Planeamiento Territorial (Ing. Titto Tinoco)

UNASAM - FCA Ingeniería Agrícola
UNIVERSIDAD NACIONAL
SANTIAGO ANTUNEZ DE MAYOLO
FACULTAD DE CIENCIAS AGRARIAS

ESCUELA ACADEMICO PROFESIONAL DE INGENIERIA AGRICOLA
PLANEAMIENTO
TERRITORIAL
AUTOR: ING. MG. TITO M. TINOCO MEYHUAY
HUARAZ-PERU
2013
PRESENTACION
Los conceptos relacionados al plan, planificación y planeamiento aparecieron como una mera
interpretación de las teorías administrativas que eran utilizadas para el manejo y optimización de
recursos, que posteriormente fueron evolucionando hasta los conceptos actuales que involucra
un espacio geográfico determinado. La zonificación y el ordenamiento territorial es fruto de un
proceso evolutivo de construcción. Este proceso reconoce se origina en los años posteriores a la
segunda guerra mundial, donde las políticas de planificación del territorio, se sustentan en un
criterio de base económica, vinculadas, principalmente con la idea de “planificar el desarrollo”.
El pensamiento keynesiano sostuvo la tesis de regulación en el que “se suponía posible avanzar
hacia una mayor racionalidad sustantiva (el desarrollo), mediante el ejercicio de una racionalidad
formal (la planificación). Así, en esos años, se impuso en diversos lugares del mundo, la convicción
de que era posible planificar el desarrollo bajo la conducción del Estado, lo que a la larga redundó
en una plétora de experiencias, tan diversas como infructuosas.
La planificación regional por parte del Estado ideó los llamados “polos de crecimiento” o
desarrollo, sobre todo en territorios periféricos con el fin de atenuar las divergencias
interregionales, se reflejó en políticas de tinte social, redistribucionistas, donde la participación del
Estado, en la dirección y regulación de la economía, adquirió grandes proporciones. En este
contexto, surgieron en el mundo varios intentos de planificación del desarrollo con diversos y
dudosos resultados. La aplicación de estos planes, dirigidos sobre todo a regiones con problemas
de retraso en las condiciones de desarrollo tuvieron como principal deficiencia el pretender
reproducir en diversas áreas geográficas, condiciones de diseño y planificación ideadas y aplicadas
en otros sitios, desconociendo las particularidades y potencialidades de las nuevas áreas de
intervención.
En nuestro país el Ministerio del Ambiente establece la política, los criterios, las herramientas y
los procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinación
con las entidades correspondientes y conducir su proceso. Los Gobiernos Regionales tienen la
competencia de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y
políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de
los Gobiernos Locales. Los Gobiernos Locales son competentes para planificar integralmente el
desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial.
EL texto está dividido en diez capítulos: Capitulo I: Paradigmas del Desarrollo, Capitulo II: Evolución
de las Teorías y Modelos del Desarrollo Territorial, Capitulo III: Conceptos de Planificación,
Capitulo IV: Diagnostico y Análisis Territorial, Capítulo V: Zonificación Ecológica – Económica,
Capítulo VI: Metodología para la Zonificación Ecológica y Económica, Capitulo VII: Ordenamiento
Territorial, Capitulo VIII: Metodología para el Ordenamiento Territorial, , Capitulo IX: El Sistema de
Información Geográfica (SIG) como Herramienta para el Ordenamiento Territorial y el Capitulo X:
Bibliografía.
Esperamos que la presente publicación contribuya al entendimiento de los conceptos básicos de

planificación, zonificación y ordenamiento, estableciendo una metodología sencilla y comprensible
para el Diagnostico Territorial, la Zonificación Ecológica Económica y el Ordenamiento Territorial
Participativo, utilizando el Sistema de Información Geográfica para los diferentes modelamientos y
planteamientos de las visiones de futuro, de esta manera contribuir a generar los instrumentos de
gestión para el desarrollo integral de nuestro país.
CONTENIDO
Presentación
CAPITULO I: PARADIGMAS DEL DESARROLLO
1.1 Desequilibrios y Divergencia en la Dinámica Keynesiana
1.2 Equilibrio y Convergencia en las Previsiones Neoclásicas
1.3 Crecimiento Económico Endógeno y Retorno a la Divergencia
1.4 Significado y Alcance de los Nuevos Modelos de Crecimiento
1.5 Políticas Públicas para el Crecimiento Endógeno
1.6 Crecimiento Endógeno y Territorios de Menor Desarrollo
CAPITULO II: EVOLUCION DE LAS TEORIAS Y MODELOS DEL DESARROLLO
TERRITORIAL
2.1 La Escuela Alemana y las Teorías del Crecimiento Endógeno
2.2 La Acumulación Flexible
2.3 La Nueva Geografía Económica
2.4 La Geografía Socio Económica e Industrial
2.5 Crecimiento Regional y Convergencia
2.6 Importancia de la Geografía Física
CAPITULO III: CONCEPTOS DE PLANIFICACION

3.1 Concepto de Planificación
3.2 Enfoques de la Planificación
3.3 Concepto de Planeación
3.4 Tipos de Planes
3.5 Planificación Participativa y Estratégica
3.6 Tipos de Planeación
3.7 Temporalidad de los Planes
3.8 Necesidad de Planificar el Territorio
CAPITULO IV: DIAGNOSTICO Y ANALISIS TERRITORIAL

4.1 Generalidades
4.2 Elaboración del Diagnostico

4.3 Metodología Aplicada en el Diagnostico
4.4 Esquema para el Diagnostico Preliminar
4.5 Planeamiento Estratégico
4.6 Componentes del Planeamiento Estratégico
CAPITULO V: ZONIFICACION ECOLOGICA – ECONOMICA
5.1 Marco Legal
5.2 Zonificación
5.3 Unidades Ecológicas - Económicas
5.4 Zonificación Ecológica – Económica (ZEE)
5.5 Objetivos de la ZEE
5.6 Niveles de la ZEE
5.7 Enfoques de la ZEE
5.8 Categorías de la ZEE
CAPITULO VI: METODOLOGIA PARA LA ZONIFICACION ECOLOGICA –

ECONOMICA
6.1 Modelos para la Microzonificación
6.2 Matrices para la Evaluación
6.3 Integración de los Resultados de la Evaluación para Elaborar la Propuesta de
ZEE
CAPITULO VII: ORDENAMIENTO TERRITORIAL
7.1 Conceptos Preliminares
7.2 Evolución del Concepto de Ordenamiento Territorial
7.3 Marco Legal Normativo
7.4 Fines del Ordenamiento Territorial
7.5 Principios del Ordenamiento Territorial
7.6 Espacios del Ordenamiento Territorial
7.7 Tipos de Planes de Ordenamiento Territorial
CAPITULO VIII: METODOLOGIA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
8.1 Fase Preparatoria
8.2 Fase de Diagnostico
8.3 Fase de Evaluación del Territorio

8.4 Fase Prospectiva
8.5 Fase Propositiva o Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial
8.6 Fase de Aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial
8.7 Fase de Ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial
8.8 Fase de Monitoreo y Evaluación
CAPITULO IX: EL SISTEMA DE INFORMACION GEOGRAFICA (SIG) COMO

HERRAMIENTA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
9.1 Fase de Monitoreo y Evaluación
9.2 Definición de SIG
9.3 Componentes de un SIG
9.4 Construcción de Base de Datos Geográficos
9.5 Tipos de Datos
9.6 Fuentes de Datos
9.7 Integración de la Información
9.8 Funciones de un SIG
9.9 Interrogantes que el SIG debe Responder en Trabajos de Recursos Naturales
9.10 Aplicaciones del SIG
CAPITULO X: BIBLIOGRAFIA
CAPITULO I: PARADIGMAS DEL DESARROLLO
1.1 DESEQUILIBRIOS Y DIVERGENCIA EN LA DINÁMICA KEYNESIANA:
Los principales aportes del pensamiento keynesiano se manifestaron en un importante

desarrollo de nuevas ideas y explicaciones sobre las condiciones y los factores que
impulsaban o limitaban el crecimiento económico. Fue así que en los años que siguieron a la
Segunda Guerra Mundial hicieron su irrupción diversos modelos concebidos bajo la influencia
keynesiana, donde se destacan, entre muchos otros, los formulados por Harrod, Domar,
Kaldor, Robinson y Pasinetti. Esos modelos, concentraron básicamente su atención en el
papel de la inversión y de los factores que podrían afectarla en una situación donde la
evolución de la demanda agregada se ubica como el impulsor fundamental. Más allá de la
diversidad de enfoques que es posible encontrar entre los diversos modelos keynesianos y
poskeynesianos, una convicción medular subyace en todos ellos: en situación de plena
concurrencia, el funcionamiento de las economías de mercado genera desequilibrios y
desemboca casi inevitablemente en el desempleo.
Al poner en cuestión el carácter automático de los ajustes y de la reabsorción de los
desequilibrios se infería, como conclusión lógica, la necesidad de una intervención exógena al
mercado con el propósito de sostener la demanda y promover el crecimiento y el empleo. Ya
Keynes había destacado que el objetivo fundamental de la política económica era el de
aminorar el aumento del desempleo, problema que se constituyó en su principal
preocupación, así como también en el de buena parte de los economistas que habían vivido
los efectos de la Gran Depresión de los años 30. En otras palabras, si los empresarios privados
no ahorraban y no realizaban las inversiones necesarias para asegurar los niveles adecuados
de empleo, esta tarea debía ser asumida por el sector público.
A partir de allí, algunos importantes trabajos realizados en los años de la posguerra por
autores directa o indirectamente vinculados a esta corriente, entre los que pueden
destacarse Perroux (1955), Myrdal (1957), Hirschman (1958) y Kaldor (1970), propusieron que
en ausencia de mecanismos correctores, el libre juego de las fuerzas del mercado llevaba
inexorablemente a una intensificación de las desigualdades interregionales. Una conclusión
representativa de esta línea de pensamiento fue expresada tajantemente por Myrdal en los
términos siguientes: “la idea principal que quiero transmitir es que normalmente el juego de
las fuerzas del mercado tiende a aumentar, más bien que a disminuir, las desigualdades entre
las regiones” (Myrdal, 1957: 38).
En lo esencial, se suponía que en una economía de libre mercado el crecimiento tendía a
beneficiar acumulativamente a los territorios de mayor desarrollo (o centrales) y a perjudicar
a los menos desarrollados (o periféricos). A la luz de estos planteamientos – y también de los
de la corriente marxista que tuvo una importante influencia en este período – irrumpieron
distintas propuestas (causación circular acumulativa, centro-periferia, polos de crecimiento,
colonialismo interno), en las que la divergencia aparecía como congénita a la transmisión
interregional del crecimiento en una situación regida por el libre juego de las fuerzas del
mercado.
Dentro de los cauces de la vertiente keynesiana hacia fines de este período se abrieron paso
las teorías del desarrollo económico y social, las que sin duda tomaron sus hipótesis
fundamentales de los modelos de crecimiento, si bien los límites entre unos y otras no
pueden ser establecidos con precisión. En este nuevo ámbito, economistas como Myrdal,
Nurkse, Rosenstein-Rodan y Hirschman, entre otros, procuraron encontrar respuestas a la
preocupación que suscitaba la tenaz persistencia del crecimiento divergente.
Bajo el influjo de todo este conjunto de teorías y modelos, se desarrolló lo que se ha
denominado como la edad de oro del intervencionismo, en la que la revolución keynesiana
aparece como el origen de la convicción de que al fin era posible dominar la actividad
económica. Fue el momento en que alcanzó sus mejores momentos la gran fe en la razón
iluminista, que se manifestó en una confianza plena en la posibilidad de la Ingeniería Social:
Se suponía posible avanzar hacia una mayor racionalidad sustantiva (el desarrollo),
mediante el ejercicio de una racionalidad formal (la planificación). Así, en esos años, se
impuso en diversos lugares del mundo, la convicción de que era posible planificar el
desarrollo bajo la conducción del Estado, lo que a la larga redundó en una plétora de
experiencias, tan diversas como infructuosas.
Economista Ingles John Maynard Keynes
1.2 EQUILIBRIO Y CONVERGENCIA EN LAS PREVISIONES NEOCLÁSICAS:
El comienzo del período de auge de los modelos neoclásicos de crecimiento, en los que la tasa
de crecimiento es determinada fundamentalmente por la oferta y la eficacia de los factores,
puede establecerse en febrero de 1956, fecha en que Solow publicó su artículo A contribution
to the theory of economic growth. El modelo propuesto entonces por este autor, concebido
como respuesta y como alternativa a los de tipo keynesiano (en particular, a los de Harrod y
Domar), está estructurado en torno al supuesto de que “el sistema tenderá, a largo plazo, a
acercarse al camino al steady state y a volver a él después de cualquier perturbación.
Algunas ideas e hipótesis centrales caracterizan la función de producción básica de esta
propuesta y sustentan las predicciones que de allí se pueden derivar: el factor nivel
tecnológico, cuya importancia se considera fundamental para el crecimiento, tiene carácter
exógeno (no depende del comportamiento del ahorro y de la política económica) y viene
incorporado al capital; la demanda se ajusta pasivamente a la oferta y los procesos
productivos están ceñidos por retornos constantes a escala. A ello Solow agrega una hipótesis
fundamental: “El rendimiento marginal del capital es decreciente”, esto es, que el
rendimiento de la inversión y, por lo tanto, la tasa de crecimiento del stock de capital per
cápita, disminuye a medida que este stock crece.
En este contexto, la tasa de crecimiento del producto per cápita a largo plazo depende
fundamentalmente de la tasa de incorporación de progreso técnico, en tanto que la
acumulación de capital no produce mayor o menor crecimiento. En palabras de Solow (1987):

“La tasa de crecimiento permanente de la producción por unidad de insumo de mano de obra
es independiente de la tasa de ahorro (inversión), y depende por entero de la tasa de
progreso tecnológico en el sentido más amplio”.
Formalmente, el modelo de Solow posee un punto estacionario único y estable, que será
alcanzado “sean cuales sean las condiciones iniciales”, dado que si el progreso técnico se
difunde por el mundo entero, “es posible prever que habrá convergencia de las tasas de
crecimiento per cápita y, aún, de los niveles de ingreso per cápita”. Esto es así, en la medida
que se supone que las economías se diferencian únicamente por la relación inicial entre
capital y trabajo, lo que permite alentar que en el mundo real sería esperable un crecimiento
más elevado en las economías pobres que en las ricas. En la medida que las previsiones
indican que la evolución de los procesos económicos regidos por el juego de las fuerzas del
mercado marcha inexorablemente hacia una mayor convergencia, la visión resultante termina
siendo alentadoramente optimista.
A partir de la fecha de la publicación del trabajo de Solow, estas ideas se ubicaron como un
punto de referencia obligado para las discusiones teóricas sobre el tema, donde se reconocía
que “... el llamado enfoque neoclásico del análisis del crecimiento económico (...) representa
el método dominante de la economía del crecimiento”. Sin embargo, su influencia política
sólo llegaría algunos años más tarde cuando, durante la década de los años 80, la
profundización de la crisis fiscal del Estado keynesiano obligó a buscar nuevos caminos. Fue
entonces cuando comenzó a hacerse evidente la creciente aceptación política de ciertas
derivaciones del modelo neoclásico, ahora como fundamento de las estrategias neoliberales.
Desde ese momento sus hipótesis, explicaciones, predicciones y propuestas centrales – con
frecuencia en una versión extremadamente simplificada – favorecidas por el aval de los más
poderosos organismos internacionales, constituyeron los pilares de la política económica en
muchos países y regiones. La nueva receta indicaba que sería posible marchar hacia una
mayor convergencia, en la medida que hubiese voluntad política y capacidad para ceñirse a
unas recetas simples: liberalización económica que permitiese restituir el libre juego de las
fuerzas del mercado, consecuente reforma del Estado guiada por estrictos principios de
subsidiaridad y de neutralidad, amplia apertura externa que permitiese integrar mercados a
escala mundial.
Bajo el predicamento de esta receta, se asumió que para superar los desequilibrios
interregionales no se requería de una política específica a esos efectos, puesto que la
operación de un mercado libre debía desembocar naturalmente en un mayor equilibrio entre
territorios de desigual nivel de desarrollo y, por lo tanto, la aplicación de una política de esa
naturaleza implicaría una inaceptable interferencia en ese camino. En otras palabras, la
política económica debería ser concebida como un medio para restablecer y asegurar el libre
juego del mercado, de manera de que éste pudiese conducir hacia la previsible convergencia.
Economista Norteamericano Robert M. Solow
1.3 CRECIMIENTO ECONÓMICO ENDÓGENO Y RETORNO A LA DIVERGENCIA:
Contrariando las predicciones neoclásicas sobre convergencia, diversos estudios sobre el

comportamiento y la evolución de la economía mundial comenzaron a proporcionar indicios
que autorizaban a ponerlas en tela de juicio. De hecho, un conjunto de regularidades “típicas”
– o “hechos estilizados”, conforme a la terminología de Kaldor (1965) – mostraban síntomas
evidentes de divergencia en los procesos observados de crecimiento: el capital fluye
mayoritariamente entre los países de altos ingresos; se observa una correlación positiva entre
crecimiento de largo plazo e inversión en maquinaria y equipo; existe un alto grado de
asociación entre el crecimiento económico y el nivel de desarrollo científico y tecnológico de
cada país; el gasto en I y D (Investigación y Desarrollo), así como las principales innovaciones,
muestran una marcada tendencia a concentrarse en los países más ricos; tanto la renta per
cápita como la productividad de la industria manufacturera, están intensamente relacionadas

con los niveles de acumulación de capital y de mecanización; los mayores grados de
desarrollo están correlacionados con una mayor productividad tanto del trabajo cuanto del
capital. Al mismo tiempo que estas tendencias sugerían la persistencia de un crecimiento
desigual y divergente, daban pie para cuestionar la pertinencia de las previsiones y de las
prescripciones que se derivaban del modelo neoclásico.
Fue así que desde la segunda mitad de la década de los años 80, desde el mismo corazón del
pensamiento neoclásico, cobraron impulso diversos esfuerzos encaminados a formalizar
modelos de crecimiento más consistentes con el cuadro caracterizado por hechos estilizados
como los mencionados. En lo fundamental, desde los trabajos pioneros de Romer (1986) y
Lucas (1988), comenzaron a plantearse diversos supuestos, hipótesis y factores diferentes a
los considerados por la vertiente neoclásica ortodoxa. A partir de allí, se multiplicaron las
contribuciones en esta dirección, destacándose, entre muchos otros, más de las posteriores
de estos mismos autores, las de Rebelo, Barro, Aghion & Howitt y Grossman & Helpman (Sala-
i-Martin, 1994; Guellec & Ralle, 1995). Pese a que todavía no han conformado un todo
enteramente coherente, estos nuevos modelos han adquirido un marcado protagonismo en
los debates sobre crecimiento económico, llevando la discusión hacia tópicos diferentes a los
que habían protagonizado el período anterior.
Identificadas en su conjunto como nuevas teorías de crecimiento o modelos de crecimiento
endógeno (MCE), tienen como rasgo distintivo básico: su estructuración en torno a una
función de producción donde la tasa de crecimiento depende básicamente del stock de tres
factores: capital físico, capital humano y conocimientos (o progreso técnico), que pueden ser
objeto de acumulación y, además, generan externalidades. Al asumir la existencia de
externalidades positivas, los MCE sustituyen los supuestos neoclásicos sobre rendimientos
constantes a escala y competencia perfecta, por los de rendimientos crecientes y
competencia imperfecta, con lo que sus conclusiones se alejan de la predicción de la
convergencia.
El alcance que se asigna a cada uno de los factores considerados en la respectiva función de
producción permite apreciar la especificidad del aporte de los MCE. En primer lugar, a
diferencia de los planteamientos de la macroeconomía neoclásica del equilibrio, postulan la
existencia de externalidades positivas asociadas a la inversión, que se traducen en retornos
crecientes a escala, lo que equivale a afirmar que las que se derivan del aumento del stock de
capital (incluyendo el capital humano) son de mayor magnitud que las establecidas por el
modelo de Solow.
En segundo lugar, desde el modelo de Lucas (1988), los MCE enfatizan que también existen
externalidades positivas asociadas al capital humano, donde el crecimiento del stock
respectivo está condicionado por el volumen de recursos destinados al sector que lo produce.
En esta dirección, los MCE anotan, con énfasis diferente según los autores, la importancia de
los procesos de aprendizaje en la práctica (learning by doing) como un camino que permite
mejorar y aumentar el stock de capital humano. En tercer lugar, consideran al stock de
conocimientos como un factor productivo específico, resultante de una actividad económica
remunerada, cuyas externalidades afectan la estructura de los mercados y, por ende, la
modalidad de concurrencia. Esta forma de incorporar al progreso técnico en la función de
producción del modelo, tiene como consecuencia directa la revalorización de la educación
formal y de la I y D en el proceso de acumulación de conocimientos.
En estos procesos, la empresa privada aparece como el protagonista principal de la
acumulación de factores productivos y como responsable de los aumentos de productividad
y, por lo tanto, de la posibilidad de un mayor crecimiento. En lo fundamental, se considera
que “el desarrollo de la capacidad empresarial contribuye al aumento de la productividad y
de los ingresos por habitante no solamente por medio de su capacidad creativa sino también
a través de la imitación e incorporación de conocimiento previamente desarrollado”. De
donde, el nivel empresarial en términos de capacidad innovadora y de eficiencia en la gestión
puede considerarse como un indicador del potencial de crecimiento alcanzado.
1.4 SIGNIFICADO Y ALCANCE DE LOS NUEVOS MODELOS DE CRECIMIENTO:
Los nuevos modelos de crecimiento han recibido diversas críticas y objeciones, donde se ha
cuestionado tanto la originalidad de sus contribuciones, como algunos de sus desarrollos
sustantivos. Así, por una parte, se ha anotado el hecho de que muchos de sus aportes no
significan mucho más que la actualización y formalización de diversos aspectos que habían
estado presentes en la literatura sobre crecimiento económico desde bastante tiempo atrás.
En particular, se ha señalado que el énfasis en el crecimiento endógeno no constituye una
contribución novedosa, por cuanto esta idea ya había sido incorporada en modelos como los
de Arrow, Harrod, Kaldor, Robinson y Schumpeter, entre otros. En esta dirección, Nelson
(1997) afirma que “estos modelos adoptan en forma estilizada varios aportes sobre avance
técnico que por muchos años habían sido bien documentados por investigadores empíricos” y
que “los fenómenos incorporados en los nuevos modelos formales y omitidos en muchos de
los viejos, escasamente representan conocimientos o ideas novedosos”. Todo ello lleva a Neri
& Salvadori (1995) a afirmar que el contenido esencial de estos modelos no sería más que
“viejo vino en nuevos odres”.
Por otra parte, tanto desde la propia perspectiva neoclásica como desde la de otras vertientes
de la teoría económica, se han cuestionado algunos aspectos sustantivos de la nueva
formulación. Así, por una parte, Solow (1994) objeta el abandono del supuesto de los
rendimientos decrecientes del capital y critica enfáticamente la hipótesis de rendimientos
constantes. A su vez, desde un punto de vista diferente “el evolucionista”, se han anotado
como importantes limitaciones de estos modelos para una mejor aproximación a la realidad,
el que sus desarrollos continúen apegados a los cánones de la teoría del equilibrio y, por otra
parte, el que consideren solamente las fuentes o determinantes inmediatos del crecimiento
económico, dejando de lado los factores que están por detrás de los mismos. A este respecto,
se critica la omisión de aspectos tales como los relativos a la generación, verificación y avance
de la tecnología, la naturaleza y el rol de las instituciones que establecen el medio en el cual
operan las firmas y, en particular, el tratamiento extremadamente simplificado que los MCE
hacen sobre éstas (Nelson, 1997).
Al mismo tiempo, al considerar que la acumulación y el crecimiento son fenómenos
económicos endógenos resultantes de un conjunto de decisiones de ahorro-inversión
adoptadas en función de la ganancia, los MCE orientan su análisis hacia las condiciones y los
factores que contribuyen a mejorar la valorización privada del capital en el ámbito económico
en que esas decisiones se hacen efectivas. Esto, por cuanto se asume que la tasa de
crecimiento en un específico ámbito territorial depende fundamentalmente de la percepción
que tienen los actores que adoptan las decisiones de inversión (o no inversión) sobre las
condiciones que allí prevalecen para la valorización de sus capitales. Por lo tanto, habida
cuenta de los diversos aspectos y factores que incorporan y privilegian, los MCE permiten un
análisis más realista sobre la forma en que se produce el crecimiento (y, eventualmente, el
desarrollo) en los escenarios emergentes de la restructuración y la globalización.
1.5 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL CRECIMIENTO ENDÓGENO:

