EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Estudio introductorio
El crecimiento del Estado obligaba a atender mayor número de situaciones y
problemas que se consideraban de interés general. El sin fin de problemas, su
heterogeneidad, escala y variabilidad planteaba cada vez más cuestiones no solo
de definición de problemas si no de sutrazabilidad. En muchas áreas, los
gobiernos terminan por ahogarse intelectual y administrativamente. Y cuando
decidieron inteligentemente, basándose en información confiable y conocimiento
probado, en experiencias exitosas previas, la puesta en práctica de las políticas
corrió a cargo de organizaciones saturadas, incontrolables, a veces incompetentes
y ni raramente en el filo de la legalidad.
La Política en el momento en que se echa a andar, desata muchas oportunidades
y expectativas, poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y
responsabilidades, operaciones y decisiones; la implementación se vuelve
entonces un proceso muy complejo también conflictivo y es casi imposible
encontrar una fórmula de coordinación que integre las diferencias y configure una
acción colectiva armónica y efectiva. Los errores de diseño y los defectos de
implementación son más comunes, obviamente, en las políticas sociales que
enfrentan problemas otros componentes y factores explicativos arraigados en
realidades vitales de difícil acceso en incidencia gubernamental.
I. Las decepciones de los años sesenta: Great Society y War on Poverty
Para las políticas públicas, referido al menos a lo que sucedía en Estados Unidos,
la década de los sesenta fueron de optimismo: se generaron legislaciones para
erradicar racismo, pobreza y desigualdad. Para la siguiente década, quedaba
demostrado que aquellas “suposiciones de que las leyes se implementan por ellas
mismas, ya no parecían válidas. Por lo que la implementación de las políticas
públicas comenzó a atraer la atención
Los primeros estudios que a comienzos de los años setenta se ocupan de la
implementación de las políticas públicas, llama la atención que todos ellos fueron
escritos con un ánimo de desencanto en la capacidad del gobierno para resolver
los viejos y patentes problemas sociales de la pobreza, la desigualdad en los
Estados Unidos.
Son estudios que quieren saber por qué buenas leyes, inteligentes programas
gubernamentales, abundantes y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos
de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron. Quieren saber porque
el gobierno fracasó, con el fin de llegar a saber cómo el gobierno podría ser eficaz
en sus tareas y promesas, tratan de saber si en definitiva el gobierno posee la
capacidad de ofrecer soluciones a las cuestiones sociales y si tiene sentido su
intervención.
El problema de fondo es entonces el saber ¿Cuál es el ámbito de factibilidad de la
acción gubernamental? ¿Qué puede hacer y qué no puede hacer el gobierno? y
¿Por qué no en eficaz en el terreno de lo que razonablemente parece serle
accesible?
Las Políticas gubernamentales se basan no solo en las investigaciones sociales,
sino también las promueven. El entrelazamiento de la política e inteligencia
alcanzó su máxima expresión en el planning programming and budgeting system
de 1965, técnica de análisis y asignación de recursos proveniente del
departamento de defensa.
Se pasó entonces a criticar primero la idoneidad de los métodos de evaluación
para después cuestionar los mismos diseños de políticas. Se modificaron las
evaluaciones y se rediseñaron los programas procurando que en simultaneidad
con su cooperación se investigan sus componentes, instrumentos, circunstancias,
restricciones. Investigación, experimentación, desarrollo, evaluación, aprendizaje,
fue la consigna. Proceder investigando favorecía correcciones oportunas y sobre
todo, favorecen a un proceso de aprendizaje extrapolable a otros programas y
otras situaciones.
Los resultados decepcionantes que arrojaban las evaluaciones de las políticas
federales mostraron con mayor claridad que el problema central se localizaba en
la implementación de las políticas públicas más que en su diseño.
