ser
pertinente para este estudio el contrato pactado a precios
unitarios.
El contrato a precio unitario fue definido también en el anterior

Estatuto Contractual como aquel en el que “( ) se pacta el precio
por unidades o cantidades de obra y su valor total es la suma de
los productos que resulten de multiplicar las cantidades de obra
ejecutadas por el precio de cada una de ellas, dentro de los límites
que el mismo convenio fije” (art. 89 dcrt. 222/83).
Teniendo en cuenta lo anterior, no puede confundirse como lo ha

sostenido en varias oportunidades la Sala, la adición del contrato a
través de la añadidura de obras que no forman parte del objeto
contractual inicialmente convenido, de las simples modificaciones
a las cantidades de obra ejecutadas en un contrato pactado a
precios unitarios las cuales fueron contratadas pero su estimativo
inicial sobrepasó los cálculos efectuados inicialmente durante la
ejecución del contrato. Se destaca al respecto el fallo proferido el
1752
1753
día 18 de julio de 2002 , en el cual se diferenció entre el concepto

de obras adicionales y mayores cantidades de obra ejecutada:
“Para la Sala no es claro si tales obras son realmente obras

adicionales o corresponden más bien a mayores cantidades de
obra ejecutada, circunstancia que no puede ser desconocida
puesto que unas y otras obedecen a hipótesis distintas y, por
ende, adquieren implicaciones jurídicas propias. En efecto, en los
contratos de obra suscritos a precios unitarios, la mayor cantidad
de obra ejecutada supone que ésta fue contratada pero que su
estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del
contrato, surgiendo así una ‘prolongación de la prestación debida’,
sin que ello implique modificación alguna al objeto contractual.
Esta situación justifica que en determinados casos se celebren
contratos adicionales, o que, si esto no ocurre, se restablezca la
ecuación contractual ya sea al momento de liquidar el contrato, o a
través, de la acción judicial correspondiente, a condición, claro
está, de que si el contrato fue liquidado por las partes de común
acuerdo, el contratista se haya reservado el derecho a reclamar
por ello. En cambio, la realización de obras adicionales supone
que éstas no fueron parte del objeto del contrato principal, y por lo
tanto implican una variación del mismo; se trata entonces de obras
nuevas, distintas de las contratadas, o de ítems no previstos, pero
que su ejecución, en determinadas circunstancias resulta
necesaria. Por tal razón, si para éstas no se celebra contrato
adicional, ni son reconocidas al momento de liquidar el
correspondiente contrato, su reclamación resulta procedente en
virtud del principio que prohíbe el enriquecimiento sin justa causa,
para lo cual debe acudirse a la acción de reparación directa. En
este caso se puede concluir, que el pago que se reclama
1753
1754
corresponde realmente a mayores cantidades de obra ejecutada, y

no a obras adicionales”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente (E): GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil diez (2010)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00616-01(29402
Sin embargo, resulta pertinente aclarar que una vez perfeccionado

el contrato estatal en los términos previstos por los artículos 39 y
artículo 41 de la ley 80 de 1993, esto es, cuando se logra acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleva a escrito,
cualquier situación litigiosa que se genere con ocasión de la
relación contractual debe plantearse a través de la acción atinente
a controversias contractuales consagrada por el artículo 87 del
C.C.A., pues ésta es la acción definida por el legislador para
acudir a la jurisdicción en tales eventos, de manera que aun
cuando no se encuentren satisfechos los requisitos de ejecución
del contrato estatal en los precisos términos del inciso segundo del
artículo 41 de la ley 80 de 1993, particularmente la operación de
registro presupuestal, las controversias que se susciten en torno a
la relación negocial serán discutidas a través de la acción atinente
a controversias contractuales.
1754
1755
En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación sostuvo que el

contrato estatal se perfeccionaba cuando además de los
elementos esenciales y formales del contrato se efectuaba la
operación de registro presupuestal, lo cual significaba que ante la
ausencia de la operación de registro el contrato era igualmente
ineficaz por inexistente; tal posición jurisprudencial fue rectificada
en sentencia del 28 de noviembre de 2006 , pues se consideró
que tal concepción era producto de la incorrecta interpretación del
precepto contenido en el artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996
debido entre otras, a la desafortunada redacción de la norma, no
obstante, el precepto contenido en el artículo 20 del Decreto 568
de 1996 resulta de mayor comprensión en relación con lo que se
debe entender por registro presupuestal. A términos de la norma
antes señalada el registro presupuestal es la operación mediante
la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma
definitiva la apropiación, de suerte que los recursos
comprometidos no puedan ser desviados para suplir otra
obligación. La operación a la cual se refiere la norma tiene varias
connotaciones –jurídica, financiera y contable-; jurídica en la
medida en que perfecciona el compromiso presupuestal, mas no
el vínculo contractual, pues no podría la norma atinente al
presupuesto alterar la esencia y la estructura lógica que informa
los contratos como fuente de obligaciones que nace del concurso
de voluntades de dos o más sujetos de derecho, para entender
que la norma deja atado el perfeccionamiento del contrato a la
voluntad de una de las partes de la relación jurídica (Estado);
financiera por cuanto la operación afecta de manera definitiva la
apropiación destinada a cumplir la obligación de dar por parte de
la entidad estatal, de suerte que la entidad estatal no puede hacer
1755
1756
uso de tales recursos para contraer o cumplir otras obligaciones; y

contable por cuanto una vez se realiza la operación ésta resulta
reflejada en los asientos contables de la entidad al registrar el
hecho económico, en la cuenta de gastos de la entidad,
generalmente.
Lo anterior significa, en primer lugar, que cuando se realiza la

operación de registro presupuestal el contrato debe hallarse
previamente perfeccionado, de lo contrario, no podría afectarse de
manera definitiva la apropiación, pues la obligación aún no habría
nacido jurídicamente y en segundo lugar, si perfeccionado el
contrato la entidad estatal omite realizar la operación del registro
presupuestal, ello conduce a que no pueda iniciarse la ejecución
del contrato, porque la entidad no podría atender, desde el punto
de vista presupuestal, las obligaciones dinerarias contraídas, de
manera que la omisión en tal sentido comporta una
responsabilidad personal del funcionario que tiene la obligación de
realizarlo, pero no tiene la virtualidad de afectar la validez o la
eficacia del negocio jurídico, tal como se desprende del inciso final
de la citada norma que debe interpretarse de manera sistemática
con el artículo 41 de la ley 80 de 1993 que lo prevé únicamente
como requisito de ejecución del contrato. Tal omisión, desde luego
afecta la regularidad en la ejecución del contrato con la
consecuencia contingente del incumplimiento del mismo por parte
de la administración.
Conforme a la posición que actualmente sostiene la jurisprudencia

de la Sala los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal
son dos: a) Que exista acuerdo de voluntades en cuanto al objeto
del contrato y la contraprestación del mismo y, b) Que el acuerdo
sea elevado a escrito; por otra parte sostiene que los requisitos de
1756
1757
ejecución son: a) Constitución y aprobación de las garantías b)

Registro presupuestal c) Y hoy día la acreditación del pago de los
aportes parafiscales, de conformidad con los artículos 41 de la Ley
80 de 1993, en armonía con lo dispuesto por el artículo 23 de la
Ley 1150 de 2007.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 73001-23-31-000-1997-05001-01(15307)
3. La ausencia de registro presupuestal
La entidad demandada también afirmó que la falta de entrega

del anticipo se produjo porque el contrato no estaba debidamente
legalizado y porque no se había perfeccionado.
Analizadas las pruebas obrantes en el expediente la Sala

advierte que el contratista cumplió con el trámite de legalización
que estaban a su cargo, cual era la constitución de las garantías.
No obra documento demostrativo del proceso de apropiación

presupuestal, pero ello no permite afirmar que éste no se produjo
y menos aún, que la entidad quedó exenta de cumplir las
obligaciones derivadas de un contrato que celebró con el aquí
demandante.
1757
1758
En efecto, suscrito el contrato la entidad quedaba con el

deber de expedir el registro de apropiación presupuestal,
conforme lo exige el inciso 2 del artículo 41 de la ley 80 de 1993. Y
si no cumplió con esta obligación, mal podría invocar su propia
culpa en beneficio propio.
En este punto la Sala precisa que la omisión respecto del

trámite del presupuesto del contrato, traduce en el incumplimiento
de una obligación de la entidad pública, que le fue impuesta por la
ley (art. 41, ley 80 de 1993) y, en este caso, también por el
contrato.
Cabe igualmente advertir que la ausencia de registro

presupuestal no produce la inexistencia del contrato estatal,
determina su inejecución, la que aunada a los perjuicios que
cause al contratista, configura la responsabilidad contractual del
ente público infractor.
En efecto, a diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222

de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del
contrato de una forma coherente con la significación gramatical y
jurídica de este concepto, al disponer en su primer inciso que: “Los
contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” En
tanto que en el inciso segundo reguló, en forma independiente, las
condiciones para su ejecución, así:
“Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y

de la existencia de las disponibilidades presupuestales
correspondientes, salvo que se trate de la contratación con
recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo
previsto en la Ley Orgánica del Presupuesto.”
1758
1759
De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la

existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se producen
cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente
negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y
también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la
esencia del contrato).
Al efecto cabe tener en lo afirmado por Marienhoff, para

quien, como regla “puede afirmarse que el contrato queda
‘perfeccionado’ cuando se produce el acuerdo o fusión de
voluntades entre las partes”871
De conformidad con lo expuesto se tiene que, según lo

previsto en la ley 80 de 1993, el contrato es perfecto cuando se
han cumplido las condiciones para su existencia, esto es, al
recorrer su definición, porque concurren sus elementos
esenciales, sin perjuicio de que puedan existir condiciones o
plazos que suspendan su ejecución.
El Consejo de Estado en varias providencias,872 al evaluar

los cambios introducidos por la ley 80 de 1993 respecto de la
existencia y ejecución del contrato estatal, afirmó que este nace a
la vida jurídica cuando se cumplen las condiciones previstas en el
primer inciso del artículo 41, a pesar de que no se hayan cumplido
871 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III A, tercera

edición actualizada, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 1992, pág143.
872 Al efecto pueden consultarse lo manifestado sentencias proferidas el 6 de abril de
2000, expediente 12775 y en sentencia proferida el 3 de febrero de 2000 expediente
10399.
1759
1760
los requisitos necesarios para su ejecución, tales como el relativo

al registro presupuestal.
Sin embargo, la anterior posición fue modificada por la Sala

en providencias proferidas a partir del auto del 27 de enero de
2000873, en el que se afirmó que el registro presupuestal es un
requisito de “perfeccionamiento” del contrato estatal, de
conformidad con la reforma introducida a la ley 80 por el artículo
49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996, que prevé en
lo pertinente:
“Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones

presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad
previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para
atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro

presupuestal para que los recursos con él financiados no sean
desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya
lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de
estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones

sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo
disponible, o sin la autorización del CONFIS o por quien éste
delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de
compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
(…)
873 Expediente 14935.
1760
1761
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos

preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de
quien asuma estas obligaciones.”
En la providencia del 27 de enero de 2000 la Sala afirmó:
“Si bien, la norma antes transcrita hace alusión al

perfeccionamiento de ‘actos administrativos’, la misma ha de
entendérsela hecha en sentido genérico y no reducida a los actos
administrativos unilaterales; por lo tanto, en ella deben incluirse
tanto los unilaterales como los bilaterales, ya que dicha
disposición no hace distinción alguna, interpretación que ve
coadyuvada por lo dispuesto en el artículo 2º del decreto ley 111
de 1996 de la misma ley 179 de 1994, que establece:
‘Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las

disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de
lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán
regular la programación, elaboración, presentación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto, así como la
capacidad de contratación y la definición del gasto público social.
En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas
en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten
no tendrán ningún efecto.'” (resalta la Sala).
En consecuencia, a términos de las normas antes transcritas, se

deduce, que el perfeccionamiento de los contratos estatales se
produce con el registro presupuestal de los mismos, luego de que
las partes hayan expresado, por escrito, su consentimiento acerca
del objeto y las respectivas contraprestaciones.”
1761
1762
En esta oportunidad la Sala reitera la posición asumida antes del

precitado auto y advierte que la condición relativa al registro
presupuestal, no es una condición de existencia del contrato
estatal o de su “perfeccionamiento”, es un requisito necesario para
su ejecución.
A diferencia de lo afirmado en las precitadas providencias, la Sala

considera que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no modificó la
ley 80 de 1993 en cuanto a los requisitos de existencia del
contrato estatal, por las siguientes razones:
a. Cuando el Estatuto Orgánico de Presupuesto alude a los

actos administrativos no se refiere al contrato estatal.
El contrato estatal no es una especie de acto administrativo,

pues aunque los dos sean actos jurídicos, el primero es
esencialmente bilateral en tanto que el segundo es
eminentemente unilateral. Lo que permite afirmar, como
acertadamente lo hace Gordillo, que: “El contrato es una
construcción demasiado específica como para subsumirla fácil y
totalmente dentro de la categoría genérica de los actos jurídicos
administrativos.”874
b. La Ley 80 de 1993 no es contraria al Estatuto Orgánico de

Presupuesto, sus disposiciones son concordantes con los
principios de dicha ley.
La Sala encuentra que la ley 80 de 1993, mas que contrariar

las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, las desarrolla,
porque: i) condiciona la apertura de los procedimientos de
874 Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, El acto administrativo; 1ª

edición colombiana; Fundación de Derecho Administrativo; Biblioteca Jurídica Dike,
Medellín, 1999, p. 31.
1762
1763
selección del contratista a la realización de estudios que analicen,

entre otros aspecto, su adecuación a los planes de inversión, de
adquisición, de compras y presupuesto (art. 30) y porque ii) exige
el registro presupuestal para la ejecución del contrato (inciso 2,
art. 41), en consideración a que las entidades públicas no pueden
gastar lo que no tienen.
Así, el registro presupuestal, que consiste en la certificación

de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las
obligaciones pecuniarias del contrato; es un instrumento a través
del cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto
autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de
evitar que los recursos destinados a la financiación de un
determinado compromiso se desvíen a otro fin.
De conformidad con lo expuesto se tiene que:
- Gramatical y jurídicamente el contrato es perfecto cuando

existe, esto es cuando se cumplen los elementos esenciales que
determinan su configuración.
- Por virtud de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 el contrato

estatal existe, esto es, “se perfecciona” cuando “se logra acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, y
es ejecutable cuando se cumplen las condiciones previstas en el
inciso segundo del artículo 41 de la ley, interpretado en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 179 de
1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, decreto ley 111 de 1996.
- El requisito relativo al registro presupuestal no es una

condición de existencia del contrato estatal, es un requisito de
ejecución.
1763
1764
Se entiende por compromiso el acto administrativo perfeccionado

suscrito por la entidad estatal con el cual se pretende cumplir con
el objeto del gasto establecido en la ley.
El registro presupuestal compromete el presupuesto y además

cumple con la misión de perfeccionar dichos actos administrativos.
La jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido uniforme sobre

la exigencia del registro presupuestal como un requisito de
perfeccionamiento de los contratos. Para ilustrar la afirmación a
continuación se transcriben dos sentencias. Una de ellas considera
el registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento y la
otra considera que los contratos no son actos administrativos y en
consecuencia no le son aplicables las normas del Estatuto
Orgánico del Presupuesto que exigen el registro presupuestal
como un requisito de perfeccionamiento y se debe aplicar la Ley 80
de 1993 que establece el registro presupuestal como un requisito
de ejecución de los contratos. Dice así la parte pertinente de las
sentencias:

ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejero ponente:
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA. Bogotá D.C., 5 de octubre de
dos mil cinco (2.005) Radicación número: 20001-23-31-000-2001-
01588-01(AP)
“5.2 Perfeccionamiento del contrato estatal
1764
1765
Según el actor popular las acciones emprendidas por el Dr.

Amadeo Tamayo Morón fueron efectuadas con anterioridad a la
entrada en vigor del contrato No. 038 de 1999, esto es -a su juicio-
antes del 17 de noviembre de 1999 (fls. 12 a 16 c. 1). En la
reforma a la demanda se agregó que si los contratos estatales son
solemnes, mientras no se formalicen en un documento no existen,
“de tal manera que las diligencias cumplidas con anterioridad a la
celebración del mismo, no son contractuales, no tienen su fuente
en el contrato sino fuera de él, y no pueden ser esgrimidas para
justificar pagos con fundamento en el negocio” (fls. 206 a 209 c.
1).
Por su parte, el demandado estima que si bien la aprobación de la

póliza fue hecha el 17 de noviembre de 1999, ésta amparaba con
efecto retroactivo los riesgos comprendidos desde el 8 de abril de
1999 hasta el 8 de abril de 2000; luego, las gestiones realizadas
con anterioridad a la aprobación quedaron amparadas por ella.
Además, esta omisión no genera inexistencia ni nulidad absoluta
del contrato, toda vez que en virtud del artículo 41 de la ley 80 de
1993 el contrato estatal se perfecciona con el acuerdo sobre el
objeto y éste se eleva a escrito. A lo sumo generaría una nulidad
relativa, la cual fue saneada con la aprobación de la póliza.
El régimen jurídico aplicable a la contratación estatal es claro en

distinguir el perfeccionamiento de la ejecución del contrato estatal,
al señalar inequívocamente que aquel tiene lugar una vez se
obtiene el registro presupuestal previa formalización por escrito del
acuerdo de las partes en torno al objeto contractual, mientras que
la ejecución legal sólo tiene lugar hasta tanto se hayan aprobado
las garantías.
1765
1766
Debe recordarse que conforme lo dispone el numeral 3º del

artículo 25 de la ley 80, en virtud del principio de economía, las
reglas y procedimientos constituyen mecanismos de la actividad
contractual que buscan servir a los fines estatales, a la adecuada,
continua y eficiente prestación de los servicios públicos y a la
protección y garantía de los derechos de los administrados.
Con esta perspectiva, el artículo 39 de la ley 80, al ocuparse de la

forma875 del contrato estatal, estableció que los contratos que
celebren las entidades estatales “constarán por escrito” (contrato
litteris876: Ex nudo pacto actio non nascitur, nuda pactio
obligationem non parit877 del derecho romano, regla
diametralmente opuesta a la del derecho civil moderno878). La
forma como se materializa el vínculo jurídico es pues escrita, sólo
que las formalidades plenas están determinadas en función de la
cuantía (par. Art. 39 ley 80 y art. 25 decreto 679 de 1994)879.
875 “La forma, ante todo, debe considerarse como un elemento natural de cualquier
negocio jurídico, ya que la declaración de voluntad, que es su médula, necesita
exteriorizarse, darse a conocer ante los demás” DIEZ-PICAZO, Luis y GUILLÓN,
Antonio. Sistema de Derecho Civil, Vol. I, 9ª ed., Madrid, Ed. Tecnos, 1976, p. 511.
876 Clasificación adoptada por JUSTINIANO en sus Instituciones.
877 L. 7, t. 14, De Pactis, lib. 2 del Digesto (en El Digesto de Justiniano, A. D’ors, F.
Hernández-Tejero, P. Fuenteseca, M. Garrido-Garrido y J. Burillo, Editorial Aranzadi,
Pamplona, 1975.)
878 “solus consensus obligat”.
Sobre los contratos solemnes y consensuales vid. URIBE HOLGUÍN, Ricardo. De las
obligaciones y del contrato en general, Ediciones Rosaristas, Facultad de Jurisprudencia
del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 1980, p. 244 y ss;
ALVADALEJO GARCÍA, Manuel, El negocio jurídico, Barcelona, Bosch, Casa
Editorial, 1958, p. 294.
879 La Corte Constitucional al declarar exequible el parágrafo del artículo 39 de la ley
80 que prevé los contratos sin formalidades plenas señaló: “Nada impide que el
legislador en ejercicio de su libertad de configuración haya decidido que en eventos
como los regulados en el parágrafo impugnado sea improcedente celebrar contrato con
las formalidades plenas, toda vez que se trata de una medida razonable que pretende
imprimirle celeridad, eficacia y economía a la gestión contractual de la administración
1766
1767
Coherente y armónico con este precepto, el artículo 41 de la ley

80 de 1993 revistió a la forma escrita de un valor ad solemnitatem
o ad substantiam actus o ad esentiam (forma dat esse rei)880, al
predicar que el acto o negocio jurídico sólo nace a la vida jurídica
cuando adopta esa forma obligatoria, se trata de una solemnidad
esencial para su existencia jurídica de rigurosa observancia, que
constituye una restricción positiva a la expresión de la voluntad:
Artículo 41.- Del perfeccionamiento del contrato. Los

contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre
pública, objetivos éstos que son consecuentes con lo dispuesto en el artículo 209 de la
Ley Fundamental.
En efecto, el señalamiento de los contratos en los que no hay lugar a cumplir
plenamente con las formalidades legales no debe ser interpretado como una
informalidad excesiva, sino como una manera de hacer eficiente la actividad de la
administración y, por ende, la prestación de los servicios públicos a su cargo, objetivo
que se puede lograr ahorrando tiempo y dinero en la celebración de los contratos como
sucede en las hipótesis reguladas en el precepto en cuestión, donde el legislador adoptó
para estos efectos el criterio del presupuesto anual de la entidad y el valor de los
contratos expresado en salarios mínimos legales mensuales.
Para comprender a cabalidad el significado de la medida censurada valga esta
digresión: una cosa es las formalidades del contrato y otra muy distinta su forma. Las
formalidades son los requisitos esenciales que deben observarse en la celebración del
contrato y pueden ser anteriores (p.ej. pliego de condiciones), concomitantes (la
adjudicación) o posteriores (aprobación, formalización escrita) al acuerdo de
voluntades entre el Estado y el contratista. Precisamente la forma es uno de esos
requisitos esenciales y se refiere al modo concreto como se documenta, materializa e
instrumenta el vinculo (sic) contractual.
Ahora bien, si se repara en el contenido normativo de la norma que se acusa se
observará con claridad meridiana que en ella no se obliga a prescindir de todas las
formalidades. Simplemente se considera que en los eventos allí referidos bastará que las
obras, trabajos, bienes y servicios materia del contrato sean ordenados previamente y
por escrito por el jefe o representante legal de la entidad o por el funcionario en quien
hubiese delegado la ordenación del gasto.” (Corte Constitucional, Sentencia C 949 de
2001).
880 En España, por el contrario, el documento en que se recogen los términos del
contrato es un requisito ad probationem: “no es requisito esencial de la perfección y
validez de los contratos, sino un simple medio de constatación y prueba en los términos
ordinarios del Derecho Civil” (PARADA, Ramón, Derecho Administrativo I, Parte
General, Marcial Pons, Decimocuarta edición, Madrid, 2004, p. 299.
1767
1768
acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se

eleve a escrito. (subrayas de la Sala)
Consultados los antecedentes históricos de estas normas se lee

en la exposición de motivos al proyecto de ley 149 de 1992,
Senado:
“Si bien tratándose de los contratos la consensualidad de

los mismos es la regla general, a veces se requiere en su
otorgamiento o celebración la observancia de ciertas
formalidades establecidas por la ley, cuyo incumplimiento
conduce a la ineficacia. En este caso se estará en
presencia de un contrato ‘solemne’. A diferencia del
decreto 222 de 1983, cuyo artículo 51establece una serie
de requisitos y condiciones para el perfeccionamiento del
contrato, el proyecto de ley, siguiendo los lineamientos
que le traza la adopción del postulado de la autonomía de
la voluntad, consagró un único requisito formal. En efecto,
los artículos 33 y 35 establecen que los contratos que
celebren las entidades constarán por escrito. Es el escrito,
entonces, el único requisito exigido para el
perfeccionamiento del contrato estatal, en el cual se
recogerá el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación.
El artículo 35 del proyecto básicamente está
fundamentado en dos hechos. El uno, nacido del principio
de publicidad que regula toda actividad administrativa, el
cual exige por lo menos la formalidad escrita; y el otro,
producto de la práctica inveterada de elevar a escrito todo
1768
1769
contrato en razón a la seguridad que ello produce. El

propio estatuto prevé situaciones excepcionales en que el
requisito del escrito no se exigirá, como es el caso de los
contratos de urgencia.”881 (subrayas no originales)
Con esta perspectiva, la Sala puso de relieve la importancia del

riguroso cumplimiento de esa exigencia escrita que el legislador ha
previsto de modo general para todo contrato estatal.882
Sin embargo, tal y como ya lo advirtió la Sala en oportunidad

precedente883, el artículo 41 de la ley 80 de 1993, fue modificado
por el artículo 49 de la ley 179 de 1994, que a su vez modificó el
artículo 86 de la ley 38 de 1989, orgánica o normativa del
presupuesto general de la Nación, al ordenar:
“Todos los actos administrativos que afecten las

apropiaciones presupuestales deberán contar con
certificados de disponibilidad previstos que garanticen la
881 BENDECK OLIVELLA, Jorge, Ministro de Obras Públicas y Transporte,

Exposición de Motivos al proyecto de ley No. 149 de 1992, Senado, por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en GACETA
DEL CONGRESO, Año I, No. 75, miércoles 23 de septiembre de 1992, p. 12.
882 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Sentencia del 3 de febrero de 2000. Radicación No: 10399, C.P. Ricardo Hoyos Duque:
“La ley 80 de 1993 precisó que ‘los contratos del Estado se perfeccionan cuando se
logre acuerdo sobre el objeto y las contraprestaciones y éste se eleve a escrito’ (Art. 41)
y los requisitos que en el anterior régimen se requerían para perfeccionar el contrato
pasaron a ser requisitos para su ejecución - aprobación de la garantía única y de la
existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes - (Art. 41, inciso 2º
Ley 80 de 1993), lo cual significa que desde el momento en que las partes firman el
contrato, éste existe como tal en el mundo del derecho” (se subraya), A.V. Alier
Hernández Enríquez, German Rodríguez Villamizar y Jesús María Carrillo.
883 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN TERCERA, Auto de 27 de enero de 2000, Exp. 14935,MP German
Rodríguez Villamizar.
1769
1770
existencia de apropiación suficiente para atender estos

gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con

registro presupuestal para que los recursos con él
financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberán indicar claramente el valor y el plazo
de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación
es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer

obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en
exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa
del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de compromisos con
cargo a los recursos del crédito autorizados.
(…)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de

estos preceptos creará responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”
(subraya la Sala).884
La Sala reitera el criterio expresado sobre el alcance de esta

disposición orgánica:
884 Artículo 71 del Decreto 111 de 1996.

El artículo 24 de la ley 225 de 1995 autorizó al Gobierno Nacional para compilar las
normas de esa ley, de la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994. Al efecto se expidió el
Decreto 111 de enero 15 de 1996, compilatorio de estos preceptos que conforman el
Estatuto Orgánico.
1770
1771

perfeccionamiento de “actos administrativos”, la misma ha
de entendérsela hecha en sentido genérico y no reducida
a los actos administrativos unilaterales; por lo tanto, en ella
deben incluirse tanto los unilaterales como los bilaterales,
ya que dicha disposición no hace distinción alguna,
interpretación que ve coadyuvada por lo dispuesto en el
artículo 2º del decreto-ley 111 de 1996 de la misma ley
179 de 1994, que establece:
“Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las

disposiciones legales que ésta expresamente autorice,
además de lo señalado en la Constitución, serán las
únicas que podrán regular la programación, elaboración,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del
Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la
definición del gasto público social. En consecuencia,
todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras
legislaciones quedan derogados y los que se dicten no
tendrán ningún efecto.” (resalta la Sala).
En consecuencia, a términos de las normas antes

transcritas, se deduce, que el perfeccionamiento de los
contratos estatales se produce con el registro presupuestal
de los mismos, luego de que las partes hayan expresado,
por escrito, su consentimiento acerca del objeto y las
respectivas contraprestaciones (negrillas originales).885

SECCIÓN TERCERA, Auto de 27 de enero de 2000, Exp. 14935,MP German
1771
1772
A lo expuesto en esa oportunidad, conviene agregar que esta

norma está en perfecta consonancia con el artículo 32 de la ley 80
de 1993 que define a los contratos como los “actos jurídicos
generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se
refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en
disposiciones especiales”(se destaca),adoptándose de esta suerte
la terminología jurídica de tiempo atrás utilizada por el derecho
privado que asimila el acto y el negocio jurídico (Carbonnier)886 .
En otras palabras, cuando el precepto citado alude a ‘actos
administrativos’, involucra a los actos jurídicos que celebre la
Administración de que trata la ley 80. Esa misma conclusión
parece desprenderse de la historia del establecimiento de dicha
norma (voluntas legis), toda vez que en la ponencia para segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes al proyecto
de ley No. 48 de 1993, por la cual se modifica la ley 38 de 1989,
orgánica de presupuesto (hoy ley 179 de 1994), se alude a los
‘compromisos’ de las entidades estatales, expresión que
inequívocamente involucra los contratos estatales:
“Con el fin de garantizar el prudente manejo de los

recursos públicos, se exige que los compromisos de los
órganos cuenten con los certificados de disponibilidad y se
efectúen los registros presupuestales correspondientes”887
886 Vid. Hernández Enríquez, Alier, Aplicación del derecho privado por el juez
administrativo colombiano en los contratos del Estado: Una aproximación panorámica a
la jurisprudencia del Consejo de Estado Colombiano, VI Jornadas de Derecho
Constitucional y Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, julio de
2005.
887 GACETA DEL CONGRESO Año II, No. 387, martes 9 de noviembre de 1993, p. 4.
1772
1773
Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 151

Constitucional, en consonancia con el artículo 352 Superior, el
Congreso expide las leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa y entre estos tipos normativos
incluye a las relativas a la preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y apropiaciones. Se trata, entonces no sólo
de una norma posterior888 que prevalece sobre la anterior (art. 2
de la ley 153 de 1887889) y de un precepto especial en materia
presupuestal (art. 3º de la Ley 153 de 1887890), sino también de
una disposición que, con arreglo al artículo 352 Constitucional, se
ocupa de regular privativamente “lo correspondiente a la
programación, apropiación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los
entes descentralizados de cualquier nivel administrativo”, de
suerte que en este punto el propio constituyente estableció lo que
bien podría denominarse una “reserva de ley orgánica”, o lo que
888 Código Civil art. 71 La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es
expresa cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.
Es tácita cuan do la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse que no
pueden conciliarse con las de la ley anterior.
La derogación de una ley puede ser total o parcial.
Código Civil Art. 72 La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque
versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la
nueva ley.
889 Ley 153 de 1887, Parte Primera (Reglas generales sobre validez y aplicación de las
leyes), art. 2 “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley
posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se
aplicará la ley posterior.”
890 Ley 153 de 1887, Parte Primera (Reglas generales sobre validez y aplicación de las
leyes), art. 3 “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir
una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.
1773
1774
es igual, el estatuto de contratación estatal debe subordinarse -por

imperativo mandato constitucional- al régimen presupuestal.891
Ahora, si bien la aplicación de artículo 71 del decreto 111 de 1996

puede resultar más fácil frente a obligaciones contractuales que
por su monto y naturaleza tienen un valor determinado y son
exigibles en el corto plazo, la regla allí contenida se predica sin
excepción respecto de todo tipo de contrato, incluso de aquellos
en los que su valor podría en principio resultar indeterminado al
momento de su suscripción (vgr. Cuota litis) dada la naturaleza de
la obligación adquirida, toda vez que las partes en estos eventos
tendrían la carga adicional de estimar el valor de la cuantía en
orden a cumplir con dicho precepto.
Por lo demás, en concordancia con lo dispuesto en la ley orgánica

de presupuesto, el artículo 20 del Decreto Reglamentario 568 de
1996 dice que el registro presupuestal es la operación mediante la
cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva
la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún
otro fin. A su vez, la Resolución No. 036 de 1998, por la cual se
determinan algunas normas y procedimientos sobre registros
presupuestales, suministro de información y su sistematización del
Presupuesto General de la Nación, reitera la obligatoriedad del
registro presupuestal al prever:
“Obligatoriedad. De conformidad con el Estatuto Orgánico

del Presupuesto y demás normas reglamentarias no se
podrán atender compromisos con cargo al presupuesto
que no cuenten previamente con el registro presupuestal
891 Sobre la prevalencia de las normas orgánicas presupuestales sobre otras leyes, entre
ellas la ley 80, vid. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencias C 772 de 1998, MP Fabio
Morón y C 317 de 1996 MP Vladimiro Naranjo.
1774
1775
correspondiente en el que se indique claramente el valor y

plazo de las prestaciones a que haya lugar”
Conviene señalar que este ha sido también, de tiempo atrás, el

criterio expuesto por la Dirección General de Presupuesto Público
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que por vía
de doctrina (art. 26 del Código Civil) ha reiterado en varios
conceptos (art. 25 C.C.A.):
“Teniendo en cuenta que la principal y originaria fuente de

perfeccionamiento de las relaciones contractuales, privadas
o públicas, es el acuerdo de voluntades, frente a estas
últimas deberá primero firmarse el documento escrito por las
partes, en señal de prueba y manifestación que la
confluencia de voluntades ha coincidido sobre elementos
fundamentales, entre otros: su objeto, las contraprestaciones
y demás estipulaciones contractuales.
Una vez logrado éste, debe procederse a efectuar el

registro presupuestal, el cual, por demás, no depende de
la voluntad de las partes, sino que se materializa en un
pronunciamiento unilateral de la entidad contratante, de tal
manera que el contrato queda perfeccionado, y nace a la
vida jurídica.”892
892 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DIRECCIÓN GENERAL

DE PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL, Conceptos Ref. 44743 de 18 de junio de
2003; Ref: 18868 de 25 de marzo de 2004; Ref: 2005-010223 de 10 de marzo de 2005.
En el mismo sentido, y antes del pronunciamiento de la Sala, se había pronunciado esa
misma dependencia en Concepto 0138 de 25 de enero de 1996.
1775
1776
Igualmente, es preciso subrayar que el artículo 41 de la ley 80 de

1993 distingue entre perfeccionamiento y ejecución, de modo que
por virtud de este mandato legal si un contrato no está
perfeccionado no es ejecutable.
Por ministerio de la ley, entonces, en el derecho colombiano el

contrato estatal es solemne o formal (art. 1500 del Código
Civil893) y no consensual. Su perfeccionamiento sólo tiene lugar
mediante el lleno de la forma escrita prevista por la ley 80 y el
registro presupuestal ordenado por las normas orgánicas de
presupuesto; la manifestación de la voluntad se sujeta a un
modelo preestablecido por el legislador, el cual constituye la
fisonomía del negocio jurídico. O lo que es igual, sin el lleno de
estos requisitos los contratos estatales no quedan perfeccionados
y por tanto no pueden ser ejecutados. No basta, entonces, el
simple acuerdo de voluntades sino que es preciso que la
expresión del consentimiento se haga a través de ese canal
previsto por la ley: debe constar por escrito y debe contar con el
respectivo registro presupuestal y la inobservancia de esas
solemnidades especiales “impide el nacimiento de cualquier efecto
contractual894”, y por lo mismo carece de relevancia jurídica al
quedar por fuera del derecho.895
893 “... es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades

especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil”. Texto legal
inspirado en el artículo 1443 del Código Civil Chileno.
894 Dávila Vinueza, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal,
aproximación crítica a la ley 80 de 1993, Ed. Legis, Bogotá, Segunda Edición 2003, P.
355 y 356. En el mismo sentido, ESCOBAR GIL, Rodrigo, Teoría general de los
contratos de la administración pública, Ed. Legis, Bogotá, primera edición, segunda
reimpresión, 2000, p. 221.
895 Consejo de Estado, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
Sentencia de 11 de julio de 1996, Exp. 9692: “El contrato surge del acuerdo de
voluntades, por manera que el intercambio de consentimientos, de un lado de la
1776
1777
Sobre la naturaleza del contrato solemne nuestra Corte Suprema

de Justicia ha señalado que si la voluntad no se expresa en la
forma requerida como obligatoria por el ordenamiento, el acto será
jurídicamente inexistente:
“Es principio indiscutible que los contratos solemnes no

tienen existencia jurídica, no pueden producir efectos
legales, sino desde que se cumple la formalidad externa
que la ley exige para su perfección; ni la voluntad de las
partes contratantes, ni sentencia alguna pueden derogar,
para un caso particular, tan fundamental principio, dando
efecto retroactivo a un contrato solemne, para hacerle
producir efectos desde una época anterior al
cumplimiento de la formalidad que le ha dado la vida
jurídica” 896 (subrayas de la Sala)
La legislación es, pues, clara en impedir la consolidación de los

efectos de un negocio jurídico que no se avenga a este cauce
legal, al exigir que las partes han de elevarlo a escrito y contar con
el registro presupuestal. En otras palabras, el contrato únicamente
existe, una vez se satisface el requerimiento de la forma
Administración y de otro del particular, se convierte en elemento esencial de un negocio

de esta naturaleza. Podría decirse que este principio se cumple cabalmente en los
contratos privados. En cambio, en tratándose de contratos estatales, para su validez y
eficacia deben llenarse otros requisitos que la ley se ha encargado de precisar. Esto
significa que la Administración tiene una libertad relativa para contratar. Aunque
exprese su voluntad y esté amparada por la presunción de legalidad, los actos que
realice sin sujeción a determinados procedimientos y exigencias no pueden tener total
eficacia”.
896 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 11 de octubre de
1929.
1777
1778
documental y su registro presupuestal, que de no cumplirse priva

de efectos jurídicos al acuerdo de voluntades y, por lo mismo, no
puede entrar a ejecutarse. En suma, la contratación estatal verbal
está, pues, excluida, prohibida o proscrita en nuestro
ordenamiento jurídico.
Esta exigencia legal de estipulación escrita se inscribe en la

tendencia universal del derecho administrativo (especialmente en
Argentina, Uruguay897 y España898) aunque cada legislación le
897 Berçaitz, Miguel Ángel. Teoría General de los Contratos Administrativos, segunda
edición, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1980, P. 298: “La voluntad de la
Administración se forma mediante una serie de actos de distintas personas que expresan
o contribuyen a expresarla. Para su concatenación es indispensable documentar,
instrumentar formalizar, todas y cada una de esas manifestaciones de voluntad que al
fundirse en un haz constituyen la voluntad del Estado.
(…) las formas en derecho público tienen por fin principal documentar la actuación
administrativa, actuaciones que se cumplen mediante la intervención de varios
funcionarios y agentes de la Administración. Existe, pues, un fin instrumental, a la vez
que de garantía sobre la juridicidad del obrar administrativo.
(…)porque en esta materia el documento que instrumenta el contrato, adquiere
particular importancia por la intervención activa del cocontratante en él, por la función
de garantía que cumplen todos los actos anteriores, concomitantes y posteriores a su
concertación, por la naturaleza especial de los intereses públicos y económicos que
involucran, por ser necesaria su existencia a los fines de su debida interpretación y
ejecución, y por ser indispensable frente a los terceros a los cuales pueda afectar.
(…)no se trata tan sólo de una cuestión de prueba, sino de algo atinente a la seriedad y
juridicidad del quehacer administrativo, a la autenticidad y certeza de los actos de la
Administración pública y al carácter formal que debe investir su actividad”
SAYAGUÉS LASSO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I,
Montevideo, 6ª edición, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Fundación de Cultura
Universitaria, 1988, p. 547 y 548: “Al estudiar lo actos administrativos señalamos que
eran esencialmente formales y que, por lo tanto, el estudio de las formalidades
requeridas tenía especial relevancia (…). Lo mismo cabe decir de los contratos de la
administración.
Procede también a su respecto la distinción entre formalidades y forma (…).Las
formalidades son los requisitos han de observarse o llenarse en la celebración del
contrato y pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al encuentro de ambas
voluntades; la forma es uno de dichos requisitos y se refiere a l modo como se
documenta el vínculo contractual (…) En principio, siendo los contratos esencialmente
formales, el cumplimiento de las formas prescriptas es obligatorio y condiciona su
validez.
En nuestro derecho no hay formas especiales genéricas. Pero como regla general debe
reputarse indispensable que el contrato conste por escrito.”
MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III A, Contratos
Administrativos, Abeledo-Perrot, Cuarta edición actualizada, reimpresión, p. 144 y
1778
1779
imprime distintos alcances jurídicos a esa forma. No es, pues,

insólito que la ley 80 señale que el cumplimiento de la forma
266:“si la norma aplicable a la índole del negocio exigiere que, después de producido el
acuerdo de voluntades, se ‘suscriba el contrato’, éste recién quedará perfeccionado
cuando se haya cumplido tal requisito (…) el contrato se perfecciona cuando, después
de efectuada la adjudicación y ésta es notificada al adjudicatario, se formaliza un
contrato ‘ad hoc’, concreta o específicamente redactado en un documento…”.
CASSAGNE, Juan Carlos. El contrato administrativo, Abeledeo Perrot, Buenos Aires,
1999, p. 61: “El tema del perfeccionamiento del contrato presenta algunas
peculiaridades en el derecho administrativo pues los principios provenientes del Código
Civil deben articularse con los regímenes contractuales que contienen prescripciones
específicas. Como regla general, el contrato se perfecciona con el acuerdo o fusión de
voluntades, aunque esta regla va a tener una aplicación relativa en el derecho
administrativo que, por lo común, acota el margen de libertad formal de los
contratantes no sólo en el proceso de selección sino en el perfeccionamiento del vínculo
contractual.
(…) Recién a partir del perfeccionamiento del acuerdo de voluntades es que nacen
propiamente los derechos y obligaciones del contrato y de la Administración y, por
ende, la responsabilidad contractual en caso de incumplimiento.”
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires,
5ª edición, 1996, p. 314: “Formalismo. En los contratos administrativos se supedita su
validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones
vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación.” En el mismo sentido
DROMI, Roberto. La licitación Pública, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1985, 3ª reimpresión,
p. 407.
BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo, Tomo II, La ley, Sociedad Anónima Editora e
Impresora, Buenos Aires, 1980, p. 195: “Los contratos administrativos tienen forma
instrumental, no importa que no sea escritura pública, basta que sea un instrumento
público con las solemnidades y requisitos propios de todo acto administrativo”.
DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Bibliográfica
Argentina. S.R.L., Buenos Aires, 1965, p. 467: “En general los contratos deben ser
hechos por escrito. En el caso que la ley lo establezca, la forma escrita es necesaria
para la validez del acto.”
898 GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II,
Parte general: conclusión, Ed. Tecnos, Madrid, 10ª edición, 1992, p. 79 y 80: “Los
requisitos de forma pueden resumirse en las siguientes reglas:
1)Está excluida la contratación verbal (art. 41)
(…) la escritura de formalización del contrato viene absolutamente condicionada por el
proceso previo anterior que conduce hasta ese momento de la contratación
administrativa”.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, Undécima edición, 2002, p. 718: “La
contratación administrativa es eminentemente formalista. El artículo 55 LCAP prohíbe
a la Administración contratar verbalmente la ejecución de obras, así como iniciara
éstas sin la previa formalización del contrato correspondiente, salvo que se trata de
obras urgentes o de emergencia (art. 55.4 LCAP). El artículo 54.1 LCAP dispone que
los contratos se formalizarán en documento administrativo dentro de los treinta días
siguientes a la notificación de la adjudicación pudiendo también elevarse a escritura
pública si el contratista lo solicita y a su costa”,
1779
1780
escrita es ineludible, por lo que su respeto es una carga

contractual899. A juicio de la doctrina nacional:
“Existen dos razones de interés público que determinan la

necesidad que el legislador imponga esta ritualidad para
la celebración del negocio jurídico: en primer término, la
transparencia de la gestión contractual administrativa
exige que todas las actuaciones de las autoridades sean
públicas ( L. 80/93, art. 24.3), lo que sólo se puede
garantizar si los acuerdos de voluntades se otorgan por
escrito, porque en caso contrario, se tornaría dispendioso
y complejo para los ciudadanos y los órganos de control
del Estado conocer y determinar las condiciones pactadas
por la Administración y el contratista para la ejecución del
contrato. En segundo lugar, la necesidad de orden
práctico de imprimirle claridad y precisión al objeto del
contrato, recomienda a las partes manifestar expresa e
inequívocamente su voluntad por escrito, para prevenir
posibles discrepancias en torno al contenido y alcances
del convenio. De esta manera, la forma documental
cumple una función de gran importancia jurídica, al
permitirle a las partes la prueba del contrato” 900
899 BENAVIDES, José Luis, El contrato estatal, entre el derecho público y el derecho
privado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, segunda edición, 2004, p. 206 y
ss.
900 ESCOBAR GIL, Rodrigo, Teoría general…, op. Cit., p. 219 y 220.
1780
1781
Si los contratos estatales son solemnes, a términos de los

artículos 39 y 41 de la ley 80 y 49 de la ley 179 de 1994 (art. 71
del Decreto ley 111 de 1996), ha de estarse a lo dispuesto por el
inciso segundo del artículo 998 del Código de Comercio -aplicable
a los negocios jurídicos estatales por expresa remisión del inciso
primero de los artículos 13 y 40 de la ley 80901 y del artículo 8 del
decreto 679 de 1994902-conforme al cual: “Será inexistente el
negocio jurídico cuando se haya celebrado sin las solemnidades
sustanciales que la ley exija para su formación del acto o
contrato”903. La ausencia de estas precisas exigencias
legislativas en la contratación estatal ocasiona la inexistencia del
negocio jurídico904, pues esa es la manera como el legislador ha
901 El inciso primero del artículo 13 de la ley 80 establece: “De la normatividad

aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se
refiere el artículo 2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y
civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en la ley” (subrayas
de la Sala)
Inciso primero del artículo 40 de la ley 80 de 1993: “Las estipulaciones de los contratos
serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y previstas en esta ley,
correspondan a su esencia y naturaleza.”
902 El artículo 8 Decreto 679 de 1994 prescribe“De la normatividad aplicable a los
contratos estatales. Los contratos estatales se sujetarán a la ley 80 de 1993 y en
materias no reguladas en dicha ley, a las disposiciones civiles y comerciales.
En las materias no reguladas por la ley 80 de 1993 se aplicará la legislación comercial
cuanto el contrato tenga el carácter de mercantil de acuerdo con lo dispuesto por los
artículos 20, 21 y 22 del Código de Comercio. En caso contrario se aplicará la
legislación civil.”
SECCIÓN TERCERA, Sentencia del 28 de enero de 1994, Exp. 9072
904 Tradicionalmente según la jurisprudencia el derecho civil positivo (art. 1741 C.C.)
no permite distinguir entre la nulidad absoluta y la inexistencia: CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, Sala de Casación Civil, Sentencias de 15 de marzo de 1941 en G.J., t. L, p.
802 y ss y 15 de septiembre de 1943, en G.J., t. LVI, p. 125. En el mismo sentido
ALESSANDRI RODRÍGUEZ, Arturo y SOMARRIVA UNDURRAGA, Manuel, Curso
de Derecho Civil, 3ª ed., Vol. 1, t. 1, Santiago, Ed. Nascimento, 1961, p. 420 y 421 y
CEDIEL ANGEL, Ernesto. Ineficacia de los actos jurídicos, Bogotá, Escuelas gráficas
salesianas, 1943, p. 64 y ss. En sentido contrario CLARO SOLAR, Luis, Explicaciones
de Derecho Civil chileno y comparado, 2ª ed., t. II, Santiago de Chile, Ed. Nascimento,
1941, p.582 y ss.
1781
1782
previsto para manifestar válidamente el consentimiento (forma dat

esse rei).905 Por lo demás, la ratificación expresa posterior que
permite la ley (inc. 1 art. 898 C.Co.) dando cumplimiento a las
solemnidades pertinentes, perfecciona el acto inexistente tan sólo
en la fecha de tal ratificación y no constituye una habilitación para
normalizar o subsanar lo que comúnmente se denominan “hechos
cumplidos”, mediante el acta de liquidación, al tratarse de
supuestos surgidos por fuera del marco del contrato, o lo que es
igual, extracontractuales.
No puede pretenderse, entonces, “legalizar” la ejecución de unas

prestaciones con el ulterior perfeccionamiento del contrato y,
además, pretender el reconocimiento de sumas de dinero en el
acta de liquidación. En efecto, ha dicho la Sala:
“Mal haría la Sala pasar por alto la gravedad de las

siguientes anomalías que denuncian los documentos
presentados por la parte actora y aceptados por el
representante del municipio al momento de suscribir la
conciliación.

SECCIÓN TERCERA, Auto del 27 de enero de 2000, Exp. 19935. En el mismo sentido
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Concepto de
26 de agosto de 1998: “La ley 80 de 1993 dispone en su artículo 40 que las
estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles,
comerciales y las previstas en dicha ley, correspondan a su esencia y naturaleza. Y, el
artículo 41 ibidem prescribe: ‘Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre
acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito’. ‘Perfeccionar’
significa completar los requisitos exigidos para que el contrato tenga plena fuerza
jurídica. Por tanto, la omisión de cualquiera de los requisitos previstos en las
disposiciones legales, salvo excepciones consignadas en las mismas, determina que el
contrato no se forma, no produce efecto alguno. En nuestro ordenamiento jurídico
actual, los elementos de los contratos que celebran las entidades estatales son los que
las disposiciones civiles, comerciales y la ley 80 de 1993 determinen como de la esencia
y la naturaleza.”
1782
1783
Naturalmente, los contratos se suscriben para que en el

futuro inmediato las partes asuman el cumplimiento de las
mutuas prestaciones. Eso llámase ejecución del contrato,
que obviamente debe iniciarse luego o después de que
éste haya nacido a la vida jurídica, fenómeno que de
ordinario se logra mediante la firma del documento
contractual.
Así, el artículo 41 de la ley 80 alude al perfeccionamiento

del contrato una vez se logre ‘el acuerdo sobre el objeto y
la contraprestación y éste se lleve a escrito’
Para la ejecución del contrato esa norma exige la

aprobación de las garantías, lo cual sólo es factible
realizar, obviamente, una vez el contrato esté
perfeccionado, es decir suscrito. Síguese entonces que
no es jurídicamente posible, o es por lo menos una
enorme- sino torpeza- irregularidad suscribir un contrato
cuando ya el objeto contractual se ejecutó, es decir
cuando ya el servicio se consumió, como sería para el
caso sub examine. Y lamentablemente así sucede en el
sub júdice para los contratos que sí tienen fecha. El
visible al fl. 94, alude a un objeto contractual a prestarse
durante todo el mes de agosto de 1995, sin embargo se
suscribió el 6 de septiembre de ese año. El contrato
visible al fl. 109 se refiere a unos servicios de publicidad a
prestarse durante el mes de septiembre de 1995 pero se
suscribió el 10 de octubre de 1995, y otro tanto sucede
con el contrato que figura en el folio 126.
1783
1784
Esos contratos fueron celebrados luego de ejecutados. En

este hecho puede existir falta disciplinaria que amerite
sancionarse o delito que deba investigarse. La Sala
ordenará que los organismos competentes asuman con
diligencia una investigación sobre este aspecto.”906
(subrayas no originales)
Sobre la sujeción del contrato estatal al principio de legalidad la

Sala de tiempo atrás ha sentado que:
“… Si bien en desarrollo de su accionar, las entidades

estatales gozan de autonomía para celebrar los contratos
que resulten necesarios y convenientes para el desarrollo
de sus funciones, como instrumento para el cumplimiento
de sus fines institucionales en particular y, sobre todo,
para la realización de los cometidos estatales en general,
dichos negocios jurídicos deben estar siempre
ajustados al ordenamiento jurídico preestablecido, por
cuanto en el sistema del Estado de Derecho, toda la
actividad del Estado está sujeta a los precisos márgenes
de autorización y regulación fijados por el constituyente y
el legislador, sin que la actividad contractual de las

SECCIÓN TERCERA, Auto del 19 de marzo de 1998, Exp. 13783, Actor: G. Jaramillo
y Cía. Ltda., Demandada Municipio de Santiago de Tolú (Sucre).C.P. German
1784
1785
entidades estatales constituya, en modo alguno, una

excepción.”907 (destacado y subrayas de la Sección)
Por manera que el contrato estatal no nace a la vida jurídica, sino

cuando se expide el registro presupuestal respectivo una vez se
ha formalizado en documento escrito.”

ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA Consejero ponente:
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA Bogotá D.C., veintiocho (28) de
septiembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 73001-23-
31-000-1997-05001-01(15307)
“Cabe igualmente advertir que la ausencia de registro

presupuestal no produce la inexistencia del contrato estatal,
determina su inejecución, la que aunada a los perjuicios que
cause al contratista, configura la responsabilidad contractual del
ente público infractor.
En efecto, a diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de

1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato
de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica
de este concepto, al disponer en su primer inciso que: “Los
contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” En
907 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

Sentencia de 1° de agosto de 2002. Ref.: Exp. No. 21.041 - Laudo Arbitral, Actor:
Electrificadora del Atlántico S.A. E.S.P., Demandada: Termorio S.A. E.S.P., C.P.
German Rodríguez Villamizar.
1785
1786
tanto que en el inciso segundo reguló, en forma independiente, las

condiciones para su ejecución, así:
“Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y

de la existencia de las disponibilidades presupuestales
correspondientes, salvo que se trate de la contratación con
recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo
previsto en la Ley Orgánica del Presupuesto.”
De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la

existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se producen
cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente
negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y
también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la
esencia del contrato).
Al efecto cabe tener en lo afirmado por Marienhoff, para quien,

como regla “puede afirmarse que el contrato queda
‘perfeccionado’ cuando se produce el acuerdo o fusión de
voluntades entre las partes”908
De conformidad con lo expuesto se tiene que, según lo previsto en

la ley 80 de 1993, el contrato es perfecto cuando se han cumplido
las condiciones para su existencia, esto es, al recorrer su
definición, porque concurren sus elementos esenciales, sin
perjuicio de que puedan existir condiciones o plazos que
suspendan su ejecución.
908 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III A, tercera

edición actualizada, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 1992, pág143.
1786
1787
El Consejo de Estado en varias providencias,909 al evaluar los

cambios introducidos por la ley 80 de 1993 respecto de la
existencia y ejecución del contrato estatal, afirmó que este nace a
la vida jurídica cuando se cumplen las condiciones previstas en el
primer inciso del artículo 41, a pesar de que no se hayan cumplido
los requisitos necesarios para su ejecución, tales como el relativo
al registro presupuestal.
Sin embargo, la anterior posición fue modificada por la Sala en

providencias proferidas a partir del auto del 27 de enero de
2000910, en el que se afirmó que el registro presupuestal es un
requisito de “perfeccionamiento” del contrato estatal, de
conformidad con la reforma introducida a la ley 80 por el artículo
49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996, que prevé en
lo pertinente:
“Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones

presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad
previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para
atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro

presupuestal para que los recursos con él financiados no sean
desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya
lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de
estos actos administrativos.
909 Al efecto pueden consultarse lo manifestado sentencias proferidas el 6 de abril de

2000, expediente 12775 y en sentencia proferida el 3 de febrero de 2000 expediente
10399.
910 Expediente 14935.
1787
1788

sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo
disponible, o sin la autorización del CONFIS o por quien éste
delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de
(…)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos

preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de
quien asuma estas obligaciones.”
En la providencia del 27 de enero de 2000 la Sala afirmó:

perfeccionamiento de ‘actos administrativos’, la misma ha de
entendérsela hecha en sentido genérico y no reducida a los actos
administrativos unilaterales; por lo tanto, en ella deben incluirse
tanto los unilaterales como los bilaterales, ya que dicha
disposición no hace distinción alguna, interpretación que ve
coadyuvada por lo dispuesto en el artículo 2º del decreto ley 111
de 1996 de la misma ley 179 de 1994, que establece:
‘Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las

disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de
lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán
regular la programación, elaboración, presentación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad
de contratación y la definición del gasto público social. En
consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras
1788
1789
legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán

ningún efecto.'” (resalta la Sala).
En consecuencia, a términos de las normas antes transcritas, se

deduce, que el perfeccionamiento de los contratos estatales se
produce con el registro presupuestal de los mismos, luego de que
las partes hayan expresado, por escrito, su consentimiento acerca
del objeto y las respectivas contraprestaciones.”
En esta oportunidad la Sala reitera la posición asumida antes del

precitado auto y advierte que la condición relativa al registro
presupuestal, no es una condición de existencia del contrato
estatal o de su “perfeccionamiento”, es un requisito necesario para
su ejecución.
A diferencia de lo afirmado en las precitadas providencias, la Sala

considera que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no modificó la
ley 80 de 1993 en cuanto a los requisitos de existencia del
contrato estatal, por las siguientes razones:
a. Cuando el Estatuto Orgánico de Presupuesto alude a los

actos administrativos no se refiere al contrato estatal.
El contrato estatal no es una especie de acto administrativo, pues

aunque los dos sean actos jurídicos, el primero es esencialmente
bilateral en tanto que el segundo es eminentemente unilateral. Lo
que permite afirmar, como acertadamente lo hace Gordillo, que:
“El contrato es una construcción demasiado específica como para
1789
1790
subsumirla fácil y totalmente dentro de la categoría genérica de los

actos jurídicos administrativos.”911
b. La Ley 80 de 1993 no es contraria al Estatuto Orgánico de

Presupuesto, sus disposiciones son concordantes con los
principios de dicha ley.
La Sala encuentra que la ley 80 de 1993, mas que contrariar

las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, las desarrolla,
porque: i) condiciona la apertura de los procedimientos de
selección del contratista a la realización de estudios que analicen,
entre otros aspecto, su adecuación a los planes de inversión, de
adquisición, de compras y presupuesto (art. 30) y porque ii) exige
el registro presupuestal para la ejecución del contrato (inciso 2,
art. 41), en consideración a que las entidades públicas no pueden
gastar lo que no tienen.
Así, el registro presupuestal, que consiste en la certificación

de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las
obligaciones pecuniarias del contrato; es un instrumento a través
del cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto
autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de
evitar que los recursos destinados a la financiación de un
determinado compromiso se desvíen a otro fin.
De conformidad con lo expuesto se tiene que:
911 Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, El acto administrativo; 1ª

edición colombiana; Fundación de Derecho Administrativo; Biblioteca Jurídica Dike,
Medellín, 1999, p. 31.
1790
1791
- Gramatical y jurídicamente el contrato es perfecto cuando

existe, esto es cuando se cumplen los elementos esenciales que
determinan su configuración.
- Por virtud de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 el contrato

estatal existe, esto es, “se perfecciona” cuando “se logra acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, y
es ejecutable cuando se cumplen las condiciones previstas en el
inciso segundo del artículo 41 de la ley, interpretado en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 179 de
1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, decreto ley 111 de 1996.
- El requisito relativo al registro presupuestal no es una

condición de existencia del contrato estatal, es un requisito de
ejecución.
Conclusión
En el caso concreto no obra el certificado de registro

presupuestal y aunque el contrato y el otro si indican el
presupuesto que estaría afectado al contrato para pagar al
contratista, la Sala considera que el contrato no era ejecutable por
la ausencia del aludido requisito.”
De esta forma los actos administrativos mediante los cuales se

compromete el presupuesto se entienden perfeccionados cuando
cumplen los requisitos señalados en la respectiva ley y el registro
presupuestal establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
1791
1792
En lo que no existe ninguna duda en la jurisprudencia del Consejo

de Estado transcrita es que la omisión del perfeccionamiento hace
inexistente el compromiso y por ende ilegales las obligaciones que
surjan y los pagos que con cargo a ellas se hagan, sin perjuicio de
la responsabilidad atribuible a quien por omisión lesionó los
intereses del Estado al violar los derechos de los terceros.
El compromiso desde el punto de vista presupuestal se caracteriza

porque la administración no ha recibido aún ningún bien ni le han
prestado servicio alguno. Se limita a formalizar en los términos
establecidos en la ley las condiciones para cumplir con el objeto
del gasto.
El compromiso desde el punto de vista contable no es reflejado

como un pasivo del Estado por cuanto no se ha recibido aún
ninguna contraprestación. Ello significa que al cierre de la vigencia
la reserva presupuestal no se refleja en el balance. Esta limitación
contable es otro de los factores que llevan a hacer inservible el
Balance General de la Nación, especialmente si se tiene en cuenta
la magnitud y los efectos que sobre el cálculo del excedente
financiero, la liquidez y el resultado del ejercicio tienen las reservas
presupuestales.
10.24. De las obligaciones y los pagos

La obligación nace cuando se cumple con el objeto del
compromiso contraído siempre que este se encuentre debidamente
perfeccionado. Es de advertir que, como ya se mencionó, el no
perfeccionamiento genera la inexistencia del compromiso, lo cual
no exonera al ejecutor de responsabilidad por los perjuicios que se
1792
1793
ocasionen por permitir la ejecución de un compromiso que no

cumple con las formalidades establecidas en la ley.
El ejecutor debe producir un acto administrativo específico

mediante el cual se reconozca la existencia de la obligación y que
sirva de soporte para su contabilización tanto en la contabilidad
presupuestal como en la financiera. Este acto debe estar soportado
con los documentos necesarios para garantizar que el objeto
establecido en el compromiso se ha cumplido a satisfacción por
parte del ejecutor y por ende se puede producir la ordenación de
pago.
10.25. Del rezago presupuestal, los anticipos y pagos anticipados

El rezago presupuestal está compuesto por las reservas
presupuestales y las cuentas por pagar.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto vigente significó un

importante avance en la simplificación de procedimientos en la
materia, al otorgarle al respectivo órgano la constitución del rezago
presupuestal, ya que antes de su vigencia la Dirección General del
Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público hacía las
reservas de apropiación y la Contraloría General de la República
las contabilizaba, previa su calificación de legalidad.
La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al

hacer las reservas de apropiación y de la Contraloría General de la
República en la constitución de estas no dejaba de ser exótica,
toda vez que estas representaban un pequeño porcentaje de la
ejecución presupuestal, lo que significaba que el respectivo órgano
era autónomo en la ejecución presupuestal de las apropiaciones
durante la vigencia y dependiente de órganos externos en el cierre
1793
1794
del ejercicio fiscal. Este procedimiento convertía, además, en

solidarios de las decisiones de la entidad a los órganos que
participaban en la aprobación de las reservas.
CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA DE 1 DE

OCTUBRE DE 2009
Ref.: 1-2009-057741/1-2009-061191
(…)
4. Puede la Agencia Logística de las Fuerzas Militares emplear los

valores que reciben como anticipo pactado en los contratos
interadministrativos, que suscriben diferentes Unidades
Ejecutoras, para atender el pago de otros compromisos o darles
otra aplicación en desarrollo de la respectiva función que
cumplen?
Sobre la figura del anticipo, el Consejo de Estado ha

manifestado6:
"En la práctica contractual administrativa con fundamento en la

ley, lo usual es que la entidad pública contratante le entregue al
contratista un porcentaje del valor del contrato, a título de anticipo,
el cual habrá de destinarse al cubrimiento de los costos iniciales
en que debe incurrir el contratista para la iniciación de la ejecución
del objeto contratado. De ahí que se sostenga que es la forma de
facilitarle al contratista la financiación de los bienes, servicios u
obras que se le han encargado con ocasión de la celebración del
contrato. Se convierte así este pago en un factor económico
determinante para impulsar la ejecución del contrato.
1794
1795
Ya la Sala en sentencia del 13 de septiembre de 1999 (Exp. No

10.607) en relación con el anticipo expresó:
"... no puede perderse de vista que los dineros que se le entregan

al contratista por dicho concepto son oficiales o públicos. El pago
de dicha suma lo era y lo sigue siendo un adelanto del precio que
aún no se ha causado, que la entidad pública contratante hace al
contratista para que a la iniciación de los trabajos disponga de
unos fondos que le permitan proveerse de materiales y atender los
primeros gastos del contrato, tales como los salarios de los
trabajadores que disponga para la obra. No es otra /a razón por la
cual adicionalmente se exige que sea garantizada, que se
presente un plan para su utilización y que se amortice durante la
ejecución del contrato en cada acta parcial de cobro."
En estas condiciones, si el anticipo se entrega al contratista antes

o simultáneamente con la iniciación del contrato, esto es, cuando
aún el contratista no ha prestado el servicio, ejecutada la obra o
entregados los bienes y precisamente espera dicha suma para
iniciarlo y la fecha de ese pago marca la pauta para el cómputo del
término del contrato, el pago de la suma de dinero que las partes
convengan a ese título se hace en calidad de préstamo.
6 Consejo de Estado - Sección Tercera. C.P. Ricardo Hoyos

Duque, Sentencia del 22 de junio de 2001.
Esto significa que las sumas entregadas como anticipo son de la

entidad pública y esa es la razón por la cual se solicita al
1795
1796
contratista que garantice su inversión v manejo y se amortice con

los pagos posteriores que se facturen durante la ejecución del
contrato. " (Se subraya)
En atención a lo considerado por el Consejo de Estado, los

anticipos, en esa calidad de préstamo, son recursos que deben
destinarse a la iniciación de la obra o a la prestación del servicio
de que trate el contrato celebrado, y sobre ellos la entidad pública
contratante controla su destinación.
- En caso similar, el producto de los pagos anticipados que recibe

la Agencia Logística pueden ser empleados por éstos para casos
semejantes a los expuestos?
Al respecto, es pertinente indicar que existen diferencias entre el

concepto de anticipo y pago anticipado, así, el Consejo de Estado,
Sección Tercera en Sentencia 13436 de junio 22 de 2001 señaló:
"(1) La diferencia que la doctrina encuentra entre anticipo y pago

anticipado, consiste en que el primero corresponde al primer pago
de los contratos de ejecución sucesiva que habrá de destinarse al
cubrimiento de los costos iniciales, mientras que el segundo es la
retribución parcial que el contratista recibe en los contratos de
ejecución instantánea. La más importante es que los valores que
el contratista recibe como anticipo, los va amortizando en la
proporción que vaya ejecutando el contrato; de ahí que se diga
que los recibió en calidad de préstamo; en cambio en el pago
1796
1797
anticipado no hay reintegro del mismo porque el contratista es

dueño de la suma que le ha sido entregada."
Por tanto, en el caso de pago anticipado, la destinación de los

recursos depende de la libre voluntad del contratista.”
10.25.1. De las reservas presupuestales

Las reservas presupuestales son aquellas conformadas por los
compromisos perfeccionados cuyo objeto no se ha cumplido a 31
de diciembre de cada año. Por su definición se constituyen en
mecanismos mediante los cuales el Estado garantiza que al cierre
de la vigencia atenderá los compromisos que se encuentren en
curso. Por su naturaleza la reserva presupuestal debe identificar
claramente el beneficiario no siendo posible la constitución de
reservas globales.
Dado que corresponden a compromisos perfeccionados, no existe

posibilidad de modificarlas, así como tampoco puede implicar que
para su ejecución se requiera del uso de la capacidad de
contratación y de ordenar el gasto, ya que dichas competencias
están relacionadas con la apropiación presupuestal y las reservas,
como antes se anotó, no son apropiaciones presupuestales. Todo
ello sin perjuicio de la excepción analizada para la ejecución de
recursos públicos a través de organismos internacionales.
Las reservas presupuestales fenecen a 31 de diciembre del año de

su constitución.
Finalmente debe precisarse que la ejecución presupuestal culmina

con el pago durante la vigencia o con la constitución de la reserva
presupuestal o de la cuenta por pagar. Por ello no es posible
constituir una cuenta por pagar con las reservas pendientes de
1797
1798
ejecutar a 31 de diciembre del año de su constitución, ya que estas

fenecen sin excepción.
En relación con el rezago presupuestal la jurisprudencia

constitucional se ocupa de las reservas presupuestales y aunque
hace referencia a la posibilidad de incorporarlas en el presupuesto
de la siguiente vigencia, mecanismo que fue modificado por la Ley
225 de 1995, los principios por ella invocados continúan vigentes.
“Artículo 38 de la ley 179 de 1994.- El inciso tercero no quebranta

la Constitución, pues realmente el Gobierno no modifica el
Presupuesto General de la Nación: se limita a adecuar el del
órgano correspondiente, para que sea posible cumplir las
obligaciones y compromisos pendientes de pago a 31 de diciembre
del año anterior. Sobre este asunto, dijo la Corte, en la sentencia
C-490 de noviembre 3 de 1994, Magistrado Ponente, doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz:”
"2. Para la atención y pago de las obligaciones y

compromisos contraídos, dentro de una específica vigencia
fiscal, así como para la cancelación de las obligaciones
exigibles y pendientes de pago a su expiración, la Ley 38 de
1989 - que pretende modificarse - contempla el sistema de las
reservas de apropiación y de caja, las cuales se constituyen
con cargo a los saldos de las apropiaciones del presupuesto
expirado y se utilizan durante el año inmediatamente
siguiente. La circunstancia de que afecten exclusivamente los
saldos de las partidas del presupuesto precedente, evita que
1798
1799
se considere que ellas violan el anotado principio de

anualidad.”
"En lugar del sistema descrito, con el mismo fin, el proyecto

de ley establece un mecanismo diferente. Las obligaciones y
compromisos que no se hayan podido cumplir, se atenderán
con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente, para
lo cual "el Gobierno nacional mediante decreto modificará el
presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus
obligaciones pendientes de pago". En cuanto a las
obligaciones por pagar, se señala que éstas se cancelarán
"con cargo a los saldos disponibles sin operación
presupuestal alguna". Con éste último objeto, cada órgano
comunicará a la dirección general del tesoro una relación
detallada de las cuentas por pagar, antes del 10 de enero del
año siguiente junto con el programa de pagos
correspondiente.”
"Aunque la Corte no puede en esta oportunidad pronunciarse

sobre la constitucionalidad o conveniencia del nuevo sistema,
sí constata que el proyecto contempla un determinado
mecanismo para resolver el problema derivado de las
obligaciones contraídas o pendientes de pago de una
vigencia fiscal expirada. En todo caso, las diferencias que se
observan respecto del método de las reservas de apropiación
y de caja, dada su mera naturaleza legal, no pueden servir de
fundamento para deducir la inexequibilidad de la novedad que
pretende introducirse."
1799
1800
“Es claro que el problema que esta norma permite resolver, sólo se
puede conocer el 31 de diciembre, cuando expira la vigencia fiscal,
y ya está aprobado el Presupuesto General de la Nación.”
“En cuanto al inciso cuarto del mismo artículo 38, tampoco puede
afirmarse que quebrante la Constitución. Esta norma se limita a
disponer que las cuentas por pagar a 31 de diciembre, que
cumplan los requisitos establecidos, se cancelarán con cargo a los
saldos disponibles sin operación presupuestal alguna. Es el
mecanismo que antes se denominaba "reserva de caja", sobre el
cual dijo la Corte Constitucional, en la sentencia C-502 de
noviembre 4 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Jorge Arango
Mejía:”
"C.- Reservas de apropiación y reservas de caja.”
"Las reservas de apropiación corresponden a compromisos y

obligaciones contraídos antes del 31 de diciembre con cargo
a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y
entidades que forman parte del Presupuesto General de la
Nación, y cuyo pago está pendiente a esa fecha.”
"Las reservas de caja corresponden exclusivamente a las

obligaciones de los distintos organismos y entidades que
forman parte del Presupuesto General de la Nación, exigibles
a 31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del
gasto se haya realizado, es decir, que el servicio se haya
prestado, que el bien o la obra se haya recibido, etc.; y que la
obligación respectiva esté incluida en el Acuerdo Mensual de
Gastos. En síntesis: la reserva de caja corresponde a una
cuenta por pagar.”
1800
1801
"Las semejanzas entre la reserva de apropiación y la reserva

de caja son estas: a) Ambas corresponden a gastos que
deben ejecutarse con cargo a un presupuesto cuya vigencia
expiró el 31 de diciembre anterior; b) Las dos tienen vigencia
de un (1) año, que se cuenta a partir de la fecha indicada en
el literal a).”
"Las diferencias son estas:”
"a) Las reservas de apropiación corresponden a un

compromiso, por ejemplo un contrato celebrado pero no
ejecutado, o a una obligación, en tanto que las reservas caja
obedecen siempre a una obligación; b) Las primeras no
cuentan con un Acuerdo Mensual de Gastos que las respalde,
en tanto que las segundas si lo tienen; c) Las reservas de
apropiación generalmente no representan un pasivo en el
balance, por no ser exigible; las reservas de caja, por el
contrario siempre representan un pasivo corriente exigible en
el balance; d) Las reservas de caja se pagan con base en el
Acuerdo Mensual de Gastos del año anterior, en el cual
fueron incluidas, y las de apropiación requieren un nuevo
acuerdo mensual de gastos; e) Las reservas de apropiación
que corresponden al Presupuesto Nacional las aprueba el
Ministro de Hacienda y las refrenda el Contralor General de la
República; las de caja se constituyen directamente por los
empleados de manejo de las tesorerías y requieren
solamente la aprobación del ordenador de gastos respectivo.”
1801
1802
"Si se trata del Presupuesto de 1993, por ejemplo, todas las

reservas, de apropiación y de caja se constituirán en 1994, y
en el mismo año se realizarán los gastos correspondientes.”
"Esto es de elemental lógica, pues si se trata de gastos con

cargo a un presupuesto cuya vigencia expiró, forzosamente
tienen que hacerse en el año siguiente.”
"D.- Conclusión.”
"Las anteriores explicaciones son suficientes para entender

porqué no es contrario a la Constitución el artículo 102 de la
Ley 21 de 1992.”
"En nada viola el principio de la anualidad el que se diga que

las reservas de Caja correspondientes al Presupuesto del año
de 1993, tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 1994.”
"Prácticamente es imposible, o casi imposible, que todos los

gastos previstos en el Presupuesto se ejecuten antes del 31
de diciembre. Esta realidad justifica el que existan las dos
clases de reservas.”
"En síntesis: para decirlo del modo más sencillo, las reservas
de apropiación y las reservas de Caja, permiten que los
gastos previstos en el Presupuesto para el año respectivo, se
ejecuten, así ello ocurra después del 31 de diciembre. No se
está, se repite, vulnerando el principio de la anualidad, pues
de todos modos los gastos a los cuales corresponden las
reservas, se hacen con cargo al mismo presupuesto en el
cual estaban incluidos".
1802
1803
“En conclusión, por lo expuesto, no prospera el cargo contra los

incisos 3° y 4° del artículo 38” (…)
No obstante lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto

4730 de 2005, compilado hoy en el Decreto 1068 de 2015, que en
su artículo 19 obliga al ejecutor a celebrar compromisos bajo la
perspectiva de recibir los bienes o servicios antes del 31 de
diciembre de la respectiva vigencia fiscal, es decir, todo lo contrario
de lo que establece el régimen de reservas del Estatuto Orgánico
del Presupuesto. En dicho artículo el Gobierno se auto otorga
facultades para fijar los criterios para la constitución de reservas,
los cuales no podrán apartarse de lo dispuesto en el Estatuto
CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA DEL 4 DE

NOVIEMBRE DE 2011
Asunto: "Solicitud" Ref.: 1-2011-064427
Con relación a su comunicación OFI 11-00107718 I JMSC 50000

en la que consulta si "¿Es posible constituir y ejecutar una reserva
presupuestal cuando el compromiso está amparado con vigencias
futuras previamente autorizadas?", de manera atenta se indica:
(…)
Así, de conformidad con las normas expuestas se puede concluir:
(…)
1803
1804
(1) Por regla general los órganos que hacen parte del Presupuesto
General de la Nación deberán adquirir compromisos cuya
ejecución, entendida como entrega de bienes o prestación de
servicios, se realice en la respectiva vigencia fiscal.
o Si se requiere exceder la anualidad, esto es, cuando la ejecución

de la obligación se inicie con presupuesto de la vigencia en curso
y su objeto también se lleve a cabo en la (s) anualidad (es)
siguiente (s), se debe solicitar autorización al CONFIS o a quien
este delegue, para asumir dichas obligaciones con cargo a
presupuestos de vigencias futuras.
o Los compromisos legalmente adquiridos para ser ejecutados

durante la respectiva vigencia, que excepcionalmente no se hayan
podido ejecutar a 31 de diciembre, podrán constituirse como
reservas presupuestales de conformidad con el artículo 89 de!
Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Una vez constituidas dichas reservas, se aplicará lo dispuesto por

el artículo 9 de la Ley 225 de 1995 y el artículo 31 de la Ley 344
de 1996.
Por tanto, respecto a su consulta es pertinente señalar que el

mecanismo de la reservas presupuestales podrá ser utilizado en
los términos expuestos y sobre las apropiaciones incluidas en el
Presupuesto General de la Nación, independientemente que el
compromiso este amparado con vigencias futuras previamente
autorizadas.”
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
1804
1805
CIRCULAR EXTERNA 43
22 DE DICIEMBRE DE 2008
“Ante esta interpretación, tanto la Dirección General de

Presupuesto Público Nacional, para los órganos que hacen parte
del Presupuesto General de la Nación, como la Dirección de Apoyo
Fiscal, para las entidades territoriales, han reiterado la existencia
de las reservas presupuestales, aún después de terminada la
transición contemplada en el precitado parágrafo por las siguientes
razones:
(i) El artículo 8º de la ley 819 de 2003 no derogó, ni expresa ni

tácitamente, el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
norma que consagra la existencia de las reservas presupuestales
(…)
(ii) (…) Sin perjuicio de lo anterior, si una entidad ejecutora, del

orden nacional o territorial, celebra compromisos previendo su
ejecución en la vigencia correspondiente, pero por razones ajenas
a su voluntad, como dificultades en la ejecución de obras en razón
a acontecimientos de la naturaleza, imposibilidad de ejecutar
compromisos por orden de autoridad competente, etc, no lo puede
hacer, debiendo desplazarse la recepción del respectivo bien o
servicio a la vigencia fiscal siguiente, nada impide que en tales
eventos se constituya la respectiva reserva presupuestal.” (…)
10.25.2. De las cuentas por pagar

Las cuentas por pagar están conformadas por las obligaciones, es
decir, los bienes recibidos y los servicios prestados antes del 31 de
1805
1806
diciembre y que se encuentren pendientes de pago así como los

anticipos pactados en los contratos pendientes de pago a 31 de
diciembre. Las cuentas por pagar fenecen a 31 de diciembre del
año de su constitución, deben identificar claramente el beneficiario,
no pueden ser constituidas en forma global y durante su ejecución
no puede hacerse uso de la capacidad de contratación y de
ordenar el gasto. Las cuentas por pagar no son apropiaciones
presupuestales.
Las cuentas por pagar también pueden constituirse con los

anticipos pactados en los contratos. Esta excepción proviene de la
autorización de la Ley 80 de 1993 según la cual en los contratos se
pueden pactar anticipos y pagos anticipados hasta por un 50% del
valor del contrato.
10.26. Anticipos y pagos anticipados. Propiedad de los rendimientos

obtenidos
En materia presupuestal los anticipos y pagos anticipados no
solamente significan una excepción en la constitución del rezago
presupuestal, sino que los recursos recibidos por un tercero bajo
este concepto se deben utilizar siguiendo lo dispuesto en el
segundo inciso del artículo 101 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, según el cual los rendimientos obtenidos por los
órganos públicos y privados con recursos de la Nación pertenecen
a esta con la única excepción de los que obtengan los órganos de
previsión social. Dice así el artículo 101:
ARTÍCULO 101. (…)
1806
1807
Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema

de Cuenta Única Nacional, así como los de los órganos públicos o
privados con los recursos de la Nación con excepción de los que
obtengan los órganos de previsión social.
La pertenencia de los anticipos y de los pagos anticipados y de sus

rendimientos a la entidad estatal se fundamenta en el principio
según el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal y en que la
entrega de los recursos se efectúa sin que el Estado reciba a
cambio ninguna contraprestación por parte del contratista, es decir,
le siguen perteneciendo al Estado. Si el capital le pertenece al
Estado, de la misma forma le pertenecen al Estado los
rendimientos que dicho capital genere.
Por estos motivos los recursos deben ser destinados únicamente

para el cumplimiento del contrato y mientras esto sucede los
rendimientos pertenecen al tesoro público.
Considerar que los rendimientos de los anticipos y pagos

anticipados le pertenecen a quien los recibe conllevaría a efectuar
una ejecución del contrato en un monto superior al establecido en
el registro presupuestal y, en consecuencia, a la realización de un
gasto sin presupuesto.
Es importante tener en cuenta que las entidades no pueden pactar

la entrega de anticipos o pagos anticipados si no cuentan con el
respectivo Programa Anual de Caja. Esta disposición está
consagrada en el artículo 33 del Decreto Reglamentario 568 de
1996 que dice:
1807
1808
Artículo 33. Los desembolsos de los contratos celebrados por los

órganos que forman parte del presupuesto General de la Nación
deberán pactarse hasta la cuantía de los montos aprobados en el
Programa Anual mensualizado de Caja –PAC-.
10.26.1. Excepciones a la propiedad de los rendimientos

financieros
Como se indicó, los rendimientos financieros obtenidos con los
recursos de la Nación por los órganos de previsión social les
pertenecen y se constituyen en una excepción consagrada en el
mismo artículo 101 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Existe otra excepción al principio según el cual lo accesorio sigue

la suerte de lo principal y es el relacionado con los rendimientos
financieros obtenidos con los depósitos judiciales que en virtud de
la ley no le pertenecen al depositante sino al Estado con destino a
la rama judicial y a la construcción, mejoras, adecuación y
consecución de los centros carcelarios del país.
La Corte Constitucional consideró ajustada a la Constitución dicha

ley considerando que los depósitos judiciales no tienen como fin el
ánimo de lucro, sino el cumplimiento de una obligación legal, la
propiedad tiene una función social y la justicia es una función
pública. El derecho que le asiste al depositante se limita a la
decisión que adopte la autoridad competente. Dice así la parte
pertinente de la Sentencia C-713 de 2008:
“3.- Para la comprensión de esta norma es necesario tener en

cuenta el artículo 1º del Decreto 1065 de 1999, que dispuso la
disolución y liquidación de la Caja Agraria. Así mismo, en
1808
1809
concordancia con ello, el artículo 1º del Decreto 2419 de 1999

señaló que las funciones de recibo, depósito y administración de
los dineros que por mandato legal se depositaban en la Caja de
Crédito Agrario, Industrial y Minero, serían asumidas por el Banco
Agrario de Colombia S.A. que sustituyó a la Caja en los derechos
y obligaciones inherentes a dichas funciones.
4.- Hecha esta aclaración, observa la Sala que la norma analizada

es compatible con el ordenamiento Superior, por cuanto pretende
asegurar que los depósitos judiciales generen la mayor
rentabilidad posible, así como un recaudo eficiente, condiciones
de seguridad y los demás beneficios colaterales que las
correspondientes operaciones bancarias puedan generar a la
Rama Judicial, todo lo cual debe redundar, en últimas en la
eficiencia en la administración de justicia.
La obligación del Banco Agrario de Colombia de pagar una tasa

que en ningún caso podrá ser inferior “al promedio de las cinco
mejores tasas de intereses en cuenta de ahorros que se ofrezcan
en el mercado”, quedó incluida en la aludida norma como
condición determinante de la asignación a esa entidad para el
manejo de los dineros que deban consignarse a órdenes de los
diferentes despachos de la Rama Judicial, así como de los dineros
provenientes de multas, cauciones y pagos que decreten las
autoridades judiciales.
De esta manera, la continuidad del Banco Agrario de Colombia

como depositario exclusivo de tales valores, queda condicionada
al cabal cumplimiento de los objetivos y condiciones
expresamente señalados en la ley. En caso de incumplimiento, el
1809
1810
Consejo Superior de la Judicatura deberá proceder al

correspondiente concurso de méritos entre las diferentes
entidades financieras legalmente habilitadas para el ejercicio de
esas actividades, para la escogencia de la institución que haya de
manejar dichos recursos en la forma establecida en la norma
estudiada.
Del mismo modo, es claro que si por alguna circunstancia llega a

desaparecer el Banco Agrario de Colombia o cambia su
naturaleza de modo que no pueda cumplirse con lo dispuesto en
la norma bajo examen, esto no significa que no se pueda contratar
con otra entidad del sector financiero para asegurar la
consignación y rentabilidad de los depósitos judiciales.
5.- En cuanto al parágrafo del artículo, que autoriza al juez para

que ejecute la multa o caución mediante trámite incidental dentro
del mismo proceso, la Corte tampoco observa vicio alguno de
constitucionalidad, pues lo que se pretende es dinamizar la toma
de este tipo de decisiones sin afectar los derechos de
contradicción y defensa de los sujetos involucrados.”
Con tales precisiones, el artículo 20 del proyecto será declarado

exequible.
“9. (…)
1810
1811
“Sin embargo, los depósitos judiciales de que tratan las normas

demandadas no tienen para los depositantes dicha finalidad de
lucro, sino la de cumplir una obligación legal para el desarrollo y
culminación de los procesos judiciales, con el propósito de resolver
los conflictos jurídicos de la vida social y asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo, como valores
fundamentales y fines esenciales del Estado, por causa del interés
general, de conformidad con lo previsto en el preámbulo y en los
Arts. 1º y 2º de la Constitución Política. Ello explica que los
depositantes en este caso no celebren contrato con el
establecimiento bancario, pues es el Estado quien lo celebra con
antelación, para efectos del cumplimiento de dicha obligación por
parte de aquellos. “
“Por esta razón, los depositantes en los depósitos judiciales no

adquieren derecho alguno a los rendimientos financieros de las
sumas depositadas, el cual, por el contrario, adquieren al realizar
las operaciones ordinarias de la actividad financiera mediante la
celebración de los contratos bancarios. Por consiguiente, con
fundamento en la garantía de la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, consagrada en
el Art. 58 superior, sólo tienen el derecho a la entrega, a ellos
mismos o a otros sujetos del proceso, de la cuantía depositada,
según la decisión que en su oportunidad adopte el funcionario
judicial competente de conformidad con las normas legales
aplicables.”
“Lo anterior no impide que el Estado obtenga con base en esos

depósitos los rendimientos que ordinariamente se obtienen en las
actividades financieras, ni que el legislador disponga en los Arts. 6º
y 10 demandados que dichos rendimientos se destinan en un
1811
1812
setenta por ciento (70%) para financiar los planes, programas y

proyectos de inversión y de capacitación que se establezcan en el
Plan Nacional de Desarrollo para la rama judicial y en un treinta por
ciento (30%) para los planes, programas y proyectos de
rehabilitación y de construcción, mejoras, adecuación y
consecución de los centros carcelarios y penitenciarios,
prioritariamente en los departamentos donde los mismos se
capten, ya que todo ello, con un criterio visiblemente razonable,
guarda una relación directa con la organización y el funcionamiento
de la administración de justicia, en cuyo marco se han realizado los
mencionados depósitos, y con los fundamentos y fines
constitucionales de la misma, antes indicados.”
“En este orden de ideas, no es válido afirmar que las normas

acusadas vulneran el derecho de propiedad privada de los
depositantes, ni, tampoco, la prohibición de la pena de
confiscación, por no existir privación de aquel por parte del Estado.
Por las mismas razones, no es admisible tampoco la aseveración
de que aquellas generan un enriquecimiento injustificado del
Estado y un empobrecimiento correlativo de los depositantes.”
“A este respecto cabe señalar que aunque la Constitución

garantiza la propiedad privada, como se señaló en estas
consideraciones, no garantiza el máximo beneficio de ella, por no
ser un derecho absoluto y ser, por el contrario, una función social
que implica obligaciones y limitaciones, las cuales puede imponer
el Estado en desarrollo de la dirección general de la economía y de
su potestad de intervención por mandato de la ley, conforme a lo
previsto en los Arts. 58 y 334 superiores. Por ello, el legislador
puede destinar los frutos de la propiedad privada al cumplimiento
1812
1813
de fines legítimos, como lo es la prestación del servicio de

administración de justicia.”
“En este tema debe tenerse en cuenta que en virtud de lo

establecido en el Art. 228 de la Constitución Política, la
administración de justicia es función pública, llamada a permitir el
logro de un orden político, económico y social justo, como uno de
los valores fundamentales del Estado colombiano y uno de sus
fines esenciales, de acuerdo con lo contemplado en el preámbulo y
en el Art. 2º del Estatuto Superior.”
Otra excepción parece desprenderse del concepto a FONADE por

parte de la Dirección General de Presupuesto del 4 de abril de
2007, por el alcance que se le quiere dar a los pagos anticipados
de los contratos y que como su mismo nombre lo indica el Estado
no ha recibido nada a cambio por los recursos y en consecuencia
es impropio afirmar que los recursos y sus rendimientos le
pertenecen al tercero que los reciba. Dice así la parte pertinente
del concepto:
(…)
“Si se trata de recursos entregados a título de pago por los

servicios o bienes recibidos, o excepcionalmente como pago
anticipado en los términos de la Directiva Presidencial No 4 de
2003, los rendimientos financieros serán de propiedad de FONADE
dada su condición de proveedor de servicios y/o bienes de los
órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación.
Por el contrario, si se trata de rendimientos generados por

anticipos, dada su naturaleza reconocida por la jurisprudencia y la
doctrina y, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 7° del
1813
1814
Decreto 2170 de 2002, pertenecen al Tesoro Nacional y deberán

ser entregados de acuerdo a la ley.
Los dineros entregados a FONADE como contraprestación por sus

servicios, una vez ingresen al patrimonio de dicha empresa
industrial y comercial del estado de carácter financiero, no se
sujetarán a la normativa propia de los recursos que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación, sino a las normas regulatorias
propias de tal tipo de empresas”.
(…)
CONSEJO DE ESTADO
Bogotá, D.C. treinta (30) de abril de 2008
Consejero Ponente. Enrique José Arboleda Perdomo
Radicación: 1881
Número único: 11001- 03-06-000-2008-00013-00
Referencia: Propiedad de los rendimientos financieros en contratos

de gerencia integral de proyectos de Fonade. Interpretación de los
contratos o convenios interadministrativos.
Para responder la Sala CONSIDERA:
1. El criterio de la Sala sobre la propiedad de los rendimientos

financieros producidos por dineros públicos.
Esta Sala ha procurado trazar algunas interpretaciones de los

artículos que en el Estatuto Orgánico del Presupuesto en sus
reglamentos hacen referencia a los rendimientos financieros
1814
1815
originados en recursos de propiedad de la Nación y en recursos

propios de otras entidades públicas, que en lo que hace referencia
con la consulta que se responde, se pueden sintetizar en esta
forma:
i. Por “rendimientos financieros” deben entenderse los frutos

civiles de los recursos ( entendidos como un capital que
produce intereses).
ii. Los rendimientos financieros pertenecen al dueño del
capital, de manera que si éste es de la Nación, al
producirse tales rendimientos acrecen al Tesoro
Nacional, y si es de un establecimiento público, al de
éste.
iii. En los contratos celebrados por una entidad pública como
contratante, en los que se entreguen dineros a título de
pago del precio de un contrato, y a cambio se reciba un
bien o servicio, como este último es el propietario del
monto del pago recibido, por lo mismo lo es de los
rendimientos financieros o intereses que produzca la
inversión del precio recibido. En estos contratos, si hay
un “precio anticipado” , una vez pagado pertenece al
contratista y por lo mismo sus rendimientos (salvo pacto
en contrario), pero si hay un “anticipo”, dado que se
entiende como una forma de financiamiento, los
rendimientos financieros pertenecen al contratante. El
anticipo pasará a ser parte del precio, en la medida en
que se amortice siguiendo las cláusulas del contrato.
iv. Por el contrario, si una entidad pública como contratante
entrega dineros en administración, verbi gratia para ser
invertidos, éstos no ingresan al patrimonio del
1815
1816
contratista, y por lo mismo los rendimientos que lo

acrecen son de la entidad contratante que es la
propietaria del capital. En este caso, el precio del
contrato lo constituyen las comisiones, primas de
resultado, una suma fija o cualquier otra forma de
retribución que se pacte.
A partir de las anteriores conclusiones procede la Sala a dar

respuesta a la pregunta formulada. (…)
Advierte la Sala que la aplicación que ha hecho de las

disposiciones contenidas en el Código Civil obedece a que el
contrato llamado de gerencia integral de proyectos, es un
contrato atípico, puessi bien el artículo 32 de la Ley 80 de 1993
enlista como uno de los objetos posibles del contrato de
consultoría, el de la “gerencia de obra o de proyectos, dirección,
programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos
y proyectos”, la prestación a cargo del consultor está constituida
fundamentalmente por servicios inmateriales, mientras que,
teniendo en cuenta la descripción que se ha hecho de él y los
documentos revisados, en el contrato de gerencia integral
Fonade “asume, bajo su cuenta y riesgo, la ejecución de un
proyecto o parte de él”. Entonces, su atipicidad impone que sea
examinado a la luz de las reglas de interpretación señaladas.
Con base en las premisas anteriores, la Sala RESPONDE:
“¿Los rendimientos financieros generados por las inversiones

que realice Fonade con recursos correspondientes al pago que
efectúen sus contratantes en cumplimiento de convenios
1816
1817
interadministrativos de Gerencia integral de Proyectos, son de

su propiedad o de la entidad pública que lo contrató?”
En la medida en que la obligación adquirida por Fonade en un

convenio de Gerencia Integral de Proyecto se la de entregar
plenamente ejecutado un proyecto, y por lo mismo responda de
su ejecución por su cuenta y riesgo, los rendimientos
financieros producidos por los dineros recibidos en calidad de
pago, salvo los del anticipo, son de su propiedad.
10.27. De los pagos

El proceso de ejecución presupuestal culmina con el pago cuando
este desarrolla el objeto mismo del gasto. El pago puede realizarse
durante la vigencia con cargo a las apropiaciones vigentes o con
cargo a las reservas presupuestales o a las cuentas por pagar.
Debe tenerse en cuenta que la ordenación del gasto involucra la
facultad de ordenación del pago, la cual puede estar en cabeza de
un funcionario diferente al que compromete el presupuesto siempre
que se cumpla con los preceptos de delegación establecidos en el
artículo 110 del Estatuto Orgánico.
Los pagos de los compromisos adquiridos a través de los

convenios realizados con los organismos internacionales pueden
someterse a las condiciones establecidas por ellos, pero deben
estar precedidos de la ordenación del pago emitida por el
funcionario del órgano estatal competente, en los términos
descritos anteriormente.
1817
1818
10.28. La ejecución presupuestal y el artículo 355 de la Constitución

Durante la ejecución presupuestal también se podría configurar la
desviación de poder por la asignación indebida de los aportes
regionales. Por esta razón las autoridades obrarán dentro de los
principios de moralidad, imparcialidad y publicidad dando a conocer
mediante acto motivado cuáles fueron los criterios objetivos de
escogencia de un determinado proyecto. Sobre el particular precisó
la Corte Constitucional en la Sentencia C-1168 de 2001:
“32- Igualmente, es claro que la doctrina desarrollada en la presente

sentencia no sólo se aplica para la aprobación de las partidas sino
que también se proyecta durante la ejecución misma del
presupuesto. Esto significa que también pueden ser atacadas por
desviación de poder las actuaciones de las autoridades competentes
que definan concretamente cuáles son las inversiones que serán
realizadas con base en esas partidas. Y para que ese control sea
eficaz, la Corte considera que, en virtud de los principios de
moralidad, imparcialidad y publicidad de la actuación administrativa
(CP art. 209), es deber de esas autoridades explicar, por medio de
un acto administrativo motivado y sujeto a control ante la jurisdicción
administrativa, por qué es escogido un determinado proyecto de
inversión y no otro, a fin de que esas definiciones se realicen con
criterios objetivos y sin ninguna forma de favoritismo político912. Y
esa motivación supone que la autoridad encargada de aprobar un
proyecto específico indique claramente, entre otras cosas, cuáles
fueron las personas o entidades que solicitaron los dineros, cuáles
912 Sobre la necesidad de motivar los actos administrativos, para asegurar un control
judicial efectivo, ver, entre otras, las sentencias C-192 de 1997, SU-250 de 1998, C-734
de 2000 y C-442 de 2001.
1818
1819
fueron los criterios de distribución regional que fueron utilizados y

cuáles fueron las razones objetivas que llevaron a preferir un
determinado proyecto frente a otro.“
10.29. Criterios para la asignación de aportes regionales

Los requisitos que deben tener en cuenta las autoridades en la
distribución de los aportes son:
• Se deben motivar los actos administrativos de selección

indicando las razones y criterios de escogencia, especialmente
cuando existen diferentes interesados en un mismo asunto de
interés regional.
• No pueden existir cupos individuales de los parlamentarios.
• La distribución debe ser equitativa entre las entidades

territoriales.
• La ejecución debe hacerse conforme a las normas orgánicas

del presupuesto que establecen que los proyectos pueden ser
presentados por cualquier ciudadano.
• Los aportes regionales deben haber sido decretados por leyes

anteriores a la ley de presupuesto o haber sido registrados
antes de su aprobación presupuestal en el Banco de proyectos
como ya fue explicado anteriormente.
• Los proyectos deben ser evaluados por una entidad del orden
nacional y debe existir un registro público para conocimiento de
la ciudadanía.
SENTENCIA C-1168-01
1819
1820
“33- (…) Por esa razón, es necesario que esta Corte condicione la
constitucionalidad de esas apropiaciones, en los siguientes términos:”
“De un lado, en virtud de los principios de moralidad, imparcialidad y

publicidad de la actuación administrativa (CP art. 209), es deber de
las autoridades encargadas de aprobar los proyectos concretos de
inversión explicar y motivar por qué es escogido un determinado
proyecto de inversión y no otro, a fin de que esas definiciones se
realicen con criterios objetivos y sin ninguna forma de favoritismo
político. En particular, en caso de que existan sobre un mismo asunto
de interés regional varios proyectos registrados, para decidir a cuál se
atiende con los recursos públicos provenientes de tales partidas, se
hará una evaluación objetiva y se escogerá, en forma motivada, aquel
que conforme a esa evaluación deba tener prelación, según se
explicó en el fundamento 32 de esta sentencia.”
“De otro lado, en virtud del principio de legalidad del gasto, esas
partidas son apropiaciones para la inversión y el desarrollo regional,
y en ningún momento constituyen cupos de los congresistas, de los
cuáles ellos pueden disponer libremente o condicionar su
orientación, ya que esos cupos individuales están terminantemente
prohibidos por la Constitución, según lo señalado en el fundamento
20 de esta sentencia.
En tercer término, en virtud del principio de igualdad y del deber del

Estado de promover el desarrollo armónico de las regiones (CP arts
13 y 334), los programas y proyectos financiados con esas partidas
deben ser distribuidos en forma equitativa entre las entidades
territoriales, con base en criterios que tengan relevancia
1820
1821
constitucional, conforme a lo explicado en el fundamento 23 de esta

sentencia.”
“En cuarto término, es claro que la ejecución de esas partidas debe

ajustarse a las normas orgánicas que rigen el proceso presupuestal.
Por ello, en desarrollo del principio de democracia participativa, y de
conformidad con el artículo 68 del decreto 111 de 1996, los proyectos
a ser financiados con esas partidas podrán ser presentados por la
“iniciativa directa de cualquier ciudadano”. Por consiguiente, también
quienes aspiren a ser miembros de cuerpos representativos podrán
presentar proyectos, que deberán ser debidamente estudiados y
considerados.”
“En quinto término, en desarrollo del principio de legalidad del gasto y

de las normas orgánicas presupuestales, los proyectos y programas
con cargo a tales partidas deben haber sido decretados previamente
por la ley con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto,
para esta (sic) caso, la Ley 628 de 2000. Y en caso de que esos
proyectos y programas pretendan dar cumplimiento al plan de
desarrollo, y no hayan sido decretadas en ley previa, dichos proyectos
y programas deberán estar registrados en el Banco de Proyectos en
forma previa a la apropiación de las partidas respectivas en la ley del
presupuesto, según lo establecido en el artículo 68 del decreto 111 de
1996, como se explicó en el fundamento 25 de esta sentencia.”
“Finalmente, los proyectos que aspiran a ser financiados con esas

partidas deben formularse y ser evaluados por una entidad del orden
nacional que sea responsable del proyecto, con sujeción a la
metodología general o específica que avale el Banco Nacional de
Programas y Proyectos (BPIN), y debe existir un registro público de
todos los proyectos para conocimiento general de la ciudadanía.”
1821
1822
10.30. De las modificaciones al presupuesto

Antes de evaluar cómo se modifica el presupuesto, es necesario
recordar cómo se aprueba. Las competencias presupuestales se
distribuyen entre la programación y la ejecución, de tal forma que
las autoridades interactúan en una y otra función, existiendo unas
expresas atribuciones en cada una de estas etapas.
La función de programación se consolida en la aprobación del

presupuesto por parte del Congreso de la República, las
asambleas departamentales y los concejos municipales, no siendo
posible que el ejecutor invada dichas órbitas. Las modificaciones al
presupuesto se basan en el principio según el cual las cosas se
deshacen como se hacen. Ello quiere decir que las aprobaciones
del cuerpo colegiado no pueden ser alteradas en ningún caso por
el ejecutor.
10.31. Modificaciones y sustituciones del presupuesto de ingresos. Los

recursos y sus correspondientes códigos de identificación que aparecen
con los clasificadores en el decreto de liquidación
Conforme lo establece el artículo 53 del Estatuto Orgánico, el
presupuesto de ingresos es aprobado a nivel de los ingresos
corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando
sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto,
de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los
ingresos de los establecimientos públicos. Igualmente establece el
citado artículo que el Gobierno debe presentar en un anexo el
detalle de su composición.
1822
1823
Artículo 53.
El presupuesto de Rentas se presentará al Congreso para su

aprobación en los términos del artículo 3 de esta ley. (corresponde
al art. 11 del presente Estatuto). El Gobierno presentará un anexo,
junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composición.
Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el respectivo
reglamento. (…)
Dos elementos se destacan en el artículo 53, el primero de ellos es

que el presupuesto de ingresos se aprueba en forma global y el
segundo es que el anexo hace parte del proyecto de ley que se
presenta al Congreso y no del decreto de liquidación del
presupuesto, con lo cual el ejecutivo está imposibilitado para
modificarlo.
Frente a la posibilidad de modificar el anexo de ingresos el