Conforme a los atributos del entorno que los MCE consideran como más favorable para el
crecimiento, en una primera aproximación, se puede inferir que la política económica debería
tener como función principal contribuir a generar un ambiente macroeconómico propicio
para la mejor valorización privada del capital. En este sentido, Sala-i-Martín (1994) precisa
que la aparición de gobiernos que garanticen los derechos de propiedad física e intelectual,
que regulen el sector financiero y exterior y eliminen las distorsiones, y que mantengan un
marco legal garante del orden es deseable. El gobierno, por lo tanto, juega un papel
importante en la determinación de la tasa de crecimiento a largo plazo.
Conforme a esta aproximación general, Guellec y Ralle (1995) señalan que más allá de la
heterogeneidad de las propuestas de esta corriente, se pueden identificar en ellos dos
grandes campos para una intervención pública orientada a asegurar el mejor despliegue de
las fuerzas del mercado: la gestión de las externalidades y la provisión de ciertos bienes
públicos. Al aceptar la presencia de externalidades vinculadas a la acumulación de capital
físico, capital humano y conocimientos y, por lo tanto, de concurrencia imperfecta, los MCE
reconocen que existen defectos en la coordinación entre los actores privados y que esto
obstaculiza la obtención de un óptimo social; en estas circunstancias, aceptan ciertas formas
de intervención pública orientada a modificar el entorno institucional en el que se generan
dichas externalidades, buscando establecer las condiciones para mejorar la coordinación de
los actores involucrados. Por otra parte, al considerar que los bienes públicos pueden tener
una incidencia positiva en la productividad privada, algunos autores de esta corriente
reconocen que una parte del capital total debe ser público.
En cualquier caso, estas áreas de intervención están encuadradas siempre por la idea de que
la política económica tiene como misión favorecer la creación de un ambiente estimulante
para la inversión, pero sin alterar el juego de las fuerzas del mercado. De esta manera, si bien
los MCE aceptan un papel algo más activo del Estado y de la política económica que los
modelos neoclásicos ortodoxos, en modo alguno ello puede interpretarse como una suerte
de retorno al intervencionismo de la época keynesiana. En este contexto general, cuando se
aborda el tema de las políticas para el caso de territorios nacionales o subnacionales
específicos, estos modelos introducen algunos aspectos específicos que importa destacar.
Así, en tanto asumen que las decisiones de inversión que permiten incrementar los stocks de
capital físico, humano y técnico tienen carácter endógeno, los MCE revalorizan un aspecto
desdeñado por los modelos neoclásicos ortodoxos, cual es la situación inicial de cada
territorio, en tanto condicionante de su potencial endógeno. Este concepto, que puede

considerarse como equivalente al de fertilidad propuesto Kampetter (1995), indica
básicamente la mayor o menor aptitud de cada territorio para que allí puedan germinar
nuevas inversiones en capital físico y humano y en conocimientos; por lo tanto, su capacidad
para continuar creciendo y avanzando hacia niveles superiores de desarrollo en el ámbito de
la actual dinámica globalizada. De hecho, estos conceptos se sitúan como el punto de partida
para la mayor parte de las políticas de crecimiento para territorios específicos.
Al postular que el potencial endógeno es lo que condiciona básicamente las perspectivas de
crecimiento regional, toda vez que se trata de definir una política para un territorio en
particular, se considera necesario ante todo evaluar la potencialidad de su situación inicial e
identificar las condiciones y los mecanismos que podrían favorecer en mayor grado las
inversiones requeridas para que allí se produzca un incremento efectivo de los stocks de los
factores acumulables. Estos antecedentes aparecen como imprescindibles para precisar los
lineamientos de una gestión orientada a establecer o fortalecer dichas condiciones y
mecanismos con el objetivo de incrementar la atractividad de ese lugar y, consecuentemente,
de activar su potencial endógeno.
Dados sus supuestos básicos, este nuevo enfoque de gestión territorial plantea que debe ser
cada comunidad territorial (nacional o subnacional) la que tome la iniciativa y adopte las
medidas requeridas para estimular la activación del respectivo potencial endógeno, por lo
que el nuevo paradigma implica un desplazamiento de la propuesta del crecimiento desde
arriba hacia una de crecimiento desde abajo. Si bien esta nueva forma de abordar las
estrategias de crecimiento se considera aplicable en cualquier nivel territorial nacional,
regional y local, ellas han adquirido su expresión más destacada en las propuestas sobre
desarrollo local, las que han adquirido un amplio predicamento en los últimos años.
1.6 CRECIMIENTO ENDÓGENO Y TERRITORIOS DE MENOR DESARROLLO:
Más allá de las objeciones de que han sido objeto, también puede reconocerse que los MCE
suministran un marco teórico útil para plantear el análisis sobre la posibilidad de impulsar un
efectivo crecimiento en el caso de territorios menos desarrollados, de forma de atenuar la
brecha de las desigualdades interregionales y de avanzar hacia una mayor convergencia.
Como ya se ha señalado, según estos modelos, esta posibilidad estaría condicionada

básicamente por el nivel de acumulación (en equipos, en infraestructuras, en educación, en
conocimientos) realizada a lo largo de la respectiva historia productiva de cada territorio, así
como por algún tipo de ventaja comparativa vis-a-vis el mercado global, generalmente
asociada a recursos naturales.
En lo que concierne a la posibilidad de incrementar la acumulación de capital físico, la
principal dificultad que enfrentan los territorios menos desarrollados radica en el hecho de
que en virtud de su menor potencial endógeno (o fertilidad) inicial, por lo general resultan
menos atractivos para unos capitales que, por esta razón, solamente tienden a orientarse
marginalmente hacia ellos.
Un buen ejemplo de este tipo de indicaciones es el que suministran las evaluaciones riesgo-
país, cuyo propósito fundamental es justamente determinar la mayor o menor atractividad
para la inversión ofrecida por distintos ámbitos (generalmente naciones o empresas) y
establecer sus respectivas ubicaciones relativas (Marois, 1990). En la medida que los
territorios de menor desarrollo aparecen en general pobremente calificados en los rankings
respectivos es lógico que los inversores privados, al momento de adoptar sus decisiones
sobre la localización de sus inversiones, se orienten hacia lugares mejor calificados. En
particular, estas indicaciones inciden decisivamente en el caso de las empresas más modernas
e innovadoras.
En estas circunstancias, una política orientada a establecer las condiciones para promover el
crecimiento endógeno de un territorio de menor desarrollo debe proponerse ante todo
mejorar una atractividad que no solamente depende de aquellos factores habitualmente
favorecen a estos territorios (como, por ejemplo, menor costo de la mano de obra o
disponibilidad de recursos naturales), sino también de otros en los que normalmente no
presentan ventajas comparativas (tales como calificación de la fuerza de trabajo, calidad y
densidad del tejido industrial, disponibilidad de modernas infraestructuras de transportes y
telecomunicaciones, existencia de mercados de capitales consolidados etc.). Si esto es así,
¿en qué medida es posible cambiar la atractividad de un territorio de manera de capacitarlo
para captar mayores volúmenes de capital?
A este respecto, los instrumentos de política aceptables según las reglas de juego dominantes
en el marco de la globalización no parecen suficientemente efectivos como para cambiar en
forma significativa la dirección de unos capitales que, como ya se ha señalado, se orientan
predominantemente hacia los territorios más atractivos, dada su mayor fertilidad relativa
inicial o su mejor calificación riesgo-país. De tal forma, una gestión endógena orientada a
incrementar los niveles de acumulación en un territorio de menor desarrollo relativo
(nacional o subnacional) dispone de escasa fuerza para lograr estos objetivos.
En este sentido, numerosos gobiernos nacionales, regionales y/o locales han estado
otorgando distintos tipos de ventajas a las empresas a través de medidas como subvenciones,
terrenos gratuitos, exoneraciones fiscales etc., en lo que Glickman & Woodward (1989) han
calificado como una “frenética lucha por las migajas”, puesto que no consiguen alterar
significativamente las ya señaladas tendencias dominantes; por lo tanto, los montos de
inversión que efectivamente se logran desviar son, por lo general, poco relevantes. Además,
con la aplicación de este tipo de política muchas veces se termina perdiendo más de lo que se
gana, en la medida que” ... podría tratarse de lo que los especialistas llaman la carrera hacia
abajo”: una competencia contraproducente por atraer a empresas que ofrecen pocas
ventajas para la región a cambio de todas las que reciben (Moffett, 1997).
En consecuencia, todo indica que los esfuerzos por captar capitales externos, que
generalmente aparecen asociados a las políticas de crecimiento endógeno para territorios
menos desarrollados, difícilmente pueden lograr revertir las desigualdades iniciales y
solamente como excepción logran aproximarse a los objetivos previamente establecidos. Lo
que tiende a confirmar la tesis de que son muy pocos los territorios embarcados en este
juego pueden resultar ganadores.
¿Cuáles son los mecanismos por los que se reproduce la estructura del capital cultural en un
determinado espacio social? Según Bourdieu (1994: 33) ello “se lleva a cabo en la relación de
las estrategias de las familias y la lógica específica de la institución escolar”, en la medida que
las familias se mueven según “una tendencia a perpetuar su ser social, con todos sus poderes
y privilegios” y, a su vez, el sistema escolar “mediante toda una serie de operaciones de
selección, separa a los poseedores de capital cultural heredado de los que carecen de él”, con
lo que se “mantiene el orden pre existente, es decir la separación entre los alumnos dotados
de cantidades desiguales de capital cultural”.
En una dinámica que funciona con esta lógica, cualquier intento de reducir las diferencias
iniciales haría necesario modificar las estrategias familiares y el funcionamiento del sistema
escolar. Sin embargo, dado que ambos, familias y escuela, son resultado de transformaciones
de carácter estructural producidas a lo largo de un prolongado período de la historia de cada
espacio social, su resistencia al cambio es muy fuerte, lo que redunda en que cualquier
intento de alterarlas solamente pueda cristalizar en el largo plazo. Aún desde una perspectiva
más estrecha, la estrictamente económica, los propios MCE reconocen que ciertas
habilidades y formas específicas de conocimiento sólo pueden adquirirse a través del tiempo,
como resultado de la información que proporcionan los mercados y la experiencia acumulada
en el propio proceso productivo (Mujica, 1991).
El hecho de que a menor dotación inicial de capital humano, menor posibilidad de
incrementarlo, está en la base de la operación de un poderoso mecanismo de
retroalimentación, difícil de neutralizar. A ello debe agregarse que para mejorar el nivel de
formación de los habitantes de un territorio rezagado, se necesita contar con recursos
económicos para educación mayores que los que requiere uno más desarrollado y, sin
embargo, justamente debido a su menor desarrollo relativo, difícilmente podrá siquiera
equipararlos.
Cuando, en particular, se considera la cuestión de la brecha existente en materia de
acumulación de conocimientos tecnológicos entre territorios de diverso nivel de desarrollo,
debe tenerse en cuenta que, como destaca la teoría evolucionista, “generalmente la
probabilidad de realizar avances tecnológicos en firmas, organizaciones y aún naciones es
función del nivel tecnológico alcanzado por ellas. (...) Las asimetrías o brechas tecnológicas
entre firmas – y naciones – surgen como una consecuencia natural de estas tendencias”
(López, 1996). Vale decir, la situación tecnológica inicial conforma un importante handicap
para el avance tecnológico para los territorios rezagados en este terreno, lo que además se
agrava por el hecho de dada la tendencia dominante de los flujos de capital, el monto de
recursos que tanto las empresas como el sector público pueden asignar a la generación de
conocimientos en ellos resulta siempre inferior al disponible en los más avanzados.
Pero aún en las circunstancias más favorables, cabría preguntarse: ¿en qué medida el cambio
tecnológico en un territorio periférico podría desarrollarse en forma compatible con la
necesidad de mejorar la competitividad, aumentar el empleo y atenuar las desigualdades
entre el ingreso de los distintos tipos de trabajadores? En esta dirección, el principal peligro
que parece estar al acecho a medida que avanzan los procesos de modernización tecnológica
es la tendencia hacia la polarización de la estratificación laboral; en efecto, en todo el mundo
la modernización tecnológica en contextos desregulados y flexibilizados parece estar llevando
a una polarización de la estructura del empleo entre ocupaciones de muy elevada y muy baja
productividad y remuneraciones, lo que redunda en la conformación de mercados de trabajo

extremadamente dualizados.
En este marco general, el análisis de procesos concretos de crecimiento en el ámbito de una
economía en progresivo proceso de globalización, permite comprobar que muchas de las
esperanzas que se habían cifrado en un porvenir más alentador para los territorios
periféricos, hasta ahora no han sido refrendadas, tanto en el caso de los países desarrollados
como, especialmente, en los que se ubican en la periferia capitalista. Así, evaluaciones
realizadas desde la perspectiva de territorios de menor desarrollo en el ámbito de la
Comunidad Europea, tienden a confirmar estas aprehensiones.
Obviamente, estas tendencias son mucho más acentuadas para el caso de las regiones
rezagadas de los países de la periferia capitalista, donde operan los mecanismos arriba
esbozados. Frente a este panorama, cobra renovada vigencia una conclusión esbozada hace
más de veinte años por Gilbert & Goodman (1976), en el sentido de que “una comparación
entre los niveles de disparidad regional en los países de menor desarrollo hoy día y la que
caracterizó a los países desarrollados en su período de máxima divergencia no alienta
esperanzas de una convergencia final en los ingresos regionales”.
CUADRO N° 01: MOMENTOS DE LAS TEORIAS DEL CRECIMIENTO
Vertiente Teorías y Modelos Hipótesis Supuestos e Inferencias Tipo de Regulación Principales Políticas
Teórica
KEYNESIANO Keynesianas y El libre juego de las Concurrencia imperfecta y Activa: intervención estatal, tanto Políticas públicas imperativas
1930-med postkeynesianas fuerzas del rendimientos crecientes; directa como indirecta, orientada a (inversión y empresas públicas) e
70’s (Harrod, Domar, mercado genera externalidades promover el crecimiento indicativas (incentivos, subsidios,
Kaldor, Robinson, desempleo y económico; se requieren políticas precios, aranceles, etc.)
etc.) acentúa las específicas para impulsar el diferenciadas sectorial y
desigualdades crecimiento regional. territorialmente
económicas
NEOCLÁSICO Neoclásicas de El libre juego de las Concurrencia perfecta, Pasiva: Estado neutral y subsidiario Políticas de liberalización
med 70’s - crecimiento y fuerzas del rendimientos constantes, vela por el libre juego de las fuerzas económica by de desregulación
1990 movilidad de mercado propicia la rendimiento decreciente del del mercado y asegura el orden orientadas a asegurar el libre
factores (Meade, convergencia capital; la demanda se económico monetario y fiscal, sin juego de las fuerzas del mercado;
Solow, Swan, etc.) económica ajusta pasivamente a la interferencia sectorial o regional no se considera necesario aplicar
oferta; progreso técnico políticas regionales específicas de
exógeno carácter general.
ENDÓGENO Nuevas teorías El juego de las Crecimiento depende de Intermedia: Regulación con el Políticas públicas buscan
1990 - ? neoclásicas del fuerzas del acumulación de capital propósito de generar un ambiente asegurar gestión de
crecimiento o de mercado no físico, humano y técnico; favorable a la valorización del externalidades y provisión de
crecimiento asegura la externalidades y capital, atractivo para la inversión bienes públicos, garantizar
endógeno (Romer, convergencia rendimientos crecientes; privada. derechos de propiedad
Lucas, Barro, económica generación endógena de intelectual y física, regular sector
Rebelo, etc.) progreso técnico. financiero y relaciones
económicas externas, eliminar
distorsiones económicas y
mantener merco legal garante
del orden público; política
regional orientada a activar el
potencial endógeno del lugar.
CAPITULO II: EVOLUCION DE LAS TEORIAS Y MODELOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL
La creciente importancia del territorio y la geografía en los procesos socioeconómicos, ha originado un

resurgimiento del interés por la conceptualización teórica de los factores determinantes y la dinámica
del desarrollo territorial.
Los aportes pioneros de la escuela alemana y las teorías –principalmente anglosajonas– del "alto"
desarrollo aplicadas al ámbito subnacional; pasa por los enfoques de la acumulación flexible o
"postfordista"; y llega hasta los modelos de la "New Economic Geography".
Se anota que si bien aún no se ha llegado a una teoría unificada del espacio económico que integre las
distintas corrientes de pensamiento en esta materia, sí se está produciendo una confluencia hacia una
concepción integral del territorio, en la cual éste ya no sería un factor circunstancial que debe
incorporarse al análisis del crecimiento económico, sino un elemento explicativo esencial de los procesos
de desarrollo.
Con la actual tendencia de la economía a globalizarse, la competencia tiende a plantearse ya no sólo
entre empresas sino entre territorios. En efecto, la capacidad de innovación que contemporáneamente
es imprescindible desplegar para competir ventajosamente, está íntimamente relacionada con la
articulación y el entorno local de las empresas, entorno que comprende no solamente infraestructura y
servicios públicos adecuados sino también calidad de vida, recursos humanos y una cultura de
cooperación. Ahora bien: dentro de América Latina y el Caribe son pocos los territorios que han
desarrollado estas condiciones. Las desigualdades en términos de desarrollo que pueden ser observadas
al comparar los diferentes países, resultan aun más dramáticas si se hace esta comparación entre
territorios subnacionales.
Uno de los rasgos más sobresalientes de la última parte del Siglo XX, es la emergencia de la dimensión
espacial como un referente fundamental de la economía y la política tanto a escala nacional como
mundial.
Cuando a la par con "el fin de la historia" se llegó a anunciar el "fin de la geografía, para significar que la
globalización estaba tornando irrelevantes las distancias, el hecho es que muy por el contrario, las
variables espaciales en lo que tienen que ver con la localización de la producción, los flujos de comercio y
los aspectos socio-políticos del desarrollo, son cada vez más determinantes. La valorización de lo local en
relación dialéctica con lo "global", ha dado lugar incluso a un extraño neologismo: "glocal", para tratar de
expresar la pertenencia de los dos ámbitos espaciales al mismo campo relacional.
Esta suerte de re-espacialización del acontecer socio–económico y político, se manifiesta de múltiples
maneras.
2.1 LA ESCUELA ALEMANA Y LAS TEORÍAS DEL CRECIMIENTO ENDÓGENO:

En su trabajo pionero, Von Thünen (1826) construyó un modelo muy útil –basado en los precios de
la tierra, la calidad de la misma y los costos de transporte– para explicar la renta de los agricultores
y la división del trabajo urbano–rural, pero deja sin resolver la cuestión esencial de porqué surgen
las aglomeraciones urbanas especializadas en la manufactura y las actividades terciarias. Es decir, en
el modelo de Von Thünen los factores de localización no son explicados, sino asumidos
exógenamente.
Economista Alemán Johann Heinrich Von Thünen
En el Siglo XX, otros geógrafos alemanes como A. Weber (1929) y especialmente los de la escuela de
Jena – Christaller (1933) y Lösh (1939), desarrollaron una teoría de la localización que hace
intervenir la disposición geográfica del mercado y, de nuevo, los costos del transporte, para deducir
con un instrumental tomado de la geometría el surgimiento de unos "emplazamientos centrales"
organizados hexagonalmente, en los que se concentran las actividades productivas.
Por su enfoque macroeconómico, la obra de Lösch es precursora de la moderna economía regional
urbana.
Así como la tradición alemana apeló a la geometría para construir sus modelos, algunos geógrafos
estadounidenses recurrieron a la física para estudiar problemas como la jerarquía de tamaño de las
ciudades y las interacciones entre ellas, encontrando regularidades empíricas muy interesantes. Así,
por ejemplo, Zipf (1941) estableció una "ley" que lleva su nombre, para explicar la distribución del
tamaño de las ciudades y también se encontró una regularidad matemática, similar a la ley de la
gravedad, que relaciona las interacciones entre ciudades - viajes, transporte de mercancías, etc. -
con el tamaño de sus poblaciones y la distancia entre ellas.
En los años cincuenta y sesenta, la academia norteamericana elaboró otras teorías como el
multiplicador de base-exportación (North 1955 y Friedmann, 1966) y el potencial de mercado
(Harris, 1954), que tienen como rasgo común su énfasis keynesiano en el papel de la demanda en la
determinación del nivel de la actividad económica (y por tanto del ingreso) de la región. La primera
de ellas prioriza la demanda externa (las exportaciones) y la segunda, la interna.
Un intento de gran aliento intelectual por integrar las aportaciones de la escuela alemana con la
microeconomía de minimización de costos o de maximización del beneficio, fue el realizado por
Walter Isard en su obra magna "Location and space-economy" (1956). Motivado por su
inconformidad con una economía neoclásica autoconfinada a "a wonderland of no spatial
dimensions", Isard creó la Ciencia Regional (Regional Science), una construcción de carácter
interdisciplinario que ha tenido una importancia práctica considerable en el ámbito de la planeación
regional.
Sin desconocer las importantes contribuciones que hicieron los geógrafos alemanes y
estadounidenses hasta aquí reseñados, el hecho es que ellas no lograron llegar al meollo de la
cuestión espacial: ¿qué determina la aglomeración urbana y la jerarquía interurbana? En cierto
modo, el argumento de tales enfoques teóricos era un tanto tautológico: la aglomeración de
productores en una localización proporciona ventajas y estas ventajas, precisamente, explican la
aglomeración. Estas teorías suponen lo que están tratando de entender: la existencia de un
mercado central urbano.
La idea expuesta inicialmente por Perroux en términos generales, fue trasladada al espacio
geográfico por Boudeville, con el argumento que las industrias y proyectos dinámicos se aglomeran
en un área determinada y tienen efectos de derrame sobre el hinterland adyacente y no sobre el
conjunto de la economía.
Hay un segundo grupo de teorías que centran el análisis en las condiciones internas de la región
para explicar su posición en el sistema económico y su evolución de largo plazo. Entre éstas está la
de las Etapas del Crecimiento, que se vincula con los nombres de Colin Clark (1940) y Allan G. Fisher
(1939), pero que tiene importantes antecedentes en los trabajos seminales de A.Young (1928).
No obstante la sólida construcción teórica del modelo neoclásico de crecimiento, sus sucesivas
ampliaciones y una amplia evidencia empírica de que en efecto hay periodos en los que se
presentan procesos de convergencia tanto entre países como entre regiones subnacionales, la
inconformidad que producía la condición exógena del cambio tecnológico y la creciente literatura
empírica sobre el crecimiento asimétrico y concentrado (Kusnets, 1955; Kaldor, 1961; y Madison,
1964, 1982, entre otros) condujeron en los años ochenta a la formulación de la Teoría del
Crecimiento Endógeno. El propósito de este enfoque era construir modelos en los que la tecnología
sea endógena, esto es, que responda a opciones deliberadas de los agentes económicos; y en los
que entren a jugar como determinantes del crecimiento, el conocimiento, el capital físico, el
humano y las políticas macro–económicas.
Al asumir la existencia de externalidades positivas asociadas con la producción de conocimiento y

tecnología, estos modelos substituyen los supuestos neoclásicos ortodoxos sobre rendimientos
constantes a escala y competencia perfecta, por los de rendimientos crecientes y competencia
imperfecta.
El concepto de "endógeno" que es medular en la teoría, tiene que ver con el supuesto de que el
crecimiento es impulsado por el cambio tecnológico que procede de decisiones intencionales de
inversión tomadas por agentes maximizadores de ganancias, lo cual implica que el crecimiento de
largo plazo es función de factores endógenos en un determinado contexto histórico. Se puede
descartar, por tanto, la existencia de factores exógenos no explicados en el modelo.
Aunque la validez de varios de los supuestos centrales de los Modelos de Crecimiento Endógeno,
como los rendimientos crecientes, y por ende la falta de convergencia, ha sido cuestionada, no cabe
duda de que ellos arrojan una nueva luz, suben la forma en que el capital humano, el conocimiento
y el cambio tecnológico se generan en el sistema económico y determinan su crecimiento de largo
plazo. En la medida en que estos factores responden a decisiones endógenas, los MCE avalan la
posibilidad de que los territorios adopten políticas activas para promover su desarrollo.
Los modelos de crecimiento endógeno que fueron inicialmente elaborados por Romer (1986), Lucas
(19897 y Rebelo (1991), a partir de los trabajos de, Shell (1973), Frankel (1962) y Dixit y Stiglitz
(1977), entre otros, tuvieron un Arrow, (1962), Kaldor (1957), Nordhaus (1969) altísimo impacto en
varios campos de la teoría económica, entre los que hay dos muy vinculados al desarrollo regional,
cuales son el de la economía espacial y el del análisis de los procesos de convergencia en el
desempeño económico de largo plazo de las economías.
2.2 LA ACUMULACIÓN FLEXIBLE:
Ha fines de los ochenta una serie de trabajos realizados en Europa y Estados Unidos, fueron dando
forma a la idea de que el crecimiento de las regiones se debe esencialmente a sus condiciones y
dinámicas internas, inaugurando toda una nueva fase en la teorización del desarrollo territorial.
Los estudios pioneros fueron adelantados por un grupo de investigadores italianos sobre lo que
después dio en llamarse La Tercera Italia, en donde se daba el fenómeno de regiones y ciudades
muy exitosas en medio de la industrialización decadente del triángulo Milán- Turin-Genova y el
atraso secular del Mezzogiorno. Para estos autores la formula del éxito de la Tercera Italia sería
entonces el Distrito Industrial (el término es original de Marshall quien lo aplicó en 1909 en sus
estudios sobre Lancashire y Sheffield).
Al rechazar la tesis en boga según la cual, la crisis de los países centrales posterior a 1973, se debía a
los efectos perversos de la intervención del estado en la economía, Piore y Sabel sitúan el origen de
la misma en el agotamiento del modelo de desarrollo industrial basado en la producción en serie,
generalizado tras la primera ruptura industrial de finales del Siglo XIX, con sacrificio de las
tecnologías industriales de carácter artesanal. Pasando de lo positivo a lo normativo estos autores
entran a proponer abiertamente una estrategia de reconversión industrial para los países avanzados
basada en la recuperación del hilo perdido de la producción flexible asociada con tecnologías
artesanales: "La tesis fundamental es que estamos viviendo la segunda ruptura industrial.
Extrapolando lo que está ocurriendo actualmente, observamos dos estrategias totalmente
contradictorias para relanzar el crecimiento en los países avanzados. La primera se asienta en los
principios dominantes de la tecnología de la producción en serie, pero exige una espectacular
ampliación de las instituciones reguladoras existentes, incluida una redefinición de las relaciones
económicas entre el mundo desarrollado y el mundo en vía de desarrollo. La segunda se aleja
totalmente de los principios tecnológicos establecidos y vuelve a esos métodos de producción
artesanales que se perdieron en la primera ruptura industrial. Esta segunda estrategia exige la
creación de mecanismos reguladores cuya relación con tipos pasados de organización económica los
desacredita aparentemente como instrumentos de la industria moderna.
El concepto de producción (o especialización) flexible implicaba toda una nueva manera de
producir, que transformaba revolucionariamente desde la base tecno-científica misma hasta la
naturaleza de los bienes finales, pasando por los sistemas productivos; el tamaño y las relaciones
entre empresas; y la organización del trabajo.
De las producciones masivas de bienes estandarizados dirigidas a mercados homogéneos, a la
manufactura con tirajes pequeños de productos hechos a la medida del cliente. De tecnologías
basadas en maquinarias de propósito único operadas por trabajadores semicalificados, a las
tecnologías y máquinas de propósito múltiple manejadas por operarios calificados.
Las firmas grandes de carácter monopolista, integradas verticalmente y con economías internas de
escala, cedían el paso a las empresas medianas y pequeñas, vinculadas entre sí a través de
relaciones de cooperación y de división del trabajo entre firmas (subcontratación y "outsourcing"),
las cuales generan economías externas. El eje de la competencia se traslada de los precios para
productos homogéneos, a la innovación y el diseño para productos diferenciados.
La producción flexible anunciaba en fin, todo un nuevo horizonte de posibilidades productivas,
innovaciones tecnológicas y organizaciones empresariales que habría de tener vastas consecuencias
en la configuración espacial de las economías y por ende en la forma de concebir el desarrollo
regional. El nuevo evangelio se propagó rápidamente en ambos lados del Atlántico.
Apelando al marco teórico de la escuela francesa de la regulación, investigadores de muy diversos
contextos generalizaron a todas las latitudes los conceptos de la segunda ruptura industrial,
especialización flexible y distritos industriales.
Para los "regulacionistas" franceses un modelo de desarrollo no es sólo un sistema de producción,

sino una construcción coherente que incluye tres aspectos substantivos: a) un paradigma
tecnológico que hace relación a los principios que rigen la organización del trabajo, b) un régimen
de acumulación, es decir, el conjunto de principios macroeconómicos que describen la
compatibilidad de medio y largo plazo entre las transformaciones de las condiciones de producción
y las de los usos del producto social y c) un modo de regulación, referido al acervo de normas e
instituciones que regulan las relaciones salariales, los vínculos entre capitales y la inserción
internacional.
En Estados Unidos, se elaboraron influyentes trabajos para demostrar el advenimiento irreversible
de un nuevo modelo de desarrollo: la acumulación flexible o el postfordismo.
El nuevo modelo no solo comprometía los sistemas de producción, sino también las políticas
macroeconómicas y las instituciones sociales.
Allí estaban para demostrarlo con hechos concretos, las historias de éxito, ya no sólo de los distritos
italianos y las áreas de innovación en California, sino el estado de Baden-Wurtemberg en Alemania,
la zona occidental de Flandes en Bélgica, Grenoble en Francia y Escocia en el Reino Unido, entre
muchas otras. Éstas eran "las regiones que ganan" como se llamó el célebre libro citado supra de
Benko y Lipietz en el que se analizan éstas experiencias.
Desde la perspectiva de los países en desarrollo, el modelo de acumulación flexible se presentaba
muy atractivo en la medida en que a través del desarrollo de la capacidad innovadora y la
potenciación de formas de producción intensivas en destreza y conocimiento a nivel local, se podían
encontrar atajos para superar los determinismos y fatalidades propias de los modelos
estructuralistas de desarrollo. Ya no sería la fase de la evolución capitalista en la que se encuentra
una economía, ni su posición en la jerarquía productiva internacional, sino las políticas internas y las
potencialidades propias, lo que determinaría sus posibilidades de desarrollo.
En América Latina se inició desde 1989, una vertiente de investigación sobre los impactos
territoriales del posfordismo, que ha producido a través de varios seminarios regionales
importantes contribuciones sobre la materia.
Como en ciencias sociales ningún comportamiento es lineal, la crítica – muchas veces con amargas
tonalidades de frustración y desencanto - no se hizo esperar.
De una parte, ni la oposición polar entre producción masiva y especialización flexible sería tan
rotunda, ni esta última es necesariamente incompatible con las economías internas de escala.
Por último, pero no menos importante, en el nuevo paradigma no todas las regiones ganan, sino
que por el contrario hay muchas que pierden.
Helmsing distingue dos líneas diferentes en los desarrollos teóricos del linaje postfordista en los
años 90. La primera se refiere a teorías de nivel macro sobre industrialización y desarrollo regional y
la otra concierne a teorías de nivel meso sobre organización industrial y distritos industriales.
Más recientemente en su último libro, Scott deriva hacia las relaciones de las regiones con la
economía mundial, que es en la actualidad uno de los temas mas recurrentes en la agenda de
investigación de los geógrafos económicos estadounidenses.
En cuanto a las teorías del nivel meso sobre especialización flexible, éstas se concentran en el
análisis de firmas – especialmente las pymes – y las relaciones entre ellas dentro de una
aglomeración. Es decir, en los distritos industriales, con una perspectiva de organización industrial y
no únicamente de sistemas regionales de producción.
Sobre los distritos industriales se han hecho numerosos estudios de caso, entre los que destacan los
de la tercera Italia, Valencia (España) y Silicom Valley (EE. UU). Para América Latina, Helmsing
reporta estudios en México, Brasil y Perú.
2.3 LA NUEVA GEOGRAFÍA ECONÓMICA:
A partir de un primer trabajo publicado en 1991 en sucesivos artículos y ensayos breves, Krugman
fue desarrollando un cuerpo teórico apoyado en modelos matemáticos que , junto con otros
autores, plasmó recientemente un solo volumen, que es sin duda el nuevo manifiesto de la
geografía económica.
Para Krugman el renovado interés en la geografía constituye la cuarta (y ultima) ola de la revolución
de los rendimientos crecientes/competencia imperfecta –que está en la base de los modelos de
crecimiento endógeno– y que según él ha transformado la teoría económica en los últimos dos
decenios.
Los tres primeros momentos de esta revolución habrían sido: la nueva organización industrial que
creó un conjunto de modelos de competencia imperfectos; la nueva teoría comercial que utilizó
dicho conjunto para construir modelos de comercio internacional en presencia de rendimientos
crecientes; y luego la teoría del crecimiento que aplicó todo este instrumental al cambio tecnológico
y el crecimiento económico. En opinión de Krugman la nueva geografía económica–que podría
llegar a subsumir la teoría del comercio internacional – basa su programa de investigación en las dos
preguntas clásicas de la economía espacial:
¿Por qué se concentra la actividad económica en unas determinadas localizaciones en vez de
distribuirse uniformemente por todo el territorio?
¿Qué factores determinan los sitios en los que la actividad productiva se aglomera?
A estos dos interrogantes Krugman suma un tercero:
¿Cuáles son las condiciones para la sostenibilidad o la alteración de tales situaciones de equilibrio?
Tal como se ha visto anteriormente, desde el siglo pasado se han hecho importantes contribuciones
que apuntan a responder éstas cuestiones y así lo reconoce ampliamente Krugman, quién hace en
sus trabajos extensas consideraciones acerca de los aportes de Marshall, Von Thünen y la Escuela
Alemana; Harris, Lowry, Pred, y muy especialmente sobre los de Walter Isard. A tal punto se declara
en deuda con la Regional Science de este último, que afirma que su último libro es "en un grado
importante una continuación, quizás incluso una validación del proyecto de Isard". También
reconoce su deuda con Myrdal y Kaldor. Lo que si ignora por completo es la teoría de la
acumulación y la escuela francesa de la regulación, tal vez porque él se declara monolingüe.
A partir del modelo Dixit–Stiglitz de competencia monopolística con rendimientos crecientes,
Krugman va incorporando "trucos" (como el mismo los llama) para captar las implicaciones de los
costos de transporte y los flujos monetarios, con el fin de llegar a un análisis de equilibrio general
que hasta cierto punto es de carácter dinámico, en tanto que logra simular el efecto de las fuerzas
centrífugas y centrípetas que actúan sobre las aglomeraciones variando su configuración. Como este
tipo de modelos son de equilibrio múltiple, el autor encuentra muy útil (casi necesario) trabajar con
la ayuda del computador.
Economista Norteamericano Paul Robin Krugman Economista Norteamericano Walter Isard
La construcción teórica de Krugman está basada en el argumento según el cual en el comercio y la

especialización, los rendimientos crecientes, las economías de escala y la competencia imperfecta
son de lejos más importantes que los rendimientos decrecientes, la competencia perfecta y la
ventaja comparativa; y que las economías externas por tamaño del mercado y por innovación
tecnológica que apuntalan dichos rendimientos crecientes, no son de alcance internacional y ni
siquiera nacional, sino que surgen de un proceso de aglomeración de naturaleza regional o local. El
modelo que elabora Krugman para analizar las relaciones de los rendimientos crecientes con la
aglomeración espacial, representa la interacción entre las fuerzas centrípetas que promueven la
concentración geográfica de las actividades económicas y las centrífugas que operan en la dirección
opuesta.
En sus propias palabras Krugman considera que su aporte puede sintetizarse en dos grandes ideas:
"la primera, es que en un mundo en donde tanto los rendimientos crecientes como los costos de
transporte son importantes, los encadenamientos hacia atrás y hacia delante pueden generar una
lógica circular de aglomeración. Es decir, ceteris paribus, los productores quieren situarse cerca de
sus proveedores y de sus clientes, lo cual explica que van a terminar estando cerca los unos de los
otros. La segunda, consiste en que la inmovilidad de algunos recursos – la tierra, ciertamente, y en
algunos casos la fuerza laboral – actúa como una fuerza centrífuga que se opone a la fuerza
centrípeta de la aglomeración. La tensión entre éstas dos fuerzas moldea la evolución de la
estructura espacial de la economía".
Con todo Krugman deja sin resolver, el viejo problema de la aglomeración originaria ¿Por qué la
especialización y la concentración se producen en una determinada localidad y no en otra?
2.4 LA GEOGRAFÍA SOCIO ECONÓMICA E INDUSTRIAL:
La nutrida carga de Martin contra Krugman proviene, de las trincheras de la geografía humana,
socio– económico y regional, que está estrechamente asociada con las teorías de la acumulación
flexible y del posfordismo. Para los teóricos de esta escuela, el espacio no es el plano homogéneo e
isotrópico, de la economía espacial neoclásica, en el cual se inscribe una actividad económica que a
partir de un azar inicial se aglomera o se fragmenta siguiendo solo las reglas del mercado. Al
contrario, para ellos el espacio es la dimensión material de las relaciones sociales. Es la actividad
humana – las relaciones humanas de todas clases – las que constituyen la substancia misma del
espacio, el cual es un campo de fuerzas en donde interactúan los factores históricos y físicos, con la
acción múltiple de los agentes sociales.
Además de los geógrafos ya mencionados, como los franceses Lipietz y Benko y los anglosajones
Scott y Storper, son destacados exponentes de este enfoque, los geógrafos norteamericanos Ann
Markusen y Anna Lee Saxenian, cuyos principales aportes han sido en el campo del análisis de los
distritos industriales, y Saskia Sassen cuya línea de trabajo actual son las "ciudades globales”.
2.5 CRECIMIENTO REGIONAL Y CONVERGENCIA:
Otra vertiente que se deriva de lo que llama Krugman "la revolución de los rendimientos
crecientes/competencia imperfecta", es la de los estudios sobre el crecimiento de largo plazo y la
convergencia entre países y regiones.
La tasa de crecimiento de una economía es decreciente en el largo plazo. Esto significa que si la
única diferencia entre las economías fuese al stock de capital por trabajador, en el mundo real se
deberían observar unas tasas de crecimiento más altas en las economías más pobres que en las
ricas.
Esta relación negativa entre el ingreso inicial y su tasa de crecimiento, es lo que se conoce como la
hipótesis de convergencia.
La hipótesis de convergencia, derivada del supuesto de los rendimientos decrecientes del capital, se
constituyó entonces, en el principal elemento diferenciador entre los modelos neoclásicos del
crecimiento exógeno y las nuevas teorías del crecimiento endógeno. Para estas últimas, el supuesto
de rendimientos constantes del capital subyacente en todos sus modelos, comportaba la predicción
de la no convergencia (o divergencia).
Una manera práctica de resolver cual de los dos paradigmas se ajustan mejor a la realidad era pasar
el terreno de los estudios empíricos. Al efecto, Sala–i–Martin (1990) propuso dos definiciones
operativas: Convergencia σ y Convergencia β.
La primera se presenta cuando las economías pobres crecen mas que las ricas (una relación inversa
ente el nivel de ingreso inicial y la tasa de crecimiento). Por su parte, se dice que hay convergencia
β, cuando la dispersión del ingreso real per cápita entre varias economías tiende a reducirse en el
tiempo.
Los primeros ejercicios empíricos realizados para una muestra de 114 países, no encontraron
evidencia de ninguno de los dos tipos de convergencia antes mencionados.
Hasta esta altura la partida la iban ganando las teorías del crecimiento endógeno. Sin embargo, los
economistas neoclásicos formularon rápidamente su réplica. Sala–i–Martin (1990), Barro y Sala–i–
Martin (1991, 1992) y Mankiw, Romer y Weil (1992), se encargaron de recordar que el modelo
neoclásico solo predice convergencia β absoluta, (en el sentido de que las economías más pobres
crecen mas que las ricas), cuando todos los países tienen las mismas tasas de ahorro, tecnología,
depreciación y crecimiento de la población y solo difieren en su dotación inicial de capital.
Como este es un supuesto bastante irrealista, era lógico que la evidencia empírica encontrada para
los 114 países, demostrara la falta de convergencia β absoluta. Esto suponía que para hacer un
verdadero test del modelo neoclásico, había que ir mas allá de la convergencia absoluta, midiendo
de alguna forma la distancia entre el nivel de ingreso de una economía y el nivel de ingreso
correspondiente a su estado estacionario. La introducción del concepto de estado estacionario,
permitía reconocer diferencias adicionales al capital entre las distintas regiones.
Es decir, en el caso en que las economías tengan parámetros distintos adicionales al nivel inicial de
capital, entonces ellas se acercarán a estados estacionarios distintos. En este evento, lo que predice
el modelo neoclásico es que la tasa de crecimiento de las economías esta inversamente relacionada
con la distancia que la separa de su propio estado estacionario. Un ejemplo puede ayudar a la mejor
comprensión del argumento: si un país es pobre en la actualidad y se espera que siga siéndolo en el
largo plazo, entonces su tasa de crecimiento será baja. Por el contrario, si la expectativa es que el
mismo país terminará siendo rico, entonces su tasa de crecimiento actual será alta.
Los teóricos de este enfoque, han seguido cuestionando la validez de la evolución hacia la
convergencia inducida solo por las fuerzas del mercado.
Krugman, en sus modelos de comercio internacional, encuentra que el efecto acumulativo de las
externalidades y los encadenamientos en los países más avanzados, puede conducir a un escenario
en donde "el atraso del Sur no es algo que se gestó aisladamente, sino la consecuencia necesaria del
mismo proceso que hizo posible la industrialización en el Norte".
En síntesis, las teorías del crecimiento endógeno consideran que, en una forma u otra, los ricos
tienden a ser más ricos como consecuencia de los rendimientos crecientes de escala y que la
convergencia se circunscribe al club de los territorios que tienen la base de capital humano
suficiente para valerse de la tecnología moderna.
Según Sachs, quién como se dijo antes reconoce la ampliación de las brechas, la vía que pueden
seguir los países atrasados para entrar en el club de convergencia, es adoptar políticas económicas
eficientes y "apropiadas", especialmente las que guardan relación con la apertura internacional y la
protección de derechos de propiedad privada. A través de un prolijo ejercicio econométrico, Sachs y
Warner encontraron que todos los países en desarrollo que han seguido tales políticas,
experimentaron tasas de crecimiento más altas que los desarrollados durante los decenios del
setenta y del ochenta, y en consecuencia convergieron. Una notable excepción que inquieta a los
autores mencionados es la China, que creció rápido sin haber seguido las políticas "apropiadas".
Un estudio de corte similar (Hall y Jones, 1998), que se pregunta por las causas en las diferencias de
productividad y de nivel de ingreso entre países, encuentra que ellas están asociadas a las
instituciones y las políticas públicas o sea a los que sus autores llaman Infraestructura Social,
concepto en el cual junto con el imperio de la ley, vuelve aparecer el grado de apertura
internacional como factor determinante.
2.6 IMPORTANCIA DE LA GEOGRAFÍA FÍSICA:
Un tercer enfoque que se ha gestado en la academia norteamericana en los últimos años, es el

desarrollado, entre otros, por Jeffrey Sachs, el émulo del otro lado del Río Charles en Cambridge, de
Krugman. En asocio con J.L. Gallup y A.D. Mellinger, Sachs se pregunta si la geografía física es
importante para el desarrollo económico.
Neil, Sachs y sus colegas se proponen examinar las complejas relaciones entre geografía física y
crecimiento económico, apelando a modelos econométricos formales.
Adicionando a un modelo simple de crecimiento (el AK, conocido en sus primeras versiones como el
modelo Harrod–Domar), los costos del transporte y el supuesto de que una economía necesita
importar bienes intermedios y bienes de capital, los autores en mención llegan a una de sus
primeras conclusiones fundamentales: Las regiones costeras y las que están vinculadas a la costa
por canales oceánicos navegables tienden a tener tasas de crecimiento mucho más altas que las
regiones mediterráneas (hinterland). Esto es así, porque en las primeras los costos de transporte
son más bajos y hay economías de aglomeración.
Mediante una creciente de complejización del modelo básico e incorporando correlaciones
econométricas con información factual, Sachs, Gallup y Mellinger llegan a establecer otras
regularidades empíricas, así:
a) Las regiones tropicales tienen – en cuanto al desarrollo – una gran desventaja frente a las
regiones de clima templado, debido probablemente a la incidencia de las enfermedades tropicales y
a las diferencias en la productividad agrícola.
b) La densidad poblacional favorece al crecimiento en las regiones costeras con buen acceso al
comercio interno, regional e internacional, pero lo afecta negativamente en el "hinterland"
(Territorio o área de influencia de un centro urbano industrial o comercial).
c) El crecimiento de la población en un país, está negativamente asociado con su potencial relativo
de crecimiento, es decir que la población está aumentando más rápido en los países menos
preparados para experimentar un desarrollo económico acelerado.
d) El potencial de desarrollo esta inversamente asociado con la distancia a las costas.
Bajo la influencia del enfoque teórico descrito, el BID ha publicado un trabajo en el que se examinan
empíricamente para América Latina, las relaciones entre geografía física (incluyendo el impacto de
los fenómenos naturales) y el desarrollo económico, pudiéndose comprobar varios de los hallazgos
de Sachs, Gallup y Mellinger.
Aunque en principio la vinculación entre geografía y desarrollo evoca la ingrata resonancia de un
determinismo fatalista que ha conducido a veces al etnocentrismo y el racismo, el hecho cierto es
que no puede ignorarse la evidencia de que existen fuertes regularidades empíricas en las que
aparecen las condiciones del entorno físico y natural, estrechamente vinculadas con las
potencialidades del desarrollo Si bien la geografía no es "el destino" como pretendía la vieja
geopolítica alemana, tampoco el desarrollo de los territorios obedece solamente a la acción de
procesos espaciales auto–organizados de producción, basados en los efectos de aglomeración y en
las externalidades.
Por ejemplo, para Henderson, Shalizi y Venables (2000) , hay una relación gobernada por una suerte
de ley de gravedad entre el centro y la periferia: a mayor distancia de los centros, menor el
comercio, la (inversión), los flujos de tecnología y el ingreso. Otro estudio de Venables (1999)
concluye que la especialización productiva de los países depende no sólo de la abundancia relativa
de factores como predice el modelo Heckscher–Ohlin, sino también de su distancia a los centros.
Mientras mayor esta distancia menos orientada al comercio internacional y por tanto más
autárquico será el país.
En otra perspectiva, que se aproxima al enfoque de la acumulación flexible, hay algunos estudios
que apuntan a establecer la relevancia de la geografía en la localización de las actividades de
innovación (Audretsh, 1988) y de los clusters (Porter 2000).
Claro que los dos enfoques no son incompatibles como lo reconocen tanto Sachs como Krugman.
Este último sostiene que "entender por qué pequeños eventos causados por el azar pueden tener
vastos efectos en la geografía económica, es crucial para entender porque las diferencias
subyacentes en la geografía natural pueden tener efectos tan grandes". En la misma vena, Sachs
piensa que "una ciudad puede emerger a causa de ventajas iniciales de costos derivadas de la
geografía, pero puede continuar prosperando debido a las economías de aglomeración, incluso
cuando tales ventajas iniciales hayan desaparecido".
CUADRO N° 02: SINTESIS DE LAS TEORIAS SOBRE DESARROLLO TERRITORIAL

Teorías Determinantes
Teorías Especiales
1. Von Thunen y la Escuela Alemana Valor y calidad de la tierra-Transporte
2. Multiplicador de base –exportación La demanda externa e interna
(Friedmann) y Potencial de Mercado (Harris)
3. Ciencia Regional (Isard) Modelo General
Teorías del Crecimiento Económico

4. Centro – Periferia Desarrollo Asimétrico y Desigual
(Friedmann, Frank, Amin, CEPAL)
5. Causación Circular y Acumulativa Retroalimentación de la expansión del mercado

(Myrdal,Hirshman,Kaldor)
6. Polos de Crecimiento Interdependencias del tipo input-ouput en

(Perroux y Boudeville) torno a la industria líder
7. Etapas de Crecimiento Dinámica intersectorial interna

(Clark,Fisher,Rostow)
8. Teorías Neoclásicas del Crecimiento Tecnología, determinada exógenamente

(Solow,Swan)
9. Teorías del Crecimiento Endógeno Capital Físico y Conocimiento, con rendimientos

(Romer,Lucas) crecientes a escala y competencia imperfecta
10. Acumulación Flexible Las economías flexibles, las PYMES, es capital

(Piore,Sabel,Scott,Storper,Lipietz,Benko y los social y la innovación
regulacionistas franceses e
italianos)
Efectos de aglomeración a la Marshall, con
11. La nueva Geografía Económica rendimientos crecientes a escala
(Krugman, Fujita, Venables, Henderson, Quah)
12. Geografía Socio-Económica e Industrial Relaciones sociales territoriales

(Martin y los teóricos del post-fordismo)
13. Crecimiento y convergencia La convergencia neoclásica puede desvirtuarse

a causa de los efectos acumulativos de
aglomeración en los territorios más ricos
14. Geografía física y Natural
(Sachs,Gallup,mellinger,Venables) Entorno Físico
CAPITULO III: CONCEPTOS DE PLANIFICACION
3.1 CONCEPTO DE PLANIFICACION:

Hoy en día, se ha generalizado el concepto de la planificación como un proceso tendiente a lograr
objetivos mediante la puesta en práctica de una política. Sin embargo, la aplicación de la
planificación a cada caso específico, aunado al criterio e ideología, ha contribuido a la existencia de
numerosos conceptos y definición de planificación, desde su calificación como proceso social,
política e ideológica, hasta su limitación como mera metodología.
Algunos estudiosos del tema, aun cuando comparten una conceptualización genérica de la
planificación, resaltan una de sus características más que otra, así por ejemplo, la plantean como:
 Metodología para la toma de decisiones (Jorge Ahumada);
 Disciplina para la selección y logro de objetivos (Max Constasti);
 Instrumento para coordinar todos los esfuerzos a fin de alcanzar objetivos en el campo del
desarrollo económico y social de un país (Héctor Hurtado);
 Proceso de reflexión y acción humana (George F. Chadwick);
 Aproximación al futuro desde el presente para configurar escenarios (Julio Corredor);
 Programación que implica racionalidad para la elección de la acción y en la selección de fines y
medios (Gonzálo Martner).
Entonces se puede decir que La planificación: Es un proceso sistemático que permite organizar y
viabilizar las decisiones económicas y sociales de un país, cuya ejecución oportuna permite
racionalizar el uso de los recursos reales y financieros destinados a la producción económica de
bienes y servicios.
Es un proceso sistemático que consiste en:
 Identificación de problemas.
 Análisis de alternativas.
 Adopción de estrategias.
 Formulación de planes, programas y proyectos de inversión.
 Supervisión y control de la ejecución.
 Evaluación de los resultados
 Ajuste constante de proposiciones económicas y sociales.
 Reformulación de alternativas.
Por tanto:
 Planificar es pensar en el futuro.
 Planificar es controlar el futuro, no sólo pensar en él.

 Planificar es disponer de la acción con anticipación.
 Planificar es decidir.
 Planificar es una acción consiente de acciones definidas para alcanzar algunos objetivos.
 Planificar es un proceso de decisiones orientadas hacia el futuro.
 Planificar es integrar un conjunto de actividades en un todo que no tiene sentido.
 Planificar es una estructura de decisiones integrada.
3.2 ENFOQUES DE LA PLANIFICACION:
3.2.1 EL ENFOQUE CLASICO DE LA PLANIFICACION:

El proceso de planificación, resultó como un avance de las teorías administrativas que
originalmente eran implementadas para el manejo y optimización de los recursos, sobre todo
humanos y financieros, por ello se hace referencia a que la planificación se inició con las bases
conceptuales de la administración convencional, sin embargo según fue evolucionando, la
planificación fue cambiando en relación a los recursos que se estuvieran optimizando,
manejando y por lo tanto planificando.
Los orígenes del enfoque clásico de la administración y después a la planificación se remontan
a las consecuencias generadas por la revolución industrial, en el ano 1530.
Cuando con la presencia de un crecimiento acelerado y desorganizado de las empresas
inicialmente, se generó una complejidad creciente en su administración y manejo, situación
que exigió un enfoque de manejo que permitiese la planificación de los recursos, para la
optimización y buen funcionamiento empresarial. Con la empresa de dimensiones más
amplias surgen las condiciones iniciales de “planeamiento” a largo plazo, para la mejora y
adecuación de la producción, reduciendo así la inestabilidad y la improvisación, que

repercutía en gran perdida de recursos de tiempo y financieros.
En el despuntar del siglo XX, dos ingenieros desarrollaron los primeros trabajos pioneros
respecto a la administración de recursos. Uno de origen norte americano, Frederick Winslow
Taylor, quien desarrolló la llamada escuela de administración científica, preocupada por
aumentar la eficiencia de la industria a través, de la racionalización del trabajo operario. El
otro, europeo, Henri Fayol, quien desarrolló la llamada teoría clásica preocupada por
aumentar la eficiencia de su empresa a través de su organización y de la aplicación de
principios generales de la administración con bases científicas. A pesar de que ellos no se
hayan comunicado entre sí y hayan partido de puntos de vista diferentes y aun opuestos, lo
cierto es que sus ideas constituyen las bases del llamado enfoque clásico tradicional de la
administración, cuyos postulados dominaron aproximadamente las cuatro primeras décadas
de este siglo el panorama administrativo de las organizaciones y por lo tanto para la
planificación.
3.2.2 NORTON GINSBURG:

La planificación como proceso, tiene por finalidad aumentar al máximo los recursos de la
región y en organizar su explotación con mínimo desembolso económico, para poder elevar
el nivel de vida y el bienestar social de la población regional.
3.2.3 FRANCOIS PERROUX:

La planificación es una estrategia para lograr el desarrollo económico y social a nivel integral,
con la aplicación de conocimientos científicos y de las técnicas de la planificación que
conducen a más elevadas y mejores formas de vida colectiva.
3.2.4 CHARLES BETTELHEIM:

La planificación es un proceso social que abarca un conjunto de actividades que conducen a la
coordinación de tareas para la formulación de planes, programas y proyectos de inversión,
para su posterior ejecución y evaluación de los fines por lograr.
3.2.5 OSWALDO SUNKEL:

La planificación es un esfuerzo de toda la comunidad, que orientado por el estado actúa
deliberadamente sobre la misma comunidad, bajo las siguientes premisas: buscar la
aceleración en el ritmo de crecimiento, mejorar la organización económica y permitir la
igualdad de oportunidades para toda la sociedad.
3.2.6 RAUL PRESBISH:

La planificación es un método riguroso para atacar los problemas de desarrollo, con una
disciplina continuada de las acciones del estado.
3.2.7 ESCUELA FRANCESA:

La planificación es un proceso sistemático e integral para desarrollar la nación, siendo éste,
un instrumento técnico para lograr la estrategia de desarrollo económico y la política
científica para un conjunto social identificado con la conducción a mejores formas de vida.
3.3 CONCEPTO DE PLANEACION:

Es un proceso permanente de la planificación cuya tarea principal consiste en formular un conjunto
de proposiciones económicas y sociales, con la finalidad de determinar objetivos y metas, fijar
acciones y políticas, plantear estrategias, formular presupuestos, programas y proyectos de
inversión emanados de los lineamientos de política de gobierno.
La planeación es conocida como la tarea de formulación de planes de desarrollo, siendo un
instrumento eficaz que orienta permanentemente las acciones y políticas de gobierno, en virtud de
las cuales es posible plantear objetivos y metas; formular programas y proyectos de inversión
emanados de los lineamientos de política de desarrollo del país, que una vez aprobados son
ejecutados para dinamizar la estructura económica y social del país, siendo evaluados en aras de
mejorar el nivel de vida de la comunidad.
3.4 EL PLAN:
El término plan se deriva del latino “planus” con el sentido no sólo de algo llano, sino también claro
y comprensible. El uso actual del término es mucho más moderno. Sólo en el siglo XVIII junto al uso
referido a los planos, por ejemplo, de un edificio, se da al término plan, el sentido más amplio de
preparar ciertas actividades, como un proyecto o plan de acción. En el siglo XIX se utilizaba el verbo
“planificar” para designar la preparación de un plan. El uso del substantivo planificación sólo
aparece en el siglo XIX, en general, en el sentido de fijar por escrito la definición de los objetivos de
la actividad a realizar y los medios o tareas que posibilitan su consecución.
Plan es un modelo representativo de las acciones prácticas que se han decidido poner en ejecución.
El plan es un instrumento informativo de la administración y de la gerencia, para establecer
controles y promover el consenso.
3.5 TIPOS DE PLANES:

3.5.1 Planes de Desarrollo Territorial
Los planes de desarrollo son una herramienta eficaz para la implementación de planificación
de los recursos tierra.
Los planes de desarrollo de las entidades territoriales son el proceso mediante el cual la
autoridad institucional y la ciudadanía o comunidad materializan los programas
gubernamentales de éste y las aspiraciones y propuestas condensadas de la población, para el
mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del territorio durante el respectivo
período de gobierno y con una visión de largo plazo.
Un plan de desarrollo es más que un plan de gasto, planificar va más allá de ordenar, más que
un diagnóstico. Los planes deben construir la visión-objetivo de largo plazo de los actores del
desarrollo, deben ser el resultado de un ejercicio consciente, responsable y participativo del
Municipio o Departamento que queremos y en el cual existe un compromiso individual. El
plan debe contener una propuesta para la vocación de las tierras, los aspectos de inversión
social, cómo se articula y desarrolla el tema del ordenamiento territorial, así como el
desarrollo productivo del municipio y de la región y la distribución de los recursos.
3.5.2 Planes de Uso de la Tierra

Ahora bien ¿Por qué en lo específico y en la actualidad debemos planificar el uso de los
recursos de la tierras?, como se mostró el contexto anteriormente, la presión existente sobre
nuestro capital natural ha resultado en pobreza y desnutrición principalmente para la
población más vulnerable, pero para muchos en nuestro planeta y Latinoamérica no es la
excepción. Considerando que se debe responder ante esta demanda, ahora se indican
algunas respuestas especificas que se proporcionan en la formulación e implementación de
los Planes de uso de la tierra.
 Dar respuesta a la seguridad alimentaría, el Ordenamiento del territorio mediante la
planificación, que promueve el uso de los recursos de la tierra de una manera
organizada, garantiza la producción y provisión de manera constante de alimentos.
 Promover y provocar una disminución de la pobreza, equidad económica para una
calidad de vida y equidad de género, que permita la participación conjunta de los
miembros del círculo familiar, con la recuperación de conocimientos y cultura locales.
 Conservación y manejo sustentable de los recursos naturales, en la medida que los
planes presentan alternativas de manejo y uso de los recursos para los poseedores y
usuarios de los mismos se garantiza la racionalización de estos.
 Creación de nuevas oportunidades de manejo de sus cultivos con retribuciones

económicas sostenibles.
Dentro de las especificidades de este tipo de planes, encontramos:

 Planes Comunitarios:
Este tipo de planes incorporan básicamente un diagnostico de recursos y lo que
hacen es ordenar de manera rápida, pero localizada los recursos de una
comunidad o sector pequeño en dimensiones territoriales, para después proponer
algunas acciones de inmediato plazo que cubran necesidades más primordiales,
generalmente se hacen a nivel parcelario.
 Planes de Desarrollo Comunal:

El Plan de Desarrollo Comunal es el principal documento de gestión con que
cuenta la organización municipal, como normativa de país y su propósito es
contribuir a una administración eficiente de la comuna y a promover iniciativas y
proyectos destinado a impulsar el progreso económico, social y cultural de sus
habitantes.
 Planes de Uso de Suelo:
Estos van enfocados principalmente a realizar una indicación ordenada de los usos
existentes en un territorio determinado y a la generación de propuesta de usos,
que aun no se tienen, para la mejora de sus territorio, así como para dar respuesta
a necesidades de los mismos y los habitantes en estos, considerando el capital
natural con que el territorio cuenta, para dar una sostenibilidad al mismo.
3.5.3 Planes de Ordenamiento Territorial:

En estos planes se hace una aplicación generalizada de procesos, métodos y herramientas,
para el ordenamiento de los recursos en un espacio determinado del territorio, considerando
desde la legislación de planificación a este, en relación a si de uso urbano, rural o la
combinación de ambos, también hay un componente mayor de la aplicación de tecnologías
de avanzada, sin dejar de lado los procesos incluyentes de participación. Se tratará con más
detalle en capítulos posteriores.
3.5.4 Planes de Ocupación del Territorio:

Primordialmente estos ayudaran a determinar en base a una legislación existente cual es la
utilización que se impulsara en un territorio, antecediendo a esto un diagnostico, necesidades
de usuarios y recursos existentes, además del tipo de uso que históricamente se le ha dado a
ese territorio especifico.
Cabe señalar que estos, por lo general cumplen con los principios básicos de la planificación,
incluyen estrategias, para el logro de sus metas, incorporan procesos participativos, utilizan
herramientas tecnológicas, sin embargo de acuerdo a las necesidades del territorio a
planificar, será el enfoque que se aplique y por lo tanto el tipo de plan.
3.6 PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA Y ESTRATÉGICA

Aunque se han descrito algunas características de este tipo de planificación, ahora solo se indica de
manera resumida que como este tipo de planificación apoya los procesos en la planificación más
global, procesos que son más de tipo técnico y tecnológico, sin duda cuando existen consenso de los
participantes involucrados en la generación de planes de desarrollo o planes del territorio, habrá un
mejor panorama de las necesidades a las que estos deben dar respuestas, las estrategias que se
establezcan serán más completas y apoyaran el desarrollo en conjunto. Finalmente reiteramos la
necesidad de crear desde un inicio, mesas de trabajo, compuestas por los involucrados,
participantes y beneficiarios de los procesos de Planificación (Organizaciones locales y civiles,
instituciones, autoridades, ejecutores, etc.).
3.7 TIPOS DE PLANEACION:

3.7.1 Planeación Imperativa:
Es propio de los países socialistas, que se caracteriza por elaborar el plan de desarrollo en
base a objetivos generales, por racionalizar y ordenar la vida económica de la nación y por
ejecutar planes, presupuestos, programas y proyectos de inversión a través de una comisión
estatal que es regulada por una autoridad central en base a los límites fijados por el plan de
desarrollo.
3.7.2 Planeación indicada:

Es propio de los países del bloque capitalista y algunos países de corte liberal como: Francia,
Japón, Holanda y España, en los cuales prevalece la economía de mercado. En esta, las
actividades económicas se caracterizan por la coexistencia del plan en base a fines reservados
al mercado y por la diversidad de decisiones individuales.
La planeación indicativa, permite que los agentes económicos fijen algunos objetivos
generales de toda la actividad económica, teniendo presente los mecanismos del mercado,
las leyes económicas de reproducción, inversión y consumo.
3.8 TEMPORALIDAD DE LOS PLANES:

3.8.1 Planes de largo plazo:
Son aquellos planes que se formulan para el horizonte de planeamiento de 1 a 10 años, que
orientan el proceso de desarrollo del país e indica la dirección de ejecución de los programas
y proyectos de inversión de larga duración.
Estos planes siguen los siguientes criterios técnicos y metodológicos:
 Definición y explicación de los propósitos de la comunidad basados en los objetivos
nacionales.
 Definición de la imagen objetivo, en base a los lineamientos de política nacional.
 Elaboración de metas y estrategias a nivel genérico y específico.
 Formulación de la estrategia de desarrollo a largo plazo.
3.8.2 Planes de mediano plazo:

Son aquellos planes que se formulan para un horizonte de planeamiento de 1 a 5 años, como
tal orientan y propugnan el cumplimiento de las proposiciones establecidas en las estrategias
del plan de largo plazo.
En su definición intervienen los siguientes factores:
 Estrategia de largo plazo.
 Marco ideo político.
 Situación financiera internacional.
 Experiencia de formulación de planes.
 Capacidad operativa del sistema de planificación.
3.8.3 Planes de corto plazo:

Son planes de carácter operativo, son formulados para un horizonte de planeamiento de 1 a 2
años. Estos planes, buscan especificar las formas de programación e implementación de las
decisiones adoptadas en el largo y mediano plazo, tratando de mantener los equilibrios
macro económicos internos y externos de corto alcance.
Las consideraciones para la formulación de estos planes son:
 Fijación de acciones y políticas en base a las especificaciones de mediano plazo.
 Determinación de metas, es decir la cuantificación de las estrategias establecidas.
 Previsión macro económica, como la demanda y oferta global, precios, balanza comercial
y empleo.
 Formulación del presupuesto, por programas y actividades a desarrollarse.
 Programas de inversión pública, que deben realizarse en base a inventarios de los

principales proyectos nacionales.
3.9 NECESIDAD DE PLANIFICAR EL TERRITORIO:

Analizando el argumento del porque la necesidad de planificar los recursos del capital natural
incluyentes en el territorio, a través de la historia se ha demostrado que el hombre ha hecho una
utilización indiscriminada de los recursos que posee la tierra.
Como resultado al sufrir las consecuencias con pobreza, inequidad social y hambre, cuando se
racionaliza el problema surge la necesidad de planificar.
Se enumeran específicamente algunas razones por las que resulta necesario planificar los recursos
de la tierra:
 Desequilibrio y desintegración territorial. Mientras en algunas áreas se concentra la población,
en otras se crean desiertos demográficos. El medio urbano carece entonces de las dotaciones
de equipamiento e infraestructuras necesarias para contener la población, produciéndose
además una degradación del patrimonio edificado por mezcla y superposición de usos del
suelo.
 Impactos ecológicos y paisajísticos negativos. Resultado de la inadecuada localización de
actividades, infraestructuras y equipamientos (uso inadecuado de un paisaje, erosión, etc.).
 Manejo inadecuado de los recursos naturales. Por un lado y falta de implementación de
políticas de protección y conservación. Por otro, la mezcla y superposición desordenada de
usos en las ciudades y el campo, lo cual genera incompatibilidades difíciles de revertir.
 Inadecuada distribución de la densidad. De habitantes, residencias, servicios básicos y
equipamiento comunitario. Con respecto a la cultura de planificación, el proceso de
globalización económica, ha motivado la inserción de las comunidades latinoamericanas dentro
de circuitos de consumo. Unidos de modo dinámico con los factores vinculados históricamente
al continente, estos elementos se articulan dentro de una cultura híbrida que reconfigura las
posibilidades de pensar, sentir y actuar de los sujetos y colectividades de América Latina. Sin
embargo, las condiciones de acceso a los bienes materiales y simbólicos, se hallan atravesadas
por inequidades estructurales enquistadas en los órdenes de dominación internacional y
nacional del capitalismo en su etapa actual. Los elementos esenciales de la Planificación de
recursos deben considerar los conocimientos básicos en materia de Planificación, la
reglamentación de la actividad que se quiere Planificar y la aplicación de dicha normatividad.
CAPITULO IV: DIAGNOSTICO Y ANALISIS TERRITORIAL
4.1 GENERALIDADES:
El diagnostico, estudio o investigación de la realidad, es la primera etapa del análisis de la realidad
de una región.
Los problemas constituyen el primer insumo del proceso de planificación. Se planifica a fin de que la
presencia de estos problemas sea controlada, minimizada o prevista por los actores que gobiernan
los procesos organizacionales. Sin problemas la planificación se hace innecesaria.
Al planificar basándose en problemas se procura la concentración del esfuerzo institucional en los
asuntos que obstaculizan los procesos organizacionales y que afectan negativamente los productos
que como res-puesta se provee al entorno.
El análisis de la realidad que se pretende intervenir a través de un proceso planificado de acciones
se descompone en varias etapas secuenciales: identificación de los problemas, descripción del
mismo, de sus causas y efectos, la jerarquización de causas, la diagramación y la selección de puntos
críticos.
En la planificación, la definición de problemas resulta de un interés especial, sobre todo en los casos
de planificación institucional donde se trata de dar una respuesta a las necesidades internas y a las
demandas del entorno. En estos casos, las organizaciones deben identificar los problemas para
posteriormente definir las acciones y los métodos para alcanzar los objetivos.
4.2 ELABORACION DEL DIAGNOSTICO:

4.2.1 DIAGNOSTICO PRELIMINAR:
 Investigación Preliminar: Se sustenta en:
La observación.
Lectura de mapas.
 Diagnostico Preliminar: Nos plantea el marco conceptual basado en aspectos
fundamentales:
 Método: Indica el camino o medio a seguir para alcanzar un objetivo.
 Técnica: Es el arte, o la forma de cómo recorrer el camino:
- Propone normas para ordenar las etapas de investigación
- Usa los instrumentos y medios para la recolección y conservación de datos.
- Elabora sistemas de clasificación.
 Variables: Es todo aquello susceptible de ser medido, estudiado, etc.
 Indicadores: Son características o actividades de las variables.
VARIABLE INDICADOR
Demografía Edad, sexo, natalidad, etc.
Socio-económica Nivel de ingreso, ocupación, etc.
Ecológica Erosión, precipitación, etc.
4.3 METODOLOGIA APLICADA EN EL DIAGNOSTICO:

4.3.1 Trabajo de Campo:
a) Observación
- Directa
- Indirecta
- Participante
- No Participante
b) Entrevistas:
- Informales
- Formales
- Grupales.
4.3.2 Trabajo de Gabinete

Consulta de documentación, lectura de mapas, etc.
4.4 ESQUEMA PARA EL DIAGNOSTICO PRELIMINAR

4.4.1 Ubicación:
Ubicación geográfica, ubicación política, ubicación hidrográfica.
4.4.2 Síntesis histórica:

Se debe mencionar una breve síntesis histórica acerca de la región, considerar los
antecedentes del estudio.
4.4.3 Potencialidades:
Realizar una breve descripción de las potencialidades de la región en estudio.
4.4.4 Limitantes:
Considerar en forma sucinta la falta de infraestructura física y social, fragilidad de los suelos y
mala calidad de los suelos, lo que limita su utilización y obliga a utilizar tecnologías especiales
no disponibles en la región.
4.4.5 Análisis de la población:

 Población total.
 Proyecciones de la población.
 Población urbana, rural, por sexo, grupo de edades y otros.
4.4.6 Recursos naturales:

 Fisiografía: relacionada a la topografía de la región, altitudes, pendientes, etc.
 Suelos: capacidad de uso mayor de los suelos, clasificación de suelos según su aptitud
agrícola, clase I, clase II Clase III, etc.
 Geología: Estudio geológico nacional.
 Climatología: estudio de las zonas de vida del Perú.
 Recursos hídricos: cuencas, sub cuencas, micro cuencas, estaciones de aforo superficial,
aguas subterráneas, etc.
 Recursos forestales: explotación forestal, zonas de reserva.
 Fauna y pesca: fauna silvestre, crianza de truchas, zonas de reserva.
4.4.7 Aspectos ambientales:
 Unidades ambientales: establecer los ecosistemas de la región.
 Amenazas o peligros: se debe identificar los eventos de origen natural, socio natural o
antropogénico que pueden causar daño a la región
 Vulnerabilidad: Se debe identificar las unidades sociales (familias, comunidades,
sociedad), estructura física o actividad económica de sustento, que ocasionen daños por
acción de un peligro o amenaza.
 Riesgos: definir los principales riesgos en función a las amenazas y vulnerabilidades.
4.4.8 Características de los servicios sociales:

 Educación.
 Salud.
 Vivienda.
 Saneamiento básico.
4.4.9 Características de la infraestructura física:

 Centros poblados.
 Transporte, vías de comunicación.
 Energía y comunicación.
4.4.10Actividades productivas:
 Agricultura: principales cultivos, volumen y valor de la producción, sistemas de
producción.
 Ganadería: Pastos y ganados, sistemas de crianzas, producción.
 Producción forestal: Aprovechamiento forestal.
 Turismo: Zonas turísticas.
4.4.11Actividades institucionales:
 Instituciones de orden nacional: instituciones del gobierno central.
 Instituciones de orden regional: gobierno de la Región Ancash..
 Instituciones privadas: ONG, Empresas Mineras, etc.
4.5 PLANEAMIENTO ESTRATEGICO:

El planeamiento estratégico es el proceso por el cual una institución prevé su futuro, en base a
procedimientos y operaciones necesarias para alcanzarlo. El planeamiento estratégico es
importante para realizar una gestión más eficiente, utilizando eficientemente los recursos humanos
y materiales para el logro de objetivos.
Determina la adecuada combinación de recursos para afrontar la solución de un problema o
necesidad obteniendo el máximo beneficio al menor costo y riesgo posible.
Define la dirección correcta que debe tomar la organización y el conjunto de transformaciones que
se deben realizar al interior de ésta para alcanzar una posición exitosa dentro del mercado.
Es una herramienta para la toma de decisiones, la acción, el cambio y el desarrollo institucional.
4.6 COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATEGICO:

4.6.1 DIAGNOSTICO:
Es el análisis descriptivo de los distintos aspectos relacionados a las funciones de la
institución, que pueden ser externos, que no son controlados por la institución o internos,
que determinan las fortalezas y debilidades de la institución (físicos, humanos, financieros,
tecnológicos y organizacionales).
Para una institución el análisis FODA, es una herramienta básica para el diagnostico.
Análisis del medio externo Oportunidades (O)

Amenazas (A)
Análisis del medio interno Fortalezas (F)
Debilidades (D)
Para el caso de gobiernos regionales y locales, el análisis FODA se realiza tomando en cuenta
el ámbito geográfico, es decir su fortaleza no solo debe ser referida a la institución, sino a su
región.
El análisis FODA es una de las herramientas esenciales que provee de los insumos necesarios
al proceso de planeación estratégica, proporcionando la información necesaria para la
implantación de acciones y medidas correctivas y la generación de nuevos o mejores
proyectos de mejora.
En el proceso de análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, Análisis
FODA, se consideran los factores económicos, políticos, sociales y culturales que representan
las influencias del ámbito externo que potencialmente pueden favorecer o poner en riesgo el
cumplimiento de la Misión institucional. La previsión de esas oportunidades y amenazas
posibilita la construcción de escenarios anticipados que permitan reorientar el rumbo de la
institución.
Las fortalezas y debilidades corresponden al ámbito interno de la institución, y dentro del
proceso de planeación estratégica, se debe realizar el análisis de cuáles son esas fortalezas
con las que cuenta y cuáles las debilidades que obstaculizan el cumplimiento de sus objetivos
estratégicos.
De esta forma, el proceso de planeación estratégica se considera funcional cuando las
debilidades se ven disminuidas, las fortalezas son incrementadas, el impacto de las amenazas
es considerado y atendido puntualmente, y el aprovechamiento de las oportunidades es
capitalizado en el alcance de los objetivos, la Misión y Visión institucional.
El Ambiente Externo. Oportunidades y Amenazas
En el análisis del medio ambiente externo, se deben considerar muchos factores. Las
amenazas podrían incluir los problemas de inflación, escasez de energía, cambios
tecnológicos, aumento de la población y acciones gubernamentales. En general, tanto las
amenazas como las oportunidades podrían quedar agrupadas en las siguientes categorías:
factores económicos, sociales o políticos, factores del producto o tecnológicos, factores
demográficos, mercados y competencia, y otros.
El Ambiente Interno: Fortalezas y Debilidades
Las demandas del medio ambiente externo sobre la institución, deben ser cubiertas con los
recursos de la organización. Las fortalezas y debilidades internas varían considerablemente
para diferentes instituciones; sin embargo, pueden muy bien ser categorizadas en (1)
administración y organización, (2) operaciones, (3) finanzas y (4) otros factores específicos
para la institución.
4.6.2 MISION/VISION:
MISION: Es la razón de existir de una institución, describir su principal servicio, las
necesidades de los usuarios (a quién se satisface, qué se satisface y cómo se satisface).
Tengo un sueño…sueño que un día este país surgirá y vivirá el verdadero significado de su
credo… sueño que un día, en las rojizas colinas de Georgia, los hijos de los antiguos esclavos y
los hijos de los antiguos amos, unidos, podrán sentarse a la mesa de la hermandad…sueño
que un día mis cuatro pequeños hijos vivirán en una nación donde no serán juzgados por el
color de su piel sino por la fuerza de su carácter”
(Martin Luther King)

En síntesis, la misión es una fuerte razón por la que una empresa u organización existe en un
contexto determinado, realiza diversas actividades y está dispuesta a continuar para alcanzar
la visión de la empresa a corto mediano y largo plazo.
VISION: Representa lo que la institución desea ser en el futuro, el marco de referencia de las
actividades de la institución.
Refleja las mejoras humanas, sociales y ambientales más amplias dentro de las cuales se
inscribe y contribuye el proyecto. La Visión es una definición duradera (más no
necesariamente estática) del objeto de la empresa, que la distingue de otras similares. Un
enunciado claro de la visión describe los valores y las prioridades de una organización. Al
redactarla, los estrategas se ven obligados a analizar la índole y el alcance de las operaciones
presentes. La declaración de la misión fija, en términos generales, el rumbo futuro de la
organización. Hacia y hasta donde se quiere llegar, es común observar términos y adjetivos
cuya tendencia positiva expresan el crecimiento, el aprendizaje, la calidad, la innovación y la
creación de valor.
4.6.3 OBJETIVOS:
Son las posiciones futuras que se desea lograr en un tiempo futuro para llevar a cabo la
misión y alcanzar la visión institucional.
4.6.4 ESTRATEGIAS:
La identificación de las distintas combinaciones de los factores externos e internos es clave,
ya que permite determinar las estrategias para alcanzar los objetivos propuestos por la
institución.
ANALISIS FODA
Oportunidades OBJETIVO ESTRATEGICO Fortalezas y
y amenazas debilidades
ESTRATEGIAS
Una vez que se han elaborado los listados con las fortalezas, oportunidades, amenazas y
debilidades se ordenan y priorizan en función a los factores estratégicos, luego se combinan:
Oportunidades Amenazas
Fortalezas Potencialidades(FO) Riesgos (FA)
Debilidades Desafíos (DO) Limitaciones (DA)
FO: Uso de las fortalezas internas de una institución con el objeto de aprovechar las
oportunidades externas.
DO: Mejora de las debilidades internas valiéndose de las oportunidades externas.
FA: Uso de las fortalezas de la institución para evitar o reducir el impacto de las amenazas
externas.
DA: Eliminar las debilidades internas y eludir las amenazas externas.
4.6.5 ACCIONES:
Comprende las actividades, son categorías básicas sobre las que se centran la
implementación estratégica, constituyendo las unidades fundamentales de asignación de
recursos a fin de lograr los objetivos estratégicos. Las acciones también incluyen a los
proyectos prioritarios como componentes de la estrategia.
Ejemplo: Estrategia: Desarrollo de productos de la zona. Acción: Promover la inversión
privada, organización empresarial de productos en cadenas productivas.
4.6.6 INDICADORES:
Son parámetros que permiten cuantificar el grado de cumplimiento de un determinado

objetivo. Por su naturaleza son cuantitativos, porque su función es medir los cambios que las
actividades y/o proyectos se plantean en una perspectiva de desarrollo.
Ejemplo:
Objetivo: Ampliar el servicio de agua potable

Indicador: Cobertura de agua potable.
Unidad: porcentaje
Objetivo: Rehabilitar carreteras
Indicador: Red vial rehabilitado.
Unidad: Km.
CAPITULO V: ZONIFICACION ECOLOGICA ECONOMICA
5.1 MARCO LEGAL:

 Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, en
su artículo 11, dispone que la ZEE del país, se aprueba a propuesta de la Presidencia del
Consejo de Ministros en coordinación intersectorial como apoyo al Ordenamiento Territorial, a
fin de evitar conflictos con superposición de títulos y usos inapropiados y demás fines.
 Decreto Supremo N° 045-2001-PCM, declaró de interés nacional el Ordenamiento Territorial
en todo el país, creó la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, y en su
artículo 3 encargó proponer y elevar el Proyecto de Reglamento sobre la ZEE a la Presidencia
del Consejo de Ministros.
 La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867 del 08-11-2002, señala entre sus funciones
el formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir controlar y administrar los planes y políticas en
materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los
Gobiernos Locales.
 Decreto Supremo N° 087-2004-PCM, Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica
(ZEE), establece en su artículo 1, que la ZEE, es un proceso dinámico y flexible para la
identificación de diferentes alternativas de usos sostenible de un territorio determinado,
basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos,
sociales, económicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento
técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.
 Decreto Supremo N° 008-2004-PCM, Reglamento de la Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema
de Gestión Ambiental, en su artículo 53 estipula que el Ordenamiento Ambiental del Territorio
es un instrumento que forma parte de la política de Ordenamiento Territorial. Debe basarse en
la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio, mediante los procesos de ZEE.
 Resolución Presidencial N° 135-2005-CONAM/PCD, del 08-08-2005, se aprobó el Plan
Operativo Bianual para la Zonificación Ecológica y Económica, agosto 2005- julio 2007, en la
que se establece como actividad la formulación de la directiva sobre Metodología para la
Zonificación Ecológica y Económica.
 Decreto del Consejo Directivo N° 010-2006-CONAM/CD, del 28-04-06, en el que se aprueba la
directiva: “Metodología para la Zonificación Ecológica y Económica”.
5.2 ZONIFICACION:
5.2.1 Zonificación con Fines de Ordenamiento Territorial:
Según el CONAM
La zonificación con fines de ordenamiento territorial es un proceso de sectorización de un

territorio en unidades espaciales relativamente homogéneas, de acuerdo al criterio que se
utilice.
5.2.2 Unidades Integradas de Territorio:

Las unidades integradas de territorio son documentos cartográficos que representan
unidades geográficas con características homogéneas entre si y son obtenidas mediante la
superposición de varios mapas temáticos.
Para generar estos espacios es imprescindible la selección de ciertas variables poco
modificadoras y dinámicas en el tiempo, tales como las variables físico-naturales (Hidrología,
suelos, geomorfología, pendiente, etc.) que, por sus características y comportamiento en la
naturaleza son estables.
La vegetación en algunos casos particulares puede considerarse en este bloque de variables
estables cuando las condiciones climáticas y físicas le permiten comportarse en forma
homogénea en íntima relación con las unidades fisiográficas del medio.
5.3 UNIDADES ECOLÓGICAS – ECONÓMICAS:

Según el CONAM:
Son unidades espaciales relativamente homogéneas que resultan de la interrelación de las Unidades
Integradas de Territorio con las variables del medio biológico y las variables del medio
socioeconómico.
Para valuar las Unidades Ecológicas – Económicas se deben utilizar los siguientes criterios básicos:
 Valor Productivo: Que permitirá determinar las unidades que poseen mayor aptitud para el
desarrollo de actividades productivas con fines agropecuarios, forestales, industriales,
pesqueros, mineros, turísticos, etc.
 Valor Bio–Ecológico: Orientado a determinar las unidades que por sus características ameritan
una estrategia especial para la conservación de la biodiversidad y/o de los procesos ecológicos
esenciales.
 Valor Histórico-Cultural: Orientado a determinar las unidades que presentan una fuerte
incidencia de usos ancestrales, históricos y culturales, que ameritan una estrategia especial.
 Vulnerabilidad: Que permita determinar las unidades que presentan alto riesgo por estar
expuestas a la erosión, inundación, deslizamientos, huaycos y otros procesos que afectan o
hacen vulnerables al territorio y a sus poblaciones.
 Conflictos de uso: Orientado a identificar las unidades donde existan incompatibilidades
ambientales, así como conflictos entre actividades existentes.
 Aptitud Urbana e Industrial: Orientado a identificar las unidades que posean condiciones tanto
para el desarrollo urbano como para la localización de la infraestructura industrial.
5.4 ZONIFICACION ECOLOGICA – ECONOMICA (ZEE):

La Zonificación Ecológica Económica (ZEE) es un proceso dinámico y flexible para la identificación de
diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de
sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales.
Con la aprobación de la ZEE, ésta se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso
sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.
La finalidad de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) es orientar a la toma de decisiones sobre
los mejores usos del territorio, considerando las necesidades de la población que la habita y en
armonía con el ambiente.
5.5 OBJETIVOS DE LA ZEE:

Los objetivos de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) son:
 Conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el

aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
 Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y
locales sobre el uso sostenible de los recursos, tomando en cuenta la conservación del ambiente
y el bienestar de la población.
 Proveer el sustento técnico para la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial, en el ámbito nacional, regional y local.
 Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades para conducir la gestión de los

espacios y los recursos naturales de su jurisdicción.
 Proveer información técnica y el marco referencial para promover y orientar la inversión pública
y privada.
 Contribuir a los procesos de concertación entre los diferentes actores sociales sobre la ocupación
y uso adecuado del territorio.
5.6 NIVELES DE LA ZEE:

Según el CONAM:
El Plan Operativo Bianual para Zonificación Ecológica Económica (Agosto 2005-Julio 2007), establece
que los estudios de Zonificación se deben realizar en tres niveles:
5.6.1 Macrozonificación: Que consiste en delimitar grandes espacios geográficos, con criterios
biofísicos, a nivel de grandes ecosistemas y paisajes; y con criterios socioeconómicos, a nivel
de provincia o distrito.
La cartografía aplicable corresponde a una escala de trabajo menor o igual a 1:250000.
Las entidades responsables de su ejecución son los gobiernos regionales y/o sectores, en
coordinación con las Comisiones Técnicas Regionales de Zonificación Ecológica y Económica.
5.6.2 Mesozonificación: Que consiste en delimitar espacios geográficos a semi detalle, con criterios
biofísicos, a nivel de ecosistemas y paisajes; y con criterios socioeconómicos, a nivel de
distrito o micro cuenca.
Las entidades responsables de su ejecución son los gobiernos regionales y Locales, en
coordinación con las Comisiones Técnicas Regionales de Zonificación Ecológica y Económica.
5.6.3 Microzonificación: Que consiste en delimitar espacios geográficos a nivel de detalle, con
criterios biofísicos, a nivel de atributos específicos del paisaje; y con criterios
socioeconómicos, a nivel de área de influencia de centros poblados o comunidades.
Las entidades responsables de su ejecución son los gobiernos regionales y/o Locales,
sectores, proyectos específicos, entre otros.
5.7 ENFOQUES DE LA ZEE:

Los enfoques para la Zonificación Ecológica y Económica son los siguientes:
5.7.1 Integral: Que incluye los aspectos principales que conforman los sistemas naturales y
socioeconómicos y culturales, con un análisis multidisciplinario e interdisciplinario de la
realidad.
5.7.2 Sistémico: Adoptando un enfoque, que aborde sus componentes y sus interacciones.
5.7.3 Flexible: Permitiendo su perfeccionamiento por los nuevos conocimientos científicos y
tecnológicos, los conocimientos tradicionales, así como nuevas situaciones sobre la
problemática de los recursos naturales.
5.7.4 Participativo: Promoviendo la concertación de los diversos actores sociales en el proceso, con
el propósito de considerar los diversos intereses y conocimientos, así como para internalizar y
garantizar la sostenibilidad del proceso.
5.7.5 Descentralizado: Considerando e interactuando los diversos niveles de gobierno y
promoviendo el fortalecimiento de capacidades técnicas y de gestión.
5.8 CATEGORIAS DE LA ZEE:

Las categorías de uso a utilizar en la ZEE son las siguientes:
5.8.1 Zonas Productivas: Que según la naturaleza del territorio, incluye zonas que tienen mayor
aptitud para uso: agropecuario, forestal, industrial, pesquero, acuícola, minero, turístico,
entre otras.
5.8.2 Zonas de Protección y conservación ecológica: Que incluye las áreas naturales protegidas en
concordancia con la legislación vigente, las tierras de protección en laderas, las áreas de
humedales (pantanos, aguajales y cochas). También se incluyen las cabeceras de cuenca y
zonas de colina que por su disección son consideradas como de protección de acuerdo al
reglamento de clasificación de tierras y las áreas adyacentes a los cauces de los ríos según la
delimitación establecida por la autoridad de aguas.
5.8.3 Zonas de Tratamiento Especial: Que incluyen áreas arqueológicas, histórico culturales, y
aquellas que por su naturaleza biofísica, socioeconómica, culturas diferenciadas y geopolítica
requieren de una estrategia especial para la asignación de uso: Zonas de indígenas con
aislamiento voluntario, zonas para la seguridad nacional, etc.
5.8.4 Zonas de Recuperación: Que incluyen áreas que requieren de una estrategia especial para la
recuperación de los ecosistemas degradados o contaminados.
5.8.5 Zonas Urbanas o Industriales: Que incluyen las zonas urbanas e industriales actuales, las de
posible expansión, o el desarrollo de nuevos asentamientos urbanos o industriales.
CAPITULO VI: METODOLOGIA PARA LA ZONIFICACION ECOLOGICA ECONOMICA
6.1 MODELOS PARA MACROZONIFICACION:

A continucaion presentamos una serie de modelos para la macrozonifiación que puede ser
adaptado a una realidad especifica, teniendo en cuenta la priorirzacion de las variables.
SUB MODELO DE UNIDADES ECOLOGICAS
DETERMINACION DE LAS UNIDADES SOCIOECONOMICAS

DETERMINACION DE LAS UNIDADES ECOLOGICAS Y ECONOMICAS

SUB MODELO DE APTITUD PRODUCTIVA

SUB MODELO DE VULNERABILIDAD
SUB MODELO DE VALOR BIO ECOLOGICO
SUB MODELO DE DESARROLLO URBANO INDUSTRIAL

SUB MODELO DE CONFLICTOS AMBIENTALES
MODELO DE ZONIFICACION ECOLOGICA ECONOMICA

6.2 MATRICES PARA LA EVALUACION
Las Unidades Ecológicas Económicas (UEE) son espacios geográficos relativamente homogéneos,
que presentan las mismas características físicas, biológicas y socioeconómicas. Estas unidades, que
son diferentes entre sí en una o varias características, sólo nos permite caracterizar espacialmente
al territorio. Por consiguiente, el paso siguiente en la metodología es evaluar estas unidades con
diversos criterios con el propósito de encontrar los usos más apropiados de acuerdo a sus
potencialidades y limitaciones
6.2.1 VALOR PRODUCTIVO:
Permite identificar las zonas que poseen mayor aptitud para el desarrollo de actividades
agrícolas, pecuarias, forestales, piscícolas, mineras, o para el desarrollo del ecoturismo.
En este caso, se deberá utilizar los resultados presentados en los siguientes mapas:
 Mapa de capacidad de uso mayor de la tierra, el cual proporciona información sobre las
áreas con mayor vocación para el desarrollo de actividades agrícolas (cultivos anuales y
cultivos permanentes, con diversa calidad agrologica y limitaciones para su uso), así
como para el desarrollo de actividades pecuarias y forestales.
 Mapa de potencialidad piscícola, el cual proporciona información sobre las áreas con
mayor vocación para el desarrollo de la acuicultura.
 Mapa de potencial pesquero.
 Mapa de potencial minero-energético.

 Mapa de potencial ecoturístico.
Cada UEE debe ser evaluada utilizando la matriz que se presenta en el Cuadro No 1,
visualizando en pantalla y utilizando como fondo el mapa de UEE y como cobertura el mapa
correspondiente. Se debe identificar la categoría de uso que es recomendada por cada mapa
y para cada UEE. Al final cada UEE puede poseer aptitud para una o varias actividades
productivas. En el caso de una sola aptitud, se debe utilizar el nombre del uso
correspondiente para la UEE. Por ejemplo: Zonas para cultivos permanentes. En el caso de
dos o más aptitudes identificadas para una UEE, se utilizará el nombre de todos los usos
posibles que se puede desarrollar en tal UEE. El primer nombre debe corresponder al uso
cuya cobertura espacial sea la más significativa. Por ejemplo: Zonas para cultivos
permanentes, con vocación para la piscicultura y la explotación de calizas.
CUADRO N° 03: MATRIZ PARA EVALUAR LAS UEE CON CRITERIO DE VALOR PRODUCTIVO
6.2.2 VALOR BIOECOLÓGICO
La evaluación bioecológica tiene como propósito identificar áreas con vocación para la
conservación de la diversidad biológica y el mantenimiento de los principales procesos
ecológicos que la sustentan. Esta evaluación se realizó sobre la base de la información de
vegetación, fauna y geomorfología.
 Variable vegetación: El análisis de la vegetación se fundamenta en dos criterios: a) Uno

en la presencia o existencia de la variabilidad de hábitats en cada UEE, que equivale a los
substratos para la vida de la más alta diversidad de especies que ofrece dicha unidad; por
ejemplo, en un bosque de terrazas medias se deduce la presencia de menor diversidad

de hábitats debido a la fisonomía y estructura de aspecto homogéneo de la vegetación;
mientras que un bosque de montañas la variedad de hábitats es mayor porque ocurren
comunidades vegetales asociadas a diversos pisos altitudinales. b) Otro, en la
singularidad de hábitat desde el punto de vista de la vegetación; por ejemplo, un
“renacal” o un “aguajal” o “un matorral seco en terrazas” se hallan en áreas focales y
puntuales; en tanto que un bosque de terrazas medias ocupa grandes extensiones del
ámbito de la Amazonia baja.
 Variable geomorfología: Algunas unidades geomorfológicas están relacionadas con el

criterio de conservar los procesos ecológicos. Por ej. Las unidades montañosas juegan un
papel importante en el mantenimiento de las fuentes de agua para asegurar los procesos
hidrológicos de una cuenca determinada; así mismo, las unidades relacionadas con
procesos hidromórficos, como los aguajales y pantanos, contribuyen con la regulación
hídrica en una cuenca. Por consiguiente ambas unidades geomorfológicas deben
registrar el mayor valor bioecológico, utilizando este criterio evaluativo.
 Variable biodiversidad (o endemismos): Aquellas zonas donde se ha registrado valores

significativos en términos de número de especies, o especies endémicas, raras o en
amenazadas de extinción, son consideradas con el mayor calificativo en la tabla de
evaluación, utilizando este criterio. Esta variable asigna valores “muy alto” o “alto” a las
UEE para la determinación del valor bioecológico, independientemente del valor que se
asigna con relación a las variables geomorfología y vegetación.
CUADRO N° 04: NIVELES Y GRADOS DE VALOR BIOECOLOGICO PARA LA PROTECCION Y/O

CONSERVACION (Para cada Variable: Vegetación, Geomorfología y Biodiversidad, se debe
utilizar tablas independientes)
CUADRO N° 05: MATRIZ PARA EVALUAR LAS UEE CON CRITERIO DE VALOR BIOECOLOGICO
6.2.3 VALOR HISTORICO-CULTURAL
La evaluación con este criterio tiene como propósito determinar las UEE que presentan una
fuerte incidencia de usos ancestrales, históricos y culturales, que ameritan un tratamiento
especial para asignar su uso. Esta evaluación se debe realizar sobre la base de la información
de las zonas que resaltan sobre algunos patrones singulares de uso del territorio y de sus
recursos naturales (por ejemplo áreas utilizadas por comunidades indígenas no contactadas),
así como por algunos sitios donde se han producido algunos hechos históricos-culturales
resaltantes y reconocidas, generalmente, en nuestra historia o restos donde se registra resto
arqueológicos.
CUADRO N° 06: NIVELES Y GRADOS DE VALOR HISTORICO CULTURAL

CUADRO N° 07: MATRIZ PARA EVALUAR LAS UEE CON CRITERIO DE VALOR HISTORICO CULTURAL
6.2.4 VULNERABILIDAD
La vulnerabilidad se refiere “al grado estimado en daño o pérdida en un elemento o grupo de

elementos expuestos como resultado de la ocurrencia de un fenómeno natural con una
intensidad o magnitud dada”. La evaluación con este criterio tiene como propósito identificar
las áreas más vulnerables para las actividades socioeconómicas, con relación a procesos de
erosión de suelos y a la inundación. Esto implica conocer las características del material
parental, tipos de suelos, variabilidad climática, tipos de cobertura vegetal, formas de relieve
y pendiente, que son los factores más importantes que determinan la vulnerabilidad de una
zona. En tal sentido, el grado de vulnerabilidad deberá ser definido sobre la base de su
geología, geomorfología, suelos, clima, pendiente y vegetación. En términos generales, las
zonas más vulnerables a la erosión serán aquellas que presentan un material sedimentario no
consolidado, suelos poco evolucionados, formas de tierra accidentadas de pendientes
pronunciadas, con poca o escasa vegetación y sin eventos geodinámicos relevantes. También
se encuentran dentro de este rango zonas planas inundables, aquellas que se encuentran por
debajo del nivel máximo de las aguas de los sistemas fluviales.
 Variable Geología:
El principio que debe normar este proceso de evaluación, utilizando la variable geológica,
debe ser el siguiente: Bajo el supuesto que el resto de atributos son constantes, toda
zona que posee material parental incosolidado, como los bancos de arena, son zonas
más vulnerables, mientras que las zonas con material más consolidados, como las rocas,
son menos vulnerable a la erosión. En tal sentido, para el análisis de esta variable se
debe tener en consideración el tipo de material parental (litología), el ambiente de
depositación, el grado de alteración, el grado de cohesión de los minerales que
conforman las rocas y en menor grado los procesos endógenos y exógenos que afectaron
las secuencias litoestratigráficas. Por ejemplo los sedimentos inconsolidados posee baja
estabilidad por constituir un material sin cohesión y por estar expuesta a ser alterada
constantemente debido a su naturaleza. Mientras que las rocas (secuencias litológicas
antiguas) de alta compactación (alta dureza), menor grado de alteración poseen de
medio a alto grado de estabilidad así citamos a las calizas y areniscas mesozoicas y a las
rocas intrusivas y volcánicas, dependiendo su estabilidad del grado de cohesión de los
minerales que la conforman. También cabe resaltar que la baja estabilidad de una unidad
geológica constituye un alto grado de vulnerabilidad y viceversa.
Para esta evaluación se debe utilizar una escala valorativa constituida por 5 niveles de
vulnerabilidad y 21 grados de vulnerabilidad que va de 1 a 3, desde zonas estables hasta
zonas vulnerables, tal como se muestra en el Cuadro No. 4. El especialista
correspondiente deberá identificar a las diversas unidades cartográficas del mapa de
geología, según sus características y principios señalados anteriormente, en la categoría
pertinente. En tal sentido, el especialista deberá llenar esta matriz, con el nombre de
todas las categorías cartográficas utilizadas en el mapa de geología.
 Variable geomorfología
En el caso de erosión, el principio básico que orienta la evaluación parte de la premisa,
que formas de tierra tipo terrazas altas o medias son más estables, o menos vulnerables,
que formas montañosas. Siempre bajo el supuesto que el resto de atributos son
constantes. Pues, las unidades geomorfológicas juegan un papel importante en la
calificación de la vulnerabilidad, por estar estrechamente relacionada con la variable
geológica a través de los parámetros morfométricos como la declividad, amplitud
altimétrica y los grados de disección. Estos parámetros condicionan la acción de los
procesos geodinámicos que también califican de alguna u otra manera cuando
interactúan. Por ejemplo los relieves relativamente planos como las terrazas son
relativamente estables (especialmente las terrazas altas y medias), pero aquellos relieves
planos que están expuestas en la cercanías de las márgenes de los ríos son más
inestables (terrazas bajas) por su exposición permanente a las fenómenos naturales
como las inundaciones. Por otro lado los relieves colinosos y montañosos por su misma
configuración y considerando los criterios analíticos mencionados líneas arriba se
constituyen en zonas de menor estabilidad y por ende de mayor vulnerabilidad.
Para esta evaluación también se debe utilizar una escala valorativa constituida por 5
niveles de vulnerabilidad y 21 grados de vulnerabilidad que va de 1 a 3, desde zonas
estables hasta zonas vulnerables, tal como se muestra en el Cuadro No.4. El especialista
geomorfología, según sus características y principios señalados anteriormente, en la
categoría pertinente. En tal sentido, el especialista deberá llenar esta matriz, con el
nombre de todas las categorías cartográficas utilizadas en el mapa de geomorfología.
 Variable clima
La precipitación es un factor importante para la determinación del nivel de
vulnerabilidad de un territorio, puesto que áreas con grandes precipitaciones son
propensas a ser más vulnerables que las áreas con baja precipitación. Desde este punto
de vista se ha considerado los siguientes niveles: Vulnerable: Cuando existe precipitación
con niveles que sobrepasan los 5,000 mm por año. Moderadamente vulnerable: Cuando
existe precipitación con niveles que oscilan entre los 4,000 a 5,000 mm por año.
Medianamente estable/vulnerable: Cuando existe precipitación con niveles que oscilan
entre los 3,000 a menos de 4,000 mm por año. Moderadamente estable: Cuando existe
precipitación con niveles que oscilan entre los 2,000 a menos de 3,000 mm por año.
Estable: Cuando existe precipitación con niveles menores que 2,000 mm por año. De
igual manera, para esta evaluación se debe utilizar una escala valorativa constituida por
5 niveles de vulnerabilidad y 21 grados de vulnerabilidad que va de 1 a 3, desde zonas
clima, según sus características y principios señalados anteriormente, en la categoría
pertinente. En tal sentido, el especialista deberá llenar esta matriz, con el nombre de
todas las categorías cartográficas utilizadas en el mapa de clima.
 Variable pendiente
La pendiente se constituye en uno de los factores que valora el grado de inclinación del
substrato litológico en las diferentes geoformas. El principio que orienta la evaluación
con este criterio, parte de la premisa que zonas relativamente planas con poca
inclinación, son menos vulnerables a la erosión que zonas con fuertes pendientes o muy
empinadas. Para esta evaluación se debe utilizar una escala valorativa constituida por 5
niveles de vulnerabilidad y 21 grados de vulnerabilidad que va de 1 a 3, desde zonas
pendiente, según sus características y principios señalados anteriormente, en la
categoría pertinente. En tal sentido, el especialista deberá llenar esta matriz, con el
nombre de todas las categorías cartográficas utilizadas en el mapa de pendientes.
 Variable vegetación
En términos generales, el principio es el siguiente: zonas con cobertura arbórea densa y
con muchos estratos, son menos vulnerables a la erosión que zonas sin cobertura
vegetal. En este caso, es necesario tener en consideración, los parámetros de fisonomía
que consiste en el porte o tamaño que alcanzan las especies que habitan en determinada
unidad (formaciones con arboles grandes son menos vulnerables que zonas con
formaciones herbáceas) , también el criterio de cobertura cuya característica esta
referida a la densidad de las especies vegetales (zonas con mayor cobertura son menos
vulnerables que zonas con poca cobertura), y finalmente al número de estratos
(formaciones con mayor número de estratos son menos vulnerables que zonas con un
solo estrato vegetal). Para esta evaluación también se debe utilizar una escala valorativa
constituida por 5 niveles de vulnerabilidad y 21 grados de vulnerabilidad que va de 1 a 3,
desde zonas estables hasta zonas vulnerables, tal como se muestra en el Cuadro No.6. El
especialista correspondiente deberá identificar a las diversas unidades cartográficas del
mapa de vegetación, según sus características y principios señalados anteriormente, en
la categoría pertinente. En tal sentido, el especialista deberá llenar esta matriz, con el
nombre de todas las categorías cartográficas utilizadas en el mapa de vegetación.
Integración de variables Una vez realizado la evaluación sobre el grado de vulnerabilidad
con cada una de las variables identificadas, los resultados deben ser integrados en la
matriz que se presenta en el Cuadro No 7. Todos los especialistas que han participado en
este proceso deben lograr por consenso la ponderación de cada variable. En caso de no
lograr este propósito, se asumirá que cada variable participa con el mismo valor. En
cualquier caso, para cada UEE se debe sacar el promedio del grado de vulnerabilidad,
cuyo resultado debe ubicarse entre los valores de 1 a 3, y dentro de uno de los cinco
niveles de vulnerabilidad. Con estos resultados finales se procederá a confeccionar el
mapa de vulnerabilidad. Este mapa debe ser analizado por el equipo interdisciplinario, en
caso de no encontrar coherencia en esta versión, se debe revisar la valoración por
disciplina y posteriormente la ponderación de cada variable, hasta lograr por consenso la
versión final del mapa de vulnerabilidad.
Integración de variables:
Una vez realizado la evaluación sobre el grado de vulnerabilidad con cada una de las variables
identificadas, los resultados deben ser integrados en la matriz que se presenta en el Cuadro
N° 09. Todos los especialistas que han participado en este proceso deben lograr por consenso
la ponderación de cada variable. En caso de no lograr este propósito, se asumirá que cada
variable participa con el mismo valor. En cualquier caso, para cada UEE se debe obtener el
promedio del grado de vulnerabilidad, cuyo resultado debe ubicarse entre los valores de 1 a
3, y dentro de uno de los cinco niveles de vulnerabilidad. Con estos resultados finales se
procederá a confeccionar el mapa de vulnerabilidad. Este mapa debe ser analizado por el
equipo interdisciplinario, en caso de no encontrar coherencia en esta versión, se debe revisar
la valoración por disciplina y posteriormente la ponderación de cada variable, hasta lograr por
consenso la versión final del mapa de vulnerabilidad.
CUADRO N° 08: NIVELES Y GRADOS DE VALOR PARA EVALUAR LA VULNERABILIDAD (Para

cada variable: Vegetación, geomorfología, suelos, pendiente, clima y eventos geodinámicos
se debe utilizar tablas independientes)
CUADRO N° 09: MATRIZ PARA EVALUAR LAS UEE CON CRITERIO DE VULNERABILIDAD
6.2.5 CONFLICTOS AMBIENTALES
Para identificar las zonas con conflicto ambiental, se deberá utilizar el criterio de conflictos de
uso, que trata de identificar las áreas que se están utilizando en discordancia con su vocación
natural. Para el efecto, se debe cruzar las variables capacidad de uso mayor de la tierra con
uso actual de la tierra. Existe conflicto de uso sobre las áreas deforestadas en los casos
siguientes:
a) Cuando las áreas deforestadas ocupan zonas de protección.
b) Cuando las áreas deforestadas ocupan zonas aptas para producción forestal.
No existe conflicto de uso en las áreas deforestadas de tierras con potencial agrícola o
pecuario. Las áreas con conflicto de uso, en la ZEE pasan a denominarse “Zonas de
recuperación de tierras con conflicto de uso”. Para elaborar el mapa de conflictos
ambientales se debe utilizar la matriz que se presenta en el Cuadro 8. En la última columna se
indicará el tipo de conflictos de acuerdo a los criterios establecidos líneas arriba. Se
identifican tres alternativas: conflictos en zonas de protección, conflictos en zonas forestales
y áreas sin conflictos.
CUADRO N° 10: MATRIZ PARA EVALUAR LAS UEE CON CRITERIO DE CONFLICTOS AMBIENTALES
6.2.6 VOCACIÓN URBANO-INDUSTRIAL
Para identificar las zonas con mayor vocación para el desarrollo urbano e industrial, se debe
tener en consideración las variables que tienen una fuerte influencia en la localización de
estas actividades, tales como vulnerabilidad, acceso a servicios, infraestructura vial y al
mercado, entre otras. Adicionalmente, ya sea por sus condiciones naturales (cuerpo de agua)
o normatividad vigente (áreas naturales protegidas), algunas áreas son excluidas de la
selección. Exceptuando las zonas no compatibles con la urbanización o implantación de
infraestructura industrial, las zonas con mayor aptitud urbano industrial son aquellas más
estables físicamente (zonas planas, sin problemas de erosión o de inundación), poseen
servicios básicos de agua, desagüe y luz, así como poseen infraestructura vial que les hace
más accesibles al mercado En tal sentido, se debe considerar tres variables para determinar el
grado de vocación urbano industrial: vulnerabilidad, acceso a los mercados y servicios
básicos. Cada una de estas variables, son condicionadas a través de determinados puntajes
de acuerdo a su grado positivo o negativo en su contribución a la vocación urbano industrial.
Por ejemplo, las zonas inundables, por su alta vulnerabilidad, presentan el valor más bajo,
mientras que las zonas de terrazas medias o altas tendrán un puntaje alto (Ver Cuadros Nos.
11, 12 y 13). Determinados los puntajes para cada una de estas variables en cada unidad
ecológica económica se determinará el valor de cada una de ellas para determinar luego el
grado de vocación. La ponderación para cada una de estas tres variables puede ser el mismo
(es decir obtener el grado de vocación urbano industrial a través del promedio de los puntajes
obtenidos) o, si la situación lo amerita, dar a cada una de los variables valores ponderados
distintos. Todo dependerá de los resultados que se obtengan y si estos reflejan la realidad.
Finalmente se definirá el nivel de aptitud de acuerdo al promedio obtenido en grado de
vocación urbano industrial, utilizando cualquiera de los cuadros de niveles y grados (Ver
Cuadro No.14).
CUADRO N° 11: NIVELES Y GRADOS DE VALOR PARA EVALUAR APTITUD URBANO

INDUSTRIAL CON VARIABLE SERVICIOS SOCIALES BASICOS
CUADRO N° 12: NIVELES Y GRADOS DE VALOR PARA EVALUAR APTITUD URBANO INDUSTRIAL
CON VARIABLE ACCESIBILIDAD A MERCADOS
Ejemplo:
Velocidades empleadas: Km/Hora.
Carreteras principales : 40
Carreteras secundarias : 25
Trochas carrozables y ríos navegables : 12
Seminavegables :6
CUADRO N° 13: NIVELES Y GRADOS DE VALOR PARA EVALUAR APTITUD URBANO INDUSTRIAL
CON VARIABLE VULNERABILIDAD
CUADRO N° 14: MATRIZ PARA EVALUAR LAS UEE CON CRITERIO DE APTITUD URBANO
INDUSTRIAL
6.3 INTEGRACION DE LOS RESULTADOS DE LA EVALUACION PARA ELABORAR LA PROPUESTA DE ZEE

Después de la evaluación de las Unidades Ecológicas Económicas, con los diversos criterios
establecidos, como Valor Productivo, Valor Bioecológico, Vulnerabilidad, Conflictos Ambientales y
Aptitud Urbano Industrial, se debe proceder a llenar el Cuadro No.15, con los resultados de dicha
evaluación. Aquí cabe mencionar que las categorías reconocidas por Ley, como las Áreas Naturales
Protegidas, deben ser incluidas automáticamente como una categoría de uso en la propuesta de
ZEE. Todo el equipo interdisciplinario, deberá analizar esta información, para cada UEE, y por
consenso, definir los usos que se le asignará. Los criterios generales que deben orientar este
proceso, son los siguientes:
 Cuando una UEE sólo registra él más alto valor en un solo criterio, se debe asignar el uso
correspondiente a este criterio. Por ejemplo, la UEE-01 posee alto valor para cultivos
permanentes y bajo valor bioecológico, baja vulnerabilidad, no presenta conflictos ambientales
y posee baja aptitud urbano - industrial, la categoría que se debe asignar es zonas para cultivos
permanentes.
 Cuando una UEE registra dos tipos de uso importantes, tal como por ejemplo: en aptitud
productiva (cultivos permanentes) y en aptitud urbano-industrial muy alta, se puede presentar
dos alternativas: si la UEE está en áreas adyacentes a una ciudad, la zona podría ser
considerada como zona de expansión urbana, en cambio si esta UEE está fuera del área de
influencia directa de una ciudad, la categoría asignada podría ser zona para cultivos
permanentes.
 Cuando una UEE registra al mismo tiempo un alto valor productivo (manejo forestal) y alto
valor bioecológico, se presentan dos alternativas: si la UEE es parte de cabecera de una cuenca,
se debería asignar la categoría de uso: protección ecológica. En caso contrario, se podría
asignar las dos categorías a la UEE, como zona de alto valor bioecológico asociado con manejo
forestal.
 Las UEE con conflicto ambiental, relacionado al uso agropecuario en áreas con vocación
forestal o de protección, deben ser consideradas dentro de la categoría de zonas de
recuperación.
Sobre el particular, cabe resaltar que la ZEE no es una política de ordenamiento territorial, sino más
bien es un instrumento que proporciona información sobre las diversas posibilidades de uso que
puede tener un área del territorio. En tal sentido, una misma zona puede tener un abanico de
posibilidades de uso. Cuando se define una política de ordenamiento territorial, de este abanico de
posibilidades, la sociedad civil de acuerdo a su visión de desarrollo, seleccionará el uso más
apropiado para cada espacio. Por ello, cuando se presenta la leyenda en el mapa de ZEE, se debe
incluir una matriz de los diversos usos, indicando cuatro categorías: usos recomendables, usos
recomendables con restricciones, usos no recomendable y no aplicable.
CUADRO N° 15: MATRIZ PARA IDENTIFICAR LAS CATEGORIAS DE USO PARA CADA UEE SOBRE LA BASE DE LOS RESULTADOS DEL PROCESO DE EVALUACION
CAPITULO VII: ORDENAMIENTO TERRITORIAL
7.1 CONCEPTOS PRELIMINARES:
7.1.1 Territorio:
Desde una perspectiva amplia, vinculada al desarrollo, el territorio puede verse como un
conjunto de relaciones dinámicas entre personas, y entre éstas y la naturaleza, en un espacio
geográfico y un tiempo determinados. Dichas relaciones están definidas por los procesos
históricos y las características políticas, socioeconómicas, culturales y biofísicas existentes. En
tal sentido el territorio es un espacio geográfico al cual se le añade una dimensión política,
jurisdiccional y cultural. El territorio es considerado así como un producto social e histórico,
dotado de una determinada base de recursos naturales, de ciertas formas de producción,
consumo e intercambio; y de una red de instituciones y formas de organización que dan
cohesión al resto de elementos. Eso hace que tenga que ver con las interrelaciones entre las
personas y con su identidad comunitaria.
Según la legislación peruana, se destacan al menos dos sentidos de la palabra territorio.

Según el primero el territorio “comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el
espacio aéreo que los cubre. De acuerdo con el segundo sentido, el territorio es el espacio
geográfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por
los grupos sociales a través de las redes, circuitos y flujos.
Entenderemos el territorio, entonces, como el espacio físico natural, delimitado política y
administrativamente, en el que se practican las diversas actividades humanas.
7.1.2 Ordenamiento:
La idea de orden presupone una cierta organización. Un intento de controlar la articulación

entre elementos, con algún criterio de racionalidad. En materia territorial, ordenamiento
significa lograr, como se resalta en la más o menos conocida frase, “Un lugar para cada cosa y
cada cosa en su lugar”.
Sin embargo, el ordenamiento del territorio no puede ser estático, debido a que las relaciones
sociales y naturales que conforman el territorio no tienen temporalidad constante. Dependen
cuando menos de las consecuencias de los cambios precedentes, de las variaciones en las
circunstancias naturales y de los balances de poder de los actores sociales. Eso implica que en
los procesos de ordenamiento del territorio no se pueden imponer soluciones genéricas
irrevisables.
7.1.3 Ordenamiento Territorial:
Hay varias formas de hablar del Ordenamiento Territorial. Una de ellas dice que OT es un
proceso colectivo que implica una serie de decisiones a partir de las cuales una población, a
través de sus diferentes formas de organización social, política, administrativa, económica,
ambiental y sus visiones culturales del mundo, da un uso adecuado y racional al territorio. En
esta definición se resalta la importancia de OT como resultado de procesos de planificación y
concertación social.
Otro punto de vista indica que “OT es un conjunto de acciones emprendidas por las
autoridades y las organizaciones para orientar la transformación, ocupación y utilización del
espacio geográfico, buscando su desarrollo socioeconómico y teniendo en cuenta las
necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio y la armonía con el
medio ambiente. Aquí se da importancia al Ordenamiento Territorial como medida política,
resultado principal de las acciones de gobierno.
A menudo se ha visto también el ordenamiento como una tarea de conocimiento
especializado del territorio, resaltando la necesidad de que se asiente en una adecuada base
de diagnóstico técnico. Esto ocurre, por ejemplo, con los enfoques de Zonificación Ecológica
Económica (ZEE), que demandan una gran cantidad de información científica y técnica.
Cualquiera sea el énfasis que se prefiera, en general, lo que puede decirse es que el
Ordenamiento Territorial tiene por objeto las relaciones entre el territorio y sus ocupantes.
Vale decir, entre el territorio y los recursos naturales, por un lado, y las actividades humanas,
por el otro, a la manera del siguiente gráfico.
7.2 EVOLUCION DEL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL:
Como refiere Sáenz de Buruaga (1969) la expresión “Ordenación del Territorio” (Aménagement du
territoire) fue inventada en Francia en el año 1950 por Claude Petit, Ministro de la Construcción y
Vivienda, cuando presentó el Plan Francés de Ordenación del Territorio:
“La ordenación del territorio es la transformación de la estructura geográfica nacional o regional a
fin de asegurar una mejor distribución de los grupos humanos en función de los recursos naturales
realmente explotables” .
“La búsqueda en el ámbito geográfico de Francia de la mejor repartición de los hombres en función
de los recursos naturales y de las actividades económicas”.
En este caso, el trinomio hombre - recursos naturales - actividades económicas fue la esencia del
concepto. Sólo se reitera el concepto original sin ningún afán de reforzar una concepción que vaya
contra la equidad de género.
El concepto se ha alimentado o enriquecido con los nuevos aportes de los profesionales y se han
planteado mejoras, ampliaciones, correcciones, nuevos criterios, pero la esencia continúa. Han
transcurrido 57 años y parece que el debate no está cerrado.
El OT, en los países anglosajones, se denomina “Town and country planning”, “Land Use Planning”,
“Territorial Spatial Planning” y, a veces, se usa “Environmental Planning” o “Zoning”. En Italia se
denomina “Assetto territoriale” y en Alemania, “Landes-planung”.
En idioma español, el Ordenamiento tiene dos posibles entendimientos: Como orden, jerarquía
(primero esto; segundo lo otro, y así sucesivamente). También se puede entender, en el sentido
organizativo, “Poner en orden las cosas”, es decir, cada cosa en su lugar o cada cosa en donde debe
estar, tal como se organiza las habitaciones en el hogar (sala, dormitorio, etc.).
También, se utilizan los términos Ordenamiento u Ordenación. Así, además de Ordenamiento
Territorial, es posible encontrar: Ordenamiento del Territorio, Ordenación Territorial y Ordenación
del Territorio.
7.3 MARCO LEGAL NORMATIVO:

 Decreto Ley 22660, Tratado de Cooperación Amazónica / 28AGO79 / Desarrolla la Metodología
de la ZEE.
 Ley 26821, Ley de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales / 26JUN97 / Otorga
importancia a la ZEE dentro del proceso de ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos
por superposición de títulos y usos inapropiados del suelo.
 Ley 26839, Ley Orgánica sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad
Biológica / 16JUL97 / En cumplimiento de lo establecido en el art. 69 de la Constitución Política
del Perú - CPP, se debe promover la incorporación de criterios ecológicos para la conservación
de la diversidad biológica en los procesos de ordenamiento ambiental y territorial.
 Ley 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre / 16JUL00 / La Zonificación Forestal se realiza en
base a la Zonificación Ecológica Económica.
 D.S. 045-2001-PCM / 26ABR01 / Declara de interés nacional el ordenamiento territorial
ambiental en todo el País. Crea la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial Ambiental.
 D.S. 068-2001-PCM, Reglamento de la Ley 26839 / 21JUN01 / El ordenamiento ambiental, se
basará en la ZEE.
 Ley 27783, Ley de Bases para la Descentralización / 21JUL02 / Uno de los objetivos para
fortalecer la descentralización es el Ordenamiento Territorial y del entorno ambiental, desde
los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.
 Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales / 18NOV02 / Formular, aprobar, ejecutar,
evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de
ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales.
 D.S. Nº 027-2003-VIVIENDA - Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Urbano / aborda exclusivamente las competencias de las municipalidades en materia del
planeamiento urbano. El Plan de Acondicionamiento Territorial se define, en el artículo 4, como
el instrumento de planificación que permite el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, la distribución equilibrada de la población y el desarrollo de la inversión pública y
privada en los ámbitos urbano y rural del territorio provincial.
 Ley 28245, Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental / 08JUN04 / El MINAM debe
asegurar la transectorialidad y la debida coordinación de la aplicación de instrumentos de
gestión y planificación como el establecimiento de políticas, criterios, metodologías y
directrices para el ordenamiento territorial.
 Ley 28611, Ley General del Ambiente/ 15OCT05 / Los niveles de gobierno coordinan sus
políticas de ordenamiento territorial con las propuestas de la sociedad civil, con la aplicación de
la ZEE. Establece que corresponde a los gobiernos locales promover, formular y ejecutar planes
de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la Política Nacional Ambiental y con las
normas urbanísticas nacionales.
 Ley 28804, Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental / 26JUL06 / Identificación
de zonas de alto riesgo para las poblaciones, así como la protección de la vulnerabilidad y
singularidad de los espacios naturales.
 D.S. 008-2008-MINAM, Reglamento de Organización y Funciones del MINAM, D. L. 1013 /
06DIC08. Todo lo concerniente a la ZEE y el Ordenamiento Territorial, se coordinará con el
MINAM.
 D.S. 031-2008-AG, Reglamento del D.L. 997, Ley de Organización y Funciones del MINAG /
11DIC08 / GR y GL, deben hacer de conocimiento sobre la ZEE de nivel macro y meso al MINAG
y directamente a las oficinas específicas con funciones vinculadas a utilizar la herramienta.
 D.S. 020-2008-AG, Reglamento del D. L. 994 que promueve la inversión privada en proyectos de
irrigación para la ampliación de la frontera agrícola / 21DIC08 / La ZEE proporcionará la
información al MINAG para clasificar las tierras eriazas.
7.4 FINES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

 Reconocimiento de las potencialidades, restricciones, desequilibrios y riesgos del territorio.
 Valoración del territorio y sus recursos por las poblaciones, como base de afirmación de su
identidad territorial.
 Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervención espontanea y crecimiento urbano
descontrolado, ordenando las áreas actualmente ocupadas por las poblaciones. “Reducir
desequilibrios demográficos entre poblados”.
 Reducir desequilibrios espaciales de crecimiento económico.
 Articulación sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales buscando el
equilibrio entre utilización y conservación de los recursos naturales.
 Orientar, los planes de inversión pública y privada en el territorio.
 Orientar el uso patrimonial del territorio.
 Prevención del riesgo de desastres, teniendo en cuenta las amenazas y riesgos naturales, así
como los provenientes de las actividades humanas.
 Desarrollo de las capacidades de gestión descentralizada del territorio, por quiénes se
encuentran más cerca de él.
7.5 PRINCIPIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL:
El ordenamiento territorial es un proceso que se rige por una serie de principios fundamentales que
a su vez definen los alcances, las metas, los compromisos y el enfoque de la política de desarrollo
sobre el cual se basa. Algunos de estos principios orientadores son:
7.5.1 Principio constitucional: Este principio se basa en el hecho que la ordenación del territorio
pretende aminorar el desequilibrio de los territorios o áreas de comunidades menos
favorecidas que muestran condiciones de vida más críticas, buscando la equidad y
solidaridad bajo el cumplimiento de los mandatos constitucionales y las leyes de los países
democráticos.
7.5.2 Principio de competitividad y sustentabilidad: Comprende la identificación y potenciación
de las ventajas comparativas de las regiones o entidades territoriales en los ámbitos social,
económico y político para impulsar el desarrollo integral sin comprometer con esto el medio
ambiente sano para el disfrute de las generaciones futuras.
7.5.3 Principio de coordinación: Busca garantizar la coherencia de las acciones públicas y privadas
y el logro de los objetivos de POT, de donde es necesario hacer énfasis en la coordinación
vertical y horizontal que deben tener estos instrumentos de planificación. Vertical, en el
sentido de la compatibilidad funcional y competencia entre las instancias territoriales, y
horizontal, en la compatibilidad de las actuaciones y planes sectoriales adelantados tanto
por particulares como por el Gobierno o Estado. (IGAC, 1996)
7.5.4 Principio de concurrencia y subsidiaridad: Este principio se basa en la necesidad que tienen
las entidades territoriales de actuar armónicamente considerando su jerarquía, razón por la
cual deberán ser diligentes en la parte que les corresponde, respetuosas en las atribuciones
propias de las autoridades y subsidiarias al ejercer transitoriamente competencias
diferentes al nivel territorial o dentro del mismo, en el caso de no existir capacidad de
ejecución de los entes territoriales menores. Es decir, que si un ente territorial de jerarquía
superior como un departamento asume la ordenación de su territorio, los entes territoriales
menores como son los municipios que lo conforman deberán estar supeditados por lo
menos en los lineamientos generales de ordenación. Es necesario aclarar que el principio de
subsidiaridad nunca deberá ser inverso por cuanto obedece a la plataforma de planificación.
7.5.5 Principio de la participación: Durante la formulación e implementación del POT la

participación de la comunidad y las organizaciones de base es fundamental. Es así, como es
indispensable que las autoridades administrativas del ente territorial generen una
estructura institucional capaz de ser más eficaces y eficientes en la distribución de
responsabilidades, acuerdos inter-institucionales y armonización de directrices hacia un
“lenguaje común de ordenamiento”, con el objetivo de no perder los aportes de las
comunidades en el proceso, por cuanto ellas legitimarán el proceso y serán un apoyo
fundamental para la implementación del POT.
7.6 ESPACIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

7.6.1 A Nivel de Gobierno: Este tipo de ordenamiento puede hacerse en los espacios político-
administrativos del Gobierno Nacional, Regional o de los Gobiernos locales provinciales y
distritales. En el nivel nacional el ordenamiento tiene su centro en la delimitación de
circunscripciones territoriales, y en el establecimiento de las competencias y recursos de
cada nivel de la división político-administrativa. A nivel regional el foco puede ser la
determinación de grandes zonas ecológico-productivas; en tanto que a nivel local lo que
interesa es la delimitación de espacios menores para las actividades productivas, sociales y
ambientales especializadas.
7.6.2 En los Espacios Rural- Urbanos: También pueden tomarse como áreas de ordenamiento
ámbitos rurales o ámbitos urbanos determinados. En las regiones rurales se estudian los
suelos, aguas, bosques y otros recursos naturales, para definir, sobre todo, dónde deben
mantener o expandir las actividades agropecuarias. En los espacios urbanos se toman en

cuenta los problemas físicos, sociales, culturales y económicos relacionados con el
funcionamiento y desarrollo de las ciudades y centros poblados. En la mayoría de países
existen planes y normas para clasificar los usos del suelo urbano, incluyendo el catastro de
viviendas; restricciones de tipo arquitectónico, definición de zonas industriales,
residenciales, recreativas y de servicios; tránsito y transporte, seguridad, emergencias, etc.
7.6.3 El Ámbito de Cuencas: Otro de los espacios en donde el ordenamiento del territorio
puede producir considerables cambios, es en el manejo de cuencas. Las cuencas y sub
cuencas a menudo se extienden por encima de las demarcaciones políticas. Con ello
inducen a organizar el uso y manejo sostenible del agua y los otros recursos naturales en
todos los espacios vinculados del ámbito, evitando la generación de externalidades entre
comunidades ubicadas en la misma cuenca aunque pertenecientes a diferentes
jurisdicciones administrativas, o incluso a diferentes países.
7.6.4 Áreas Naturales Protegidas (ANP): En las Áreas Naturales Protegidas, por sus
características ecológicas de riqueza paisajística, cultural o de biodiversidad, los procesos
de ordenamiento requieren de una secuencia técnica más rigurosa, especialmente para el
establecimiento de zonas de amortiguamiento y zonas de tratamiento especial. Se trata de
lograr que las medidas que se propongan, garanticen de la mejor forma las finalidades
ecológicas específicas para las cuales se crean tales áreas.
7.6.5 Los Espacios de las Comunidades Nativas y Campesinas: En muchos casos las comunidades
nativas y campesinas poseen territorios que abarcan espacios de cuenca, o sub cuenca, así
como de centros poblados. Es posible, entonces, elaborar planes de ordenamiento para el
territorio de cada comunidad, o en otro caso, involucrar a las comunidades en los procesos
de ordenamiento de los ámbitos político administrativos. De ese modo puede evitarse dejar
de lado a actores que tienen un rol decisivo en la gestión del territorio, cuando menos en las
zonas de sierra y selva del Perú, y lograr acuerdos que pueden ser vigilados por las propias
comunidades de base.
7.7 TIPOS DE PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

En virtud a la legislación establecida, puede identificarse la existencia de diversos tipos de planes
territoriales con desarrollos y finalidades específicas:
7.7.1 Planes de Ordenamiento Territorial: Que según su alcance pueden ser: nacionales,
regionales o provinciales.
7.7.2 Planes Territoriales Ambientales: Que según su objeto pueden ser Planes de Ordenamiento
Territorial Ambiental, a cuyo efecto, por Decreto Supremo Nº 045-2001-PCM de abril del
2001, se constituyó la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial Ambiental; Plan de
Manejo de Recursos Forestales (Art. 15º de la Ley Nº 27308) o Planes de Descontaminación
y Tratamiento de Pasivos Ambientales como la solución integral de los problemas de
contaminación y destrucción de la Bahía El Ferrol, ubicada en la provincia del Santa, por otro
lado se constituyó la comisión Técnica Multisectorial, encargada de proponer el Plan de
recuperación ambiental de la Bahía de Puno en el Lago Titicaca.
7.7.3 Planes Maestros de las Áreas Naturales Protegidas: Estos planes, conforme al Art. 18º de la
Ley 26834, son documentos de planificación de carácter general y específicos por tipo de
recurso y actividad, aprobados por el INRENA con participación de los sectores
competentes. Estos Planes Maestros, una vez aprobados por la Autoridad Nacional
Competente, constituyen normas de observancia obligatoria para cualquier actividad que se
desarrolle dentro de las áreas.
7.7.4 Planes de Zonificación Ecológica Económica: Son los que, conforme al Artículo 13º del
Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica aprobado por el Decreto Supremo Nº
087-2004-PCM, constituyen “la base orientadora fundamental para armonizar los procesos
de Ordenamiento Territorial de todos los niveles con el ambiente y las condiciones de
seguridad física, aportando con la información necesaria sobre las posibilidades y
limitaciones del territorio.
7.7.5 Planes de Seguridad Física (Mapa de Riesgos y peligros): El Artículo 8º del Decreto
Legislativo Nº 905 de 1998 establece que “Los Sectores participan en las acciones de
Defensa civil ejecutando Obras de Prevención, Obras por Peligro de Desastre Inminente,
Acciones y Obras de Emergencia y Rehabilitación; así como ejecutando obras y acciones en
la etapa de reconstrucción, de acuerdo al ámbito de su competencia”. Asimismo, las leyes
de los gobiernos regionales y de las municipalidades les atribuyen competencias en materia
de seguridad, defensa civil, población y ordenamiento territorial.
CAPITULO VIII: METODOLOGIA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
8.1 FASE PREPARATORIA

En esta etapa se preparan las condiciones y se determina la secuencia general de acciones para la
formulación y gestión del plan. Considera las siguientes actividades:
 Iniciativa y decisión política.
 Revisión del marco normativo y conceptual.
 Acuerdos entre los principales actores sobre los objetivos del proceso, los plazos de referencia,
preparación del presupuesto del proceso y compromisos de aporte de recursos y otros.
Elaboración de convenios y compromisos entre Gobiernos y entre instituciones.
 Conformación del Comité Gestor liderado por las autoridades del territorio con la participación
de representantes de otros niveles de gobierno vinculados al ámbito y de las organizaciones
más importantes de la comunidad. Es el grupo que fija los objetivos del ordenamiento, en el
marco del Plan de Desarrollo Concertado lo orienta, promueve y supervisa; y toma las
decisiones finales. En él deben tomar parte los actores más relevantes con competencias
legales o poder de decisión sobre el ámbito.
 Conformación de un Equipo o Comité Técnico de Ordenamiento, con personas que conozcan el
ámbito, o posean algún conocimiento técnico, o tengan cualidades de promotores; de
preferencia personas que sean de la zona y vivan en ella. Los integrantes de este equipo
deberían ser propuestos por el Comité Gestor, y considerarse algún tipo de incentivos para su
trabajo, debido a que se dedicarán al proceso de modo regular durante varios meses.
 Definición de productos preliminares del proceso de elaboración del Plan territorial respectivo:
Vocaciones territoriales, zonas de riesgo, zonas de contaminación, zonas de forestación, zonas
de riesgo, etc.
 Definición de la estrategia comunicacional de proceso, considerando los diferentes medios para
involucrar a los actores decisivos y llegar a toda la población (radio, boletines, afiches alianzas
con el sistema educativo, etc.).
 Elaboración de plan operativo del Comité Técnico de Ordenamiento.
 Elaboración del perfil del proyecto de OT, considerando los costos del proceso, el cual puede
servir para incluir el ordenamiento como un proyecto del Plan de Desarrollo del Municipio o la
Región, y recibir asignación de presupuesto público.
8.2 FASE DE DIAGNOSTICO:

En esta etapa se realiza el recojo de información, el análisis territorial, su caracterización,
clasificación, y evaluación integral, con el fin de obtener el conocimiento adecuado del ámbito. Se
determinan las potencialidades del territorio, las limitaciones y riesgos (peligros y vulnerabilidades)
del territorio, los desequilibrios existentes en el territorio, las tendencias en el comportamiento
poblacional y la expansión de sus necesidades en el territorio, las prácticas tradiciones, intereses y
conflictos.
Se debe seguir los siguientes pasos:
 Definir la información relevante para el ordenamiento, que sirva para la definición previa de
productos preliminares esperados, se requiere información sobre el territorio (demarcación,
datos climatológicos, topografía, peligros), sobre los recursos (tipos de suelos, recursos
hídricos, flora y fauna, potencial minero), sobre la población y sus actividades (centros
poblados, viviendas, actividades económicas, servicios sociales, infraestructura,
vulnerabilidades, instituciones, conflictos).
 Elaborar un inventario rápido de la información existente, con el fin de tener una idea de lo que
se sabe sobre el territorio y de lo que hace falta diagnosticar.
 Diseño de metodologías y herramientas de diagnóstico (recojo y análisis de información). Ellas
pueden ser: Análisis de riesgo, herramientas y talleres participativos de diagnostico territorial,
zonificación ecológica económica (ZEE), análisis de información secundaria (documentos y
estudios existentes), fotografía aérea e información satelital, jornadas de diagnóstico de campo
(visitas in situ) a los lugares claves del territorio, otros estudios especializados como análisis de
suelos, estudios de contaminación de aguas, fragilidad ambiental, censos poblacionales,
aplicación de encuestas y entrevistas, uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG) e
información catastral.
 Aplicación de los instrumentos para recoger la información. Se realizan los talleres, estudios y
jornadas previstas y se aplican los instrumentos de diagnóstico.
 Análisis de información reunida: determinación de potencialidades, limitaciones, restricciones,
desequilibrios, vulnerabilidades, riesgos del territorio y generación de alternativas para el uso y
ocupación del territorio.
 Consolidación de los productos específicos del diagnóstico. El diagnóstico contiene, por así
decirlo, la materia básica de la que saldrá el Plan territorial.
CUADRO N° 16: VARIABLES PARA EL DIAGNOSTICO EN UN OT

Aspectos Variables
 Geomorfología
 Geología
 Suelo
Ecológica Físico natural  Hidrología y clima
 Vegetación
 Fauna silvestre: hábitat, alimentación,
reproducción, especies amenazadas,
abundancia, especies de valor comercial
 Población
Social Población  Densidad poblacional
 Migraciones
 Niveles de pobreza
Aspectos Variables
 Cobertura de caminos
 Calidad de construcción de los caminos
Servicios  Acceso a los servicios (agua potable,
electricidad)
básicos
 Cobertura de servicios de educación y salud
 Acceso a servicios de educación y salud
 Calidad de atención en educación y salud
 Nivel de organización
Organización
 Capacidad para la solución de problemas /
conflictos
Actividades  Producción
 Servicios (turismo)
Productivas  Ingresos
 Empleo
Actividades  Volumen anual extraído
 Ingresos
Extractivas  Empleo
Económica
Actividad  Ingresos
 Empleo
Industrial
Sistemas de  Uso de la tierra y tenencia

 Producción
Producción  Ingresos
 Empleo
Legal e Legal  Organizaciones decisorias en materia de
recursos naturales, medio ambiente,
institucional Institucional desarrollo y servicios.
 Instituciones consultivas
8.3 FASE DE EVALUACIÓN DEL TERRITORIO:

En esta etapa se socializa, se concerta, se negocia y se toman acuerdos sobre la organización del
territorio, a partir de las propuestas trabajadas durante la etapa de diagnóstico. Se construye
socialmente la imagen organizada del territorio que interesa alcanzar, especialmente en el mediano
y largo plazo.
Las principales actividades de esta etapa son:
 Diseño de la metodología (pasos) para organizar la discusión con la comunidad. Principalmente
consisten de una secuencia de talleres participativos temáticos, acompañados de mesas
especializadas de negociación y resolución de conflictos, para los casos en que surjan
desacuerdos difíciles de manejar en el espacio de los talleres ordinarios.
 Revisión y ajuste de la visión y objetivos del Plan de Desarrollo (en los casos en que ese Plan
exista) teniendo en cuenta los aspectos territoriales. Si en la zona no existe Plan de Desarrollo,
habrá que concertar previamente una visión del territorio y ponerse de acuerdo, en forma
definitiva, sobre los objetivos básicos que se quiere lograr con el ordenamiento territorial. Se
formulan los objetivos del Plan de Ordenamiento respectivo en ese contexto.
 Evaluación y acuerdos sobre la zonificación propuesta en el documento de diagnóstico,
teniendo en cuenta los escenarios tendenciales más probables que pueden incidir en la
configuración del ámbito.
 Evaluación y acuerdos sobre los grandes proyectos de acondicionamiento del territorio y su
localización, pensados generalmente en el mediano y largo plazo.
 Diseño de políticas, medidas y regulaciones para llevar a la práctica la organización del
territorio que se ha concertado. Se trabaja con los participantes otras acciones que deberían
acompañar a la zonificación y obras de acondicionamiento propuestas.
 Propuesta del programa de inversiones territoriales, considerando las prioridades territoriales
de proyectos para su inclusión en el Plan de Desarrollo Concertado y en el Presupuesto
Participativo.
 Diseño de medidas para la implementación y monitoreo del plan de ordenamiento territorial, y
para su articulación a los niveles provincial, regional y nacional
 Preparación de los productos finales del proceso de planeación: Plan de ordenamiento
territorial, la cartografía con la organización prevista, la base de datos conteniendo la
información validada, la memoria histórica del proceso (fotos, filmaciones) y una maqueta si es
necesario.
8.4 FASE PROSPECTIVA:

 La Visión Prospectiva y el Horizonte de Planificación: Se debe formular la visión de futuro
después del análisis de la situación social, económica, ambiental, institucional y legal. El
horizonte de planificación deber ser de largo plazo (15 años o mas), se puede dirigir a través de
la siguiente pregunta ¿Cómo nos gustaría que fuera el área en el futuro?, en cada uno de los
aspectos económico, social, institucional, legal, ambiental, etc.
El Análisis Prospectivo parte de una selección de indicadores fiables, proyectables
característicos de la realidad del área de estudio, de la definición de indicadores motores de la
transformación del espacio (demografía, sistemas de producción, infraestructura, etc.). El
modelo territorial futuro y todas las actuaciones y programas destinados a conseguirlo constan
de las siguientes etapas:
 Análisis FODA.
 Redefinición, reformulación y jerarquización de objetivos.
 Prospectiva de las variables básicas.
 Desarrollo de los escenarios alternativos o variantes.
 Desarrollo de la alternativa de consenso.
 Modelo territorial futuro o imagen deseada.
 Análisis de Escenarios: con base en los resultados de la fase de evolución, se toman los
escenarios analizados para tomar las decisiones sobre el cual se establecerá el modelo
territorial propuesto:
 Escenario Tendencial: Describe el futuro mas probable si no se interviene sobre el
sistema.
 Escenario Optimo/Ideal: Se refiere al futuro deseable del modelo territorial futuro.
 Escenario intermedio o de conceso: Se refiere al futuro más viable, dada las
circunstancias que concurren en el sistema.
8.5 FASE PROPOSITIVA O FORMULACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

 Lineamientos del Plan: Se deben seguir las normativas en cuanto a territorios que tienen
restricciones (áreas protegidas o de conservación reconocidas por ley), el derecho a la
propiedad, el respeto a compromisos internacionales, los medios de vida, entre otros y
principalmente el ser humano como centro de la gestión territorial.
 Ejes Estratégicos de Desarrollo:
 Eje 1: Protección/conservación del medio ambiente y de los recursos naturales.
 Eje 2: Desarrollo de las actividades productivas y empresariales.
 Eje 3: Integración territorial.
 Mejora de las infraestructuras básicas.
 Urbanismo y vivienda.
 Dotación adecuada de equipamientos sociales.
 Fortalecimiento y capacitación a nivel institucional y organizacional.
 Los Programas y Proyectos: Teniendo toda la información detallada de cada zona, se procede a
la elaboración de las Líneas de Acción (programas y proyectos) para cada una de las zonas y sus
unidades territoriales, que deben ejecutarse para encaminar el desarrollo de la población y el
manejo sostenible de los recursos naturales y desarrollo social y económico. La definición de las
líneas de acción es la base para la gestión de las comunidades, municipalidades, regiones y
nación, pues definen hacia donde dirigir la inversión y orientar su competencia en cuanto al
manejo adecuado de los recursos naturales y potencialidades del territorio.
 Definición de Políticas: El Plan de Ordenamiento Territorial sirve para la definición de políticas
sobre como se debe utilizar el territorio, por lo tanto producto de la zonificación, sus ejes
estratégicos y líneas de acción, se traducirán en políticas para la gestión y desarrollo. Estas se
coordinaran con cada sector y acorde a las competencias de las instituciones oficiales. Por
ejemplo en el nivel municipal se puede definir una ordenanza para la protección y manejo de
las zonas recarga hídrica.
 Formulación de los Instrumentos Normativos: se formularan normativas generales,
particulares como: suelo urbanizable y no urbanizable, suelo agrícola y no agrícola, riesgos,
catastro, etc.
 Formulación de los Reglamentos sobre uso y ocupación del territorio: Establecida las unidades
de ordenamiento, se define una reglamentación de como se podría utilizar cada territorio.
8.6 FASE DE APROBACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

 Consulta: Es parte del proceso participativo, igual que en las fases anteriores se debe tener el
aval de los actores locales del territorio.
 Aprobación: Es la propuesta que se plantea para tramitar la aprobación del POT. La propuesta
se debate y luego con la aprobación se constituye en un acuerdo normativo.
8.7 FASE DE EJECUCIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

 Estrategia de Comunicación: Se debe dar a conocer el POT, tanto a nivel comunitario, líderes,
autoridades, políticos, empresa privada, para lo cual se debe desarrollar un mecanismo de
comunicación formal y oficial a todos los niveles.
 Estrategias para la gestión de recursos: Muchos de los planes no se implementan a menos que
se gestionen los recursos y medios para poder llevar a la práctica y lograr los objetivos de los
planes.
 Estrategias para la Ejecución del Plan: Cualquiera sea el producto final del ordenamiento, se
deberá viabilizar o aplicar la propuesta, para lo cual un comité gestor o la instancia competente
deberán establecer las modalidades para llevar a la práctica cada uno de los programas y
proyectos.
8.8 FASE DE MONITOREO Y EVALUACIÓN:

 Organización: Es posible proponer la conformación de un Comité para esta responsabilidad (o
lo que señale la ley) como instancia preliminar, la misma que de deberá evolucionar de acuerdo
al marco normativo y legal pertinente.
 Sistema de Monitoreo y evaluación: Para evaluar la eficiencia y efectividad de la planificación
del ordenamiento territorial, se debe tener clara y definidas las competencias institucionales,
cada ministerio o dependencia de control establecerá las normas acordes con la legislación
vigente.
El POT está diseñado para un corto, mediano y largo plazo, no obstante el monitoreo debe ser
un proceso continuo y realizarse evaluaciones periódicas (semestrales y anuales).
 Sistema de experiencias: Como parte de la formulación misma, así como para la ejecución,
monitoreo y evaluación será importante incluir esta actividad para ir mejorando la toma de
decisiones y ajustando cada una de las intervenciones en el territorio con base a los resultados
logrados.
CAPITULO IX: EL SISTEMA DE INFORMACION GEOGRAFICA (SIG) COMO

HERRAMIENTA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
9.1 HISTORIA DEL SIG:

Todas las sociedades que han gozado de un grado de civilización han organizado de alguna manera
la información espacial.
Los fenicios fueron navegantes, exploradores y estrategas militares que recopilaron información en
un formato pictórico, y desarrollaron una cartografía "primitiva" que permitió la expansión y mezcla
de razas y culturas.
Los griegos adquirieron un desarrollo político, cultural y matemático, refinaron las técnicas de
abstracción con sus descubrimientos geométricos y aportaron elementos para completar la
cartografía utilizando medición de distancias con un modelo matemático (a2 + b2 = c2. Pitágoras,
ecuación del círculo).
Se convirtieron en navegantes e hicieron observaciones astronómicas para medir distancias sobre la

superficie de la tierra.
Los romanos imitaron a los griegos y desarrollaron el Imperio utilizando el banco de datos
previamente adquirido y ahora heredado. La logística de infraestructura permitió un alto grado de
organización política y económica, soportada principalmente por el manejo centralizado de recursos
de información.
Se puede decir que las invasiones bárbaras disminuyeron el ritmo de desarrollo de civilización en el
continente europeo durante la edad media.
En el siglo XIX con el avance tecnológico basado en el conocimiento científico de la tierra, se produjo
grandes volúmenes de información geomorfológica que se debía cartografiar. La orientación
espacial de la información se conservó con la superposición de mapas temáticos especializados
sobre un mapa topográfico base.
Recientemente la fotografía aérea y particularmente las imágenes de satélite han permitido la
observación periódica de los fenómenos sobre la superficie de la corteza terrestre. La información
producida por este tipo de sensores ha exigido el desarrollo de herramientas para lograr una
representación cartográfica de este tipo de información.
El medio en el cual se desarrollaron estas herramientas tecnológicas correspondió a las ciencias de

teledetección, análisis de imágenes, reconocimiento de patrones y procesamiento digital de
información, en general estudiadas por físicos, matemáticos y científicos expertos en procesamiento
espacial. Obviamente, éstos tenían un concepto diferente al de los cartógrafos, con respecto a la
representación visual de la información.
Con el transcurso del tiempo se ha logrado desarrollar un trabajo multidisciplinario y es por ésta
razón que ha sido posible pensar en utilizar la herramienta conocida como Sistemas de Información
Geográfica, SIG (GIS).
9.2 DEFINICIÓN DE SIG:

El término SIG procede del acrónimo de Sistema de Información Geográfica (en inglés GIS,
Geographic Information System).
El SIG es una tecnología de manejo de información geográfica formada por equipos electrónicos
(hardware) programados adecuadamente (software), que permiten manejar una serie de datos
espaciales (información geográfica) y realizar análisis complejos siguiendo los criterios impuestos
por el equipo científico (personal).
Los SIG son un sistema organizado de equipo informático, software, datos geográficos y
descriptivos, así como diseños personales para hacer mas eficiente la captura, almacenamiento,
actualización, manipulación, análisis y despliegue de toda las formas de información
georreferenciada.
9.3 COMPONENTES DE UN SIG:

Son cuatro los elementos constituyentes de un SIG:

 Hardware.
 Software.
 Datos geográficos.
 Equipo humano.
Los elementos dentro de un proyecto SIG ha ido cambiando mostrando una clara tendencia,
mientras los equipos informáticos condicionan cada vez menos los proyectos SIG por el
abaratamiento de la tecnología, los datos geográficos se hacen cada vez más necesarios y son los
que consumen hoy día la mayor parte de las inversiones en términos económicos y de tiempo.
EL elemento diferenciador de un Sistema de Información Geográfica frente a otro tipo de Sistemas

de Información es la particular naturaleza de este tipo de información que contiene dos vertientes
diferentes: por un lado está la vertiente espacial y por otro lado la vertiente temática de los datos.
9.4 CONSTRUCCIÓN DE BASE DE DATOS GEOGRÁFICOS:

Implica un proceso de abstracción para pasar de la complejidad del mundo real a una
representación simplificada asequible para el lenguaje de los ordenadores actuales. Este proceso de
abstracción tiene diversos niveles normalmente comienza con la concepción de la estructura de la
base de datos, generalmente en capas, reduciéndose la información en puntos, líneas y polígonos.
Las relaciones entre los datos espaciales se denominan TOPOLOGIA.
9.5 TIPOS DE DATOS:

Existen diversas formas de modelizar estas relaciones entre los objetos geográficos o topología.
Dependiendo de la forma en que ello se lleve a cabo se tiene uno u otro tipo de Sistema de
Información Geográfica dentro de una estructura de tres grupos principales:
9.5.1 SIG Vectorial:
Información que posee una expresión espacial claramente definida en forma de puntos,
líneas y polígonos como: cursos de agua, vías de comunicación, redes de servicios, entre
otros.
9.5.2 SIG Ráster:

Representan imágenes en las que se divide la zona de afección de la base de datos

en una retícula o malla regular de pequeñas celdas (a las que se denomina pixeles) y
atribuir un valor numérico a cada celda como representación de su valor temático.
Dado que la malla es regular (el tamaño del pixel es constante) y que conocemos la
posición en coordenadas del centro de una de las celdas, se puede decir que todos
los pixeles están georreferenciados.
9.5.3 SIG Orientados a Objetos:

En primer lugar, los S.I.G. orientados a objetos plantean un cambio en la concepción de la
estructura de las bases de datos geográficas; mientras los modelos de datos vectorial y
raster estructuran su información mediante capas, los sistemas orientados a objetos
intentan organizar la información geográfica a partir del propio objeto geográfico y sus
relaciones con otros. De este modo, los objetos geográficos están sometidos a una serie de
procesos y se agrupan en clases entre las cuales se da la herencia.
En segundo lugar, los S.I.G. orientados a objetos introducen un carácter dinámico a la
información incluida en el sistema, frente a los modelos de datos vectoriales y raster que
tienen un carácter estático.
Por ello, el modelo orientado a objetos es más aconsejable para situaciones en las que la
naturaleza de los objetos que tratamos de modelar es cambiante en el tiempo
y/o en el espacio.
9.6 FUENTES DE DATOS:

Las fuentes de datos que se utilizan en los sistemas de información geográfica son dos:
9.6.1 Fuentes Primarias:
Son aquellas que se toman en forma directa sobre la unidad geográfica observada, ya sea a
través de la observación en terreno o por medio de un sensor remoto o terrestre.
9.6.2 Fuentes Secundarias:

Son aquellas que han sido tomados sobre la unidad geográfica e interpretada por otro
observador. Corresponden a las tablas y mapas existentes y que muchas veces es la base
para el desarrollo de la primera etapa de nuestros proyectos.
9.7 INTEGRACION DE LA INFORMACION:

Los SIG cuentan con herramientas potentes que nos permiten la integración de datos, mapas,
fotografías aéreas, imágenes satelitales, etc. obtenidos del mundo real a través de la
georreferenciación aun cuando se encuentren en diferentes escalas y/o proyecciones.
9.8 FUNCIONES DE UN SIG:

El uso de un SIG, independientemente de la complejidad de los distintos softwares
existentes, lleva al ejercicio de seis grupos de funciones principales:
 Captura (Definición): Selección de los datos a ser manipulados.
 Almacenamiento (Entrada): Inserción de nuevos datos en el sistema. Este grupo
incluye también funciones para la entrada de textos (básicamente nombres) y
símbolos.
 Conversión: Transformación de formato (raster <--> vector, vector --> raster), y
transformaciones geométricas, cambio de sistema de proyección.
 Análisis: Generación de nuevos elementos a partir de operaciones de
combinaciones entre uno o más elementos. Entre las principales opciones de
manipulaciones están: reclasificación y sobreposición.
 Consulta: Manipulación de atributos no gráficos (relacionales).
 Salida (Productos): Generación de documentos cartográficos y funciones de
visualización.
En los trabajos de Zonificación Ecológica - Económica y Ordenamiento territorial se deben

seguir los pasos mencionados anteriormente.
9.9 INTERROGANTES QUE EL SIG DEBE RESPONDER EN TRABAJOS DE RECURSOS NATURALES:

En los trabajos de recursos naturales el SIG debe responder a las siguientes interrogantes:
 ¿Qué?:
Identificar las variables de estudio para la generación de los mapas temáticos
respectivos, por ejemplo: Áreas de cultivo, pastos naturales, bosques, cuerpos de
agua, áreas protegidas, peligros, vulnerabilidades, etc.
 ¿Dónde?:
La ubicación exacta de los procesos identificados, es decir en coordenadas UTM, que nos
permita más adelante la integración de los diferentes elementos.
 ¿Cuánto?:
Se debe cuantificar los diferentes procesos identificar en Hectáreas, kilómetros, toneladas,
etc.
 ¿En qué estado?:

Es decir la situación actual en la que se encuentre, altamente productiva, baja calidad de
pastos, edad de bosques, baja calidad de agua, etc.
9.10 APLICACIONES DEL SIG:
9.10.1 Cartografía Automatizada:
Las entidades públicas han implementado este componente de los SIG en la construcción y
mantenimiento de planos digitales de cartografía. Dichos planos son puestos a disposición
de las empresas a las que puedan resultar de utilidad estos productos con la condición de
que estas entidades se encargan posteriormente de proveer versiones actualizadas de
manera periódica.
9.10.2 Infraestructura:
Algunos de los primeros sistemas SIG fueron utilizados por las empresas encargadas del
desarrollo, mantenimiento y administración de redes electricidad, de gas, agua, teléfono,
alcantarillado, etc.; en este caso, los sistemas SIG almacenan información alfanumérica de
servicios relacionados con las distintas representaciones gráficas de los mismos. Estos
sistemas almacenan información relativa a la conectividad de los elementos representados
gráficamente, con el fin de realizar un análisis de redes
9.10.3 Gestión Territorial:

Son aplicaciones SIG dirigidas a la gestión de entidades territoriales y permiten un rápido
acceso a la información gráfica y alfanumérica, y suministran herramientas para el análisis
espacial de la información. Como es el caso del catastro urbano y catastro rural, Zonificación
Ecológica Económica, Ordenamiento Territorial, etc.
9.10.4 Medio Ambiente:

Son aplicaciones implementadas por instituciones de medio ambiente, que facilitan la
evaluación del impacto ambiental en la ejecución de proyectos, integrados con sistemas de
adquisición de datos permiten el análisis en tiempo real de la concentración de
contaminantes, a fin de tomar las precauciones y medidas del caso. Facilitan una ayuda
fundamental en trabajos tales como reforestación, explotaciones agrícolas, estudios de
representatividad, caracterización de ecosistemas, estudios de fragmentación, estudios de
especies, etc.
9.10.5 Equipamiento Social:

Implementación de aplicaciones SIG dirigidas a la gestión de servicios de impacto social,
tales como servicios sanitarios, centros escolares, hospitales, centros deportivos, culturales,
lugares de concentración en casos de emergencias, centros de recreo, entre otros y
suministran información sobre las sedes ya existentes en una determinada zona y ayudan en
la planificación en cuanto a la localización de nuevos centros
9.10.6 Recursos Mineros:

El diseño de estos SIG facilitan el manejo de un gran volumen de información generada en

varios años de explotación intensiva de un banco minero, suministrando funciones para la
realización de análisis de elementos puntuales (sondeos o puntos topográficos), lineales
(perfiles, tendido de electricidad), superficies (áreas de explotación) y volúmenes (capas
geológicas). Facilitan herramientas de modelación de las capas o formaciones geológicas.
9.10.7 Ingeniería del transito:

Sistemas de Información Geográfica utilizados para modelar la conducta del tráfico
determinando patrones de circulación por una vía en función de las condiciones de tráfico y
longitud. Asignando un costo a los o puntos en los que puede existir un semáforo, se puede
obtener información muy útil relacionada con análisis de redes.
9.10.8 Demografía:
Se evidencian en este tipo de SIG un conjunto diverso de aplicaciones cuyo vínculo es la
utilización de las variadas características demográficas, y en concreto su distribución
espacial, para la toma de decisiones. Algunas de estas aplicaciones pueden ser: el análisis
para la implantación de negocios o servicios públicos, zonificación electoral, etc. El origen de
los datos regularmente corresponde a los censos poblacionales elaborados por alguna
entidad gubernamental.
9.10.9 Geomarketing:
La base de datos de los clientes potenciales de determinado producto o servicio relacionada
con la información geográfica resulta indispensable para planificar una adecuada campaña
de marketing o el envío de correo promocional, se podrían diseñar rutas óptimas a seguir
por comerciales, anuncios espectaculares, publicidad móvil, etc.
9.10.10 Banca:
Los bancos son buenos usuarios de los SIG debido a que requieren ubicar a sus clientes y
planificar tanto sus campañas como la apertura de nuevas sucursales incluyendo
información sobre las sucursales de la competencia.
9.10.11 Cartografía Digital 3D:

Este tipo de información tridimensional de construcciones civiles, es requerida para realizar,
por ejemplo, la planeación de la cobertura de las ondas de radio en una población ubicando
los rebotes de ondas radiales entre antenas, optimización de redes, ubicación de antenas,
interferencias de radio frecuencia, tendido de líneas de transmisión en 3D; o en el caso de la
planeación de un aeropuerto este modelado tridimensional permitiría realizar el estudio de
los espacios aéreos que intervienen en el proceso de diseño referenciado, en su caso, la
viabilidad técnica de su construcción.
CAPITULO X: BIBLIOGRAFIA
10.1 CONAM: Plan Operativo Bianual, Consejo Nacional del Ambiente, Lima – Perú, 2004.
10.2 CONAM: Metodología para la Zonificación Ecológica Económica ZEE, Consejo Nacional del
Ambiente, Lima – Perú, 2006.
10.3 CONAM: Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial”, Consejo Nacional del
Ambiente, Lima – Perú, 2007.
10.4 CONAM: Zonificación Ecológica Económica y Gobiernos Locales: Guía Metodológica, Lima – Perú,
2007.
10.5 Grupo GEA: Guía Metodológica para el Ordenamiento Territorial y la Gestión de Riesgos para
Municipios y Regiones, Primera Edición, abril – 2008.
10.6 IPMADES (Instituto Peruano de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible), Separata de curso de
Especialización: Ordenamiento Territorial y Desarrollo Local, Lima - Perú, 2012.
10.7 MEF: Pautas para la Elaboración de Estudios de Pre inversión a Nivel de Perfil de los proyectos
de Inversión Pública de Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial, Lima- Perú,
Agosto – 2006.
10.8 Moncayo Jiménez, Edgard: Evolución de los Paradigmas y Modelos Interpretativos del Desarrollo
Territorial, ILPES, Santiago de Chile, Agosto 2001.
10.9 Portuguez M., Marcelo: Manual de Autoaprendizaje ArcGis 9.X Nivel básico, UNA La Molina,
2011.
10.10 Tinoco Meyhuay, Tito: Apuntes de Clase del Curso de Sistema de Información Geográfica (SIG),
UNASAM, FCA, Ingeniería Agrícola, 2012.
10.11 Tinoco Meyhuay, Tito: Apuntes de Clase del Curso de Planeamiento Territorial, UNASAM, FCA,
Ingeniería Agrícola, 2012.

Planeamiento Territorial (Ing. Titto Tinoco)

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FACULTAD DE CIENCIAS AGRARIAS

AUTOR: ING. MG. TITO M. TINOCO MEYHUAY

Esperamos que la presente publicación contribuya al entendimiento de los conceptos básicos de

CAPITULO III: CONCEPTOS DE PLANIFICACION

CAPITULO IV: DIAGNOSTICO Y ANALISIS TERRITORIAL

4.2 Elaboración del Diagnostico

CAPITULO VI: METODOLOGIA PARA LA ZONIFICACION ECOLOGICA –

8.3 Fase de Evaluación del Territorio

CAPITULO IX: EL SISTEMA DE INFORMACION GEOGRAFICA (SIG) COMO

CAPITULO I: PARADIGMAS DEL DESARROLLO

1.1 DESEQUILIBRIOS Y DIVERGENCIA EN LA DINÁMICA KEYNESIANA:

Los principales aportes del pensamiento keynesiano se manifestaron en un importante

Economista Ingles John Maynard Keynes

1.2 EQUILIBRIO Y CONVERGENCIA EN LAS PREVISIONES NEOCLÁSICAS:

acumulación de capital no produce mayor o menor crecimiento. En palabras de Solow (1987):

Economista Norteamericano Robert M. Solow

1.3 CRECIMIENTO ECONÓMICO ENDÓGENO Y RETORNO A LA DIVERGENCIA:

Contrariando las predicciones neoclásicas sobre convergencia, diversos estudios sobre el

cápita como la productividad de la industria manufacturera, están intensamente relacionadas

1.4 SIGNIFICADO Y ALCANCE DE LOS NUEVOS MODELOS DE CRECIMIENTO:

1.5 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL CRECIMIENTO ENDÓGENO:

territorio, en tanto condicionante de su potencial endógeno. Este concepto, que puede

1.6 CRECIMIENTO ENDÓGENO Y TERRITORIOS DE MENOR DESARROLLO:

Como ya se ha señalado, según estos modelos, esta posibilidad estaría condicionada

productividad y remuneraciones, lo que redunda en la conformación de mercados de trabajo

CUADRO N° 01: MOMENTOS DE LAS TEORIAS DEL CRECIMIENTO

CAPITULO II: EVOLUCION DE LAS TEORIAS Y MODELOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL

La creciente importancia del territorio y la geografía en los procesos socioeconómicos, ha originado un

2.1 LA ESCUELA ALEMANA Y LAS TEORÍAS DEL CRECIMIENTO ENDÓGENO:

Economista Alemán Johann Heinrich Von Thünen

Al asumir la existencia de externalidades positivas asociadas con la producción de conocimiento y

2.2 LA ACUMULACIÓN FLEXIBLE:

Para los "regulacionistas" franceses un modelo de desarrollo no es sólo un sistema de producción,

2.3 LA NUEVA GEOGRAFÍA ECONÓMICA:

Economista Norteamericano Paul Robin Krugman Economista Norteamericano Walter Isard

La construcción teórica de Krugman está basada en el argumento según el cual en el comercio y la

2.4 LA GEOGRAFÍA SOCIO ECONÓMICA E INDUSTRIAL:

2.5 CRECIMIENTO REGIONAL Y CONVERGENCIA:

2.6 IMPORTANCIA DE LA GEOGRAFÍA FÍSICA:

Un tercer enfoque que se ha gestado en la academia norteamericana en los últimos años, es el

CUADRO N° 02: SINTESIS DE LAS TEORIAS SOBRE DESARROLLO TERRITORIAL

Teorías del Crecimiento Económico

5. Causación Circular y Acumulativa Retroalimentación de la expansión del mercado

6. Polos de Crecimiento Interdependencias del tipo input-ouput en

7. Etapas de Crecimiento Dinámica intersectorial interna

8. Teorías Neoclásicas del Crecimiento Tecnología, determinada exógenamente

9. Teorías del Crecimiento Endógeno Capital Físico y Conocimiento, con rendimientos

10. Acumulación Flexible Las economías flexibles, las PYMES, es capital

12. Geografía Socio-Económica e Industrial Relaciones sociales territoriales

13. Crecimiento y convergencia La convergencia neoclásica puede desvirtuarse

CAPITULO III: CONCEPTOS DE PLANIFICACION

3.1 CONCEPTO DE PLANIFICACION:

 Planificar es controlar el futuro, no sólo pensar en él.

3.2 ENFOQUES DE LA PLANIFICACION:

3.2.1 EL ENFOQUE CLASICO DE LA PLANIFICACION:

adecuación de la producción, reduciendo así la inestabilidad y la improvisación, que

3.2.2 NORTON GINSBURG:

3.2.3 FRANCOIS PERROUX:

3.2.4 CHARLES BETTELHEIM:

3.2.5 OSWALDO SUNKEL:

3.2.6 RAUL PRESBISH:

3.2.7 ESCUELA FRANCESA:

3.3 CONCEPTO DE PLANEACION: