Implementacin del POTCC: Caso SEMARNAT Noelia Lanez La visin familiar del proceso de la poltica nos acostumbr a ver

en la legislatura y el gobierno los puntos de decisin sobre lo que hay que hacer y cuando hacerlo; que despus de esta orden, la burocracia simplemente debe ejecutarla, como una pirmide escalonada de funcionarios expertos, dedicados, sometidos e imparciales. Por ende, la decisin de la poltica es institucionalmente perfecta (adoptada por titulares legalmente competentes conforme a procesos legalmente establecidos), y por tanto legal y administrativamente procede ejecutarla, implementarla; en consecuencia, los incumplimientos de la poltica y su fracaso se imputan a la burocracia, su incompetencia y/o irresponsabilidad. (Aguilar, 2007). El Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (POTCC) es el nombre simplificado del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin, fomento a la Transparencia y al Desarrollo Administrativo 2001-2006. Es un instrumento del gobierno federal diseado para fomentar la transparencia y combatir el fenmeno de la corrupcin; se aplica en todas las Secretaras de Estado y es coordinado por una instancia del Ejecutivo Federal que es la COMISIN INTERSECRETARIAL PARA LA TRANSPARENCIA Y EL COMBATE A LA CORRUPCIN (CITCC). Este programa fue puesto en ejecucin por la SEMARNAT en enero de 2002, el objetivo del mismo era reducir la corrupcin a travs del control ejercido mediante informes rendidos en formatos y presentados en reuniones con el presidente; as, nace la COORDINACIN DE TRANSPARENCIA Y COMBATE A LA CORRUPCIN, cuya actividad es objeto del presente anlisis de problemas de implementacin. Tal y como acot al principio del presente ensayo, estamos acostumbrados a que las decisiones de polticas sean verticales hacia abajo, surgiendo de las mximas autoridades gubernamentales; as, el entonces presidente de Mxico, Vicente Fox, decidi implementar esta poltica de combate a la corrupcin, por lo cual no slo SEMARNAT sino todas las secretaras de la Repblica Mexicana se vieron en la obligacin de implementar esta poltica, creando las dependencias necesarias para llevar a cabo el mandato conferido. En este momento, surge el primero de los problemas de implementacin, la decisin estaba tomada, haba que ejecutar un programa que combatiera la corrupcin, pero cul iba a ser la funcin exacta de esta nueva dependencia? De qu manera iba a impulsar este combate dentro de la SEMARNAT? Se cae en un problema de incertidumbre, por carecer de definiciones al respecto de jerarqua interna, facultades, potestades, funciones, objetivos especficos acotados, mtodos y lneas procedimentales de accin dentro de la secretara.

Si bien el primer problema a resolver para la Coordinacin era definir y delimitar sus funciones, no tiene menor importancia el tema de la jerarqua dentro de la institucin; en este sentido se da un conflicto entre la Unidad de Transparencia (UPAST) y la Direccin General de Gestin, pues la primera, debido al tema que ocupara a la Coordinacin reclamaba que esta estuviera bajo su mando ya que burocrticamente le significaba ms personal a su cargo, ms plazas, ms responsabilidad, lo que a la larga podra derivar en mejoras en estatus, remuneraciones y obviamente en reputacin, que son evidentemente juegos de implementacin de polticas descritos por Bardach: El proceso de implementacin se caracteriza por el maniobrar de muchos actores semiautnomos, cada uno de los cuales intenta tener acceso a los elementos del programa y tenerlos bajo su control, intentando al mismo tiempo extraer las mejores ventajas de otros actores que tambin buscan tener acceso a elementos que les den el control (1977). La resolucin del conflicto no lo fue tanto, la Coordinacin qued bien ubicada, dependiendo directamente del Secretario; no obstante, se condicion al ejercicio del coordinador en funciones, acordando que cuando llegara uno nuevo, la oficina quedara bajo responsabilidad de la UPAST; quedando en evidencia problemas de juegos, de agencia y de organizacin interna, ya que para evitar la lucha de poderes adentro de la misma, la autoridad mxima se auto adjudic la responsabilidad de la Coordinacin, siendo claro que los agentes burocrticos no perseguan los mismos fines con que el presidente Fox haba decretado la poltica. Obviamente, stos no fueron tomados en cuenta ni consultados previo a la toma de decisin, por lo que la macroimplementacin de la poltica se da de una manera obligatoria, no consensuada ni transversalizada, lo que genera, entre otras, este tipo de situaciones, donde el inters no radica en generar las mejores condiciones para que el programa tenga xito, sino en mejoras particulares siguiendo el juego del territorio. Tal era la incertidumbre, que dentro de la misma Coordinacin tuvieron que darse a la tarea de definir cules eran sus funciones. Al percatarse que la Secretara reprobaba en las evaluaciones anuales, decidieron o implementaron la poltica en el sentido de poner orden en los informes de labores a fin de resolver esta situacin. La implementacin es el proceso de ensamblar numerosos y diversos elementos del programa que se encuentran en manos de diferentes partes que son independientes entre s, por lo que la persuasin y negociacin son el nico modo de lograr que cada parte coopere proporcionando los elementos del programa que estn bajo su control. (Bardach, 1977). As, se dieron a la tarea de revisar los informes anuales y sus respectivos formatos, cayendo en cuenta que haba actividades reportables, que no haban sido tomadas en cuenta por las dependencias, por no saber hacer un buen uso de los formatos, ya que estos eran bastante flexibles; aqu detectamos lo que Bardach llama entropa social es decir, la incompetencia presente en todos los niveles de las organizaciones -en las incontables dificultades de coordinacin de actividades, organizaciones, personalidades,

etc., sus efectos son los excesos, deficiencias y retrasos en las operaciones- existiendo una flagrante incompetencia y falta de inters de las distintas dependencias al momento de introducir la informacin en los formularios. Con esta accin, la Secretara paso de puntos rojos (reprobados) a puntos amarillos (donde necesitaba mejorar) y verdes. Ahora, adems de su funcin de combate a la corrupcin, deba a ayudar a mejorar las evaluaciones de la SEMARNAT. Donde la incertidumbre era un problema generalizado en todos los empleados, pues padecan un absoluto desconocimiento de los criterios de evaluacin, de los criterios para determinar reas o procesos crticos y de la manera cmo estos eran ponderados a la hora que se realizaba una evaluacin; tomando en cuenta que en la medida que el proceso de implementacin est dominado por la reglamentacin, la estructura organizativa formal y el control directivo, es de esperar que los problemas de complejidad crezcan, en este punto era absolutamente necesario enfocar la atencin a los empleados a fin de conseguir la microimplementacin del programa. La implementacin debera ser el desarrollo realista de la decisin de acuerdo con las condiciones del contexto local. En la situacin ideal, los encargados de la implementacin deberan tomar la idea bsica y modificarla segn las condiciones locales especficas. El resultado debera tener una semejanza razonable con la idea bsica, estimada en los trminos de los insumos y productos esperados, y debera incorporar lo mejor de la decisin y lo mejor de las ideas locales. (Williams, I. 1975). Siendo la corrupcin un fenmeno atacable desde varios frentes no excluyentes, tales como: transparencia, colaboracin ciudadana, simplificacin administrativa, mejoras regulatorias, cambios en la cultura organizacional, etc., dentro de esta implementacin, se toparon con serias limitaciones: El programa no cont con elementos previos que permitieran enrutarlo hacia objetivos especficos. Fue un programa de aprendizaje sobre la marcha en trminos de que precis el gran objetivo de combatir la corrupcin, pero el resto era descubrir en sitio, y a la par de la implementacin, al propio objeto de atencin y su mtodo de abordaje. En ese orden de ideas, no se contaba con reglas ni rutinas organizacionales que permitieran la simplificacin administrativa; por lo que exista una multiplicidad de decisin and clearance points. Por la naturaleza de su objeto y su inicial falta de precisin administrativa, traslad cierto margen de confusin a algunos de sus pblicos participantes respecto a la forma de operarse y los resultados que de l se podran obtener. Su correcta implementacin implicara el desmantelamiento de muchos de los arreglos institucionales con los que funciona el pas. Afectando a grupos

sumamente poderosos o desechando procedimientos y prcticas, para las cuales no se cuenta con mejores modelos. No existan estmulos positivos que impulsaran a las personas a cooperar; ya que al ser una poltica vertical no hubo siquiera consenso al respecto de que el programa fuese socialmente estimable.

Al darle seguimiento al programa, en los aos siguientes, se detectaron otro tipo de problemas y juegos de implementacin dentro de la Secretara: Nuevamente, la entropa social. Gerencia y procedimientos administrativos. Muchas de las oportunidades de corrupcin o irregularidad eran atribuibles a la falta de preparacin o cuidado de los gerentes o a deficiencias importantes en los procedimientos, o a ambas cosas juntas. Juego de territorio al respecto de las decisiones relativas a los permisos y concesiones. En la mayora de las reas de gestin las ltimas decisiones eran tomadas por un nmero muy limitado de tcnicos y directivos con antecedentes de responsabilidades fincadas por decisiones mal tomadas con rasgos de dolo a favor o en contra de solicitantes. La resistencia masiva. Capacidad institucional de vigilar y sancionar ilcitos ambientales insuficiente. El nmero de inspectores de la Procuradura para la Proteccin Ambiental, era escaso para cubrir la vigilancia de un territorio tan extenso y rico en recursos naturales. Ejercicio del juego no es nuestro problema en referencia a la coordinacin entre las distintas agencias. A partir del 2004, este aspecto se focaliz en la capacidad de coordinacin entre las reas centrales de gestin y las delegaciones federales. El persistente desorden en las evaluaciones, pues adems de la incertidumbre de criterios y ponderaciones, los formatos eran cambiados cada vez que iba a haber una nueva evaluacin, generando confusin y descontento.

Los tericos sostienen que cuando una poltica desde el comienzo goza de consenso serio, disponibilidad de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles, sin oposicin y pese a ello fracasa, se est en sentido estricto frente a un problema de implementacin. Este es uno de los fracasos mas graves y desconcertantes, pues los factores que parecen decisivos para el buen desarrollo y cumplimiento de la poltica, estuvieron presentes. En este orden de ideas, es evidente que el programa en cuestin no padeca de un problema de implementacin en sentido estricto; sino ms bien de un problema estructural de formulacin y diseo, el cual fue tratado de corregir mediante la implementacin por parte de la Coordinacin, a pesar de carecer de los insumos

necesarios para hacerlo. El presente es uno de esos casos donde se palpa fehacientemente que la mayor parte de los actos administrativos hacen poltica y cambian la poltica al intentar implementarla, por lo que debemos analizar la implementacin como parte del policy making (Lindblom, 1980). Ms all del diseo, est la implementacin de la decisin, y ms all del presidente, est la compleja red de organizaciones pblicas, que se encarga de transformar las decisiones en hechos efectivos; siendo las personas encargadas de la implementacin, los policy makers a travs de la misma. Conclusin La implementacin consiste en la capacidad de realizar las consecuencias previstas despus de que las condiciones iniciales han sido cumplidas; defecto de implementacin no sera la falla en la puesta en marcha de una poltica sino la incapacidad de seguir adelante (forjar los eslabones siguientes de la cadena causal de modo que se consigan los resultados deseados). El doble sentido existente en la implementacin: el proceso de convertir un mero enunciado mental en un curso de accin efectivo, y el proceso de convertir algo que es slo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva; es lo que permiti que se ejecutara el programa a pesar de las carencias de diseo de las que adoleca. Segn Bardach, el foco ltimo del fracaso de la implementacin de una poltica, se encuentra en la teora causal (la relacin entre condiciones iniciales y consecuencias esperadas) que presupone, y en la cual se asienta el diseo del programa. Se debe procurar la articulacin entre el diseo y la implementacin de las polticas; en el momento del diseo debe complementarse con la previsin de los problemas poltico-organizacionales que aparecern al implementarse la poltica, se debe prever e incluir esa secuencia de acciones que es la implementacin y cuyo efecto es la produccin del estado de cosas buscado como objetivo. Por ende, al haberse puesto en marcha y dado seguimiento a este programa, a pesar de que en la etapa de diseo no se tomaron en cuenta las posibles consecuencias, y ni siquiera an se vislumbraron las formas para implementar la poltica. La implementacin debera ser el desarrollo realista de la decisin de acuerdo con las condiciones del contexto local. En la situacin ideal, los encargados de la implementacin deberan tomar la idea bsica y modificarla segn las condiciones locales especficas. El resultado debera tener una semejanza razonable con la idea bsica, estimada en los trminos de los insumos y productos esperados, y debera incorporar lo mejor de la decisin y lo mejor de las ideas locales. (Williams, W. 1976). En razn de todo lo antes expuesto, se comprueba que si bien una mala implementacin anula una formulacin y un diseo excelentes, una buena implementacin atena las deficiencias en los ciclos de la poltica antes mencionados al punto de hacerla ejecutable y funcional, salvando programas y trayendo bienestar a la ciudadana; en casos como el expuesto en el presente ensayo, podemos apreciar su radical importancia.

Bibliografa Aguilar Villanueva, Luis F. 2007. La implementacin de las Polticas. Editorial Porra, Mxico. Bardach, E. 1977. The implementation Game. MIT Press, Cambridge. Williams, W. y R. Elmore, eds. 1976. Social Program Implementation. Academic Press, Nueva York. Apuntes de clases del curso: Implementacin de Polticas, impartido de mayo a junio de 2011, por el profesor Rodolfo Vergara. Coordinador de la Maestra en Polticas Pblicas, de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Xochimilco.