Gobierno consideró, mediante Decreto 3245 del 16 de septiembre
de 2005, que es posible su modificación. Dice así el decreto:
Artículo 1º. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, tomando en

cuenta el comportamiento de las rentas y previo concepto del
CONFIS, podrá ajustar mediante resolución el valor de las rentas
constitutivas de los recursos de capital sin exceder el monto de
éstos aprobado en la ley anual de presupuesto para la respectiva
vigencia fiscal.
Es de precisar que la Ley Orgánica del Presupuesto no contempla

la posibilidad de modificar el anexo de ingresos que se presenta
1823
1824
junto con el mensaje presidencial. También debe decirse que estas

facultades conllevan una amplia potestad del Gobierno sobre los
recursos de capital, lo cual implica que se puede cambiar la
composición del crédito interno, del crédito externo, del monto de la
venta de activos, de los excedentes de las entidades
descentralizadas y de otros de capital. Estas modificaciones llevan
implícitas, por su magnitud, importantes decisiones de carácter
fiscal.
De otro lado no es posible hacer la sustitución de los ingresos por

cuanto la Corte Constitucional declaró inexequible dicha facultad
en la Sentencia C-23 de 1996, teniendo como argumento básico
que corresponde a una potestad exclusiva del Congreso. Dice así
la Sentencia:
“Artículo 58 de la ley 179 de 1994-. Se demanda en este artículo la

facultad que se confiere al Gobierno de sustituir los ingresos, vale
decir, las fuentes de financiación de los ingresos presupuestales,
"de acuerdo con el respectivo reglamento."
“Aceptando, de conformidad con la Constitución, que la facultad de

aprobar el Presupuesto y de modificarlo corresponde al Congreso,
y que sólo excepcionalmente, como se ha dicho, durante el Estado
de Conmoción Interior, puede el Gobierno modificar el
Presupuesto, hay que concluir que la facultad que este inciso
confiere al Gobierno, es contraria a la Constitución. En efecto.”
“Si el presupuesto, según la Constitución y la ley, "contendrá la

estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones
parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los
establecimientos públicos" (literal A del artículo 7o. de la ley 38 de
1824
1825
1989 modificado por el artículo 3o. de la ley 179 de 1994), cuando

se sustituyen los ingresos se está modificando el presupuesto,
función reservada al Congreso.”
“En la sentencia C-337/93, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, al

decidir sobre la exequibilidad de la ley 21 de 1992, sobre el
presupuesto para el año de 1993, dijo la Corte:”
" Sustituir las fuentes de financiación -tal como lo prevé

el artículo 65 acusado- necesariamente, en el caso que
ocupa a esta Corte, implica la modificación del
presupuesto, por dos razones: primera, porque el acto
presupuestal opera sobre unas fuentes de financiación
previstas, con las cuales se cuenta como fundamento
del cálculo o computo anticipado, que es el presupuesto.
Y en segundo lugar, porque el acto de sustituir el
fundamento genera la modificación de lo que se deriva
de él". (Gaceta de la Corte Constitucional, de agosto de
1993, tomo 8, pág. 102).”
“En conclusión: como la facultad de aprobar y modificar el

presupuesto, corresponde al Congreso, y el Gobierno sólo puede
ejercerla excepcionalmente, en el Estado de Conmoción Interior,
según el literal LL del artículo 38 de la ley estatutaria de los
estados de excepción en Colombia, se declarará inexequible la
siguiente frase del inciso primero del artículo 58 de la 179 de 1994:
"Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el respectivo
reglamento". Y se declarará EXEQUIBLE todo el resto del artículo,
que no es contrario a la Constitución.” (…)
1825
1826
La sustitución de ingresos no puede confundirse con la capacidad

que tiene el ejecutivo de identificar y corregir la fuente de
financiación del gasto en el anexo del decreto de liquidación, cuyo
carácter es estrictamente informativo, ya que con dicha facultad no
puede alterarse lo aprobado por el Congreso ni modificarse el
contenido del anexo que detalla los ingresos presentado en el
trámite del presupuesto ante el Congreso.
Dicha facultad está prevista en el artículo 18 del Decreto 568 de

1996, cuyo inciso segundo establece:
Artículo 18 (…)
Los recursos y sus correspondientes códigos de identificación que

aparecen con los clasificadores en el decreto de liquidación y sus
anexos son de carácter estrictamente informativo, por lo tanto la
Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá corregirlos, siempre que no se
afecte el presupuesto de ingresos.
10.32. Modificaciones al presupuesto de gastos aprobado por el cuerpo

colegiado
No existen facultades para que las entidades territoriales puedan
modificar su presupuesto en estados de excepción.
Las modificaciones al presupuesto están sometidas al principio

según el cual las cosas se deshacen como se hacen. Ello quiere
decir que la composición del gasto aprobado por el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos municipales sólo puede
ser modificada por dichos cuerpos colegiados.
1826
1827
El presupuesto de gastos debe ser aprobado por el respectivo

cuerpo colegiado a nivel de secciones distinguiendo entre gastos
de funcionamiento, servicio de la deuda pública y programas y
subprogramas de inversión.
En el caso de las entidades territoriales, su aprobación debe ser

hasta el nivel de gastos de inversión, que es la clasificación
contemplada en la Ley Orgánica del Presupuesto, salvo que
dispongan en los respectivos reglamentos que la presentación sea
hasta el nivel de programas y subprogramas de inversión.
La Corte Constitucional ha sido muy prolífica en esta materia y en

múltiples sentencias reafirma las competencias del legislativo
sobre la materia, salvo cuando se está frente a los estados de
excepción consagrados en la Constitución Política. Algunas de las
sentencias y conceptos del Consejo de Estado son:
CONSEJO DE ESTADO
Consejero Ponente: William Zambrano Cetina
Radicación No. 1.889 11001-03-06-000-2008-0022-00
Referencia: Actividad contractual de los municipios. Autorizaciones

de los Concejos a los Alcaldes. Modificaciones al presupuesto
anual. Formas y mecanismos de relación entre el Concejo y el
Alcalde Municipal
(…)
2.3 Sobre las modificaciones al presupuesto anual:
1827
1828
Por disposición constitucional, la programación, aprobación,

modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios,
como entidades territoriales que son, se regulan por la misma
Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas
orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la
atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior,
aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones”
establecidos en el Título XII de la Carta.913
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto

nacional 111 de 1996914, determina las reglas para las
“modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del
mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a
los cuales pueden darse las siguientes situaciones:
a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones

presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos
del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se
aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos
aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los
recursos de crédito autorizados; o por razones de
913 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º. “El Presupuesto Nacional y
los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje
económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales
han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son
parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo
presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o
de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a
todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.” (Sentencia C-315 de 1997)
914 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI. De la ejecución
del presupuesto.
1828
1829
coherencia macroeconómica. El Gobierno Nacional, por

decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala
las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La
competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la
jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o
aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido
estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y
proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a
control judicial.915
b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para

aumentar el monto de las apropiaciones o complementar
las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La
jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que
corresponden al aumento de una determinada apropiación,
y los créditos extraordinarios, cuando se crea una
partida.916 En ambos casos la competencia es del
Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se
están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó.
El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las
915 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas,
Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P.
Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la
ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
916 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas,
Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18
(parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp. D-1320, M. P.
Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o.
del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio
Morón Díaz.
1829
1830
adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos

ocasionados por la declaratoria de estados de excepción.
c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar

una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin
alterar el monto total de los presupuestos de
funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada
sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del
decreto de liquidación del presupuesto, se denominan
“traslados presupuestales internos”.917 Competen al jefe
del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser
refrendada por la Dirección General del Presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y
concepto previo favorable del Departamento de Planeación
Nacional si se trata del presupuesto de inversión.
Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto

Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde
podría realizar traslados presupuestales sin autorización del
917 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989,
179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada
sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de
la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante
resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos
públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se
harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos
administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-. Sí se trata de gastos de
inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de
Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre
modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito
externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los
respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará
copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los
ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios.
1830
1831
concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no

modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes
mencionadas918. En ese sentido, la capacidad para contratar que
se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad
de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas
presupuestales aplicables en cada caso particular.
Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad

normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a
situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal
podrá asumir competencia para modificar el presupuesto
municipal.919
918 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “ARTÍCULO 110. Los
órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la
capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan
parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva
sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución
Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá
delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas
teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección
correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba
indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes;
igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias,
unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las
contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier
nivel que tengan personería jurídica.
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la
Nación.”
919 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02; Consejo de
Estado, Sala de o Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre
6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074,
C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C.
P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431),
C. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
1831
1832
“Cuarta. La modificación del presupuesto, en cumplimiento del

principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en
tiempos de paz, y al extraordinario en los casos en que se declaren
estados de excepción.”
“La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el

Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad
de que el Gobierno Nacional introduzca directamente
modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de
créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para
atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de
excepción. Sobre tal previsión la Corte Constitucional se pronunció
en el siguiente sentido:”
“Si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica de

Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus
diferentes fases (programación, aprobación, modificación y
ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial
de la adición presupuestal por el gobierno para cubrir gastos
ocasionados durante el Estado de conmoción interior y con
ocasión de él.” (Corte Constitucional, Sentencia C-416 de
1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)”
“Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior,
el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto,
introdujo una excepción al principio rector que señala que la
1832
1833
modificación del mismo es competencia del Congreso, tal

excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la
norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de
manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley
orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación
del presupuesto.”
“El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto,

establece que en esos casos la fuente del gasto público será el
decreto que declare el estado de excepción, es decir el
correspondiente decreto legislativo, cuya legitimidad para modificar
el presupuesto general de la Nación ha reconocido esta
Corporación de manera reiterada:”
“La declaratoria del Estado de conmoción interior, dota al

Presidente de facultades especiales, diseñadas de tal forma
que le permitan atender eficientemente los retos que plantea
una situación de tal naturaleza. A pesar de la aguda
transformación que sufrió la antigua institución del estado de
sitio en la Asamblea Nacional Constituyente y de sus mayores
limitaciones, la nueva Carta dota al ejecutivo de la facultad
necesaria para estimar las necesidades que surgen con
ocasión de un estado excepcional, dadas las características
del mismo, así como de las suficientes herramientas para
resolverlas, y exige la observancia de criterios de
razonabilidad, conexidad, necesariedad y proporcionalidad en
la adopción de las medidas destinadas a conjurar la crisis.”
Eduardo Cifuentes Muñoz).”
1833
1834
“Una de esas herramientas, es la facultad que para modificar el

presupuesto general de la Nación, en casos de declaratoria de
estados de excepción, le atribuyó el legislador al gobierno nacional,
a través del Estatuto orgánico de presupuesto, norma que expidió
en desarrollo del mandato superior contenido en el artículo 352
superior, sobre la cual esta misma Corporación, en varias de sus
sentencias, se ha pronunciado en el siguiente sentido:”
(…) “el Presidente de la República, en ejercicio de las

facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución,
puede efectuar modificaciones en el presupuesto general de
la Nación, siempre que ellas sean requeridas para financiar
las erogaciones destinadas a conjurar la alteración del orden
público y se utilicen para tal fin. (Corte Constitucional,
Sentencia C-416 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).”
“Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación

solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los
casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215
C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno
nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de
Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de
normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el
Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden
económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado e
(sic) excepción, tiene legítimas facultades para hacerlo:”
1834
1835
“Nada obsta, a la luz de los preceptos constitucionales, para

que en tiempos de perturbación del orden económico y social,
con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de
ésta, sea el Presidente de la República con la firma de todos
sus ministros, quien revestido de poderes extraordinarios,
modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como
el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el único
objeto de conjurar la crisis. Así se deduce no solamente del
sentido y los fines de una institución como la del estado de
emergencia económica, sino de la interpretación sistemática
de las normas constitucionales que hoy estructuran los
Estados de Excepción en su conjunto en armonía con los
artículos 345 y siguientes, que están concebidos sobre el
supuesto de que la distribución de competencias en materia
presupuestal debe tener desarrollo “en tiempos de paz”, por
cuanto los apremios de una situación tan urgente que ha
hecho necesaria la apelación a facultades extraordinarias (...)
no son compatibles con la aplicación de aquellas previsiones
si de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma
inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de
contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus
efectos.”(Corte Constitucional, Sentencia C-448 de 1992,
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).”(...)
1835
1836
“11. (...) Ahora bien, la Constitución de 1991 quiso fortalecer las

prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal,
con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como
esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades. Así, en
particular, en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los
créditos o traslados adicionales administrativos que preveía la
anterior Constitución, por lo cual se puede concluir que, tal y como
esta Corte ya lo ha establecido, sólo el Congreso -como legislador
ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como legislador
extraordinario durante los estados de excepción- tienen la
posibilidad de modificar el presupuesto.” (…)
“Artículo 21, inciso segundo.- Consagra este inciso una facultad del
Gobierno: la de hacer " los ajustes presupuestales necesarios para
darle cumplimiento" a la distribución de unos recursos originados
en los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos del
orden nacional, de las Empresas Comerciales del Estado y de las
Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas.”
“Hacer los ajustes presupuestales implica modificar el presupuesto.

La Corte Constitucional ha determinado que en los tiempos
normales el Presupuesto sólo puede ser modificado por el
Congreso. Y que sólo excepcionalmente, durante la conmoción
interior, puede el Gobierno modificar el presupuesto. Así lo ratificó,
además, al declarar exequible el literal LL) del artículo 38 de la Ley
Estatutaria por la cual se regulan los estados de excepción en
Colombia, literal según el cual el gobierno, durante el Estado de
1836
1837
Conmoción Interior, tendrá la facultad de adoptar, entre otras, la

siguiente medida:”
"LL.- Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta

al Congreso en un plazo de cinco días para que éste pueda
derogar o modificar disposiciones según su competencia".
“Cómo, se repite, ésta es una facultad excepcional, que sólo tiene

el Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior, resulta
inexequible la competencia que el artículo demandado le confiere
para las épocas de normalidad.”
“Es evidente, además, que los excedentes financieros a que se

refiere el inciso primero del artículo 21, deberán ser incluidos en los
presupuestos siguientes, tarea que compete, en general, al
Congreso de la República, de conformidad con el artículo 150,
numeral 11, de la Constitución.”
“En consecuencia, se declarará inexequible el inciso segundo del

artículo 21 de la ley 179 de 1994 y exequible el inciso primero.” (…)
“La asunción de pérdidas por parte de la Nación. Las

modificaciones al Presupuesto. (…)
1837
1838
Es de competencia del Congreso, con arreglo a la Ley

Orgánica, la modificación del Presupuesto para una cierta
vigencia fiscal.
Desde luego, esa competencia ha sido establecida por la

Constitución Política como regla general aplicable a situaciones
de normalidad o a "tiempos de paz", según las voces de su
artículo 345, pero sería un despropósito entender que la
indicada normatividad deba ser observada con igual rigor y
exactitud cuando el Estado afronta circunstancias graves del
orden público -tal es el caso de las que dan lugar a la
Conmoción Interior- en especial si se tiene en cuenta que la
propia Carta exige como elemento que condiciona el uso de
esa institución la imposibilidad de conjurar sus causas
mediante el uso de atribuciones ordinarias.
Como ya lo señaló esta Corte, "las atribuciones del gobierno en

tales circunstancias deben ser las estrictamente
indispensables pero también las suficientes para sortear la
crisis y restablecer la normalidad; una interpretación que
condujera a la introducción de límites no estipulados en la
Constitución ni derivados de la naturaleza del Estado de
Conmoción Interior haría de éste una institución ineficaz y, por
lo tanto, inoficiosa". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-032 del ocho (8) de febrero de 1993).
Con ese mismo fundamento, la Corte expresó lo siguiente

acerca de la posibilidad constitucional de introducir
modificaciones al Presupuesto en los estados de excepción
cuando estudió la exequibilidad de las medidas adoptadas en
relación con la crisis energética. Dijo entonces la Corporación:
1838
1839
"En condiciones normales, toda modificación a la ley anual de

presupuesto de rentas es también propia de la actividad
legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno, según resulta
de las disposiciones consagradas en los artículos 150, numeral
11, y 154, inciso 2o., de la Carta. En cuanto al presupuesto de
gastos, de conformidad con el artículo 347 constitucional, no es
susceptible de ser incrementado durante el año fiscal por
encima del tope fijado por la ley anual de presupuesto. Sin
embargo, nada obsta, a la luz de los preceptos
constitucionales, para que en tiempos de perturbación del
orden económico y social, con el objeto de hacer frente a las
necesidades propias de ésta, sea el Presidente de la República
con la firma de todos sus ministros, quien, revestido de poderes
extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de
rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el
único objeto de conjurar la crisis.
Así se deduce no solamente del sentido y los fines de una

institución como la del estado de emergencia económica, sino
de la interpretación sistemática de las normas constitucionales
que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto
(artículos 212 a 215) en armonía con los artículos 345 y
siguientes, que están concebidos sobre el supuesto de que la
distribución de competencias en materia presupuestal debe
tener desarrollo "en tiempo de paz", por cuanto los apremios de
una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación
a facultades extraordinarias como las que invoca el decreto
examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible
por esta Corte, no son compatibles con la aplicación de
aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar
1839
1840
recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los

fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión
de sus efectos, como ocurre en el presente caso.
A pesar de la existencia de una profusa jurisprudencia con la cual

la Corte Constitucional ha excluido del ordenamiento jurídico todas
las facultades que, en materia de modificaciones al presupuesto
aprobado por el Congreso le han otorgado al ejecutivo, salvo en los
estados de excepción consagrados en la Constitución, el Consejo
de Estado, al resolver una consulta del ejecutivo, consideró que
existe otra excepción para los recursos provenientes de asistencia
o cooperación internacional no reembolsables según lo establecido
en el artículo 33 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Dispone el artículo 33 y la parte pertinente del concepto lo

siguiente:
Artículo 33. Los recursos de asistencia o cooperación internacional

de carácter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de
rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al
mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno,
previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor.
Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los
convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán
sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas

operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso.
1840
1841
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en

concepto del 1 de diciembre de 1999 radicado con el número 1238,
cuya publicación fue autorizada por el Ministro de Justicia y del
Derecho mediante el oficio 0832 del 16 de diciembre de 1999, dice:
(...) “2.1 Vigencia. En primer término debe señalarse que en vista

del planteamiento formulado en la consulta, la Sala parte de la
vigencia del artículo 33 trascrito, como quiera que este no ha sido
derogado, ni declarado inexequible por la Corte Constitucional.”
(…)
“Dispone el legislador que tales recursos de asistencia deben ser

ejecutados “de conformidad con lo estipulado en los convenios o
acuerdos internacionales que los originen”, estableciendo, como
acontece con los recursos parafiscales en el artículo 29 del mismo
estatuto, una excepción con fuerza de norma orgánica, a la
aplicación de las disposiciones presupuestales ordinarias. Entiende
la Sala que el legislador puede, por conducto de la ley orgánica,
fijar también el régimen presupuestal especial aplicable a dichas
normas, lo cual equivale a afirmar que la Constitución no establece
que todas las incorporaciones deben hacerse por conducto de la
ley, sino que la ley orgánica, podía establecer que la modificación
del presupuesto por incorporación de recursos de asistencia
internacional, que son excepcionales y sujetos a convenios
internacionales, como efectivamente lo estableció, un trámite
también excepcional por decisión del Gobierno.”
“Además, la remisión normativa de la ley orgánica al orden jurídico

internacional lleva implícito el respeto a los compromisos
1841
1842
internacionales del país con miembros de la comunidad

internacional.”
“Los aspectos relacionados con la consulta, hacen referencia en la

mayor parte de los casos, a las actuaciones del Presidente de la
República que mediante contrato o convenio, “por razones de
evidente necesidad nacional”, celebre sin autorización previa del
Congreso, pero si sometidos a su aprobación
posterior.(art.150.14).”
“En consecuencia, para el caso concreto bajo análisis, si el

Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé como función del
Gobierno la incorporación de donaciones de capital mediante
decreto, significa lo anterior que el Congreso no tiene que ordenar
por una ley ordinaria la incorporación de partidas de donación
provenientes de los recursos de asistencia internacional, porque la
primera, prevé este mecanismo de incorporación presupuestal
mediante actuación administrativa del Gobierno.”
“En conclusión, existe un régimen jurídico vigente, según el cual,

los recursos de donaciones provenientes de la asistencia o
cooperación internacional, no reembolsables, se incorporan al
presupuesto nacional como “recursos de capital”, por acto
administrativo del poder ejecutivo, consistente en decreto expedido
por el Gobierno Nacional, según el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (art 3, decreto 111/96); por tanto, no es necesaria la
modificación del presupuesto en esta materia con la expedición de
una ley.” (…)
1842
1843
10.33. Inconstitucionalidad de las autorizaciones para modificar el

presupuesto
Como se demostró en el punto anterior, la Corte Constitucional ha
dejado claro que en tiempo de paz únicamente el Cuerpo
Colegiado puede modificar el presupuesto.
También precisa la Corte Constitucional que no es posible otorgar

facultades para ello. Como quiera que el otorgamiento de
facultades para modificar el presupuesto es de común ocurrencia
en las entidades territoriales es de la mayor relevancia transcribir
la parte pertinente de la Sentencia C-713 de 2008:
“Esta última lectura de la norma resulta coherente con la

función del Congreso en la configuración del presupuesto
de rentas y la ley de apropiaciones de cada anualidad, pues
“es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar
cómo se deben invertir los dineros del erario público”. Así lo
ha reconocido la jurisprudencia constitucional:
“Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio

de legalidad del gasto constituye un importante fundamento
de las democracias constitucionales. Según tal principio, es
el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se
deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica
la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en
materia de gastos, según el cual, las apropiaciones
efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son
autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de
gasto gubernamental. Con base en tales principios, esta
Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el
1843
1844
Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución

corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al
Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario
durante los estados de excepción, por lo cual son
inconstitucionales los créditos adicionales o los
traslados presupuestales administrativos. Es cierto
pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no
puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de
modificar el presupuesto.”
Los traslados presupuestales, implican que “se disminuye el

montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de
aumentar la cantidad de otra partida (crédito) por lo cual
esta Corporación ya había indicado que en estas
operaciones "simplemente se varía la destinación del gasto
entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre
numerales de una misma sección (rubros presupuestales
de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura
de créditos mediante una operación de contracréditos en la
ley de apropiaciones” 920.921
Los traslados presupuestales suponen necesariamente

modificaciones del presupuesto vigente. No pueden
referirse a presupuestos futuros, pues en tal caso lo que
920 Sentencia C-206/93. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte 4.3.4.

921 Sentencia C- 192 de 1997, M.P Alejandro Martínez Caballero.
1844
1845
procede es la asignación al objeto previsto de la partida de

gasto correspondiente. Por lo tanto, cuando el artículo 3° de
proyecto de ley objetado ordena al Gobierno hacer
traslados presupuestales para el cumplimiento de los
propósitos de asociarse al cumplimiento de los diez años de
funcionamiento del Instituto de la Paz de Barrancabermeja,
se está refiriendo a que en el presupuesto que se esté
ejecutando al momento de entrar en vigencia la nueva ley,
se lleven a cabo traslados presupuestales a fin de iniciar la
ejecución del proyecto de desarrollo académico e
institucional de la entidad educativa mencionada, ejecución
que según lo ordena el artículo 4° siguiente, deberá
completarse en un término de cuatro años.
Consecuencia inmediata del principio de legalidad del gasto

público es la disposición contenida en el segundo inciso del
articulo 345 de la Constitución922, que indica que los
traslados presupuestales deben ser ordenados por el
legislador, sin que sea posible que éste resigne dicha
facultad en el Ejecutivo. Sobre el particular la Corte ha
insistido en la necesidad de que dichos traslados sean
aprobados directamente por el legislador. En este sentido
ha expresado lo siguiente:
922 El texto del segundo inciso del artículo 345 de la Constitución Política es el
siguiente: “Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por
el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
presupuesto”.
1845
1846
“Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el

principio de legalidad del gasto constituye un
importante fundamento de las democracias
constitucionales. Según tal principio, es el Congreso
y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se
deben invertir los dineros del erario público, lo cual
explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del
presupuesto en materia de gastos, según el cual,
las apropiaciones efectuadas por el Congreso por
medio de esta ley son autorizaciones legislativas
limitativas de la posibilidad de gasto
gubernamental923. Con base en tales principios,
esta Corporación ha concluido que no puede
ordinariamente el Gobierno modificar el
presupuesto, pues tal atribución corresponde al
Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo,
cuando actúa como legislador extraordinario
durante los estados de excepción924, por lo cual
son inconstitucionales los créditos adicionales o los
traslados presupuestales administrativos. Es cierto
pues, como lo señala uno de los intervinientes, que
no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la
facultad de modificar el presupuesto.”925
923 Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico

No 9 y ss.
924 Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96.
925 Sentencia C-192 de 1997, M.P Alejandro Martínez Caballero. Al respecto pueden
consultarse también las sentencias C-685 de 1996 y C-357 de 1994.
1846
1847
Así pues son inconstitucionales los traslados

presupuestales administrativos, por lo cual no se ajusta a la
Constitución el que el Congreso le ordene al Gobierno llevar
a cabo tal operación.”
“4.2” (...)
“De esta manera, cuando el Congreso, en la norma objetada

autoriza al Ejecutivo para llevar a cabo una modificación del
Presupuesto Nacional de las vigencias 1997 a 1998, modificación
que no puede ser hecha sino por el mismo Congreso en virtud del
principio de legalidad del gasto, desconoce la Constitución e
incurre en un vicio de inexequibilidad.”
10.34. Ajustes al presupuesto establecidos en el artículo 8º de la Ley 819

de 2003
El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 819 de 2003 dispone
que se harán los ajustes presupuestales correspondientes cuando
una licitación o concurso de méritos o cualquier otro proceso de
selección de contratista se perfeccione en la vigencia siguiente.
Dice así el inciso segundo:
Artículo 8º. (…)
En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación,

concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del
contratista con todos los requerimientos legales, incluida la
1847
1848
disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en

la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta
última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes
presupuestales correspondientes.


Congreso.
10.35. Del concepto de créditos adicionales suplementales o

extraordinarios y los traslados presupuestales
El concepto de créditos adicionales suplementales o
extraordinarios corresponde a la terminología utilizada por el
anterior Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 294 de 1973,
1848
1849
y que fue unificada en un término genérico de créditos adicionales

en las disposiciones actualmente vigentes.
Por esta razón las definiciones que realiza la Corte Constitucional,

además de corresponder a normas derogadas, son de difícil
aplicación práctica por la misma forma como se clasifica el
presupuesto. En efecto, el Congreso aprueba el presupuesto por
secciones, gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública
y gastos de inversión por programas y subprogramas. Estos
nombres corresponden a clasificaciones generales en los cuales
es difícil determinar cuándo se trata de un gasto suplemental o
extraordinario.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional ha desarrollado la

teoría según la cual un gasto no previsto en el presupuesto inicial
debe ser aprobado por el Congreso.
Por ello bien vale la pena evaluar qué se entiende por cada uno de
los conceptos. Crédito adicional suplemental es aquel que
complementa lo aprobado inicialmente por el Congreso. Crédito
adicional extraordinario corresponde a gastos no previstos en la
aprobación inicial otorgada por el Congreso.
Por su parte se considera traslado presupuestal la disminución de

las apropiaciones vigentes a fin de financiar otras apropiaciones
que se consideran necesarias.
2.2.2. La modificación al presupuesto de rentas y gastos
De acuerdo con el literal ll) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994,

durante el estado de conmoción interior el Gobierno tendrá la
1849
1850
facultad de modificar el Presupuesto General de la Nación. A su

vez, el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que
corresponde a los artículos 69 de la Ley 38 de 1989 y 36 de la
Ley 179 de 1994, tal como fueron compilados por el Decreto 111
de 1996, dispone que corresponde al propio Gobierno señalar los
términos en los que se efectuarán los créditos adicionales y
traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a
atender gastos ocasionados por los estados de excepción.
Agrega esta disposición que, en tales eventos, la fuente de gasto
público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo.
La jurisprudencia de esta Corporación, de manera reiterada ha

señalado que el Gobierno tiene competencia para modificar el
Presupuesto General de la Nación durante los Estados de
Excepción, “... siempre y cuando la modificación presupuestal
tenga conexidad directa en su forma y contenido con los
supuestos fácticos que dieron origen a su declaración.”926
Ahora bien, en los términos de las normas estatutarias y

orgánicas que se acaban de citar, las modificaciones que se
introduzcan al Presupuesto General de la Nación pueden ser, o
traslados, o créditos adicionales.
Se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de

las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto,
cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o
más partidas. En este evento se presenta, por una parte, un
crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida
de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de
1850
1851
las partidas originales del presupuesto.
Sobre este particular, la Corte, en Sentencia C-206 de 1993,

expresó:
“En el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente

se varía la destinación del gasto entre diferentes
secciones (entidades públicas) o entre numerales de una
misma sección (rubros presupuestales de una misma
entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos
mediante una operación de contracréditos en la ley de
apropiaciones.
Con el empleo de esta figura no se produce un

incremento en la magnitud global del presupuesto, sino
que tan solo se transfieren partidas de unos renglones
debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya
apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos
asumidos.”
Por su parte, los créditos adicionales son “... aquellas

apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con
posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste”
927. Estas adiciones comportan la identificación de nuevas
rentas que, en la misma proporción, se incorporan al
927 Abel Cruz Santos, "El Presupuesto Colombiano", Editorial Temis 1963, pág.,
197.
1851
1852
presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de

bonos o de nuevos impuestos.
Cuando en los estados de excepción se decreta un traslado

presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de una
partidas para disponer de esos recursos para los fines propios de
la respectiva situación excepcional. En tal caso el examen de
constitucionalidad del correspondiente decreto legislativo debe
referirse a la conexidad del traslado con la situación que motivó la
declaratoria del estado de excepción, así como a la necesidad y la
proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el
estudio de la nueva destinación de los recursos, como el análisis
de la manera como se afectan las partidas que se
disminuyen.928 Ello es así porque en el mismo decreto que
dispone el traslado se decide sobre la fuente, en este caso
interna, de los recursos y se fija su destinación, sin que tales
materias hayan sido objeto de una previa determinación por el
legislador excepcional.
En el caso de los créditos adicionales que se producen en

ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en
principio, la fuente de los recursos debe estar previamente
determinada, y si lo fue a través de un decreto legislativo, el
mismo debe haber sido objeto del control automático de
constitucionalidad por la Corte.
928 La Corte en Sentencia C-206 de 1993 analizó el impacto de los traslados

presupuestales decretados en estado de conmoción interior, particularmente frente a la
reducción de rubros de gasto público social, y encontró que los mismos, en ese caso
concreto eran ajustados a la Constitución.
1852
1853
“9.” (...)
"En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos

o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de
determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el
monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos
adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros,
se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación
(créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no
estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En
virtud de los traslados, se disminuye el montante de una
apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de
otra partida (crédito) por lo cual esta Corporación ya había indicado
que en estas operaciones "simplemente se varía la destinación del
gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre
numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una
misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos
mediante una operación de contracréditos en la ley de
apropiaciones. Sentencia C-206/93. MP Antonio Barrera Carbonell.
Consideración de la Corte 4.3.4.”
10.36. Modificaciones al anexo del decreto de liquidación. Modificaciones

internas ordenadas por la ley
El decreto de liquidación tiene como propósito detallar el gasto, en
un anexo, a fin de establecer su objeto y permitirle al ejecutor
encontrar la unidad básica de clasificación.
1853
1854
El decreto de liquidación, al igual que el presupuesto, es

estrictamente adjetivo, de tal forma que a través de su expedición
no pueden alterarse las aprobaciones del cuerpo colegiado.
En este orden de ideas, el presupuesto es aprobado a nivel global

en el Congreso de la República y es detallado mediante decreto
del ejecutivo, según la clasificación establecida en los reglamentos.
Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación no

significan en consecuencia una modificación a la ley, sino al detalle
establecido en el decreto. Este detalle, de acuerdo con los
reglamentos, puede ser modificado por el ejecutor, de acuerdo con
lo que se establezca en la reglamentación. La Corte Constitucional
se ocupó de establecer la naturaleza del decreto de liquidación y
avaló el diseño según el cual el detalle del presupuesto es una
competencia del ejecutor y en consecuencia no se requiere de un
trámite ante los cuerpos colegiados para modificarlo.
(...) “La regulación transcrita se refiere de manera expresa a los

casos en que la modificación implica la adición del presupuesto, lo
que supone apertura de créditos adicionales, a través de los
cuales, ha dicho esta Corporación (...) “se busca aumentar la
cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o
crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto
original (créditos extraordinarios),” (…) función que se repite es
propia y exclusiva del legislador ordinario, o del extraordinario en
1854
1855
los casos en que se declaren estados de excepción (arts. 213 y

215 C.P.):”
“Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que

supone el aumento de las apropiaciones, es decir la apertura
de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a
partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el
ejecutivo la posibilidad de reformar el presupuesto, en épocas
de normalidad. La Corte aceptó la modificación por decreto
legislativo, dictado durante estados de excepción. Pero, se
repite, en tiempos de normalidad la reforma del presupuesto
sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los
créditos adicionales por decreto, en tiempos de normalidad.“
Jorge Arango Mejía).”
“Ahora bien, qué pasa si no se trata de créditos adicionales sino de

traslados presupuestales internos que no afectan el monto global
del presupuesto aprobado por el Congreso?”
“En virtud de los traslados, ha dicho la Corte Constitucional,” (…)

“se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con
el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito), (...) en estas
operaciones simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas), o entre numerales de
una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad),
lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una
operación de contracréditos en la ley de apropiaciones.”
1855
1856
“Si se tiene en cuenta el contenido de las normas del Estatuto

Orgánico de Presupuesto arriba transcritas, que regulan lo atinente
a su modificación, especialmente lo estipulado en el articulo 80 de
dicho estatuto, que establece que el Gobierno Nacional deberá
presentar al Congreso, los proyectos de ley sobre traslados y
créditos adicionales al presupuesto, (...) “cuando sea indispensable
aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente
o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública o inversión”, y el del
artículo 83, que autoriza al gobierno para hacerlos a través de
decretos legislativos en los casos de declaratoria de estados de
excepción, es claro que ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico
de Presupuesto, consagran o viabilizan la posibilidad de que las
“autoridades administrativas” modifiquen ellas, directa y
unilateralmente, los presupuestos de la entidades públicas, ni
efectuando traslados ni autorizando créditos adicionales.”
“Se concluye que en lo referido a traslados presupuestales el

legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 352 de la
Constitución, a través del estatuto orgánico, previó dos escenarios
distintos que determinan la autoridad competente para efectuarlos:”
“En el primero de ellos, esto es cuando con el traslado se afecten

montos asignados entre secciones (entidades públicas), entre tipos
de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), o
entre programas y/o subprogramas, el traslado deberá hacerse
mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al Congreso.”
“En el segundo, esto es cuando se trate de traslados destinados a

atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de
1856
1857
excepción, el competente para efectuarlos será el Gobierno,

mediante decreto, en los términos que éste señale.”
“Por lo anterior, la Corte encuentra que el contenido del parágrafo

primero del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, contraría los
preceptos de los artículo 345 y 352 de la Constitución y desconoce
lo dispuesto en los artículos 79 a 84 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, motivo por el cual lo declarará inexequible.”
“Octava. El parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993 es

exequible, bajo el entendido de que los traslados internos que se
efectúen para atender las necesidades y los gastos propios de la
declaratoria de urgencia manifiesta, sólo pueden afectar el anexo
del decreto de liquidación del presupuesto.”
“En efecto, la situación que describe el parágrafo único del artículo

42 de la ley 80 de 1993, acusado también por el actor, es bien
distinta de la que consagra el parágrafo primero del artículo 41 del
mismo estatuto, pues a través de su contenido, en estricto sentido,
no se permite la modificación del Presupuesto General de la
Nación, dado que de su aplicación no se deriva que se perciban
contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto
inicial, ni que se autoricen erogaciones no previstas en el de
gastos, como tampoco se autoriza transferir crédito alguno a objeto
no previsto, materias esas sí de exclusiva competencia del
legislador, lo que desvirtúa la acusación de que su contenido viola
el artículo 345 superior.”
“Cuando se de aplicación al parágrafo del artículo 42 del estatuto

de contratación de la administración pública, es decir cuando se
recurra a traslados internos en una entidad para atender
necesidades y gastos derivados de la declaratoria de una urgencia
1857
1858
manifiesta, el presupuesto general de la Nación se mantendrá

incólume, pues lo que dicha norma autoriza es simplemente que
algunos de los rubros que conforman el presupuesto de cada
sección, valga decir de cada entidad pública, se vean afectados
por una decisión de carácter administrativo, que determina
aumentar unos rubros y disminuir otros, en situaciones calificadas
y declaradas como de urgencia manifiesta.”
“Ese tipo de traslados internos, que sólo afectan el Anexo del

Decreto de liquidación del presupuesto, el cual como se dijo es el
que contiene el presupuesto de cada entidad (sección), no
modifican o alteran el monto total de sus apropiaciones de
funcionamiento, inversión y servicio de la deuda de la respectiva
entidad, por lo que habilitar a las autoridades administrativas de las
mismas para efectuarlos, tal como lo hizo el legislador a través de
la norma impugnada, en nada contraría el ordenamiento superior.”
“Es más ese tipo de operaciones están autorizadas de manera

general, tal como lo señala expresamente el artículo 34 del Decreto
568 de 1996, reglamentario del Estatuto Orgánico de
Presupuesto:”
“Artículo 34. Las modificaciones al anexo del decreto de

liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal
el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento,
servicio de la deuda o los subprogramas de inversión
aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución
expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los
establecimientos públicos del orden nacional, estas
modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán
1858
1859
por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos

Directivos.”
“Estos actos administrativos requieren para su validez de la

aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
Dirección General de Presupuesto Nacional. Si se trata de
gastos de inversión se requerirá además del concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación.”
“El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar

sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación
financiados con recursos del crédito externo verificará que
dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los
respectivos contratos de empréstito.”
“La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los

actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin
de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean
necesarios.”
“Es decir, que de acuerdo con la regulación orgánica de

presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y sus
normas reglamentarias, cuando se trata de traslados
presupuestales internos, esto es de operaciones a través de las
cuales (...) “simplemente se varía la destinación del gasto entre
numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una
misma entidad), el jefe del organismo o la Junta o consejo directivo
si se trata de un establecimiento público del orden nacional, están
autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo
respectivamente.”
1859
1860
“Se trata pues de una norma de carácter presupuestal contenida

en una ley ordinaria de temática específica, la ley general de
contratación administrativa, que como tal está supeditada a las
disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto y a sus
normas reglamentarias, según lo establece el artículo 352 superior,
condición que en el caso sub-examine se cumple de manera plena,
pues la facultad que atribuye el legislador a las autoridades
administrativas a través del parágrafo único del artículo 42 de la
Ley 80 de 1993, es la misma que les reconoce a las autoridades
administrativas el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, sólo que su
contenido se refiere a su aplicación en los casos de declaratoria de
“urgencia manifiesta” que efectúe la respectiva entidad. No hay
pues reparo de constitucionalidad que justifique que la Corte
acceda a las pretensiones del actor respecto de esta norma.” (...)
“12” (...) “Como vemos, este decreto de liquidación no es en sí

mismo un acto normativo capaz de modificar los alcances de
aquello que fue aprobado en el Congreso, sino una operación
destinada a clarificar los resultados del debate legislativo y
especificar el gasto, todo con el fin de facilitar la correcta ejecución
del presupuesto, así como el control más apropiado del mismo por
parte de las distintas instancias competentes. En reciente decisión,
la Corte precisó la importancia y los límites de este decreto en los
siguientes términos:
1860
1861
“Es evidente, entonces, que el decreto de liquidación del

presupuesto cumple una función de trascendental importancia,
pues en él habrán de quedar consignados, en forma definitiva,
todos los ingresos y gastos con las correspondientes partidas tal y
como fueron aprobadas por el Congreso, sin que pueda el
Gobierno aumentar o disminuir su cuantía ni introducir cambios en
cuanto a su asignación y destino, respetando íntegramente el
contenido de los preceptos que dicho órgano haya expedido.”
“13- Es pues claro que mediante el decreto de liquidación el

Gobierno puede detallar el gasto pero no tiene la facultad, en
manera alguna, de modificar su monto o su destinación, pues ello
entraría en contradicción con los principios de legalidad y de
especialización del gasto. Este decreto es un mecanismo para
facilitar y hacer más transparente la ejecución del presupuesto, tal
y como fue aprobado por el Congreso, por lo cual mal podría
utilizarse ese instrumento jurídico ejecutivo para contradecir los
mandatos del órgano legislativo. Conforme a lo anterior, para la
Corte es claro que por medio del decreto de liquidación no puede
el Gobierno efectuar traslados presupuestales o abrir créditos
adicionales sino que para tal efecto debe presentar los
correspondientes proyectos de ley, tal y como lo señala el Estatuto
Orgánico del Presupuesto.”
El artículo 34 del Decreto 568 de 1996 mencionado por la Corte

Constitucional fue modificado en aspectos formales por el artículo
1861
1862
29 del Decreto 4730 de 2005 y por el artículo 1º del Decreto 4836

de 2011.
“5. 29. Análisis de constitucionalidad del Artículo 29:
“Artículo 29. Para la Financiación de los costos que demanda el

cumplimiento de la presente ley, la Rama Judicial hará los ajustes
presupuestales internos a que haya lugar”.
Consideraciones de la Corte
La disposición analizada fue tomada textualmente por el Congreso

de la República de las conclusiones a las cuales se llegó por parte
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que sugirió
su inserción dentro del articulado del proyecto, para efectos de dar
cumplimiento a lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de
2003, advirtiendo que se trata de una disposición de carácter
orgánico cuyo desconocimiento viciaría de inconstitucionalidad el
proyecto de ley.
Como efectivamente, de conformidad con lo establecido en el

artículo 7º de la Ley 819 de 2003, el impacto fiscal de todo
proyecto de ley que ordene gasto u otorgue beneficios tributarios
deberá hacerse explícito y, además, ha de ser compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, la disposición analizada resulta
indispensable para asegurar la viabilidad financiera de la reforma
a la ley estatutaria de la Administración de Justicia y se encuentra
1862
1863
en consonancia con el ordenamiento superior, razón por la cual

será declarada exequible.”
10.37. De las adiciones generadas por los contratos entre entidades

públicas
A pesar de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la
materia existen unas adiciones a los presupuestos de las entidades
que se encuentran autorizadas en las disposiciones generales de
las leyes anuales de presupuesto. Se trata de los contratos que
celebren entre sí las entidades que conforman el Presupuesto
General de la Nación, con excepción de los del crédito. Para la
vigencia 2007 el artículo 27 de la Ley 1687 de 2013 dispone:
ARTÍCULO 27º. Cuando los órganos que hacen parte del

Presupuesto General de la Nación celebren contratos entre sí, que
afecten sus presupuestos, con excepción de los de crédito, harán
los ajustes mediante resoluciones del jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, las
superintendencias y unidades administrativas especiales con
personería jurídica, así como las señaladas en el artículo 5° del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, dichos ajustes deben
realizarse por acuerdo o resolución de las juntas o consejos
directivos o el representante legal del órgano, si no existen juntas o
consejos directivos.
Los actos administrativos a que se refiere el inciso anterior deberán

ser remitidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección
General del Presupuesto Público Nacional, acompañados del
respectivo certificado en que se haga constar que se recaudarán
1863
1864
los recursos, expedido por el órgano contratista y su justificación

económica, para la aprobación de las operaciones presupuestales
en ellos contenidas, requisito sin el cual no podrán ser ejecutados.
De conformidad con el artículo 8° de la Ley 819 de 2003, los
recursos deberán ser incorporados y ejecutados en la misma
vigencia fiscal en la que se lleve a cabo la aprobación.
Cuando en los convenios se pacte pago anticipado y para el

cumplimiento de su objeto el órgano contratista requiera contratar
con un tercero, sólo podrá solicitarse el giro efectivo de los
recursos a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional una vez dicho órgano adquiera el compromiso
presupuestal y se encuentren cumplidos los requisitos que hagan
exigible su pago a favor del beneficiario final.
Tratándose de gastos de inversión, requerirán el concepto previo

favorable del Departamento Nacional de Planeación -Dirección de
Inversiones y Finanzas Públicas.
Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos

en mención.
No hay duda de que estas operaciones son en realidad adiciones

al presupuesto realizadas por las entidades ejecutoras del gasto
con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
que se constituyen en una excepción no contemplada ni siquiera
en la Ley Orgánica del Presupuesto.
1864
1865
10.38. De las distribuciones y desagregaciones del presupuesto

La distribución del presupuesto es la operación mediante la cual se
pueden detallar durante la ejecución los ingresos y los gastos sin
cambiar la destinación o cuantía. Estas operaciones no están
reguladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, tan solo se
encuentran algunas referencias tangenciales a ellas en los
artículos 69 y 70.
Por esta razón anualmente las disposiciones generales del

presupuesto se ocupan de la materia. Estas disposiciones marcan
la diferencia entre una operación de distribución, es decir, de
detallar aún más el ingreso o el gasto de una asignación interna de
apropiación entre sus dependencias, seccionales o regionales. En
la asignación interna no hay más detalle en la misma apropiación
repartida entre las diferentes dependencias de la entidad.
Esta facultad es repetida en las diferentes disposiciones generales.

Para el 2014 el artículo 21 de la Ley 1687 de 2013 dispone:
“ARTÍCULO 21. Se podrá hacer distribuciones en el presupuesto

de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación ni cuantía,
mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional,

estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las
juntas o Consejos Directivos. Si no existen juntas o Consejos
Directivos lo hará el representante legal de estos.
Las operaciones presupuestales contenidas en los mencionados

actos administrativos, se someterán a aprobación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público-Dirección General del Presupuesto
Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán
1865
1866
del concepto previo favorable del Departamento Nacional de

Planeación – Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas.
Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos

en mención.
A fin de evitar duplicaciones en los casos en los cuales la

distribución afecte el presupuesto de otro órgano que haga parte
del Presupuesto General de la Nación, el mismo acto
administrativo servirá de base para realizar los ajustes
correspondientes en el órgano que distribuye e incorporar las del
órgano receptor. La ejecución presupuestal de estas deberá
iniciarse en la misma vigencia de la distribución.
Tratándose de gastos de inversión, la operación presupuestal

descrita, en el órgano receptor se clasificará en el programa y
subprograma a ejecutar que corresponda, sin que en ningún caso
se cambie la destinación ni la cuantía.
El jefe del órgano o en quien este haya delegado la ordenación del

gasto podrá efectuar a nivel del decreto de liquidación
asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias,
seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de
gestión, sin que las mismas impliquen cambiar su destinación.
Estas asignaciones para su validez no requerirán aprobación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del
Presupuesto Público Nacional ni del previo concepto favorable por
parte del Departamento Nacional de Planeación -Dirección de
Inversiones y Finanzas Públicas tratándose de gastos de
inversión.”
1866
1867
“6.4.4. Consideraciones de la Corte
El artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 consagra, en sus distintos

incisos, el soporte legal de dos tipos muy específicos de
operaciones presupuestales, que en nada se oponen a la
Constitución Política, sino antes bien constituyen, en criterio de la
Corte, herramientas básicas de gestión pública presupuestal. Si
bien una lectura meramente literal y descontextualizada del
término “distribuciones” utilizado en esta disposición podría llevar
a la conclusión apresurada de que allí se está consagrando una
facultad para el Ejecutivo de variar las cuantías y destinaciones de
las partidas de gasto e inversión aprobadas por el Congreso, para
la Corte es claro que esta aproximación textual desinformada es
equivocada, y conduce a conclusiones erróneas en las que han
incurrido tanto el demandante como la Vista Fiscal. Para
comprender a cuáles operaciones presupuestales específicas está
aludiendo este artículo, es necesario leer con detenimiento su
contenido íntegro, a la luz de una interpretación sistemática y
contextual que tenga en cuenta tanto las normas orgánicas y
reglamentarias que regulan los procesos presupuestales del
sector público nacional, como la práctica presupuestal real de las
entidades públicas colombianas, y la jurisprudencia constitucional
relevante.
En efecto, el artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 consagra dos

figuras distintas: las llamadas “distribuciones” de partidas
presupuestales globales que nacen con vocación de ser
distribuidas (incisos 1 al 5), y las asignaciones internas de partidas
1867
1868
presupuestales para efectos de facilitar su manejo y gestión

(inciso 6). Ninguna de estas dos operaciones equivale a una
adición o traslado presupuestal de los que competen
exclusivamente, en tiempos de normalidad, al Congreso de la
República. Tampoco equivalen estas operaciones a las
modificaciones presupuestales que la Constitución Política
excepcionalmente admite sean realizadas por el Gobierno
Nacional, a nivel del Decreto de Liquidación929. Tanto las
“distribuciones” como las asignaciones a las que alude el artículo
19 deben respetar plenamente la cuantía y destinación del gasto
aprobadas por el Congreso de la República y precisadas en el
Decreto de Liquidación. Es decir, en este ejercicio no pueden
excederse los montos inicialmente aprobados en democracia.
En primer lugar, las “distribuciones” a las que se refieren los

primeros 5 incisos de la norma son operaciones presupuestales
propias de la etapa de ejecución presupuestal, que han sido
diseñadas como mecanismos para responder a la naturaleza
de algunos recursos públicos que, al momento de ser
aprobados en una determinada partida presupuestal, tienen
vocación de ser distribuidos entre distintas entidades
públicas, o entre distintas secciones, dependencias,
regionales, proyectos o subproyectos de una entidad pública,
para efectos de suplir una finalidad específica señalada por el
legislador, sin que la forma exacta de distribución pueda
determinarse con precisión al momento de la aprobación de
la partida presupuestal correspondiente, puesto que depende
929
La Corte se refirió a este tipo de modificaciones en la sentencia C-196 de 2001 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), explicando que “se trata de aquellos que se denominan
‘internos’ y que únicamente afectan el ‘anexo del decreto de liquidación del
presupuesto’”.
1868
1869
de eventos contingentes, eventuales, futuros o indefinidos

que se habrán de precisar, aclarar y definir en el curso de la
vigencia fiscal correspondiente. En palabras del Ministerio de
Hacienda, una distribución es “una operación a través de la cual
una entidad desagrega parcial o totalmente los recursos
asignados a un gasto global o a un proyecto, discriminando
entre uno o varios subproyectos”,930en casos de “proyectos
globales cuyas actividades o desagregación regional no están
bien definidas en el momento de realizar el proceso de
programación [presupuestal por el Departamento Nacional de
Planeación] o por [la Dirección General del Presupuesto
Público Nacional del Ministerio de Hacienda], para
situaciones similares en el presupuesto de
funcionamiento”931, todo ello sin variar la destinación de los
recursos aprobada por el Congreso en ejercicio de su
competencia exclusiva. Tres ejemplos de este tipo de partidas
pueden ser citados para ilustrar la clase de recursos a los que se
alude: (i) los recursos del sistema general de participaciones,
aprobados globalmente en el presupuesto para ser distribuidos
posteriormente desde las entidades nacionales competentes –por
ejemplo, el Ministerio de Educación que recibe un rubro global de
“Transferencias”- hacia las entidades territoriales en el curso de la
vigencia fiscal de conformidad con la ley; (ii) los recursos
destinados a la atención de emergencias o desastres, aprobados
globalmente en un rubro a cargo del Ministerio del Interior, para
ser distribuidos a las entidades con competencia para la atención
930
Ver: “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional, 2011
931
Ver: “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional,
2011.
1869
1870
directa de estos eventos a medida que se causen las emergencias

o calamidades a ser atendidas; o (iii) los recursos destinados a dar
cumplimiento a eventuales condenas judiciales internacionales
contra el Estado colombiano, por ejemplo, los fallos condenatorios
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que llegaren a
adoptarse en el marco de los procesos judiciales actualmente en
curso contra Colombia, que se aprueban como una partida
global a cargo del Ministerio de Hacienda, y que se
distribuirán según lo disponga el fallo respectivo en caso de
ser adoptado durante la vigencia fiscal correspondiente.
Como se puede apreciar con facilidad, las operaciones

presupuestales de este tipo no implican la modificación de las
cuantías o destinaciones aprobadas por el Congreso de la
República; no son, en este sentido, traslados presupuestales
ni créditos adicionales abiertos por el Gobierno. Por el
contrario, ciñéndose a tales cuantías y finalidades
determinadas por el Legislador, la norma consagra una
herramienta de gestión presupuestal básica que responde a la
naturaleza específica de ciertos recursos públicos, a cuyo
gasto o inversión está obligado el Estado colombiano en
virtud de mandatos constitucionales y legales, pero cuya
asignación específica y concreta no puede establecerse al
momento de aprobar la partida correspondiente en el
Presupuesto General de la Nación. No es, desde ningún punto
de vista, una autorización genérica para “redistribuir” las
partidas y rubros aprobados por el Congreso de la República
a discreción del Gobierno Nacional, realizando adiciones y
traslados presupuestales por vía administrativa. No puede ser
otro el sentido del mandato consagrado en el propio texto del
1870
1871
primer inciso del artículo 19, cuando dispone que al efectuar

las distribuciones y asignaciones en cuestión, no se podrá
cambiar la destinación aprobada por el Congreso: “Se podrán
hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos,
sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por
el jefe del respectivo órgano” (resalta la Corte).
Por ello es también que el inciso 5 de este artículo 19

establece que para evitar duplicaciones, cuandoquiera que
una operación de distribución implique la transferencia de
recursos distribuibles de la partida correspondiente a otra
entidad pública distinta que forme parte del Presupuesto
General de la Nación –por ejemplo, desde una entidad del
Gobierno Central hacia una entidad territorial del nivel
municipal en el marco del Sistema General de Participaciones
y en materia de salud-, el mismo acto administrativo ha de ser
utilizado como base de los ajustes respectivos en ambos
órganos, el que distribuye la partida, y el que recibe la
distribución, todo de conformidad con la ley. Si la norma bajo
estudio se estuviera refiriendo a otro tipo de “distribuciones”
–como las que indican el demandante o el Procurador-, este
inciso no tendría sentido, más que como una transgresión
abierta del principio constitucional de legalidad del gasto
público.
Es en este mismo sentido que el Ministerio de Hacienda, en su

intervención ante la Corte en el curso del presente proceso, alude
a la distribución de partidas ya aprobadas globalmente y con una
destinación determinada por el Congreso.
1871
1872
Nota la Corte que para garantizar la legalidad de estas

operaciones presupuestales, el artículo 19 en comento establece
distintas garantías destinadas entre otras a prevenir,
precisamente, alteraciones del presupuesto realizadas como
consecuencia de una tal “distribución”. Primero, la norma
dispone que estas operaciones deberán someterse en todo
caso a la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público – Dirección General del Presupuesto Nacional, y
también obtener el concepto previo favorable del
Departamento Nacional de Planeación – Dirección de
Inversiones y Finanzas Públicas si se trata de gastos de
inversión. Con ello se asegura que las decisiones adoptadas
por los jefes o juntas directivas de las entidades públicas
nacionales en el sentido de distribuir partidas presupuestales
sean avaladas previamente, en sus aspectos técnicos,
económicos y jurídicos, por las máximas autoridades
gubernamentales a cargo de la hacienda pública y la
planeación nacional. Segundo, la norma dispone
expresamente en su cuarto inciso que dichas operaciones
presupuestales comprometen la responsabilidad individual de
los jefes de las entidades públicas que las aprueben: “Los
jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos
en mención”.
En segundo lugar, las asignaciones internas a las que alude

el último inciso del artículo 19 son modalidades
administrativas válidas de distribución de las
responsabilidades de gestión presupuestal para garantizar su
uso y destinación adecuados, eficientes y eficaces por parte
de la entidad pública a la que dichos recursos fueron
1872
1873
legalmente asignados. Se circunscriben al ámbito de cada

entidad pública individual incluida dentro del Presupuesto
General de la Nación, y consisten en que el jefe de la
respectiva entidad, o en quien éste haya delegado la
ordenación del gasto, puede asignar entre sus distintas
dependencias, seccionales o regionales la gestión de
determinadas apropiaciones presupuestales, de conformidad
con lo establecido en el Decreto de Liquidación del
Presupuesto –es decir, sin variar en absoluto los montos y
finalidades aprobados por el Congreso-, y sin que dichas
asignaciones impliquen variar la destinación de las partidas
correspondientes. Al tratarse de una distribución interna de
las tareas de gestión presupuestal, entre las dependencias,
seccionales y regionales de una misma entidad pública, que
no implican variación de lo decidido por el Congreso de la
República y que aluden en todo caso a los recursos que el
Congreso asignó a la entidad pública correspondiente, la
norma dispone que no se requieren los conceptos previos del
Ministerio de Hacienda o del Departamento Nacional de
Planeación. Se trata de un instrumento igualmente básico de
gestión administrativa, que permite a los jefes de las
entidades públicas, en tanto ordenadores del gasto, lograr
mejores y más eficientes resultados en la administración
cotidiana de los recursos públicos puestos bajo su
responsabilidad.
La Corte advierte entonces que los incisos 1 a 5 del artículo 19 se

refieren a las operaciones presupuestales específicas de
“distribución” de partidas presupuestales globales que se acaban
de describir, las cuales no pueden de ninguna manera implicar
1873
1874
traslados, adiciones o modificaciones presupuestales por vía

administrativa que varíen las destinaciones y montos globales
determinados por el Legislador y desagregadas en el Decreto de
Liquidación del presupuesto correspondiente.
Igualmente, en relación con el último inciso del artículo 19, en el

entendido de que allí se consagra el soporte normativo de una
herramienta fundamental de gestión pública presupuestal, la
Corte establece que (i) se refiere a las operaciones
presupuestales específicas de asignaciones internas de la
gestión presupuestal dentro de una misma entidad pública,
las cuales no pueden de ninguna manera implicar traslados,
adiciones o modificaciones presupuestales por vía
administrativa que varíen las destinaciones y montos
globales determinados por el Legislador y desagregadas en el
Decreto de Liquidación del presupuesto; (ii) el jefe de la
entidad pública correspondiente siempre habrá de ser
responsable jurídicamente por el manejo de los recursos
públicos que se lleve a cabo en virtud de estas asignaciones
internas entre sus dependencias, regionales o seccionales, y
(iii) el jefe de la entidad pública correspondiente habrá de
responder también por la legalidad de los actos mediante los
cuales se realicen las asignaciones internas de gestión
presupuestal en cuestión.
En los anteriores términos, la Corte declarará la exequibilidad del

artículo 19 de la Ley 1420 de 2010, por el cargo analizado.”
1874
1875
2.2.3.1 (…)
Considera del caso anotar la Corte que si bien al Ministerio de

Hacienda no le corresponde la ejecución de recursos en las
actividades tendientes a la recuperación del orden público, la
asignación de una partida en el presupuesto de
funcionamiento de esa entidad se justifica por la necesidad
de permitir cierta flexibilidad en la distribución de unos
recursos cuya ejecución final estará a cargo de la Fiscalía, la
Procuraduría, las autoridades de policía judicial y la
Defensoría del Pueblo, pero sin que, en principio, sea posible
cuantificar de manera precisa en qué proporción, dado que
ello va a depender del incremento que en la actividad de cada
una de las respectivas entidades se presente como
consecuencia del desarrollo de los programas que se pongan
en marcha dentro del estado de conmoción interior. (…)
Debe tenerse en cuenta que una vez incorporados en el

presupuesto del Ministerio de Hacienda los recursos, su
asignación a las entidades ejecutoras se hará en la forma en
la que el Gobierno determine, sin que con ello se afecten los
principios de legalidad y de especialidad del gasto, por
cuanto, al fijar la destinación específica, el Gobierno no
estaría haciendo un crédito adicional, puesto que no se
modifica el presupuesto de rentas, ni tampoco, en estricto
sentido, un traslado, por cuanto no hay cambio en la
destinación de las partidas, que desde el principio, se han
previsto para atender unos gastos, no en el Ministerio de
Hacienda, sino en la Fiscalía, la Procuraduría, la Defensoría y
las entidades que desempeñen labores de policía judicial.
Desde la perspectiva del gasto, debe tenerse en cuenta que, las
1875
1876
partidas previstas en el presupuesto del Ministerio de Hacienda

están, en realidad, destinadas a incrementar partidas ya existentes
en las entidades ejecutoras, que ya han sido, por consiguiente,
aprobadas mediante ley, pero que requieren adicionarse para
atender el mayor volumen de operaciones derivado del estado de
Conmoción interior. 932
La necesidad, implícita en las partidas asignadas al Ministerio

de Hacienda, de que para su ejecución las mismas sean
transferidas a otras entidades, no comporta modificación
como tal del presupuesto sino que se refiere a la fase de
ejecución del mismo. Por consiguiente, tal operación no está
sujeta a reserva de ley y por lo mismo no requiere tramitarse
mediante un nuevo decreto legislativo. Sin embargo, en la medida
en que no está prevista la manera como tal transferencia habrá de
llevarse a cabo, precisa la Corte que ella, en desarrollo de las
disposiciones constitucionales y legales, tanto en materia de
presupuesto como de estados de excepción, debe efectuarse por
el gobierno, con estricta sujeción a los criterios de gasto que se
enunciaron como presupuesto para la creación del impuesto
especial para la seguridad democrática y únicamente en la medida
en que cada una de las entidades destinatarias lo requiera como
consecuencia del incremento en su actividad atribuible a los
932 En la Sentencia C-442 de 2001, la Corte analizó en detalle la posibilidad de que,

dentro del llamado Fondo de Compensación Interministerial, se asignasen unas partidas
al Misterio de Hacienda, con el propósito de que se transfiriesen a otros ministerios, para
suplir los faltantes de apropiación que se pudiesen presentar. En esa ocasión la Corte
dejó en claro que esa transferencia corresponde a la fase e ejecución presupuestal, y que
la manera como está prevista permite flexibilizar esa ejecución, sin contrariar los
principios constitucionales sobre legalidad y especialidad del gasto.
1876
1877
programas que se desarrollen dentro del estado de conmoción

interior.
10.39. De las reducciones y aplazamientos del presupuesto. Sometimiento

a condiciones especiales la asunción de compromisos
En teoría la facultad de reducir el presupuesto le permite al
Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito y Público
garantizar el cumplimiento de la política fiscal. Es el mecanismo de
control de apropiaciones por excelencia y está dotado de tres
elementos, a saber: las reducciones, los aplazamientos y la
prohibición o el sometimiento a condiciones especiales la asunción
de nuevos compromisos y obligaciones.
Estas facultades se deben ejercer conforme a las causales de

orden legal que establece el Estatuto Orgánico del Presupuesto y
el artículo 31 de la Ley 344 de 1996:
- Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare

que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de
los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con
cargo a tales recursos.
- Que no fueren aprobados los nuevos recursos por el

Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para
atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la
- Que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados.
- Que la coherencia macroeconómica así lo exija.
- Cuando las reservas constituidas y las cuentas por pagar

para los gastos de funcionamiento superen el 2% del
1877
1878
presupuesto del año inmediatamente anterior. Este recorte

no se aplica al Sistema General de Participaciones, las
participaciones giradas a los resguardos indígenas y la
participación de las antiguas intendencias y comisarías en el
impuesto a las ventas.
- Cuando las reservas constituidas y las cuentas por pagar

para los gastos de inversión excedan el 15% del
presupuesto de inversión del año anterior. Este recorte no
se aplica a los proyectos de cofinanciación identificados en
el decreto de liquidación del presupuesto, a los recursos
para atender y aliviar la deuda cafetera y a los recursos
destinados al PLANTE.
- En estos dos últimos casos el Gobierno debe tener en

cuenta sus efectos sobre la actividad productiva, la inversión
social, el empleo y el equilibrio cambiario.
Estas facultades tienen que ejercerse también con algunas

restricciones establecidas por la jurisprudencia y que son:
- No puede ejercerse para las contribuciones parafiscales.
- No son modificaciones presupuestales, sino operaciones

que realizan durante la ejecución del presupuesto.
- Cuando se ejerce en los órganos autónomos que hacen

parte del Presupuesto General de la Nación se hará de tal
forma que no lesione la autonomía y en todo caso en forma
proporcional y equilibrada con los demás órganos públicos.
La reducción la hará el ejecutivo en forma global para que
1878
1879
sea el órgano autónomo el que identifique el detalle del

gasto a reducir.
- Son diferentes de las facultades que tiene el Congreso para

reducir gasto durante el trámite del proyecto de presupuesto
en el Congreso.
Las sentencias de la Corte Constitucional le reafirman la

competencia al Gobierno sobre la materia y le conminan a ejercer
las facultades en forma responsable.
“8. (...)
“Afirmó, también que la reducción o aplazamiento de las

apropiaciones presupuestales no constituía en estricto sentido una
modificación del presupuesto, sino que se trataba de un momento
de la ejecución del mismo. No obstante, estimó que el Gobierno, a
quien correspondía dicha atribución, y la responsabilidad primaria
en la ejecución de la política económica general del Estado, y que
además era el órgano que poseía las capacidades técnicas y el
conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para
asegurar una ejecución idónea del presupuesto, no podía efectuar
las mencionadas reducciones o aplazamientos de partidas
presupuestales de manera arbitraria sino que debía ejercer esta
facultad en forma razonable y proporcionada, tomando en
consideración la finalidad de la misma. Así mismo indicó que debía
hacerlo por medio de un decreto, esto es, a través de un acto
1879
1880
administrativo sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso

de que la facultad no fuera ejercida conforme a derecho.” (...)
3. La Ley Orgánica del Presupuesto y su contenido. Superioridad

de las leyes orgánicas (…)
Ahora bien, en el citado estatuto se incluyó una norma también

referente a reducciones y aplazamientos de apropiaciones
presupuestales, que dice:
“Artículo 76.
En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo

concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o
parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir
uno de los siguientes eventos….”.
Esta disposición fue declarada exequible por la Corte

Constitucional mediante Sentencia C-192 de 1997, en el entendido
de que la reducción o aplazamiento total o parcial de las
apropiaciones presupuestales no implica una modificación del
presupuesto. El Gobierno debe ejercer la facultad en forma
razonable y proporcionada, y respetando la autonomía
presupuestal de las otras ramas del poder y de las entidades
autónomas.
En esa oportunidad expresó la Corte:
1880
1881
“Así, las responsabilidades fiscales globales del Gobierno se

concretan en el presente caso en la competencia que tiene el
Ejecutivo de reducir, en determinadas coyunturas, el monto global
del gasto público, ya sea porque su ejecución puede afectar el
equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no existen los
recursos para que se logre una ejecución sana del presupuesto.
Por su parte, el contenido esencial de la autonomía presupuestal
de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de
prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los
cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta
Corporación ya había señalado que “la ejecución del presupuesto
por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en
forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de
Presupuesto”. En ese orden de ideas, aparece claramente que el
Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales
globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o
aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas,
pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas,
ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la
autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe
entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas,
conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades.
Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos
autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la
1881
1882
administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio

innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad
macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo
cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera
que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de
que el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales
necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede
entrar a determinar las partidas específicas que deben ser
afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos
autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que
tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades”.
(Subraya la Corte. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 de
1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Es decir, la Corte ha preservado la autonomía de las entidades a

las que se refiere la norma acusada, en cuyas determinaciones
presupuestales no puede tener injerencia el Gobierno Nacional, y
ha puesto de presente que los recursos por ellas manejados no
hacen parte del presupuesto general. Lo cual, visto en relación con
la norma demandada, hace ver su palmaria inconstitucionalidad, en
cuanto, contrariando la Ley Orgánica de Presupuesto y los
principios superiores expuestos, y por la vía de la ley anual,
pretende otorgar influencia al Ejecutivo Nacional en el manejo de
los recursos parafiscales y forzar la reducción o aplazamiento de
apropiaciones presupuestales y los ajustes de los presupuestos,
como si dependieran del Presupuesto Nacional, sin reconocer la
autonomía de la que deben gozar las juntas o consejos directivos
correspondientes.
1882
1883
“7 (...)
“En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos

en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que
tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar- un gasto
propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de
legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca
que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las
partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy
diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida
que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efecto,
como se vio, las apropiaciones no son las cifras que
obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que
representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por
las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un
problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la
ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida
y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la
reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no
constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto,
como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino
que es un momento de la ejecución del mismo.”
“La Corte considera entonces que en principio es legítimo que las

normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico
presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o
aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues,
1883
1884
conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la Ley

Orgánica del Presupuesto regular la ejecución presupuestal.
Además, como bien lo destacan la ciudadana interviniente y el
Ministerio Público, y tal y como la ha señalado esta Corporación, la
Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial en la ejecución
del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la
responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica
general del Estado (CP arts 150, 303 y 371) sino que, además, es
el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento
detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una
ejecución idónea del presupuesto.”
“8- Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede

conferir una facultad abierta al Gobierno para disminuir o aplazar
con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas
apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos
modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a
la ley. Admitir que el Gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier
tiempo, disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al
Ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es contrario a la
idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º). Por consiguiente,
estas facultades deben estar ligadas a las propias
responsabilidades constitucionales del Gobierno en materia fiscal y
en el desarrollo de la política económica general y deben
armonizar con la naturaleza misma de la ejecución presupuestal.”
“Entra pues la Corte a analizar si el contenido normativo acusado

se ajusta a tal criterio. Así, la norma consagra cuatro hipótesis
fácticas que autorizan la reducción o el aplazamiento de las
apropiaciones. De un lado, esta posibilidad existe cuando el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público determina que los
1884
1885
recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y

obligaciones contraídas que deben pagarse con cargo a tales
recursos. Esta hipótesis es perfectamente natural pues el
presupuesto simplemente estima los ingresos del Estado, los
cuáles, por las inevitables variaciones de los ciclos económicos,
pueden resultar inferiores a lo previsto. De otro lado, al ser
eliminado el principio del equilibrio presupuestal, el Gobierno
puede presentar proyectos de presupuesto deficitarios, pero en tal
caso le corresponde proponer por separado un proyecto de ley
para obtener recursos adicionales (CP art. 347). Ahora bien, es
posible que no sean aprobados los nuevos recursos por el
Congreso, o que los aprobados sean insuficientes para atender los
gastos deficitarios, caso en el cual también se encuentra
perfectamente justificado que se confiera al Gobierno la facultad de
reducir o aplazar las apropiaciones. En tercer término, el Gobierno
ha podido pensar en financiar ciertos gastos con recursos de
crédito, pero es posible que en la práctica éstos no se
perfeccionen, evento en el cual también es razonable que se
autorice una reducción o aplazamiento de las partidas.”
“Como vemos, en los tres casos anteriores son razones de

prudencia fiscal las que justifican la reducción o aplazamiento de
las partidas aprobadas, pues durante el desarrollo del período
fiscal es perfectamente posible que el Gobierno constate una
ausencia de recursos que impida que se realicen en forma sana los
gastos apropiados.”
“La otra hipótesis es diversa pues no tiene que ver con ausencia de
recursos sino con otro motivo. Así, las necesidades de coherencia
macroeconómica pueden también exigir una reducción del gasto,
puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la
1885
1886
política económica general. Así, incluso existiendo recursos

suficientes, puede a veces ser necesario que el Gobierno reduzca
o aplace la ejecución de las partidas, por ejemplo con el fin de
corregir tendencias inflacionarias. En tales eventos, también es
razonable que la ley autorice al Gobierno a la reducción o
aplazamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo tiene
responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico. Ya esta
Corporación había señalado que “el presupuesto no debe conspirar
contra las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República”,
exigencia que “no se limita a las fases de programación y
aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las
restantes”. Por ello señaló claramente la Corte en esa sentencia:”
“A todo lo largo de la programación, elaboración,

presentación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto el Gobierno y los demás órganos que intervienen
en el proceso presupuestal están obligados a promover la
coherencia macroeconómica y a aplicar una serie de
principios y regulaciones dirigidas a evitar que el presupuesto
que es instrumento de orden se convierta en factor de
desorden y de imprecisión.”
“Por todo ello, la Corte concluye que las hipótesis previstas por la
norma impugnada se ajustan a la Constitución.”
“9- Finalmente, y como bien lo señalan la ciudadana interviniente y

la Vista Fiscal, la norma establece garantías para el ejercicio no
arbitrario de esta potestad gubernamental. De un lado, se debe
1886
1887
contar con el concepto previo del Consejo de Ministros. De otro

lado, el Gobierno debe tomar esta decisión por medio de un
decreto, esto es, de un acto administrativo que está sujeto a las
acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no sea
ejercida conforme a derecho. En efecto, es cierto que la norma
acusada confiere un margen de apreciación al Gobierno, lo cual
implica una cierta discrecionalidad, pero como esta Corporación lo
ha señalado en diversas decisiones, no se puede confundir lo
discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la
discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el
ejercicio de la función pública. Esto significa que la reducción o el
aplazamiento de las apropiaciones no puede ser adelantada por el
Gobierno de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en
forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la
finalidad de la misma. Por ello, el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que
deben ser interpretadas estas facultades del Gobierno, señala con
claridad que "en la medida en que el contenido de una decisión, de
carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada
a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos
que le sirven de causa." Por consiguiente, si el Gobierno utiliza
estas facultades, no para enfrentar los problemas de recaudo
tributario o responder a las exigencias macroeconómicas sino, por
ejemplo, para afectar la autonomía de determinadas entidades,
estaríamos en frente de una desviación de poder que -conforme al
artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación
gubernamental, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones
con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas
por la normatividad. Esto significa entonces que la posibilidad del
1887
1888
Ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del

control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables
por la vía de lo contencioso-administrativo, lo cual no afecta la
legitimidad constitucional de esa potestad gubernamental en sí
misma considerada. Sin embargo, y como es obvio, la Corte
precisa que esta posibilidad de revisión judicial implica, en armonía
con los principios de publicidad e imparcialidad de la función
administrativa (CP art. 209), que el Gobierno tiene el deber de
motivar con precisión las razones y consideraciones fácticas que lo
llevaron a aplazar o suspender, total o parcialmente, las
apropiaciones presupuestales.” (...)
“14” (…) “En efecto, la reducción o aplazamiento de las

apropiaciones que el Gobierno efectúa en relación con las
entidades de la administración central tiene en cierta medida un
doble título, pues el Presidente no sólo actúa como responsable
del manejo fiscal del Estado sino que también interviene como
suprema autoridad administrativa (CP art. 189), lo cual le confiere
un poder de dirección sobre el gobierno central. En cambio, en
relación con las entidades que gozan de autonomía frente a la
administración central -como las otras ramas del poder y los otros
órganos autónomos independientes, como el Ministerio Público, la
Contraloría y la organización electoral (CP art. 113)- la intervención
gubernamental para reducir o aplazar las apropiaciones cuando se
presentan las hipótesis previstas por la ley orgánica es legítima,
por las razones anteriormente señaladas, pero su alcance debe ser
delimitado tomando en consideración la autonomía de esas
entidades. La responsabilidad fiscal global del Gobierno no puede
entonces traducirse en una anulación de la autonomía orgánica y
presupuestal que la Constitución reconoce a las otras ramas del
1888
1889
poder y a los otros órganos autónomos, sobre todo en aquellos

casos en que la propia Carta no sólo establece esa autonomía
fiscal sino que además consagra una necesaria coordinación entre
el Gobierno y la entidad respectiva. Así, en el caso de la rama
judicial, la Constitución claramente señala que el Consejo Superior
de la Judicatura elabora y ejecuta el presupuesto de la rama.”
“Conforme a lo anterior, y en función del principio de unidad de la

Constitución, que obliga a interpretar armónicamente los distintos
preceptos y principios de la Carta, esta Corporación considera que
es imprescindible determinar el alcance de la norma acusada, de
tal manera que se tome la decisión que logre la máxima protección
tanto de la responsabilidad fiscal global del Gobierno como de la
autonomía fiscal de las otras ramas y de los órganos autónomos.
¿Es posible obtener tal equilibrio? Para responder a ese
interrogante, la Corte considera que es necesario recordar el
sentido y alcance de los dos principios en tensión. Así, las
responsabilidades fiscales globales del Gobierno se concretan en
el presente caso en la competencia que tiene el Ejecutivo de
reducir, en determinadas coyunturas, el monto global del gasto
público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio
macroeconómico, o ya sea porque no existen los recursos para
que se logre una ejecución sana del presupuesto. Por su parte, el
contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades
reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los
recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas
determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y
legales de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había
señalado que “la ejecución del presupuesto por parte de los
órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía
1889
1890
presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma

independiente, de los recursos aprobados en la Ley de
Presupuesto”. En ese orden de ideas, aparece claramente que el
Gobierno, con el fin de poder cumplir su (sic) responsabilidades
fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o
aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas,
pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas,
ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la
autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe
entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas,
conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades.
Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos
autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la
administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio
innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad
macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo
cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera
que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de
que el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales
necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede
entrar a determinar las partidas específicas que deben ser
afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos
autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que
tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades.”
“De otro lado, e íntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera

que en principio el Ejecutivo debe limitarse a establecer
1890
1891
reducciones o aplazamiento (sic) uniformes e iguales para los

diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se
concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las
responsabilidades fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues
se evita que el Gobierno afecte la autonomía de determinada
entidad o rama del poder, descargando en ella el peso esencial del
ajuste al gasto. Esta Corporación no desconoce que, en
determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que justifiquen
que la reducción del gasto no sea uniforme para todos los órganos
y ramas del poder. Sin embargo, debido a que tales decisiones
pueden afectar la autonomía fiscal de otros órganos del Estado, la
cual está ligada a un principio medular de la organización del
Estado, como es la separación de poderes (CP art. 113), la Corte
considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos
sólo puede justificarse si las prioridades son claras, de una
evidente importancia constitucional, y no existen medios
alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.”
“Finalmente, la Corte no sólo reitera que esta facultad

gubernamental debe ser ejercida en forma razonable -tal y como
se indicó en el fundamento No 9 de esta sentencia- sino que,
además, en relación con las reducciones globales sobre entidades
que gozan de autonomía presupuestal, se requiere una mayor
justificación de las decisiones gubernamentales, por cuanto éstas
son susceptibles de afectar la autonomía presupuestal de estos
otros órganos. Por ello no sólo el deber de motivación del Gobierno
es en estos eventos mayor sino que, además, el eventual
escrutinio judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por
el Gobierno debe ser más intenso y riguroso. En tales casos, la
autoridad judicial a quien corresponda analizar la legitimidad de
1891
1892
estas intervenciones gubernamentales debe ser particularmente

cuidadosa con el fin de proteger la autonomía de estos órganos.”
Por su parte el Consejo de Estado en Sentencia del 6 de

septiembre de 1999, Expediente 5353, al declarar nula la parte del
Decreto 001 de 1999 por el cual se reducen y se aplazan unas
apropiaciones del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
considera que el ejecutivo no tiene competencia para reducir el
presupuesto del SENA ya que esta es una competencia del
consejo directivo por tratarse de una contribución parafiscal.
Dice así la parte pertinente de la sentencia referida:
“De la anterior normatividad se desprende, claramente, que el

SENA es un establecimiento público del orden nacional, que su
máximo organismo de dirección es el Consejo Directivo Nacional al
cual le corresponde, entre otras funciones, decidir lo relativo al
presupuesto anual de la entidad, y que su patrimonio está
constituido, entre otros, por las rentas parafiscales.”
“Ahora bien, el artículo 29 del decreto 111 de 1996 prescribe que

las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que
formen parte del Presupuesto General de la Nación se
incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación
de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales, lo cual,
a juicio de esta Corporación, y teniendo en cuenta , como ya se
dijo, que el manejo, administración y ejecución de estos recursos
se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los
crea, para el caso del SENA, en la ley 119 de 1994, huelga concluir
1892
1893
que el Gobierno Nacional no podía, mediante un decreto como el

acusado, reducir el presupuesto de dicha Institución, en lo que se
refiere a las contribuciones parafiscales, pues ello es competencia,
se reitera, del Consejo Directivo Nacional, sin que pueda pretender
sustentarse dicha reducción, como lo hace la entidad demandada,
en los artículos 76 y 77 del Decreto 111 de 1996.” (...)
“Lo anterior, por cuanto al establecer expresamente el artículo 29

del Decreto 111 de 1996 que las contribuciones parafiscales sólo
se incluirán en el Presupuesto General de la Nación para efectos
de registrar la estimación de su cuantía, y que su manejo,
administración y ejecución se hará de acuerdo con la ley que las
crea, de ello se deduce que, frente a las mismas, no le son
aplicables las normas anteriormente transcritas, como si lo son
para los demás recursos que integran, para el caso concreto, el
presupuesto del SENA, pues el pluricitado artículo 29 sólo excluye
a las contribuciones parafiscales del tratamiento general dado a los
demás recursos.” (...)
Las facultades para reducir el presupuesto deben seguir unos

lineamientos establecidos en la ley y la jurisprudencia. Si bien en
teoría el ministro de Hacienda tiene facultades para reducir el
presupuesto en búsqueda de lograr el equilibrio fiscal, en la
práctica estas facultades son estrictamente nominales ya que el
crecimiento del gasto público no se controla en el presupuesto sino
en las leyes que le dieron origen, pues esta es precisamente la
esencia de la naturaleza adjetiva del presupuesto.
Posiblemente por confundir los mecanismos con los cuales se

solucionan las dificultades fiscales y se ajusta el gasto en forma
1893
1894
definitiva, es que año a año se observa la aprobación de un

presupuesto que debe ser inmediatamente reducido, sin que se
obtenga la solución al problema.
10.40. Reducciones que se realizan antes de iniciar la ejecución del

presupuesto. Las cuentas por pagar y el monto de la reducción
El artículo 78 del Estatuto Orgánico del Presupuesto ordenó la
reducción del presupuesto de acuerdo con los montos de las
reservas presupuestales. Esta norma fue complementada por el
artículo 31 de la Ley 344 de 1996 incluyendo también las cuentas
por pagar. Aunque la Ley 344 de 1996 no hace parte de las leyes
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, recibió el
aval de la Corte Constitucional que considera que ambas normas
deben interpretarse de manera armónica.
La existencia del rezago presupuestal ha generado un sinnúmero

de debates en la medida en que el presupuesto se aparta de lo
que se espera pagar durante la vigencia, de las operaciones
efectivas de caja con las cuales se mide el déficit fiscal y de los
efectos que este tiene en la política monetaria y crediticia del país.
Por ello las propuestas se han movido en su eliminación o
restricción al mínimo posible.
La Ley 179 de 1994 eliminó las reservas presupuestales, pero el

Gobierno consideró impropia la medida y promovió su restitución
mediante la Ley 225 de 1995, estableciendo unos recortes que
obligaran al ejecutor a constituir la reserva en la menor cuantía
posible. La Ley 819 de 2003 estuvo orientada en el sentido de
eliminar las reservas pero en realidad no reguló en forma
permanente la materia.
1894
1895
Una vez vigente el mecanismo de recorte obligatorio, el Gobierno

encontró que además de las restricciones propias del proceso de
formulación del presupuesto debía enfrentar el posible
incumplimiento de las metas, en virtud del recorte ordenado por la
ley, lo cual hacía nugatorios los esfuerzos de planificación.
Por ello se propuso que los recortes se tuvieran en cuenta desde

la misma formulación del presupuesto para así garantizar la
planificación del gasto. Esta disposición fue avalada por la Corte
Constitucional y ha sido repetida en las leyes anuales del
presupuesto. Dice así la Corte Constitucional en Sentencia C-562
de 1998:
“3.10. (…)
“El artículo 50 de la Ley 413 de 1997, es exequible.
“Según el actor, el artículo 50 de la Ley 413 de 1997, quebranta

los artículos 78 y 89 del Decreto 111 de 1996, porque, a su
entender la reducción del presupuesto de gastos de
funcionamiento, al igual que las reservas presupuestales para la
atención de compromisos preexistentes, no pueden decretarse
antes del 31 de diciembre de 1997, fecha en la cual expira el año
fiscal, lo que, en su opinión, no se cumplió pues la Ley 413 de
1997 fue expedida el 19 de noviembre de ese año.
“Entorno a esta acusación, ha de observarse que la norma

contenida en el artículo 89 del Decreto 111 de 1996, en cuanto a
la reducción del presupuesto, ha de interpretarse en forma
armónica con la Ley 344 del mismo año, que en desarrollo del
propósito nacional de racionalización del gasto público, preceptúa
1895
1896
que la reducción del presupuesto ha de realizarse no solo

sumando las reservas presupuestales, como se dispone en la
primera de las normas citadas, sino, además, sumando también
las cuentas por pagar.
“A primera vista parecería que al censor lo asiste la razón en la

acusación de inexequibilidad que formula contra el artículo 50 de
la Ley 413 de 1997. Sin embargo, ello no es así, pues pese a que
la reducción del presupuesto es una actividad propia de la
ejecución presupuestal, la orden de reducción del mismo en los
porcentajes ordenados por el Estatuto Orgánico, no puede
cumplirse tan solo a la expiración del año fiscal el 31 de diciembre
respectivo, pues la declaración de que dicha reducción se realizó
al momento de la expedición de la ley (19 de noviembre de 1997),
no significa nada distinto a que ella se realizó con apoyo en la
cifras conocidas en ese momento, lo que resulta acorde con la
naturaleza misma del presupuesto, pues éste, por definición es
una estimación anticipada de los ingresos y una autorización del
gasto público. Es decir, que una vez conocido por el Gobierno el
monto efectivo de las reservas y de las cuentas por pagar, si no
coinciden con los incluidos en el presupuesto, simplemente habrá
de realizar los ajustes correspondientes, conforme a la ley.
Respuesta del Ministro de Hacienda a la Contralora General de la

República del 27 de diciembre de 2012 con radicado 2-2012-047-
634
(…)
Ahora bien, considerando el contexto anterior, cuando interpreta el

artículo 9º de la Ley 225 de 1995, es claro que la CGR está
1896
1897
suponiendo que el ajuste de que trata este artículo no es factible

hacerse con anticipación, durante la etapa de formulación del
proyecto de presupuesto. Por el contrario, la CGR considera que
está pendiente de hacer, por lo que, concluye, debe efectuarse
obligatoriamente una vez se inicie el proceso de ejecución de
presupuesto. Esta es al razón por la cual advierte finalmente: “(…)
el Gobierno Nacional debe reducir los presupuestos de aquellas
entidades que superan los topes establecidos so pena de incurrir
en las responsabilidades a que hayan lugar.” Además como lo
indica el texto, la CGR supone que el ajuste debe efectuarse
entidad por entidad.
Sobre lo anterior vale la pena decir que, por lo menos desde 1997,
el Gobierno nacional desde la misma etapa de programación del
proyecto de ley anual de presupuesto ha incluido la reducción
ordenada por el artículo 9º de la Ley 225 de 1995. En otras
palabras, por la misma necesidad de la programación financiera,
las cifras presupuestales del proyecto ya contemplan el descuento
de los valores de las reservas de apropiación. Este proceder para
nada infringe las normas constitucionales. Máxime si se considera
que el desarrollo normativo que ha caracterizado la gestión del
presupuesto durante el presente siglo se ha dirigido a fortalecer la
relación entre el corto plazo de la programación anual del
presupuesto con el mediano y largo plazo de la programación
fiscal y macroeconómica, y con la ejecución misma del Plan
Nacional de Desarrollo. Un resultado de esto es que si bien el
presupuesto sigue siendo anual, sin embargo su programación es
ahora plurianual. Y debe analizarse en este contexto.
(….)
1897
1898
En este contexto, no es de extrañar, pues, que desde la etapa de

programación presupuestal se cuente con estimaciones cada vez
más precisas del rezago presupuestal (reservas presupuestales +
cuentas por pagar). Esto significa que en la determinación de las
cuentas fiscales ya se incluye una cuantificación de las reservas,
la cual se reflejará en las cifras del proyecto de ley del
presupuesto. La estimación del rezago contribuye a marcar el
espacio fiscal disponible para el gasto público en el proyecto de
presupuesto que se programa para la vigencia siguiente, de
manera que este sea consistente con las metas de déficit fiscal.
Podemos decir, entonces, que el Plan Financiero, que se incluye

como parte del MFMP, ya incorpora una previsión de rezago, que
le permite al Gobierno nacional efectuar ex ante los ajustes
correspondientes en el proyecto de presupuesto que se programa
para la siguiente vigencia fiscal: “Aun cuando es cierto que las
reservas presupuestales se contituyen a 31 de diciembre del año
fiscal respectivo ello no impide que se puede realizar un cálculo
anticipado de ellas, máxime si se tiene en cuenta que, además, el
Plan Financiero es el instrumento que determina el espacio
máximo de pagos consecuente con el nivel de las apropiaciones
presupuestales, pudiéndose determinar de antemano el nivel de
rezago constituidos por las reservas presupuestales y cuentas por
pagar”.
El mecanismo de ajuste de las reservas, y en general del rezago

presupuestal, hace parte del proceso más amplio de las cuentas
fiscales. Al ser parte del proceso de programación financiera, que
por esencia se basa en valores agregados, es claro que la
estimación del rezago debe hacerse en los mismos términos. Por
esto mismo, la aplicación de la norma no debe considerarse como
1898
1899
un castigo a la gestión pública de las entidades que hacen parte

del PGN. Por el contrario, constituye una corrección de las
cuentas en aplicación de los principios de homeóstasis
presupuestal (ahora de Sostenibilidad y estabilidad fiscal, por la
Ley 1473 de 2011) y de coherencia macroeconómica. El desarrollo
de la normatividad y el peso que ha ganado la política fiscal como
instrumento de planificación y componente de la política
económica ha derivado en que dicho ajuste se haga ex ante, sin
especificar por entidad, por lo que lleva implícito el recorte al
100%.
10.41. Reducciones presupuestales ordenadas por la ley en las entidades

territoriales
La ley puede establecer recortes al presupuesto de las entidades
territoriales con miras a contralor el déficit fiscal, no obstante, tales
disposiciones deben respetar la autonomía local y en
consecuencia no puede establecer que sean realizadas en forma
proporcional. Dice así la Corte Constitucional en Sentencia C-540
de 2001:
“3. (...)
“Pero sí es inconstitucional que se ordene que la reducción deba

hacerse “proporcionalmente en todas las secciones del
presupuesto”, porque ahí sí vulnera el núcleo esencial de la
autonomía, así el propósito del legislador pueda ser noble. La
inconstitucionalidad de la norma no radica en el fin de racionalidad
económica y de saneamiento fiscal de las finanzas territoriales,
sino el medio utilizado. (...)
1899
1900
“Sobre este asunto ha dicho la Corte:
“Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la

autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos
centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta
claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige
una justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la
facultad de intervenir en la destinación de los recursos nacionales
cedidos o transferidos surge de un conjunto de normas
constitucionales que habilitan, de manera específica, dicha
intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma que
justifique, in genere, la intervención del legislador en la
administración de los recursos propios de dichas entidades. Por el
contrario, la posibilidad constitucional de manejar en forma
autónoma sus propios recursos, es una garantía necesaria
para asegurar que las entidades territoriales puedan,
verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e
inversiones ajustado a sus propias necesidades y prioridades
Sentencia C-720 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(resaltado fuera texto) (...)
“3. (...)
“Resulta válido fijar estos ajustes pues con la medida se proponen

fines nobles como el cumplimiento de los planes y programas
municipales, evitar el incremento del déficit fiscal al permitir que se
gaste más de lo que se recauda o el equilibrio macroeconómico.
Pero debe quedar a salvo el núcleo esencial de la autonomía que
consiste en fijar políticas, atender el plan de gobierno, señalar
1900
1901
prioridades en la ejecución del presupuesto y atender las

necesidades de participación de acuerdo a cada realidad.”
10.42. El gobierno puede prohibir o someter a condiciones especiales la

asunción de compromisos
Como se indicó, la posibilidad de someter a condiciones
especiales la asunción de compromisos es uno de los
instrumentos que puede utilizar el ministro de Hacienda cuando
enfrenta dificultades fiscales. Estas facultades deben ser usadas
de manera razonable cuando se trata de órganos que no
pertenecen a la rama ejecutiva del poder público, pues el
Gobierno debe respetar las autonomías de los demás órganos del
Estado. Dice así la Sentencia C-315 de 1997 de la Corte
Constitucional
DISPOSICIÓN DEMANDADA
“Artículo 34. El artículo 63 de la Ley 38 de 1989, quedará así :
“En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo

concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o
parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir
uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público estimare que los recaudos del año pueden ser
inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que
deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren
aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los
aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se
refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se
perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la
1901
1902
coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el

Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales
la asunción de nuevos compromisos y obligaciones".
“3.4” (...)
“Por lo tanto, se concluye que, con fundamento en los preceptos

constitucionales que señalan al Estado colombiano dentro de la
forma de República Unitaria, lo que impone la colaboración
armónica entre los diferentes órganos del Estado para la
realización de sus fines, y señalan en cabeza del Gobierno
Nacional el manejo y dirección de la economía, así como la
fijación de las metas, prioridades y orientaciones generales de la
política económica de la acción estatal, la disposición parcialmente
demandada se encuentra ajustada al ordenamiento constitucional,
con las advertencias que aquí se señalan.” (…)
10.43. Del Fondo Interministerial

El Fondo Interministerial nació de la necesidad de dotar al ejecutivo
de herramientas que le permitieran efectuar fácilmente ajustes al
presupuesto, es decir, sin recurrir al Congreso o al Consejo de
Estado como ocurría en vigencia de la Constitución anterior a la de
1991.
Hay que recordar que en vigencia del Decreto 294 de 1973,

anterior Estatuto Orgánico, el presupuesto era aprobado dentro del
mayor detalle, de tal forma que inclusive hacer un traslado de una
prestación social a otra requería de aprobación de las máximas
instancias existentes en esa época, ya mencionadas.
1902
1903
El Fondo Interministerial se constituyó en la solución a esa

problemática y su función era atender faltantes de funcionamiento
y en casos excepcionales, calificados por el Consejo de Ministros y
el Presidente de la República, para gastos de Inversión.
La forma de hacer la operación era realizar traslados

presupuestales con la única aprobación del Ministro de Hacienda y
Crédito Público y la existencia de disponibilidad presupuestal.
La utilización de esta herramienta para definir el presupuesto del

Congreso de la República generó una fuerte polémica que
concluyó con una sentencia de la Corte Constitucional que
haciéndole decir a la ley lo que no dijo, dejó la herramienta
prácticamente inservible. En efecto, la norma inicialmente vigente
establecía:
ARTÍCULO 87. Créase el Fondo de Compensación Interministerial,

en cuantía anual hasta uno (1%) por ciento de los ingresos
corrientes de la Nación cuya apropiación se incorpora en el
presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno
Nacional con el propósito de atender faltantes de apropiación en
gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia
fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El
Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados
presupuestales con cargo a este Fondo, únicamente con la
expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal
(Ley 38/89, artículo 70. Ley 179/94, artículo 55, inciso 3º).
1903
1904
La Corte Constitucional consideró que los recursos únicamente

podían utilizarse para atender gastos de funcionamiento por
situaciones de excepcional urgencia, calificadas por el Presidente y
el Consejo de Ministros. Dice así la Corte Constitucional en
“13 (…)
“c- La utilización de los recursos del Fondo, procede únicamente

para completar faltantes de apropiación en gastos de
funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional
urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la República y
el Consejo de Ministros.
A raíz de la Sentencia de la Corte Constitucional C-442-01 que

declaró inconstitucional la expresión “con sujeción a los
reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional” el Fondo
Interministerial se encuentra reglamentado por la ley 718 de 2001.”
10.43.1. El Fondo Interministerial no modifica el presupuesto.

El concepto de reorientación interna
La sentencia de la Corte Constitucional no solamente le hizo decir
a la ley lo que esta no había dicho, sino que consideró que los
traslados no eran traslados y que las modificaciones al
presupuesto de las entidades receptoras de los recursos no eran
modificaciones.
A partir de este momento nace en la terminología presupuestal el

concepto de “reorientaciones internas” de los recursos del Fondo
Interministerial.
1904
1905
Dice así la Sentencia C-442 de 2001:
“13. (...)
“No obstante, la Corte no comparte estas interpretaciones por

cuanto aprecia que existen diferencias substanciales entre las
figuras mencionadas, y la operación que autoriza la norma
acusada. En cuanto a los créditos suplementarios, ellos implican
per se el correspondiente incremento del presupuesto de rentas,
es decir la autorización legal de contabilizar nuevos recursos para
el erario público, al paso que en la operación descrita por la norma
bajo examen, no es necesaria la modificación del presupuesto de
rentas, pues los recursos que se asignan para completar los
faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los
órganos del Estado en situaciones de urgencia, son tomados del
mismo presupuesto de gastos en un rubro previamente aprobado
para tal fin. Por lo tanto la operación presupuestal no implica, por
este aspecto, una modificación del presupuesto, consistente en un
crédito suplementario. (…)
“Tampoco puede considerarse que la destinación de los recursos

del Fondo de Compensación Interministerial a los fines previstos
en la norma corresponda propiamente a un traslado presupuestal,
por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es que una
partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras
una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente,
ningún otro rubro de gastos se ve mermado para atender los
faltantes de apropiación que se cubren con recursos del Fondo,
los cuales, estaban legalmente destinados de antemano a ese
objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente
1905
1906
hablando una modificación del presupuesto, consistente en un

traslado presupuestal.
“A este respecto es menester aclarar que la expresión ‘traslados

presupuestales’ contenida en la disposición acusada, no tiene el
significado usual que en materia de hacienda pública se le
reconoce al término. Corresponde más bien a la utilización del
sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se entiende la
palabra, y referido a la situación excepcional o sui generis de
reorientación interna de los recursos del Fondo a fin de atender los
faltantes de apropiación a que se ha hecho referencia.”
10.43.2. Requisitos del Fondo Interministerial

Si se analizan los requisitos que debe tener el Fondo
Interministerial fácilmente se puede observar que su origen inicial
de facilitar la gobernabilidad y modificar el presupuesto sin recurrir
a las máximas instancias perdió su esencia y se constituyó en un
mecanismo para atender situaciones excepcionales y únicamente
relacionadas con gastos de funcionamiento.
Los requisitos son:
• Es una facultad del Presidente y el Consejo de Ministros.
• Se debe atender el principio de razonabilidad.
• Son recursos para atender únicamente gastos de

funcionamiento en casos de excepcional urgencia.
• No pueden destinarse a atender nóminas paralelas o

supernumerarios.
1906
1907
“13. (...)
“No obstante, la Corte entiende que la utilización de los recursos

del Fondo para los objetos descritos, debe llevarse a cabo
atendiendo ciertos parámetros que emergen de las normas
superiores y de la propia disposición acusada y que pasan a
enumerarse:
“a- La utilización de los recursos del Fondo, es una facultad que

compete al Presidente de la República y al Consejo de Ministros, y
que como tal debe ejercerse mediante acto administrativo
motivado, sujeto a control de legalidad ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
“b- La utilización de los recursos del Fondo debe atender el

principio de razonabilidad en el ejercicio de la función pública.
Dicho principio en materia presupuestal impone un límite a las
facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios
de prudencia y moderación, que eviten la arbitrariedad en el
ejercicio de la facultad. Cf. Sentencia C- 514 de 1995. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa
“c- La utilización de los recursos del Fondo, procede únicamente

para completar faltantes de apropiación en gastos de
funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional
urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la República
y el Consejo de Ministros.
“d- La utilización de los recursos del Fondo de Compensación

Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los costos
1907
1908
originados por nóminas paralelas o contratación de empleados

supernumerarios en forma indefinida, pues la autorización legal de
esta práctica ha sido encontrada inconstitucional por esta
Corporación. Cf. Sentencia C- 401 de 1998. M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa.”
10.43.3. La excepcional urgencia para el Fondo Interministerial

y el estado de emergencia económica
La Corte Constitucional también precisa que los eventos de
excepcional urgencia a que se hace referencia para definir los
gastos de funcionamiento que pueden atenderse con el Fondo
Interministerial son diferentes a las situaciones que desembocan
en el estado de emergencia económica previsto en la
Constitución. Hay que recordar que en dicho estado el gobierno
puede modificar el presupuesto para conjurar las situaciones que
le dieron origen. Dice así la Sentencia C-442 de 2001:
“17. (...)
“Recalca la Corte que la imprevisibilidad de los eventos ‘de

excepcional urgencia’ calificados como tales por el Presidente de
la República y el Consejo de Ministros, no son los mismos que dan
lugar a la declaración del estado de emergencia económica,
estado de excepción que permite al ejecutivo, autónomamente,
mediante decretos con fuerza de ley, modificar el presupuesto
general de Nación. Evidentemente, no cualquier hecho imprevisto
amerita la declaración de la emergencia económica. El ejecutivo
debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que prevé el
ordenamiento jurídico, para superar las coyunturas económicas de
1908
1909
iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensación

es un recurso a su alcance. La declaración de los estados de
excepción, ha dicho la Corte, está supeditada a la aplicación
previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su
utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable
insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen
los poderes públicos.”
10.44. De las responsabilidades administrativas en la ejecución

presupuestal
Dentro de los deberes que tienen los servidores públicos en
materia presupuestal, se resalta el de formular o ejecutar los
planes y presupuestos. Es imperativo entender este deber como la
realización de todas las acciones que estén al alcance del
funcionario para lograr que se cumpla con los requisitos
establecidos en la ley para llevar a cabo el objeto de la
apropiación presupuestal sin que se vea menoscabado el
patrimonio público. Ello no puede implicar entonces que la
exigencia vaya en contravía del principio según el cual la
apropiación presupuestal es una autorización máxima de gasto y
que ella misma no significa ninguna obligación para el Estado.
También debe destacarse la obligatoriedad de utilizar el Sistema

Integrado de Información Financiera (SIIF) del Ministerio de
Hacienda.
El incumplimiento de los preceptos constitucionales y legales

desarrollados en el presente libro es considerado en el código
disciplinario único como falta gravísima.
1909
1910
La ley precisa que son faltas gravísimas: la indebida utilización de

las rentas de destinación específica; la autorización o pago de
gastos que no correspondan a un crédito judicialmente
reconocido, a un gasto decretado conforme la ley anterior,
destinado al funcionamiento de las ramas del poder público, al
servicio de la deuda pública o para dar cumplimiento al plan
nacional de desarrollo; la asunción de compromisos sin
apropiación presupuestal o en exceso del salto disponible o sin la
autorización de vigencias futuras; la autorización de pagos en
exceso del programa anual de caja; no incluir las apropiaciones
para atender el déficit fiscal, las decisiones judiciales, el servicio
de la deuda pública y servicios públicos domiciliarios; no adoptar
las decisiones pertinentes cuando el recaudo de los ingresos sea
inferior a los gastos; no efectuar los registros presupuestales;
efectuar inversiones en condiciones que no garanticen liquidez,
seguridad y rentabilidad del mercado; y no apropiar los recursos
para asegurar los bienes por su valor real.
Los artículos pertinentes del Código Disciplinario Único, Ley 734

de 2002 establecen:
ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público:
3. Formular, decidir oportunamente o ejecutar los planes de

desarrollo y los presupuestos, y cumplir las leyes y normas que
regulan el manejo de los recursos económicos públicos, o afectos
al servicio público.
3. Adoptar el Sistema de Contabilidad Pública y el Sistema

Integrado de Información Financiera SIIF, así como los demás
sistemas de información a que se encuentre obligada la
1910
1911
administración pública, siempre y cuando existan los recursos

presupuestales para el efecto.
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las

siguientes: (…)
20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar

indebidamente rentas que tienen destinación específica en la
Constitución o en la ley.
21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el

22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales

inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación o que
afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones
pertinentes.
23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo

disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y

suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal,
servir la deuda pública y atender debidamente el pago de
sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales,
conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
25. No adoptar las acciones establecidas en el Estatuto Orgánico

del Presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean
superiores al recaudo efectivo de los ingresos.
26. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución

presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.
1911
1912
27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no

garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez,
seguridad y rentabilidad del mercado.
63. No asegurar por su valor real los bienes del Estado ni hacer las
apropiaciones presupuestales pertinentes.
10.45. De las cajas menores

Las cajas menores son mencionadas por las Disposiciones
Generales del Presupuesto, las que a partir del año 2012 le
otorgan la facultad al Gobierno Nacional para regular su
constitución y funcionamiento.
Las disposiciones actualmente vigentes contenidas en el Decreto

2768 de 2012 (compilado en el Decreto 1068 de 2015) establecen
que las cajas menores pueden ser utilizadas para atender gastos
que tengan el carácter de urgentes, los viáticos y gastos de viaje y
los gastos de alimentación para reuniones de trabajo en donde
asista el jefe del respectivo órgano y otros funcionarios que son
identificados expresamente en el decreto.
Dado que no existe normatividad de carácter permanente sobre el

particular, bien podría el Gobierno Nacional cambiar las
condiciones establecidas hasta la fecha.
Las cajas menores son un mecanismo de adquisición de bienes y

servicios de manera ágil que no puede sustituir los procesos
contractuales, pero sí se configura en una excepción al
procedimiento de registro presupuestal, el cual se realiza en
bloque en el momento del reembolso o de la legalización y no de
manera individual cuando se efectúa la adquisición del bien o
servicio.
1912
1913
Las cajas menores no pueden ser utilizadas para fraccionar

compras de un mismo elemento, realizar desembolsos para otras
entidades, efectuar pagos de contratos que deban constar por
escrito en virtud de lo dispuesto en el Estatuto de Contratación
Administrativa y sus normas reglamentarias, reconocer y pagar
gastos de servicios personales, contribuciones de la nómina,
cesantías y pensiones. Los responsables deberán manejar, con
algunas excepciones, los recursos en cuenta corriente. También
deberán llevarse los registros en los libros dispuestos para ello.
10.46. De las facultades de corrección

En las leyes anuales del presupuesto tradicionalmente se ha
facultado a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y posiblemente a nivel
local a las secretarías de Hacienda o a los gobiernos locales, para
corregir los errores de trascripción y aritméticos que se incurran en
la aprobación del presupuesto. La autoridad respectiva al hacer
uso de dicha facultad debe estar en capacidad de demostrar que
se trata de corregir un error y no de usurpar competencias del
cuerpo colegiado.
La Corte Constitucional precisó sobre el particular en la Sentencia

C-357 de 1994:
“l) Artículo 73.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público -

Dirección General del Presupuesto Nacional- de oficio o a petición
del Jefe del órgano respectivo hará por resolución las aclaraciones
y correcciones de leyenda necesarias para enmendar los errores
1913
1914
de transcripción y aritméticos que figuren en el Presupuesto

General de la Nación para la vigencia fiscal de 1994.
“La facultad contemplada en este artículo la tiene el Ministerio de

Hacienda, en cabeza del Director General del Presupuesto, de
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2112 de 1992, que
autoriza a este funcionario para "aprobar las aclaraciones y
correcciones de errores aritméticos o de leyenda en que se incurra
en la elaboración de la ley anual del Presupuesto General de la
Nación". Esta facultad nada tiene que ver con la modificación del
Presupuesto, y por lo mismo, carece de fundamento la acusación
sobre una supuesta violación de la ley 38 de 1989, o del artículo
352 de la Constitución.
“Así mismo, en el Código de Régimen Político y Municipal, está

consagrada la atribución de corregir por medio de resoluciones, los
errores de transcripción en las leyes, decretos y ordenanzas.
“Estas razones son suficientes para declarar la EXEQUIBILIDAD

de esta norma.”
10.47. De las vigencias expiradas

La vigencia expirada es el mecanismo mediante el cual se atiende
el pago de las obligaciones legalmente contraídas que por
diferentes motivos no fue posible atenderlas cumplidamente
durante la vigencia respectiva o incluirlas en las reservas
presupuestales o en las cuentas por pagar y que por no estar
sometidas a litigio alguno no se requiere de pronunciamiento
judicial para autorizar su pago.
Se está frente a una dificultad administrativa que no puede implicar

el perjuicio de los terceros en sus relaciones con el Estado. La
1914
1915
vigencia expirada no es entonces un mecanismo de legalización de

pagos adquiridos ilegalmente.
La legalidad de la vigencia expirada guarda estrecha relación con

lo dispuesto en la parte pertinente del artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto que dice:
ARTÍCULO 71 (…)

sobre apropiaciones inexistentes o en exceso de saldo disponible,
o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue
para comprometer vigencias futuras y la adquisición de
De la misma forma pueden por esta vía atenderse las obligaciones

que no estén sujetas a litigio alguno, cuyos derechos estén
expresamente consagrados en la ley, que en su creación por
tratarse de eventos imprevistos no haya participado el ordenador
del gasto y que en consecuencia de lo anterior no cumplan los
requisitos establecidos en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto. Unos ejemplos de esta situación son el pago de un
auxilio por muerte o los gastos de urgencia en salud.
La vigencia expirada se crea en uso de las facultades de

modificación del anexo del decreto de liquidación y debe
clasificarse en la sección y concepto del gasto que le dio origen.
1915
1916
LEY 1687 DE 2012
ARTÍCULO 64. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y

disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no
se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las
formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto
y demás normas que regulan la materia, y sobre los mismos no
se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por
pagar correspondiente, se podrá crear el rubro "Pasivos
Exigibles -Vigencias Expiradas" y con cargo a este, ordenar el
pago.
También procederá la operación presupuestal prevista en el

inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a
haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la
cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto
El mecanismo previsto en el primer inciso de este artículo

también procederá cuando se trate del cumplimiento de una
obligación originada en la ley, exigible en vigencias anteriores,
aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni
registro presupuestal.
En todo caso, el jefe del órgano respectivo certificará previamente

el cumplimiento de los requisitos señalados en este artículo.
1916
1917
10.48. Del registro de las operaciones presupuestales. El Sistema

Integrado de Información Financiera (SIIF)
El registro de las operaciones presupuestales hace relación a los
libros y cuentas que deben afectarse producto de la ejecución del
presupuesto de ingresos y gastos. Con la expedición de la
Constitución de 1991, la autoridad contable que antes estaba en
cabeza de la Contraloría General de la República pasó al Contador
General de la Nación. No obstante, la Constitución le atribuyó a la
Contraloría General de la Nación la competencia de llevar la
contabilidad de la ejecución presupuestal.
Por su parte el Estatuto Orgánico del Presupuesto en el inciso final

del artículo 93 dispuso:
Para tales efectos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-

Dirección General del Presupuesto Nacional, determinará las
normas y procedimientos que sobre suministro de información,
registros presupuestales y su sistematización deberán seguir los
órganos del orden nacional.
El esquema estaba definido así: una autoridad contable, el

Contador General de la Nación, una autoridad que define cuáles
son los registros presupuestales que se deben realizar, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección General del
Presupuesto), y una autoridad que lleva la ejecución presupuestal,
Sin embargo, la Sentencia C-557 de 2009 de la Corte

Constitucional, aunque sin mencionar las atribuciones dadas al
Ministerio de Hacienda en el Estatuto Orgánico, precisa que
1917
1918
existen únicamente dos autoridades en la materia y que la facultad

de la Contraloría de llevar la ejecución presupuestal incluye la de
definir las cuentas que se deben afectar.
La sentencia deja importantes dudas sobre la facultad otorgada al

Ministerio de Hacienda en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y
la fuerza vinculante de los actos que con fundamento en ella se
expidan.
6.6.3 Respecto de la competencia de la Contraloría para realizar el

control fiscal en términos de la contabilidad de la ejecución del
presupuesto general del sector público, ha esclarecido la
jurisprudencia constitucional que esta función comprende la
competencia para la consolidación del presupuesto general de la
Nación y el presupuesto de las entidades descentralizadas o por
servicios, de cualquier orden territorial, así como la consolidación
del presupuesto de los particulares o entidades que manejen
fondos de la Nación, pero exclusivamente en relación con dichos
fondos, así como también de los fondos sin personería jurídica
denominados Especiales o de Cuenta. Así mismo, ha expresado
la Corte que esta competencia comprende la de uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad relativa a la ejecución del
presupuesto general del sector público, así como la de establecer
la forma, oportunidad y responsables de la presentación de los
informes sobre dicha ejecución.
Una de las razones esenciales para que se le hubiese adscrito a la

Contraloría General de la República la competencia de llevar la
contabilidad de la ejecución del presupuesto, reside en que esta
entidad es la que presenta para examen y fenecimiento del
1918
1919
Congreso la cuenta general del presupuesto y del tesoro a

consideración de la Cámara de Representantes para su examen y
fenecimiento, de conformidad con el numeral 2 del artículo 178 de
la Constitución Política, y la Ley 42 de 1993, con base en lo cual
certifica sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo
con el numeral 11 del artículo 268 constitucional.
Por lo demás, para la Corte es claro que para el cumplimiento

de estas funciones el Contralor cuenta también con la
competencia para establecer la nomenclatura de cuentas de
acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto y prescribir los
métodos y la forma de rendir las cuentas, los responsables
del manejo de fondos o bienes de la Nación, así como la de
revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario.
En cuanto a la función de la Contraloría General de la

República de establecer la respectiva nomenclatura de
cuentas de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto,
prevista por el parágrafo único del artículo 37 de la Ley 42 de
1993, la Corte debe aclarar que en términos contables dicha
competencia hace referencia a la función de establecer un
catálogo o lista de cuentas, clasificadas de acuerdo con una
determinada codificación. Así, este listado de cuentas se
clasifica según las áreas del balance (activo, pasivo,
patrimonio), incluyéndose también las cuentas de gastos y de
ingresos. La Ley 42 de 1993 estableció que la Contraloría
debe cumplir dicha función en armonía con los preceptos de
la Ley Orgánica del Presupuesto.
1919
1920
En este sentido, la jurisprudencia constitucional al hacer referencia

a la contabilidad de la ejecución del presupuesto relativa al
Presupuesto General del Sector Público y las funciones de la
Contraloría, expuso en la sentencia C-570 de 1997, que “ (l)a
Contraloría General de la República debe entonces uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad en lo que atañe a la
ejecución del presupuesto general del sector público y
establecer la forma, oportunidad y responsables de la
presentación de los informes sobre dicha ejecución. Para lo
cual el Contralor debe establecer la nomenclatura de cuentas
de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto y prescribir
los métodos y la forma de rendir las cuentas los responsables
del manejo de fondos o bienes de la Nación, al igual que
revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario.” (Resalta la Sala) (…)
6.8 Comparación y distinción entre las funciones del Contralor

General de la República y del Contador General de la Nación
La Corte Constitucional ha hecho referencia en varias

oportunidades a la naturaleza de las funciones y a la distribución de
competencias que la Carta consagra entre la Contaduría General
de la Nación y la Contraloría General de la República933.
933 Cfr. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
1920
1921
En la Sentencia C-478 de 1992934, la Corte distinguió la

naturaleza de las funciones del Contralor General de la República
y del Contador General de la Nación. Sobre las competencias del
Contralor General de la República y del Contador General de la
Nación, es de mencionar que la Corte ha expuesto que la
Constitución económica les ha otorgado a estas dos autoridades
competencias para unificar, mediante reglas generales, una
determinada área de la conducta económica relativa a la
contabilidad pública, en el caso del Contador, y a la contabilidad
de la ejecución del presupuesto del sector público, en el caso
del Contralor.
Así mismo, mediante la Sentencia C-570 de 1997935, la Corte

analizó la diferenciación entre las funciones del Contralor General
de la República y las del Contador General de la Nación,
concluyendo que de acuerdo con las normas constitucionales,
especialmente lo consagrado en el artículo 354, la Constitución
hace relación a dos contabilidades distintas: a la contabilidad
financiera que le corresponde llevar al Contador General de la
Nación, y a la contabilidad de ejecución del presupuesto cuya
competencia radica en cabeza del Contralor General de la
República.
De este modo, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que la

contabilidad financiera “es aquella relativa al registro e información
de los ingresos, gastos, activos y pasivos de las distintas
entidades públicas no sólo del orden nacional, sino también
934 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

935 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
1921
1922
territorial y de las entidades descentralizadas por servicios,

cualquiera que sea el orden al que pertenezcan”936, la cual se
encuentra a cargo del Contador General de la Nación. De otro la
Corte ha definido la contabilidad de la ejecución del
presupuesto, como aquella que “comprende el registro de la
ejecución de los ingresos y los gastos que afectan las
cuentas del tesoro nacional, incluídos los reconocimientos,
recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como
también la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del
efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y de los
ingresos y gastos devengados como consecuencia de la
ejecución presupuestal (art. 36 ley 42/93).” 937
En más reciente pronunciamiento, -Sentencia C-452 de 2003938-,

la Corte analizó las diferencias entre las funciones del Contralor y
el Contador, en el marco constitucional de la contabilidad pública.
En dicha sentencia, la corte realizó un análisis de la evolución
histórica y constitucional de las figuras del Contralor General de la
República y del Contador General de la Nación hasta su
consagración en la Constitución de 1991.
En forma comparativa entre las funciones constitucionales del

Contralor y el Contador, es de resaltar que así como al Contralor
General le corresponde la armonización de los sistemas de control
fiscal, al Contador General le corresponde una labor unificadora y
936 Sentencia C-570 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

937 Ibídem.
938 M.P. Jaime Córdoba Treviño.
1922
1923
uniformadora respecto de toda la contabilidad general de la

Nación, en armonía con lo dispuesto por el artículo 354 inciso
segundo de la Constitución Política, labor esta última que permite
asegurar la coherencia de todo el sistema contable de las
entidades públicas.939
En este sentido es claro para la Sala que en lo concerniente al

control fiscal respecto de la ejecución presupuestal y
específicamente a su revisión y finiquito, esta función le compete
al Contralor por expresa atribución constitucional, de conformidad
con los artículos 268-2 y 354 CP. Igualmente, que al Contralor le
corresponde establecer los métodos de rendición de cuentas en el
sector público, que constituye otra facultad homologante y
unificadora, mediante el recurso de la expedición de reglas
generales, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 268-1 CP.
Adicionalmente, del Texto Superior se deriva que la función de

centralizar y unificar las cuentas mediante las cuales se ejecuta el
presupuesto general del sector público, es competencia de la
Contraloría General de la República, dado que es al Contralor
General, a quien corresponde por expreso mandato constitucional,
de conformidad con los artículos 178-2 y 268-11 de la Constitución
Política, presentar ante la Cámara de Representantes la cuenta
general del Tesoro, así como certificar sobre la situación de las
finanzas del Estado.940
No obstante lo anterior, el Contralor al prescribir los métodos y

la forma de rendir las cuentas, no puede variar las reglas de
contabilidad dictadas por el Contador General para efectos de
939 Ibídem.
940 Ibídem.
1923
1924
hacer los registros contables, y a las cuales deben someterse

todas las entidades públicas. Su labor en este campo es
simplemente la de señalar la manera o modo como los
encargados de los bienes o fondos públicos deben presentar a
ese organismo de control fiscal las cuentas, junto con los
documentos que las respaldan, los plazos para hacerlo, etc., con
el fin de determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía en
la utilización de los recursos del Estado, y la forma como se ha
ejecutado el presupuesto.
A pesar de tratarse entonces de funciones distintas, con lo cual se

respeta el principio de separación de funciones, pues se insiste, al
Contador le corresponde la consolidación de la contabilidad
pública de la Nación y las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, así como de todas las entidades
públicas independientemente de su nivel, labor esta de carácter
administrativo y contable, a la Contraloría General de la República,
le corresponde el control fiscal respecto de la ejecución del
Presupuesto General del Sector Público, no puede negarse que
tales actividades están muy relacionadas, de manera que las
decisiones que tome cada órgano, pueden afectar la labor del otro.
Por tal razón, es necesario que cada uno ejerza su potestad
observando el principio de colaboración armónica, pues la
Constitución en su artículo 113, no sólo contempla la división de
funciones, sino también la necesidad de que los diferentes
órganos del poder público trabajen armónicamente, con el fin de
colaborar en la consecución de los fines supremos del Estado. De
acuerdo con ello, tanto la Contraloría como el Contador, deben
hacer uso de su potestad razonablemente, de forma tal que no se
1924
1925
afecten mutuamente en el desempeño de las funciones que se

han analizado.
Finalmente, para la Corte es claro que en comparación con las

funciones de la Contaduría General de la Nación, a la Contraloría
General de la República le corresponde uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad en lo que concierne de manera
exclusiva a la ejecución del Presupuesto General del Sector
Público, el cual está conformado por la consolidación del
Presupuesto General de la Nación y de las entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera
que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o
entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo en
relación con dichos fondos y de los fondos sin personería
jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley
o con autorización de ésta. Así mismo, para la Sala es claro que
la Contraloría General de la República tiene competencia para
establecer la forma, oportunidad y responsables de la
presentación de los informes sobre dicha ejecución, y que para
cumplir con esta labor, es válido desde el punto de vista
constitucional que el Contralor establezca la nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto y
prescriba los métodos y la forma de rendir las cuentas, los
responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, al igual
que revise y fenezca las cuentas que deben llevar los
Precisada la naturaleza, caracter y alcance del control fiscal

constitucional, así como las funciones que de acuerdo con la
Constitución le compete cumplir tanto al Contralor General de la
1925
1926
República como al Contador General de la Nación, procede la

Sala a la resolución del caso en concreto. (…)
7.4.8.1 En relación con el modo, forma y método de control fiscal,

que hace alusión directa a las tareas y funciones del Contralor
General de la República, la Sala concluye, de conformidad con los
artículos 268, 273 y 354 Superiores, que la Constitución faculta al
Contralor, para llevar la contabilidad de la ejecución del
presupuesto (art. 354) y prescribir los métodos y la forma de rendir
cuentas los funcionarios encargados del manejo de los fondos o
bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera,
operativa y de resultados que deberán seguirse (art. 268-1 C.N.),
como también revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario y determinar el grado de eficiencia,
eficacia y economía con que hayan obrado (art. 268).
Igualmente, concluye la Corte que esta competencia

comprende la de uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad relativa a la ejecución del presupuesto general
del sector público, así como la de establecer la forma,
oportunidad y responsables de la presentación de los
informes sobre dicha ejecución.
Reitera la Sala que una de las razones fundamentales para que la

competencia de llevar la contabilidad de la ejecución del
presupuesto resida en cabeza de la Contraloría, es que esta
entidad es la que presenta para examen y fenecimiento del
Congreso la cuenta general del presupuesto y del tesoro a
consideración de la Cámara de Representantes para su examen y
fenecimiento, de conformidad con el numeral 2 del artículo 178 de
1926
1927
la Constitución Política, y la Ley 42 de 1993, con base en lo cual

certifica sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo
con el numeral 11 del artículo 268 constitucional.
Por lo demás, concluye la Sala que para el cumplimiento de estas

funciones el Contralor cuenta también con la competencia para
establecer la nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Ley
Orgánica del Presupuesto y prescribir los métodos y la forma de
rendir las cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes
de la Nación, así como la de revisar y fenecer las cuentas que
deben llevar los responsables del erario.
En este sentido, coincide la Sala con el concepto rendido por el

Ministerio de Hacienda, en cuanto afirma que la centralización y
unificación en la Contraloría General de la República de las
cuentas mediante las cuales se ejecuta el presupuesto tiene un fin
y es el de reflejar el resultado de la hacienda y el tesoro en un solo
informe, hecho que hace necesario incluir en la consolidación del
presupuesto general del sector público a todos los presupuestos,
el de las entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera sea el orden al que pertenezcan, de los
particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero
sólo en relación con dichos fondos, y de los fondos sin personería
jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con
autorización de ésta. (…)
7.4.10(…)
Concluye por tanto la Sala que mientras al Contador General de la

Nación, le compete llevar la contabilidad financiera de la Nación,
determinar las normas contables que deben regir en las entidades
1927
1928
públicas, de acuerdo con la ley, y uniformar, centralizar y

consolidar la contabilidad pública (art. 354 C.P.), a la Contraloría
General de la República le corresponde uniformar, centralizar
y consolidar la contabilidad en lo que concierne a la ejecución
del presupuesto general del sector público, el cual está
conformado por la consolidación de los presupuestos general de la
Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, de los
particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero
sólo en relación con dichos fondos y de los fondos sin personería
jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley o
con autorización de ésta. Así mismo, concluye la Corte que la
Contraloría General de la República tiene competencia, desde el
punto de vista constitucional, para establecer la forma,
oportunidad y responsables de la presentación de los informes
sobre dicha ejecución. Para cumplir con esta labor, la Corte
concluye igualmente que es válido desde el punto de vista
constitucional que el Contralor establezca la nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto y
prescriba los métodos y la forma de rendir las cuentas los
responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, al igual
que revise y fenezca las cuentas que deben llevar los
7.4.11 En síntesis, para la Sala es claro que de conformidad

con lo expuesto en la presente sentencia, de acuerdo con los
artículos 113, 267, 268 y 354 Superiores, y en armonía con lo
previsto en los artículos 3, 4 y 95 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, las competencias atribuidas a la Contraloría
1928
1929
General de la República por el artículo 37 de la Ley 42 de

1993, acusadas en esta oportunidad, se encuentran en
armonía con la Constitución Política y las disposiciones del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, razón por la cual debe
concluirse que las expresiones acusadas y el parágrafo único
del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 son constitucionales.”
Sentencia c-570 de 1997:
“VI.2.2” (...) “Al tenor de lo dispuesto en el artículo 354 del Estatuto

Supremo, al Contador le compete: 1) llevar la contabilidad general
de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que
sea el orden al que pertenezcan, excepto lo referente a la
ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la
Contraloría; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública; 3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas
contables que deben regir en el país, conforme a la ley.(resalta la
Corte)”
“De conformidad con las normas constitucionales antes descritas,

en especial del artículo 354, concluye la Corte que esta disposición
alude a dos contabilidades distintas, a saber: la financiera que
corresponde llevar al Contador General de la Nación, y la de
ejecución del presupuesto a cargo del Contralor General de la
República.”
1929
1930
“La contabilidad financiera es aquella relativa al registro e

información de los ingresos, gastos, activos y pasivos de las
distintas entidades públicas no sólo del orden nacional, sino
también territorial y de las entidades descentralizadas por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan.”
“La contabilidad de la ejecución del presupuesto, comprende el

registro de la ejecución de los ingresos y los gastos que afectan las
cuentas del tesoro nacional, incluidos los reconocimientos,
recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también la
totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los
derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos
devengados como consecuencia de la ejecución presupuestal (art.
36 ley 42/93).”
“El presupuesto general del sector público está conformado por la

consolidación de los presupuestos general de la Nación y de las
entidades descentralizadas territorialmente o por servicios,
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares
o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo en
relación con dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica
denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley o con
autorización de ésta. (art. 37 ley 42/93).”
“La Contraloría General de la República debe entonces uniformar,

centralizar y consolidar la contabilidad en lo que atañe a la
ejecución del presupuesto general del sector público y establecer
la forma, oportunidad y responsables de la presentación de los
informes sobre dicha ejecución (art. 37 ley42/93). Para lo cual el
Contralor debe establecer la nomenclatura de cuentas de acuerdo
1930
1931
con la Ley Orgánica del Presupuesto y prescribir los métodos y la

forma de rendir las cuentas los responsables del manejo de fondos
o bienes de la Nación, al igual que revisar y fenecer las cuentas
que deben llevar los responsables del erario.”
“Sobre este mismo punto, es ilustrativa la sentencia C-478/92, en

la que se afirmó que existen en la Constitución económica dos
autoridades con atribuciones "para unificar, mediante reglas
generales, una determinada área de la conducta económica. Se
trata del Contralor General de la República y del Contador General.
El primero, tiene, entre sus atribuciones, la de "Prescribir los
métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo
de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación
financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. "(art.
268-1 CP). Además deberá "Dictar normas generales para
armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades
públicas del orden nacional y territorial. "(art. 268-12 CP). Nótese
que la segunda de estas funciones de homologación de las
normas, se aplicará tanto frente a las autoridades del sector central
como de aquellas que conforman la administración de los entes
territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo
relativo a la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión
y finiquito corresponde al Contralor por expresa atribución
constitucional (arts. 268-2 y 354 CP), que, además, deberá
establecer los métodos de rendición de cuentas en el sector
público, otra facultad homologante y unificadora, mediante el
recurso de la expedición de reglas generales (art. 268-1 CP). De
otro lado, el Contador General, dará un manejo integrado a la
contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la
Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas
1931
1932
territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio

de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje
contable público (art. 354 inciso segundo C.P.). Como en el caso
del Contralor General en lo que hace a la armonización de los
sistemas de control fiscal, el Contador General extenderá su labor
unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. (art. 354 inciso
segundo). Además, al consolidar la contabilidad general de la
nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea
territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia
de todo el sistema contable de las entidades públicas."
“De otra parte, es pertinente señalar que las cuentas mediante las
cuales se ejecuta el presupuesto, deben centralizarse y unificarse
en la Contraloría General de la República, pues es el Contralor
quien tiene la obligación constitucional de presentar a la Cámara
de Representantes, la cuenta general del Tesoro (art. 178-2), y
certificar sobre la situación de las finanzas del Estado (art. 268-11
C.P.). Además, de acuerdo con los principios que rigen el
presupuesto, en especial el de unidad y universalidad, los ingresos
y gastos del Estado deben aparecer registrados en un sólo
documento y todas las rentas y gastos de las distintas entidades
públicas, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, deben
figurar en el presupuesto. Estos principios, junto con el de
planificación y unidad de caja, como lo ha dicho la Corte, "logran
producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal." (...)
“VI.3” (...) “Así las cosas el Contralor, como ya se expresó, debe

uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad sobre la
ejecución del presupuesto general del sector público, lo que le
permite establecer, entre otras cosas, la forma, oportunidad y
responsables de la presentación de los informes atinentes a dicha
1932
1933
ejecución, la nomenclatura de las cuentas de acuerdo con la Ley

Orgánica del Presupuesto y todos aquellos otros aspectos
atinentes a ese fin.” (…)
(...) “Ahora bien: si un plan de cuentas es la organización

sistemática y metódica de las cuentas de una determinada entidad,
cuya finalidad es la uniformidad en su registro; bien puede tanto la
Contraloría para efectos de llevar la contabilidad de la ejecución
presupuestal como la Contaduría en lo que atañe a la contabilidad
financiera, expedir normas encaminadas no sólo a formular dichos
planes para el cabal cumplimiento de las funciones que el
Constituyente les ha asignado, sino también a verificar si las
entidades públicas se sujetaron a las pautas o lineamientos
dictados por ellos en esta materia, siempre y cuando éstos
respeten la Constitución y la ley.” (...)
(...) “En conclusión, las respuestas a los problemas jurídicos

planteados son las siguientes: 1) Corresponde a la Contraloría
General de la República llevar la contabilidad relacionada con la
ejecución del presupuesto y al Contador General de la Nación la
contabilidad financiera. 2) En ejercicio de las funciones que a cada
uno de tales organismos les compete, deben establecer directrices,
pautas o lineamientos a los que ha de ceñirse la presentación de
los planes de cuentas y, conforme a ellas, impartir su aprobación o
negarla. 3) La facultad que se les concede a las Contralorías
Distritales y Municipales de aprobar los planes de cuentas de las
entidades sometidas a su control y vigilancia, no se puede asimilar
al control previo que antes ejercían los entes contralores y que fue
abolido por el Constituyente 1991.” (…)
1933
1934
DECRETO 1068 DE 2015 LIBRO 2 PARTE 9 TITULO 1

CAPITULO 1
“Artículo 2°. Definición. El Sistema Integrado de Información

Financiera SIIF Nación es un sistema que coordina, integra,
centraliza y estandariza la gestión financiera pública nacional, con
el fin de propiciar una mayor eficiencia y seguridad en el uso de
los recursos del Presupuesto General de la Nación y de brindar
información oportuna y confiable.
Artículo 3°. Campo de aplicación. El presente decreto aplica a

todas las entidades y órganos que hacen parte del Presupuesto
Para las Corporaciones Autónomas Regionales y las empresas

industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de
Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, que reciban
recursos de la Nación a través del Presupuesto General de la
Nación, solo aplicará en lo relacionado con la gestión presupuestal
del gasto para el giro de dichos recursos.”
DECRETO 1068 DE 2015 ARTICULO 2.8.1.8.1
Artículo 2°. Modifícase el artículo 34 del Decreto 4730 de 2005, el

cual quedará así:
"Artículo 34. Seguimiento y Evaluación Presupuestal. El Ministerio

de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del
Presupuesto Público Nacional realizará el seguimiento y
1934
1935
evaluación del Presupuesto General de la Nación, con base en la

información registrada en el Sistema Integrado de Información
Financiera SIIF Nación. Lo anterior sin perjuicio de la información
adicional que la Dirección solicite y que no se encuentre disponible
en el Sistema.
El Departamento Nacional de Planeación realizará el seguimiento

y evaluará la gestión de los proyectos de inversión en los términos
previstos en los artículos 27 y 28 del Decreto 2844 de 2010, y
mantendrá disponible la información en el Sistema de Seguimiento
a Proyectos de Inversión Pública – SPI para consulta de todas las
entidades públicas que puedan requerirla para la elaboración de
los informes a que se refiere el presente decreto o para el
cumplimiento de sus funciones. La información estará además
disponible para la ciudadanía en general.
Cuando los órganos que conforman el Presupuesto General de la

Nación no registren la información en el Sistema Integrado de
Información Financiera SIIF Nación, o en el Sistema Unificado de
Inversión Pública, o no reporten la información que requiera la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y/o la Dirección de Inversiones y
Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación para
dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 77 de la Ley 38 de
1989, modificado por el artículo 40 de la Ley 179 de 1994, estos
podrán abstenerse de adelantar los trámites presupuestales que
dichos órganos presenten para su aprobación o concepto
favorable".
1935
1936
CAPÍTULO 11 – DE LA TESORERIA NACIONAL
El Estatuto Orgánico del Presupuesto le otorga las mayores

facultades de captación y colocación de recursos a la tesorería a
fin de darles un adecuado manejo a los excedentes de liquidez, así
como cubrir oportunamente los faltantes transitorios de liquidez.
En esta tarea infortunadamente existe una gran confusión entre lo

que son las operaciones de tesorería y las que financian el
presupuesto.
Las operaciones de tesorería hacen referencia a la colocación de

los excedentes transitorios de liquidez y a la atención de los
faltantes también transitorios ocasionados por una estacionalidad
en el recaudo de los ingresos autorizados por la ley para financiar
el presupuesto. La operación de tesorería por definición no puede
superar el año, no calendario, pues los recursos fueron creados
por la ley para atender los gastos de la Administración y no para
realizar inversiones permanentes, salvo que se trate de la
constitución de reservas técnicas con ellos.
Las operaciones presupuestales son aquellas que autorizan el uso

de los recursos para el financiamiento de los gastos del Estado o
para la constitución de reservas técnicas que protegen futuros
gastos de este. Las inversiones financieras a largo plazo implican
el uso de los recursos, son idénticos a la constitución de una
reserva técnica y por ello requieren de la respectiva autorización
legal y de la apropiación presupuestal correspondiente.
Cabe decir que la ley del mercado, es decir, la presunta facilidad

con la que se negocian las inversiones no determina la necesidad
de operación presupuestal así como tampoco define si se trata de
una operación de tesorería o presupuestal. No hay duda de que la
1936
1937
adquisición de un vehículo se debe presupuestar porque implica un

uso de los recursos así se venda durante la vigencia fiscal.
En la práctica las operaciones de tesorería poco o nada se

diferencian de las presupuestales. En efecto, los excedentes
transitorios de liquidez son invertidos a largo plazo y sometidos a
las volatilidades del mercado e inclusive se llega al absurdo de
obligar al administrado a vender los títulos para cumplir con las
exigencias de inversión en los mismos títulos de tesorería. Esta
última observación se fundamenta en un concepto expedido por el
coordinador de Asuntos Legales de la Dirección General de Crédito
Público y del Tesoro Nacional que en su parte pertinente dice:
CONCEPTO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CRÉDITO

PÚBLICO Y DEL TESORO DEL 19 DE ENERO DE 2006-07-02
“Como se aprecia, frente a situaciones en las cuales la entidad

requiera liquidez para atender sus diferentes compromisos de
gasto en desarrollo de las apropiaciones existentes, lo procedente
no es deducir el monto de las exigibilidades inmediatas de recursos
de la base sobre la cual se debe efectuar la inversión forzosa, sino
por el contrario acudir al mecanismo de la liquidación de las
inversiones constituidas según las voces de los citados artículos,
caso en el cual, la obligación de gasto deberá ser atendida dentro
del término de cinco (5) días hábiles siguientes a la realización de
la inversión, salvo en el caso consagrado en el artículo tercero
Ibidem.”
1937
1938
En cuanto a los plazos el Decreto 1337 de 1999 dispone:
“Artículo 1º. El artículo 1º del decreto 980 de 1999 quedará así:”
“Artículo 1º. Dentro de las inversiones que la Dirección del Tesoro

Nacional podrá autorizar a los establecimientos públicos del orden
nacional, para cumplir con la inversión obligatoria a sus excedentes
de liquidez originados en sus recursos propios o administrados,
podrán estar la adquisición de títulos emitidos por el fondo de
garantías de instituciones financieras, Fogafín, y la constitución de
certificados de depósito a término y bonos emitidos por los
establecimientos bancarios, las corporaciones de ahorro y vivienda
y las corporaciones financieras, todas de carácter público. Estas
inversiones tendrán un plazo máximo de dos (2) años.”
11.1. Decretos que regulan la tesorería y la cuenta única nacional

Existe un importante número de decretos que regulan el tema de
Tesorería que se enuncian a continuación, todos ellos compilados
en el Decreto 1068 de 2015. Para una mayor ilustración se
incorpora el texto de los decretos al final del libro. Se advierte que
no se hará una evaluación de su contenido ya que no corresponde
a los objetivos de este libro.
11.1.1. El Decreto 359 de 1995

El decreto 359 de 1995, modificado por los decretos 630 de 1996,
1425 de 1998, 2001 de 2005, 4689 de 2005 y 1183 de 1998, regula
1938
1939
el Programa Anual de Caja, las cuentas autorizadas y registradas,

los pagos del tesoro nacional, los rendimientos financieros y los
excedentes financieros. El Decreto 1425 de 1998 y el Decreto 359
fueron modificados por el Decreto 564 de 2013.
De estas normas merecen destacarse los artículos 10 y 11 del

Decreto 630 de 1996 por cuanto resaltan que la única autorizada
para hacer operaciones de tesorería es la Dirección General del
Tesoro y Crédito Público del Ministerio de Hacienda, las demás
oficinas se limitan a pagar las obligaciones del Estado con los
recursos que esta les transfiera. Dicen así:
DECRETO 630 DE 1996
Artículo 10. Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público-Dirección del Tesoro Nacional- entregue a los órganos y
entidades financiados con recursos de la Nación, no tendrán por
objeto proveer de fondos las cuentas bancarias oficiales, sino
atender los compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente
a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales legalmente autorizadas.
Artículo 11. De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior,

los recursos de la Nación que entregue el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público- Dirección del Tesoro Nacional- a las entidades
ejecutoras, no podrán utilizarse para la constitución de depósitos
de ahorro y a término, ni a la suscripción de ningún tipo de activos
financieros.
1939
1940
11.1.2. Decreto 1525 de 2008 y sus modificaciones

El Decreto 1525 de 2008 modificado por los decretos 4471 de
2008, 2805 de 2009, 4686 de 2010, 4866 de 2011, 1468 de 2012 y
600 de 2013 por el cual se dictan normas relacionadas con la
inversión de los recursos de las entidades estatales del orden
nacional, incluyendo las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta con régimen de
empresa dedicadas a actividades no financieras; las sociedades de
economía mixta con participación del Estado inferior al 90%, las
empresas de servicios públicos, los entes universitarios autónomos
y las corporaciones autónomas regionales; y las entidades
territoriales y sus descentralizadas con participación pública
superior al 50%. Igualmente regula la inversión de los excedentes
de liquidez en moneda extranjera de las entidades estatales del
orden nacional y territorial.
11.1.3. El Decreto 1117 de 2013. Institutos de fomento y

desarrollo
El Decreto 1117 de 2013 establece para los efectos del artículo 17
de la Ley 819 de 2003 que se considera como de bajo riesgo
crediticio, normas de control, vigilancia, supervisión y
autorizaciones por parte de la Superintendencia Financiera sobre
los institutos de fomento y desarrollo y sus operaciones y
disposiciones, informes y control fiscal. El Decreto 1117 de 2013
deroga los parágrafos 4º y 6º del artículo 49 del Decreto 1525 de
2008.
11.1.4. Decreto 2785 de 2013. Cuenta Única Nacional
1940
1941
Artículo 2º. Ámbito de aplicación. Las disposiciones del Sistema de

Cuenta Única Nacional se aplicarán a los recursos que forman
parte del Presupuesto General de la Nación, y a los que por
disposición legal administre la Dirección General de Crédito
Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con excepción de los establecimientos públicos que
administran contribuciones parafiscales y los órganos de previsión
y seguridad social que administren prestaciones sociales de
carácter económico.
Los recursos del Sistema de Cuenta Única Nacional seguirán

conservando la naturaleza, propiedad y fines de la ley que los creó.
(…)
Artículo 7 Transitorio. Plazos y Criterios para la inclusión de

recursos en el Sistema de Cuenta Única Nacional. Para que los
recursos de que trata el artículo 2 del presente Decreto sean
incluidos en el Sistema de Cuenta Única Nacional, la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional mediante
comunicación escrita emitirá la instrucción correspondiente para
que el órgano respectivo efectúe el traslado. En todo caso, a más
tardar el 31 de diciembre de 2014, las entidades obligadas deberán
trasladar a la Cuenta Única que para estos efectos disponga la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público los recursos propios,
administrados o de fondos especiales.
Este plazo fue modificado hasta el 31 de diciembre de 2015 por el

Decreto 2711 de 2014.
1941
1942
11.1.5. El Decreto 2712 de 2014. Sobre el reintegro de recursos

de patrimonios autónomos y negocios fiduciarios
El Decreto 2712 de 2014 ordena el reintegro a la Dirección General
de Crédito Público y Tesoro Nacional de los saldos que no estén
amparando obligaciones (cuentas por pagar) en los patrimonios
autónomos provenientes de aportes de la Nación cuyo giro se haya
realizado con más de dos años de anterioridad.
En el caso de contratos de fiducia que respalden el pago de

obligaciones sujetas a condición con aportes de la Nación para ser
ejecutados a través de patrimonios autónomos, las entidades
ejecutoras del Presupuesto General de la Nación cederán los
derechos fiduciarios de los saldos disponibles de la Nación a la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional. Se
entiende por saldos disponibles en los patrimonios autónomos los
que refleje la cuenta contable deducidos los giros con aportes de la
Nación de los dos últimos años. Se exceptúan los patrimonios
autónomos para atender proyectos de agua potable y saneamiento
básico y los recursos de previsión y seguridad social.
El decreto deja claro que los recursos de la Nación entregados a

los patrimonios autónomos seguirán conservando la naturaleza y
fines para los cuales fueron constituidos y por lo tanto la obligación
de las entidades públicas de hacer seguimiento a los recursos.
Al establecer el procedimiento de devolución de los recursos por

parte de la Dirección General de Crédito y Tesoro Nacional para
atender las obligaciones del patrimonio autónomo, el decreto
precisa que estas operaciones se harán sin operación presupuestal
alguna. De esta forma cuando la ejecución presupuestal se hace a
1942
1943
través de los patrimonios autónomos se rebasa en forma indefinida

la vigencia presupuestal.
Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la

Nación que sean fideicomitentes de negocios fiduciarios con
recursos de la Nación o hayan suscrito convenios
interadministrativos para la ejecución de proyectos y/o
administración de recursos, aunque no hayan transcurrido los dos
años, podrán efectuar el reintegro a la Dirección General de
Crédito Público y Tesoro Nacional.
1943
1944
CAPÍTULO 12 -DEL CRÉDITO PÚBLICO
12.1. De las normas sobre las operaciones de crédito público

Haciendo un recuento de la normatividad en materia de crédito
público se tiene:
— Ley 31 de 1992 (ley del Banco de la República)
— Ley 185 de 1995 modificada por las leyes 488 de 1998, 533 de
1999, 781 de 2002, ley 1341 de 2009, la cual deroga el artículo 11
de la Ley 533 y el 6º de la Ley 781 de 2002, la Ley 1366 de 2009 y
la Ley 1624 de 2013 sobre autorizaciones de endeudamiento,
operaciones de tesorería, saneamiento de obligaciones crediticias,
otorgamiento de créditos con recursos del presupuesto, acciones
judiciales para el cobro de intereses y de capital y manejo de la
información.
— Ley 344 de 1996 modificada por la Ley 533 de 1999 sobre

contabilización de garantías.
— Ley 358 de 1997 modificada por la Ley 795 de 2003 sobre

endeudamiento de las entidades territoriales.
— Ley 448 de 1998 modificada por la Ley 510 de 1999 sobre el

manejo presupuestal de las contingencias.
— Ley 617 de 2000 sobre alivios a la deuda territorial modificada

por la Ley 1640 de 2013 que deroga el Fondo de Contingencias.
— Ley 819 de 2003 que establece normas de endeudamiento

territorial.
— Decreto 423 de 2001 por el cual se reglamentan las leyes 185

de 1995 y 448 de 1998; decretos 696 de 1998 y 610 de 2002 por
los cuales se reglamenta la Ley 358 de 1997; decretos 2303 y
1944
1945
3480 de 2003, 416 de 2007 y 3996 de 2008 por los cuales se

reglamenta la Ley 781 de 2002; Decreto 3800 de 2005 por el cual
se reglamentan las leyes 448 de 1998 y 819 de 2003.
— Las operaciones de crédito público están reguladas por el

parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y reglamentadas
por los decretos 2681 de 1993 modificado por los decretos 95 de
1994, 1121 de 1994 y 1721 de 1995 y por la Ley 185 de 1995
(deroga los incisos 2º y 3º del artículo 41, los incisos 2º y 3º del
artículo 42 y el artículo 43 del Decreto 2681 de 1993); y por el
Decreto 2283 de 2003.
LEY 1508 DE 2012
Artículo 27°. Requisitos para proyectos de Asociación Público

Privada que requieren desembolsos de recursos públicos en
entidades territoriales. En las entidades territoriales el desarrollo
de este tipo de proyectos se regirá, además, por las siguientes
reglas:
1. Para la suscripción de los contratos a que se refiere la

presente ley, la entidad territorial deberá acreditar el
cumplimiento de los límites de gasto y deuda establecidos en
la Ley 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003 y, los
requisitos definidos en la Ley 448 de 1998 sobre aprobación de
riesgos y pasivos contingentes. En aquellos casos en que los
contratos sean cofinanciados por la Nación se requerirá,
además, el concepto previo y favorable del Departamento
Nacional de Planeación.
1945
1946
2. Para todos los efectos, los ingresos futuros comprometidos en

este tipo de contratos afectarán la capacidad de pago definida
en la Ley 358 de 1997 y las normas que la modifiquen y
complementen.
3. La entidad territorial deberá identificar la fuente de

financiación del contrato de tal manera que los ingresos corrientes
comprometidos en la financiación del mismo serán descontados
de los ingresos corrientes empleados para calcular los indicadores
de capacidad de pago establecidos en la Ley 358 de 1997. Los
recursos de crédito que puedan ser necesarios para financiar las
vigencias futuras comprometidas se sumarán al saldo de la deuda
que determinan los indicadores de capacidad de pago, fijados en
la ley 358 de 1997.
C-670-14
13. La norma demandada establece cuando menos algunos

esquemas de control estatal –antes no presentes en el artículo 55
de la Ley 1341 de 2009- al endeudamiento de los Proveedores de
la Información y las Comunicaciones, cuando tengan la naturaleza
jurídica de empresas de servicios públicos oficiales, mixtas, o
cuenten con una participación directa o indirecta del Estado en un
monto superior al 50% en su capital social. El esquema de
control diseñado en las normas sobre crédito público
aplicables a las entidades descentralizadas del
correspondiente orden administrativo, está previsto en el
Decreto 2681 de 1993, y otras normas concordantes, como los
Decretos 1222 y 1333 de 1986 -Códigos de Régimen Municipal
y Departamental-, y las Leyes 533 y 550 de 1999. Las normas
1946
1947
pertinentes de cada uno de estos cuerpos normativos

estatuyen que las operaciones de crédito público y manejo de
la deuda pública –en cuanto a su naturaleza y a las
autorizaciones previas a su celebración- responden a los
siguientes criterios y requerimientos:
13.1. Las operaciones de crédito público son “los actos o contratos

que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes
o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales
la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones
de pago” (Dcto 2681 de 1993 art 3). Hay varios tipos de
operaciones de crédito público. La regulación refiere “entre otras,
la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y
colocación de títulos de deuda pública, los créditos de
proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de
pago a cargo de entidades estatales” (ídem). Hay otro tipo de
operaciones “asimiladas” a las de crédito público, como por
ejemplo “los créditos documentarios, cuando el banco emisor de la
carta de crédito otorgue un plazo para cubrir el valor de su
utilización” (ídem art 4). Estas operaciones asimiladas a las de
crédito público se rigen por las mismas reglas que las operaciones
de crédito público propiamente dichas (ídem). Las operaciones de
crédito pueden también clasificarse en función de si son internas o
externas. Las internas son las que “de conformidad con las
disposiciones cambiarias, se celebren exclusivamente entre
residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en
moneda legal colombiana” (ídem art 3). Las externas son “todas
las demás” (ídem). Las operaciones de manejo de la deuda
1947
1948
pública persiguen controlar y hacer factible la satisfacción del

crédito contraído (ídem arts 25 a 29).
13.2. El ordenamiento contempla distintas normas con

procedimientos divergentes de celebración de actos y contratos de
crédito público, según su especie, el orden administrativo al cual
corresponda la entidad que contrae el crédito e, incluso, su
situación jurídica. Debe decirse que existe una regla de
clausura o residual en el artículo 12 de la Ley 533 de 1999,
conforme a la cual la celebración de los contratos
relacionados con crédito público y de titularizaciones por
parte de las entidades estatales, o con participación del
Estado superior al cincuenta por ciento en su capital
social, “independientemente de su naturaleza y del orden al
cual pertenezcan, que no tengan trámite previsto en las leyes
vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y demás normas
concordantes”, requerirá la autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.941 Esta norma no cambia los
procedimientos de aprobación de este tipo de actos y contratos ya
previstos “en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y
demás normas concordantes”, razón por la cual es necesario
941 El artículo 12 de la Ley 533 de 1999 ‘Por la cual se amplían las autorizaciones
conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e
interno y operaciones asimiladas a las anteriores, así como para garantizar
obligaciones de pago de otras entidades estatales y se dictan otras disposiciones’
establece: “[l]a celebración de los contratos relacionados con crédito público y de las
titularizaciones, por parte de las entidades estatales, así como por parte de aquellas
entidades con participación del Estado superior al cincuenta por ciento en su capital
social, independientemente de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan, que no
tengan trámite previsto en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y demás
normas concordantes, requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la cual podrá otorgarse en forma general o individual dependiendo de la
cuantía, modalidad de la operación y entidad que la celebre”.
1948
1949
exponer el contenido del decreto 2681, de sus normas

concordantes y de las demás leyes vigentes. Debe decirse
además que también el artículo 58 numeral 6 de la Ley 550 de
1999 prevé que una vez hayan celebrado acuerdos de
restructuración, las entidades territoriales sólo pueden efectuar
operaciones de crédito público previa autorización del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.942 Pero esta es una norma
especial, aplicable a determinados casos puntuales, y no le resta
entonces importancia a una exposición de la regulación general en
la materia.
13.3. A continuación se describe por tanto lo pertinente a controles

previos en operaciones de crédito público y de manejo de la deuda
pública. La Corte se referirá a ellas en el siguiente orden: i.
contratación de empréstitos, ii. emisión, suscripción y colocación
de títulos de deuda pública, iii. créditos de proveedores, iv.
otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de
entidades estatales (hasta aquí las operaciones de crédito
público), y v. operaciones de manejo de la deuda pública.
942 El artículo 58 numeral 6 de la Ley 550 de 1999 ‘Por la cual se establece un régimen
que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes
territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo
armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal
vigente con las normas de esta ley’ dice: “Acuerdos de reestructuración aplicables a las
entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e
instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a
las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de
asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las
regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de
conformidad con las siguientes reglas especiales: […] 6. Con posterioridad a la
celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas operaciones de Crédito Público sin
la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con lo
señalado por la Ley 358 de 1997”.
1949
1950
i. Contratación de empréstitos. Los contratos de empréstito tienen

por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en
moneda nacional o extranjera con plazo para su pago (Dcto 2681
de 1993 art 7). La forma de contratación de empréstitos se sujeta
a controles, como:
- Los empréstitos externos de entidades descentralizadas del

orden nacional y de entidades territoriales y sus
descentralizadas requieren (i) autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para iniciar gestiones, previo concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación y (ii)
autorización para suscribir el contrato y otorgar garantías al
prestamista, impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con base en las correspondientes minutas definitivas
(Dcto 2681 de 1993 art 10). Esto se aplica en general a las
entidades mencionadas, excepto si se trata de entidades estatales
con participación del Estado que sea “superior” al 50% e inferior al
90% de su capital, caso en el cual se “requerirá autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse
una vez se cuente con el concepto favorable del Departamento
Nacional de Planeación” (ídem art 12).
- Los empréstitos internos de las entidades del orden

nacional, sector central, necesitan para su celebración
autorización para suscribir el contrato, impartida mediante
resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación,
1950
1951
cuando se trate de proyectos de inversión (Dcto 2681 de 1993 art

9). La misma clase de empréstitos, cuando pretendan celebrarlos
las entidades nacionales del sector descentralizado por
servicios, necesitan autorización el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público - previo concepto favorable del Departamento
Nacional de Planeación- para suscribir el contrato y otorgar
garantías al prestamista (Dcto 2681 de 1993 art 11). Los mismos
entes –nacionales del sector descentralizado por servicios-
que tengan participación estatal ‘superior’ al 50% e inferior al
90% de su capital, requerirán autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, previo concepto favorable del DNP,
para la celebración del contrato (ídem art 12).
- Los procesos de adquisición de empréstitos internos de las

entidades territoriales y descentralizadas del orden territorial
no están expresamente detallados en el Decreto 2681 de 1993,
pero su artículo 13 señala reenvía a “los Decretos 1222 y 1333 de
1986 y sus normas complementarias, según el caso”. El Decreto
1222 de 1986 contiene el Código de Régimen Departamental, y el
Decreto 1333 de 1986 el Código de Régimen Municipal. Ambos
cuerpos están –en lo pertinente- aún vigentes. El primero señala
expresamente que “Los contratos de crédito interno no requerirán
para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de
autoridades nacionales” (Dcto 1222 de 1986 art 214). La
regulación señala como mecanismo de control para empréstitos
internos la aprobación previa del gobernador (ídem art 219), y la
exigencia –para que esta aprobación se imparta- de cumplimiento
de ciertas condiciones de sostenibilidad y viabilidad fiscal y
1951
1952
presupuestal (ídem art 220).943 El Código de Régimen Municipal

consagra que los créditos internos que celebren entidades
municipales con entes sometidos a vigilancia de la
Superintendencia Financiera, no requieren para su validez
autorización previa o aprobación posterior de ninguna autoridad
departamental o Nacional (Dcto 1333 de 1986 arts 276). En
cuanto a los controles, el crédito público interno de los municipios
debe tramitarlo el Alcalde previa autorización de endeudamiento
impartida por el Concejo Municipal, y los que proyecten celebrar
las entidades descentralizadas municipales requieren concepto
favorable del Alcalde (ídem art 278 y s). Estas operaciones deben
además ir –para su aprobación- acompañadas de soportes de
viabilidad y sostenibilidad (ídem arts 279 y 280).944
943 Decreto 1222 de 1986, art 220: “La solicitud de aprobación, que debe ser presentada
por el representante legal del organismo, estará acompañada de los siguientes
documentos: || 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones
que se van a financiar y su sujeción a los planes y programas que esté adelantando la
administración departamental, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va
a contraer. || 2. Copia autenticada de la autorización de la junta o consejo directivo de la
entidad para contratar el préstamo y otorgar garantías. || 3. Concepto favorable de la
oficina de planeación departamental sobre la conveniencia técnica y económica del
proyecto. || 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual
certificado por el revisor o auditor fiscal de la entidad. || 5. Presupuesto de rentas y
gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas,
junto con los balances de los dos últimos años. || 6. Minuta del contrato con la
manifestación expresa del prestamista de que la acepta”.
944 Decreto 1333 de 1986, artículo 279: “Las operaciones de crédito a que se refiere el
artículo anterior deben estar acompañadas de los siguientes documentos: || 1. Estudio
económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y
sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones
seccionales y municipales junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a
contraer. || 2.Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. || 3.
Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional
si aquélla no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. || 4.
Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la
autoridad competente. || 5. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus
adiciones y modificaciones legalmente autorizadas”. El artículo 280 prevé: “Las
operaciones de crédito interno que proyecten celebrar las entidades descentralizadas de
los municipios requieren concepto favorable del Alcalde y deben estar acompañadas de
1952
1953
- Los contratos de empréstito con organismos multilaterales

están asimismo inscritos en un contexto de controles. El parágrafo
del artículo 34, Decreto 2681 de 1993, establece que “[l]a
programación del crédito multilateral corresponde al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de
Planeación. En consecuencia, sólo podrán celebrarse los
empréstitos que se encuentren incluidos en el programa de crédito
con los organismos multilaterales. Las gestiones propias de la
celebración de tales empréstitos deberán ser coordinadas con el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación, entidad estatal prestaría adoptar medidas
en materia de precios, tarifas, y en general, el compromiso de
asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva
competencia en virtud de su carácter público. De igual manera, y
salvo lo que determine el mencionado Consejo, en los contratos
de garantía la Nación no podrá garantizar obligaciones diferentes
a las de pago” (Dcto 2681 art 34 par).
ii. Emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda

pública. Títulos de deuda son valores de contenido crediticio y
con plazo para su redención, emitidos por las entidades estatales
los siguientes documentos: || 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las

obras o inversiones que se van a financiar y su sujeción a los planes y programas que
estén adelantando las administraciones seccionales y municipales, acompañado de la
proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. || 2. Copia autentica de la
autorización de la junta o consejo directivo del organismo descentralizado, para contratar
el préstamo y otorgar garantías. || 3. La minuta del contrato acompañada de la aceptación
del contratista y los demás documentos de que tratan los ordinales 3, 4 y 5 del artículo
279 de este Código”.
1953
1954
(Dcto 2681 de 1993 art 18).945 Las condiciones de contratación

de empréstitos se sujeta a controles, como:
- La emisión y colocación de títulos de deuda pública por parte de

la Nación –entidades nacionales del sector central- necesita
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo
concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y
Social (Conpes); y de la Comisión de Crédito Público si se trata de
títulos de deuda pública externa con plazo superior a un año (Dcto
2681 de 1993 art 19).
- La emisión y colocación de títulos de deuda pública externa

de las entidades descentralizadas del orden nacional y de
entidades territoriales y sus descentralizadas requiere
autorización para iniciar gestiones del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, previo concepto favorable del Departamento
Nacional de Planeación; y, autorización de la emisión y
colocación, incluida la suscripción de los contratos
correspondientes, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
la cual se determine la oportunidad, características y condiciones
de la colocación de acuerdo con las condiciones del mercado
(Dcto 2681 art 20). Igualmente, para determinar si las
características y condiciones de la emisión y colocación de estos
945 Decreto 2681 de 1991, art 18: “No se consideran títulos de deuda pública los valores
que, en relación con las operaciones del giro ordinario de las actividades propias de su
objeto social, emitan los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las
demás entidades financieras de carácter estatal, con excepción de los que se coloquen en
el mercado externo, los cuales requerirán autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. La colocación de los títulos de deuda pública se sujetará a las
condiciones financieras de carácter general que señale la Junta Directiva del Banco de la
República”.
1954
1955
títulos se ajustan a las condiciones del mercado, en la respectiva

resolución de autorización se podrá establecer que previa la
colocación se tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el
particular realice el Viceministerio Técnico del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681 art 20 parágrafo).
- La emisión y colocación de títulos de deuda interna de

entidades descentralizadas del orden nacional necesita
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación
(Dcto 2681 de 1993 art 21). La emisión de la misma clase de
títulos por parte de entidades territoriales y sus
descentralizadas requiere también autorización del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, esta vez previo concepto
favorable de los organismos departamentales o distritales de
planeación, según el caso (ídem art 22).946
iii. Créditos de proveedores. Con los créditos de proveedor se

contrata la adquisición de bienes o servicios con plazo para su
pago (Dcto 2681 art 17). El mismo Decreto 2681 de 1993
946 Continúa el artículo 22 del Decreto 2681 de 1993: “El concepto de los organismos
departamentales o distritales de planeación se expedirá sobre la justificación técnica,
económica y social del proyecto, la capacidad institucional y la situación financiera de la
entidad estatal, su plan de financiación por fuentes de recursos y el cronograma de
gastos anuales, dentro del término y con los efectos establecidos en el parágrafo 2 del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993. || El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá
pronunciarse sobre la autorización solicitada dentro del término de dos (2) meses,
contados a partir de la fecha en que se reciba por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público - Dirección General de Crédito Público la documentación requerida en forma
completa. Transcurrido este término se entenderá que opera el silencio administrativo
positivo. || Parágrafo.- Para efectos de determinar si las características y condiciones de
la emisión y colocación de los títulos de deuda de que trata este artículo se ajustan a las
condiciones del mercado, en la respectiva resolución de autorización se podrá establecer
que previa la colocación se tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el particular
realice el Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”
1955
1956
establece que sin perjuicio de lo dispuesto para la adquisición de

bienes o servicios en la Ley 80 de 1993 “los créditos de proveedor
se sujetarán a lo dispuesto en los artículos anteriores, según se
trate de empréstitos internos o externos y la entidad estatal que
los celebre”.947 Esta norma remite entonces a las disposiciones
antes señaladas en materia de empréstitos, previstas en los
artículos 7 y siguientes del Decreto 2681 de 1993, y a lo
estipulado en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, según el caso.
Por lo mismo, en esta materia, la regulación sujeta la celebración
de créditos de proveedores al esquema de controles previos
consagrados para los empréstitos en la legislación nacional.
iv. Otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a

cargo de entidades estatales. Cuando procede efectivamente el
otorgamiento de garantías de pago a cargo de entidades
estatales, es necesario ante todo atenerse a lo dispuesto en el
Decreto 2681 de 1993 y constituir “las contragarantías adecuadas,
a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (Dcto 2681
art 23).948 Para proceder a la garantía de este tipo de
947 El artículo 17 del Decreto 2681 de 1993 dice también, en su parágrafo: “De
conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993,
están autorizados por vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados, los
créditos de proveedor con plazo igual o inferior a un año.”
948 El mismo precepto señala los casos en que preceden estas garantías: “En ningún
caso la Nación podrá garantizar obligaciones internas de pago de las entidades
territoriales y sus descentralizadas, ni obligaciones de pago de particulares. No podrán
contar con la garantía de la Nación los títulos de que trata el inciso segundo del artículo
18 del presente Decreto; no obstante, cuando la emisión corresponda a títulos de
mediano y largo plazo, esto es, con plazo superior a un año, para ser colocados en el
exterior, éstos podrán contar con la garantía de la Nación. || Tampoco podrá la Nación
garantizar obligaciones de pago de entidades estatales que no se encuentren a paz y salvo
en sus compromisos con la misma, no podrá extender su garantía a operaciones ya
contratadas, si originalmente fueron contraídas sin garantía de la nación. || Parágrafo.-
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, determinará los criterios
1956
1957
obligaciones, es necesario contar con: “a) Concepto favorable del

Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes,
respecto del otorgamiento de la garantía y el empréstito o la
obligación de pago, según el caso; b) Concepto de la Comisión de
Crédito Público respecto del otorgamiento de la garantía de la
Nación, si ésta se otorga por un plazo superior a un año; y, c) El
cumplimiento de lo dispuesto en el presente Decreto cuando se
garantice la celebración de empréstitos o la emisión y colocación
de títulos de deuda pública, según se trate de operaciones
internas o externas y la entidad estatal que las celebre. No
obstante, no se requerirá en este caso el concepto del
Departamento Nacional de Planeación” (Dcto 2681 de 1993 art
24). Como se aprecia, también este precepto remite a las
disposiciones indicadas en materia de empréstitos o emisión o
colocación de títulos de deuda pública, previstas en los artículos 7
y siguientes del Decreto 2681 de 1993, y –según el caso- a lo
estipulado en los Decretos 1222 y 1333 de 1986.
v. Operaciones de manejo de la deuda pública. Estas no son en

sentido estricto operaciones crédito público, sino actos orientados
a mejorar el perfil de la deuda previamente contraída. Consisten
por ejemplo en controlar el comportamiento de las tasas de
interés, en cambiar la moneda en la cual se efectúa el servicio de
deuda.949 Las operaciones de manejo de la deuda externa de
la Nación, de las entidades descentralizadas del orden
generales que deben satisfacer las operaciones de crédito público y las obligaciones de
pago para obtener la garantía de la Nación y las condiciones en que ésta se otorgará”.
949 Para una ilustración sobre los tipos de operaciones de manejo de la deuda puede
verse Guasca, Juan Carlos. “Operaciones de crédito público”. Revista de Derecho
Privado. UniAndes. Nro. 32. 2004, pp. 53 y ss.
1957
1958
nacional, o de las entidades del orden territorial y sus

descentralizadas, exigen en común la autorización previa del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681 de 1993
arts 26 y s).950 Las operaciones de sustitución de la deuda
responden al mismo procedimiento de control previsto para las
operaciones de manejo de la deuda pública recién mencionadas
(ídem art 28). El acuerdo de pago –en las condiciones previstas en
el ordenamiento- “sólo requerirá para su perfeccionamiento la
firma de las partes” (ídem art 29).
14. Conforme a lo anterior es entonces claro que la regulación

del Decreto 2681 de 1993 exige, en el grueso de sus
disposiciones, la intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, para la celebración de operaciones de
endeudamiento público o de manejo de la deuda. En algunos
casos, en atención al tipo de operación y al orden
administrativo al cual corresponde la entidad, el Decreto 2681
de 1993 reenvía a lo dispuesto en los Decretos 1222 y 1333 de
1986, que consagran otra clase de controles, a cargo de
950 Si bien la regulación precisa otros requisitos que son diferentes según el orden
administrativo al cual corresponda la entidad. Los artículos 26 y 27 dicen: “Artículo
26º.- Operaciones de manejo de deuda externa de la Nación. La celebración de
operaciones para el manejo de la deuda externa de la Nación requerirá autorización,
impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual
podrá otorgarse siempre y cuando se demuestre la conveniencia y justificación
financiera de la operación y sus efectos sobre el perfil de la deuda. || Artículo 27º.-
Operaciones del manejo de la deuda externa de entidades descentralizadas del orden
nacional y de entidades territoriales y sus descentralizadas. La celebración de
operaciones para el manejo de la deuda externa de entidades descentralizadas del orden
nacional y de entidades territoriales y sus descentralizadas, requerirá autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse siempre y cuando se
demuestre la conveniencia y justificación financiera de la operación y sus efectos sobre
el perfil de la deuda, mediante documento justificativo de la operación, elaborado por la
entidad estatal con base en las instrucciones de carácter general que imparta el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”
1958
1959
autoridades del correspondiente sector territorial. La Ley 533

de 1999 dice por su parte que a falta de norma expresa “en las
leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y demás normas
concordantes”, se exige autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. La Ley 550 de 1999 hace una
exigencia igual, de aprobación previa suscrita por el citado
Ministerio, para la celebración de operaciones de crédito
público por parte de entidades territoriales inmersas en
procesos de restructuración regulados por esa misma ley.
La capacidad y el poder ordinario de controlar el endeudamiento

público externo e interno, como función específica del Gobierno,
le permiten a éste evitar que su contratación y sus consecuencias
financieras y cambiarias tengan repercusiones nocivas desde el
punto de vista macroeconómico. Basta a este respecto citar el
artículo 41, parágrafo 2º de la Ley 80 de 1993:
"Parágrafo 2º.- Sin perjuicio de los previsto en leyes

especiales, para efectos de la presente ley se
consideran operaciones de crédito público las que
tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con
plazo para su pago, entre las que se encuentran la
contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y
colocación de bonos y títulos valores, los créditos de
proveedores y el otorgamiento de garantías para las
1959
1960
obligaciones de pago a cargo de las entidades

públicas.
Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar

las operaciones propias para el manejo de la deuda,
tales como la refinanciación, reestructuración,
renegociación, reordenamiento, conversión,
situación, compra y venta de deuda pública,
acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que
tengan por objeto reducir el valor de la deuda o
mejorar su perfil, así como las de capitalización con
venta de activos, titularización y aquellas
operaciones de similar naturaleza que en el futuro se
desarrollen. Para el efecto del desarrollo de procesos
de titularización de activos e inversiones se podrán
constituir patrimonios autónomos con entidades
sometidas a la vigilancia de la Superintendencia
Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al
pago de pasivos laborales.
Cuando las operaciones señaladas en el inciso

anterior se refieran a operaciones de crédito público
externo o asimiladas, se requerirá autorización previa
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que
podrá otorgarse en forma general o individual,
dependiendo de la cuantía y modalidad de la
operación.
Para la gestión y celebración de toda operación de

crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de
las entidades estatales y para las operaciones de
1960
1961
crédito público interno y operaciones asimiladas a

éstas por parte de la Nación y sus entidades
descentralizadas, así como para el otorgamiento de
la garantía de la Nación, se requerirá la autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos
conceptos favorables del CONPES y del
Departamento Nacional de Planeación.
El Gobierno Nacional, mediante decreto

reglamentario que expedirá a más tardar el 31 de
diciembre de 1993, con base en la cuantía y
modalidad de las operaciones, su incidencia en el
manejo ordenado de la economía y en los principios
orgánicos de este Estatuto de Contratación, podrá
determinar los casos en que no se requieren los
conceptos mencionados, así como impartir
autorizaciones de carácter general para dichas
operaciones. En todo caso, las operaciones de
crédito externo de la Nación y las garantizadas por
ésta, con plazo mayor de un año, requerirán
concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público.
Las operaciones internas de crédito público de las

entidades territoriales y sus descentralizadas se
regularán por las disposiciones contenidas en los
decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan
vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta
ley. En todo caso, con antelación al desembolso de
los recursos provenientes de estas operaciones,
éstas deberán registrarse en la Dirección General de
1961
1962
Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.
De conformidad con las condiciones generales que

establezca la autoridad monetaria, la emisión,
suscripción y colocación de títulos de deuda pública
interna de las entidades territoriales y sus
descentralizadas requerirá autorización previa del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concepto
previo y favorable de los organismos
departamentales o distritales de planeación, según el
caso. Cada uno de los conceptos y autorizaciones
requeridos deberá producirse dentro del término de
dos meses, contados a partir de la fecha en que los
organismos que deben expedirlos reciban la
documentación requerida en forma completa.
Transcurrido este término para cada organismo, se
entenderá otorgado el concepto o autorización
respectiva.
En ningún caso se otorgará la garantía de la Nación

a las operaciones de crédito interno de las entidades
territoriales y sus entidades descentralizadas, ni a
operaciones de particulares. (...)
Salvo lo que determine el Consejo de Ministros,

queda prohibida cualquiera estipulación que obligue
a la entidad estatal prestataria a adoptar medidas en
materia de precios, tarifas y, en general, el
compromiso de asumir decisiones o actuaciones
sobre asuntos de su exclusiva competencia, en virtud
1962
1963
de su carácter público. Así mismo, en los contratos

de garantía la Nación sólo podrá garantizar
obligaciones de pago.
(...)" (Subrayado fuera del texto).
El Decreto 2681 de 1993, incorpora, de manera inclusive más

precisa, procedimientos y pautas que han de seguirse en esta
materia, y que se sintetizan en el cuadro siguiente con el objeto
de ilustrar el alcance de los poderes ordinarios del Gobierno.
Cuadro 1. Nación y sus descentralizadas
OPERACIÓN PRESTATARIOS
Nación Descentralizadas de la nación
Empréstitos Autorización del Ministerio de Autorización del Ministerio de

Externos Hacienda para iniciar Hacienda para iniciar gestiones,
gestiones, previo concepto previo concepto favorable de
favorable del CONPES y DNP951.
autorización de la Comisión
Autorización del Ministerio de
de Crédito Público (si el plazo
Hacienda para suscribir el
es superior a un año).
contrato. (art. 11)
Autorización del Ministerio de
Hacienda para firmar el
contrato. (Art. 8)
951 DNP: Departamento Nacional de Planeación.
1963
1964
Empréstitos Autorización del Ministerio de Autorización del Ministerio de

Internos Hacienda. Concepto previo Hacienda para suscribir el
favorable del Departamento contrato y otorgar garantías,
Nacional de Planeación si se previo concepto favorable del
trata de un proyecto de DNP.
inversión (art. 9) Si se trata de entidades con
capital público superior al 90% e
inferior al 50%, se requiere
autorización del Ministerio de
Hacienda y concepto favorable de
DNP. (art. 12)
Pago de Igual a los empréstitos, según Igual a los empréstitos, según su

proveedores su clase. Los contratos clase. Los contratos inferiores a
inferiores a un año están un año están autorizados por vía
autorizados por vía general y general y no requieren concepto.
no requieren concepto. (art. (art. 17)
17)
Actos Igual a operaciones de Igual a operaciones de empréstito

asimilados a empréstito (art. 4 último (art. 4 último inciso)
operaciones inciso)
de crédito
(con plazo
mayor a un
año)
1964
1965
Actos Igual a operaciones de Igual a operaciones de empréstito,

asimilados a empréstito, pero están pero están autorizadas de manera
operaciones autorizadas de manera general y no requieren de los
de crédito general y no requieren de los conceptos establecidos en el
(con plazo conceptos establecidos en el parágrafo 2º del art. 41 de la Ley
menor o igual parágrafo 2º del art. 41 de la 80/93 (art. 4 último inciso)
a un año) Ley 80/93 (art. 4 último inciso)
Colocación de Autorización del Ministerio de Autorización para iniciar gestiones

títulos Hacienda para iniciar por el Ministerio de Hacienda,
externos gestiones, previo concepto previo concepto favorable del
favorable del CONPES y DNP.
autorización de la Comisión Autorización para la colocación
de Crédito Público (si el plazo por el Ministerio de Hacienda, en
es superior a un año). (art. el cual se indique la oportunidad,
19) características y condiciones de
colocación según condiciones del
mercado. Puede establecerse que
previo a la colocación se deberá
tener en cuenta las condiciones
fijadas por el Viceministro Técnico
del Ministerio de Hacienda. (art.
20)
1965
1966
Colocación de Autorización del Ministerio de Autorización del Ministerio de

títulos Hacienda para iniciar Hacienda, en la cual se señale la
internos gestiones, previo concepto oportunidad, características y
favorable del CONPES y condiciones de la colocación,
autorización de la Comisión previo concepto favorable del
de Crédito Público (si el plazo DNP. (art. 21)
es superior a un año). (art.
19)
Colocación de Las entidades financieras

títulos por estatales podrán colocar títulos
parte de internos, si es del giro ordinario de
entidades sus actividades, salvo que se trate
financieras de colocación en mercado
externo, que requiere autorización
del Ministerio de Hacienda. (art.
18)
En todo caso la colocación de títulos se sujeta a las condiciones

generales fijadas por la Junta Directiva del Banco de la República.
(Art. 18 segundo inciso)
Cuadro 2. Entes territoriales y sus descentralizadas
OPERACIÓN PRESTATARIO
1966
1967
Empréstitos Externos Autorización del Ministerio de Hacienda para

iniciar gestiones, previo concepto favorable de
DNP.
Autorización del Ministerio de Hacienda para

suscribir el contrato. (art. 11)
Empréstitos Internos Sin perjuicio de la obligación de registrar el

empréstito ante la Dirección General de Crédito
Público del Ministerio de Hacienda, su
celebración se rige por los decretos 1222 y 1333
de 1986. (art. 13)
Pago de proveedores Igual a los empréstitos, según su clase. Los

contratos inferiores a un año están autorizados
por vía general y no requieren concepto. (art. 17)
Actos asimilados a Igual a operaciones de empréstito (art. 4 último

operaciones de crédito (con inciso)
plazo mayor a un año)
Actos asimilados a Igual a operaciones de empréstito, pero están

operaciones de crédito (con autorizadas de manera general y no requieren
plazo menor o igual a un año) de los conceptos establecidos en el parágrafo 2º
del art. 41 de la Ley 80/93 (art. 4 último inciso)
1967
1968
Colocación de títulos Autorización para iniciar gestiones por el

externos Ministerio de Hacienda, previo concepto
favorable del DNP.
Autorización para la colocación por el Ministerio

de Hacienda, en el cual se indique la
oportunidad, características y condiciones de
colocación según condiciones del mercado.
Puede establecerse que previo a la colocación
se deberá tener en cuenta las condiciones
fijadas por el Viceministro Técnico del Ministerio
de Hacienda. (art. 20)
Colocación de títulos internos Requiere autorización del Ministerio de

Hacienda, en la que se indica la oportunidad,
características y condiciones de colocación de
acuerdo a las condiciones del mercado, previo
concepto favorable de las entidades
departamentales o distritales de planeación. (art.
22)
En todo caso la colocación de títulos se sujeta a

las condiciones generales fijadas por la Junta
Directiva del Banco de la República. (Art. 18
segundo inciso)
Cuadro 3. Otras operaciones
OPERACION TRATAMIENTO
1968
1969
Créditos de Presupuesto Los empréstitos firmados por entidades

estatales con la Nación, con cargo al
Presupuesto General de la Nación,
requiere autorización del Ministerio de
Hacienda, previo concepto del DNP si
está destinado a la inversión. Dicho
concepto no se requiere cuando se trate
de recursos que la Nación transferirá a
otras entidades en virtud de empréstitos
externos contratados por ella (art. 14)
Créditos de Corto Plazo (menos de un Todas la entidades, salvo la Nación que

año) transitorios (a pagarse con otro se encuentra autorizada de manera
crédito) o de tesorería general en los términos del parágrafo 2º
del art. 41 de la Ley 80/93, requieren
autorización del Ministerio de Hacienda.
Se exceptúa los casos de las entidades
territoriales cuando se trate de créditos
internos.
Líneas de crédito Gobierno a La constitución del acuerdo requiere

gobierno concepto favorable del Ministerio de
Hacienda. La utilización del crédito se
somete a las reglas generales.
1969
1970
Otorgamiento de la garantía de la Concepto favorable del CONPES, y de

Nación la Comisión de Crédito Público si se
trata de garantías con plazos superiores
a un año. No procede frente a
obligaciones internas de las entidades
territoriales y sus descentralizadas (arts.
23 y 24)
El artículo 40 del citado decreto establece las condiciones

generales a las que deberán sujetarse las autorizaciones y
conceptos del Consejo Nacional de Política Económica y Social -
CONPES-, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público:
1. "la adecuación de las respectivas operaciones a la política del

gobierno en materia de crédito público"
2. "su conformidad con el programa Macroeconómico"
3. "su conformidad con el Plan Financiero aprobado por el

Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- y
el Consejo Superior de la Política Fiscal -CONFIS-.
Es importante destacar que el Decreto 2681 de 1993, prescribió lo

siguiente:
1970
1971
"para efectos de otorgar las respectivas autorizaciones

y efectuar el correspondiente registro, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público tendrá en cuenta los montos
individuales máximos de crédito para entidades
descentralizadas del orden nacional y entidades
territoriales y sus descentralizadas que establezca el
Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, con base
en los lineamientos del Programa Macroeconómico
aprobado por el Conpes. Tales montos deberán ser
compatibles con las proyecciones fiscales y la
estrategia global de endeudamiento del país".
(Subrayado fuera del texto).”
12.2. De la comisión interparlamentaria de crédito público
Para resolver este asunto, la Corte se referirá a las normas que

regulan los casos en que son necesarias la convocación de la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público y la elaboración del
informe concerniente a las operaciones de crédito externo. Los
artículos 64 y 65 de la Ley 5ª de 1992 indican al respecto lo
siguiente:
Sección 3ª
Comisiones Especiales.
(…)
III. Comisión de Crédito Público.
1971
1972
Artículo 64. Composición e integración. Habrá una

comisión asesora de crédito público, interparlamentaria,
compuesta por seis (6) miembros, y elegida por cada
una de las Comisiones Terceras Constitucionales
mediante el sistema de cuociente electoral, a razón de
3 miembros por cada Comisión.
Artículo 65. Informes y funciones. A través de las

Comisiones Terceras de Senado y Cámara, la Comisión
de Crédito Público presentará informes al Congreso
acerca de:
1. Las operaciones de crédito externo autorizadas por

ley al Gobierno Nacional, cuya finalidad sea el obtener
recursos para la financiación de planes de desarrollo
económico y de mejoramiento social y para contribuir al
equilibrio de la balanza de pagos. Para su cumplimiento
la Comisión será convocada previamente por el
Gobierno con el fin de informarla, así esté en receso el
Congreso.
2. Los correctivos que deban asumirse cuando a juicio

de la Comisión el Gobierno esté comprometiendo la
capacidad del país para atender el servicio o la deuda
exterior mas allá de límites razonables, o cuando las
1972
1973
condiciones de los empréstitos resulten gravosas o

inaceptables.
3. Los demás que dispongan las leyes.
Parágrafo. La Comisión de Crédito Público

desempeñará las funciones indicadas en las leyes
vigentes, en especial la Ley 123 de 1959, la Ley 18 de
1970, y la Ley 51 de 1989. Las demás que establezca
la ley en forma permanente y común para ambas
Cámaras.
De estas normas se concluye que la Comisión Interparlamentaria

de Crédito952 Público tiene la función de rendir un informe acerca
de “las operaciones de crédito externo autorizadas por la Ley al
Gobierno Nacional cuya finalidad sea el obtener recursos para la
financiación de planes de desarrollo económico y de
mejoramiento social y para contribuir al equilibrio de la balanza de
pagos.” Se entiende entonces que el informe cuya elaboración
corresponde a la Comisión Interparlamentaria, al versar sobre las
952 Acerca de las funciones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, ver

la reciente sentencia C-246 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández) en la cual la
Corte declaró inexequible las expresiones “en su condición de asesora del Gobierno” y
“con el fin de obtener su consejo”, contenidas en el artículo 4 de la Ley 18 de 1970, y
exequibles los artículos 6, parcial, de la Ley 18 de 1970; parágrafo 2, parcial, del artículo
41 de la Ley 80 de 1993; parágrafo del artículo 7 y artículo 24 (parcial), de la Ley 185 de
1995; y artículo 38, parcial, de la Ley 344 de 1996. La Corte consideró que a través de
las funciones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público respecto el Congreso
cumple con el objetivo constitucional de control político consagrado en los artículos 114
y 150-9 Superiores, sobre las operaciones de crédito externo. De otra parte, la comisión
referida no cumple funciones de asesoría o consejería respecto del ejecutivo, y por ello
las expresiones señaladas fueron declaradas inexequibles.
1973
1974
operaciones de crédito ya autorizadas, debe ser presentado

posteriormente al momento en el cual se concedieron dichas
autorizaciones.953
A su vez, dado que la autorización legal referida en el numeral 1º

del artículo 65 precitado alude a las operaciones de crédito
necesarias para financiar el Plan de Desarrollo, ésta no puede ser
concedida antes del trámite de la Ley del Plan, sino después de
que en ésta se hayan definido las metas generales y las
inversiones que se efectuarán durante el cuatrenio
correspondiente .954
953 Adicionalmente el último inciso del 341 de la Carta establece que “cualquier
incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá
el visto bueno del Gobierno Nacional”. De esta manera, la Constitución prohibe que, sin
el aval gubernamental el Congreso incremente las autorizaciones de endeudamiento
contenidas en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
954 En efecto, la Ley 88 de 1993 (que decretó el Presupuesto General de la Nación para
el año 1994) dispuso en su artículo 41 parágrafo 2º: “En todo caso, las operaciones de
crédito externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de una año,
requerirán concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.” El
Decreto 2681 de 1993 (por el cuales se reglamentan parcialmente las operaciones de
crédito publico, las de manejo de la deuda publica, sus asimiladas y conexas y la
contratación directa de las mismas) establece en sus artículos 7º y 8º: “Artículo 7°
Contratos De Empréstito. Son contratos de empréstito los que tienen por objeto proveer
a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o extranjera con plazo
para su pago. || Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al
procedimiento de licitación o concurso de méritos. Su celebración se sujetará a lo
dispuesto en los artículos siguientes. Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el
parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los sobregiros están ||autorizados por
vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados. || Artículo 8° Empréstitos
Externos De La Nación. La celebración de contratos de empréstito externo a nombre de
la Nación, requerirá: || a) Autorización para iniciar gestiones, impartida mediante
resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez
se cuente con: || 1. Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y
Social, Conpes; y, || 2. Concepto de la Comisión de Crédito Público si el empréstito tiene
plazo superior a un año. || b) Autorización para suscribir el contrato impartida por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en la minuta definitiva del mismo.”
Por su parte, la Ley 185 de 1995 (por medio de la cual se autorizan operaciones de
endeudamiento interno y externo de la Nación) dispone, en sus artículos 1º, 4º, 5º, 7º y
21 que las operaciones autorizadas sólo pueden ser afectadas con concepto previo de la
Comisión Interparlamentaria. Igualmente, la Ley 533 de 1999 (por la cual se amplían las
1974
1975
El numeral 9º del artículo 150 de la Constitución dispone que el

Congreso ejerce la función de “conceder autorizaciones al
Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar
bienes nacionales. (…).” Así, el Gobierno debe contar con una
“autorización previa especial”955 del Congreso de la República
para negociar empréstitos. Estas “leyes de autorizaciones” son “el
beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función
propia dentro de su ámbito constitucional. Por lo tanto, el ejercicio
mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del
Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como
manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función
autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito

público externo e interno) dispone en su artículo 8º: “Artículo 8°. Las operaciones de
crédito público y las operaciones asimiladas que celebre la Nación, así como las
garantías que otorgue en desarrollo de las autorizaciones conferidas por los artículos
primero y segundo de la presente ley, sólo requerirán para su celebración, validez y
perfeccionamiento del cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 2681 de
1993, las Leyes 185 de 1995 y 344 de 1996 demás normas pertinentes.” Por último, la
Ley 781 de 2002, (por la cual se amplían las autorizaciones conferidas al Gobierno
Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e interno) señala en su
artículo 12: “La Comisión Interparlamentaria de Crédito Público se reunirá por
convocatoria del Gobierno Nacional o por decisión de la mayoría de sus Miembros.
Podrá también la Comisión citar a l os Ministros del Despacho, Directores de
Departamentos Administrativos y demás funcionarios gubernamentales de alto rango,
para que informen sobre el estado de ejecución de las operaciones de crédito público
celebradas por las respectivas entidades, con miras a facilitar el control que ejerce la
corporación sobre tales operaciones.” (Subrayas fuera de texto) Ver también las Leyes
123 de 1959 y demás normas anteriores a la Constitución de 1991, mediante las cuales el
Congreso autorizó al Gobierno celebrar operaciones de crédito público, y estableció
reglas respecto del funcionamiento de la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público.
955 Sentencia C-449 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la cual la Corte
declaró inexequible una disposición legal según la cual el Congreso debía autorizar las
adiciones, prórrogas o modificaciones que se introdujeran al contrato de administración
del Fondo Nacional del Café.
1975
1976
pública.”956 Así mismo, acerca de las leyes de autorizaciones, la

Corte ha manifestado lo siguiente:
“Las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el

numeral 9 del art. 150 de la Constitución. Aunque dicho
texto es semejante al del num 11 del art. 76 de la
Constitución anterior, existen dos diferencias importantes.
La primera reside en que en la Constitución anterior las
leyes de autorizaciones podían versar sobre "otras
funciones dentro de la órbita constitucional" del Presidente
de la República; en cambio, en la Carta de 1991, no se
admite dicha extensión de manera expresa lo cual invita a
una interpretación restrictiva de ámbito material de las
leyes de autorizaciones. La segunda diferencia tiene que
ver con la relación entre el Gobierno y el Congreso: en la
Constitución de 1991 se dispuso claramente que el
Gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso
sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica,
entre otras razones, porque la facultad que ejerce el
Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy
prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de
asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio
para ejercer su función de control político o para reformar la
ley de autorizaciones correspondiente.”957
956 Sentencia C-466 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), mediante la cual la
Corte declaró inexequible una norma legal que le imponía al ejecutivo la obligación de
celebrar un contrato específico.
957 Sentencia C-401 de 2001 (MP Alvaro Tafur Galvis; SV Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Alvaro Tafur Galvis; AC Juan Manuel
1976
1977
En consecuencia, la Comisión es convocada después de la

concesión de las autorizaciones de endeudamiento externo, pero
antes de la realización de las operaciones mismas. Por lo tanto, el
Gobierno Nacional no estaba en obligación de convocar la referida
Comisión para que, de manera previa a la aprobación del Plan
Nacional de Desarrollo, rindiera un informe, ya que éste versa
sobre las operaciones de crédito externo. En consecuencia, no
prospera el primer cargo elevado por el demandante contra la
totalidad de la Ley 812 de 2003”
C-246-04
5.(…)
Para la Corte todas estas funciones se encuentran dentro del

marco de la Constitución, pues mediante ellas el Congreso de la
República no invade la órbita competencial del Ejecutivo en materia
Charry Urueña). Mediante esta providencia, la Corte declaró exequible el numeral 7º

del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, el cual le concedió facultades extraordinarias al
Gobierno para “dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades
públicas del orden nacional”. La Corte distinguió entre las leyes de autorización y las
normas legales de conformidad con las cuales el Gobierno Nacional puede suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (artículo 189-15 de la
Carta). De otra parte, la Corte ha considerado que existen otras leyes de autorización,
tales como aquellas en las cuales el Congreso puede autorizar la creación de un tributo
territorial, cuyos elementos pueden ser desarrollados por las “corporaciones de
representación popular en el ámbito territorial.” (Ver sentencias C-227 de 2002 (MP
Jaime Córdoba Triviño; SV de Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil) y
C-1043 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-004 de 1993 (MP Ciro Angarita
Barón) entre otras. La Corte también ha establecido, en otro sentido, que la Ley del
Presupuesto Anual de la Nación es una “ley de autorización de gastos”. Al respecto, ver
entre otras las sentencias C-201 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz) y C-685 de 1996 (MP
Alejandro Martínez Caballero).
1977
1978
de contratación, sino que se limita a ejercer la función de control

político que la Carta le ha encomendado.
En efecto, en relación con la facultad de la Comisión para emitir

concepto negativo vinculante, observa la Corte que esta medida
persigue una finalidad válida a la luz de los dictados de la
Constitución, como quiera que a través de ella se pretende que el
Congreso, en desarrollo de su función constitucional de control
político, impida que determinada operación de crédito público
pueda repercutir negativamente en la economía, cuando se trata
de situaciones en las que los recursos necesarios que deban
aportarse en estos casos para complementar los gastos en
dólares tienen carácter inflacionario. En este evento, está claro
que dicho concepto constituye la máxima expresión de control
político por parte del Congreso.
De esta forma, el concepto negativo vinculante de la Comisión

encuentra clara justificación constitucional constituyéndose en
la clara expresión del verdadero control político, pues al
Congreso no puede serle indiferente que una decisión del
Ejecutivo sea generadora de inflación, fenómeno éste que por
su naturaleza tiene la virtud de afectar la economía del país
impidiendo que el Estado pueda alcanzar los objetivos
superiores de promover la prosperidad general (CP art. 2°),
mejorar la calidad de vida de los habitantes y distribuir
equitativamente las oportunidades y los beneficios del
desarrollo (CP art. 334). Recuérdese al respecto, que uno de
los objetivos estatales en materia económica es el control de la
inflación, y es por ello que el artículo 373 de la Carta dispone
1978
1979
que el Estado, a través del Banco de la República, debe velar

por la capacidad adquisitiva de la moneda. Por ello, nada
impide que el Congreso pueda oponerse valida y
justificadamente a que el Gobierno decida financiar los gastos
complementarios de un crédito externo con recursos
inflacionarios.
Por lo que hace a la restantes funciones conceptuales que cumple

la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, la Corte
tampoco encuentra reparos de constitucionalidad, pues al consistir
en una opinión que no vincula al Congreso, excluye toda
posibilidad de que el órgano legislativo pueda inmiscuirse en la
gestión de asuntos del resorte exclusivo del Ejecutivo, como
quiera que éste último conserva intacta su competencia
administrativa para celebrar el contrato o negociar el empréstito
con sujeción a la ley de autorizaciones, razón por lo cual no se
vulnera el principio constitucional de la separación de poderes (CP
art. 113).
En efecto, el concepto que brinda la Comisión

Interparlamentaria de Crédito Público no implica el desempeño
de la función propia del Ejecutivo en lo atinente a operaciones
de crédito público, toda vez que mediante el ejercicio de dicha
función la Comisión no se vincula jurídicamente en el campo
contractual, es decir, no celebra o negocia el respectivo
empréstito ni asume la responsabilidad por su ejecución.
1979
1980
En este sentido, puede afirmarse que al desplegar su actividad

la Comisión hace efectiva la función de control político del
Congreso, en la medida en que en una materia de significativas
implicaciones para el manejo de la economía nacional, como es
la atinente a las operaciones de crédito externo, el Congreso,
en su condición de órgano de representación popular, expresa
su criterio a fin de que el Ejecutivo pueda llevar a cabo con éxito
la contratación de empréstitos o su garantía, conforme a la
respectiva ley de autorizaciones, y de la manera que mejor
convenga al interés general.
Ciertamente, a través de la función conceptual en cabeza de la

Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, el Congreso
materializa su función constitucional de control, pues al hacer
un seguimiento de la actividad que desarrolla el Gobierno en
materia de operaciones de crédito externo, a fin de verificar si
ella se ajusta o no a los parámetros y condiciones señalados en
la ley de autorizaciones, el órgano de representación popular
cumple con su papel de veedor sobre la gestión del Ejecutivo,
logrando de esta forma el pretendido equilibrio entre los
poderes públicos.
En lo que respecta al control sobre el Ejecutivo, es de recordar

que para el caso de la contratación y negociación de
empréstitos el artículo 150-9 Superior expresamente habilita al
Congreso de la República para controlar la actividad del
Gobierno en estas materias, toda vez que no sólo decide
autónomamente si confiere autorizaciones en ese campo, sino
1980
1981
que también vigila permanentemente la gestión del Ejecutivo

cuando ha sido habilitado legalmente para realizar dichas
actividades, a través de los informes que periódicamente le
presente el Gobierno sobre el ejercicio de las facultades
conferidas. Entonces, si ello es así nada se opone a que el
legislador determine el alcance de dicho control señalando,
como en efecto lo hace, que el Congreso a través de la
Comisión emita concepto en torno la contratación de
empréstitos que ya han sido autorizados previamente por la ley.
Lo anterior permite desvirtuar la afirmación del actor, según la cual

al formular su concepto la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público imparte al Gobierno una autorización por un medio
diferente al de la ley pues, tal como se explicó anteriormente, a
través de la función conceptual el Congreso sencillamente emite
una opinión sobre las operaciones de crédito externo y, por tanto,
no está ejerciendo desde el punto de vista material ni formal su
función de legislar sino, todo lo contrario, su función de control
político.
En verdad, al conceptuar en materias relacionadas con crédito

público el Congreso no está expidiendo una ley de autorizaciones
en la que fija parámetros y condiciones, requisitos, objetivos, fines
y controles pertinentes bajo los cuales el Ejecutivo ha de ejercer
su facultad administrativa en esa materia, sino que se pronuncia
sobre el manejo de asuntos administrativos que pueden llegar a
comprometer intereses nacionales, dada la importancia que para
el funcionamiento de nuestra economía tienen los recursos
obtenidos mediante las operaciones de crédito público, como
1981
1982
quiera que son elemento esencial para suplir deficiencias en el

ahorro interno y en el cambio exterior frente a las necesidades del
desarrollo. Al respecto, no puede olvidarse que gracias al crédito
externo se ha podido establecer gran parte de la infraestructura
nacional en distintos campos como los del transporte y los
servicios públicos, razón por la cual las decisiones en esta materia
no pueden ser ajenas del todo al Congreso que, como órgano de
representación popular, tiene el derecho a informarse sobre las
gestiones que en ese ámbito adelante el Gobierno Nacional.
Entonces, tampoco es cierta la afirmación del actor en el

sentido que las normas acusadas que establecen la función
conceptual de la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público están otorgando potestades administrativas al
Congreso distintas a las legislativas que ordinariamente cumple,
pues al emitir concepto dicho organismo no desarrolla la
actividad administrativa de establecer el respectivo vinculo
jurídico de contratación del empréstito, sino que ejerce la
función constitucional de control político sobre el ejecutivo y la
administración (CP atrt. 114) en materias en las que está
involucrado el interés general.
Sobre el particular cabe precisar que si bien la función que la

ley otorga a la Comisión para emitir concepto sobre la
respectiva operación crediticia es de carácter obligatorio para
dicho organismo, su contenido no es vinculante para el
Gobierno, salvo cuando se trata de concepto desfavorable,
pues éste puede apartarse de dicho concepto. Pero lo que no
puede hacer el Gobierno es abstenerse de convocar
1982
1983
previamente a la Comisión para informarla, pues en tal evento

afectaría la validez del contrato de crédito externo celebrado o
garantizado, tal como lo prescribe el parágrafo del artículo 2° de
la Ley 18 de 1970. En otras palabras, para que el Gobierno o la
entidad estatal pueda proceder a gestionar una operación de
crédito público externo, debe informar a dicha Comisión, y en
caso de que éste organismo no emita concepto favorable el
Ejecutivo puede apartarse de sus recomendaciones, dado que
tal concepto no tiene carácter vinculante.
Debe quedar claro, entonces, que los conceptos que emite la

Comisión en virtud de lo prescrito en las normas acusadas no
acarrean el ejercicio de una típica función de carácter
administrativo, pues no consisten en seleccionar el mecanismo
de contratación que debe utilizarse, ni en escoger el proveedor
y tampoco determinar las demás características técnicas del
respectivo contrato, dado que la responsabilidad en estos
aspectos la asume exclusivamente el Ejecutivo. Se trata
simplemente de que el Gobierno cuente con las herramientas
necesarias e idóneas, además de la autorización otorgada por
ley, para que pueda celebrar este tipo de contratos y
negociaciones.
Por tal motivo, la Corte no ve cómo la función conceptual de la

Comisión Interparlamentaria de Crédito Público pueda
desconocer la prohibición que respecto del Congreso consagra
el artículo 136-1 de la Carta, de inmiscuirse en asuntos propios
de otra autoridad, ya que, se repite, a través de este organismo
el órgano legislativo no invade el ámbito funcional del Gobierno
1983
1984
para la contratación de deuda pública, como quiera que solo se

limita a desempeñar su función de control político sobre el
Gobierno y la administración, conforme a lo dispuesto en los
artículos 114 y 150-9 de la Constitución.
En suma, la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público es un

mecanismo que ha sido establecido por el legislador con el fin de
efectivizar la función constitucional del Congreso de ejercer control
político sobre el Gobierno a la luz de lo dispuesto en los artículos
114 y 150-9 de la Constitución.
Desde otro ángulo de análisis, también encuentra la Corte que

la funciones conceptuales que cumple la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público son trasunto de la
colaboración armónica entre los poderes públicos prevista en el
artículo 113 Superior. Efectivamente, cuando el Congreso a
través de dicha Comisión emite concepto en relación con
operaciones de crédito que previamente han sido autorizadas
por la ley, no está actuando como si fuera un simple tercero,
sino que interviene en su condición de regulador de la
economía para dar su opinión respecto de asuntos que tienen
importante repercusión en la economía nacional, si se tiene en
cuenta que los recursos provenientes de las operaciones
crediticias inciden en la ejecución de planes y programas
estatales.
En efecto, el Congreso no es un ente ajeno a la regulación de

materias económicas puesto que constitucionalmente, y a la par
que el Ejecutivo, desempeña importantes funciones en este
1984
1985
campo. Piénsese, por ejemplo, en las facultades de que goza el

órgano legislativo para aprobar el plan nacional de desarrollo y
de inversiones públicas (CP art.150 num.3°); establecer las
rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (ibid.
num. 11); crear contribuciones fiscales y parafiscales (ibid.
Num. 12); determinar la moneda legal, la convertibilidad y el
alcance de su poder liberatorio; y arreglar el sistema de pesas y
medidas (ibid. num. 13); dictar normas generales en materia de
crédito público, comercio exterior, aranceles y tarifas, regulación
de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público (ibid. num. 19
literales a, b, c y d); expedir leyes de intervención económica
(ibid. num. 21); dictar leyes relacionadas con el Banco de la
República (ibid. num 22); y dictar leyes que rigen la prestación
de los servicios públicos (ibid. num. 23), entre sus más
destacadas facultades.
Así pues, queda establecido que a través de su función

conceptual la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público el
Congreso desempeña en forma plena su rol coprotagónico en el
manejo de la economía, brindando su criterio a fin de hacer
realidad el mandato superior de la colaboración armónica entre
las ramas del poder (CP art. 113), ya que de esta forma
contribuye a que el Ejecutivo pueda ejecutar cabalmente las
autorizaciones legales en materia de crédito público, sin
menoscabo de los intereses nacionales.
Por lo anterior, la Corte considera ajustadas a la Carta las

funciones que las normas acusadas atribuyen a la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público para emitir concepto
1985
1986
negativo vinculante cuando se incumpla la obligación prevista

en el artículo 3° de la Ley 18 de 1970; conceptuar en forma
previa y definitiva operaciones de crédito público externo de la
Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de un año;
conceptuar en forma previa cuando se trata de autorizaciones
que da el Gobierno Nacional en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 13 de la Ley 51 de 1990, y también cuando se trata de
novaciones de obligaciones entre las entidades señaladas; y
conceptuar para la utilización del cupo de garantías, creado
para financiar las garantías otorgadas por la Nación a las
obligaciones de pago de otras entidades estatales.
Como se ha demostrado, la exequibilidad de las funciones

consagradas en las anteriores disposiciones radica
esencialmente en que al desarrollarlas, la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público no se inmiscuye en el
ámbito de competencia del Ejecutivo, sino que se limita a hacer
efectiva la facultad de control político en cabeza del Congreso
de la República, dentro de los límites que a éste órgano le ha
trazado la Carta Política.
No puede decirse lo mismo de la función de carácter externo

que cumple la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público
de acuerdo con lo dispuesto en el segmento normativo
impugnado del artículo 4° de la Ley 18 de 1970, que establece
que la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público en su
condición de asesora del Gobierno deberá ser reunida por éste,
aun estando en receso el Congreso, con el fin de obtener su
consejo sobre los empréstitos que se estén gestionando.
1986
1987
Ciertamente, si bien nada se opone a la Carta el que la aludida

Comisión sea convocada por el Gobierno, aún estando en
receso el Congreso, con el fin de informarla acerca del ejercicio
de las autorizaciones legalmente otorgadas para la celebración
de empréstitos - ya que de esta forma se da cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 150-9 de la Constitución, que obliga al
Ejecutivo a rendir periódicamente informes en este sentido -, sin
embargo, lo que sí resulta contrario a la Carta es que dicha
Comisión cumpla funciones de asesoramiento y consejo, pues
al ejercer éstas atribuciones no sólo desconoce el principio de
separación de poderes sino que también desnaturaliza la
función de control político en cabeza del Congreso de la
República.
Para la Corte, mediante las funciones de asesoramiento y

consejo el órgano legislativo se inmiscuye en asuntos propios
de la órbita del Ejecutivo, pues al cumplir tareas de orientación
acerca del ejercicio de la actividad administrativa en materia de
celebración de empréstitos, impide que el Gobierno pueda
desarrollar la competencia que le reconoce el artículo 150-9
Superior para vincularse autónomamente en el campo
contractual, situación que evidentemente resulta contraria al
principio de la separación funcional de las ramas del poder
público consagrado en el artículo 113 Superior.
Además, al dar su consejo acerca de la gestión de empréstitos

por parte del Gobierno la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público compromete la imparcialidad que caracteriza la
función de control político, pues si a través de la función
asesora ha sentado pautas sobre la forma como debe ser
desarrollada la actividad contractual por parte del Gobierno,
1987
1988
dicho organismo pierde toda ecuanimidad y neutralidad para

vigilar efectivamente el desarrollo de las autorizaciones
conferidas al Ejecutivo en este ámbito.
Por tal razón, la Corte resolverá declarar exequible el artículo 4°

de la Ley 18 de 197º, salvo las expresiones “en su condición de
asesora del Gobierno” y “con el fin de obtener su consejo”, que
son inexequibles.
12.3. Las entidades territoriales están sometidas a la ley en materia de

crédito público
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 295 y 364 de la
Constitución Política el endeudamiento en las entidades
territoriales estará sometido a la capacidad de pago de estas y a lo
establecido en la ley que regula la materia. En estas disposiciones
prevalece la unidad económica que hace imperativo coordinar las
políticas locales con las nacionales. Dice así la Corte
Constitucional sobre el particular en la Sentencia C-1496 de 2000:
“3. (…)
“Dentro de esta perspectiva, para la contratación de crédito público,

de manera similar a lo que ocurre con la facultad para establecer
impuestos, la autonomía de las entidades territoriales se encuentra
restringida por esos mismos factores, es decir, por la Constitución y
por la ley. La razón de ser de esta limitación en materia crediticia
obedece a la necesidad de coordinar la política económica en los
niveles territoriales con la política económica nacional, toda vez que
ciertas variables tales como el déficit o el superávit fiscal de la
1988
1989
nación y de las entidades territoriales, tienen incidencias

macroeconómicas generales.
“Dentro de este contexto, dos normas de la Constitución restringen

claramente la autonomía crediticia de los entes territoriales, con
miras a lograr los objetivos generales antes enunciados. Son ellas
los artículos 295 y 364 superiores cuyo tenor literal es el siguiente:
“ARTÍCULO 295. Las entidades territoriales podrán emitir títulos y

bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del mercado
financiero e igualmente contratar crédito externo, todo de
conformidad con la ley que regule la materia.
“ARTÍCULO 364. El endeudamiento interno y externo de la Nación y

de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago. La ley regulará la materia.” (…)
12.4. Los créditos territoriales deben ser autorizados por las asambleas o
los concejos y por el Ministerio de Hacienda
El sometimiento a la ley que regula la materia no priva de
competencias a las asambleas y concejos en materia de
endeudamiento público que en primera instancia deben evaluar la
conveniencia y oportunidad del gasto que se va a financiar. Dice
así la Corte Constitucional en la Sentencia C-1496 de 2000:
“6. (…) De otro lado, la autorización ministerial exigida por la

disposición bajo examen, no priva de significado a la autorización
que inicialmente deben impartir las asambleas o los consejos al
1989
1990
endeudamiento de los departamentos o municipios, pues la

valoración local de las incidencias económicas, presupuestales y
de conveniencia y oportunidad del gasto que se va a financiar,
corresponden primeramente a ellas como representantes de los
intereses puramente territoriales. Así, la concurrencia de
autorizaciones pone a salvo ambos órdenes de intereses, y por
ello es especialmente significativa desde el punto de vista tanto
nacional como local.” (…)
12.5. Todas las entidades autónomas deben solicitar autorización en

materia crediticia
La prevalencia de la unidad económica sobre la autonomía local
se hace extensiva a los demás entes autónomos, de tal forma que
deben obtenerse las autorizaciones previas de endeudamiento en
las condiciones establecidas en la ley sin tener en consideración la
condición de autónomo del ente que vaya a contratar el
empréstito. Dice así la Corte Constitucional en la Sentencia C-
1496 de 2000:
“10. (…)
“Finalmente, observa la Corte, que si resulta conforme con la

Constitución la exigencia de la autorización para contratar en
materia crediticia en el caso de los entes territoriales, de quienes
se predica paradigmáticamente la autonomía, con más razón se
ajusta a la Carta el que los otros entes funcionalmente
autónomos cumplan con la misma condición.”
1990
1991
CAPÍTULO 13 -DEL CONTROL Y SEGUIMIENTO FINANCIERO

DEL PRESUPUESTO
13.1. Del control fiscal en el presupuesto. El concepto del presupuesto

general del sector público
De acuerdo con el artículo 9º de la Ley 42 de 1993 y en desarrollo
de los preceptos constitucionales, el ejercicio del control fiscal es
selectivo y posterior y comprende sistemas de control financiero,
de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la
evaluación del control interno.
El control financiero se refiere a la evaluación de los estados

financieros de conformidad con las normas de auditoría de general
aceptación.
El control de legalidad se refiere al cumplimiento de la normatividad

en el ejercicio de la actividad pública.
El control de gestión y de resultados se refiere a la evaluación de

los procesos administrativos y al cumplimiento de los objetivos,
planes, programas y proyectos de las entidades.
La revisión de cuentas hace referencia a la evaluación de los

documentos que soportan las operaciones realizadas por los
responsables en un período determinado.
La Corte Constitucional ha precisado sobre el particular en la

5.3.- El control fiscal es el mecanismo a través del cual el

Estado vela por la adecuada gestión de las finanzas del
Estado en sus diferentes niveles, con independencia de que
el manejo de los recursos corresponda a las autoridades
1991
1992
públicas o a los particulares. En los términos de la

jurisprudencia, la vigilancia de la gestión fiscal tiene como
propósito “la protección del patrimonio público, la
transparencia y moralidad en todas las operaciones
relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y
recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la
administración en el cumplimiento de los fines del Estado”958.
(…)
5.4(…)
Por último, recientemente, en la Sentencia C-541 de 2011, la

Corte declaró exequibles varias expresiones del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, que facultan a la Contraloría General de la
República para ejercer el control fiscal de las regalías y
compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos y
municipios productores, así como a los municipios por donde se
transportan. En cuanto a las características del control fiscal la
Corte puntualizó:
“Ahora bien, respecto de las características específicas

del control fiscal, de conformidad con lo establecido
por el artículo 267 Superior, la Sala encuentra que el
control fiscal (i) constituye una función autónoma
ejercida por la Contraloría General de la República, (ii)
se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los
procedimientos, sistemas y principios definidos por el
958
1992
1993
Legislador; (iv) constituye un modelo integral de

control que incluye el ejercicio de un control financiero,
de gestión y de resultados, para cuya efectividad se
utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de
cuentas y la evaluación del control interno de las
entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los
distintos niveles de administración nacional
centralizada y en la descentralizada territorialmente y
por servicios, (vi) cubre todos los sectores y etapas y
actividades en los cuales se manejan bienes o recursos
oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o
persona, pública o privada, que realiza la función o
tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y
(vii) debe estar orientado por los principios de
eficiencia, economía, equidad y la valoración de los
costos ambientales.959”
5.5.- En síntesis, los fundamentos constitucionales del control

fiscal, sumados a los precedentes decantados en la
jurisprudencia de esta Corporación, permiten afirmar que el
reconocimiento amplio e integral de la vigilancia fiscal se
proyecta en varias dimensiones: (i) incluye el control
financiero, de gestión y de resultados; (ii) se ejerce en los
diferentes niveles de la administración pública; (iii) opera no
sólo respecto de las autoridades sino también de los
particulares involucrados en el desarrollo de una gestión
fiscal; (iv) y comprende todos los sectores, etapas y
959
Ver sentencias C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008, entre otras.
1993
1994
actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales.

(…)
6.5.- Es importante tener en cuenta que la responsabilidad

derivada de los procesos de contratación estatal es
predicable tanto de las autoridades públicas como de los
particulares, por cuanto unos y otros bien pueden actuar
como gestores fiscales.
Recuérdese, por ejemplo, que el artículo 61 de la Ley 610 de

2000 reconoce expresamente que los contratistas pueden ser
declarados responsables fiscales, lo cual se explica porque a
pesar de su condición de particulares pueden cumplir una
“gestión fiscal” derivada del manejo y administración de
recursos públicos960. Norma declarada exequible en la Sentencia
C-648 de 2002, en cuya oportunidad la Corte recordó que “el
carácter autónomo y resarcitorio de la acción de responsabilidad
fiscal a cargo de las contralorías es compatible con la
responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o
administrativas en relación con el cumplimiento irregular o el
incumplimiento de las obligaciones que surjan de los contratos
estatales”. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de
Estado961.
960
“ARTÍCULO 61. CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL. Cuando en un
proceso de responsabilidad fiscal un contratista sea declarado responsable, las
contralorías solicitarán a la autoridad administrativa correspondiente que declare la
caducidad del contrato, siempre que no haya expirado el plazo para su ejecución y no se
encuentre liquidado”.
961
Entre muchas otras, pueden verse las sentencia del 27 de marzo de 2003, expediente
7208 (acumulado) y del 17 de julio de 2008, expediente 0031-01 de la Sección Primera
1994
1995
Además, aunque inicialmente el artículo 53 de la Ley 80 de

1993 no contempló como sujetos pasivos de la
responsabilidad fiscal a los consultores, asesores externos e
interventores, a partir de la reforma introducida por el artículo
82 de la Ley 1474 de 2011, se les extendió de manera expresa
dicha responsabilidad962.
6.6.- Como ya se dijo, la Carta de 1991 eliminó el control previo y

preceptivo a cargo de la Contraloría -por demás muy acentuado
hasta entonces en el ámbito de la contratación pública963-, para
del Consejo de Estado, la sentencia del 29 de agosto de 1996, expediente AC-3860 de la

Sección Tercera del Consejo de Estado y el Concepto 732 del 3 de octubre de 1995 de la
Sala de Consulta y Servicio Civil de esa misma Corporación.
962
“ARTÍCULO 53. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS CONSULTORES,
INTERVENTORES Y ASESORES. <Modificado por el artículo 82 de la Ley 1474 de
2011>.- Los consultores y asesores externos responderán civil, fiscal, penal y
disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato
de consultoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y
que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de
los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de
consultoría o asesoría. // Por su parte, los interventores responderán civil, fiscal, penal y
disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato
de interventoría, como por los hechos u omisiones que les sean imputables y causen
daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos
respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría”.
(Resaltado fuera de texto)
963
Por ejemplo, durante la vigencia de la Ley 20 de 1975 (estatuto orgánico de la
Contraloría), el artículo 9º facultaba al contralor para no autorizar pagos de contratos
(“Artículo 9º. El Contralor no autorizará pagos por contratos administrativos, si no se le
allega copia auténtica del Diario Oficial o de un periódico de amplia circulación donde
se vaya a ejecutar el contrato, en que aparezca publicado el extracto que para cada caso
vise el Auditor o Revisor Fiscal correspondiente…)”; el artículo 20 contemplaba
controles previos en empresas industriales y comerciales del Estado (“Artículo 20. A
solicitud de la Junta Directiva de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, el
Contralor establecerá controles previos en las dependencias o unidades administrativas
de tales organismos. Así mismo establecerá controles previos, permanentes o
temporales, cuando en el examen posterior de cuentas o en visitas que practique la
Contraloría aparezcan frecuentes o repetidas irregularidades”); el artículo 38 exigía la
refrendación de ciertos contratos (Artículo 38. Para efectos de contabilización de la
deuda pública se considerarán como constitutivos de ella, cuando no estén amparados
1995
1996
dar paso a un esquema básico de revisión posterior y selectivo

centrado en el control financiero, de gestión y de resultados (CP.,
arts. 119 y 267).
Coherente con ese modelo, el artículo 65 del estatuto de

contratación asignó el control previo administrativo a las oficinas
de control interno de cada entidad, mientras que la intervención
de los organismos autónomos a cargo de velar por la gestión
fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de
advertencia que es expresión del principio de colaboración
armónica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los
fines y principios constitucionales, siempre que no implique
una suerte de coadministración o injerencia indebida en el
ejercicio de las funciones de las demás autoridades964. (…)
Así, pues, en tratándose de la Contraloría General de la

República, el control a ella asignado es de carácter posterior,
por expresa disposición del artículo 267 de la Constitución,
motivo por el cual resulta evidente que a dicho órgano le está
por certificado de reserva presupuestal, los contratos que obliguen al Estado a realizar
pagos en futuras vigencias presupuestales, como los de suministro de bienes, prestación
de servicio, construcción de obras públicas y cuya financiación por proveedores y
contratistas haya sido autorizada por leyes especiales. Los documentos en que consten
los contratos requerirán la refrendación de la Contraloría General y se contabilizarán
como deuda pública una vez refrendados”). Por su parte, el Decreto Reglamentario 925
de 1976 establecía similares controles.
964
El Decreto Ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura
orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”,
dispone en su artículo 5º lo siguiente: “Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de
su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la
Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: (…) 7.-
Advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que
comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así
identificados”. Cfr., Iván Darío Gómez Lee, “El derecho de la contratación pública en
Colombia”. Bogotá, Legis, 2012, p.197-284.
1996
1997
vedado participar en el proceso de contratación. Su función

empieza justamente cuando la Administración culmina la
suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones”.
(Resaltado fuera de texto) (…)
6.7.- Ahora bien, durante los procesos de contratación pública

existen varios momentos en los cuales los organismos autónomos
de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento
de su misión constitucional: (i) cuando han concluido los
trámites administrativos de legalización de los contratos, (ii)
cuando se ejerce el control posterior de las cuentas y pagos
realizados; y (iii) cuando se han liquidado o terminado dichos
actos. Este tópico fue abordado en la Sentencia C-623 de 1999,
precisamente al analizar el alcance del artículo 65 de la Ley 80 de
1993, en los siguientes términos:
“Pues bien: el control fiscal sobre la actividad

contractual de la administración pública, según la
disposición acusada, tiene lugar en dos momentos
distintos: 1. una vez concluidos los trámites
administrativos de legalización de los contratos, es
decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de
voluntades, para vigilar la gestión fiscal de la
administración y, en general, el cumplimiento de las
normas y principios que rigen la contratación estatal.
Igualmente, se deberá ejercer control posterior sobre
las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez
liquidados o terminados los contratos, para ejercer un
1997
1998
control financiero, de gestión y de resultados, fundado

en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales.
(…)
8.8.- Como anteriormente fue explicado, de las normas

constitucionales relacionadas con la vigilancia de la gestión fiscal y
de los precedentes jurisprudenciales decantados sobre el
particular, se deriva la necesidad de una hermenéutica amplia
orientada al fortalecimiento del control fiscal en sus diversas
manifestaciones: (i) en el control financiero, de gestión y de
resultados; (ii) en los diferentes niveles de la administración
pública; (iii) no sólo respecto de las autoridades, sino incluso de
los particulares involucrados en el desarrollo de una gestión fiscal;
(iv) y en todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con
el manejo de recursos oficiales.
Por lo anterior, siendo la fase de liquidación uno de los

momentos claves en los que las autoridades culminan su
actividad administrativa y de gestión, se activa la
competencia de los organismos de control fiscal para ejercer
la veeduría respecto del manejo de recursos públicos. Ello es
coherente con la naturaleza “posterior y selectiva” de dicha
función, así como con el propósito del Constituyente de evitar una
suerte de co-administración en la gestión de los recursos del
erario, por supuesto sin perjuicio de otro tipo de controles que
puedan desplegarse en otros momentos de la actividad
contractual –incluido el control de advertencia-. Es también
compatible con el carácter “integral”, que comprende la evaluación
1998
1999
de los resultados obtenidos con el manejo e inversión de los

recursos oficiales965.
C-599-11
4.(…)
Las disposiciones del artículo 267 se articulan con lo dispuesto en

el artículo 119 de la Carta Política, según el cual “La Contraloría
General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión
fiscal y el control de resultado de la administración”. Así mismo, de
conformidad con el artículo 117 de la Carta Política, la Contraloría
General de la República es uno de los órganos de control de la
Nación. En el marco de un Estado de derecho, como es el caso
colombiano, resulta impensable imaginar una actividad
legalmente regulada que no se encuentre sometida a un
control específico966. Pues bien, el control específico conferido a
la Contraloría General por el Estado colombiano, tal como lo
establece el artículo 119 del Estatuto Superior, es el de la vigilancia
y control de la gestión fiscal y de resultados de la Administración y
particulares que manejen recursos públicos. (…)
4.2 La jurisprudencia constitucional se ha referido en múltiples

pronunciamientos a la naturaleza y características del control fiscal
965
Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 1999. Ver también la Sentencia C-648 de
2002.
966 Ver Sentencia C-167 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
1999
2000
en la Constitución Política, a los sujetos, el objeto, el modo o

método de la misma, así como a las funciones constitucionales de
la Contraloría General de la República. A este respecto la
jurisprudencia de esta Corte ha fijado las siguientes reglas
jurisprudenciales y parámetros constitucionales de interpretación
de las normas superiores referidas a este tema:
(i) El control fiscal ha adquirido una nueva dimensión en la

Constitución de 1991, y se encuentra dentro de la filosofía y el
contexto del Estado Social de Derecho;
(ii) La vigilancia y control de la gestión fiscal constituye el

instrumento necesario e idóneo para garantizar "el cabal
cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para
las finanzas del Estado."967, a través de la inspección de “la
administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las
distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación,
enajenación, gasto, inversión y disposición”968.
(iii) El objetivo final del control fiscal es “verificar el manejo

correcto del patrimonio estatal.” 969, de manera que “…, el
cometido central de la Contraloría es el de verificar el correcto
cumplimiento de los deberes asignados a los servidores
públicos y a las personas de derecho privado que manejan o
967 Sentencia C- 132 de 1993. Ver también las sentencias C-534 de 1993, C-167 de
1995, C-374 de 1995, C-1176 de 2004, C-382 de 2008, y C-7587 de 2010, entre otras.
968 Sentencia C-499 de 1998, así como las Sentencias C-529 de 1993, C-586 de 1995,
969 Sentencia C-557 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
2000
2001
administran recursos o fondos públicos970,””971 garantizando

el patrimonio económico estatal, con el fin de asegurar “la
realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de
Derecho”972 , en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y
209 de la Constitución Política.973
En síntesis, es de concluir que la vigilancia de la gestión fiscal tiene

como fin “la protección del patrimonio público, la
transparencia en todas las operaciones relacionadas con el
manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la
eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de
los fines del Estado974. Estas medidas se enmarcan en la
concepción del Estado social de derecho, fundado en la
prevalencia del interés general, y propenden por el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado.975”
(iv) El ejercicio del control fiscal comprende tanto la vigilancia y

control de la gestión fiscal de la administración y no se limita solo a
la rama ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo a
970 La misma Sentencia C-167/95, al estudiar la exequibilidad del artículo 88 del

Decreto 410 de 1971, que le otorgaba a la Contraloría General de la República la
potestad de ejercer el control fiscal sobre las cámaras de comercio, adujo que el Estado
puede delegar en los particulares el ejercicio de ciertas funciones públicas y que en dicha
delegación, aquellos pueden quedar sometidos al control fiscal de las entidades estatales
cuando quiera que el ejercicio de dichas funciones implique el manejo de dineros
públicos.
971 Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
972 Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
973 Ver Sentencias C-619 de 2002, C-340 de 2007 y C-557 de 2009, entre otras.
974 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
975 Cfr. Constitución Política, Preámbulo y artículos 1º y 2º. Ver Sentencia C-648 de
2002, MP. Jaime Córdoba Triviño.
2001
2002
todos los órganos del Estado y a los particulares que manejan

fondos de la Nación976.
(v) En el nuevo paradigma de la Constitución de 1991, se estatuyó

como características o aspectos básicos del control fiscal, de
conformidad con el artículo 267, el que “(i) constituye una función
autónoma ejercida por la Contraloría General de la República, (ii)
se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los
procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador;
(iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio
de un control financiero, de gestión y de resultados, para cuya
efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de
cuentas y la evaluación del control interno de las entidades
sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de
administración nacional centralizada y en la descentralizada
territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores y
etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos
oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona,
pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual
recae aquel, ni su régimen jurídico; y (vii) debe estar orientado por
los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración de
los costos ambientales.977”978
(vi) El control fiscal, posterior y selectivo, se desenvuelve en dos
976 Ver Sentencias C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, C-1176 de 2004, MP. Clara
Inés Vargas Hernández y C-557 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
977 Ver Sentencias C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1176 de 2004,
MP. Clara Inés Vargas Hernández y C-382 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil, entre
otras.
978 Sentencia C-557 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver también las
Sentencias C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño. Sobre la evolución del control
fiscal en Colombia consultar la Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
2002
2003
momentos diferenciados: la labor de vigilancia por parte de las

contralorías de todos los órdenes, mediante las auditorías y el
desarrollo de procesos fiscales, para determinar la
responsabilidad fiscal de los servidores públicos o particulares en
cuanto a la gestión fiscal de recursos públicos.979
(vii) La tarea de vigilancia y control fiscal incluye la puesta en

marcha de métodos y procedimientos de control interno, de
conformidad con lo exigido por el artículo 269 Superior, el cual
consagra la obligación de las autoridades públicas de diseñar y
aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y
procedimientos de control interno, de conformidad con lo que
disponga la ley, de cuya calidad y eficiencia le corresponde
conceptuar al Contralor General de la República (C.P., art 268-6),
lo cual permite una distinción entre los fines y alcances del control
interno propio de las entidades públicas y el control fiscal externo
ejercido por la Contraloría General de la República y las
contralorías departamentales, distritales y municipales a nivel
territorial. Por esta razón, la jurisprudencia de la Corte ha hecho
énfasis en la diferenciación ente el control interno y el control
fiscal externo, que es una atribución exclusiva e insustituible de
los organismos de control fiscal.980
(viii) Los artículos 268-5 y 272-6 de la Constitución Política

reconocen en cabeza del Contralor General de la República y de
los contralores de las entidades territoriales, la competencia para
adelantar los procesos de responsabilidad fiscal frente a los
979 Ver Sentencias SU-620 de 1996, C-832 de 2008 y C-7587 de 2010.

980 Ver Sentencias C-534 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz, C-374 de 1995 M.P.
Antonio Barrera Carbonell, y C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
2003
2004
servidores públicos y los particulares que manejen y administren

recursos públicos, regulado por la ley 610 de 2000.
(ix) En cuanto a los sujetos de control fiscal, esta Corte ha

expuesto claramente “que independiente de la naturaleza
pública o privada, o de sus funciones, o de su régimen ordinario o
especial, los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación, quedan sujetos al control fiscal que ejerce
la Contraloría General de la República, por supuesto circunscrito a
la gestión fiscal realizada981”982, de conformidad con la cláusula
general de competencia contenida en el artículo 267 Superior y el
artículo 2º de la Ley 42 de 1993 y el Decreto Ley 267 de 2000,
artículo 4º.983
Así mismo, ha aclarado que el control fiscal procede igualmente

respecto de entidades o personas privadas que administren
bienes o recursos públicos, como respecto de las empresas de
servicios públicos de carácter mixto y de carácter privado en
cuyo capital participe la Nación984, las sociedades de economía
mixta985.
(x) Las competencias de la Contraloría General de la República se

enmarcan dentro de lo dispuesto por el artículo 113 Superior
respecto del principio de separación de poderes986, el artículo 117
981 Sentencia 374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

982 Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández. Ver también
Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.
984 Ver Sentencia C-1191 de 2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra.
985 Al respecto consultar la Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, ver
también sentencia C-065 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez
Caballero.
986 Ver Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.
2004
2005
Superior que consagra como órganos autónomos e independientes

a los organismos de control como el Ministerio Público y la
Contraloría General de la República, y el artículo 119 C.P. que
otorga a esta última la vigilancia de la gestión fiscal y el control de
resultados de la administración987.
(xi) Los organismos de control fiscal son autónomos y esa

autonomía debe entenderse en el marco del Estado unitario –art. 1
C.P.-, y hace referencia a la estructura y organización de
naturaleza administrativa especializada.988
(xii) Existe una competencia concurrente y armónica entre la

Contraloría General de la República y las contralorías de las
entidades territoriales, de acuerdo con una interpretación
sistemática de los artículos 267, 258 y 286 de la Constitución
Política.989
(xiii) Para efectos de aclarar el objeto del control fiscal, es

necesario diferenciar entre el Presupuesto General del Sector
Público y el Presupuesto General de la Nación de
conformidad con los artículos 345 y siguientes, y el Decreto
111 de 1996.990
(xiv) A la Contraloría General de la República le corresponde, “a la

luz de la Constitución de 1991, realizar una gestión de vital
987 Ver Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz

988 Ver Sentencia C-272de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
989 Sentencia C-127 de 2002, M.P. Alfredo Beltran Sierra.
990 Sobre este tema se pueden consultar las sentencias C-685 de 1996, C-570 de 1997,
C-1645 de 2000, C-644 de 2002, C-066 de 2003, C-1176 de 2004, C-668 de 2006, y C-
557 de 2009, entre otras.
2005
2006
importancia en un nivel macroeconómico y que comprende a nivel

global las finanzas del Estado. 991
(xv) Respecto de las competencias y funciones del Contralor

General de la República, de conformidad con los artículos 268 y
273 Superiores, corresponde a éste:
- Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los

responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, a fin
de que la rendición de cuentas se haga de una manera ordenada
y sistemática, facilitando a los responsables el cumplimiento de tal
obligación.
- Indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de

resultados que deberán seguirse, para darle cumplimiento a la
nueva visión del control que supera la simple revisión numérico
legal.
- Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables

del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía
con que hayan obrado, proyectando el control hacia la gestión, los
resultados y el impacto de las políticas públicas.
- Exigir informes de gestión a los empleados oficiales de cualquier

orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre
fondos o bienes de la Nación.
- Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal,

imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar
su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma.
991 Ver Sentencia, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
2006
2007
- Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno

de las entidades y organismos del Estado.
- Promover ante las autoridades competentes, aportando las

pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias
contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado, y bajo su responsabilidad, la Contraloría
podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión
inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o
los respectivos procesos penales o disciplinarios.
- Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal

y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General.
- Proveer mediante concurso público los empleos de su

dependencia que haya creado la ley; dictar normas generales
para, armonizar los sistemas de control fiscal de todas las
entidades públicas del orden nacional y territorial.
- Ordenar que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar

en audiencia pública.
-Todas las demás que le señale la ley. 992
Así también de conformidad con el artículo 268 de la Constitución,

numerales 3º, 7º, 11, e inciso final, en armonía con el 354 idem.,
son atribuciones del Contralor General de la República, “registrar
la deuda pública y certificar las finanzas públicas, para lo cual
obviamente cuenta con todas las facultades de recopilación,
992 Sobre este tema ver sentencias C-1176 de 2004 y C-557 de 2009, entre otras.
2007
2008
procesamiento y divulgación de la información financiera pública.

993
En conclusión, la Contraloría General de la República es el

máximo organismo de vigilancia y control fiscal en la organización
estatal colombiana, que cuenta con una cláusula general de
competencia con el fin de ejercer estas funciones en el marco
del Estado Social de Derecho, los principios y parámetros
constitucionales y jurisprudenciales respecto de la naturaleza,
objetivos y finalidades, sujetos, objeto, modo y forma de ejercer la
vigilancia y control fiscal.
C-557-09
5.3 Concepto y finalidad del control fiscal: En cuanto al

concepto y finalidad del control fiscal, del marco constitucional
superior se deriva que el control fiscal constituye el instrumento
necesario e idóneo en un Estado constitucional de Derecho para
garantizar "el cabal cumplimiento de los objetivos
constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado."994, a
través de la inspección de “la administración y manejo de los
bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o
adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y
disposición”995.
993 Ibídem.
994 Sentencia C- 132 de 1993. Ver también las sentencias C-534 de 1993, C-167 de
1995, C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008, entre otras.
995 Sentencia C-499 de 1998, así como las sentencias C-529 de 1993, C-586 de 1995,
2008
2009
Por tanto, el objetivo final del control de los resultados de la

Administración y la vigilancia de la gestión fiscal es verificar el
manejo correcto del patrimonio estatal. El control fiscal, cuyo
concepto tiene su origen etimológico en el término latino
“fiscus” que significa erario o tesoro público, se confiere a
una entidad que cuida de la res-pública o cosa pública, lo cual
denota que el fin fundamental del control fiscal es la
preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a
todos.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha puesto de

relieve que “…, el cometido central de la Contraloría es el de
verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a
los servidores públicos y a las personas de derecho privado
que manejan o administran recursos o fondos públicos996,
en el ejercicio de actividades económicas, jurídicas y
tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisición,
planeación, conservación, administración, custodia, explotación,
enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y
disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación,
manejo e inversión de sus rentas” (Artículo 3º de la Ley 610 de
2000)”997 (Resalta la Sala)
996 La misma Sentencia C-167/95, al estudiar la exequibilidad del artículo 88 del

Decreto 410 de 1971, que le otorgaba a la Contraloría General de la República la
potestad de ejercer el control fiscal sobre las cámaras de comercio, adujo que el Estado
puede delegar en los particulares el ejercicio de ciertas funciones públicas y que en dicha
delegación, aquellos pueden quedar sometidos al control fiscal de las entidades estatales
cuando quiera que el ejercicio de dichas funciones implique el manejo de dineros
públicos.
2009
2010
En igual sentido, es de señalar que de la Constitución Política se

colige que el sentido último del control fiscal proviene de la
necesidad de proteger los bienes que están afectos al interés
general. De allí que sea indispensable que exista una instancia,
legítimamente constituida, que garantice y verifique la correcta
ejecución de los presupuestos públicos, evitando y/o sancionando
el despilfarro, la desviación de recursos, los abusos, las pérdidas
innecesarias y la utilización indebida de fondos. Pese a que el
concepto de control fiscal es inherente a los Estados republicanos
-pues deriva de su filosofía una finalidad común de preservación
patrimonial-, no todos los sistemas o mecanismos de
implementación tienen las mismas características. Estos se vienen
acoplando a modelos diversos, de conformidad con el desarrollo o
grado de evolución de la administración pública a la que van
dirigidos998.
Así, la finalidad jurídica del control fiscal y de la consecuente

responsabilidad fiscal tanto de los servidores públicos como de los
particulares que administren bienes y recursos públicos frente al
Estado, no es otro que el de garantizar el patrimonio
económico estatal, el cual debe ser objeto de protección
integral con el propósito de lograr y asegurar “la realización
efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de
Derecho”999 , en los términos de lo estatuido por los artículos 2°
y 209 de la Constitución Política.1000 (…)

999 Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
1000 Ver Sentencia C-619 de 2002 y C-340 de 2007, entre otras.
2010
2011
5.4.4 En cuarto lugar, y en relación con el carácter integral del

modelo de control fiscal, que tal control “comprende el ejercicio
de un control financiero, de gestión, de legalidad y de
resultados”.1001 (…)
5.4.6 En sexto lugar, el control fiscal se caracteriza por su

amplitud, respecto de lo cual esta Corporación ha manifestado que
la vigilancia de la gestión estatal incorpora un amplio espectro de
entidades, nivel territorial y operaciones susceptibles de ese
control y que por tanto su ejercicio es posible “en los distintos
niveles administrativos, esto es, en la administración nacional
centralizada y en la descentralizada territorialmente y por
servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares
cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el
control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales
se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la
1001 Así, el Legislador mediante la Ley 42 de 1993, define el contenido particular de

cada uno de los modos de control fiscal: (i) El control financiero consiste en “el
examen que realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para
establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado
de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la
elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se
observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los
principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el contador
general.” (Art. 10). (ii) El control de gestión se refiere a su vez, al “examen de la
eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos,
determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de
indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución
del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.” (Art.
12). (iii) El control de legalidad está relacionado con “la comprobación que se hace de
las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una
entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son
aplicables.” (Art. 11). (iv) Finalmente, el control de resultados fue definido por el
legislador como “el examen que se realiza para establecer en que medida los sujetos de
la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos
adoptados por la administración, en un período determinado”. (Art. 13). Sobre este
punto ver Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño.
2011
2012
naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que

realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su
régimen jurídico.”1002(resalta la Sala)
En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que como el fisco o

el erario público está integrado por los bienes o fondos públicos
cualquiera sea su origen y su administración, por lo tanto, la
vigilancia de la gestión fiscal se orienta a establecer “si las
diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas,
financieras y materiales a las que se traduce la gestión fiscal se
cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las
autoridades competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contralor General,
recursos, públicos y, finalmente los objetivos, planes, programas y
proyectos que constituyen en un período determinado la meta y
proyectos de la administración”1003.
5.4.7 Finalmente, el control fiscal se caracteriza porque su ámbito

de ejercicio se extiende a cada una de los sectores y etapas
relacionadas con la gestión de recursos públicos. En ese sentido,
del Texto Superior se desprende que la extensión del control fiscal
“hace referencia a la administración y manejo de los bienes y
fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o
adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y
1002 Sentencia C-374/95, ver también sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba
Triviño.
1003 Sentencia C-529 de 1993, ver también sentencias C-1176 de 2004 y C-382 de 2008
entre otras.
2012
2013
disposición”.1004
5.4.8 En cuanto a los momentos del control fiscal la jurisprudencia

constitucional ha expuesto que el control fiscal, el cual es
posterior y selectivo, se desarrolla en dos momentos
diferenciados que sin embargo se encuentran entre sí claramente
vinculados, el primero de los cuales resulta necesario y obligado,
mientras que el segundo tiene un carácter derivado.
Así, en un primer momento, las contralorías de todos los

órdenes llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente
dicha, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, de
conformidad con la ley. Esta primera labor se desarrolla
mediante la práctica de auditorias sobre los sujetos
sometidos al control fiscal selectivo. A partir de este
seguimiento se produce la formulación de las
correspondientes observaciones, conclusiones,
recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del
estudio de los actos de gestión fiscal controlados. En un
segundo momento, y si de la labor de vigilancia
primeramente practicada surgen elementos de juicio a partir
de los cuales se pueden inferir posibles acciones u
omisiones eventualmente constitutivas de un daño al
patrimonio económico del Estado, se inicia el proceso de
responsabilidad fiscal, orientado a “obtener una declaración
1004 Sentencia C-529/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse, también, las
Sentencias C-586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández
Galindo) y C-570/97 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
2013
2014
jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado

servidor público o particular debe cargar con las
consecuencias que se derivan por sus actuaciones
irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está
obligado a reparar el daño causado al erario público, por su
conducta dolosa o culposa”1005.
Cabe recordar aquí, que la Carta Política dispone en el artículo

269, la obligación de las autoridades públicas de diseñar y
aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y
procedimientos de control interno, de conformidad con lo que
disponga la ley, de cuya calidad y eficiencia le corresponde
conceptuar al Contralor General de la República (C.P., art 268-6),
lo cual permite una distinción entre los fines y alcances del control
interno propio de las entidades públicas y el control fiscal externo
ejercido por la Contraloría General de la República y las
contralorías departamentales, distritales y municipales a nivel
territorial. Por esta razón, la jurisprudencia de la Corte ha
hecho énfasis en la diferenciación ente el control interno y el
control fiscal externo, que es una atribución exclusiva e
insustituible de los organismos de control fiscal.1006 (…)
6.4 Los sujetos de control fiscal: En relación con los sujetos de

control fiscal, o sujetos sobre los cuales se ejerce la vigilancia
fiscal, para la Corte es claro que independiente de la naturaleza
pública o privada, o de sus funciones, o de su régimen ordinario o
especial, los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la
1005 Sentencia SU-620 de 1996, ver Sentencia C-832 de 2008.

1006 Ver sentencias C-534 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz, C-374 de 1995 M.P.
Antonio Barrera Carbonell, y C-1176 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
2014
2015
Contraloría General de la República, por supuesto, circunscrito a

la gestión fiscal realizada1007. Por lo que es claro que el artículo
267 de la Constitución, al disponer que la Contraloría General
de la República vigila la gestión fiscal de la administración y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
de la nación, sin excepción alguna, consagra una cláusula
general de competencia para ésta entidad, a la cual se le
encomendó, de manera exclusiva y excluyente, la función
pública de control fiscal.1008
Por tanto en relación con los sujetos de control fiscal, ha

considerado la Corte que “ningún ente, por soberano que sea,
puede abrogarse el derecho de no ser fiscalizado cuando
tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos
públicos o bienes de la comunidad; en consecuencia la
Constitución vigente crea los organismos de control
independientes para todos los que manejen fondos públicos y
recursos del Estado, incluyendo a los particulares”1009
(Resalta la Sala).
Así lo entendió el legislador, al desarrollar la citada cláusula

general de competencia en cabeza de la Contraloría, al
disponer en el artículo 2º de la Ley 42 de 1993, que son
sujetos de control fiscal los órganos que integran las ramas
legislativa y judicial, los órganos autónomos e independientes
como los de control y electorales, los órganos que hacen
1007 Sentencia 374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

1008 Ver Sentencia C-1176 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
2015
2016
parte de la estructura de la administración nacional y demás

entidades nacionales, los organismos creados por la
Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las
sociedades de economía mixta, las empresas industriales y
comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos
o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro
tipo de organización o sociedad que maneje recursos del
Estado en lo relacionado con éstos y el Banco de la
República. (…)
“Tercera (…)
“La legitimidad de la gestión fiscal de la administración se sustenta

por lo expuesto en el principio de legalidad -trasunto de la
soberanía popular-, al cual se adiciona en el momento presente, la
eficacia, eficiencia y economía (C.P. art. 268-2 y Ley 42 de 1993,
art. 8-13). El interés general que en todo momento debe perseguir
la administración hasta el punto que su objeto y justificación
estriban en su satisfacción (C.P. art. 1o. y 2o.) y sólo se logra
realizar si la administración administra los recursos del erario
ciñéndose al principio de legalidad y a los más exigentes criterios
de eficacia, eficiencia y economía. Igualmente el artículo 267
constitucional posibilita la reorientación del control fiscal, que
además de la protección del patrimonio público, procura la
exactitud de las operaciones y de su legalidad y se deberá ocupar
del "control de resultados" que comprende las funciones
destinadas a asegurar que los recursos económicos se utilicen de
2016
2017
manera adecuada, para garantizar los fines del Estado previstos

en el artículo 2º. de la C.N. (…)
“Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme

a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la
mencionada ley. Esta vigilancia de la gestión fiscal del Estado y de
los particulares incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión de resultados fundado en la eficacia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales, de tal forma que
el control fiscal de la Contraloría (numérico-legal) cambia ahora su
énfasis para concentrarse en un control de evaluación de los
resultados globales de la gestión administrativa del Estado y de los
particulares que manejen fondos o bienes de la Nación. Así pues,
la finalidad del control fiscal apunta a la protección del patrimonio
de la Nación y a ofrecer claridad y transparencia por la correcta
utilización legal de los recursos públicos, tanto de la administración
como de los particulares que manejan fondos o bienes de la
Nación. En consecuencia, la gestión fiscal como proceso de
operaciones administrativas de explotación, disposición y
administración de los recursos que constituyen el patrimonio de la
Nación, de sus entidades descentralizadas, de los particulares así
como el recaudo de fondos, la buena adquisición o enajenación de
bienes e inversiones se hace en forma posterior y selectiva. Esta
función tiende a evitar que el control incida negativamente en la
administración, de manera que los sujetos de este control
dependan de autorizaciones previas a la ejecución de sus actos,
igualmente es selectiva en cuanto que no deben ser objeto de
control todas las actuaciones, sino aquellas que la Contraloría
estime deben ser revisadas, sin que se congestione la actividad
administrativa de los sujetos controlados”.
2017
2018
13.2. Del presupuesto general del sector público y del presupuesto

general de la Nación
6.5 El Objeto del control fiscal: el presupuesto general del

sector público y su diferenciación del presupuesto general de
la Nación. Uno de los ejes centrales de análisis para el
esclarecimiento del problema jurídico que debe enfrentar la
Corte con la presente demanda de constitucionalidad, es el
esclarecimiento del objeto de control fiscal, referido al
Presupuesto General del Sector Público y su distinción del
Presupuesto General de la Nación.
El artículo cuyos apartes y parágrafo se demanda en esta

oportunidad -artículo 37 de la Ley 42 de 1993-, consagra que el
presupuesto general del sector público está conformado por
la consolidación de los presupuestos general de la Nación y
de las entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, así
como por el presupuesto de particulares o entidades que
manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos
fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados
especiales o cuenta creados por ley o con autorización de
esta. En este sentido, el Legislador ha diferenciado entre el
Presupuesto General de la Nación y el Presupuesto General
del Sector Público.
2018
2019
El Presupuesto General de la Nación, hace del Presupuesto

General del Sector Público, junto con el presupuesto de las
entidades descentralizadas territorialmente o por servicios y
los presupuestos de los particulares o entidades que manejan
fondos de la Nación, exclusivamente en relación con dichos
fondos públicos. El Presupuesto General de la Nación
constituye el principal instrumento de la política fiscal. Allí se
consigna el cálculo de los ingresos y la autorización de los
gastos. En su elaboración, aprobación y ejecución se
encuentra sujeto a la Ley Orgánica del Presupuesto, al igual
que lo están los presupuestos de las entidades territoriales y
los entes descentralizados.
Por su parte, el Presupuesto General del Sector Público, es un

concepto que tiene relevancia para el control fiscal, en cuanto
constituye un agregado contable para efectos de dicho
control. A diferencia del Presupuesto General de la Nación, el
Presupuesto General del Sector Público no contiene ni la
estimación de los ingresos, ni la autorización de los gastos de
las entidades públicas, sino que hace referencia a la
consolidación contable de la ejecución de los presupuestos
del sector público, función que le compete al responsable del
control fiscal. El Presupuesto General del Sector se encuentra
regulado por la Ley 42 de 1993, y no afecta ni la elaboración,
ni la aprobación, ni la ejecución del Presupuesto General de la
Nación, razón por la cual su regulación no debe hacerse por
medio de la Ley Orgánica del Presupuesto.
En lo que concierne al Presupuesto General de la Nación, esta

Corte lo ha definido como “... un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto
2019
2020
cumple funciones redistributivas de política económica,

planificación y desarrollo; es también un instrumento de
gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que
es una expresión de la separación de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo
cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo
se deben invertir los dineros del erario público, lo cual
justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en
materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el
Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto
gubernamental.”
Sobre el Presupuesto General del Sector Público, la Corte

expresó que : “…está conformado por la consolidación de los
presupuestos general de la Nación y de las entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera
que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o
entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo en
relación con dichos fondos y de los fondos sin personería
jurídica denominados Especiales o de Cuenta, creados por la
ley o con autorización de ésta.” . (Resalta la Sala) (…)
7.4.4 Que las características y alcance del control fiscal, de

conformidad con lo establecido por el artículo 267 Superior,
se pueden sintetizar en que: (i) constituye una función
autónoma ejercida por la Contraloría General de la República,
(ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (ii) sigue los
procedimientos, sistemas y principios definidos por el
2020
2021
Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que

incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
resultados, para cuya efectividad se utilizan mecanismos
auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del
control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se
ejerce en los distintos niveles de administración nacional
centralizada y en la descentralizada territorialmente y por
servicios, (vi) cubre todos los sectores y etapas y actividades
en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que
importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o
privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae
aquel, ni su régimen jurídico; y (vi) debe estar orientado por
los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración
de los costos ambientales. (…)
7.4.6 Que en relación con los sujetos de control fiscal, le asiste a

la Contraloría un amplio espectro de competencia, en cuanto a que
todas las personas o entidades de carácter público o privado, que
tengan que ver directa o indirectamente con dineros o bienes
públicos, incluyendo a los particulares, deben ser fiscalizados.
Así, son sujetos de control fiscal todos los órganos que

integran las ramas legislativa y judicial, los órganos
autónomos e independientes como los de control y
electorales, los órganos que hacen parte de la estructura de la
administración nacional y demás entidades nacionales, los
organismos creados por la Constitución Nacional y la ley que
tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta,
las empresas industriales y comerciales del Estado, los
particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las
personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o
2021
2022
sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado

con éstos y el Banco de la República. Por tanto, que el control
fiscal consagrado en el artículo 267 Superior se refiere tanto a
las tres ramas del poder público como cualquier entidad de
derecho público, como a los particulares que manejan fondos
o bienes de la Nación, con el fin de garantizar al Estado la
conservación y adecuado rendimiento de los bienes e
ingresos de la Nación, y ello de conformidad tanto con la
Constitución art. 267 CP., el artículo 2º de la Ley 42 de 1992,
como con el artículo 95 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto
Orgánico del Presupuesto. (…)
7.4.7(…)
Por tanto, en relación con el objeto del control fiscal, relativo

al Presupuesto General del Sector Público y su diferenciación
del Presupuesto General de la Nación, esta Sala concluye que
debe diferenciarse entre el Presupuesto General de la Nación
y el Presupuesto General del Sector Público, este último con
efectos para el control fiscal como agregado contable, de
cuya consolidación hace parte el Presupuesto General de la
Nación junto con el presupuesto de las entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios y los
presupuestos de los particulares o entidades que manejan
fondos de la Nación, exclusivamente en relación con dichos
fondos públicos.
En este sentido, considera la Sala que el problema que plantea la

demanda se origina en una confusión entre los conceptos de
Presupuesto General de la Nación y Presupuesto General del
Sector Público, confusión de la cual se desprende la pretensión
2022
2023
errónea del demandante de que el Contralor carece de

competencia, desde el punto de vista constitucional, para incluir a
las personas privadas que manejen o administren fondos o bienes
públicos, en la consolidación del Presupuesto General del Sector
Público, pretensión que debe desestimar esta Sala. Coincide por
tanto la Corte, con el concepto brindado por la Auditoría
General de la Nación, en cuanto a que los cargos presentados
por el demandante constituyen una interpretación errada del
demandante en cuanto homologa los conceptos de
Presupuesto General del Sector Público, contenido en el
artículo 37 de la Ley 42 de 1993 demandado, con el concepto
de Presupuesto General de la Nación, contenido en el Decreto
111 de 1996, los cuales constituyen dos conceptos diferentes,
siendo el primero mucho más amplio que el segundo y
estando referido al control fiscal que se ejerce a través de la
consolidación de la ejecución del presupuesto del sector
público, que incluye a los particulares en cuanto manejen o
administren bienes o recursos públicos.
13.3. Del control de la Contraloría General de la República en las entidades

territoriales
4. (…)
Sin embargo, a partir de lo previsto en la parte final del primer

inciso del precitado artículo 267, es claro que si
determinados recursos incorporados al presupuesto de una
2023
2024
entidad territorial, o manejados a cualquier otro título por una

de ellas, pertenecen a la Nación, no será necesaria esa
expresa previsión legal, ya que en ese caso se trataría
justamente de “entidades que manejan fondos o bienes de la
Nación”. (…)
5. Sobre la naturaleza jurídica de los recursos de las regalías
Como ha quedado visto, las dos normas acusadas establecen una

competencia en cabeza de la Contraloría General de la República
para ejercer el control fiscal sobre los recursos de regalías y
compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos y
municipios productores y a los municipios por donde se
transportan, competencia que los actores asumen como
excluyente de aquella atribuida por el artículo 272 de la
Constitución a los órganos de control fiscal de las entidades
territoriales.
Según lo insinúa la demanda, y se derivaría además de las

distinciones realizadas en el punto anterior, la validez
constitucional de estas reglas dependería de lo que pudiera
definirse sobre a qué nivel territorial (la Nación o los
departamentos, distritos y/o municipios) corresponde la propiedad
de esos recursos. Empero, el texto superior no se pronuncia de
manera específica sobre este aspecto, pues su artículo 360 le
atribuye esa propiedad al Estado, concepto jurídico dentro del
cual caben todos los distintos niveles de nuestra división política,
y respecto de las entidades territoriales se limita a señalar que
ellas tienen un derecho a participar de tales regalías y
compensaciones.
2024
2025
Ahora bien, en relación con el régimen jurídico de los

recursos que a diverso título administran las entidades
territoriales, la jurisprudencia de este tribunal ha distinguido
entre las denominadas fuentes exógenas, es decir aquellos
fondos que originalmente pertenecen a la Nación, dentro de
los cuales pueden citarse las transferencias, el situado fiscal,
las compensaciones y las rentas cedidas, y los que para
todos los efectos son recursos propios de aquéllas,
denominadas fuentes endógenas, tales como las rentas
derivadas de la explotación de bienes de su exclusiva
propiedad o las que se originan en el recaudo de tributos
(impuestos, tasas y contribuciones) pertenecientes a la
respectiva entidad territorial.
Esta clasificación ha sido planteada de manera reiterada y

uniforme por la jurisprudencia constitucional en múltiples fallos
dentro de los cuales pueden destacarse las sentencias C-219 de
1997, C-447 de 1998, C-364 y C-1112 de 2001 y entre las más
recientes, las C-925 de 2006, C-321 de 2009 y C-937 de 2010, en
las que también se ha explicado que, en relación con el uso e
inversión de los recursos catalogados como fuentes exógenas, es
admisible un mayor grado de autonomía legislativa que en
relación con aquellos considerados como fuentes endógenas.
Por ejemplo, en relación con los alcances del control fiscal por
parte de la Contraloría General de la República frente a los
recursos considerados fuentes exógenas, expuso esta
corporación que "no requiere ninguna clase de autorización, ni
solicitud, porque se trata de intereses de carácter nacional y,
los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan
al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso
2025
2026
pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a

las finalidades del Estado (art. 2, C.P.)"1010.
En lo que respecta específicamente a la propiedad de las

regalías, la Corte ha interpretado la pertenencia al Estado de
que habla el artículo 360 superior, en el sentido de que si bien
ello no equivale a afirmar que su propiedad corresponde a la
Nación, la generalidad del término indudablemente sí incluiría
el nivel central o nacional1011. Esta conclusión se confirma
también al observar que esa misma norma constitucional asigna a
las entidades territoriales el derecho a “participar en las regalías
y compensaciones”, precisión que no sería necesaria si tales
recursos verdaderamente fueran propiedad de aquéllas. De
allí que la jurisprudencia haya repetidamente calificado las
regalías como recursos exógenos de las entidades
territoriales.
Por consiguiente, si bien esta precisión lleva a no excluir en forma

absoluta la posibilidad de que las contralorías territoriales puedan
eventualmente ejercer control fiscal sobre los recursos de las
regalías asignados a los respectivos departamentos, distritos y
municipios, en desarrollo del derecho a ellas reconocido por el
artículo 272 de la Constitución Política, sí implica que la Ley
puede libremente, sin infringir el texto superior, asignar a la
Contraloría General de la República la responsabilidad genérica y
principal de ejercer ese control, como en efecto lo hizo en los
segmentos normativos aquí acusados.
1010 Sentencia C-403 de 1999 citada, entre otras, por la sentencia C-364 de 2001.
1011 Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998, C-
293 de 2000 y C-251 de 2003.
2026
2027
De estas reflexiones resulta que es infundado el cargo de

inconstitucionalidad edificado por los demandantes en relación
con estos parágrafos, a partir de la regla contenida en el artículo
6. Conclusión
Habiéndose constatado que la Constitución Política atribuye

la propiedad de las regalías al Estado, concepto genérico que
incluye tanto a la Nación como a las entidades territoriales, a
las que además se garantiza el derecho de participar de tales
recursos, en cuanto fuente exógena de financiación de
aquellas, encuentra la Corte que la regla contenida en los
parágrafos acusados, que asigna a la Contraloría General de
la República la responsabilidad de ejercer el control fiscal
sobre estos recursos, resulta plenamente acorde con el texto
superior. Por esta razón se declarará la exequibilidad de esas
normas.”
La demanda parcial contra el inciso 2º del artículo 67 de la ley y

los juicios fiscales por incumplimiento de los acuerdos de
reestructuración
28.- Según el actor, si la Contraloría General de la República es la

encargada de abrir juicios fiscales ante el incumplimiento de los
2027
2028
acuerdos de reestructuración, como lo prevé la norma acusada, el

legislador desplaza abiertamente la competencia de los órganos
territoriales de control fiscal (artículo 272 de la Constitución) y
convierte en regla general la excepción de ejercer un control sobre
dichas entidades (artículo 267 inciso 3º).
29.- Para analizar la cuestión, conviene precisar que del reparto

general de competencias asignado por el Constituyente respecto
del control fiscal, pueden sintetizarse dos grandes categorías: (i) la
vigilancia de la administración y de los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la Nación, asignada a la Contraloría
General de la República, y (ii) la vigilancia de la administración y de
particulares o entidades que manejan fondos o bienes de los
departamentos, distritos o municipios, asignada a las contralorías
departamentales, distritales y municipales, según el caso. Lo
anterior, con el objetivo de fortalecer y desarrollar el principio de
autonomía para la gestión y control de intereses propios, así como
la descentralización, respecto de la distribución de funciones y
asignación de responsabilidades.
Sin embargo, la propia Carta autoriza al legislador para que, en

ciertos eventos, encomiende el control fiscal de las entidades
territoriales en cabeza de la Contraloría General de la República.
Ello responde a criterios de alta política fiscal, donde el manejo y
administración de fondos territoriales incide directamente en
ámbitos del nivel nacional, cuando median intereses que
trascienden las expectativas locales, o cuando por diversas razones
se justifica una coordinación de los recursos asignados.
2028
2029
30- La Corte recuerda además que el control asignado a la

Contraloría General de la República sobre las entidades
territoriales, aún cuando es posterior, no se reduce únicamente a la
posibilidad de revisar y fenecer cuentas, sino que comprende
también la determinación de la responsabilidad fiscal, como
expresamente lo ha reconocido esta Corporación en los siguientes
términos1012:
“Y entre esas atribuciones se encuentra naturalmente la

imposición de la responsabilidad fiscal, pues el artículo 268
ordinal 5º confiere al Contralor la potestad de establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer
las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su
monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma. Y es que no tiene sentido que la
Carta permita una intervención excepcional de la Contraloría
General en las entidades territoriales, pero excluya la
imposición de formas de responsabilidad fiscal, por cuanto,
como esta Corte lo ha señalado en varias oportunidades, los
procesos de responsabilidad fiscal son un complemento
natural de la vigilancia de la gestión fiscal que ejercen la
Contraloría General y las contralorías departamentales y
municipales (SU-620 de 1996 y C-484 de 2000).”
31- Conforme a lo anterior, en principio es factible que la ley

atribuya a la Contraloría General la facultad de imponer, en ciertos
1012 Corte Constitucional, Sentencia C-364 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Fundamento jurídico No.11.
2029
2030
casos, formas de responsabilidad fiscal en las entidades

territoriales. Sin embargo, con el fin de preservar la autonomía de
esas entidades, la jurisprudencia de esta Corte ha diferenciado la
facultad que tiene la Contraloría General de la República para
adelantar el control fiscal sobre recursos de entidades territoriales,
según se trate de recursos exógenos o de fuentes endógenas.
Sobre el particular ha dicho lo siguiente1013:
“En ese sentido, el control que ejerce la Contraloría General

de la República sobre los recursos provenientes de ingresos
de la Nación será prevalente, ya que en tanto órgano
superior del control fiscal del Estado, "no requiere ninguna
clase de autorización, ni solicitud, porque se trata de
intereses de carácter nacional y, los recursos que se les
transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las
entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no
dejan de tener un destino inherente a las finalidades del
Estado (art. 2, C.P.)" (Sentencia C-403/99, ibídem).
Algo distinto sucede con los recursos propios de las

entidades territoriales, respecto de los cuales la intervención
de la Contraloría General, en los términos del artículo 267
Superior, deberá ser excepcional; ello, en la medida en que
estos recursos son asuntos propios de los entes territoriales,
que delimitan su ámbito esencial de autonomía en tanto
manifestaciones del fenómeno de descentralización prescrito
por el Constituyente (CP art. 1º).”
1013 Corte Constitucional, Sentencia C-364 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
En sentido similar pueden consultarse las sentencias C-403 de 1999, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra y C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
2030
2031
32- En esta oportunidad, la intervención conferida por el legislador a

la Contraloría General de la República recae en el control de
recursos propios de las entidades territoriales, motivo por el cual, en
principio, parecería no ser admisible. Sin embargo, la Corte destaca
que la regulación acusada respeta los criterios jurisprudenciales
establecidos en las sentencias C-403 de 1999, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra y C-364 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett,
sobre la excepcionalidad de la intervención de la Contraloría
General en las cuentas de las entidades territoriales. En el presente
caso existen dos razones esenciales que justifican la intervención
de la Contraloría General: de un lado, en los acuerdos de
reestructuración, la Nación se constituye en garante y avalista de
los créditos adquiridos por las entidades territoriales, y ante un
eventual incumplimiento, deberá asumir el pago de ciertas
obligaciones; la Nación tiene pues un interés financiero directo, que
justifica la intervención de la Contraloría General. En segundo lugar,
ese traslado competencial obedece a criterios de alta política fiscal,
porque en el fondo está de por medio la viabilidad misma de los
entes territoriales.
Finalmente, la Corte destaca que la intervención de la Contraloría

General sólo ocurre si el acuerdo de reestructuración es incumplido
por la entidad territorial, lo cual muestra que dicha intervención
sigue siendo excepcional, y se funda en el principio de
subsidiariedad, que informa el reparto de competencias entre los
distintos niveles territoriales (CP art. 288), pues el órgano de
control fiscal nacional sólo actúa cuando la entidad territorial ha
fallado en llevar a feliz término el acuerdo de reestructuración.
Con todo, con el fin de reforzar la excepcionalidad de esa
2031
2032
intervención de la Contraloría General, la Corte condicionará la

constitucionalidad de la expresión acusada a que esa apertura de
juicios fiscales sólo podrá realizarse cuando el ente nacional de
control fiscal ejerza el control fiscal de manera excepcional con
respecto a los fiscos de las entidades territoriales.
33- En estas condiciones, la Corte concluye que no viola la

autonomía territorial que la disposición impugnada haya
facultado a la Contraloría General a abrir juicios fiscales en
caso de que haya un incumplimiento de un acuerdo de
reestructuración. Sin embargo, la Corte encuentra que la
redacción de la norma podría prestarse a una interpretación
inconstitucional, en la medida en que podría conducir a una
desnaturalización de los procesos de responsabilidad fiscal,
que la Carta atribuye al Contralor General de la República y de
los contralores departamentales, municipales y distritales
(CP arts. 268, num. 5, y 272.). En efecto, una lectura literal de la
disposición podría dar a entender que el juicio fiscal puede ser
abierto por el mero hecho del incumplimiento. Sin embargo,
ese entendimiento desconoce el carácter resarcitorio de los
procesos de responsabilidad fiscal, que ha sido destacado
por esta Corte1014, pues por medio de ellos, como
consecuencia de la declaración de responsabilidad, el
funcionario o particular debe reparar el daño causado por la
gestión fiscal irregular, mediante el pago de una
indemnización que compense el perjuicio sufrido por el
1014 Ver, entre otras, las sentencias SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell y
C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
2032
2033
Estado. Esto significa que sólo puede imponerse

responsabilidad fiscal si ha habido daño al erario público, ya
que “la declaración de responsabilidad tiene una finalidad
meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización
por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad
estatal”1015.
13.4. Del control político. De la cuenta general del presupuesto y del

tesoro
Le corresponde al Congreso de la República el control político del
presupuesto, el cual realiza a través de las citaciones a los
ministros y demás autoridades que pueden conducir a una moción
de censura o a una moción de observaciones. El Congreso
también examina la cuenta general del presupuesto y del tesoro
que le presenta el Contralor General de la República.
Sobre el particular dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-

247 de 2013:
4.4. Conclusión del análisis del cargo.
4.4.1. Así las cosas, este Tribunal considera que la posibilidad de los
representantes del pueblo (art. 133) –integrantes del Congreso- de
participar en las instancias de decisión previstas para el ejercicio de
las funciones propias de otro, solo resulta constitucional si tal
habilitación no incorpora el derecho a votar. Esta limitación asegura
que la intervención solo tenga como propósito promover la
1015 Corte Constitucional. Sentencia SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
consideración 6.3. c).
2033
2034
deliberación y no propiciar una injerencia indebida en el ejercicio de

las competencias propias.
4.4.2. Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta, de una parte,

que el Constituyente no atribuyó una función de participación en los
órganos del Sistema General de Regalías a los congresistas, a
quien le asignó únicamente las competencias para adoptar normas
generales según se deduce del artículo 1 del acto legislativo 5 de
2011 y, de otra, que tal participación es constitucionalmente
problemática si supone el ejercicio de funciones administrativas
carentes de relación directa con aquellas que le fueron asignadas
por la Carta, la constitucionalidad de las expresiones acusadas
dependerá de si a los congresistas les fue o no asignado un derecho
a votar.
4.4.3. La Corte considera que la participación de los congresistas en

la Comisión Rectora no implica la inconstitucionalidad de los apartes
acusados dado que, a pesar de las funciones asignadas a tal
órgano, la ley dispuso que dichos funcionarios carecerán del
derecho a votar. Esta regulación constituye una articulación
constitucionalmente posible del mandato de separación funcional y
del mandato de colaboración armónica. (…)
4.4.5. Cabe advertir, adicionalmente, que las disposiciones

acusadas no afectan la competencia que para el ejercicio del control
político sobre el Gobierno y la administración le atribuyó al Congreso
el artículo 114 de la Constitución. En efecto, la condición de
invitados de los congresistas y la inexistencia de un derecho a tomar
decisiones en los órganos colegiados a los que alude la disposición
acusada, hace posible concluir que lejos de obstruir el ejercicio de la
función de control antes referida, su participación en tales instancias
2034
2035
la optimiza en tanto les ofrece elementos de juicio para hacer

seguimiento y valorar adecuadamente la gestión de la
administración. (…)
6.2.2. Las normas que prevén la participación de los Congresistas en

la Comisión Rectora de Regalías y en los órganos Colegiados de
Administración y Decisión regionales no desconocen el numeral 3
del artículo 180 de la Constitución dado que tales órganos no
ostentan la condición de entidades oficiales descentralizadas, y que
la participación de los congresistas no implica su condición de
miembros porque no fueron expresamente designados como tales y
carecen de la facultad de votar.
“2.1
“El control político sobre la rama ejecutiva del poder público se

logra por diversos medios: a través de citaciones y debates,
nombrando comisiones investigadoras, requiriendo informes al
gobierno, empleando la moción de censura, aprobando el
presupuesto nacional, etc. Su aplicación depende del régimen
político y del sistema de gobierno de cada Estado, pues es
diferente el control que se ejerce en un sistema de gobierno
presidencial, al que se ejerce en uno parlamentario. (…)
“2.4 (…)
“D) El control presupuestal
2035
2036
De acuerdo con el artículo 346 de la Carta Política, el Gobierno

formulará anualmente el presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones, el cual deberá ser estudiado y aprobado por el
Congreso dentro de las condiciones que establece el estatuto
superior.
“Por tratarse de un asunto que escapa los propósitos de esta

providencia, baste con señalar que esta atribución obedece a
uno de los principales instrumentos de control político por parte
del Congreso, el cual, junto con la facultad constitucional
otorgada a la Cámara de Representantes de examinar y
fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le
presente el contralor general de la República (Art. 178-2), le
permite evaluar constantemente el comportamiento del
ejecutivo en materia de gasto público e inversión social.”
La cuenta general del presupuesto y del tesoro a que hace

referencia el numeral 2º del artículo 178 de la Constitución se
encuentra regulada por el artículo 38 y 39 de la Ley 42 de 1993
que disponen:
Ley 42 de 1993:
“ARTÍCULO 38. El Contralor General de la República deberá

presentar a consideración de la Cámara de Representantes para
su examen y fenecimiento, a más tardar el 31 de julio, la cuenta
general del presupuesto y del tesoro correspondiente a dicho
ejercicio fiscal. Esta deberá estar debidamente discriminada y
2036
2037
sustentada, con las notas, anexos y comentarios que sean del

caso, indicando si existe superávit o déficit e incluyendo la opinión
del Contralor General sobre su razonabilidad.”
“PARÁGRAFO. Si transcurridos seis (6) meses a partir de la fecha

de presentación a la Cámara de Representantes de la cuenta a
que se refiere el presente artículo, ésta no hubiere tomado
ninguna decisión, se entenderá que la misma ha sido aprobada.”
“ARTÍCULO 39. La cuenta general del presupuesto y del tesoro

contendrá los siguientes elementos:”
“a) Estados que muestren en detalle según el decreto de

liquidación anual del Presupuesto General de la Nación, los
reconocimientos y los recaudos de los ingresos corrientes y
recursos de capital contabilizados durante el ejercicio cuya cuenta
se rinde, con indicación del cómputo de cada renglón y los
aumentos y disminuciones con respecto al cálculo presupuestal;”
“b) Estados que muestren la ejecución de los egresos o ley de

apropiaciones, detallados según el decreto de liquidación anual
del Presupuesto General de la Nación, presentando en forma
comparativa la cantidad apropiada inicialmente, sus
modificaciones y el total resultante, el monto de los gastos
ejecutados, de las reservas constituidas al liquidar el ejercicio, el
total de los gastos y reservas y los saldos;”
“c) Estado comparativo de la ejecución de los ingresos y gastos

contemplados en los dos primeros literales del presente artículo,
en forma tal que se refleje el superávit o déficit resultante. Esta
información deberá presentarse de manera que permita distinguir
las fuentes de financiación del presupuesto;” d) Detalle de los
2037
2038
gastos pagados durante el año fiscal cuya cuenta se rinde, con

cargo a las reservas de la vigencia inmediatamente anterior;”
“e) Los saldos de las distintas cuentas que conforman el tesoro.“
“PARÁGRAFO. El Contralor General de la República hará las

recomendaciones que considere pertinentes a la Cámara y al
Gobierno e informará además el estado de la deuda pública
nacional y de las entidades territoriales al finalizar cada año fiscal.”
El control político que realiza el Congreso de la República a las

actuaciones del ejecutivo en ningún caso puede implicar que haga
parte de las autoridades administrativas. Dice así la Corte
“6. La inconstitucionalidad de las expresiones “parte del”

contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 Ahora bien,
dado que como acaba de explicarse la intervención que pueda
darse por parte del Congreso de la República en el seguimiento y
evaluación del plan de desarrollo se enmarca exclusivamente
dentro del ejercicio del control político que le asigna la
Constitución, las expresiones “parte del” contenidas en el artículo
11 de la Ley 812 de 2003 deben ser declaradas inexequibles por
cuanto éstas pueden llegar a entenderse en el sentido de que los
miembros de las comisiones económicas del Congreso
designados por dichas Corporaciones para hacer seguimiento y
evaluación del plan forman parte de las autoridades
administrativas a las que la Ley orgánica del plan de desarrollo les
atribuye competencias respecto del diseño y la organización de los
2038
2039
sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la

administración, tanto en lo relacionado con políticas como con
proyectos de inversión (art. 29), así como en materia de apoyo
técnico y administrativo respecto del Plan nacional de desarrollo y
los planes de las entidades territoriales (art. 49). Siendo
competencias - las del Congreso en materia de control político y
las de las autoridades administrativas en las materias señaladas
por los artículos 29 y 49 de la ley orgánica del plan de desarrollo-
con un contenido claramente diferente, ninguna duda debe haber
sobre el alcance de cada una de ellas. Así las cosas, la Corte
considera que con excepción de las expresiones “parte del”
contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, a que acaba
de hacerse alusión, el cargo planteado por los actores en contra
de las expresiones acusadas de dicho artículo no está llamado a
prosperar y así lo señalará en la parte resolutiva de esta
sentencia.”
3. (…) Entre esos controles necesarios sobresale por su

especificidad y por el carácter democrático y pluralista que lo
inspira, el control ejercido sobre el Gobierno por parte del órgano
de representación popular. En efecto, el control que ejerce el
legislativo sobre el gobierno es el paradigma de los controles de
índole política, toda vez que, independientemente que se trate de
un sistema parlamentario o presidencial, no puede ignorarse que al
órgano ejecutivo se le ha dotado de facultades para la dirección del
Estado, haciendo indispensable la adopción de herramientas de
2039
2040
control que garanticen el equilibrio entre los poderes

constitucionales. De ahí que el Congreso, como máximo
representante de la comunidad y tutor del principio democrático,
esté llamado a ejercer una función especial que es la de
contrapeso o control político frente a la actividad del Ejecutivo, con
lo cual se produce una transformación en el rol que desempeña
aquél órgano en el escenario de las instituciones estatales, pues
aparte de su función primigenia de legislar debe controlar al que
gobierna, es decir, al Ejecutivo, asegurando de esta forma un
balance en el ejercicio del poder público.
En la práctica dicho control consiste en una valoración crítica, una

suerte de vigilancia o fiscalización que hace el órgano legislativo
acerca de la actuación del gobierno. En este tipo de control, la
decisión, acto o decisión del ente controlado más que analizarse
frente a una norma en concreto se enfrenta a la valoración política
del legislativo. Además, en la praxis de este control político el
elemento oportunidad juega un papel significativo, dado que
puede ser ejercido cuando se estime políticamente más
conveniente, con excepción de aquellos casos en que la Ley
Fundamental señale el momento exacto en que debe aplicarse.
Igualmente, desde el punto de vista de sus efectos el control
político puede acarrear sanciones, aunque esta no es propiamente
una de sus características esenciales, ya que en él lo relevante es
la simple actividad de freno o limitación. Otro aspecto relevante en
el control político es su imparcialidad, pues es indispensable que
el órgano legislativo mantenga la suficiente distancia en relación
con el Ejecutivo a fin de que al ejercer vigilancia no invada la
órbita funcional del Ejecutivo y termine ejerciendo sus funciones, o
2040
2041
desconociendo los atributos y competencias que la Carta le ha

asignado. (…)
Uno de los principales objetivos de la Asamblea Constituyente de

1991, fue reforzar la función de control político del Congreso de la
República, entre otras razones, para que pudiera fiscalizar de
manera más efectiva la actuación del gobierno. Tal propósito
quedó plasmado en los debates realizados en el seno de dicha
Asamblea donde se dijo:
"Las Constituciones Colombianas, sin excepción,

otorgaron al Legislativo la responsabilidad del control
político, hoy sin embargo, el balance del ejercicio de la
potestad fiscalizadora, revela tal impotencia histórica del
parlamento, que puede afirmarse que el control es a la
inversa, es decir que en Colombia, es el Ejecutivo el que
ejerce el control político del Parlamento (...).
"Al contrario de lo que ocurre en las democracias

occidentales, en Colombia la tendencia no es fortalecer
la función natural del Legislativo en relación con el
Ejecutivo sino que ha llegado al extremo de prohibirla
estableciendo en la Constitución Nacional que el
Congreso esté impedido para dar votos de censura
respecto de los actos oficiales. Esta ha sido una de las
causas más notables de los abusos del poder por parte
del Presidente de la República y otros altos funcionarios
del Estado, puesto que no existen en la práctica
mecanismos para ejercer efectivamente la vigilancia, la
2041
2042
calificación y la sanción política a determinadas

conductas del Gobierno".1016
(…)
Así pues, si bien es cierto que el principio de separación de

poderes es el fundamento para el reconocimiento de la necesaria
independencia y autonomía de los diferentes órganos del Estado,
a fin de que puedan cumplir cabalmente sus funciones, también lo
es que dicho principio debe ser interpretado en función de su
vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior,
según el cual, cada uno de los órganos del poder público debe
colaborar armónicamente para la consecución de los fines
estatales. Colaboración armónica que no implica que determinada
rama u órgano llegue a asumir la función de otro órgano, pues no
debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones separadas.
Es de resaltar que según el artículo 114 Superior corresponde al

Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes
“y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”,
función ésta que en criterio de la Corte “encuentra fundamento en
los poderes que los sistemas democráticos liberales le han
conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real
contrapeso al órgano ejecutivo del poder público”1017,
caracterizando nuestro Estado de Derecho. (…)
El control político del Congreso sobre el Ejecutivo tiene en nuestro

ordenamiento superior múltiples manifestaciones, entre otras, la
1016 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta constitucional No. 54; 17 de abril de

1991; p. 4.
1017 Sentencia C-198 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
2042
2043
moción de censura y la citación de los ministros (CP art. 135-8-9);

el control sobre los estados de excepción (CP arts. 212, 213 y
215), y también la presentación de informes del Gobierno al
Congreso en relación con sus acciones y ejecutorias (CP art. 136-
3, 150-9, 150-9 y 189-12).
Todo lo dicho anteriormente permite concluir, entonces, que en

virtud del principio de separación de poderes el Congreso y el
Ejecutivo ejercen funciones separadas, aún cuando deben
articularse para colaborar armónicamente en la consecución de
los fines del Estado, y que ésta separación no excluye sino que,
por el contrario, conlleva la existencia de mutuos controles entre
órganos estatales, entre ellos, el que ejerce el legislativo sobre el
ejecutivo, esto es, el control político. Así mismo queda claro, que
esta especie de control que ejerce el Congreso sobre el Gobierno
y la administración tiene límites, pues su ejercicio no puede servir
de pretexto para ejercer las funciones propias de otras autoridades
ni desconocer los atributos y competencias que les ha entregado
la Constitución.
13.5. El control ciudadano

En virtud de lo dispuesto en el artículo 270 de la Constitución, la
Ley 134 de 1994 organizó las formas de participación ciudadana
para vigilar la gestión pública a través de veedurías ciudadanas.
La Contraloría General de la República cuenta con una Contraloría

Delegada especializada en garantizar la vigilancia de la ciudadanía
en el manejo de los recursos públicos.
La Corte Constitucional considera estos asuntos de la mayor

importancia y trascendencia que solo pueden ser reglados por una
2043
2044
ley estatutaria y en ningún caso se pueden otorgar facultades al

ejecutivo sobre ellos. Dice así la Sentencia C-180 de 1994:
“11.3 Por su parte el artículo 100 consagra las denominadas

veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y
territorial, constituidas por organizaciones civiles, con el objeto de
vigilar la gestión pública, sus resultados y la prestación de los
servicios públicos, las cuales ejercerán su vigilancia en aquellos
ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria
se empleen recursos públicos, de acuerdo con la Constitución " y la
ley ordinaria que reglamente el artículo 270 de la Constitución
Política." Salvo en lo referente al carácter ordinario de las leyes
que deban desarrollar los mecanismos de participación ciudadana
previstos en los artículos 103 y 270, del cual se ocupará la Corte
en otra glosa, estas normas se estiman ajustadas a la Constitución
ya que, ciertamente, los preceptos citados confieren a los
ciudadanos la atribución de establecer las formas y sistemas de
participación que les permita vigilar la gestión pública que se
cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.
“Empero, la Corte encuentra inconstitucional la degradación del

rango de la ley que debe ocuparse de desarrollar el inciso final del
artículo 103 y el artículo 270 de la Constitución, el que de acuerdo
a los preceptos que se estudian, se equipara al de la ley ordinaria.
Tal definición comporta franco desconocimiento de las normas
constitucionales mencionadas, a cuyo amparo, el Constituyente
inequívocamente quiso vigorizar el significado y alcance del
principio democrático y, en consonancia, promover la expansión de
las prácticas de participación ciudadana a los procesos de toma de
2044
2045
decisiones que tienen lugar en campos de tanta trascendencia

para la definición del destino colectivo, como el mismo electoral.
“Por ello, no puede la Corte aceptar la diferenciación caprichosa

entre los mecanismos de participación política y los llamados a
operar en esferas diferentes de la electoral, pero igualmente
decisivas en la definición de los asuntos colectivos, como son las
que corresponden a los órdenes social, económico, cultural y
administrativo. Ya en la Consideración Segunda del acápite VII,
este (sic) Corte tuvo oportunidad de enfatizar la inusitada
trascendencia que la ampliación cuantitativa de los canales de
participación y el fortalecimiento de su práctica en los planos
familiar, social, económico, cultural y administrativo, tiene para la
consolidación de un modelo de verdadera democracia participativa,
sobre el cual se estructura la actual configuración constitucional del
Estado Colombiano.
“La trascendencia que tiene la regulación de los mecanismos de

participación en planos distintos del político o electoral ha sido
previa e inequívocamente decidida por el Constituyente. Este no
restringió en el artículo 152, literal d) de la Carta la reserva de ley
estatutaria para los mecanismos políticos. En ningún campo, sea
social, administrativo, económico o cultural, tales mecanismos o
instituciones son del resorte de la ley ordinaria. Todos lo son de
rango estatutario, de manera única y exclusiva.
“Por manera que su regulación tampoco puede ser materia de

delegación en el Ejecutivo, por la vía de las facultades
extraordinarias. Se impone, pues, declarar inexequible la expresión
"ordinaria" consignada en los artículos 99 y 100, con la cual se
pretendió operar dicha degradación de rango.”
2045
2046
13.6. Del seguimiento financiero del presupuesto

Se entiende por seguimiento financiero todas las actividades que
realicen el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección
General del Presupuesto o las dependencias equivalentes en las
entidades territoriales, para definir la programación y la ejecución
presupuestal.
El seguimiento financiero no significa que el Ministerio de Hacienda

y Crédito Público esté facultado para realizar actividades de
vigilancia y control, ya que únicamente tienen competencia para
estos fines el Ministerio Público y la Contraloría General de la
República que son los órganos de control regulados en los
artículos 267 a 284 de la Constitución Política.
Al establecer la Constitución con tanta claridad cuáles son los

órganos de control, eran ajenas al Estatuto Orgánico del
Presupuesto las funciones de vigilancia y control que le atribuían al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del
Presupuesto, los artículos 127 a 130 del Decreto Extraordinario
294 de 1973, las cuales ejercía en todas las dependencias del
Gobierno a través del establecimiento en forma permanente de
delegaciones de presupuesto y la realización de visitas de control y
vigilancia a los ministerios, los departamentos administrativos, los
establecimientos públicos nacionales y las empresas industriales o
comerciales del Estado y sus asimiladas.
ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO ANTERIOR AL A

LA NORMATIVIDAD VIGENTE DECRETO 294 DE 1973.
2046
2047
Los artículos 127 y 129 mencionados establecían:
“Artículo 127. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito

Público –Dirección General del Presupuesto- la vigilancia
administrativa y económica de las actividades presupuestales de
todas las dependencias del Gobierno, conforme a las instrucciones
del Presidente de la República, sin perjuicio del control numérico
legal que corresponde ejercer a la Contraloría General de la
República. En uso de esta facultad se podrán establecer en forma
permanente delegaciones de Presupuesto en los Ministerios,
Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos
Nacionales, y ordenar visitas de control y vigilancia a esas
entidades. Los delegados de Presupuesto harán cumplir las
normas legales y reglamentarias sobre el gasto público, velarán
por el uso eficiente de los recursos públicos, asistirán a los
administradores en sus relaciones presupuestales con el Ministerio
de Hacienda, y coordinarán el envío oportuno y correcto de
información a la Dirección General del Presupuesto.”
“Artículo 129. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito

Público- Dirección General del Presupuesto- la vigilancia
administrativa del uso que se da a los aportes o préstamos del
Presupuesto Nacional por parte de las Empresas comerciales o
industriales del Estado o por las sociedades de economía mixta,
conforme a las orientaciones que le señale el Presidente de la
República, sin perjuicio de las actividades que puedan
corresponder a la Contraloría General de la República. Esta
vigilancia podrá ejercerse por medio de visitas.”
2047
2048
Estas funciones de vigilancia y control no fueron acompañadas, por

ser ajenas a la naturaleza de los ministerios, de atribuciones para
sancionar a los transgresores de las normas, con lo cual las
actuaciones realizadas en el uso de estas facultades resultaron
siendo simbólicas, puesto que terminaban en el traslado de los
expedientes a los órganos de control respectivos.
Las argumentaciones de carácter constitucional y la ineficiencia del

mecanismo llevaron a limitar las funciones del Ministerio de
Hacienda sólo a aquellas actividades que permitieran la toma
inmediata de decisiones de programación y ejecución
presupuestal, es decir, obtener la mayor información posible sobre
el costo de los bienes y servicios necesarios para cumplir con los
objetivos del Estado y así elaborar y ejecutar el presupuesto con la
mayor precisión posible. Las actividades ya no estarían orientadas
a detectar anomalías, sino a evitar la incorporación al presupuesto
de sobrantes de apropiación y la situación de fondos innecesarios.
2048
2049
CAPÍTULO 14 – DE LAS NORMAS DE AUSTERIDAD EN EL

GASTO PÚBLICO
Las normas de austeridad del gasto público referidas a decretos en

este capítulo fueron compiladas en el Decreto 1068 de 2015.
14.1. Austeridad en normas de personal

El Decreto 26 de 1998 establece condiciones para llenar vacantes,
autorización de horas extras y comisiones.
El Decreto 1737 de 1998, modificado por los decretos 2209 de

1998 y 2785 de 2011, establece las condiciones para suscribir
contratos de prestación de servicios, el monto máximo de la
remuneración mensual en los contratos de prestación de servicios
que se suscriban en forma continua y la vinculación de
supernumerarios.
El Decreto 1737 de 1998, modificado por el Decreto 2209 de 1998,

exige que los contratos de administración de recurso cuenten con
la autorización del representante legal de la entidad. Los contratos
que se suscriban con cargo a recursos de terceros no podrán
superar el 10% del monto de los gastos de personal de la entidad,
salvo aprobación del Director de Presupuesto Nacional y
excluyendo del límite mencionado los convenios suscritos con
organismos internacionales. También dispone el envío de
información al Ministerio de Hacienda y a la DIAN. Aunque el
Decreto 1738 de 1998 se encuentra vigente, debe tenerse en
cuenta que el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 prohíbe la
celebración de contratos de administración de recursos públicos
con organismos internacionales. También que la ejecución
2049
2050
presupuestal solo se realiza cuando se cumple el objeto mismo de

la apropiación, que, salvo que así expresamente lo establezca la
ley, no es el caso de la entrega de recursos en administración.
14.2. Austeridad sobre agasajos públicos y gastos suntuarios

El Decreto 26 de 1998 prohíbe la realización de gastos suntuarios,
impresiones de tarjetas de Navidad, de presentación,
conmemoraciones, aniversarios y similares, con excepción del
Presidente, el Vicepresidente y otros altos dignatarios. Esta
prohibición y sus excepciones fue ratificada por el Decreto 1737 de
1998.
También prohíbe la afiliación a clubes sociales y el uso de tarjetas

de crédito con cargo al tesoro público. Esta prohibición es ratificada
por el Decreto 1737 de 1998.

1998, prohíbe la celebración de contratos de alojamiento y
alimentación para actividades que les competen, salvo seminarios
y actividades de capacitación y las necesarias para las
convenciones y pactos colectivos y para reuniones internacionales.
Los gastos de alimentación se rigen por las normas de caja menor.

1998, 1202 de 1999 y 2445 de 2000, prohíbe las fiestas y agasajos
con excepción de la Presidencia y otras entidades encargadas del
protocolo oficial. También prohíbe la celebración de contratos para
ornamentación y trabajos estéticos de las sedes oficiales con
excepción de la Cancillería para los salones de Estado. Dispone
que para realizar mantenimiento o reparación y adquisición de
2050
2051
inmuebles se debe tener una justificación del Secretario General

de la entidad o quien haga sus veces sobre su necesidad.
14.3. Austeridad sobre vehículos oficiales

El Decreto 26 de 1998 ordena la conformación de grupos de
vehículos para atender servicios de la entidad; esta orden fue
ratificada por el Decreto 1737 de 1998. El decreto 26 también
dispone que podrá realizarse el traslado del vehículo oficial fuera
de la ciudad únicamente cuando sea cercano y resulte económico,
salvo que se trate de visitas de obras.

1998, 2316 de 1998, 2445 de 2000, 134 de 2001 y 644 de 2002
(modifica el Decreto 2445 de 2000), establece a cuáles
funcionarios se les puede asignar vehículo oficial y dispone qué
entidades se encuentran exceptuadas de su aplicación. Exige la
autorización del Director de Presupuesto para aumentar los
vehículos de la entidad y para reponer o cambiar los vehículos
existentes.
14.4. Austeridad sobre comisiones al exterior

El Decreto 26 de 1998, modificado en estos aspectos por los
decretos 2411 de 2011 y 2095 de 2012, establece las
competencias para conferir las comisiones al exterior de los
órganos adscritos y vinculados. Obliga a la coordinación con la
Cancillería para las misiones que viajen en representación del país
y establece la autorización previa del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para las misiones que tienen como fin obtener
2051
2052
empréstitos. Define quienes tienen derecho a pasajes en primera

clase y en clase ejecutiva.
14.5. Austeridad sobre contratación administrativa

El Decreto 26 de 1998 modificado por el Decreto 2676 de 1999
establece que no se pueden pactar desembolsos en los contratos
que no cuenten con el Programa Anual de Caja o en las metas
aprobadas por el CONFIS.
En el caso de los contratos que tuvieron como origen un proceso

de selección y cuyo perfeccionamiento se realice en la vigencia
fiscal siguiente afectarán el presupuesto de esta última previos los
ajustes presupuestales correspondientes.
Esta disposición finalmente fue elevada a Estatuto Orgánico del

Presupuesto en el artículo 8º de la Ley 819 de 2003.
14.6. Austeridad sobre publicidad y publicaciones

1998, 85 de 1999, 212 de 1999, 950 de 1999, 2445 de 2000, 2465
de 2000, 1094 de 2001, 2672 de 2001, 2672 de 2001 y 3667 de
2006, prohíbe, con algunas excepciones, la celebración de
contratos de publicidad, permite la publicación de avisos
únicamente exigidos por la ley, establece las condiciones para
impresión de documentos, restringe las publicaciones de lujo y
permite a la Presidencia de la República la publicación de avisos
de condolencia.
El artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, modificada por el Decreto 19

de 2012 y la Ley 1551 de 2012, precisa que la publicidad oficial
2052
2053
debe ser para el cumplimiento de las actividades de la respectiva

entidad.
El Decreto 4326 de 2011 reglamentario del artículo 10 de la Ley

1474 de 2011 establece cuáles actividades no son consideradas
publicidad oficial.
14.7. Austeridad sobre asignación de celulares

1998, 2316 de 1998, 2445 de 2000, 134 de 2001, 644 de 2002
(modifica el Decreto 2445 de 2000), 3668 de 2006, 4561 de 2006,
966 de 2007, 1440 de 2007, 2045 de 2007, 4863 de 2009, 1598 de
2011 y 1743 de 2013 dispone a cuáles funcionarios se les puede
asignar celular y también cuáles entidades están exceptuadas de
su aplicación.
14.8. Autorización sobre aceptación de cargos y honores

El Decreto 310 de 2012 establece los funcionarios competentes
para autorizar a los funcionarios a recibir cargos, honores o
recompensas y para celebrar contratos de gobiernos extranjeros u
organismos internacionales.
14.9 De los informes de control interno sobre austeridad en el gasto

público
El Decreto 1737 de 1998, modificado por el Decreto 984 de 2012,
establece que las oficinas de control interno deben presentar
informes mensuales del cumplimiento de las normas de austeridad
en el gasto público, el cual podrá ser objeto de seguimiento por
parte de la Contraloría General de la República.
2053
2054
CAPÍTULO 15 – PARTICULARIDADES DE LAS EMPRESAS

INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y DE LAS
SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA CON RÉGIMEN DE
EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO.
Las empresas industriales y comerciales del Estado y sus

asimiladas corresponden a un nivel de descentralización
administrativa mediante el cual el Estado interactúa en el mercado,
de tal forma que deben gozar de una normatividad que les permita
competir.
Son asimiladas al régimen de empresa industrial y comercial del

estado las sociedades de economía mixta y las empresas de
servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la nación o sus
entidades descentralizadas posean el 90% o más de su capital, y
las empresas sociales del estado que constituyan una categoría
especial de entidad pública descentralizada.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto las diferencia en aquellas

dedicadas a actividades financieras y las dedicadas a actividades
no financieras.
Le corresponde al Ministro de Hacienda y Crédito Público

establecer las directrices y controles que deben cumplir las
empresas industriales y comerciales del Estado y sus asimiladas,
dedicadas a actividades financieras en la elaboración, aprobación,
conformación y ejecución de sus presupuestos, facultad esta que
puede ser delegada en la Superintendencia Bancaria conforme se
desprende de lo dispuesto en el artículo 96 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto.
2054
2055

asimiladas dedicadas a actividades financieras
El Ministerio de Hacienda expidió la resolución 2416 del 12 de
noviembre de 1997 por la cual se establecen normas sobre la
elaboración, conformación y aprobación de los presupuesto de las
empresas industriales y comerciales del Estado y de las
Sociedades de Economía Mixta del orden nacional dedicadas a
actividades financieras. En dicha norma se establece:
- Les será aplicable el principio de anualidad.
- El año inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre.
- No se les aplicará el principio de equilibrio presupuestal.
- El presupuesto contendrá un presupuesto de ingresos y un

presupuesto de gastos.
- El presupuesto de ingresos comprende los ingresos

operacionales y los no operacionales.
- El presupuesto de gastos comprende los gastos

operaciones compuestos por los administrativos y demás
gastos y los no operacionales.
- Los presidentes presentarán a la junta directiva u órgano

directivo el proyecto antes del 31 de octubre de cada año.
- La junta u órgano directivo aprobará el presupuesto antes

del 31 de diciembre de cada año.
- Las apropiaciones aprobadas son autorizaciones máximas

de gasto.
- Las modificaciones al presupuesto deberán ser aprobadas

por la junta u órgano directivo.
2055
2056

asimiladas dedicadas a actividades no financieras
En el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y
sus asimiladas dedicadas a actividades no financieras, el Estatuto
Orgánico establece que les son aplicables todos los principios
presupuestales contenidos en este, con excepción del de
inembargabilidad. Esta excepción se justifica porque el Estado
busca interactuar en el mercado en igualdad de condiciones y una
protección de esta naturaleza le daría una gran ventaja sobre el
sector privado, que sí puede ser embargado en cualquier
momento.
El inciso 2º del artículo 96 del Estatuto Orgánico establece:
Artículo 96. (…)
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles

que estos órganos deben cumplir en la elaboración, conformación
y ejecución de los presupuestos así como la inversión de sus
excedentes. (…)
Existe entonces un estatuto presupuestal para las empresas

industriales y comerciales del Estado y sus asimiladas dedicadas a
actividades no financieras que fue regulado en el Decreto 115 de
1996, modificado por los decretos 353 de 1998, 1786 de 2001,
4336 de 2004, 4730 de 2005 y 4836 de 2011. Todos estos
compilados en el Decreto 1068 de 2015.
2056
2057
El estatuto presupuestal de las empresas y sus asimiladas regula

lo relacionado con los principios presupuestales, las autorizaciones
para comprometer presupuestos futuros, las fuentes del gasto, el
concepto de apropiación presupuestal, los requisitos formales de la
ejecución presupuestal y la prohibición de adquirir obligaciones
sobre apropiaciones inexistentes cuyos alcances ya fueron
analizados en este libro.
En el orden nacional las autorizaciones para comprometer

presupuestos futuros de las empresas y sus asimiladas cuya
ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso deben
ser otorgadas por el CONFIS o por quien este delegue y
únicamente por el CONFIS en los casos excepcionales para obras
de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa
y seguridad, así como para las garantías a las concesiones cuando
no exista apropiación en el presupuesto del año en que se concede
la autorización.
Por su parte el Decreto 4730 de 2005, modificado por el Decreto

1957 de 2007, exige que los presupuestos de las empresas y sus
asimiladas estén basados en el marco fiscal de mediano plazo,
establece las condiciones para delegar en las juntas o consejos
directivos la aprobación de los presupuestos y sus modificaciones,
regula el procedimiento para las asignaciones y distribuciones, la
rendición de cuentas, los excedentes financieros y los rendimientos
financieros de los convenios.
Las entidades territoriales deben expedir sus propios estatutos

para las empresas industriales y comerciales del Estado y sus
asimiladas siguiendo en todo caso lo dispuesto en el artículo 353
de la Constitución que dice: Los principios y las disposiciones
2057
2058
establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente,

a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y
ejecución de su presupuesto.
Ello quiere decir que los lineamientos establecidos en los

mencionados decretos deben incluirse en los estatutos locales, sin
que sea posible despojar a las autoridades locales equivalentes de
las responsabilidades otorgadas a nivel nacional.
En el orden territorial las facultades para autorizar las vigencias

futuras ordinarias está en cabeza de las asambleas
departamentales, los concejos respectivos, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003.
Por su parte la Ley 1483 de 2011 autoriza a las asambleas y

concejos para autorizar vigencias futuras excepcionales
únicamente a las entidades territoriales. No hace mención al sector
descentralizado.
La resolución 3 del 2004 expedida por el CONFIS delega en las

juntas o consejos directivos la aprobación de vigencias futuras con
recursos propios hasta por un 30% de la apropiación de
funcionamiento, excluyendo las transferencias, 35% de gastos de
operación comercial y 20% de gastos de inversión, en el año en
que se apruebe y en cada uno de las vigencias que se afecten.
Estas aprobaciones no pueden complementarse con las
autorizaciones del CONFIS o por la Dirección General del
Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Las empresas y sus asimiladas podrán constituir cajas menores y

hacer avances previa autorización de los gerentes, siempre que se
constituyan las garantías que estos consideren necesarias, salvo
2058
2059
cuando se constituyan cajas menores con aportes del Presupuesto

Nacional que se regirán por las normas que fija el Gobierno
Nacional.
Existen seis elementos que marcan la diferencia entre el

presupuesto de las empresas y sus asimiladas y el Presupuesto
General de la Nación:
1) El primero tiene que ver con la autoridad que aprueba el

presupuesto que, para el caso de las empresas y sus asimiladas,
es el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y para el
Presupuesto General de la Nación es el Congreso de la República.
El artículo 36 del Decreto 4730 de 2005 permite, previo el
cumplimiento de los requisitos allí establecidos, la delegación de la
aprobación del presupuesto y sus modificaciones en las juntas o
consejos directivos de las empresas y sociedades de economía
mixta con régimen de empresa.
El presupuesto que se somete a aprobación se compone de

ingresos, gastos y disponibilidad final.
El presupuesto de ingresos de las empresas y sus asimiladas debe

ser aprobado teniendo en cuenta la siguiente composición: la
disponibilidad inicial, los ingresos corrientes que se esperan
recaudar durante la vigencia fiscal y los recursos de capital.
La disponibilidad inicial está compuesta por los saldos de caja,

bancos e inversiones a corto plazo, excluyendo los recursos que
pertenecen a terceros, con los que se espera iniciar la respectiva
vigencia fiscal.
2059
2060
El presupuesto de gastos debe ser aprobado teniendo en cuenta la

siguiente composición: gastos de funcionamiento, gastos de
operación comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión.
La disponibilidad final corresponde a la diferencia existente entre el

presupuesto de ingresos y el presupuesto de gastos.
2) El segundo aspecto tiene que ver con la desagregación del

presupuesto que en las empresas y sus asimiladas es una
competencia que se le asigna, conforme a las cuantías aprobadas
por el CONFIS, a los gerentes, presidentes o directores, quienes
deben presentar un informe a la junta o consejo directivo para sus
observaciones, modificaciones y refrendación mediante acuerdo o
resolución antes del 1 de febrero de cada año. En el caso del
Presupuesto General de la Nación, le corresponde al Gobierno a
través del anexo del decreto de liquidación especificar el detalle del
presupuesto y durante la ejecución al jefe del respecito órgano con
la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Dirección General del Presupuesto Público Nacional.
Es importante tener en cuenta que la ejecución del presupuesto de

las empresas y sus asimiladas puede iniciarse con la
desagregación efectuada por los gerentes, presidentes o directores
mientras se obtiene la refrendación de la junta o consejo directivo.
Esta autorización excepcional no puede utilizarse para ignorar las
decisiones de las juntas o consejos directivos razón por la cual la
administración debe obtener su pronunciamiento final dentro del
plazo establecido en las normas vigentes.
El detalle de las apropiaciones de las empresas y sus asimiladas

podrá modificarse mediante acuerdo o resolución de las juntas o
2060
2061
consejos directivos siempre que no se modifiquen las aprobaciones

efectuadas por el CONFIS.
Las adiciones, traslados o reducciones que modifiquen el valor

total de gastos de funcionamiento, gastos de operación comercial,
servicio de la deuda y gastos de inversión serán aprobados por el
CONFIS, previo concepto del Departamento Nacional de
Planeación, si se trata de gastos de inversión. El concepto de dicho
departamento se otorgará en forma global. Estas operaciones
presupuestales requieren de la existencia del certificado de
disponibilidad previamente expedido por el jefe de presupuesto o
quien haga sus veces.
También es competencia de las juntas o consejos directivos de las

empresas y sus asimiladas la aprobación de los recursos que
reciban provenientes de las distribuciones del Presupuesto General
de la Nación que las afecten, sin variar la destinación ni la cuantía.
3) El tercero de ellos tiene que ver con la inclusión en el

presupuesto de las empresas y sus asimiladas de las
disponibilidades iniciales y del cálculo de la disponibilidad final, con
lo cual se anticipa la incorporación al presupuesto de parte del
excedente financiero.
4) El cuarto tiene que ver con la inclusión del rezago presupuestal

en el presupuesto de las empresas, que en este caso es
compuesto únicamente por las cuentas por pagar, es decir, se
incluyen en estas tanto las obligaciones pendientes de pago cuyos
bienes o servicios fueron recibidos antes del 31 de diciembre como
2061
2062
los compromisos pendientes del cumplimiento de su objeto en

dicha fecha (artículo 10 del Decreto 4836 de 2011). En el
Presupuesto General de la Nación las reservas presupuestales y
las cuentas por pagar se diferencian claramente y se ejecutan en
forma independiente del presupuesto de la vigencia en curso.
Es de advertir que no existe una correspondencia exacta entre el

presupuesto de las empresas y sus asimiladas y la base de
presupuestación con fundamento en la caja por cuanto,
cumpliendo el precepto constitucional según el cual no podrá haber
gasto sin presupuesto, los compromisos se deben adquirir previa
existencia de una apropiación presupuestal independientemente de
cuando se paguen. La existencia de las cuentas por pagar es la
negación de la elaboración del presupuesto sobre la base
exclusiva de la caja.
5) El quinto aspecto es la autoridad que aprueba las reducciones al

presupuesto. En el caso de las empresas y sus asimiladas es el
CONFIS, mientras que en el Presupuesto General de la Nación es
el Gobierno, previo concepto del Consejo de Ministros.
6) El sexto aspecto se relaciona con la ausencia del Programa

Anual de Caja, mecanismo de ejecución presupuestal en el
Presupuesto General de la Nación, para las empresas y sus
asimiladas, ya que según el artículo 3º del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, el estatuto consta de dos niveles, uno de los cuales
consiste en la fijación de metas financieras a todo el sector público
y la distribución de los excedentes de las empresas y sus
asimiladas respetándoles su autonomía.
2062
2063
En general, puede decirse que a las empresas industriales y

comerciales del Estado y sus asimiladas dedicadas a actividades
no financieras se le aplican los principios del presupuesto
analizados en este libro, ya que todos ellos tienen origen
constitucional y se fundamentan en la naturaleza democrática del
presupuesto que les otorga a los cuerpos colegiados un papel
fundamental en la creación de los ingresos y los gastos,
independientemente del nivel de descentralización en que se lleven
a cabo.
2063

Estudios Presupuestales y Fiscales Mario Mejia Cardona

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2

generales de presupuesto público; el Sistema Presupuestal y la estructura

El análisis adelantado sobre el comportamiento de los ingresos y gastos

presupuestales y fiscales no solo son responsabilidad de los ordenadores

laboral, siempre dispuesto y atento a enseñar, orientar y resolver los

María Teresa Pardo Camacho

2.4. El Estatuto Orgánico de Presupuesto y la facultad de clasificar cuáles

3.1. Competencia e Iniciativa en la creación de los ingresos públicos en

4.5. La ley que crea el gasto y la ley presupuestal .................................. 296

5.1.2. Aspectos relacionados con el superávit o déficit fiscal en el plan financiero

5.1.6.11. Características de la autonomía en los órganos de control fiscal

6.6.1.1 Las sentencias y conciliaciones no requieren de apropiación

6.9. Principio de inembargabilidad ...................................................... 1070

7.3. ¿Qué se debe presupuestar? De las donaciones en dinero y en especie

CAPÍTULO 9 –DE LA CLASIFICACION DEL PRESUPUESTO ................................1585

10.13. La autorización del cuerpo colegiado para celebrar contratos. De las

10.26. Anticipos y pagos anticipados. Propiedad de los rendimientos

10.44. De las responsabilidades administrativas en la ejecución

CAPÍTULO 14 – DE LAS NORMAS DE AUSTERIDAD EN EL GASTO PÚBLICO

UNA COMPLEJA REALIDAD

CAPÍTULO 1 - CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL

1.1. Marco general

El Estado, delimitado por esa especie de contrato social que se

Este concepto de Estado tiene una relación primordial con la

La participación del Estado en las actividades económicas ha

Cualquier actividad del Estado reclama recursos para su

La existencia actual de entidades privadas que administran

La sociedad que le da vida al Estado tiene también la

Estas reflexiones han llevado a las sociedades modernas a

La naturaleza del Estado le imprime al manejo de los ingresos y

1.2. Definición de presupuesto

La naturaleza adjetiva del presupuesto consiste en la imposibilidad

No pueden entonces incluirse en las disposiciones generales, que

Para la Corte Constitucional el presupuesto es una herramienta de

gastos en que se pueden invertir los dineros del erario que

Al respecto, se citan distintas sentencias de la Corte

“Otros de los instrumentos al servicio de los fines del

”Como ha precisado este Tribunal, el proceso

requieran para propender que toda persona goce de un

”Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha

”Al respecto, en la Sentencia C-935 de 2004, se explicó:

”‘[…] el órgano legislativo ejerce, en efecto, una función

”Sobre la función distributiva del presupuesto, también es

1 Cfr. Sentencia C-006 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.

”‘La función administrativa y política del presupuesto no

Sentencia C-747 de 2011:

“El presupuesto, mecanismo de racionalización de la

Sentencia C-507 de 2008:

“Así, tal y como esta Corporación ya lo había destacado, el

de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben

Sentencia C-1064 de 2001:

“No obstante, la teoría más reciente ha reconocido que la

”El presupuesto general de la nación es una especie de

de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el

Sentencia C-053 de 1998:

“Al efecto es pertinente detenerse en los fundamentos del

”El presupuesto, como lo ha dicho en anteriores

”Quiere decir lo anterior, que la ley que año a año lo contiene,

”[…] en el campo temporal, pues las erogaciones deben

”La ley de presupuesto es un acto complejo en su

1.2.1. De la compilación del Estatuto Orgánico del

Sentencia C-508 de 1996:

“Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución