NEGOCIO PRIVADO, PROPIETARIOS, PUBLICOS

EL GOBIERNO COMO ACCIONISTA DE LAS EMPRESAS DE ABASTECIMIENTO Y TRATAMIENTO DE

AGUA POTABLE.

AUTOR. MAARTEN BLOKLAND, OKKE BRAADBAART Y KLAAS SCHAWARTZ

UNESCO – IHE (INSTITUTE FOR WATER EDUCATION)

2004

PAG V , pag vi, vii, viii, ix

LA MODALI DAD QUE FALTABA

En la actualidad, el espectro de opciones institucionales para la gestión del abastecimiento y

tratamiento de agua potable se compone de cuatro principales modalidades de empresa. La
primera modalidad abarca los servicios públicos municipales, estatales y nacionales. La segunda
modalidad de gestión de los servicios de agua incluye las empresas de servicios paraestatales
como los consejos de agua, las corporaciones y las autoridades de aguas. La tercera modalidad se
compone de diversas asociaciones públicas-privadas, conocidas como el modelo francés. La cuarta
modalidad pertenece al modelo de privatización total utilizado en Inglaterra y Gales.

El presente libro tiene por objeto convencer al lector de que un panorama de los servicios de
gestión del agua que se limite a estas cuatro modalidades es incompleto.

Una quinta modalidad de organización coexiste con las cuatro anteriores:

Empresa pública.

La empresa pública para el abastecimiento y tratamiento de agua es un modelo de organización en

que la empresa de servicios está constituida como una sociedad anónima (S.A.) según el derecho
mercantil, pero las acciones son propiedad de la administración local, provincial" o nacional. La
modalidad de sociedad anónima para el servicio de aguas crea un equilibrio entre la empresa de
aguas, que opera de acuerdo con los principios comerciales según el derecho mercantil, y la
administración pública, que al ser titulares de las acciones tienen un grado de control sobre los
servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado.

Un elemento crucial en el momento de negociación entre las sociedades anónimas y los

accionistas es el marco jurídico que regula las relaciones entre las partes interesadas. Dicho marco
jurídico se compone de dos partes complementarias. Por un lado, el derecho mercantil o de
sociedades, que dicta las normas para establecer una sociedad anónima y además, define a
grandes rasgos los papeles de los principales miembros de la empresa. En segundo lugar, la parte
del marco jurídico que tiene que ver con los estatutos que cada sociedad ha de redactar ante un
notario público y en los que se especifican de forma más detallada las responsabilidades de las
partes implicadas., Dado que los estatutos de las sociedades difieren de una empresa a otra, la
división de poderes que existe entre la administración de las empresas de gestión de aguas y sus
accionistas (gobierno) también difiere. Por consiguiente, el marco de la sociedad anónima brinda a
las empresas y a sus accionistas un cierto grado de libertad para organizar sus relaciones internas
Los casos

EL libro analiza empresas públicas constituidas como sociedades anónimas en cuatro países:
Paises Bajos, Chile, Polonia y Filipinas. En cada uno de estos casos trataremos tres cuestiones; En
primer lugar, Cuál es el mecanismo de gobierno bajo el cual opera la sociedad anónima? En
segundo lugar, (cual es el desempeño de la sociedad anónima en cuestión desde el punto de vista
técnico, directivo y financiero, en relación con otras? En tercer lugar, ¿qué podemos aprender de
los casos examinados?

En lo que respecta a la primera pregunta, nuestro estudio revela importantes variaciones en el

modo en que operan las S.A. para el abastecimiento y tratamiento de agua. Estas diferencias se
observan entre cada S.A. dentro del mismo país, pero en particular entre las estructuras creadas
para la sociedad anónima en los distintos países. La conclusión global es que el formato de S.A. es
muy flexible y ha de serlo para poder adaptarse a las diferentes estructuras jurídicas, políticas y
administrativas.

En lo que respecta a la segunda pregunta, vemos que todas las S.A. investigadas, dentro de sus
contextos específicos, tienen resultados por encima de la media. Las sociedades anónimas
holandesas proporcionan una cobertura plena, una buena calidad del agua potable, un suministro
fiable, una demanda bien gestionada, precios asequibles, bajos porcentajes de agua perdida, y
muestran una elevada productividad de la mano de obra. En Chile, la conversión a escala nacional
de los servicios corporeizados en S.A. tuvo un efecto inmediato y altamente positivo en los
resultados del sector. Bajo el modelo de sociedad anónima pública, las inversiones y la
rentabilidad del sector mejoraron considerablemente, la eficiencia y la productividad se
incrementaron y aumentó la cobertura de servicio.

En 1990, el municipio de Bielsko-Biaffia en Polonia fundó AQUA S.A. como sociedad anónima para
la provisión de servicios de abastecimiento de agua y recolección de aguas residuales. AQUA es el
único ejemplo de S.A. en Polonia. En la última década, AQUA ha demostrado tener resultados
positivos tanto en la gestión operacional como financiera. La solidez de su gestión fue una
consideración relevante para la decisión del Banco Mundial de conceder a AQUA un importante

préstamo en 1996.

El formato filipino del distrito de aguas fue creado en 1973 por la legislación de la administración
central. La Ley sobre los Servicios de Aguas Provinciales creó sociedades anónimas con
participación estatal y un consejo de administración integrado por cinco miembros como cuerpo
regulador. Los distritos de aguas, cuyo número asciende actualmente a 400, proporcionan agua
potable a una amplia gama de zonas urbanas y periurbanas. En cuanto a los resultados tanto
técnicos como financieros, los distritos de agua como grupo superan a la media de los servicios de
agua asiáticos. En particular cabe destacar la excelente recuperación de costos de diversos
distritos.
Pag xi

LECCIONES Y RECOMENDACIONES

Pasando a la tercera pregunta, ¿qué podemos aprender de estos casos? Ante todo, nuestro
estudio revela que la S.A. puede funcionar bien en diversos países con circunstancias económicas,
políticas y socioculturales muy diferentes.

En segundo lugar, nuestras pruebas no apoyan las objeciones que suelen lanzar contra la
modalidad de sociedad anónima, En tercer lugar, los casos revelan un exitoso número de
características que aumentarán la probabilidad de una ejecución del modelo de S.A. para el
abastecimiento y tratamiento de agua potable. A Continuación, compararemos las objeciones
hechas en contra de la S.A. con nuestras pruebas y luego enumeraremos diversas pautas generales
que pueden resultar útiles para quienes están contemplando la posibilidad de establecer una
sociedad anónima.

Por último, mencionaremos diversos contextos en que las sociedades anónimas podrían
considerarse como una forma de organización conveniente.

OBJECIONES CONTRA LA SOCIEDAD ANÓNIMA

Comúnmente suelen hacerse diversas objeciones contra la modalidad de S.A. para el servicio de
aguas. En primer lugar, se supone que la empresa pública es propensa a la manipulación política
(es decir, que la empresa es supeditada a los intereses políticos). En segundo lugar, se considera
que la limitada preparación de los consejos de administración en relación con los servicios frena el
funcionamiento exitoso de la empresa. En tercer lugar, se piensa que las sociedades públicas
tienen un acceso limitado a capital de inversión y por último se cree que son relativamente
ineficientes.

En nuestro estudio no hemos encontrado casos de empresas públicas víctimas del control político.
Al contrario, en las empresas examinadas observamos que la dirección gozaba de una
considerable autonomía en la toma cotidiana de decisiones.

Diversas características explican esta autonomía de la dirección. El hecho de que, en algunas

sociedades públicas, las acciones están repartidas entre múltiples accionistas minoritarios reduce
la probabilidad del control político. Un segundo mecanismo que Sirve de freno es la presencia de
un regulador independiente como en el caso de Chile. En Filipinas, el nombramiento escalonado
de los miembros del consejo de administración ofrece otro mecanismo que reduce la posibilidad
de manipulación política. Lo mismo se puede decir de la profesionalización del consejo de
administración y el derecho mercantil, que pueden imponer fuertes multas a una sociedad
anónima por mal manejo.

De manera similar, en nuestro estudio encontramos pocas pruebas de la incompetencia de los

consejos de administración o de los directores gerentes.

Diversos mecanismos garantizan que tanto el consejo de administración como el director gerente
posean la preparación técnica necesaria. En algunos casos, los accionistas se encargan de que en el
consejo de administración haya presentes expertos técnicos y financieros, lo cual, evidentemente,
les interesa. Además, en algunos casos, el derecho mercantil hace personalmente responsable al
gerente de la mala gestión. En el caso de Chile, una agencia elabora una lista de candidatos
adecuados entre los cuales el consejo de administración elige a un director gerente En cuanto a la
tercera objeción, todas las empresas públicas que hemos examinado tenían acceso a capital de
inversión. Las sociedades anónimas holandesas dependen de los bancos comerciales para los
préstamos a largo y a corto plazo. La sociedad anónima polaca, AQUA S.A., ha sido la única
empresa de servicios de agua polaca que ha recibido un préstamo del Banco Mundial. En el caso
de Filipinas, la Administración de Servicios de Agua Locales funciona como un banco público y
asesor para las sociedades públicas para el servicio de aguas, Por último, en Chile, la compañía
EMOS S.A., con sede en Santiago, obtuvo préstamos del banco Mundial y fue capaz de financiar la
mayoría de sus inversiones a partir de los ingresos de la explotación que detecto la auditoria
financiera; como la ha demostrado tener excelentes resultados en diferentes indicadores.

En cuarto y último lugar, las sociedades anónimas públicas que hemos examinado productividad
de la mano de obra, el control de fugas, la calidad y continuidad del servicio, así como en diversos
coeficientes financieros. Hemos encontrado varios mecanismos que estimulan la eficiencia. Las
Comparaciones entre empresas son el primero de estos instrumentos. Las comparaciones entre
empresas son al natural

Para las empresas públicas su estatus de sociedad anónima les exige cuentas transparentes. Un
auditor de cuentas independiente es un segundo instrumento.

En este caso, la comparación entre empresas y la evaluación mediante indicadores de referencia

(benchmarking) se impone desde el exterior. Los convenios firmados con las empresas de
abastecimiento de agua, a iniciativa del propietario, son otros instrumentos para mejorar la
eficiencia. Un último mecanismo que observamos es la presión de los grupos de consumidores.

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AREAS PROPICIAS PARA LA APLICACIÓN DE LA MODALIDAD DE SOCIEDAD ANÓNIMA PARA EL

SERVICIO DE AGUA

Aunque la flexibilidad del modelo de sociedad anónima permite llevarse a cabo en casi todos los
países, su implementación en los países en vías de desarrollo parece especialmente propicia en las
siguientes tres situaciones. En primer lugar, en nuestra opinión, la modalidad de S.A. merece ser
considerada seriamente como formato institucional para la provisión de servicios en nodos
urbanos secundarios.

Los nodos urbanos secundarios, es decir, las ciudades de tamaño medio, son demasiado pequeños
para atraer la atención de los proveedores privados, que pueden conseguir mayores márgenes de
beneficio en las metrópolis. Por otra parte, a menudo son demasiado grandes para una gestión
por parte de los usuarios. Las empresas públicas pueden ser la solución inmediata adecuada.

En segundo lugar, otras formas de privatización y comercialización del negocio del agua pueden
ser en algunos casos políticamente inviables. Cuando la privatización es políticamente inaceptable
pero la falta de autonomía y orientación comercial de los servicios de aguas propiedad del Estado
y operados por él dificulta seriamente la mejora de los servicios y los resultados, la titularidad
pública de las empresas de gestión de agua puede ser una alternativa prometedora.

Por último, las S.A. pueden ser una respuesta cuando existen barreras legales para la privatización
completa. Los países que tienen instituida en su legislación la propiedad pública de las empresas
de servicios, tendrán dificultades para privatizar sus servicios públicos y éstos por lo tanto pueden
padecer la misma falta de autonomía de gestión que caracteriza a muchas organizaciones
gubernamentales.

En tales casos, la implementación del modelo de empresa pública puede ofrecer una salida.

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En muchos países, el sector de abastecimiento y tratamiento de aguas se caracteriza por proveer

servicios poco fiables e inadecuados, mala recuperación de costos, mantenimiento insuficiente de
la infraestructura, un elevado porcentaje de agua perdida, ausencia de un mecanismo de
retroalimentación en la toma de decisiones a nivel de dirección en interés del consumidor, falta de
autonomía del operador y una extrema dependencia de los subsidios estatales. En consecuencia,
los grupos menos favorecidos de la población carecen de los servicios que necesitan, y quienes sí
se encuentran dentro de los límites de funcionamiento de estos sistemas reciben servicios
subóptimos. El impacto que causa esta situación en costos sanitarios, pérdida de productividad y
menor calidad de vida, es inmenso.

La reforma institucional y financiera de las agencias de abastecimiento y tratamiento de aguas

intenta compensar de diversas formas estas deficiencias sectoriales: creando un entorno jurídicoy
normativo que conlleve la mejora de los resultados del sector, garantizando la continuidad de
gestión y la organización razonable, creando condiciones favorables para la inversión, estimulando
el desarrollo de recursos humanos, ofreciendo apoyo al funcionamiento y al mantenimiento de
estas agencias, e instituyendo nuevas políticas tarifarias para una mejor recuperación de costos.
Un elemento crucial para que la reforma del sector tenga impacto a largo plazo es la sostenibilidad
del modelo institucional propuesto. Este aspecto depende a su vez de la participación en la
eleccióny la subsiguiente propiedad, comprensión, aceptación y continuo apoyo del modelo por
parte de los interesados, es decir, el entorno político, la administración, los clientes, la dirección y
el personal, los proveedores de fondos y otros actores.

Es indispensable conocer todo el menú de opciones institucionales disponibles para la reforma del
sector agua, y la capacidad de acceder a las ventajas y desventajas de cada una de estas opciones
en el contexto del país o de la región donde se pretende efectuar la reforma. Por desgracia, pocos
interesados conocen la gama completa de opciones institucionales y tienden a elegir de un
limitado menú que puede ofrecer o no la solución óptima para la situación en cuestión. Este libro
pretende contribuir al conocimiento de las modalidades institucionales ofreciendo una descripción
de un modelo poco conocido pero muy exitoso, que combina un estilo de práctica comercial con el
control público, En este modelo, la sociedad anónima pública, la constitución de una empresa de
servicios en sociedad de acciones o sociedad anónima se combina con la propriedad pública de las
acciones.
La iniciativa de preparar esta publicación fue tomada por el Consejo de Colaboración para el
Abastecimiento de Agua y Saneamiento (WSSCC) y promovida por su Grupo de Trabajo sobre
Opciones Institucionales y de Manejo de Agua (IMO). Este grupo de trabajo fue creado en el
Segundo Foro Global celebrado en Rabat, Marruecos, y desde entonces se ha ocupado del estudio
de las opciones institucionales que prevalecen en el sector del agua potable. En primer lugar, se
prestó atención a las asociaciones públicas-privadas, en particular a las modalidades privada
directa y concesionada, también, o quizás más conocidas como los modelos 'británico y francés' de
participación del sector privado. En los últimos años, en respuesta a la demanda y como
reconocimiento a algunos ejemplos de excelentes resultados, el grupo de trabajo centró su
atención en las opciones de gestión pública (concesionada El Ministerio holandés de la Vivienda,
Ordenamiento del Territorio y Medio Ambiente aceptó financiar la investigación y la publicación
de un documento sobre una modalidad de gestión pública concesionada: la sociedad anónima
pública de aguas. Al hacerlo, el Ministerio expresó su apoyo por el trabajo del Consejo, y vio una
oportunidad de presentar la riqueza de experiencias adquiridas con este modelo en los Países
Bajos, donde es la forma dominante para el sector del abastecimiento de agua potable. El
documento también será utilizado por el Ministerio como aportación al Foro Mundial sobre Agua.

Se otorgó al Instituto Internacional de Ingeniería en Infraestructura Hidráulica y Medio Ambiente,

el IHE en Delft, el contrato para describir las experiencias adquiridas con este modelo en los Países
Bajos y otros países. Los redactores Maarten Blokland, Okke Braadbaart y Klaas Schwartz
agradecen el aliento y apoyo intelectual que han recibido al preparar este libro por parte del grupo
de trabajo IMO coordinado por Frank Hartvelt, y del comité editorial holandés presidido por
Gerardon. Además de los señores Blokland, Braadbaart y Schwartz, ocho autores procedentes de
los Países Bajos, Filipinas y Polonia, las Sras. Villaluna y Conti, y los Sres. Dane, Hoogwout, Pestani,
Roosma, Stangret, y Warner han contribuido al libro. Muchos otros hicieron valiosas
contribuciones por medio de entrevistas e información, de los cuales aquí mencionamos tan sólo a
la Sra. Raquel Alfaro de

Chile, y los Sres. Huberts y Hoffer de los Países Bajos. Un borrador resumen del libro se presentó
en diferentes foros internacionales, incluido el Foro Mundial del WSSCC en Manila, el Banco de
Desarrollo Asiático, el Banco Mundial, y la Water Utility Partnership for Africa (WUP). Durante
estas presentaciones se recibieron comentarios muy importantes que se tuvieron en cuenta en la
versión final del libro. El apoyo de Ranjith Wirasinha, Arthur Mclntosh, Pieter Stek, Jan Janssens, y
Fouad Djerrari en la organización de estos acontecimientos fue indispensable.

Quisiéramos acabar agradeciendo a todos aquéllos que han contribuido en la preparación de este
libro, y esperamos que el contenido sea una fuente de inspiración y acción para los encargados de
la política y toma de decisiones en los países que tienen previsto emprender reformas
institucionales.

Ger Ardon, Jefe del Sector de Abastecimiento de Agua, Ministerio holandés de la Vivienda,
Ordenamiento del Territorlo y Medio Ambiente

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INTRODUCCIÓN
En los umbrales del siglo XXI, el sector de abastecimiento y saneamiento de agua urbana en los
países en vías de desarrollo se enfrenta a retos importantes. El incesante crecimiento de la
población y el aumento del nivel de vida implica la necesidad de suministrar cantidades crecientes
de agua potable e instalaciones sanitarias adecuadas a un número cada vez mayor de hogares. No
será fácil realizar esta tarea.

El agotamiento y el deterioro de la calidad de los recursos de agua, que ya supone un problema,

no hará más que aumentar a corto plazo. Muchos sistemas de abastecimiento y saneamiento de
agua se encuentran en un estado deplorable debido a una elección errónea de la tecnología, a la
mala calidad de la construcción y a años de falta de mantenimiento. Por último, los servicios de
abastecimiento de agua se hallan perpetuamente en banca rota y por consiguiente no pueden
disponer del capital necesario para rehabilitar y mejorar la infraestructura y ampliar la prestación
de servicios.

En la industria del agua existe un amplio consenso sobre qué debería hacerse para superar estos
problemas. Además de su obligacion tradicional de suministrar agua a quienes viven en sus zonas
de servicio, las empresas de abastecimiento de agua deberían tratar el agua como un bien escaso
y por ende un bien económico. Esto significa que es preciso gestionar con esmero los recursos
hídricos y que el precio del agua debe ser acorde a su costo. En la zona de prestación de servicios,
el primer paso evidente hacia este objetivo es aspirar a una cobertura completa de los servicios de
abastecimiento de agua y, al mismo tiempo, intentar que los usuarios paguen el costo total de la
prestación de servicios. Dicho de otro modo, los servicios de aguas deberían aprender a considerar
a los usuarios de sus servicios como consumidores y clientes.

Si bien la tarea para el futuro está bien definida, no está en absoluto claro cómo las empresas de
servicios han de realizar el doble objetivo de cobertura total y recuperación de costos. Los
profesionales del sector del agua suelen coincidir en que la recuperación de costos exige por lo
menos la introducción de una práctica de gestión comercial. Muchos de ellos desearían ir más
lejos y afirman que la privatización de las empresas de agua producirá la combinación deseada de
unos servicios de agua adecuados para todos y una recuperación total de los costos. Sin embargo,
se trata de recomendaciones de brocha gorda que poco tienen que ver con soluciones aplicables.

Si, por ejemplo, se piensa en la Participación del Sector Privado (PSP), ¿qué forma debería
adoptar? El abanico de opciones de PSP disponibles incluye múltiples formas de contratos de
servicios, empresas conjuntas (joint venture), asesoramiento técnico del sector privado,
administración, arrendamiento, contratos llave en mano (Build, Operate, Transfer: BOT), contratos
de concesiones y desinversiones totales. El problema a la hora de elegir es aún más evidente
cuando intentamos hacer coincidir la amplia oferta de modelos institucionales con la 'demanda'
ejercida por una multitud de

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Entornos institucionales receptores. Los diferentes países y las diferentes zonas de servicio dentro
de estos países presentan diferentes mezclas de clientes, diferente entes estructuras políticas y
legales, y diferentes trayectorias históricas. Dada esta diveredh. Una reforma adecuada deberá
implicar el diseño de soluciones locales individualizadas.
Estas observaciones proporcionan el punto de partida de este libro. Aceptamos que existe ninguna
panacea institucional sencilla que garantice una cobertura adecuada para una recuperación de
costos total en cualquier momento y en cualquier lugar bien, cada compañía de agua se enfrenta a
una serie de retos específicos en función de su estructura interna y de las limitaciones políticas y
económicas del entorno en el que opera. Este conjunto de limitaciones es lo que determina qué
combinación de políticas será la más adecuada para conseguir la plena cobertura y recuperación
de costos. Las condiciones existentes pueden, en un caso, exigir la venta de acciones de la
empresa de servicios, en otro la constitución de la empresa de servicios en sociedad anónima,
mientras que en un tercer caso la respuesta adecuada puede ser la intensificación de los contratos
de servicios. Es decir, los problemas específicos exigen políticas individualizadas: las soluciones
generales no funcionan.

Una vez aceptado este hecho, nos encontramos con las siguientes tareas. En primer lugar, mostrar
el panorama de la situación actual de modalidades de gestión de los servicios de agua. A
continuación, ver cómo las diferentes modalidades funcionan en diversas condiciones. Y, por
último, evaluar el 'potencial de exportación' de cada modalidad para cada país en desarrollo.
Actualmente, el "panorama" de la gestión de los servicios de aguas está poblado por cuatro
modalidades principales: los servicios municipales, estatales y nacionales integran la primera
categoría; los servicios paraestatales consejos de aguas, corporaciones y autoridades- la segunda.
La tercera modalidad está compuesta por una multitud de asociaciones públicas privadas, lo que
se conoce por el modelo francés. Y por último, la cuarta modalidad es el modelo de la venta total
de acciones de la empresa de servicio de aguas, utilizado en Inglaterra y Gales.

Sin embargo, en nuestra opinión este panorama es incompleto. Falta una modalidad importante
de organización: la sociedad empresa pública. El objetivo de este libro es incluir esta modalidad en
la perspectiva. Esencialmente, la empresa pública para el servicio de agua potable es una empresa
de servicios constituida como una sociedad de acciones o sociedad anónima y regida por el
derecho de sociedades con un sistema de titularidad pública de las acciones. Las sociedades
anónimas son relativamente comunes en el sector de abastecimiento de agua potable. Las
encontramos en América en Europa Occidental y Central, en África y Asia. Sin embargo, son poco
conocidos fuera de los círculos de quienes trabajan dentro de ellas y con ellas. Esto parece dos
razones. Por un lado, las sociedades anónimas públicas suelen confundirse con empresas estatales
de aguas, cosa que no son. Por otro lado, las sociedades públicas reciben diferentes nombres en
diferentes países; por ejemplo, se las conoce por sociedades municipales de acciones (Municipal
Stock Corporation, Europa Ocidental por empresas de servicios públicos concesionadas, y en Pmpu
inas por distrito de aguas (Water District).

A pesar de esta nomenclatura divergente, las empresas comparten un gobierno y gestión común:
están constituidas como empresas privadas,

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pero las acciones son propiedad del gobierno, en la mayoría de los casos de corporaciones
gubernamentales locales. Con esta estructura, las empresas públicas constituyen una síntesis
entre la gestión del sector privado y la supervisión del sector público, al combinar la autonomía de
gestión con el interés público, amparadas por la legislación que rige al sector empresarial. Por lo
menos en teoría, su constitución bajo el derecho ofrece un escudo protector detrás del cual la
sociedad anónima puede trabajar para lograr la recuperación total de los costos. El hecho de que
la sociedad anónima sea de propiedad pública, significa que el gobierno y los Consumidores
deberían poder tener suficiente control de la gestión para evitar que abuse de su monopolio local
en los servicios de abastecimiento de agua.

En los siguientes capítulos intentaremos presentar una imagen realista de la empresa pública de
servicio de aguas. El libro está principalmente organizado en torno a las sociedades anónimas en
los Países Bajos, donde esta forma domina la industria del agua. Además del caso holandés
exploraremos diferentes versiones de la modalidad de empresas públicas en los distintos
contextos nacionales de Filipinas, Polonia y Chile. A lo largo del libro, nos centraremos en la
práctica cotidiana de la gestión de las empresas de servicios. Para tal fin, cada capítulo gira en
torno a una, y en algunos casos, dos empresas de abastecimiento de agua. Los casos de los
diferentes países abordan una serie de cuestiones similares:

I. Cuál es el mecanismo de gestión con el que opera la empresa pública de aguas.

2. Cuál es el desempeño de la sociedad anónima en cuestión, desde el punto de vista técnico,

directivo y financiero, en relación con otras?

3 qué lecciones pueden aprenderse del caso en cuestión?

Además de estas cuestiones básicas, exploraremos el modo como las sociedades públicas
enfrentan cuestiones importantes tales como: la recuperación de los costos, la gestión de la mano
de obra, las fuentes de capital, las amenazas al medio ambiente y la injerencia política. El resto de
esta introducción se centrará en tres temas. En primer lugar, presentaremos una taxonomía de las
modalidades de organización de los servicios de aguas. En segundo lugar, resumiremos las
características más importantes de cada una de las cinco principales modalidades de organización,
su distribución geográfica y las experiencias acumuladas según cada modalidad. En tercer lugar,
ofreceremos un resumen del libro capítulo a capítulo,

UNA TAXONOMÍA DE LAS MODALIDADES DE ORGANIZACIÓN

La tabla 1.

Se basa en un estudio de bibliografía disponible acerca del sector de abastecimiento y tratamiento

de agua, así como en investigaciones realizadas sobre el terreno por el Water Sector and Utility
Management Group del IHE. En ella, se presenta un resumen útil de las cinco modalidades básicas
de organización del sector de abastecimiento de agua, que se puede utilizar como base a la hora
de debatir las complejas cuestiones de organización del abastecimiento de agua que siguen a
continuación. La tabla define cada una de las modalidades básicas en

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función de: la propiedad de la infraestructura como por ejemplo la planta depuradora la red y
otros activos; la identidad del operador del sistema; el estatuto jurídico del operador del sistema;
el marco legal dentro del cual opera; y la titularidad de las acciones de la compañía operadora, si
procede. Como puede verse, las cinco principales modalidades se dividen en dos grupos
diferentes. Por un lado, las empresas de servicios públicas y las empresas de servicios corporativas
son organismos públicos es decir que no están constituidas como entidades de acciones y se hallan
dentro del ámbito del derecho público. Esto es muy importante pues limita la gestión de los
servicios en ámbitos como la contratación y la remuneración de personal, la captación de capital,
las adquisiciones de bienes y otros ámbitos cruciales. Por otro lado, las empresas públicas y las
empresas de servicios privadas son fundamentalmente diferentes puesto que están constituidas
como compañías de acciones o sociedades anónimas, y por consiguiente están sujetas al derecho
mercantil. Esto les brinda, por lo menos en teoría, un mayor grado de libertad en los ámbitos antes
mencionados.

La figura 1.1 ofrece una traducción grafica de las 5 principales modalidades de empresas.

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Hemos ordenado cada una de estas modalidades a lo largo de dos ejes. El eje Y representa el
grado de gestión pública o privada que tiene la empresa. El eje X Simboliza el grado en que los
activos de la empresa están en manos públicas o privadas. Aunque quizás no sea del todo correcto
desde el punto de vista de la teoría y el derecho económico, la figura ofrece una imagen bastante
exacta del carácter público o privado de la operación de las empresas de servicios tal como se
hace evidente en la práctica cotidiana. Los siguientes apartados ofrecen un resumen de cada una
de las cinco principales modalidades. En cada caso ofrecemos una definición de la modalidad, una
visión de conjunto de su distribución geográfica e intentamos evaluar las experiencias acumuladas.
Si no se indica lo contrario, el material de información sobre los países y las empresas de servicios
públicos, se obtuvo de la base de datos recopilada por la Gestión de Empresas de Abastecimiento
de Agua del "Sector and Utility Management Group" del IHE.