Algo que finalmente se puede resaltar es que para ningún autor las razones del
“fracaso” de las políticas sociales fueron de orden moral, corrupción, mentira,
pereza, irresponsabilidad... de funcionarios altos o menores. “Si ellos
decepcionaron las expectativas que el público puso en el gobierno es porque ellos
también se engañaron a sí mismos”
Un ejemplo de esto podría ser CONASUPO, que este programa estaba bien
planteado para acabar con el hambre en México, pero no surtió el efecto que se
deseaba así que el programa tuvo que ser modificado
II. Los primeros estudios sobre la implementación
Es evidente que los fracasos pueden deberse a muchos factores, pero uno
fundamental es que es inexistente o defectuosa la implementación de las políticas,
Por ende, rescataron y destacaron la importancia que para el éxito de la política
tiene la implementación y no sólo su diseño
El fracaso de las políticas tiene obviamente muchas causas, el l error en la
decisión gubernamental es la causa más invocada. El error puede ser teórico o
técnico, en el sentido de que la estrategia de acción diseñada no produce el efecto
esperado y aspirado como fin
Nos dan dos perspectivas (la del diseño y la de la ejecución) las cuales se les ven
como los principales culpables en que exista el fallo y estas heredan la tradicional
separación entre la política y la administración, entre los decisores y los
operadores (simples ejecutores).
Sin embargo, no es así pues “En principio algunos actos administrativos
simplemente ejecutan una decisión política previa.
Si es así, nos podemos olvidar de ellos por cuanto no forman parte del
policymaking. Sin embargo, la mayor parte de los actos administrativos o quizá
todos ellos hacen política y cambian la política al intentar implementarla. En este
caso debemos analizar la implementación como parte del policymaking
Para hacer que funcionara se necesitó economistas, investigadores de
operaciones, analistas políticos, administradores científicos, procedieron a
desagregar los grandes fines de la legislación y administración federal en objetivos
precisos (con resultados mensurables para fines de comprobación y evaluación) y
a dibujar cursos de acción eficientes y controlables (recursos, técnicas, agentes,
situaciones, tiempos y movimientos...) para realizar los objetivos.
II. 1. Los defectos y excesos de las políticas federales: M. Derthick
Uno de los trabajos más citados en los años setenta, además de ser
cronológicamente uno de los primeros, es el de Martha Derthick (1972), New
Towns In-Town. Su mérito es haber lanzado por primera vez la pregunta teórica
“por qué fallan los programas federales”
El fracaso se debió principalmente a la limitada capacidad del gobierno federal
para influir en las acciones de los gobiernos locales y a su tendencia a proyectar
metas ideales. Estas dos incapacidades son inherentes a la posición que el
gobierno central ocupa en el sistema federal americano
Hace mención también de que estas tres condiciones no fueron cumplidas en el
programa federal conocido como New Towns In-Town. Hubo
“conocimiento limitado” del sistema político local (las autoridades locales no
estaban interesadas en desarrollar el programa, ni dispuestas a provocar o
enfrentar una previsible oposición local que acarrearía mayores daños que los
beneficios del programa...). Hubo también
“limitada provisión de ayuda”, en el sentido de que el incentivo de la compra de
tierras federales a bajo precio, pero a cambio de aceptar desarrollos
habitacionales para los pobres y las minorías fue considerada una transacción
político-económica desventajosa o muy poco atractiva.
“limitado uso de la ayuda”, la cual no pudo despertar grupos de apoyo ni disuadir a
los movimientos de oposición local. Si a estas condiciones incumplidas se suma
“la inflación de los objetivos” se tiene el cuadro completo de por qué tal política
estaba condenada al fracaso
En el proceso de ajuste a los intereses locales, se comprometen los propósitos
puramente federales, con el resultado neto de que los programas nacionales no
son ni ‘federales’ ni ‘locales’ sino una mezcla de ellos”
Por último, en años duramente polémicos contra el estilo personal de gobernar de
Johnson y contra la desbordada administración demócrata, insiste en la tesis de
que ni la idiosincrasia presidencial ni las posiciones ideológico-políticas de los
partidos son los principales determinantes del desvío y del fracaso de las políticas.
El factor causal decisivo es “las limitadas capacidades del gobierno federal”
II. 2. “La complejidad de la acción conjunta”": Pressman y Wildavsky
El trabajo de estos dos autores es producto de “entrevistas con los actores
pertinentes y el análisis de documentos de políticas públicas y otros temas
relacionados durante tres años con el objetivo de determinar dónde se cometieron
errores
Comienza estudiando qué sucedió con la implementación de un programa (no con
el diseño de este) y ocupa la primera mitad en describir la experiencia, para
después derivar algunas propuestas teóricas que han sido vertebrales en el
desarrollo del tema. La experiencia descrita es la de la agencia Administración del
Desarrollo Económico (ADE) creada por el Congreso de los Estados Unidos a
mediados de la década de los sesenta, responsable de implementar un programa
generador de empleo a través de la provisión de obra pública. Para experimentar
la implementación se eligió la ciudad de Oakland.
La primera gran conclusión a la que llegó el estudio es que “Cuanto más larga sea
la cadena de causas, más numerosas serán las relaciones recíprocas que se
establezcan entre los eslabones y más compleja se volverá la implementación”
Los autores realizan una clasificación de las posibles razones por las cuales
pueden surgir desacuerdos entre los participantes implicados en una iniciativa
Mencionan que, aunque exista acuerdo general sobre los objetivos, pueden surgir
situaciones que limiten sus posibilidades de éxito. De este modo, (1) puede que un
programa tenga sobrados motivos para llevarse adelante, pero genere un conflicto
con otras metas correspondientes a alguna de las organizaciones o actores
asociados. (2) También, que se prefiera otro programa u otra forma de
intervención. (3) Además, los participantes pueden tener compromisos
simultáneos que limiten el tiempo dedicado al proyecto. (4) Puede suceder que
sea necesario establecer una acción coordinada con organismos o personas
necesarios para el éxito de la iniciativa y que estos disientan en la urgencia o en
los tiempos establecidos para llevarla adelante. (5) Otra de las razones que
conspiran contra la implementación surge cuando existe desacuerdo sobre la
división de tareas, el liderazgo o una sospecha sobre las motivaciones de algunos
de los líderes o de los actores que pretenden liderar la iniciativa o una parte de
ella. (6) También puede haber desacuerdos sobre cuestiones legales o
procedimientos técnicos. O bien (7) falta de poder para apoyar e impulsar la
iniciativa.
Desde la perspectiva de estos autores, una decisión correcta al inicio de la
elaboración de la política pública es lo que garantiza el éxito. Elaboran incluso una
lista de factores necesarios para este fin:
1) la fuerza y el prestigio del comité legislativo donde el proyecto de ley se origina
2) la experiencia de los miembros del comité generador de la ley que da origen a
la política pública
3) el grado en que los desacuerdos existentes durante el proceso legislativo
fueron impugnados
4) el nivel de apoyo a la ley por parte de los legisladores y las comunidades
donde se implementaría el resultado
II. 3. El juego de la implementación: E. Bardach
El primer acercamiento al concepto del proceso de implementación es dado por la
metáfora del “proceso de ensamblaje” de una “máquina” (la política o el
programa), cuyas “partes” o componentes son, entre otros, los recursos
financieros y los procesos administrativos, las fuentes de los fondos, las
dependencias públicas, las empresas privadas proveedoras de bienes y servicios,
los grupos de apoyo, las regulaciones de autoridades gubernamentales, la actitud
de los beneficiarios o clientelas.
Aclara que "a pesar de que las políticas, programas y unidades organizativas son
a veces analíticamente separables, es útil emplear 'la terminación de políticas' de
forma genérica para cubrir las tres".
Afirma que cuando ocurre el fenómeno de terminación, puede ser de dos tipos:
una explosión o un largo gemido; la más común es la primera, porque está basada
en una medida, que se produce a través de un cambio en la política efectuada por
la decisión única de la autoridad. En cambio, la terminación de un largo gemido no
procede de una sola decisión a nivel político, sino de una disminución de los
recursos a largo plazo.
De tal forma, existen tres tipos de proponentes para la terminación de una política
pública: los opositores, los economistas y los reformistas. A los primeros
simplemente no les gusta la política pública y por eso desean que termine; los
segundos tratan de economizar los recursos, tratando de desaparecer políticas
para fusionarlas con otras; finalmente, los reformistas ven la oportunidad de
sustituir la política antigua por una nueva
Él asevera que existen varias razones para que una política pública no concluya.
Usualmente los políticos son reacios a aceptar que se equivocaron, por eso
prefieren mantener la política languideciendo con pocos recursos. Otra razón, por
la que es infrecuente una terminación, es que los sistemas políticos premian la
novedad y la innovación, antes de terminar. También se destaca que los políticos
prudentes prefieren evitar la confrontación infructuosa y hasta brutal que conlleva
a desafiar a otros políticos y/o burócratas que defenderán a la política que se
desea clausurar.
II. 4. La implementación desde abajo: la segunda generación de estudios
Al final de los años setenta un grupo de autores, que habían estudiado
específicamente las políticas sociales, llegó también a la conclusión de que el
proceso de implementación influía determinantemente en los resultados de la
política y comenzaron a cuestionar los supuestos en los que se habían basado los
diseños de las políticas y la evaluación de las políticas
En este enfoque dominante, llamado top-down, se imputan los problemas de la
implementación o la intervención de muchos poderes durante el proceso, a la
desorganización de las organizaciones, al comportamiento irresponsable de los
operadores, puesto de manifiesto en la evasión de tareas, resistencia a
reglamentaciones, bajo desempeño.
El modelo jerárquico y sistémico concentra la atención de los analistas en los
puntos críticos del mando, el control y la coordinación en los organismos
gubernamentales
Una de las mayores ironías del gran interés actual por la implementación es que
cuanto más intentamos gobernarla con los instrumentos convencionales del
control jerárquico, menos capaces somos de lograrlo
Se ubicó entonces el problema en la limitada capacidad de control del gobierno
federal sobre elementos y acciones fundamentales del proceso y,
específicamente, sobre las conductas de las burocracias, los ámbitos de autoridad
de los gobiernos locales, los movimientos de oposición política. La “complejidad de
la acción conjunta”, los “juegos de la implementación”, los “límites de la
centralización” indicaban justamente fenómenos que escapaban al control de una
autoridad central superior
Si la puesta en práctica seguirá la línea jerárquica del top-Down o si procederá
según el criterio del bottom-up, eso depende normalmente de las características y
tradiciones del sistema político-administrativo en cuyo marco se deciden y
efectúan las políticas. Pero de todos los estudios se desprende
aleccionadoramente que sería más inteligente organizarse y actuar según las
características específicas de las situaciones problemáticas y las expectativas de
los ciudadanos.
El involucramiento de los ciudadanos en la atención de sus problemas, la
revaloración de los servidores públicos en contacto directo con la ciudadanía, la
delegación de la prestación de determinados servicios públicos a las
comunidades, suelen ser enfoques organizacionales alternativos de la
implementación de políticas. Y son particularmente valiosos en el dominio de las
políticas sociales que atacan problemas ancestrales de naturaleza compleja, con
raíces y componentes que se sustraen a los instrumentos convencionales del
gobierno.
Cada vez más se pone de manifiesto que la comparación de instrumentos y
comportamientos pierde sentido frente a circunstancias, reclamos y expectativas
tan específicas como variables. De nuevo, desde la perspectiva de los problemas
de implementación, las señales político-administrativas se remiten a la pluralidad y
diferenciación, a las políticas. La comparación y compactación de la gestión
pública, con un mismo formato para todas las situaciones no parece ser ya la
respuesta a los problemas públicos de una sociedad con iniciativa